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LEGISLACIÓN, PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y DESARROLLO
URBANO EN EL ESTADO DE MÉXICO
Mesa 3. Participación social
Claudia López Salgado
Verónica Zendejas Santín
Alejandro Higuera Zimbrón
Universidad Autónoma del Estado de México
Facultad de Arquitectura y Diseño
Licenciatura en Administración y Promoción de la Obra Urbana
Los espacios urbanos son paisajes característicos del planeta Tierra. Éstos amplían sus
fronteras todos los días y son el escenario de múltiples actividades. Históricamente han
concentrado una diversidad de elementos que dan cuenta de su riqueza o carencias.
También han sido los receptores de un flujo incontenible de población que día a día
busca una mejor condición de vida, ya sea a través del empleo, el acceso a bienes y
servicios o la realización de mejores negocios.
La forma en cómo crecen, se transforman y las características de su funcionamiento
son el resultado de múltiples decisiones que toman agentes privados, autoridades y la
población en general. En este conjunto de decisiones prevalece la idea de obtener
beneficios individuales, familiares, colectivos o sociales. Sin embargo, la toma de
decisiones de estos tres agentes no siempre genera beneficios para los habitantes, por
ello, la discusión en torno a quién o quiénes son los responsables de atender los
problemas urbanos y el cómo son abordados, siguen siendo temas vigentes dentro de
la agenda de investigación urbana.
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Bajo este marco, la relación entre las autoridades y los ciudadanos se configura como
uno de los factores estratégicos para generar calidad de vida en las ciudades. No
obstante, en casos específicos como el Estado de México, la historia urbana pone de
manifiesto que la vinculación entre el sector público y los ciudadanos no ha sido un
factor característico de las acciones realizadas en materia de desarrollo urbano, debido
a la falta de interés político por generar condiciones para la participación y al desinterés
y/o desencanto de los ciudadanos por incidir en los asuntos de beneficio común.
En este contexto, resulta pertinente el estudio de las bases jurídicas que respaldan la
injerencia ciudadana en la toma de decisiones del crecimiento urbano. Por lo tanto, el
objetivo de este trabajo se enfoca a analizar leyes, reglamentos y códigos del Estado de
México, en materia de desarrollo urbano, para identificar cómo se concibe e incentiva a
la participación ciudadana en esa esfera de interés público.
Para alcanzar el fin planteado, se parte del análisis y la definición de una perspectiva de
ciudadano, quién ante la complejidad del fenómeno urbano actual, se caracteriza como
un agente participativo, capaz de hacer una contribución responsable y constructiva a la
vida pública, alfabetizado políticamente y con una visión clara de su responsabilidad
social y moral.
Asimismo, el proceso de participación ciudadana, se concibe como un ejercicio
ciudadano que supera la esfera de la opinión en los asuntos públicos y se ubica en una
injerencia más activa que incide en todo el proceso de planeación de los espacios
urbanos (diseño, ejecución, seguimiento, evaluación y retroalimentación). El estudio de
las bases jurídicas se centrará en la Ley de Planeación y el Código Administrativo.
En consideración de los resultados obtenidos se define un conjunto de líneas de acción
a seguir, tanto por las autoridades como por los ciudadanos, para revalorar la
importancia de la participación ciudadana en el desarrollo urbano y de la necesaria
vinculación entre ambos agentes, en el entendido de que las ciudades pueden ser
espacios más habitables y con amplias posibilidades de mejorar los índices en la
calidad de vida.
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LAS CIUDADES, LAS AUTORIDADES Y LA PARTICIPACIÓN DE LOS
CIUDADANOS
Hoy día, es difícil encontrar información sobre casos de ciudades perfectas. Lo que sí
es común escuchar, ver o leer, es el conjunto de conflictos relacionados con la
cobertura de servicios públicos, tránsito, áreas verdes, imagen urbana, vivienda,
contaminación, migración, delincuencia, inseguridad pública, disputas por intereses
políticos, administración urbana, etcétera. El número de situaciones problemáticas
parece que no deja de aumentar. Estas condiciones, sin duda, hacen más complejas a
las ciudades y hacen que las decisiones se orienten a resolver lo urgente, lo prioritario o
lo necesario ante situaciones de bajos presupuestos.
