Paraguay Evaluación de la Capacidad de Gestión de la … · 2016. 7. 12. · Paraguay: Evaluación de la Capacidad de Gestión de la Administración Financiera Pública vi 2. Numerosas

Informe No. 30084-PY

ParaguayEvaluación de la Capacidad de Gestión de laAdministración Financiera Pública

26 de Agosto deI 2004

Documento del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo

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EQUIVALENTES MONETARIOS APROXIMADOS Y TIPO DE CAMBIO

Unidad monetaria = Guaraní - US$1 = 7.000 guaraníes

EJERCICIO FISCAL GUBERNAMENTAL1 de enero - 31 de diciembre

Principales abreviaturas y siglas

AGPE Auditoría General del Poder EjecutivoBID Banco Interamericano de DesarrolloCPAR Evaluación Nacional de los Sistemas de Licitaciones (CPAR - Country

Procurement Assessment Report)CFAA Evaluación de la Capacidad de Gestión de la Administración Financiera Pública

(CFAA - Country Financial Accountability Assessment)

CGR Contraloría General de la RepúblicaCISNI Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad

DGCDP Dirección General de Crédito y Deuda PúblicaDGI Dirección General de ImpuestosDGTP Dirección General de Tesoro PúblicoINTOSAI Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores

NICS Normas Internacional de ContabilidadSIAF Sistema Integrado de Administración FinancieraSIBYS Sistema Integrado de Bienes y ServiciosSICO Sistema Integrado de ContabilidadSIAGADE Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda de la UNCTAD

SINARH Módulo de personal del SIAF (Sistema Integrado de Recursos Humanos)

SIPP Módulo presupuestario del SIAF (Sistema Integrado de Presupuesto Público)

SITE Módulo de Tesorería del SIAF (Sistema Integrado de Tesorería)

SSEAF Subsecretaría de Estado de Administración Financiera

SSET Subsecretaría de Estado de TributaciónSUAF Subunidad de Administración y FinanzasUAF Unidad de Administración y FinanzasWB Banco Mundial

BID Banco MundialSubgerente Regional: Luisa C. Rains Vicepresidente: David De FerrantiJefe de División: Orlando Reos Director de país: Axel van Trotsenburg

Jefe conjunto de Proyecto: Lynnette Asselin Jefe de Proyecto: Paul Sisk

Paraguay: Evaluación de la Capacidad de Gestión de la Administración Financiera Pública

Índice

Principales abreviaturas y siglas ......................... iiRESUMEN EJECUTIVO ....... ................... iv

La Evaluación de la Capacidad de la Gestión de la Administración FinancieraPública como Instrumento Clave para el Desarrollo ............................................... ivReforma del Sector Público y Prioridades Inmediatas ............................................. ivConclusiones y Recomendaciones ............................... .............................. viiiRespuesta del Gobierno, Plan de Acción y Difusión .................................................. ix

.ANTECEDENTES ............. 1................................. ........ 1A. Objetivos y Alcance del Informe .1B. Preparación, Organización y Divulgación del Informe .2C. Contexto del país .2D. Hechos políticos recientes en Paraguay .3E. Estrategia de País del Banco Mundial .4F. Estrategia de País del BID .5G. Enfoque estratégico de la Evaluación Nacional de Responsabilidad Financiera .6

2.ANÁLISIS DE LA GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN PARAGUAY ....6A. Ambiente de control .6B. Marco Jurídico e Institucional .8C. Resultados Fiscales .10D. Elaboración del Presupuesto .10E. Ejecución y Control del Presupuesto .12F. Programa de Efectivo .12G. Contabilidad y Normas Contables .16H. Problemas Referentes al Ingreso .17I. Informes Fiscales Externos y la Transparencia .18J. Funciones de Auditoría Interna y Externa .20

3. Conclusiones, riesgos y recomendaciones/plan de accion . ....... 25A. Conclusiones .25B. Riesgos .26C. Recomendaciones /Plan de Acción .27ANEXO 1: REFERENCIAS .39ANEXO 2: LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS .40ANEXO 3: LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN: TRABAJO EN CURSO ENPARAGUAY .41ANEXO 4: COMPONENTES DE LA GESTIÓN DE LAS FINANZASPÚBLICAS DE PARAGUAY .44

ANEXO 5: Respuesta del Gobierno con respecto al Borrador Final.Cuadro 1: Comparación entre el control externo e interno del gasto en material depresupuestación.Cuadro 2: Normas de Contabilidad Generalmente Aceptadas para la presentación deinformes consolidados en el sector publico.Cuadro 3: Papel de la Contraloría General en la lucho contra la corrupción.Cuadro 4: Reforma de la Administración Financiera en Guatemala.

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RESUMEN EJECUTIVO

LA EVALUACIÓN DE LA CAPACIDAD DE LA GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓNFINANCIERA PÚBLICA COMO INSTRUMENTO CLAVE PARA EL DESARROLLO

Los temas que se examinan en la presente Evaluación de la Capacidad de Gestión de laAdministración Financiera Pública (con siglas CFAA en ingles) son aspectosverdaderamente medulares del desempeño del gobierno paraguayo y de la lucha del paíscontra la corrupción. La Evaluación es uno de los principales instrumentos dediagnóstico para la consideración de temas de gobernabilidad y transparencia en el sectorpúblico, y contribuye a enfrentar el problema de la corrupción, ya que una adecuadaobservación de los sistemas, las prácticas y los mecanismos de responsabilizacióncorrespondientes reduce la probabilidad de que los funcionarios corruptos logren desviarrecursos públicos de sus canales apropiados. Reducir la corrupción y lograr una mejorgestión son objetivos fundamentales de la estrategia de desarrollo del gobierno y de lasestrategias de asistencia al país aplicadas por el Banco Interamericano de Desarrollo(BID) y el Banco Mundial, que prepararon conjuntamente el presente informe.

Los productos de la Evaluación de la Capacidad de Gestión de la AdministraciónFinanciera Pública, en que se evalúan los sistemas, las prácticas y los mecanismos de"accountability" en cuanto a la gestión de las finanzas públicas, abarcan tambiénaspectos clave de la sostenibilidad del crecimiento económico. Una sólida situaciónmacroeconómica puede promover la sostenibilidad fiscal, pero ésta no puede lograrse sinuna firme gestión de las finanzas públicas. Los productos de este informe revistenespecial importancia en el momento actual, dada la necesidad de dar un respaldo a lasoperaciones de préstamo con fines de ajuste bajo ejecución de los dos bancosparticipantes.

REFORMA DEL SECTOR PÚBLICO Y PRIORIDADES INMEDIATAS

La elaboración del presente informe en 2002 y 2003 tuvo lugar en un período deinestabilidad económica y política que desaceleró el proceso de reformas de laadministración del sector público que el gobierno había puesto en marcha en los añosnoventa. No obstante, en el informe se admite la transformación experimentada, en losúltimos seis años, en los ámbitos de presupuestación y contabilidad de dicho sector. Elgobierno se ocupó de dos de los más importantes problemas referentes al papel delEstado que se identifican en un informe del Banco Mundial de 1996: anticuadalegislación sobre administración financiera y falta de información financiera. Se ha

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establecido en parte un sistema integrado de administración financiera respaldado porleyes que rigen la administración financiera. Es un importante mérito del gobiernoparaguayo el haber aplicado a la Administración Central unos controles deadministración financiera eficaces, basados en un adecuado marco jurídico y un eficazsistema integrado de administración financiera.

El nuevo gobierno que asumió sus funciones en agosto de 2003 imprimió nuevo impulsoal compromiso gubernamental de reformar la administración del sector público. A partirde esa fecha, el Congreso ha comenzado a aprobar leyes para reformar los sistemastributario y jubilatorio y del sector financiero y bancario que ahora cuentas con ampliorespaldo publico y político.

En los próximos cinco años será necesario que a través de programas de reforma seprocure subsanar las fallas e inconvenientes que siguen afectando la accountabilityfinanciera en el sector público de Paraguay. El enfoque estratégico de mejoramiento dela administración pública contenido en el plan de acción resultante de esta Evaluación dela Capacidad de Gestión de la Administración Financiera Pública requiere medidasinmediatas en dos frentes. En el primero es preciso avanzar hacia el establecimiento deun adecuado ambiente de control. Las encuestas independientes indiquen que hay unapercepción que el sector publico no se apuesto activamente a la corrupción en el pasado.Existe la impresión de que en el sector público no hay una actitud de rechazo, sino, enrealidad, de tolerancia de la corrupción. A falta de un adecuado ambiente de control, nisiquiera los importantes avances logrados en cuanto a procedimientos y sistemas decontrol permiten salvaguardar los activos frente a pérdidas provocadas por derroches,abusos y una gestión inadecuada. Además, numerosas y graves excepciones en laaplicación de las leyes y reglamentos de administración financiera también debilitan elambiente de control.

La segunda prioridad estratégica consiste en establecer una función de control mássólida, en lo interno y en lo externo. Establecer un sistema de control interno y fortalecerel principal organismo de auditoría externa (la Contraloría General) fueron los otros dosimportantes problemas identificados en el informe de 1996 del Banco Mundial sobre elpapel del Estado en Paraguay. En la presente Evaluación de la Capacidad de Gestión dela Administración Financiera Pública se enuncian las normas, los reglamentos y lasprácticas recomendados para establecer un eficaz sistema de control interno, así como loscambios recomendados para que la labor de la Contraloría General (CGR) sea másfructífera.

Resumen de las conclusiones de la Evaluación de la Capacidad de Gestión de laAdministración Financiera Pública

Las fallas y los inconvenientes principales que siguen afectando la capacidad deadministración financiera en Paraguay son los siguientes:

1. Frágil ambiente de control.

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2. Numerosas y graves excepciones en la aplicación de las leyes y los reglamentosde administración financiera.

