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Mesa de Concertacinpara la Lucha contra la Pobreza
Jaime Mrquez CalvoGerardo Tvara Castillo
PARTICIPACIN CIUDADANA
Y BUEN GOBIERNO
Participacin ciudadana y buen gobierno
Mesa de Concertacin para la Lucha contra la PobrezaCalle Ureta No 147, Miraores, LimaTelfono 511-4472006www.mesadeconcertacion.org.pe
Primera edicin, marzo del 2010
Textos: Jaime Mrquez C. y Gerardo Tvara C.Coordinacin: Gerardo Tvara C.Cuidado de la edicin: Mara Yns AragonezDiseo y Diagramacin: Alan CaychoGrco de cartula: Fernando Pazos
ISBNHecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per No 2009-10111Impreso en el PerCorporacin Grca Andina SACAv. Benavides 4437 - SurcoTiraje 3000 ejemplares
3PRESENTACIN
La participacin ciudadana en los asuntos pblicos constituye un derecho fundamental cuyo ejercicio ha ido armndose y extendindose a lo largo de los aos. Este proceso se expresa tambin en las mltiples formas en que la legislacin nacional reconoce, regula y garantiza la intervencin ciudadana en cada una de las fases de las polticas pblicas.
La participacin y el control ciudadanos estn tambin a la base del sistema democrtico y son consustanciales al buen gobierno. En tal sentido, constituyen a la vez una responsabilidad cvica para todas las personas e instituciones.
La Mesa de Concertacin Para la Lucha Contra la Pobreza tiene entre sus funciones la de institucionalizar la participacin ciudadana en el diseo, toma de decisiones y scalizacin de la poltica social del Estado, a n de lograr una mayor eciencia, transparencia e integridad en la lucha contra la pobreza. En cumplimiento de esta misin, la Mesa de Concertacin pone en sus manos esta publicacin que rene una seleccin de las ms importantes normas y compromisos nacionales e internacionales en materia de participacin ciudadana y buen gobierno.
El propsito es informar a lderes de sociedad civil y representantes del sector pblico e incrementar las capacidades sociales e institucionales para intervenir en la vida poltica de nuestro pas, de manera que se fortalezcan las muy importantes y diversas experiencias de participacin, concertacin y vigilancia ciudadana que se encuentran en marcha. Este documento ampla publicaciones anteriores en las que dimos cuenta de las normas sobre participacin ciudadana en la concertacin de los planes de desarrollo y los presupuestos locales y regionales.
Expresamos nuestro agradecimiento al Programa Gobernabilidad e Inclusin de la Cooperacin Tcnica Alemana GTZ por su importante apoyo para la publicacin de este texto.
Federico Arnillas Lafert
PresidenteMesa de ConcertacinPara la Lucha Contra la Pobreza
5I. El Derecho de Participacin Ciudadana 7
La participacin es un derecho fundamental 7
Igualdad de oportunidades para la participacin 8
La participacin mejora la gestin pblica 9
El compromiso del Per con la 11 participacin ciudadana
II. Participacin y Descentralizacin 14
La participacin es un principio de la gestin descentralizada 14
La concertacin de planes y presupuestos 16 regionales y municipales
Acceso a la informacin pblica y rendicin de cuentas 18
III. Participar para Mejorar las Decisiones 22
Participacin y concertacin de polticas 22
Participacin y gestin de programas, proyectos y obras 26
IV. Seleccin Sumillada de Normas sobre Participacin 31
Ciudadana y Buen Gobierno
Normas y compromisos internacionales 32
Normas y compromisos nacionales 36
Participacin, descentralizacin y reforma del Estado 39
Transparencia, acceso a la informacin y vigilancia ciudadana 43
Participacin y concertacin de polticas pblicas 45
Participacin en la gestin de programas, proyectos y obras 49
NDICE
PARTICIPACIN CIUDADANA Y BUEN GOBIERNO
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I. EL DERECHO DE PARTICIPACIN CIUDADANA
La participacin es un derecho fundamental
Toda persona tiene derecho a participar en los asuntos pblicos de su pas. Este derecho est reconocido por los tratados y pactos interna-cionales, desde la Declaracin Universal de los Derechos Humanos r-mada en 1948 hasta los recientes tratados de proteccin y promocin de derechos.
La participacin ciudadana incluye una gama amplia de posibilidades para su ejercicio: desde la forma ms elemental de participacin, que se produce a travs del voto o ejercicio del sufragio (derecho a elegir y a ser elegido) hasta el reconocimiento de que los ciudadanos y ciudada-nas tienen la capacidad de intervenir en el ejercicio y la direccin de los asuntos pblicos, tal como lo establecen tanto la Convencin Interame-ricana de Derechos Humanos como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de Naciones Unidas.
La participacin en los asuntos pblicos puede darse a travs de la aso-ciacin de las personas en sindicatos, partidos polticos o cualquier otra forma de organizacin. Asimismo, la participacin supone el ejercicio de otros derechos fundamentales como son el derecho de reunin, el acce-so a la informacin generada por el Estado y el derecho de peticin para que las autoridades respondan a las demandas ciudadanas; todos estos y muchos ms derechos y libertades han sido reconocidos en convenios y pactos internacionales de derechos humanos.
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Igualdad de oportunidades para la participacin
Una de las condiciones para el ejercicio de la participacin ciudadana es que este derecho sea ejercido respetando el principio de igualdad. Las normas internacionales de derechos humanos proclaman que no se debe hacer ninguna distincin en el ejercicio de los derechos por razones de sexo, raza, idioma, condicin social, tnica, etc. De esta manera se busca asegurar que todas las personas puedan acceder a los asuntos pblicos de su pas.
La Convencin Sobre Derechos Polticos de la Mujer de 1955 reconoce a las mujeres los derechos de votar en las elecciones en condiciones de igualdad que los varones, de poder ser elegidas y de ocupar cargos y ejercer funciones pblicas en cualquiera de los organismos estatales establecidos por la legislacin de cada pas.
