Participación ciudadana y voluntariado social (*)

Colectivo IOE

1. Por qué investigar acerca de la participación.

El estudio en el que se basa este artículo pretendía ofrecer un material más para el debate —dentro del proyecto general coor­dinado por EFOSS— pero con una base empírica que nos acer­cara a la realidad vivida y a los valores realmente existentes hoy, en Madrid, acerca de las experiencias y posibilidades del voluntaria­do (1). Concretamente nos propusimos dos objetivos concretos:

1. Detectar empíricamente cómo se posicionan algunos secto­res significativos de ciudadanos de Madrid ante la participación social en general y el «voluntariado» en particular.

2. Ofrecer una interpretación que permita estructurar los dis­cursos analizados en torno a esos temas.

(*) Nota de Redacción: «Este artículo es la ponencia que el autor presentó, con el mismo título, en las Jornadas que sobre "Acción Voluntaria en programas de Servicios Sociales en el Municipio de Madrid", organizó EFOS y el Área de Servicios Sociales del Ayuntamiento de Madrid, y se realizó en Madrid del 1 al 3 de febrero de 1990. Se tiene autorización del Excmo. Ayuntamiento para su publicación».

(1) El diseño inicial de este programa contemplaba la realización de un proce­so de investigación-acción participativa sobre la cuestión del «voluntariado social», con el fin de incorporar las inquietudes y propuestas de los colectivos más directa­mente implicados, pero un análisis más detenido de las exigencias de calendario existentes mostró la imposibilidad de realizar una investigación participativa y abierta, que siempre está sujeta a los ritmos y disponibilidades de cada colectivo participante, a veces poco compatibles con los que determinan las instituciones y las formalidades contractuales.

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Nos situamos, pues, en el ámbito de las ideologías, valores y actitudes de la población; se trataba de analizar los discursos socia­les existentes, detectar sus particularidades, y contrastar las con-

Írruencias y rupturas entre distintos sectores sociales. Para ello se-eccionamos algunos colectivos que nos parecerían más significati­

vos, dada su intervención real o potencial, en el ámbito de los servicios sociales y del voluntariado. Así, además de estudiar el marco legislativo y las proclamas oficiales en torno a la participa­ción, analizamos los discursos de trabajadores sociales municipa­les, voluntarios de servicios sociales, colectivos y asociaciones ciu­dadanas, y vecinos «de base» (usuarios efectivos o posibles de los servicios sociales).

La intención de abordar abiertamente el objeto de estudio nos llevó a poner entre paréntesis la noción de «voluntariado», con el fin de no privilegiar de antemano formas concretas de intervención social —por ejemplo, la de los voluntarios adscritos a servicios sociales institucionales—. Por ello orientamos el trabajo alrededor de la «participación social», noción más amplia y susceptible de adquirir diversas significaciones concretas, lo que nos posibilitaba interpretar en un amplio contexto la presencia o ausencia de parti­cipación de los ciudadanos, así como las características diferencia­das que están presentes en diversos sectores sociales.

Resulta conveniente señalar que la investigación no pretendía dar cuenta exhaustiva del fenómeno estudiado; en concreto consi­deramos que dentro del propio campo de trabajo elegido sería necesario profundizar al menos en dos líneas: una, la investigación concreta de diferentes procesos participativos en la ciudad de Ma­drid, desde un enfoque histórico; otra, la ampliación del análisis ideológico, utilizando más grupos de discusión, lo que permitiría ofrecer un abanico mayor de posiciones y matices en torno a la participación.

No obstante estas limitaciones el informe puede ayudar a cono­cer cuales son las condiciones sociales que favorecen/dificultan la participación, además de ofrecernos un cuadro de las opiniones, ac­titudes y expectativas de los principales sectores concernidos de agentes activos y usuarios, potenciales o efectivos. En conjunto con otros capítulos del Programa de Estudios y Formación en que se inscribe este proyecto, la investigación pretende contribuir a precisar algunos de los principales problemas que hoy se ciernen

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en torno al voluntariado, y servir como instrumento de debate entre las personas y colectivos interesados.