Diariamente, los citadinos viven bajo estas condiciones y la experiencia puede ser
benéfica o crearles algún conflicto en el modo de vivir, en su patrimonio o en las
expectativas. Este transcurrir cotidiano es lo que brinda una gran experiencia a los
habitantes urbanos sobre las necesidades y los satisfactores que le son propios de
acuerdo a su contexto socio-económico. En este sentido Bresciani (2006: 15-16),
argumenta que sólo a través de la participación se puede responder a las demandas
específicas de una comunidad, además que se presenta la ventaja de conformar capital
social derivado del consenso y resolución de conflictos urbanos de parte de los actores
implicados.
La inclusión de la ciudadanía también genera la posibilidad de asumir
responsabilidades compartidas para asegurar la viabilidad y factibilidad de planes, así
como la implementación, seguimiento y continuidad de dichas intervenciones a largo
plazo (Hernández, 2007: 14). En los procesos de participación, los actores clave de la
participación son los sectores público y privado así como la sociedad-ciudadanía (véase
Figura 1).
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Figura 1
Actores en el proceso de participación
Elaboración propia con base en Hernández (2007: 28).
La inserción ciudadana no significa sólo presencia, dado que el sujeto como agente
social deberá contar con ciertas características que hagan de su participación un
proceso activo.
En este marco, tomar conciencia de los problemas más urgentes para resolver las
cuestiones críticas en lo económico, político y social; contar con la capacidad para
censurar, criticar, corregir, proponer alternativas, sobre todo a los gobernantes y estar
informados y formados comunicativamente, además de interesarse por su propio
desarrollo y el de la colectividad son características básicas de un ciudadano
contemporáneo (Montesinos, 2004: 99; Tucho, 2006: 86 y Hernández, 2007: 18-19).
No obstante lo anterior, la participación ciudadana se enfrenta a dos limitantes:
Ineficiencia de las autoridades para atender los problemas y su falta de
convicción para reconocer que los procesos participativos son un elemento
fundamental del desarrollo sostenible (Hernández, 2007: 18 y 20).
La existencia de intereses dominantes que propicia la sobreposición de éstos
ante los sociales y colectivos (Hernández, 2007: 30).
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Proceso de participación
Ciudadanos
Sector privado
Sector público
Bajo ese orden de ideas, se sostiene que la participación ciudadana es indispensable
en la construcción de la ciudad, pero sólo dará resultados de beneficio colectivo si los
agentes implicados se encuentran en condiciones de plantear y cristalizar sus objetivos,
sobre todo si están conscientes de sus problemas y conocen los mecanismos para
solucionarlos.
Hasta este momento se ha abordado la importancia de la participación ciudadana en la
ampliación y transformación de la ciudad y de las barreras impuestas por otros dos
agentes: autoridades e intereses particulares; sin embargo, es pertinente dar cabida a
la presentación del concepto de participación ciudadana que guiará el análisis del
marco legal del tema central que se aborda, específicamente para el caso del Estado
de México. Para este propósito y después de una revisión de diversas propuestas, se
consideraron las de los siguientes autores:
Sánchez ( 2009: 90) sostiene que:
“La participación ciudadana es la intervención de los ciudadanos en los asuntos que le
son de su interés o en donde puede incidir”.
Por su parte Ziccardi (citado en Sánchez, 209: 91), plantea que la participación
ciudadana:
“… es un componente fundamental de la gobernabilidad democrática puesto que, a
diferencia de otras formas de participación –social, política y comunitaria, a las cuales
no reemplaza-, se refiere específicamente a la forma como los intereses particulares de
los ciudadanos se incluyen en los procesos decisorios”.
Finalmente, Borja y Muxi (citados en Hernández, 2007: 15), indican que la participación
de los ciudadanos se refiere a:
“Un debate político y cultural en el que han de intervenir muchos actores, residentes
presentes y futuros, usuarios de trabajo, de ocio y ocasionales o de paso; el debate
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ciudadano deberá estar orientado por objetivos políticos explícitos, es necesario hacer
emerger los valores culturales y los intereses sociales implícitos, todas las personas
han de tener su oportunidad, lo que exige proporcionar medios a los que no los tienen
por edad, género, o marginación social o cultural”.