La Convencin Sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discrimina-cin Contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en ingls) dispone que los Estados tomen medidas para evitar la discriminacin poltica contra la mujer. Esto signica que debe garantizarse a las mujeres el derecho al voto y a presentarse como candidatas a cargos de eleccin popular, as como a participar en la formulacin y ejecucin de polticas pblicas, en el ejercicio de la funcin estatal y en las distintas formas de asociacin que permitan intervenir en la vida pblica y poltica del pas. El Per est obligado a informar anualmente a un comit internacional sobre el cumplimiento de esta Convencin.
De otro lado, el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Tra-bajo OIT establece obligaciones y responsabilidades del Estado para lograr que los pueblos indgenas participen en las decisiones que los afectan. Se establecen para ello mecanismos de consulta y de participa-cin informada, previa y libre en los procesos de desarrollo, de elabora-cin de normas legales y de formulacin de polticas pblicas.
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Estos mecanismos de consulta y participacin no se relacionan nica-mente con proyectos de desarrollo, como por ejemplo la explotacin de recursos naturales ubicados en sus tierras y territorios por empresas extranjeras, sino tambin con decisiones polticas o medidas legislativas, administrativas o de otra ndole en los tres niveles de gobierno (nacio-nal, regional y municipal). El Convenio 169 establece que las consultas deben realizarse mediante procedimientos apropiados, de buena fe y a travs de las instituciones representativas de los pueblos indgenas.
Los pueblos interesados debern tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atae el proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural. Adems, di-chos pueblos debern participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
Convenio 169 OIT Artculo 7.
El artculo 7 del referido Convenio establece que los pueblos indgenas y tribales tienen el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar su propio desa-rrollo econmico, social y cultural.
La participacin mejora la gestin pblica
Diversos documentos internacionales suscritos por los pases de Ibero-amrica resaltan la importancia de la participacin ciudadana para me-jorar la gestin pblica.
As, el Cdigo Iberoamericano de Buen Gobierno adoptado por los Jefes de Estado en el marco de la XVI Cumbre Iberoamericana realiza-da en Montevideo en 2006, dene al buen gobierno como aqul que
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busca y promueve el inters general, la participacin ciudadana, la equi-dad, la inclusin social y la lucha contra la pobreza, respetando todos los derechos humanos, los valores y procedimientos de la democracia y el Estado de Derecho.
Se entiende por buen gobierno aqul que busca y promueve el inters ge-neral, la participacin ciudadana, la equidad, la inclusin social y la lucha contra la pobreza, respetando todos los derechos humanos, los valores y pro-cedimientos de la democracia y el Estado de Derecho.
Cdigo Iberoamericano de Buen Gobierno
Este Cdigo seala que el Poder Ejecutivo debe impulsar el debate po-ltico con transparencia y destaca la importancia de los mecanismos de informacin y participacin para el desarrollo de dicho debate. En lo que se reere a las reglas de la gestin pblica, seala el compromiso de los Estados de fomentar la participacin ciudadana en la formulacin, implantacin y evaluacin de las polticas pblicas, en condiciones de igualdad y razonabilidad.
Por su parte, la Carta Iberoamericana de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica, suscrita el 2009 seala como mecanismos participa-tivos fundamentales aquellos que permiten intervenir en las distintas fases de la formulacin e implementacin de las polticas pblicas. En esa medida, la Carta recomienda que las administraciones pblicas es-tablezcan medios especcos de participacin en la gestin pblica que permitan a los ciudadanos y ciudadanas:
Conocer los derechos de participacin en la administracin pblica.
Acceder a informacin pblica.
Intervenir en las distintas etapas del proceso de formacin de polticas pblicas.
Presentar solicitudes, proyectos y propuestas en los mbitos correspon-dientes.
Participar en la elaboracin, modicacin y revisin de leyes y normas.
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Vigilar y controlar los servicios pblicos.
Hacer seguimiento y evaluacin de la gestin pblica y sus resultados.
Denunciar los casos en que se pone obstculos a la participacin.
La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, del ao 2008, desarrolla los contenidos del derecho a una gestin pblica de calidad que comprende, entre otros, el acceso a cualquier servicio o prestacin, la solicitud y obtencin de informacin pblica, la participacin en el ciclo de diseo y mejora de los servicios pblicos, en la formacin de las polticas pblicas y en la mejora de la calidad de la gestin pblica.
El compromiso del Per con la participacin ciudadana
Adems de las normas y compromisos internacionales que nuestro pas ha suscrito, los derechos de participacin ciudadana son reconocidos y regulados en la legislacin nacional. Veamos.
La Constitucin Poltica del Per enuncia en su primer captulo los de-rechos fundamentales de la persona humana. Entre stos, incluye los siguientes:
El derecho a la libertad de informacin, opinin, expresin y difusin del pensamiento a travs de diferentes medios (Artculo 2 inc. 4).
El derecho a solicitar informacin a cualquier entidad pblica (Artculo 2 inc. 5).
El derecho de reunirse paccamente y sin armas en cualquier local privado o abierto al pblico, sin necesidad de aviso previo. (Artculo 2 inc.12).
El derecho a asociarse libremente y constituir organizaciones sin nes de lucro (Artculo 2 inciso 13).
El derecho a participar, individualmente o en grupo en la vida poltica, econmica, social y cultural de la Nacin. (Artculo 2 inc. 17).
El derecho a formular peticiones, de manera individual o colectiva, ante las autoridades competentes (Artculo 2 inc.20).
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La Constitucin reconoce que los ciudadanos y ciudadanas tenemos de-recho a participar en los asuntos pblicos, mediante referndum, inicia-tiva legislativa, remocin y revocatoria de autoridades y demanda de rendicin de cuentas (Artculo 31). Este artculo es desarrollado por la Ley N 26300, Ley sobre los Derechos de Participacin y Control Ciuda-danos, que establece los requisitos, plazos y procedimientos que debe-rn tenerse en cuenta para poder ejercer estos derechos.