En este artículo presentamos de forma esquemática algunos resultados de nuestra investigación; esta simplificación deja de lado necesariamente muchos matices y datos de interés, pero espe­ramos que los interesados puedan acceder, si lo desean, al conjun­to del informe.

2. Ambigüedades de la participación.

La participación de los ciudadanos en la vida social y política se ha convertido, en tanto que principio abstracto, en uno de los ejes principales del ordenamiento democrático de nuestro país. Como tal principio está dotado de polivalencia semántica: el senti­do del concepto «participación» no es unívoco, por el contrario, posee una gran flexibilidad que lo hace susceptible de ser utilizado en la práctica con connotaciones ideológicas y propósitos contra­puestos (2). Por tanto, se hace necesaria una delimitación precisa de los contextos en los que es utilizado.

El contenido semántico del concepto «participación» hace re­ferencia a tomar o tener parte en algo. Ahora bien, «tomar o tener parte en algo es una acción que implica dos sujetos diferenciados, donde uno se mueve para obtener, usar o disfrutar una parcela del otro, de ese algo que le es ajeno» (3). Esta consideración remite a que el plano de diseño y dirección de las macro-intervenciones sociales es competencia de «otros» (políticos, profesionales, gran­des instituciones no gubernamentales) y lo propio de los ciudada­nos sería participar en las mismas, bien por invitación, cuando el otro toma la iniciativa, bien por irrupción, cuando los ciudadanos luchan o presionan ante los Otros en defensa de sus propios inte­reses. Distinguir entre participación «por invitación» y «por irrup­ción» resulta de gran utilidad a la hora de analizar los cambios acontecidos durante los últimos años en Madrid. La alternativa a estas dos acepciones se sitúa, trascendiendo el concepto participa­ción, en la autogestión, «donde la participación en el sentido que

(2) Ver LIMA, Boris A.: Exploración teórica de la participación, Humanitas, Buenos Aires, 1988.

(3) GARCÍA BELLIDO, J . : Participación popular y lucha de clases en el planea­miento urbanístico, en «C.A.U», núm. 51, 1978, pág. 19.

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se ha analizado carece de sentido, porque son los propios destina­tarios quienes (...) autodeciden y actúan» (4).

Esta consideraciones ponen el acento en una cuestión clave a la hora de determinar las características y alcances de la participa­ción: la de los sujetos sociales actuantes, tanto de derecho como de hecho. Las formulaciones habituales tienden a escamotear la com­plejidad social bajo rúbricas neutras y en exceso generalistas, tales como «ciudadanos» o «Administración». Pero en la vida real nos encontramos con que los ciudadanos pueden ser solventes o des­heredados, integrados o marginados, explotadores o explotados, y con que la Administración no es un mero ente prestador de servi­cios sino, en buena medida, un aparato de poder y dominación social que favorece a ciertos ciudadanos en desmedro de otros. Parece obvio que —si descendemos del terreno de los principios al de los hechos sociales— la participación adquirirá caracteres diferenciales según quiénes la ejerzan, en función de qué objetivos, con qué grado de autonomía y con qué poder de decisión respecto al «hecho participado».

El desarrollo esbozado hasta aquí tiene al menos dos conse­cuencias importantes para una reflexión acerca de la participación social y, más concretamente, del voluntariado. En primer lugar, dada la variedad de formas posibles de participación, es necesario analizar la situación concreta que condiciona y regula las prácticas participativas; en especial se trata de identificar los actores sociales y la estructura institucional vigente en cada caso. En segundo lu­gar, teniendo en cuenta la polivalencia semántica del concepto «participación», que lo hace susceptible de expresar contenidos diversos y de ser manipulado políticamente, resulta clara la impor­tancia de analizar las ideologías sociales que existen al respecto entre los grupos sociales más significativos.