Este conjunto de conceptos tiene de soporte una visión propositiva, un carácter integral
que posiciona al ciudadano es una escala superior de aquellos que ven en la
ciudadanía sólo un grupo de habitantes pasivos cuya capacidad debe centrarse en la
esfera de la opinión. La participación ciudadana es un proceso que requiere de
continuidad y aprendizaje recurrente. También implica intervención, decisión, objetivos
explícitos, intereses sociales y valores culturales.
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LA PARTICIPACÓN DE LOS CIUDADANOS EN EL MARCO LEGAL
El breve análisis teórico-conceptual presentado en el apartado anterior, servirá de base
para identificar la importancia que se le otorga a la participación ciudadana en
legislación mexiquense, específicamente para atender los asuntos relacionados con el
desarrollo urbano.
Bajo estas consideraciones las leyes sujetas a análisis son:
Ley de Planeación del Estado de México y Municipios, y
Código Administrativo del Estado de México, específicamente el Libro Quinto.
La Ley de Planeación del Estado de México y Municipios tiene vigencia desde el
primero de enero de 2002 y su objeto se enfoca a establecer las bases del Sistema de
Planeación Democrática para el Desarrollo del Estado de México y Municipios. Este
ordenamiento jurídico es uno de los soportes más importantes en materia de planeación
del desarrollo y por ello, la inclusión de la participación ciudadana dentro de su
contenido es fundamental en la toma de decisiones.
De acuerdo con lo presentado en la Figura 2, se identifica que los ámbitos de gobierno,
estatal y municipal, son lo que tienen completa injerencia en las acciones de planeación
del desarrollo, aunque de manera específica se señalan algunas dependencias o
unidades administrativas que se vinculan con esos procesos decisorios.
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Figura 2
Autoridades y dependencias que intervienen en
la toma de decisiones, según lo dispuesto en la
Ley de Planeación del Estado de México y Municipios
Fuente: Elaboración propia.
El Sistema de Planeación Democrática para el Desarrollo del Estado de México y
Municipios, según lo indicado en el artículo 14 de la ley en mención, está integrado por
los siguientes planes, programas y documentos:
El Plan de Desarrollo del Estado de México;
Los planes de desarrollo municipales;
Los programas sectoriales de corto, mediano y largo plazo;
Los programas regionales de corto, mediano y largo plazo;
Los programas especiales;
Los presupuestos por programas;
Los convenios de coordinación;
Los convenios de participación;
Los informes de evaluación;
Los dictámenes de reconducción y actualización.
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Gobernador del estado
Secretaría de FinanzasSecretaría de la Contraloría
Ayuntamientos
Dependencias, organismos,
entidades públicas y unidades
administrativas
Unidades administrativas
Como se observa en el listado anterior, en el grupo de los programas sectoriales se
incluyen aquellos que comprenden la planeación en materia de desarrollo urbano, de
ahí la consideración de esta ley para los objetivos del presente documento.
En el Capítulo Primero, de las Disposiciones Generales, los artículos y fracciones en las
que se hace mención de la participación ciudadana son:
“Artículo 1.- La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto,
establecer las normas:
I. (…)
II. De la participación democrática de los habitantes del Estado de México, grupos y
organizaciones sociales y privados en la elaboración, ejecución y evaluación del Plan
de Desarrollo del Estado de México y los planes de desarrollo municipales, así como de
los programas a que se refiere esta ley (…)
Artículo 2.- Los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial del Estado de México y los
ayuntamientos de los municipios de la entidad, se coordinarán para participar en la
organización del Sistema de Planeación Democrática para el Desarrollo del Estado de
México, con objetividad y transparencia, con la participación responsable y consciente
de los habitantes y de los diversos grupos y organizaciones sociales y privados, en el
que se recogerán sus aspiraciones y demandas para incorporarlas a la estrategia de
desarrollo (…)”
Posteriormente, en el Capítulo Sexto, enfocado a los Comités de Planeación para el
Desarrollo del Estado de México y Municipios se indica:
“Artículo 49.- A fin de vincular y dar congruencia en el uso y destino de los recursos
para el desarrollo, el Ejecutivo Estatal, a través del Comité de Planeación para el
Desarrollo del Estado de México, fortalecerá las acciones de coordinación,
comunicación y cooperación con los gobiernos federal y municipales y fomentará la
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participación de los habitantes, grupos y organizaciones sociales y privados en la
planeación democrática del desarrollo estatal.