De acuerdo a esta Ley, se consideran derechos de participacin al refe-rndum y a las iniciativas legislativas. En el primer caso, los ciudadanos y ciudadanas se pronuncian sobre la reforma total o parcial de la Cons-titucin y la aprobacin o desaprobacin de normas con rango de ley. Para ello se exige que el 10% (aproximadamente 1 milln 800 mil rmas) del total de electores inscritos respalden el pedido de referndum. La iniciativa legislativa consiste en presentar un proyecto de ley para ser discutido por el Congreso. En este caso se exige que por lo menos el 0.3% de la poblacin electoral nacional (aproximadamente 55,000 r-mas) respalde la iniciativa. Una vez que sta es aceptada por la autoridad electoral, pasa al Congreso para su debate con trmite preferencial.
En cuanto a los derechos ciudadanos de control sobre autoridades y funcionarios, la Ley 26300 incluye la demanda de rendicin de cuentas, la remocin y la revocatoria de autoridades. La demanda de rendicin de cuentas consiste en solicitar a travs de la autoridad electoral que se informe a la poblacin respecto a la ejecucin presupuestal y uso de recursos propios de una autoridad municipal o regional. La revocatoria es el derecho de retirar a una autoridad del cargo para el que fue elegi-da, siempre y cuando esto sea aprobado por el 50% de electores en una consulta popular. La remocin se aplica a funcionarias y funcionarios que ocupan el cargo por designacin, como podran ser los gobernadores, gerentes y directores regionales, entre otros.
En el marco del Acuerdo Nacional, se aprobaron en julio de 2002 las 31 Polticas de Estado para lograr los objetivos de democracia, justicia social, competitividad y un Estado eciente, transparente y descentra-
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lizado. La Segunda Poltica de Estado asume el compromiso de pro-mover la participacin ciudadana para la toma de decisiones pblicas; la Cuarta Poltica expresa el compromiso de fomentar el dilogo y la concertacin entre todas las organizaciones, tanto polticas como de la sociedad civil; la Octava se reere a la descentralizacin y la necesidad de institucionalizar la participacin ciudadana en las decisiones polticas, econmicas y administrativas, dentro de ellas en los programas de lucha contra la pobreza, en la gestin y evaluacin de servicios pblicos de salud, en el control y vigilancia de la seguridad alimentaria, entre otros; la Vigsimo Cuarta Poltica se reere a instrumentos de scalizacin ciu-dadana que garanticen la transparencia y rendicin de cuentas en todas las instancias de gobierno.
Nos comprometemos a promover la participacin ciudadana para la toma de decisiones pblicas, mediante los mecanismos constitucionales de parti-cipacin y las organizaciones de la sociedad civil, con especial nfasis en la funcin que cumplen los partidos polticos.
Acuerdo Nacional. Segunda Poltica de Estado.
Aprobadas las Polticas de Estado, el Foro del Acuerdo Nacional inte-grado por partidos polticos, organizaciones de sociedad civil y repre-sentantes de gobierno se hace cargo de su impulso y seguimiento, para lo cual constituye grupos de trabajo y promueve acuerdos regionales.
El ao 2007, se aprob la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (LIO) que establece lineamientos para el poder eje-cutivo y los gobiernos regionales y locales orientados a promover la participacin poltica, econmica y social de las mujeres, con mencin especial a las mujeres rurales, indgenas y afro peruanas. Cada ao, la Presidencia del Consejo de Ministros informa al Congreso sobre el cum-plimiento de esta importante norma.
En esta misma perspectiva, es importante valorar la inclusin de cuotas en nuestra legislacin electoral. De acuerdo con las normas
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vigentes, las listas a consejos regionales y municipales deben incluir al menos 30% de mujeres u hombres, 15% de representantes indgenas y 20% de jvenes. La cuota de gnero se aplica tambin en las elecciones al Congreso de la Repblica.
II. PARTICIPACIN Y DESCENTRALIZACIN
Con el actual proceso de descentralizacin, se pusieron en marcha y se fortalecieron diversos mecanismos de participacin ciudadana en todos los mbitos de la gestin pblica.
La participacin es un principio de la gestin descentralizada
La participacin ciudadana ha sido incorporada como una poltica p-blica en el marco de la descentralizacin y, ms especcamente, como un principio de la gestin descentralizada. As, como parte del diseo normativo del proceso, la reforma constitucional del Captulo XIV sobre Descentralizacin (Artculo 199) dispone que los gobiernos regionales y municipales formulen sus presupuestos con la participacin de la po-blacin y rindan cuenta de su ejecucin.
Los gobiernos regionales y locales estn obligados a promover la partici-pacin ciudadana en la formulacin, debate y concertacin de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestin pblica. Para este efecto debern garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la informacin pblica, con las excepciones que seala la ley, as como la conformacin y funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta, concertacin, control, evaluacin y rendicin de cuentas.
Ley de Bases de la Descentralizacin Ley N 27783, Artculo 17.
La Ley de Bases de la Descentralizacin establece que uno de los ob-jetivos de la descentralizacin es la participacin y scalizacin de los
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ciudadanos y ciudadanas en la gestin de los asuntos pblicos de cada regin y localidad. El Artculo 17 de esta ley seala que los Gobier-nos Regionales y Locales estn obligados a promover la participa-cin ciudadana en la formulacin, debate y concertacin de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestin pblica. Agrega que la participacin se canaliza a travs de los espacios de consulta, coordina-cin y vigilancia existentes y los que los gobiernos regionales y locales establezcan.
La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales incorpor en su Artculo 8 los principios rectores de las polticas y la gestin pblica regional: la participacin, la transparencia, la gestin moderna y rendicin de cuen-tas y la inclusin.