3. Fallas de la auditoría y el control internos, especialmente en los organismosrecaudadores.

4. La desproporcionada cantidad de tiempo y recursos dedicados por la CGR aatender solicitudes de inspecciones ad hoc.

5. Incrementos presupuestarios autorizados por el parlamento sin partidas para elfinanciamiento correspondiente.

6. Obligaciones comerciales en que incurren los organismos ejecutores, que no seregistran si superan los límites del programa de efectivo autorizado.

7. Numerosas excepciones a las normas de contabilidad y auditoría generalmenteaceptadas, y estados financieros no preparados de conformidad con lo exigido porlos reglamentos del propio gobierno.

Ambiente de control. Aunque Paraguay ha logrado mejorar la elaboración deprocedimientos de control, no resulta claro que ello cuente con el respaldo de unambiente de control adecuado. Por "ambiente de control" se entiende la actitud, lasensibilidad y las medidas globales de la administración referentes al sistema de controlinterno y a su importancia para una entidad. Sus componentes son la estructurainstitucional, los mecanismos de distribución de atribuciones y responsabilidades y elsistema de control de la administración, incluidas las auditorías internas y las políticas depersonal. Las condiciones imperantes en el sector público paraguayo presentan gravesfallas institucionales y un gran alto nivel de corrupción de acuerdo con las encuestasindependientes de la percepciones del publico; todo esto promueve un ambiente decontrol deficiente que agrava el riesgo considerado alto que corren los fondos públicos.El Presidente Duarte Frutos ha dado prioridad a su gobierno al tema de anti-corrupción ymejorado la administración en el sector publico: los pasos que se han tomado en estadirección incluye el nombramiento de ministros independientes, declaración depatrimonio por parte de todo los miembros de Gabinete, y mejoramientos en laadministración del sistema tributario.

Marco jurídico. La Ley de Administración Financiera de 1999 y su reglamento tienenuna estructura adecuada, clara y amplia, pero su aplicación es objeto de múltiples ygraves excepciones. La ley prevé un sistema de presupuesto por programas, cuyas basesaún no se han sentado; el parlamento dispone el gasto presupuestario sin identificar elfinanciamiento necesario; las entidades descentralizadas no cumplen las disposicionessobre información financiera; no se evalúan los resultados financieros según lopreceptuado por la ley. Todas las entidades públicas están obligadas a utilizar el SistemaIntegrado de Administración Financiera (SIAF), pero esa norma no es objeto deaplicación general, salvo en la Administración Central.

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Ejecución presupuestaria. El sistema de control presupuestario no comprende el controlde los compromisos, lo que impide a las autoridades financieras centrales conocer lospasivos cuya fecha de exigibilidad está próxima (las exigibles a partir del mes siguiente).El hecho de que no se haya establecido una fase de compromisos es especialmente grave,ya que la ley sólo permite que los organismos encargados del gasto registren gastosdevengados hasta el límite máximo del plan financiero. La Dirección General de TesoroPúblico (DGTP) utiliza el programa mensual de efectivo como tope máximo de los gastospresupuestarios devengados, a fin de que el gasto real no supere la recaudación deingresos efectiva, pero esos controles fallan, porque no se aplican a las obligacionescontractuales que los organismos encargados del gasto asumen por encima del programade efectivo.

Nornas de contabilidad. En Paraguay, las normas de contabilidad del sector público noestán codificadas; comprenden disposiciones de la Ley de Administración Financiera ysus reglamentos, así como disposiciones ocasionales de la Oficina de Contabilidad delGobierno. Paraguay no cumple sus propios reglamentos, en el sentido de que no seregistran todos los activos públicos (sino sólo los utilizados por organismos específicos).Análogamente, la aplicación de las normas internacionales de contabilidad sufre unasignificativa excepción al no registrarse el pasivo correspondiente a los beneficiosposjubilatorios de los funcionarios públicos. Un problema más general es que no haydistinción entre las normas aplicables al sector público en general y las correspondientesa las empresas del Estado.

Entidades descentralizadas. Muchas de las entidades descentralizadas operan fuera delSIAF, por lo cual la DGTP no controla efectivamente la calidad de la ejecución de supresupuesto y las entidades de auditoría interna y externa no realizan un examen efectivoal respecto. Aunque la Oficina de Presupuesto controla el presupuesto aprobado para lasentidades descentralizadas y compara su ejecución con las previsiones presupuestarias enla información mensual proporcionada por esas entidades, sólo controla los gastosfinanciados con fondos liberados por la DGTP, y no los financiados con ingresosgenerados directamente por las entidades descentralizadas. La información provenientede estas últimas no se considera confiable, ya que la información financiera de cadaentidad proporcionada a la Contador General a más tardar el 31 de marzo que sigue alcierre del ejercicio (que debería ser más confiable que la información mensual) nocoincide con la contenida en los informes anuales de cada entidad. Esta discrepanciapuede atribuirse a que muchas de esas entidades operan al margen del SIAF.Análogamente, ni la Administración Central ni la CGR reciben el informe de losauditores referente a los estados anuales.

Control interno y externo. El control interno aplicado en las entidades que generaningresos de la Administración Central es deficiente, y lo propio ocurre con los arreglos deaccountability que se aplican en las entidades descentralizadas. Esta situación se veagravada por el ineficaz cumplimiento de la función de auditoría interna, que consisteprincipalmente en un examen a priori de cada transacción, sin que exista tiempo niindependencia para llevar a cabo funciones de valor agregado como la medición, laevaluación y la notificación de la eficacia de los componentes del sistema de control

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interno. Por último, la independencia de la CGR a los efectos de la ejecución de su plananual se ve afectada por el volumen desproporcionado de recursos que esa entidad dedicaa realizar exámenes ad hoc, a lo que se agrega el que sus funciones no se realizan enobservancia de normas internacionales de auditoría.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

En la Evaluación de la Capacidad de Gestión de la Administración Financiera Pública seconcluye que los mecanismos de responsabilidad financiera de Paraguay no contribuyenal logro de los resultados pertinentes en materia de gasto público y que los fondospúblicos deben usarse en forma transparente para que la conducta del gobierno inspireconfianza. Esa transparencia podría ser mayor si las normas de contabilidadgeneralmente aceptadas y las normas de auditoría generalmente aceptadas se cumplieranen forma más estricta en el ámbito de la información financiera y en el examen delinforme financiero anual, respectivamente. Aunque algo se ha logrado en los sistemas dela Administración Central, ello no basta para contrarrestar el problema de un ambiente decontrol deficiente. Actualmente, el riesgo de la administración financiera se consideraalto. Para alcanzar un nivel de riesgo aceptable se recomiendan reformas en las esferasde control interno, auditoría externa y control de las entidades descentralizadas.

Las recomendaciones más prioritarias de la Evaluación de la Capacidad de Gestión de laAdministración Financiera Pública se presentan en un plan de acción de ejecucióngradual en el que se indican las medidas que es preciso adoptar en los próximos años encada ámbito (presupuesto, control interno, auditoría externa).

Es urgente prestar atención a los ámbitos de la función de control independiente, controlde la posición financiera y gobernanza de las entidades descentralizadas. Un aspecto departicular gravedad es el de las numerosas excepciones a la aplicación de la Ley deAdministración Financiera, y es preciso que el marco jurídico de administraciónfinanciera cuente con el respaldo de leyes más amplias sobre administración pública,ética, lucha contra la corrupción y transparencia. Las deficiencias en cuanto a laaplicación de la ley determinan una dualidad de criterios, y el hecho de que lareglamentación no se aplique a cabalidad en la práctica va en detrimento de unaccountability efectiva.

El gobierno debe comprometerse a aplicar los componentes básicos de la administraciónfinanciera, tales como evaluación de los resultados, aplicación del SIAF, presentación deinformes por parte de las entidades descentralizadas y registro de la totalidad de lospasivos, elementos todos previstos por ley. Análogamente, el parlamento debe respetarlas disposiciones sobre elaboración del presupuesto; a su vez, la introducción dedirectrices macroeconómicas de presupuestación a mediano plazo contribuiría aestablecer presupuestos más realistas y al logro de los objetivos fiscales. Debesubsanarse el problema representado por la vaguedad acerca de qué normas contables seaplican en Paraguay, así como el de las excepciones a las leyes y reglamentos decontabilidad.

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Es preciso revisar el enfoque referente al control, en aras de una mayor eficienciaoperacional, aprovechando los adelantos en cuanto a sistemas de información, marcojurídico y personal; la selección de este último para el ámbito de la administraciónpública debería basarse en el mérito. Dos ámbitos se verían afectados directamente: elprograma de efectivo y la autorización de solicitudes para la transferencia de efectivo y elexamen a priori a cargo de los auditores internos. El control externo del gasto que llevaa cabo la DGTP es costoso y además no ha impedido la realización de gastos noregistrados. Conferir a las unidades encargadas del gasto la potestad de controlar suspropias operaciones ayudaría a hacerlas responsables de sus decisiones y medidas. Elhecho de que los auditores internos tengan que participar en el examen a priori de lastransacciones no les da tiempo ni independencia para cumplir funciones de valoragregado en cuanto a medición, evaluación e información de la eficacia de loscomponentes del sistema de control interno. Por último, con respecto a la función decontrol, recientemente se eliminó en el país la superposición de tareas entre la CGR y elTribunal de Cuentas, pero la primera debería tener facultades más amplias en cuanto a laselección de sus actividades y debería hacer efectiva la aplicación de normasinternacionales de auditoría en la planificación de las auditorías y el trabajo de campovinculado con la preparación del dictamen sobre el informe anual.