Artículo 50.- La Asamblea General del Comité de Planeación para el Desarrollo del
Estado de México tendrá las siguientes atribuciones:
I. Promover la participación de los habitantes y de los grupos y organizaciones sociales
y privados a través de la incorporación de sus aspiraciones y demandas para en su
caso incorporarlas a la estrategia del desarrollo; (…)”
A partir de la selección de artículos y retomando el aparato conceptual presentado en el
apartado anterior, se identifica que la perspectiva de participación ciudadana contenida
en la Ley de Planeación del Estado de México y Municipios, se circunscribe a un nivel
de expresión y opinión, pero no indica procesos posteriores en los cuales los
ciudadanos tengan intervención o decisión.
El siguiente ordenamiento legal bajo análisis es el Código Administrativo del Estado de
México, el cual tiene vigencia desde el 13 de marzo de 2002 y la última reforma que se
aprobó fue el 12 de mayo de presente año.
Este código está conformado por los siguientes 12 libros:
Libro Primero. Parte general.
Libro Segundo. De la salud.
Libro Tercero. De la educación, ejercicio profesional, investigación científica y
tecnológica, cultura, deporte, juventud y mérito civil.
Libro Cuarto. De la conservación ecológica y protección al ambiente.
Libro Quinto. Del ordenamiento territorial, de los asentamientos humanos y del
desarrollo urbano de los centros de población.
Libro Sexto. De la protección civil.
Libro Séptimo. De la infraestructura vial y transporte.
Libro Octavo. Del tránsito y estacionamientos de servicio al público.
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Libro Noveno. Del fomento y desarrollo agropecuario, acuícola y forestal.
Libro Décimo. Del fomento económico.
Libro Décimo Primero. De la protección e integración al desarrollo de las
personas con capacidades diferentes.
Como se puede observar, las temáticas que comprende el código y es diversa, sin
embargo, dado el interés que prima en el documento, se aborda exclusivamente el
Libro Quinto.
En este libro se especifica que las autoridades estatales y municipales son las
encargadas de hacer cumplir lo dispuesto, a través de la Secretaría de Desarrollo
Urbano y Obras Públicas o las correspondientes direcciones de desarrollo urbano.
Figura 3
Autoridades y dependencias que intervienen en
la toma de decisiones, según lo dispuesto en Libro Quinto del Código
Administrativo del Estado de México
Fuente: Elaboración propia.
De acuerdo con lo indicado en el artículo 5.1 el libro tiene por objeto fijar las bases para
planear, ordenar, regular, controlar, vigilar y fomentar el ordenamiento territorial de los
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Autoridades estatales Autoridades municipales
Secretaría de Desarrollo Urbanoy Obras Públicas
Consejo Consultivo Estatal de Desarrollo Urbano
Dirección de Desarrollo Urbano
asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población en la
entidad. Además en el artículo consecutivo se especifica que:
“Artículo 5.2.- Las disposiciones de este Libro tienen como finalidad mejorar el nivel y
calidad de vida de la población urbana y rural de la entidad, mediante:
I. La adecuada distribución en el territorio estatal de la población y sus actividades, así
como la eficiente interrelación de los centros de población, en función del desarrollo
social y económico del Estado y del País;
II. La vinculación armónica entre la ciudad y el campo, para garantizar un desarrollo
urbano sustentable que, a la vez de satisfacer el crecimiento urbano, proteja las tierras
agropecuarias y forestales, y distribuya equitativamente los beneficios y cargas del
proceso de urbanización;
III. El ordenamiento de las zonas metropolitanas y de las áreas urbanas consolidadas,
así como el impulso a centros de población de dimensiones medias para propiciar una
estructura regional equilibrada;
IV. La racionalización y orientación de los procesos de urbanización que experimentan
los centros de población, a través de una relación eficiente entre las zonas de
producción y trabajo con las de vivienda y equipamiento;
V. La distribución, construcción, conservación y mejoramiento de la urbanización,
infraestructura, equipamiento y servicios públicos de los centros de población;
VI. La regulación del suelo urbano, preferentemente el destinado a la vivienda de los
estratos de más bajos ingresos, para propiciar un mercado competitivo, incrementar su
oferta y frenar su especulación;
VII. La prevención de los asentamientos humanos irregulares;
VIII. El fortalecimiento de los municipios, mediante una mayor participación en la
planeación, administración y operación del desarrollo urbano;
IX. El fomento a la participación de los sectores público, social y privado, para atender
las necesidades urbanas en la entidad;
X. La participación ciudadana en la planeación urbana y en la vigilancia de su
cumplimiento; (…)”
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De acuerdo a lo presentado en la Figura 3, la Secretaría de Desarrollo Urbano y el
Consejo Consultivo son agentes importantísimos para la participación ciudadana, dado
que como se especifica en los siguientes artículos tienen entre sus principales
atribuciones la encomienda en mención.