La Ley Orgnica de Municipalidades (LOM) dene a stas como ca-nales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos. La LOM seala que los vecinos intervienen en forma individual o colectiva en la gestin administrativa y de gobierno municipal a travs de diversos mecanismos; indica tambin que es responsabilidad de los gobiernos locales promover la participacin vecinal en la formulacin, debate y concertacin de los planes de desarrollo y presupuestos y en la gestin misma (Artculo 112).
En la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE), aprobada el ao 2007 en el marco de la reforma descentralista, se establece el principio de inclusin y equidad para promover la participacin de los sectores ms vulnerables, as como el principio de participacin y transparencia, me-diante el cual las personas tienen el derecho de participar y vigilar la gestin del Poder Ejecutivo.
Esta ley asigna al Presidente del Consejo de Ministros la responsabili-dad de dirigir las relaciones del Poder Ejecutivo con la sociedad civil, as como la coordinacin intergubernamental.
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La concertacin de los planes y presupuestos regionales y municipales
El plan de desarrollo concertado (PDC) est llamado a ser el instrumen-to orientador de las polticas y acciones que debern implementar los gobiernos regionales y las municipalidades provinciales y distritales con el propsito de alcanzar el desarrollo regional y local. El PDC tiene un carcter concertado; es decir, ha de ser la expresin de los acuerdos alcanzados entre las autoridades regionales y municipales y los diversos sectores de la sociedad civil.
Recordemos que la Ley de Bases de la Descentralizacin seala que los gobiernos regionales y locales estn obligados a promover la participa-cin ciudadana en la formulacin, debate y concertacin de sus planes de desarrollo y presupuestos. Las leyes orgnicas de gobiernos regiona-les y de municipalidades sealan, a su vez, que los Planes de Desarrollo Concertados son instrumentos de gestin con los que deben contar las Municipalidades y los Gobiernos Regionales.
Las normas de la descentralizacin incluyen a los Consejos de Coor-dinacin Regional (CCR) y Local (CCL) como parte de la estructura orgnica bsica de los gobiernos regionales y de las municipalidades provinciales y distritales. Estos consejos tienen como funcin principal la de coordinar y concertar la formulacin de los Planes de Desarrollo Concertado y los Presupuestos Participativos Anuales, adems de otras que le asigne el Consejo Regional o Municipal respectivo.
El CCR est integrado por el Presidente del Gobierno Regional, los alcal-des y alcaldesas provinciales y por representantes de la sociedad civil ele-gidos cada dos aos. Puede sumarse tambin a los alcaldes distritales.
El CCL est integrado por el Alcalde o Alcaldesa Provincial o Distrital, segn corresponda, los regidores y regidores y por representantes de la sociedad civil elegidos tambin cada dos aos. En el CCL Provincial se in-corpora a los alcaldes y alcaldesas distritales y en el CCL Distrital a las au-toridades de las municipalidades de centro poblado, all donde existen.
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La ley de municipalidades asigna a los CCL la funcin de proponer prio-ridades en los proyectos de inversin de infraestructura y servicios p-blicos, promover convenios de cooperacin, conanciamiento y fondos de inversin. La Ley de Incentivos para la Integracin Regional, por su parte, asigna a los CCR la responsabilidad de opinar sobre los proyectos de conformacin de regiones.
Por cierto, las normas dejan abierta la posibilidad de constituir otros espacios de concertacin y participacin, en ejercicio de la autonoma de los gobiernos regionales y locales. As, la Ley Orgnica de Munici-palidades seala expresamente que las municipalidades determinarn espacios de concertacin adicionales a los previstos en la presente ley (Dcimo sexta disposicin complementaria).
De especial importancia para la gestin descentralizada son los presu-puestos participativos. La Ley Marco del Presupuesto Participativo, del ao 2003, desarrolla el mandato constitucional segn el cual los gobier-nos regionales y locales formulan sus presupuestos con participacin de la poblacin. El presupuesto participativo es denido como un proceso de asignacin equitativa, racional, eciente, ecaz y transparente de los recursos pblicos.
Para lograr este propsito, la norma seala que la programacin participativa del presupuesto debe hacerse en armona con los pla-nes de desarrollo concertados (PDC) en los gobiernos regionales y locales. La Ley N 29298 modific la Ley Marco del Presupuesto Participativo disponiendo que ste se formule tomando en cuenta las competencias especficas que corresponden a cada nivel de go-bierno, incorporando criterios de alcance, cobertura de poblacin y montos de ejecucin; dichos criterios han sido precisados mediante el Decreto Supremo 097 del ao 2009.
La Ley dispone tambin que ninguna directiva o instructivo puede res-tringir la participacin de la comunidad en el establecimiento de priori-dades y programacin del gasto del presupuesto participativo; es decir
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que los instructivos que emite el MEF o las ordenanzas regionales y mu-nicipales deben respetar el carcter participativo del proceso de formu-lacin de los presupuestos. Asimismo, establece que el Acalde Distrital en tanto presidente del CCL- informe al Alcalde Provincial y ste, a su vez, al Presidente Regional para asegurar la articulacin y coordinacin de los presupuestos y evitar superposiciones y conictos.
El ao 2009 se aprob el nuevo Reglamento de la Ley Marco de Presu-puesto Participativo que, entre otros aspectos, seala de forma explci-ta que los proyectos priorizados en el presupuesto participativo debe-rn ser incluidos en el Presupuesto Institucional del Gobierno Regional o Local correspondiente. Es importante valorar el efecto mandatorio de la palabra debern que utiliza la norma. Es igualmente importante la disposicin por la cual los titulares de los gobiernos regionales y de las municipalidades deben remitir copia de las actas y compromisos del presupuesto participativo a la Contralora General de la Repblica, al Ministerio de Economa y Finanzas y al Congreso de la Repblica.