RESPUESTA DEL GOBIERNO, PLAN DE ACCIÓN Y DIFUSIÓN

El Gobierno de Paraguay ya está adoptando importantes medidas tendientes a dotar alpaís de un sector público eficiente y ético. En agosto de 2003 el Ministerio de Haciendarealizó un seminario intensivo, en colaboración con el Consejo Impulsor del SistemaNacional de Integridad (CISNI), para establecer estrategias tendientes a un mayor nivelde responsabilización y transparencia en la gestión pública. Análogamente la ContraloríaGeneral está llevando a cabo reformas con la colaboración de entidades de fiscalizaciónsuperiores de otros países de la región. Las conclusiones contenidas en el presenteinforme se dieron a conocer a representantes del Ministerio de Hacienda, el CISNI, laCGR y el Auditor General del Poder Ejecutivo en una reseña presentada en octubre de2003 en Asunción. El plan de acción propuesto refleja los aportes recibidos de esosrepresentantes tras la reseña efectuada. Los bancos participantes desearían que elinforme sean objeto de una amplia difusión en Paraguay.

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1. ANTECEDENTES

A. OBJETIVOS Y ALCANCE DEL INFORME

1.1 A principios de 2002, como preparación para la actualización de la estrategia deasistencia del Banco Mundial al Paraguay y de la correspondiente estrategia de país del BancoInteramericano de Desarrollo, ambas instituciones convinieron en elaborar conjuntamente uninforme de evaluación sobre los procedimientos de adquisición del país (con sigla CPAR eningles) y una Evaluación de la Capacidad de Gestión de la Administración Financiera Pública.El Banco Mundial asumió el papel principal en cuanto a la confección del CPAR, mientras queel BID y el Banco Mundial hizo la Evaluación de la Capacidad de Gestión de la AdministraciónFinanciera Pública, cuyos resultados revisten especial importancia en estos momentos, dada lapreocupación fiduciaria global con respecto a Paraguay y la necesidad de dar respaldo a lasoperaciones de financiamiento con fines de ajuste que están considerando los dos bancosparticipantes.¡

1.2 El presente informe se elaboró tomando como base la información proporcionada por lasmisiones del Banco Mundial y del BID. El equipo de este último fue dirigido por la Sra.Lynnette Asselin, integrándolo asimismo los Sres. Regis Cunningham, Consultor enAdministración Financiera, y Rafael Reyes, Consultor en Control Interno y Externo. El Sr. LuisSchwarz (LCOAA) participó en las primeras actividades del equipo del BID. Las actividadesposteriores del Banco Mundial estuvieron a cargo de un equipo encabezado por el Sr. Paul Sisk eintegrado además por el Sr. Jorge Domper, Consultor de Tesorería; se confió su gestión a losSres. Roberto Tarallo, Gerente Regional de Administración Financiera (LCOAA) y JamilSopher, Asesor en Control de Calidad.

1.3 Los objetivos de la Evaluación de la Capacidad de Gestión de la AdministraciónFinanciera Pública consisten en (i) identificar las virtudes y defectos del sistema deadministración financiera que se aplica en el sector público y los riesgos que puede implicarpara la ejecución de la estrategia de desarrollo de Paraguay, (ii) dar cuenta del estado de lossistemas y prácticas de gestión de las finanzas públicas del país y ofrecer orientación sobre lostipos de intervenciones de política y la asistencia técnica y la labor de creación de capacidad quepueden utilizarse para tratar de colmar las grandes lagunas identificadas, y (iii) evaluar el riesgoque se presenta en Paraguay para los fondos de los bancos participantes, en especial en relacióncon las operaciones de ajuste.

1.4 En cuanto a su alcance, el informe se limitó a la administración financiera del sectorpúblico a nivel nacional. Se eligió ese contexto porque el producto proveniente de ambos bancosse desembolsa y controla en el marco de los mecanismos prevalecientes en el gobierno nacional.A este respecto los equipos encargados de la Evaluación de la Capacidad de Gestión de laAdministración Financiera Pública trabajaron con las oficinas responsables de la administraciónfinanciera en el Ministerio de Hacienda y la Contraloría General, con dos organismos no


financieros -el Ministerio de Obras Públicas y la Policía-y con la Asociación de Contadores ydos ONG interesadas en la administración financiera del gobierno.

B. PREPARACIÓN, ORGANIZACIÓN Y DIVULGACIÓN DEL INFORME

1.5 Las primeras actividades de los bancos participantes se realizaron separadamente. Laprimera labor de campo del BID (en que intervino un participante del Banco Mundial) tuvo lugaren Asunción entre el 30 de noviembre y el 15 de diciembre de 2001. En agosto de 2002 seentregó un borrador de la Evaluación Nacional de Responsabilidad Financiera al Banco Mundial,que en el contexto de la misión de seguimiento que llevó a cabo entre el 4 y el 15 de noviembrede 2002 examinó, entre otros elementos, el análisis fiduciario de diligencia debida requerido porun préstamo propuesto para el ajuste del sector financiero.

1.6 Las principales fuentes de información con que contó el equipo conjunto encargado de laEvaluación Nacional de Responsabilidad Financiera consistieron en (a) datos existentes en elMinisterio de Hacienda relativos a ciertos ministerios encargados del gasto y a los órganos decontrol; (b) informes y productos existentes de los sistemas de contabilidad y de presentación deinformes; (c) otros informes provenientes del gobierno, los bancos participantes y otrosorganismos internacionales, y (d) entrevistas con funcionarios clave de los organismos públicosque participan en la evaluación, de la asociación profesional y de las ONG. En el Anexo 1aparece una lista de los documentos utilizados para la preparación del informe, y el Anexo 2consiste en una lista de personas entrevistadas en el marco de ambas misiones. El equipo delBID encargado de la Evaluación Nacional de Responsabilidad Financiera utilizó además unconjunto de cuestionarios preparados para solicitar la opinión de los participantes sobre el actualentorno de la gestión financiera, recabar información sobre sus propias prácticas y capacidad, yrecoger sus sugerencias en cuanto a mejoras.

1.7 El análisis de la información recopilada durante la preparación y realización de lasmisiones de campo aparece en el Capítulo 2 del presente informe. El criterio utilizado paraevaluar los sistemas y procesos consistió en establecer si los mismos contribuyen a crear unentorno transparente y de accountability en el sector público. El Capítulo 3 contiene laevaluación del riesgo de país y las conclusiones.

C. CONTEXTO DEL PAÍS

1.8 Paraguay es una república sin litoral marítimo que limita por el noroeste y el norte conBolivia, por el este con Brasil y por el sur y el suroeste con Argentina. Su extensión territorialtotal es de 406.752 kilómetros cuadrados (157.048 millas cuadradas). El río Paraguay divide alpaís en dos regiones marcadamente distintas: en el oeste el Gran Chaco, o Paraguay Occidental,y en el este el Paraguay Oriental. El Gran Chaco forma parte de una llanura aluvial que seprolonga a territorio boliviano hacia el oeste, a territorio argentino hacia el sur y a territoriobrasileño hacia el este. La región está cubierta por llanuras de pastizales, pantanos y vegetaciónachaparrada. El Paraguay Oriental está constituido principalmente por la prolongaciónmeridional de la meseta del Paraná. Esta elevación, de 300 m a 600 m (1.000 a 2.000 pies) dealtura, constituye una divisoria de aguas en que nacen numerosos afluentes de los ríos Paraguayy Paraná. Se calcula que la población del país asciende a 6 millones de habitantes (2003), por locual su densidad global de población es de apenas 15 personas por kilómetro cuadrado, una de


las más bajas de América del Sur. Como el 30% de la población vive en Asunción o en susalrededores, el resto del país (especialmente el Chaco) está escasamente poblado. Lascaracterísticas geográficas y la reducida población de Paraguay hacen difícil que el gobiernopueda establecer un control fuera del distrito de la capital, en cuanto a imperio de la ley yobservancia sistemática de las prácticas de buena gobernanza.

1.9 El memorando inicial del Banco Mundial para la actualización de la estrategia deasistencia al Paraguay en 2002 refleja vívidamente el desprestigio que afecta al país en materiade gobernanza y deficiencias institucionales. Se hace referencia a la reputación negativa deParaguay en cuanto a corrupción generalizada y contrabando, y al hecho de que figura siempreentre los diez países de mayor corrupción en la escala de Transparencia Internacional. Lasentidades públicas no dominan la economía, pero tienen a su cargo importantes sectores, comolos de la electricidad, teléfonos, agua, cemento e importación de petróleo, junto con el sistema deseguridad social (jubilaciones y servicios de salud) y la universidad nacional. Estas entidadesson la fuente de alrededor de un tercio del total de empleos del sector público y ofrecen ampliasposibilidades de corrupción, principalmente a través de actos dolosos generalizados en lasadquisiciones públicas, sumados a las facturaciones falsas y a controles internos deficientes.

1.10 La corrupción no es el único problema institucional del país. Los sistemas básicos deadministración pública, cuando existen, son inadecuados. El sistema de administración depersonal de la Administración Central es embrionario y recién ahora se está preparando unregistro maestro de todos los funcionarios públicos. Una tarea de dimensiones mucho mayoresconsiste en iniciar la profesionalización de la administración pública mediante la introduccióndel concurso para el ingreso a la función pública, el escalafón administrativo y la capacitación.