3. Los contextos de la participación.

Lo expuesto en las páginas precedentes confluye en la afirma­ción de que la cuestión del voluntariado en servicios sociales, in­mersa en el caso más general de la participación social, se inscribe en un marco complejo y contradictorio. Las características principa-

(4) Ibidem.

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les de este contexto pueden establecerse en las tres dimensiones siguientes:

Dimensión socioeconómica: El modelo social que surge en la presente década se caracteriza por una creciente fragmentación de los colectivos sociales; la imagen de una sociedad de «tres tercios» resume en forma esquemática esta nueva dinámica. Existen al me­nos tres grandes bloques sociales que es necesario distinguir: una minoría poderosa acompañada por capas sociales en ascenso y con gran poder de consumo; una amplia capa de trabajadores (manua­les e intelectuales) fijos, que cuentan con prestaciones sociales ga­rantizadas y un cierto nivel de consumo garantizado, y una crecien­te masa de sectores excluidos (parados, trabajadores en precario y de la economía sumergida), con cobertura social mínima y someti­dos a un «buscarse la vida» permanente.

En los últimos años el tercio inferior se incrementa constante­mente, recogiendo tanto a antiguos trabajadores fijos «reconverti­dos» como a las generaciones más jóvenes. La política social, los servicios sociales y, más específicamente, el voluntariado deben definirse en función de estos bloques sociales. Recurriendo a una simplificación máxima, el voluntariado debe desarrollarse respon­diendo a esta alternativa:

— Se trata de gestionar la reproducción de este modelo, inter­viniendo sobre el tercio excluido para paliar las situaciones extre­mas, a partir de los intereses de los dos tercios «integrados».

Entonces se dibuja un voluntariado «colaborador» (al servicio de políticas institucionales), basado principalmente en los criterios y valores del sector de trabajadores fijos.

— O se trata de fomentar una confluencia de los dos tercios inferiores (trabajadores estables y precarios) para definir un nuevo modelo social.

En este caso aparece un voluntariado «reivindicativo», que pone el eje en la auto-organización e intervención activa de los sectores carenciales.

Dimensión institucional: La organización y regulación institu­cional de estos bloques sociales se realiza en un marco democráti­co, que admite la existencia de diversos agentes sociales y del con­siguiente conflicto entre actores, pero los institucionaliza estricta­mente, obligando a utilizar sólo determinados mecanismos de or-

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ganización y reivindicación. Se pone el énfasis en la delegación (mecanismos de representación) y en la estructuración de grandes organizaciones sectoriales (corporativismo), mientras la formación de la «voluntad general» se canaliza exclusivamente a través de un sistema de partidos fuertemente organizados.

Así, los mecanismos de participación social privilegian el cor­porativismo, las organizaciones fuertemente estructuradas y forma­lizadas, la delegación continua de los poderes de decisión y ges­tión, los mecanismos de consenso entre cúpulas, etc., en desmedro de la autoorganización, la expresión espontánea, la defensa directa de intereses, o los procesos colectivos de gestión y toma de deci­siones.

Dentro de este contexto institucional los polos entre los que puede moverse el voluntariado son los siguientes:

— Se trata de constituir colectivos de voluntarios (o de O N G basadas en trabajo voluntario) con estatutos y formas de organiza­ción muy estructuradas, interviniendo en áreas institucionalmente definidas, y en colaboración/dependencia de los servicios estatales.

En esta línea el voluntariado se inscribirá en un continuo insti­tucional que va desde la cúspide del poder social hasta los sectores marginales, subordinando el conjunto a las orientaciones «de arri­ba».

— O se trata de favorecer la auto-organización de colectivos «necesitados», apoyados tanto por voluntarios como por trabaja­dores sociales renumerados, atendiendo al principio ele participa­ción autónoma.

En este caso el voluntariado colaborará en la definición de pautas organizativas y de objetivos a partir de los intereses de los sectores excluidos, sin partir de las estrategias institucionales.