Los proyectos de inversin pblica priorizados en el proceso y que consti-tuyen parte del Acta de Acuerdos y Compromisos, debern ser incluidos en el Presupuesto Institucional del Gobierno Regional o Gobierno Local, segn corresponda.Reglamento de la Ley Marco de Presupuesto Participativo DS N 149-2009-EF. Artculo 10
Los presupuestos participativos son regulados tambin mediante orde-nanzas que emiten los Gobiernos Regionales y las Municipalidades para adecuar el proceso a sus propias realidades. En la elaboracin de las or-denanzas regionales y municipales en stos y otros temas- se presentan nuevas oportunidades para la participacin y la iniciativa ciudadana.
Acceso a la informacin pblica y rendicin de cuentas
El acceso a la informacin pblica es un derecho fundamental recono-cido por nuestra Constitucin Poltica en su Artculo 2 inc. 5. En ejer-
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cicio de este derecho, cualquier persona puede solicitar informacin a cualquier entidad pblica sin explicar las razones que tiene para ello y la entidad est en la obligacin de responder a dicha solicitud entregando la informacin requerida o en casos excepcionales- justicando las ra-zones para no entregarla.
La Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica regula este derecho fundamental y dispone que las solicitudes de informacin sean respondidas por las entidades pblicas en un plazo mximo de siete das tiles (es decir, sin contar sbados, domingos y feriados), pudiendo prorrogarse este plazo hasta cinco das ms. Las excepciones estn ex-presamente establecidas en la Ley y el Reglamento.
Las entidades obligadas a brindar informacin son todos los organismos del Poder Ejecutivo (Ministerios y dems organismos pblicos), Poder Legislativo (Congreso) y Poder Judicial. Estn obligados, por supuesto, los gobiernos regionales y las municipalidades provinciales y distritales, as como las empresas del Estado e, inclusive, las empresas privadas que prestan servicios pblicos de luz, agua o telecomunicaciones, las universidades, etc. Tambin lo estn las entidades autnomas como la Contralora General de la Repblica, Defensora del Pueblo, RENIEC, ONPE, Jurado Nacional de Elecciones y otros.
La Ley dispone tambin que todas las entidades pblicas cuenten con portales de transparencia en internet para facilitar el acceso a la in-formacin. La informacin que debe incluirse en estos portales es la referida a los datos generales de la entidad, informacin presupuestal, adquisiciones de bienes y servicios, actividades ociales de los funciona-rios y dems informacin pertinente.
Desde la Presidencia del Consejo de Ministros se ha emitido directivas que buscan estandarizar el contenido de los portales de transparencia. Espacios de concertacin como el Colectivo Buen Gobierno estn apor-tando tambin propuestas para mejorar los contenidos de los portales
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en materia, por ejemplo, de presupuesto participativo, programas de mantenimiento, consejos de concertacin, rendicin de cuentas, pro-gramas presupuestales estratgicos y otros.
Las entidades pblicas deben designar un funcionario o funcionaria responsable de atender las solicitudes de informacin y un responsa-ble de actualizar el portal de transparencia. Un reporte de las solicitu-des de informacin atendidas se enva peridicamente a la Presidencia del Consejo de Ministros, la que a su vez informa al Congreso de la Repblica. La Defensora del Pueblo supervisa los portales de trans-parencia y atiende quejas cuando las entidades se niegan a entregar informacin.
Por otro lado, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales incorpora el principio de transparencia, segn el cual los presupuestos, objetivos,
Informacin que deben contener los portales de transparencia:
1. Datos generales de la entidad de la Administracin Pblica que incluyan principalmente las disposiciones y comunicados emitidos, su organizacin, organigrama, procedimientos, el marco legal al que est sujeta y el Texto nico de Procedimientos Administrativos que la regula, si corresponde.
2. La informacin presupuestal que incluya datos sobre los presupuestos eje-cutados, proyectos de inversin, partidas salariales y los benecios de los altos funcionarios y el personal en general, as como sus remuneraciones.
3. Las adquisiciones de bienes y servicios que realicen. La publicacin inclui-r el detalle de los montos comprometidos, los proveedores, la cantidad y calidad de bienes y servicios adquiridos.
4. Actividades ociales que desarrollarn o desarrollaron los altos funciona-rios de la respectiva entidad, entendindose como tales a los titulares de la misma y a los cargos del nivel subsiguiente.
5. La informacin adicional que la entidad considere pertinente.
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Ley N 27806. Artculo 5.
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metas y resultados del Gobierno Regional deben ser difundidos a la po-blacin. De acuerdo al Artculo 24 de esta ley, los Gobiernos Regionales deben realizar -como mnimo dos audiencias pblicas de rendicin de cuentas cada ao en las que se dar cuenta de los logros y avances de su gestin. Las audiencias se realizan una en la capital del departamento y otra en una provincia distinta.
Si bien la actual Ley Orgnica de Municipalidades no se reere a las audiencias pblicas, si incluye la rendicin de cuentas como un principio de la gestin municipal y precisa que los servicios pblicos locales son scalizados por los vecinos, adems del concejo municipal (Artculo 31). Es responsabilidad de la municipalidad establecer instrumentos para ha-cer efectiva la scalizacin ciudadana (Artculo 73, 5.1).
Asimismo, el proceso de presupuesto participativo contempla activida-des de rendicin de cuentas sobre el avance y el cumplimiento de los compromisos asumidos y los proyectos priorizados. Las normas estable-cen la conformacin de Comits de Vigilancia del Presupuesto Partici-pativo cuya labor resulta de especial relevancia para velar por el cumpli-miento de los acuerdos adoptados.
En el caso de las Municipalidades, la actual Ley Orgnica incluye como parte de los derechos de participacin y control vecinal (Ttulo VIII de la LOM) el derecho de las personas a denunciar infracciones y a ser informadas sobre la gestin municipal. Incluye tambin los Cabildos Abiertos, considerados como una instancia de consulta directa del gobierno local a la comunidad.