1.11 En este entorno, de por sí difícil, el considerable deterioro de las condiciones sociales ypolíticas sufrido por el Paraguay en 2002 llevó al país a la más grave recesión experimentada porlo menos desde principios de la década de los ochenta del siglo pasado. La economía paraguayase mantuvo estancada entre 1998 y 2002; expresada en moneda local, la renta per cápita seredujo un 15%, y según la metodología del Atlas del Banco Mundial bajó de US$1.810 aUS$1.170. La pobreza, que en 2001 aquejaba al 34% de la población, probablemente hayaaumentado. La disminución de la renta per cápita se debe en gran medida a las perturbacioneseconómicas que han tenido lugar en el Cono Sur, que provocaron significativas devaluaciones entodos los países de la región. En Paraguay, sin embargo, el aumento de la pobreza se debiótambién a la inestabilidad política, la situación de deriva en cuanto a las políticas económicas ylas ineficiencias de un sistema sumamente informal y corrupto. En el período referido lasfinanzas públicas se deterioraron considerablemente y hasta el final del año 2003 el gobierno nolograba estar al día con el pago de los salarios, las jubilaciones y el servicio de la deuda. En estacoyuntura, el Paraguay necesita financiamiento externo para atender sus obligaciones, pero tieneun acceso exiguo, cuando no nulo, al financiamiento proveniente de los mercados internacionalesde capital privado.

D. HECHOS POLÍTICOS RECIENTES EN PARAGUAY

1.12 El 15 de agosto de 2003 se inició el mandato quinquenal del Presidente Nicanor Duarte,cuya campaña electoral se basó en un genuino compromiso de reforma. En lo que va de sumandato, su gobierno se ha mostrado resuelto a crear una coalición de partidos políticos para


luchar contra la corrupción e introducir profundas reformas económicas. El gobierno hasolicitado el activo respaldo de la comunidad internacional, incluidos el Banco Mundial y elBID.

1.13 En 2003 se estabilizó la situación política, en especial tras las elecciones. Aunque laoposición controla una de las cámaras del Congreso, todos los partidos coinciden en que laeconomía ha llegado a un punto límite y se requieren cambios fundamentales. El Presidente haaprovechado esta situación para celebrar con todos los partidos políticos un acuerdo tendiente ala aprobación de un paquete de reformas económicas esenciales prioritarias, que comprende unareforma tributaria básica, la racionalización del sistema de previsión del gobierno y reformas delsector financiero tendientes a reforzar el sistema bancario. Un equipo de destacados economistaselaboró los proyectos de leyes correspondientes aprobados por el parlamento en el año 2004.

1.14 Basándose en esas reformas, el gobierno solicitó el respaldo de los acreedoresmultilaterales y nacionales. Ya celebró históricos acuerdos con los tenedores de bonos internospara reprogramar las obligaciones del Tesoro, y con el FMI con respecto a un acuerdo dederecho de giro --el primero en 46 años-- que el Directorio de dicha organización aprobó el 15de diciembre de 2003.

E. ESTRATEGIA DE PAÍS DEL BANCO MUNDIAL

1.15 En el pasado reciente las operaciones del Banco Mundial en Paraguay han sido de escalamuy reducida, debido a los insatisfactorios resultados de la cartera provocados por la granrotación de personal, la falta de fondos de contrapartida y la lentitud del proceso deadquisiciones, todo ello sumado al incumplimiento de los compromisos del gobiernorelacionados con Yacyretá y falta de una reforma significativa del Estado. En el período de losejercicios fiscales de 2001 y 2002 el Banco Mundial completó cuatro operaciones y en estemomento se están ejecutando cinco proyectos: Administración de Recursos Naturales; ReformaEducativo; Salud Materna; Agua Potable Rural IV y Desarrollo Comunitario (aprobado en elejercicio de 2002). El monto total de los préstamos otorgados por el Banco Mundial pararespaldar los cuatro proyectos en ejecución es de US$152,3 millones, suma de la cual se habíandesembolsado US$65,8 millones al 18 de junio de 2003. El ritmo de ejecución se ha venidodesacelerando: el período de ejecución de un proyecto de la cartera es, en promedio, de 6,3 años.

1.16 La estrategia de desarrollo aplicada por el Gobierno persigue los siguientes objetivos: i)recuperación de la confianza en las instituciones públicas mediante una lucha constante contra lacorrupción y a través de la modernización de la administración pública; ii) crecimiento sosteniblea través de una modificación del modelo económico consistente en ir pasando del sistematriangular de comercio y empleo público a un sistema de agroindustria y diversificación deexportaciones, y iii) aumento del capital humano a través de mayores inversiones en salud yeducación y políticas que promuevan la equidad y amplíen el acceso a esos servicios. Laestrategia de asistencia del Banco Mundial mantiene un cercano paralelismo con los objetivos dedesarrollo del gobierno. En conjunto, se procura restablecer la confianza en la economía y sentarlas bases para un crecimiento económico sostenible y la reducción de la pobreza. A esos efectos,la estrategia de asistencia al país promueve (i) los proyectos de reforma fiscal y financieraremitidos por el gobierno al parlamento; (i) una mejor gobernanza y una mayor transparencia enla administración pública; (iii) un crecimiento sostenido, especialmente en las zonas rurales, en


que se concentra y es más profunda la pobreza, y (iv) la inclusión social, para dar mayorcobertura y eficiencia a los servicios sociales básicos y lograr que Paraguay alcance los objetivosde desarrollo del milenio. El monto del financiamiento del Banco Mundial en el período de losejercicios 2003-05 dependerá de que el gobierno persevere en la ejecución de sus reformas en lasesferas económica y de gobernanza, y ulteriormente del éxito de las mismas.

1.17 La experiencia del Banco Mundial con respecto a la administración financiera en lasoperaciones de inversión revela la existencia de problemas. Los cuatro proyectos activos de lacartera se clasificaron como satisfactorios en cuanto al logro de los objetivos de desarrollo, peroel Proyecto de gestión de recursos naturales se clasificó como insatisfactorio en cuanto a avanceen la ejecución, ya que los informes de auditoría documentan irregularidades contables y se hancomprobado fraudes en la presentación de gastos en el proyecto de alcantarillado de Asunción(componente de modernización del Estado).

F. ESTRATEGIA DE PAÍS DEL BID

1.18 La estrategia del BID para Paraguay, que sigue las directrices de la Octava Reposición deRecursos y procura alcanzar los objetivos prioritarios enunciados en el documento de paísaprobado por el Directorio Ejecutivo el 8 de noviembre de 2000 (GN-2118-1), se centra encuatro ámbitos: i) competitividad, para promover una efectiva participación del país en elproceso de integración regional; ii) modernización del Estado, para reforzar la gobemanza,potenciar el papel del Estado como regulador y promotor del desarrollo y aumentar su eficienciaen la prestación de servicios sociales básicos; iii) desarrollo del sector rural, con un enfoquemultisectorial integrado que haga posible tanto el desarrollo sostenible en las zonas rurales comola reducción de la pobreza, y iv) reforma de los sectores sociales, para contribuir al desarrollo delcapital humano.

1.19 Al 30 de septiembre de 2003 el monto de la cartera activa de préstamos, operaciones decooperación técnica y pequeños proyectos era de US$644,3 millones, consistente en 24préstamos por un total de US$626,1 millones, 23 donaciones para operaciones de cooperacióntécnica por un monto de US$9,9 millones, 11 donaciones para operaciones de cooperacióntécnica del FOMIN por US$6,4 millones y cuatro pequeños proyectos por un total de US$1,9millón. En términos generales, y considerando las dificultades del entorno existente, eldesempeño de la cartera puede considerarse razonablemente satisfactorio.

1.20 En la esfera de la gestión de las finanzas públicas, el BID ha venido respaldando alGobierno de Paraguay a través de las siguientes operaciones: i) Fortalecimiento y modernizacióndel programa de administración fiscal (1253/OC), a través del cual se ha respaldado elfortalecimiento de las Subsecretarías de Estado de Administración Financiera y de Tributación yel Departamento de Aduanas, lo que contribuyó a incrementar la recaudación fiscal en un 56%en octubre de 2003 con respecto a octubre de 2002. Desde el punto de vista del gasto se esperaque las medidas adoptadas produzcan resultados mensurables en el primer trimestre de 2004. ElPrograma de preinversiones (1143/OC) ayuda al gobierno a definir las funciones, los cometidosy la interrelación de los organismos públicos que intervienen en la planificación y el control de lagestión del sector público.


G. ENFOQUE ESTRATÉGICO DE LA CAPACIDAD DE GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓNFINANCIERA PÚBLICA

1.21 Reducir la corrupción y mejorar la gobernanza son objetivos fundamentales de laestrategia de desarrollo del gobierno, habiéndose incorporado así en las estrategias de asistenciaal país de los bancos participantes. La Evaluación de la Capacidad de Gestión de laAdministración Financiera Pública, que evalúa los sistemas, las prácticas y los mecanismos deresponsabilización en la esfera de la gestión de las finanzas públicas, es un instrumentoprimordial de diagnóstico para abordar los ámbitos de la gobernanza y la transparencia en elsector público. Dicha evaluación ayuda también a hacer frente al problema de la corrupción, yaque la adecuada observancia de un buen conjunto de sistemas, prácticas y mecanismos deresponsabilización hace más difícil que los funcionarios venales desvíen recursos públicos. Porlo tanto, la cuestión fundamental, según esta Evaluación de la Capacidad de Gestión de laAdministración Financiera Pública, consiste en enfrentar los problemas de corrupción ygobernanza del país.

1.22 El análisis primario de la Evaluación de la Capacidad de Gestión de la AdministraciónFinanciera Pública apunta principalmente a medir cuán bien funcionan los sistemas y lasprácticas, determinar qué sistemas adicionales se requieren para ampliar la cobertura y qué clasede desarrollo de capacidades se necesita para que el gobierno pueda aplicar correctamente sussistemas y prácticas. En el presente informe se distinguirá, además, entre los sistemas y lasprácticas que funcionan en forma deficiente debido a fallas de diseño, una cobertura inadecuadao personal insuficientemente calificado, y las actitudes impropias a las que da lugar la toleranciageneralizada de la corrupción y la ilegalidad que ha ido arraigándose a lo largo del tiempo.