Dimensión ideológica: Las ideologías socialmente dominantes en el momento actual se condensan en dos modelos discursivos. El dominante, discurso «modernizador», se incribe acríticamente en la lógica definida por los dos contextos anteriores; es decir, toma como dato incuestionable la estructura del sistema social, y plantea múltiples intervenciones sobre lo social ateniéndose a las restricciones que aquél le impone. Por tanto, se posiciona en una lógica tutelar, basada en el gobierno de los excluidos desde las defi-

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niciones de los sectores sociales integrados, sin modificar los meca­nismos estructurales de exclusión (5). Desde una visión de socie­dad integrada se habla en nombre de «la sociedad» genérica, ocul­tando el sentido concreto del papel que se desempeña.

Las resistencias ideológicas al dominio de este discurso se ex­presan desde la posición «comunitaria» que denuncia la existencia de procesos estructurales de desigualdad y exclusión, toma partido por los sectores marginados y pretende organizar un cambio de su realidad social circunscribiéndose a los ámbitos cotidianos de vida (comunitarios), sin llegar a intervenir sobre el contexto macro-so-cial. Aquí se habla en nombre de «una comunidad» concreta, con­cebida como víctima de «la sociedad» (ente externo), y sin conflic­tos importantes en su seno.

Ambos discursos, enfrentados en muchos aspectos, comparten un rasgo común que los diferencia de la discursividad social vigen­te en los años 70: se desarrollan a partir de la exclusión del eje socio-político, por lo que no se refieren a estrategias globales de conservación/transformación social; se instalan en el nivel de las teorías «de rango medio», de las conceptualizaciones parciales, ins­critas en una lógica más amplia de la que no pueden dar cuenta. Sin trascender este horizonte ideológico las posturas referidas al voluntariado oscilan entre dos posibilidades:

— El voluntariado cumplirá una función específica y diferen­ciada, pero confluyente con la de otros sectores (servicios sociales, profesionales, auto-ayuda, etc.), integrando una única red de servi­cios, diseñados desde una cúspide incuestionada.

— El voluntariado se refugiará en una actitud defensivo-rei-vindicativa, en nombre de los excluidos, frente a las intervenciones institucionales, pero carente de alternativas globales que oponer.

Debe quedar claro que las alternativas polares que hemos seña­lado no abarcan todas las posibilidades, ni se expresan en los mis­mos términos por los sectores sociales implicados. La dinámica social no funciona en base a criterios de «lo uno» o «lo otro», «blanco» o «negro»; estas dicotomías expresan el desarrollo lógico de las tendencias y posiciones detectadas en la situación actual,

(5) Hemos analizado la génesis y evolución del dispositivo tutelar en España en Colectivo IOE, «Infancia moderna y desigualdad social», op. cit.

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pero cabe la posibilidad de que los actores sociales elaboren otras que desborden el marco actual del debate. Lo que queremos desta­car es, puede resumirse así:

• El principio abstracto «participación» adopta concreciones diversas, a partir del condicionamiento que ejercen diversos facto­res sociales, lo que le otorga necesariamente un carácter ambiguo.

• Los contextos que inciden sobre la participación (económi­co, institucional, ideológico) están atravesados por contradicciones, que hacen inviable toda pretensión de instrumentar la participa­ción desde un plano meramente «técnico-profesional», ya que en­tran en juego necesidades e intereses sociales diversos y, a veces, antagónicos.

Por tanto, aun actuando desde el plano profesional e institucio­nal, o se asume la inevitable complejidad de la cuestión o la «par­ticipación» queda reducida a simples simulacros legitimadores, aje­nos a las prácticas y necesidades de los colectivos ciuda­danos.

4. Cómo se ve hoy la participación en/desde la política social.

En este apartado sólo mencionaremos algunos elementos de lo que constituye el grueso de la investigación: el análisis de las con­cepciones existentes sobre el tema en cuatro sectores sociales de Madrid. Nuestro interés es mostrar cómo inciden la fragmenta­ción, la pluralidad social o la distinta vinculación con las institucio­nes —entre otras variables— a la hora de entender y poner en práctica formas concretas de participación. En concreto, refirién­donos al público mayoritario de estas jornadas, mostrar cómo el (o los) discurso(s) elaborado(s) desde los servicios sociales es sólo un recorte particular de la realidad social, y que, para operar con efectividad más allá de los límites de la profesión, debe establecer puentes con alguna(s) de las concepciones restantes.