Las disposiciones sobre rendicin de cuentas y vigilancia ciudadana aqu reseadas son coherentes con lo dispuesto por la Ley de Bases de la Descentralizacin (Artculo 21) en el sentido de que los Gobiernos Re-gionales y Locales son scalizados por sus propios consejos, por los rganos del Sistema Nacional de Control y agrega la norma- por los ciudadanos de su jurisdiccin.
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III. PARTICIPAR PARA MEJORAR LAS DECISIONES
La legislacin peruana considera que la participacin es un derecho que los ciudadanos y ciudadanas han de ejercer desde el momento de la elaboracin de las polticas pblicas, para lo cual se establecen diversos mecanismos de concertacin.
A la vez, se han incrementado las modalidades de participacin ciuda-dana en la gestin de programas y proyectos especcos, as como en el control y la vigilancia de los mismos.
Participacin y concertacin de polticas
El ao 2001, en el contexto de la transicin democrtica, fue creada la Mesa de Concertacin Para la Lucha Contra la Pobreza MCLCP. A esta instancia se le encarg la funcin de concertar las polticas so-ciales y promover decisiones y acciones a favor de la reduccin de la pobreza.
La MCLCP tiene tambin la funcin de institucionalizar la participacin ciudadana en el diseo y la scalizacin de la poltica social, de forma tal que se incremente la eciencia, la neutralidad y la transparencia en las polticas sociales y los programas de lucha contra la pobreza.
Objetivos de la Mesa de Concertacin Para la Lucha Contra la Pobreza:
Concertar las polticas sociales en una perspectiva de desarrollo humano con enfoque de equidad y de gnero.
Lograr mayor eciencia en la ejecucin de los programas comprendidos en la lucha contra la pobreza.
Institucionalizar la participacin de la ciudadana en el diseo, toma de decisiones y scalizacin de la poltica social del Estado.
Lograr la transparencia e integridad en los programas de lucha contra la pobreza.
DS 001-2001-PROMUDEH. Artculo 1. (Con rango de ley segn Ley N 27867)
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La MCLCP cuenta con un Comit Ejecutivo Nacional presidido por un representante del Presidente de la Repblica e integrado por represen-tantes de los ministerios, de los gobiernos regionales y municipales, de las organizaciones de sociedad civil, las iglesias, gremios sindicales y empresariales y la cooperacin internacional. Similar composicin tie-nen los comits regionales y locales que se han constituido en todos los departamentos como parte del sistema nacional y descentralizado de Mesas de Concertacin Para la Lucha Contra la Pobreza.
El impulso y seguimiento de las Polticas de Estado del Acuerdo Nacio-nal estn a cargo del Foro del Acuerdo Nacional. Este Foro, institucio-nalizado en octubre del 2002, est conformado por representantes de los partidos polticos, de la sociedad civil y del Gobierno; lo preside el Presidente de la Repblica o en su ausencia el Presidente del Consejo de Ministros.
Para cumplir con sus responsabilidades, los y las integrantes del Foro del Acuerdo Nacional constituyen Grupos de Trabajo por cada uno de los cuatro ejes en que se agrupan las Polticas de Estado. Promueve tambin la conformacin de Acuerdos Regionales con la participacin activa de los Gobiernos Regionales y para fortalecer la institucionalidad democrtica descentralizada.
En materia de empleo, el Consejo Nacional de Trabajo - CNT fue crea-do por ley para concertar polticas laborales, de promocin del empleo y de proteccin social. El CNT opina tambin respecto de la remunera-cin mnima vital.
Este Consejo tiene una composicin tripartita, estando integrado por el Ministerio de Trabajo, representantes de los trabajadores y represen-tantes de los empleadores.
Las posibilidades para la intervencin ciudadana en la concertacin de polticas se han ampliado tambin hacia el sector salud. As, la ley del Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud del ao 2002
24 MESA DE CONCERTACIN PARA LA LUCHA CONTRA LA POBREZA
cre el Consejo Nacional de Salud como rgano consultivo del Minis-terio de Salud. A ste se le asigna la funcin de proponer la poltica y el Plan Nacional de Salud, propiciar la concertacin intersectorial y proponer una distribucin equitativa de los recursos del sector salud. En su composicin se incorpora al Colegio Mdico, a los trabajadores del sector y a organizaciones sociales de la comunidad, junto con los repre-sentantes del Gobierno Nacional y de los gobiernos subnacionales.
En tanto se trata de un sistema nacional y descentralizado, se constitu-yen tambin los Consejos Regionales de Salud CRS a nivel de cada Gobierno Regional con la participacin de asociaciones representativas de los y las profesionales de la salud, organizaciones no gubernamen-tales y organizaciones comunales. Los CRS cumplen un rol muy activo en la formulacin, concertacin e impulso de los Planes Regionales de Salud que se vienen aprobando.
rganos de concertacin y coordinacin del SNCDS:
a) Consejo Nacional de Salud.
b) Consejo Regional de Salud.
c) Consejo Provincial de Salud.
Reglamento de la Ley del Sistema Nacional, Coordinado y Descentralizado de Salud. DS 004-2003-SA. Artculo 3
En materia de educacin, la Ley General de Educacin seala la respon-sabilidad de la sociedad de participar en la denicin y desarrollo de la poltica educativa nacional, regional y local, colaborar en la prestacin del servicio educativo y desarrollar una cultura de responsabilidad y vi-gilancia de la calidad educativa. Para ello, se prev la participacin de la sociedad en la gestin de la educacin a travs de los consejos educati-vos que se organizan en forma descentralizada.
As, a nivel de cada Institucin Educativa se constituye un Consejo Edu-cativo Institucional CONEI; a nivel de cada UGEL un Consejo Parti-cipativo Local de Educacin COPALE, y a nivel regional un Consejo
PARTICIPACIN CIUDADANA Y BUEN GOBIERNO
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Participativo Regional de Educacin COPARE. A nivel nacional, el Con-sejo Nacional de Educacin es el rgano consultivo del Ministerio de Educacin.