1.23 Cabe prever que mediante el mejoramiento de los sistemas, las prácticas y losmecanismos de responsabilización del país en el ámbito de la administración financiera pública,el gobierno pueda incrementar la recaudación impositiva y.aduanera, financiar en forma másoportuna y eficaz los servicios gubernamentales que se dispensan en lugares remotos y, en formamás general, promover la eficiencia del sector público. Por lo tanto, el enfoque estratégicosecundario de la Evaluación de la Capacidad de Gestión de la Administración Financiera Públicaconsistirá en contribuir a un crecimiento económico sostenible, lo que se logrará indirectamentepromoviendo una cobertura más general y una mejor aplicación de sistemas y prácticas.

2. ANÁLISIS DE LA GESTIÓN DE LAS FINANZASPUBLICAS EN PARAGUAY

A. AMBIENTE DE CONTROL

2.1 En el documento sobre opciones de política para el nuevo gobierno, de junio de 2003, elBanco Mundial ofreció al Gobierno de Paraguay un resumen franco de los problemas degobernanza que éste experimenta. En dicho documento se exponen los resultados de un estudio


del Instituto del Banco Mundial sobre gobernanza en Paraguay-, en el que el país figuracontinuamente en un nivel inferior al de otros países de la región; reviste especial importancia,en cuanto a la responsabilización financiera, el bajo puntaje de Paraguay tanto en materia deaccountability como en lo referente al control de la corrupción. Las causas de los problemas degobernanza se identifican en el borrador del estudio acerca de un diagnóstico sobre elcomportamiento y el desempeño institucional, la gobernanza y la corrupción en Estado deParaguay, de noviembre de 20001; los factores de administración financiera que según el informecontribuyen a la corrupción consisten en la falta de acceso del público a la información, la faltade transparencia en materia de presupuestación y el hecho de que. la jerarquía, en el serviciopúblico, no se basa en el mérito. En el Memorándum del personal del FMI sobre el ámbito delArtículo IV, de abril de 2003, también se reconocen los problemas de gobernanza existentes enParaguay y su vinculación con un desempeño económico deficiente, señalándose la necesidad dereformas en cuanto a transparencia y responsabilización.

2.2 Si bien Paraguay ha logrado avances en la elaboración de procedimientos de control, noresulta claro que se disponga de un adecuado ambiente de control para su respaldo. Por"ambiente de control" se entiende la actitud, la sensibilidad y las actividades globales de laadministración referentes al sistema de control interno y su importancia para una entidad.Determinan ese entorno la estructura institucional, los mecanismos de distribución deatribuciones y cometidos y el sistema de control de la administración, incluidas la auditoríainterna y las políticas de personal. Por "procedimientos de control", por otra parte, se entiendelas políticas y los procedimientos que se agregan al ambiente de control, establecidos por laadministración para alcanzar los objetivos específicos de la entidad. Dicho entorno contribuye ala eficacia de los procedimientos específicos de control.

2.3 Para establecer el ambiente de control apropiado en una institución, la INTOSAI haestablecido normas generales de control interno en cuanto a (1) certeza razonable, (2) actitud derespaldo, (3) integridad y competencia, (4) objetivos de control y (5) controles de seguimiento.El Gobierno de Paraguay no ha establecido ese tipo de normas y de todos modos laadministración no da seguridades de que los controles sean adecuados. Análogamente, lasencuestas externas ponen de manifiesto una actitud de tolerancia hacia la corrupción en el sectorpublico, que compromete la integridad de la administración. Además, la inexistencia de normasde auditoría interna y la utilización, para el cumplimiento de la función de auditoría, demecanismos de contratación y promoción no basados en el mérito impiden aplicar siquiera de loselementos medulares de las normas del ambiente de control. A falta de un adecuado entorno alrespecto, los logros referentes a los procedimientos de control, que han sido considerables, nopermiten alcanzar los objetivos de control interno, a saber, suministro eficiente de productos yservicios; salvaguardia de los activos frente a pérdidas provocadas por derroches, abusos y malaadministración; observancia de las leyes, y mecanismos confiables de registro e informaciónfinancieros.

2.4 La situación del sector público paraguayo muestra graves fallas institucionales y generala sensación de que el sector público esta afectado por la corrupción; todo ello promueve unambiente de control deficiente, que agrava el riesgo, considerado alto, para los fondos públicos.Incumbe al Gobierno de Paraguay examinar mecanismos que reduzcan ese riesgo; un pasoimportante a ese respecto es el mejoramiento de la administración financiera. Entre las prácticastendientes a considerar y mejorar el ambiente de control cabe mencionar el empleo de una


declaración de responsabilidad por parte de los gerentes de los organismos ejecutores, laelaboración de reglamentos que posibiliten por lo menos el logro del nivel mínimo requerido encuanto a controles en el sector público, así como la contratación de empleados estatales realizadaa través de concursos.

B. MARCO JURíDICO E INSTITUCIONAL

Marco jurídico

2.5 El sector público de Paraguay comprende la Administración Central, las entidadesdescentralizadas y las municipalidades (véase el Cuadro 1). La Administración Centralcomprende todos los organismos de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, así como laContraloría General. A las entidades descentralizadas les corresponde la mitad del presupuestodel gasto público; esta categoría está formada por entidades tanto comerciales-empresasestatales (compañías de servicios públicos) y entidades financieras de propiedad estatal (incluidoel Banco Central)-como no comerciales: las 17 administraciones departamentales (regionales),los entes y fondos de seguridad social, las universidades públicas y las entidades reguladoras.Todas esas entidades se rigen por la Ley de Administración Financiera del gobierno nacional.(Las municipalidades se rigen por la Ley Orgánica de las Municipalidades y consideran a la Leyde Administración Financiera nacional como complementaria de aquella.)

Cuadro 1. Paraguay: Gasto y administración financiera del sector público, por sectores, 2001

Gasto del sector PorcentajeNivel de gobierno público del gasto Presupuesto cucuditoría

Nive degobirno (2001, real, millones de total del aprobado Informe contabilidad exdternaguaraníes. US$=G. sector por el anual presupuestarias externa

_________________7.000) público parlamento

A. AdministraciónCentral 5.191.548 48,00% Sí Sí SIAF Central (SIAF) Sí/CGRB. Entidadesdescentralizadas 5.514.38 51,00% Sí Sí

de las cuales:

Banco Central 161.21 Ad hoc Sí

Gobiernos regionales 96.802 7 SIAF. 10 ad hoc No

Entidades autónomas 150.650 Ad hoc Sí

Entidades de seguridad Ad hoc (SIAF ensocial 764.039 trámite) Sí

Empresas estatales 3.421.319 ' Ad hoc Sí

Entidades financierasdel Estado 712.101 Ad hoc Sí

En forma externa aUniversidades 208.262 través del SIAF No

C. Municipalidades 96.598 0,89% No No Ad hoc No

OTAL, Gasto delector público 10.802.529 100,00%


2.6 La Ley de Administración Financiera de 1999 y su reglamento tienen una estructuraadecuada y son claros y de alcance generali. Ese marco jurídico vigente en materia deadministración financiera comprende lo atinente a presupuesto, contabilidad, información,tesorería y control; confía la supervisión de la gestión de la administración financiera alSubsecretario de Administración Financiera, funcionario del Ministerio de Hacienda, y haceobligatoria en el sector público la utilización del sistema integrado de administración financiera(SIAF). La labor de auditoría interna ha sido encomendada a auditores institucionales en losrespectivos organismos, asignándose su coordinación y supervisión a la Auditoría General delPoder Ejecutivo (AGPE). Conforme a lo dispuesto en la Ley 1525 y en la Constitución, elcontrol externo está a cargo de la Contraloría General de la República (CGR). Tanto la AGPE enel Poder Ejecutivo como la Contraloría General de la República tienen su propia ley orgánica.

2.7 La aplicación de la ley sufre, sin embargo, numerosas y graves excepciones. La Ley deAdministración Financiera limita claramente los gastos devengados al programa de efectivoestablecido mensualmente por la Dirección General de Tesoro Público para cada unidadadministrativa y financiera, pero en la práctica los organismos incurren regularmente en pasivoscomerciales y confían en poder cubrirlos mediante el programa de efectivo, que se notifica bienentrado el mes. No se cumple el requisito de presentación de estados financieros consolidadospara el sector público, ya que en el informe anual se presentan separadamente los datos de laAdministración Central y los de las entidades descentralizadas, por lo que sólo se conocen losdatos totales. La evaluación de la ejecución presupuestaria no se lleva a cabo, pese a serrequerida por ley. Todas las entidades públicas están obligadas a utilizar el SIAF, lo que noocurre en forma generalizada fuera de la Administración Central.

2.8 Análogamente, las municipalidades están obligadas a remitir sus informes financierosanuales a la Contraloría General de la República (CGR), pero sólo algunas de ellas cumplen esterequisito. Aunque la CGR tiene el cometido de realizar auditorías operacionales y dedesempeño, en la práctica su programa anual esta afectado significativamente por los pedidosante denuncias de irregularidades. Análogamente, tiene a su cargo el control de la veracidad delas estadísticas financieras y económicas confeccionadas, pero carece de un programa que lepermita cumplir ese requisito. Tiene también el cometido de evaluar la calidad de las auditoríasinternas y externas realizadas en el sector público, aunque en la práctica no recibe informaciónsobre dicho trabajo ni realiza supervisión alguna a este respecto. La ley de la administraciónpública requiere que las contrataciones y los ascensos se basen en concursos de méritos, pero esaley no se cumple en general, ni se aplica en ninguna medida en lo referente a los cargos deauditoría interna de los ministerios y otros organismos, en la AGPE ni en los cargos de la CGR.Las numerosas excepciones mencionadas en cuanto a aplicación de la ley hacen que si bien elmarco jurídico de la administración financiera sea de alcance general, la ley aún no se apliqueplenamente.