En el intento de no reducir la participación y las posibilidades del voluntariado al ámbito que hoy les puedan otorgar las institu­ciones de servicios sociales, nos hemos dirigido a colectivos que intervienen sobre «lo social» tanto desde dentro como desde fuera de dicho marco institucional.

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4.1. Desde fuera de la institución: movimientos sociales y vecinos de zonas carenciales.

a) Los miembros de diversos colectivos y organizaciones de base expresan la vivencia de una evolución histórica negativa en España durante la última década caracterizada por un vaciamiento del tejido asociativo que se había creado al final del franquismo, y por intentos de apropiación de sus iniciativas por parte de las instituciones. Se dice que éstas persiguen el control de la participa­ción y la destrucción de formas «excesivamente» autónomas. Afir­man que se debe cuestionar el actual enfoque de la política social, basado en el control institucional, en favor de otro que ponga el acento en la participación vecinal. Pero este cambio requiere una fuerza de apoyo de la que carecen hoy los movimientos sociales, lo que los aboca a una situación ambigua: entre el derrotismo y la actitud testimonial, por un lado, o la cooptación y manipulación desde arriba, por otro. No se vislumbran horizontes positivos por falta de alternativas globales; por tanto se permanece en una acti­tud de resistencia y desconfianza ante las iniciativas institucionales.

b) Los vecinos de barrios en proceso de precarización no parten de elaboraciones ideológicas globales, se mueven a tientas a partir de una vivencia de desconcierto. Han conseguido metas que ellos o sus padres se propusieron hace décadas («ahora se vive mejor») pero sienten que la vida se deteriora constantemente a su alrede­dor («está todo desorganizado»). Por otro lado, han interiorizado el discurso de los derechos sociales y hacen responsable al Estado de la satisfacción de las necesidades básicas de todo ciudadano (en este sentido están dispuestos a ser meros «clientes» de una instancia «protectora»); sin embargo, en la situación presente se sienten desamparados o insuficientemente atendidos por las insti­tuciones («hay cosas, pero pocas y de mala calidad»). A partir de las concepciones dominantes, entre estos ciudadanos puede conce­birse una participación institucionalizada (colaborar con el estado, concebido como agente responsable en última instancia), pero en la práctica la lógica institucional conecta difícilmente con ellos: sus aportaciones —cuando las hay— son vividas como procedentes de una instancia ajena, extraña. Frente a esta situación aparecen for­mas de asociacionismo local, centros de convivencialidad y autode­fensa ante las necesidades y la desprotección estatal. El símbolo que condensa este modelo asociativo son ciertos grupos parroquia­les, no tanto por su inclinación religiosa como por sus característi-

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cas de «cercanía» comunitaria. En definitiva, estos ciudadanos ela­boran prácticamente (como respuestas intuitivas a la crisis social) una crítica a la dinámica institucional, aunque ideológicamente si­guen vinculados a la hegemonía que ésta ejerce (discurso de la centralidad estatal).

4.2 Desde el ámbito institucional: trabajadores sociales municipales y voluntarios en servicios sociales.

a) Los trabajadores sociales municipales se encuentran en una posición particularmente ambigua: se desempeñan en un marco delimitado y organizado por instancias de poder, se mueven a par­tir de sus propios enfoques profesionales, deben actuar ante/sobre diversos colectivos sociales. A esta «ambigüedad estructural» se suma la existencia de distintas concepciones acerca de la sociedad y la participación.