“Artículo 5.9.- La Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas tiene las
atribuciones siguientes:
(…)
X. Promover la participación social en los procesos de formulación de los planes de
desarrollo urbano, así como en la vigilancia de los usos y destinos del suelo previstos
en ellos;” (…)
Según lo especificado en el Libro Quinto, el Consejo Consultivo Estatal de Desarrollo
Urbano es un órgano de asesoría, consulta y participación social en asuntos materia de
desarrollo urbano de interés estatal, que estará presidido por el Gobernador del Estado.
“Artículo 5.14.- Corresponde al Consejo Consultivo Estatal de Desarrollo Urbano:
I. Promover la participación social en el proceso de elaboración del Plan Estatal de
Desarrollo Urbano, los planes regionales de desarrollo urbano y los parciales que
deriven de éstos, recabando sus opiniones y propuestas; (…)
Opiniones en la formulación y propuestas para la planeación del desarrollo urbano,
conforman el alcance que marca el Libro Quinto respecto de la participación ciudadana.
En esta línea, se identifica que la perspectiva de los procesos participativos se guía por
la consideración de los ciudadanos que opinan y proponen, pero no pueden rebasar la
línea que les de entrada a procesos de gestión, seguimiento, evaluación y
retroalimentación.
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CONCLUSIONES
Las ciudades seguirán siendo el escenario de múltiples actividades (sociales,
económicas, políticas y culturales); su desempeño será protagónico dentro de los
grandes cambios que se presentan a nivel mundial y sin duda, serán los espacios en
donde se definan, cristalicen o fracasen los anhelos del desarrollo sostenible y
sustentable.
En este documento se ha plasmado la importancia que reviste el ciudadano y su
participación para hacer de los entornos urbanos, espacios más funcionales y
eficientes, pero sobre todo más habitables. También se destacó la gran necesidad de
formar ciudadanos que respondan a los grandes retos que implica el vivir en las
ciudades del Siglo XXI, ya que las urbes se tornan más complejas por la multiplicidad
de problemas y por el surgimiento de problemas difícilmente antes vistos.
En este mundo voraz, un ciudadano que sólo opine, ya no es suficiente; tampoco es
suficiente un ciudadano que espera soluciones de sus autoridades. Competencias
propositivas, de gestoría y un mayor conocimiento sobre los problemas que le aquejan,
ahora son las características mínimas de un ciudadano local y que aspira con un mejor
nivel de vida.
En el Estado de México, la legislación que aborda la participación ciudadana para el
desarrollo urbano requiere de ajustes, no sólo en su contenido, sino en los mecanismos
de difusión que coadyuven al proceso de aprendizaje cívico y legal por parte de sus
habitantes.
Y finalmente, para aquellos interesados en los asuntos urbanos (planificadores
territoriales, urbanistas, diseñadores urbanos y administradores urbanos, etc.),
queremos reiterarles que la ciudad no dejará de ser un fascinante objeto de estudio, un
espacio en el que se susciten los problemas más impactantes, un lugar en el que
además de tener trabajo, será el espacio idóneo en donde cada problema se puede
transformar en fortaleza, todo depende de la capacidad creativa y gestora.
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BIBLIOGRAFÍA
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desarrollo urbano” en Urbano, Noviembre, Chile.
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Municipios, (D.E: http://www.edomex.gob.mx/portal/page/portal/legistel/leyes/vigentes),
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Gobierno del Estado de México, (2002), Código Administrativo del Estado de México y
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Sánchez, M. (2009), “La participación ciudadana en la esfera de lo público” en Espacios
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Tucho, F., (2006), “La educación en comunidad como eje de una educación para la
ciudadanía”, en Comunicar, año/vol. XIV, número 26, marzo, España.
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