2.9 Con respecto a la lucha contra la corrupción, existe una comisión nacional de integridad,denominada Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad, o CISNI, que integranrepresentantes del gobierno, los partidos políticos, las entidades de control, la judicatura y lasociedad civil. El CISNI promueve la modernización y reforma del Estado en el marco del PlanNacional de Integridad, centrándose en la reforma del sistema de adquisiciones del Estado, elservicio de aduanas y la judicatura. Existe también una red de contralorías ciudadanas,


encargada de promover la participación ciudadana en la gestión de los fondos públicos. Uno delos mecanismos de control de irregularidades es el requisito de que los funcionarios públicosefectúen declaraciones patrimoniales, cuyo incumplimiento, lamentablemente, no da lugar asanción alguna. No existe un régimen legal de lucha contra la corrupción, salvo la obligación delos funcionarios públicos de formular declaraciones patrimoniales juradas, aunque Paraguay hasuscrito y ratificado la Convención Interamericana contra la Corrupción y ha preparado unaevaluación sobre el avance en su aplicación (véase el Anexo 3). Por lo tanto, aunque en 2003 sesancionó una nueva ley de adquisiciones, el marco jurídico de administración financiera nocuenta con el respaldo de leyes de alcance más amplio sobre administración pública, ética, luchacontra la corrupción ni transparencia. El hecho de que el marco jurídico de lucha contra lacorrupción sea incompleto va en detrimento de los logros que se están alcanzando en cuanto almarco de administración financiera.

C. RESULTADOS FISCALES

2.10 El gobierno no opera bajo ningún marco de gasto a mediano plazo, ni existen directricesnormativas que establezcan parámetros presupuestarios, salvo la disposición referente a laasignación de fondos para gastos de educación y del Poder Judicial. Esos parámetros seríanútiles puntos de referencia para que el presupuesto no se desvíe de objetivos realistas. Losresultados, en cuanto a ejecución presupuestaria, no han sido satisfactorios. En 2001, porejemplo, el presupuesto inicial se incrementó más de un 10% durante el ejercicio, pero laejecución fue 10% inferior a aquél, es decir que representó el 80% del presupuesto modificado.Los aumentos correspondieron principalmente a las inversiones públicas (que aumentaron un40%), pero la inversión pública llegó en realidad al 46% del presupuesto modificado. Estadistorsión del presupuesto de inversión de capital, junto con la sobreestimación del ingresotributario (que, en promedio, equivale a apenas el 80% de la cifra presupuestada), va endetrimento de la transparencia del documento presupuestario y en la práctica transfiere lasfacultades de uso de los recursos al programa de efectivo, que determina qué objetivosprioritarios efectivamente recibirán financiamiento.

D. ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO

2.11 El Artículo 5 de la Ley de Administración Financiera de 1999 dispone que el presupuestoha de cubrir todas las entidades públicas, salvo las municipalidades. Todos los recursos de laDirección General de Tesoro Público, los créditos internos y externos, los créditos institucionalesy las subvenciones figuran en el presupuesto. No existen rubros extrapresupuestariossignificativos. Algunos ministerios han aprobado fondos reservados que figuran en elpresupuesto sin que deban ser objeto de la aprobación previa del programa de efectivo, y quetampoco se detallan en los informes; cabe señalar no obstante que esas partidas reservadas nollegan al 1% del total de gastos presupuestados. Por aplicación del principio de la universalidaddel presupuesto (Artículo 6 de la Ley de 1999) en él se incluyen los fondos de donantes, que semencionan específicamente en la estructura presupuestaria (Artículo 12). El presupuesto de laAdministración Central comprende transacciones intergubernamentales de monto considerable,pero como la ejecución de las transferencias figura en el informe de las entidadesdescentralizadas, la posible utilización de los fondos se rige por la misma ley de presupuesto y sureglamento. No se realizan transferencias significativas a ONG. Aunque el presupuesto tiene un


alcance general, no ofrece información sobre el gasto tributario5, información que seríasumamente útil en el sentido de dar a conocer el efecto de las exenciones tributarias.

2.12 La estructura del presupuesto de Paraguay refleja los recursos asignados por unidadesinstitucionales. El presupuesto del Gobierno nacional comprende todas las dependencias de laAdministración Central y las entidades descentralizadas, clasificadas en comerciales y nocomerciales, y en entidades de los sectores financiero y no financiero. Esta estructura nocoincide con la prevista en las estadísticas financieras gubernamentales publicadas por el FMI,donde se define al gobierno general como el conjunto de las unidades gubernamentales y todaslas entidades no comerciales sin fines de lucro controladas y financiadas principalmente por elEstado, pero es factible reconciliar los datos correspondientes, ya que la información estádisponible por entidad.

2.13 La estructura del presupuesto cumple las normas actuales de una presupuestaciónmoderna y representa un adecuado respaldo para el seguimiento y la información por institución,actividad, función y objeto del gasto. En la reglamentación presupuestaria se dispone que losingresos se clasifiquen en corrientes o de capital, por fuente y por institución. Los gastos seclasifican por institución, como de capital y ordinarios, por programa y función y en función delobjeto del gasto. Existen claras normas de prohibición del financiamiento de partidas corrientesmediante empréstitos. En la ley se prevé una presupuestación por programas basada enresultados, pero este método recién está comenzando a aplicarse. A los efectos de la preparacióndel presupuesto para 2003 varios organismos están estructurando sus presupuestos sobre la basede actividades y estableciendo metas con indicadores de seguimiento.

2.14 El control del presupuesto en relación con el costo de personal y el servicio de la deudase realiza al nivel más detallado reconocido en la clasificación presupuestaria, en tanto que lasdemás categorías de gastos sólo se controlan a nivel colectivo. Se procesan cientos demodificaciones presupuestarias. Lo más grave, sin embargo, son los numerosos incrementos quese agregan a lo largo del año y representan el 10% del gasto presupuestario total. Esta prácticade inflar los correspondientes montos calculados desplaza actividades previstas en el presupuestooriginal aprobado, ya que el financiamiento está por lo menos 10% por debajo de las cifraspresupuestarias aprobadas y 20% por debajo de las del presupuesto modificado. El déficit delingreso fiscal con respecto a los cálculos provoca consecuencias que no se limitan a la magnituddel déficit; los gastos se reducen proporcionalmente, ya que (i) el Artículo 21 de la Ley deAdministración Financiera dispone que el presupuesto debe ejecutarse conforme a un plan definanciamiento que exige que el gasto no supere los fondos disponibles, y (ii) el Artículo 33introduce la planificación de caja, merced a la que permite a la Dirección General de TesoroPúblico mantener el monto de gastos devengados y en efectivo dentro de los límites de losingresos realmente recaudados.

2.15 El parlamento controla el presupuesto, tanto en lo referente a su elaboración como a susmodificaciones. El poder ejecutivo está facultado para vetar las modificaciones e incrementosdel presupuesto aprobado por el parlamento, pero en general esas modificaciones se aceptanaunque no estén respaldadas por un plan de financiamiento. Un examen del borrador delproyecto de presupuesto para el ejercicio de 2002 elaborado por la Dirección General dePresupuesto demostró que las modificaciones introducidas por el parlamento incrementaron el


déficit fiscal llevándolo del 1,4% al 2% del PIB en el presupuesto finalmente aprobado. En lapreparación del proyecto de presupuesto prácticamente sólo interviene el poder ejecutivo.

2.16 La composición del presupuesto, que comprende principalmente salarios, transferencias yservicio de la deuda, deja escaso margen para recibir aportes de los organismos encargados delgasto, salvo en lo atinente a las inversiones de capital, rubro que, así, se convierte en el mássensible a los déficit de financiamiento. El gasto correspondiente a personal, pensiones deseguridad social y servicio de la deuda constituyó el 79% del presupuesto para el ejercicio de2001, tendencia que se mantuvo en el ejercicio siguiente, en que la ejecución del presupuesto fueaún más rígida, correspondiendo 49% a servicios de personal, 13% a pensiones de seguridadsocial y alrededor de 14% a servicio de la deuda.

2.17 Las referidas omisiones de cumplimiento de la Ley de Administración Financiera enmateria de elaboración y ejecución del presupuesto (la omisión de registrar obligacionescomerciales en relación con el gasto presupuestario más allá del programa de efectivo aprobado,y la aprobación parlamentaria de incrementos por encima de las fuentes identificadas deingresos) obedecen a la misma causa, es decir, a que no se asume el firme compromiso dealcanzar un objetivo fiscal. Es posible reducir o eliminar la tentación del parlamento y el poderejecutivo de ceder a las presiones a favor del gasto introduciendo objetivos de mediano plazopara el gasto que impongan límites a los posibles totales presupuestarios y estableciendodirectrices para los déficit netos; esas directrices macropresupuestarias podrían referirse al gastoglobal o a la diferencia entre el total del ingreso y el total del gasto, promoviéndose así lasostenibilidad fiscal.

E. EJECUCIÓN Y CONTROL DEL PRESUPUESTO

2.18 El control del presupuesto de la Administración Central, que puede realizarse medianteun sistema centralizado integrado de administración financiera (SIAF), está a cargo de cada unade las unidades responsables del gasto. No obstante, el sistema presupuestario no prevé uncontrol de los compromisos, por lo cual las autoridades financieras centrales no conocen lospasivos que van haciéndose exigibles (los del mes siguiente y ulteriores). La Oficina dePresupuesto hace los asientos de las transacciones aprobadas, pero el procesamiento de lasmismas está totalmente a cargo de las entidades responsables del gasto. La ejecución delpresupuesto se realiza conforme a planes financieros, generales e institucionales y a las normastécnicas establecidas en las reglas correspondientes. Los planes financieros sirven de marco dereferencia para la programación de los fondos y la asignación de cupos de efectivo. La fase deejecución del presupuesto no comprende una etapa de compromisos; en otros términos, la ley yla práctica del presupuesto sólo reconocen la asignación presupuestaria correspondiente adeterminado compromiso seguido por la obligación o el devengado efectivo. El hecho de que nose prevea una fase de compromiso es especialmente grave, ya que la ley permite a las entidadesresponsables del gasto asentar cifras devengadas solamente hasta llegar al tope máximo del planfinanciero.