Los consejos educativos son instancias de participacin, concertacin y vigilancia en la elaboracin, seguimiento y evaluacin del Proyecto Educativo Institucional, Local y Regional. Estn integrados segn el nivel- por la autoridad educativa y por representantes de los y las do-centes, estudiantes y de los padres y madres de familia, as como de las universidades e institutos superiores, de los sectores econmicos y de las instituciones pblicas y privadas ms signicativas.
La gestin del sistema educativo nacional es descentralizada, simplicada, participativa y exible La sociedad participa directamente en la gestin de la educacin a travs de los Consejos Educativos que se organizan tambin en forma descentralizada.
Ley General de Educacin Ley N 28044. Artculo 63.
Complementariamente, la Ley 28628 regula la conformacin de las Aso-ciaciones de Padres de Familia APAFA y su participacin en las diver-sas fases del proceso educativo.
La legislacin ambiental contiene un conjunto de disposiciones referidas a la participacin ciudadana, entre ellas las audiencias y consultas res-pecto de los Estudios de Impacto Ambiental.
Las oportunidades de concertacin de polticas nacionales, regionales y locales se extienden hacia diversos mbitos, como la seguridad ciu-dadana (Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana), el medio ambiente (Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental) o la justicia comunal (Ley de Rondas Campesinas). En virtud de stas y otras iniciativas se ha constituido, adems de los ya mencionados, el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, el Consejo Nacional de Concerta-cin Agraria, el Consejo Nacional de PYMES, entre otros.
26 MESA DE CONCERTACIN PARA LA LUCHA CONTRA LA POBREZA
Es importante tambin la disposicin contenida en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo LOPE por la cual los Ministerios y dems entidades pblicas pueden constituir Comisiones Consultivas integradas por pro-fesionales, especialistas o representantes de la sociedad civil (Artculo 37), con funciones de seguimiento, scalizacin, propuesta o emisin de informes que sirven de base para las decisiones que adopten dichas entidades.
Son mltiples y diversos los espacios de concertacin que han sido creados mediante acuerdos y ordenanzas regionales con la nalidad de denir participativamente por ejemplo- los planes de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, de proteccin de la infancia, de promocin de la micro y pequea empresa, de competitividad, de desarrollo agropecuario, entre otros.
Participacin y gestin de programas, proyectos y obras
Las organizaciones sociales de base - OSB, principalmente la organi-zacin de las mujeres para afrontar las necesidades de alimentacin y nutricin de las familias, se extendieron en el pas durante la dcada de los 80 y 90. En 1991 se aprob la Ley 25307 que declara de inters prioritario la labor de los comedores populares, comits del vaso de leche, clubes de madres, cocinas familiares, centros materno infantiles y dems organizaciones sociales de base, a las que se les reconoce perso-nera jurdica y existencia legal.
Esta misma ley crea el Programa de Apoyo a la Labor Alimentaria de las Organizaciones Sociales de Base, cuyo n es atender las necesidades de alimentacin de la poblacin de menores recursos mediante el suministro de alimentos a las OSB con un porcentaje no menor al 65% de la racin diaria por persona. El Programa tiene tambin la nalidad de promover la experiencia autogestionaria y desarrollar las capacidades de las OSB, respetando su autonoma. La norma reconoce a las OSB el derecho de participar en la ejecucin, control y supervisin del Programa de Apoyo a la Labor Alimentaria y crea los Comits de Gestin Local.
PARTICIPACIN CIUDADANA Y BUEN GOBIERNO
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El Reglamento de la ley dene a las OSB como organizaciones auto-gestionarias formadas por iniciativa de personas de menores recursos para enfrentar problemas alimentarios y alcanzar un desarrollo humano integral; precisa que estas organizaciones no persiguen nes polticos partidarios ni pueden ser objeto de manipulacin poltica por las auto-ridades del Estado (Artculo 3).
Las Organizaciones Sociales de Base (OSB) a que se reere la Ley, son or-ganizaciones autogestionarias formadas por iniciativa de personas de me-nores recursos econmicos para enfrentar sus problemas alimentarios en la perspectiva de alcanzar un desarrollo humano integral. No persiguen nes polticos partidarios ni pueden ser objeto de manipulacin poltica por las autoridades del Estado.
Reglamento de la Ley que declara de prioritario inters nacional la labor de Clubes de Madres, Comits de Vaso de Leche, Comedores Populares Autogestionarios y
otras organizaciones sociales de base. DS 041-2002-PCM. Artculo 3.
En la misma lnea, cabe mencionar a las juntas de administracin de agua potable, juntas de regantes, defensoras comunitarias, rondas campesinas y otras organizaciones vinculadas al logro y la gestin de servicios esenciales para la comunidad y que cuentan con un especial reconocimiento pblico.
El ao 2007 se aprob la Ley 29030 que autoriza a las municipalidades a acordar con organizaciones representativas de la comunidad la ejecu-cin y transferencia de proyectos de infraestructura social y econmica y de promocin productiva. Los requisitos son que estos proyectos bene-cien a la propia comunidad, que hayan sido aprobados en los procesos de presupuesto participativo, que se cuente con el acuerdo del Concejo Municipal y sean concertados con el Consejo de Coordinacin Local.
El Reglamento, aprobado el 2009 mediante decreto del MIMDES, pre-cisa que para la constitucin de la Organizacin Representativa de la
28 MESA DE CONCERTACIN PARA LA LUCHA CONTRA LA POBREZA
Comunidad ORC debe realizarse una asamblea con la participacin de al menos el 50% de familias. Las ORC se constituyen slo para efectos del proyecto acordado con la Municipalidad y se extinguen una vez con-cluido ste. El Reglamento establece tambin mecanismos de transpa-rencia y rendicin de cuentas hacia la comunidad, la Municipalidad y el Consejo de Coordinacin Local.