En cuanto a las características de nuestra sociedad aparecen dos visiones. Una la percibe como sociedad integrada, en la que todos los sectores e intereses tienen un lugar, ya que no existen contra­dicciones básicas; los desajustes sociales se deben a la existencia de distintas sensibilidades y las carencias sociales son percibidas como efecto de «retrasos» de la intervención institucional; en tal contexto la colaboración voluntarios/instituciones es válida y nece­saria, ya que se trata de elementos complementarios. La otra con­cepción percibe, en cambio, una sociedad escindida, en la que ope­ran dos lógicas contrapuestas que no pueden confluir: una de do­minación (institucional) y otra de autonomía (social), por tanto, la institucionalización desvirtúa al voluntariado.

También aparecen dos concepciones claramente diferenciadas acerca del papel de la participación social. Para unos se trata de una necesidad coyuntural, mientras el estado no logre cubrir ciertos servicios; para otros tiene un papel básico, dado que expresa la vitalidad efe la sociedad civil ante el riesgo de un Estado omnipre­sente. Aquí, pues, el discurso de los trabajadores sociales se mueve entre el «estatalismo» y el «participacionismo».

Al margen de estas diferencias existe acuerdo en diferenciar dos tipos de voluntariado: uno de carácter autónomo, que pone el acento en la reivindicación de derechos sociales, y otro definido

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como «colaborador», herramienta subordinada a los servicios socia­les, a los que aportan «calor humano». En general, la segunda fórmula parece asumible desde los servicios sociales, mientras que la primera (aunque sea valorada como necesaria e importante) se mueve en otra órbita, es ajena o inaccesible a éstos servicios. A pesar de las diferencias ideológicas existentes, el grueso del colec­tivo parece reducir la participación a las formas asumibles institu-

iniciativas autónomas del control municipal. A diferencia de los miembros de movimientos sociales, el discurso no hace referencia a un posible modelo alternativo de política social, que priorice las iniciativas de base en lugar de las institucionales.

b) El sector de voluntarios dedicados a actividades de servi­cios sociales adopta, en general, una visión estrecha de la participa­ción, reduciéndola sólo a las prácticas de asistencia a personas y colectivos carenciales; por tanto, se sitúan plenamente en el ámbito de intervención institucionalmente definido. Cuestionan la dinámi­ca institucional de control y utilización de los voluntarios, en la que caen también algunas organizaciones no gubernamentales; se sienten elemento imprescindible de la vida social, dado que nadie llega donde ellos (a la gente más necesitada) ni les aporta lo esen­cial (calor humano). Tienden a erigirse en portavoces de estos sec­tores, pero raramente se plantean el trabajo con estos, su actividad es para los necesitados; así, el trabajo colectivo y el compromiso parece patrimonio de los voluntarios, vedado tanto a los trabajado­res de la Administración como a los propios marginados. A pesar del resentimiento y la suspicacia que expresan respecto a las insti­tuciones oficiales, su horizonte es conseguir un reconocimiento e integración en la red institucional de servicios sociales. Valoran formas asociativas de mayor compromiso real y menor rigidez ideológica (conectan con nuevos movimientos sociales), pero no «ven» más prácticas participativas de interés que la propia (no pueden conectar con otros). Es difícil reducir a una pauta homogé­nea los posicionamientos del sector, que oscila entre el «paternalis-mo bienintencionado» y el «comunitarismo reivindicativo»; sin embargo, parece que se impone una visión que acentúa las posibi­lidades de complementación entre estado y voluntariado, dejando en un segundo plano la autonomía de los colectivos sociales como principio de la acción.

cionalmente, unos por comodidad las

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El conjunto de cuestiones planteadas hasta aquí no puede ser resuelto de una vez por todas, dado que el contexto, complejo y contradictorio, genera tensiones permanentes. Tampoco el esque­matismo al que nos obligan los límites de este artículo permite ahondar en matices importantes. Aun así, queremos contribuir a abrir un debate lo más amplio posible, que haga explícitos los múl­tiples intereses en juego y las posibilidades existentes, favoreciendo las condiciones para una toma de decisiones más democrática y cercana a las necesidades de los sectores excluidos. Apliquemos aquí los valores de la «participación» para evitar que este proceso se salde con una simple decisión «desde arriba», o con el siempre mortífero «silencio administrativo». Participemos.