F. PROGRAMA DE EFECTIVO

2.19 La Ley de Administración Financiera de 1999 dispone que los presupuestos aprobados seconviertan en un plan financiero que asigna gastos a lo largo del período de 12 meses y se


convierte en la base de los programas mensuales de efectivo. La Dirección General de TesoroPúblico consolida todos los ingresos provenientes de impuestos, recaudados por losdepartamentos de impuestos o de aduanas directamente o a través de bancos comerciales, juntocon todos los empréstitos. La realización de desembolsos, en cambio, está descentralizada,delegándose en los organismos correspondientes a través de transferencias para pagosespecíficos. Dados los antecedentes en cuanto a insuficiencia de ingresos, la Dirección Generalde Tesoro Público utiliza el programa mensual de efectivo como tope máximo para losdevengados presupuestarios, para asegurarse de que el gasto real sea compatible con los ingresosrealmente recaudados. El programa de efectivo puede ser directamente proporcional al total delplan financiero calendarizado aprobado para cada mes, pero de todos modos la determinación delos detalles está a cargo del Consejo Económico de Ministros. En el programa de efectivo sedistinguen las asignaciones por rubro, como garantía del pleno financiamiento del gasto nodiscrecional. Los pagos, que realizan los departamentos responsables del gasto, dependen de laliberación de fondos de la Dirección General de Tesoro Público conforme al procedimiento desolicitud de transferencias , en virtud del cual las entidades responsables del gasto solicitan laliberación de fondos para beneficiarios específicos. Por ese motivo el programa de efectivoestablecido por la Dirección General de Tesoro Público controla de hecho los gastos devengadosfinanciados por dicho organismo y asentados en registros por las entidades responsables delgasto.

2.20 No obstante, la existencia de un tope para los gastos devengados no garantiza el pago delos compromisos, que depende de un procedimiento independiente: la liberación específica defondos por parte de la Dirección General de Tesoro Público. Los criterios de aprobación de lassolicitudes de transferencia dependen de dicha dirección general y no son transparentes, salvo encuanto a la notoria prioridad dada a los salarios. Si la Dirección General de Tesoro Públicoaprueba las solicitudes de transferencia, los gastos, en la medida en que el programa de efectivolos cubra, aparecen como cuentas por pagar. El control del gasto a través del programa deefectivo descansa en un examen a priori a cargo de los auditores internos de las entidadesresponsables del gasto.

2.21 Sin embargo, los controles realizados por la Dirección General de Tesoro Público no soneficaces, porque no se aplican a las obligaciones contractuales que asumen las entidadesresponsables del gasto al margen del programa de efectivo. En la práctica, dichas entidades nopueden registrar gastos hasta que el programa de efectivo se asienta en el SIAF, y como ésterecién se aprueba en las postrimerías del mes correspondiente, las unidades incurren en gastosdurante el mes, reciben bienes y servicios y esperan que el programa de efectivo los cubra.Cuando el monto de los gastos incurridos supera el de dicho programa, el excedente simplementeno se registra como devengado. Esta práctica ha dado lugar a gastos presupuestarios noregistrados (y no pagados) ni cuantificados, y va en detrimento de la medición e información dela ejecución presupuestaria y la posición financiera.

2.22 Los atrasos de cuentas comerciales por pagar van en aumento; parte de ellos consisten enla denominada "deuda flotante" correspondiente a cuentas comerciales por pagar en que lasobligaciones registradas superan los términos acordados, lo que se debe al otorgamiento de cuposde valores devengados (programa de efectivo) por encima de la capacidad de pago. Pero a estose agregan los gastos en que se incurre rebasando los límites del programa de efectivo; esosgastos no registrados no se cuantifican en los registros contables, pero representan una


proporción considerable del gasto no salarial ni relacionado con la deuda. Aunque no secuantifican, se sabe que el gobierno ha sido demandado judicialmente por su pago y que seimponen sanciones administrativas a los funcionarios financieros que asumen compromisos quesuperan el cupo de valores devengados.

2.23 La programación del efectivo se aplica a los fondos con fines especiales (cuentasespeciales de operaciones de inversiones) y a los ingresos directos de los organismos ejecutoresde la Administración Central. No se sabe a ciencia cierta qué se logra con los primeros, puesesos fondos ya están controlados a través del presupuesto del proyecto correspondiente y el saldodisponible en la cuenta especial. En cuanto a los segundos, la flexibilidad y el control de estosfondos por los organismos sería un incentivo para que generaran más ingresos directos.

2.24 Los efectos del desfase entre los pasivos asumidos por las entidades responsables delgasto y el efectivo que suministra la Dirección General de Tesoro Público incluyen lossiguientes: a) aumento del costo unitario de los insumos, ya que los proveedores incluyen en susprecios los costos de financiamiento; b) el personal encargado del presupuesto incurre en gastosno autorizados, lo que pone totalmente en entredicho la aplicación de los reglamentos; c) sededica un tiempo improductivo a controlar el programa de efectivo, además del gasto real; d) elproceso presupuestario se limita a actividades de procesamiento de gastos operacionales, enlugar de ser un medio de planificar los mecanismos de realización de los planes del gobierno, ye) la diferencia entre el gasto aprobado y el presupuesto aprobado va en detrimento de latransparencia del proceso presupuestario, ya que así el presupuesto que se ejecuta difiere delaprobado por el parlamento.


Recuadro 1: Comparación entre el control externo y el control interno del gasto en materia depres puestación

Recuadro 1: Comparación entre el control externo y el control interno del gastoen materia de presupuestación

Los sistemas presupuestarios pueden contener mecanismos de control interno o externo del gasto. Elcontrol externo significa que las operaciones están a cargo de un organismo ejecutor, en tanto que losfondos se confían a una autoridad separada (central) y el control de los insumos se realiza a priori. Esees a todas luces el caso de Paraguay, donde la Dirección General de Tesoro Público utiliza el programade efectivo mensual y las solicitudes de transferencia para liberar desembolsos específicos.

Los controles externos del gasto son apropiados cuando las operaciones son de escaso volumen, losfuncionarios de los organismos ejecutores no han sido capacitados en administración o no existensistemas ni reglas de contabilidad. Este método procura asegurarse de que la utilización seacompatible con las autorizaciones de rubros específicos, y sólo interesen los insumos; por ende, no secontrolan los productos. Cuando las operaciones son de proporciones tan grandes como las delGobierno nacional de Paraguay, el costo de transacción que implica la realización de controlesexternos del gasto es elevado, y. de todos modos, las unidades responsables del gasto aprenden a eludirlos controles incurriendo en pasivos que no se declaran. En Paraguay ha surgido una dualidad decriterios: por una parte el programa de efectivo representa un tope de lo que se registra, en tanto quepor la otra las unidades responsables del gasto asumen pasivos comerciales que no se registran. Ello vaen detrimento del marco jurídico que rige la utilización de fondos públicos y desdibuja la divisoriaentre usos apropiados e inapropiados.

El control interno del gasto, en cambio, da a los organismos ejecutores la responsabilidad deasegurarse de que los usos sean lícitos y apropiados. Esas unidades tienen la obligación de dotarse delpersonal y establecer procedimientos que garanticen el cumplimiento de las leyes y reglamentosfinancieros sobre usos de recursos presupuestarios a nivel de todo el gobierno. Los insumos secontrolan, pero no están sujetos a autorizaciones externas a priori, y permiten a los organismosejecutores determinar qué pagos deben realizarse. El control interno del gasto es un paso importantehacia una concentración de la atención en los productos, antes que en los insumos, lo que se procura através de la iniciativa de la presupuestación por programas y de las mediciones del desempeñointroducidas en Paraguay por la ley del presupuesto de 2002.

El tipo de control del gasto presupuestario utilizado influye en la eficiencia operacional, ya quediferentes modalidades determinan diferentes incentivos para la administración; cuanto más controlesse deleguen en las unidades responsables del gasto menor será el costo de transacción y mayor laflexibilidad con que cuente la administración para utilizar recursos de modo de aumentar la eficienciaoperacional.

No obstante, la sustitución del control externo del gasto por una mayor responsabilidad acompañada dedelegación de atribuciones debe basarse en reglas claras y estrictamente aplicadas. En Paraguayexisten esas reglas, consistentes en un marco de administración financiera; lo que falta es la estrictaaplicación u observancia de la ley. Se plantean excepciones, por ejemplo, en cuanto a la limitadaaplicación del SIAF, la tardía información que proporcionan las entidades descentralizadas y el hechode que se incurre en obligaciones comerciales que no se registran en relación con los recursospresupuestarios. De igual modo, el estancamiento de los enjuiciamientos frente a las denuncias deirregularidades, denuncias originadas en las comprobaciones de la Contraloría General, va endetrimento de la aplicación de las reglas correspondientes.

Una vez aceptadas y respetadas las reglas, el control puede pasar a las unidades responsables del gasto,en que se da más importancia al uso adecuado de los fondos y los fines del gasto que a la meratramitación. Esto prepara a la administración de los organismos ejecutores para proceder con mayordiscrecionalidad en el uso de los fondos y a realizar una medición basada en los resultados.