Ms recientemente, el ao 2009 se autoriz mediante decreto de urgen-cia a los Gobiernos Regionales y Locales a destinar hasta el 6% del saldo de los recursos de proyectos de inversin pblica correspondiente a ese ao para nanciar la ejecucin de proyectos de inversin e infraestructura a travs de ncleos ejecutores. La autorizacin se hizo extensiva tambin a las entidades del Gobierno Nacional.
Los ncleos ejecutores segn este decreto- tienen carcter temporal y estarn constituidos por no menos de 100 personas de comunidades campesinas y nativas, asentamientos humanos rurales y urbanos, rondas campesinas, comits de autodefensa, comits de gestin local y licen-ciados de las fuerzas armadas y policiales de localidades que se encuen-tren en condicin de pobreza. La norma incluye disposiciones sobre la conformacin y reconocimiento de los ncleos ejecutores y especica que sus lneas de intervencin son saneamiento, agua potable, sistemas de riego, trochas carrozables, energa elctrica, y otras, cuyos montos no superen las 100 UIT.
En el marco del plan de estmulo para hacer frente a la crisis econmica internacional, se pusieron en marcha programas de mantenimiento de infraestructura de salud, educacin y riego con participacin directa de la poblacin.
As, el ao 2009 se destinaron aproximadamente 600 millones de soles para la reparacin, mantenimiento y equipamiento de escuelas, establecimientos de salud, canales, pequeos reservorios, bocatomas y otra infraestructura de riego en zonas de pobreza y extrema pobreza.
PARTICIPACIN CIUDADANA Y BUEN GOBIERNO
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En el caso de la infraestructura de salud, las normas disponen que en cada establecimiento se forme un Comit de Mantenimiento respon-sable de determinar y priorizar las acciones; este Comit est integrado por el Jefe del Establecimiento y el Jefe de la Microrred.
Asimismo, en cada establecimiento de salud se constituye un Comit Veedor responsable de vericar que la determinacin y priorizacin de acciones de mantenimiento, as como la ejecucin del gasto sean reali-zados con eciencia, transparencia y probidad. El Comit Veedor est conformado por dos representantes del Comit de Coordinacin Local CCL y por el Alcalde o Alcaldesa o su representante; en las localidades donde los CCL no se hayan conformado, la representacin de poblacin recae en las organizaciones sociales. El Comit Veedor recibe toda la informacin que requiera por parte del jefe del establecimiento o de la microrred y emite conformidad de la Declaracin de Gastos que dichos funcionarios deben enviar al Ministerio de Salud.
En cuanto al mantenimiento de los locales escolares, se dispone que en cada uno de ellos se constituya un Comit de Mantenimiento responsa-ble de determinar la priorizacin de acciones de acuerdo a la disponibi-lidad de recursos. Este Comit es convocado y presidido por el Director del Centro Educativo y conformado por al menos dos representantes de los padres de familia; en el caso de Institutos Tecnolgicos, el Comit est integrado por el Director y dos representantes de los alumnos.
FLUJOGRAMA
PROGRAMA DE MANTENIMIENTO DE CENTROS EDUCATIVOS
Conformacin de Comit de Mantenimiento (Director + 2 representantes de Padres de familia o alumnos)
Conformacin de Comit Veedor: Alcalde o representante y 2 representantes de Padres de familia
MEDDirectores de Centros Educativos
FICHA TCNICA DE MANTENIMIENTO
+ DECLARACIN
DE GASTOS
DRE oUGEL
RECURSOS
30 MESA DE CONCERTACIN PARA LA LUCHA CONTRA LA POBREZA
Se constituye tambin un Comit Veedor para vericar el cumplimiento de las acciones de mantenimiento y presentar el informe correspondien-te ante la Unidad de Gestin Educativa Local UGEL. El Comit Veedor es presidido por el Alcalde Provincial o Distrital e integrado por dos re-presentantes de los padres de familia; en el caso de escuelas unidocen-tes es presidido por el representante de la organizacin representativa de la comunidad.
Con relacin a la infraestructura de riego, se establece que los recursos se ejecuten a nivel distrital, debiendo transferirse el dinero directamen-te al Alcalde de la Municipalidad Distrital donde se realizar la obra de mantenimiento.
En cada distrito se forma un Comit de Mantenimiento integrado por el Alcalde Distrital, el Gobernador Distrital y un representante de los re-gantes. Asimismo, se forma un Comit Veedor responsable de vericar que las actividades de mantenimiento de la infraestructura de riego y la ejecucin del gasto se realicen conforme a los procedimientos corres-pondientes. Cada Comit Veedor est integrado por un representante de la Agencia Agraria, un representante de la Administracin Local de Agua y un representante de los regantes de la localidad. El Comit Vee-dor emite conformidad sobre la Declaracin de Gastos que el Alcalde Distrital debe enviar al Ministerio de Agricultura.
Como puede observarse, en estos casos la participacin de la comuni-dad se produce tanto en la gestin misma del programa a travs de los comits de mantenimiento como en su scalizacin a travs de los comits veedores.
PARTICIPACIN CIUDADANA Y BUEN GOBIERNO
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IV. SELECCIN SUMILLADA DE NORMAS SOBRE PARTICIPACIN CIUDADANA Y BUEN GOBIERNO
En la siguiente matriz presentamos una seleccin de las ms importan-tes normas y compromisos que reconocen, garantizan y regulan los de-rechos ciudadanos a participar en los asuntos pblicos y promover el buen gobierno.
El propsito es informar respecto de las mltiples oportunidades que la legislacin ofrece para que las personas participemos de forma indivi-dual o asociada- en las diversas fases de las polticas pblicas y en los tres niveles de gobierno.
Esta seleccin de normas que sin duda- podr ser complementada y actualizada con regularidad, ha sido organizada en las siguientes par-tes:
Normas y compromisos internacionales
Normas y compromisos nacionales
Participacin, descentralizacin y reforma del Estado
Transparencia, acceso a la informacin y vigilancia ciudadana
Participacin y concertacin de polticas pblicas
Participacin en la gestin de programas, proyectos y obras
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