G. CONTABILIDAD Y NORMAS CONTABLES

2.25 La Ley de Administración Financiera (Ley 1535/99) prevé el establecimiento de unsistema integrado de administración financiera en todos los organismos públicos (salvo lasmunicipalidades), que se basa en el establecimiento de normas en forma centralizada y enoperaciones descentralizadas, y comprende sistemas de presupuestación, inversiones públicas,tesorería, crédito público, contabilidad y control. Su reglamentación está a cargo del poderejecutivo, y de su coordinación se encarga el Ministerio de Hacienda, que administra cada uno delos sistemas componentes. El sistema preceptúa un sistema contable y un régimen decontabilidad en valores devengados con un conjunto de normas contables y un gráfico de cuentasuniformes, y establece que debe integrarse con componentes de registro presupuestario, tesoreríay deuda pública. Se establece específicamente la aplicación de normas de contabilidadgeneralmente aceptadas, y las referencias a la información sobre recursos dejan en claro que laley requiere un sistema contable plenamente devengado.

2.26 El reglamento de la Ley de Administración Financiera (Decreto No. 8127/00) confiereclaramente al Ministerio de Hacienda la potestad de reglamentar la administración financiera enel sector público. Además dispone el registro de la deuda y de los activos físicos y confiere esecometido a dicho ministerio. El reglamento referente al sistema de contabilidad define el marcoconceptual del sistema de contabilidad pública; sus disposiciones establecen un sistema decontabilidad totalmente basado en valores devengados y estipula que esa base se aplica a todo elsector público. En el reglamento se enuncian los requisitos en cuanto a la información que losorganismos deben proporcionar a la Oficina Nacional de Contabilidad y de la información quedebe remitir el poder ejecutivo al parlamento.

2.27 Con respecto a la información externa, el reglamento prevé un balance consolidado y unestado de ingresos para el sector público, un estado de fuentes y aplicación de fondos, un estadode ejecución presupuestaria, el balance general y el estado de ingresos de la Dirección Generalde Tesoro Público y un estado de la deuda pública. También prevé un estado de economías,inversiones y financiamiento públicos, que constituye un estado de fuentes y aplicación defondos para el sector público no financiero, organizado en torno a los requisitos de las cuentasnacionales en el sentido de que se distinguen los ahorros netos del sector público y lasinversiones públicas y se aísla el déficit (o superávit) y se indica la forma de financiamientocorrespondiente.

2.28 Sin embargo, las normas de contabilidad del sector público paraguayo no estáncodificadas; comprende disposiciones de la Ley de Administración Financiera y su reglamento ypronunciamientos ocasionales de la Oficina de Contabilidad del Gobierno, según la cual se tieneel objetivo de aplicar las normas internacionales de contabilidad para el sector publicoestablecidas por la IFAC y adoptadas por la Asociación de Contadores del Paraguay para elsector público. Dadas las diferencias entre las necesidades y operaciones de los sectores públicoy privado, esta política no es apropiada ni totalmente aplicable. De todos modos, Paraguay nocumple su propia reglamentación, pues no se registran todos los activos públicos (sólo losutilizados por determinados organismos). Análogamente, la aplicación de normasinternacionales de contabilidad está sujeta a excepciones significativas, ya que no se registran lospasivos correspondientes a beneficios posjubilatorios para empleados públicos. Un problema


más general es que no se distinguen las normas correspondientes al sector público general y a lasempresas comerciales del gobierno.

2.29 Los estados financieros anuales publicados, que aparecen en el sitio del gobierno enInternet, son de alcance general en cuanto a contenido y cobertura; comprenden todos los estadosque requieren las normas de presentación de estados financieros y todas las entidades nacionales,empresas del Estado y municipalidades. No obstante, la información financiera de los mismos sepresenta en forma conjunta, distinguiéndose tres categorías: 1) entidades de la AdministraciónCentral; 2) entidades descentralizadas, categoría formada por las empresas del Estado, los fondosfiduciarios (seguridad social) y los organismos del gobierno nacional, y 3) por último, lasmunicipalidades. Ni la presentación de cifras conjuntas ni esta clasificación se basan en normascontables generalmente aceptadas. En cuanto a los intereses del gobierno en las empresascomerciales, ni el balance general ni los resultados de la Administración Central reflejan lainversión realizada por el Estado en las entidades controladas.

2.30 La declaración de la posición y los resultados financieros es un aspecto medular de latransparencia de la administración pública; la utilización de normas contables generalmenteaceptadas promueve la comprensión y la fiabilidad de los datos declarados. No se sabe a cienciacierta qué normas se observan en Paraguay, y de todos modos existen excepciones importantes ala ley y al reglamento de contabilidad referente a la utilización de fondos públicos y a la posiciónen los mismos. Para que los estados financieros del sector público merezcan confianza hay queindicar inequívocamente las normas que deben observarse y se tiene que asumir el firmecompromiso de aplicarlas.

Gestión del activo

2.31 En cada unidad de administración y finanzas de los organismos públicos hay undepartamento encargado de mantener registros de los activos públicos, en que se deja constanciadetallada de los activos fijos con el respaldo de un inventario anual de los mismos; esainformación se remite a la Dirección General de Contabilidad. Esos registros no se integran enel sistema de contabilidad (SICO). Es sumamente elogiable que la Dirección General deContabilidad dé a conocer la diferencia entre los saldos contables y los saldos generados por losregistros detallados de los activos fijos. Esa diferencia es de aproximadamente 50% del saldocontable en el caso de la Administración Central y 90% en el de las entidades descentralizadas.La situación es similar en lo que respecta a los rubros del inventario, aunque éstos no se incluyenen el informe anual. Se trata de una falla grave, porque los bienes de capital y las existenciaspueden cargarse efectivamente al presupuesto sin que el gobierno pueda utilizarlos, y suutilización o desaparición no se registra como gasto en los estados financieros. El saldo de losactivos físicos que figuran en el informe anual no está respaldado por registros detallados de losactivos verificados en relación con un inventario físico.

H. PROBLEMAS REFERENTES AL INGRESO

2.32 La Dirección General de Tesoro Público no establece topes máximos para el programamensual de caja hasta que se conocen las cifras del ingreso fiscal correspondientes al mes de quese trata. De ese modo se adquiere la certeza de que no se superen los límites del déficit, pero se


crean otros problemas referentes a la ejecución presupuestaria, ya que no puede registrarseningún gasto hasta que dicha dirección General ingrese en el SIAF los programas de efectivo.

Recuadro 2: Normas de contabilidad generalmente aceptadas para la presentación de informes consolidadosen el sector público

Recuadro 2

Normas de contabilidad generalmente aceptadas para la presentación deinformes consolidados en el sector público

Norma internacional de contabilidad del sector público de la IFAC

Las entidades de control (gobiernos) que utilicen un sistema de contabilidad devengado debenpresentar estados financieros consolidados; la posición financiera y los resultados de todas lasentidades controladas, incluidas las empresas del Estado y los fondos fiduciarios deben sumarseconjuntamente, para luego eliminar los saldos y las transacciones entre entidades, así como lasutilidades no realizadas. Las inversiones en entidades no consolidadas deben contabilizarse comoinversiones.

Junta de Normas de Contabilidad Gubernamental (Estados Unidos)

Deben presentarse, en valores devengados, estados financieros anuales integrales; ello incluye losestados financieros a nivel de todo el gobierno, con estados independientes para cada tipo de fondopúblico; en todos los estados financieros del gobierno la posición financiera y los resultados de laentidad pública primaria se presentan separadamente de la información conjunta de las empresasgubernamentales, pero no se incluyen en ninguna medida los datos de los fondos fiduciarios. Lastransferencias incluidas en los ingresos y gastos en ese estado financiero se eliminan en los estadosfinancieros para determinar la variación de los activos del gobierno.

2.33 La información referente a los recursos del Tesoro se origina en la Sub Secretaría deEstado de Tributación, dependencia del Ministerio de Hacienda. No se evaluaron los controlesque se aplican en ese organismo, pero preocupa el hecho de que la sección de auditoría interna dedicho ministerio no programe exámenes regulares de los ingresos de las operaciones realizadasen los organismos encargados de la recaudación. Recientemente se tomó conocimiento de laexistencia de problemas de control del ingreso tributario debido al ocultamiento de ingresos deese género, posibilitado por una deficiente supervisión de las actividades de recaudación. Estecaso pone de manifiesto el peligro que existe cuando la AGPE o la CGR no programan unacobertura sistemática de los ingresos de las operaciones del sector público; al parecer, dichosingresos sólo se examinan a pedido del poder ejecutivo o del parlamento.

2.34 En relación con la gestión del ingreso fiscal se requieren urgentes medidas para mejorarel control interno aplicado en las entidades generadoras del ingreso de la Administración Central.

1. INFORMES FISCALES EXTERNOS Y LA TRANSPARENCIA

2.35 La información sobre ejecución presupuestaria se suministra puntualmente y se utilizapara establecer programas de efectivo e impedir que el gasto supere los ingresos; la estructura y


la clasificación del informe son iguales a los del presupuesto aprobado. No obstante, no existenpruebas de que se adopte decisión alguna basada en la información física anticipada vinculadacon el informe del programa del caso. Ello obedece a que el sistema de presupuestación einformación por programas recién está comenzando a aplicarse en 2003, y a que las solicitudesde ingresos para cubrir las partes del presupuesto referentes a salarios, servicio de la deuda yasignaciones para sectores dejan escaso margen para un uso discrecional del resto de los recursospresupuestarios.

2.36 El reglamento de administración financiera exige la presentación de estados financierosmensuales al Ministerio de Hacienda a más tardar el día 15 del mes siguiente, y un conjunto dedatos más completo a más tardar el 10 de febrero que sigue al cierre del ejercicio. En la prácticael sistema de información puede no cumplir plenamente esa norma, pero es suficientementepuntual en cuanto a la Administración Central y a las entidades descentralizadas; laconsolidación de las cuentas de la Administración Central y las de las entidades descentralizadaspara 2003 se publica en

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