Pasquino, Gianfranco (directores), Diccionario de política ......Diccionario de Política Norberto Bobbio Nicola Matteucci Gianfranco Pasquino SIGLO VEINTIUNO EDITORES México, 1993

HOJA DE RUTA UNIDAD 3

En esta hoja de ruta encontrarás los textos que están en la Unidad 3 como la

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Bibliografía obligatoria:

● (PAG 2) Levi, Lucio, “Régimen político”, en Bobbio, Norberto, Matteucci, Nicola y Pasquino, Gianfranco (directores), Diccionario de política, Siglo XXI, México D.F., 1985. (Dizionario di Politica, UTET, Torino, 1983)

Bibliografía optativa:

● (PAG 10) Dahl, Robert, “La democracia”, POSTData. Revista de Reflexión y Análisis Político, Nro 10, Buenos Aires, diciembre 2004

● (PAG 55) Morlino, Leonardo, "Las alternativas no democráticas”, POSTData. Revista de Reflexión y Análisis Político, Nro 10, Buenos Aires, diciembre 2004

● (PAG 91) O'Donnell, Guillermo, “Democracia delegativa”, Cuadernos del CLAEH, 61,

Montevideo, 1992. ● (PAG 108) O'Donnell, Guillermo, "Acerca del estado, la democratización y algunos

problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a países poscomunistas", en Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, Nro. 130,

Vol. 33, IDES, Buenos Aires, 1993. ● (PAG 140) Sartori, Giovanni, "Dictadura", en Sartori, Giovanni, Elementos de Teoría

Política, Alianza Editorial, Madrid, 1992.

Diccionario de Política

Norberto BobbioNicola MatteucciGianfranco Pasquino

SIGLO VEINTIUNO EDITORES

México, 1993

Este material se utiliza con finesexclusivamente didácticos

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CIENCIA POLÍTICA

I. Ciencia política en sentido amplio y en sentido estricto

La expresión “c. política” puede ser usada en un sentido amplio y no técnico para denotar cualquierestudio de los fenómenos y de las estructuras políticas, conducido con sistematicidad y con rigor, apoyado enun amplio y agudo examen de los hechos, expuesto con argumentos racionales. En esta acepción el término“ciencia” es adoptado en su significado tradicional como opuesto a “opinión” donde “ocuparsecientíficamente de política” significa no abandonarse a la creencia del vulgo, no lanzar juicios sobre la basede datos no atinados, remitirse a la prueba de los hechos. En este sentido la expresión no es nueva, pues hasido ampliamente usada en el siglo pasado, especialmente en Alemania; no resulta superfluo recordar que loscélebres Principios de filosofía del derecho de Hegel (1821) tienen como subtítulo Ciencia del estado[Staatswissenschaft] en compendio. Una importante tradición de “ciencia del estado” se desarrolla enAlemania en la primera mitad del siglo pasado por obra de estudiosos de la organización estatal (de laadministración pública) como Robert von Mohl y Lorenz von Stein. En Francia y en Italia la expresión c.política tenía mayor amplitud, como lo demuestra la célebre colección de obras italianas y extranjerasdirigida por Attilio Brunialti bajo el titulo de “Biblioteca de scienze politiche”, donde se publicó un ensayosobre Le scienze politiche nello stato moderno (vol. 1, 1884, pp. 9-74).

En un sentido más estricto y por lo tanto más técnico en cuanto cubre un área bastante biendelimitada de estudios especializados y en parte insitucionalizados, con cultores vinculados entre sí que sereconocen “politólogos”, la expresión c. política indica una orientación de los estudios que se proponeaplicar, en la medida de lo posible, el análisis del fenómeno político –o sea en la medida en que la materia lopermite, pero siempre con el mayor rigor– la metodología de las ciencias empíricas (sobre todo la que resultade la elaboración y de la codificación efectuada por la filosofía neopositivista). Más brevemente, “c. política”en sentido estricto y técnico designa a la “ciencia empírica de la política”, o a la “ciencia de la política”conducida según la metodología de la ciencia empírica más desarrollada, como en el caso de la física, de labiología, etc. Cuando hoy se habla de desarrollo de la c. política se hace referencia a las tentativas orientadas,con mayor o menor éxito pero que intentan obtener una gradual acumulación de resultados, a promover elestudio de la política hasta alcanzar el nivel de ciencia empírica (rigurosamente entendida).

En este sentido más específico de “ciencia”, la c. política se distingue cada vez más de toda búsquedadirigida no ya a describir y a comprender aquello que es sino a delinear, y por lo tanto a prescribir, lo quedebe ser, búsqueda apropiada a la que se suele ahora dar comúnmente el nombre de “filosofía política”. Si seacepta esta distinción, en la obra de los clásicos del pensamiento político resulta muy difícil señalar lo quepertenece a la ciencia y lo que pertenece a la filosofía; por el contrario, los “politólogos” contemporáneostienden a caracterizar su propia obra como “científica” en cuanto pone el acento sobre lo que la distingue dela filosofía. Si bien no es oportuno detenerse en el concepto de “filosofía política”, en cuanto distinta de la c.política, conviene por lo menos advertir que entramos nuevamente a la noción de filosofía política comoestudio orientado deontológicamente, tanto en las construcciones racionales de la república ideal, que handado vida al filón de la “utopía”, como a las idealizaciones o racionalizaciones de un tipo de régimen posibleo ya existente, característico de la obra de los clásicos del pensamiento político moderno (como Hobbes,Locke, Rousseau, Kant, Hegel). Más que sobre la distinción de proyección utopista e idealizante y análisisempírico, Sartori especifica la diferencia entre filosofía política y c. política en la falta de operatividad o deaplicabilidad de la primera, donde “la filosofía no es [...] un pensar para aplicar, un pensar en función de latraductibilidad de la idea en el hecho”, mientras que la ciencia “es teoría que remite a la investigación [ ... ],traducción de la teoría en práctica”, en suma un “proyectar para intervenir” (Sartori, 1972). Se podría objetarque, en cuanto a la operatividad, no está dicho que los ideales hayan sido, en la historia de los cambiospolíticos, menos “operativos” que los consejos de los “ingenieros” sociales.

II. Caracteres de la ciencia política contemporánea.

La constitución de la c. política en ciencia empírica en tanto empresa colectiva y acumulativa esreciente, pudiendo ser consideradas obras de c. política –al menos en parte y en su inspiración fundamental ytambién en el sentido restringido y técnico de la palabra– algunas obras clásicas como las de Aristóteles,Maquiavelo, Montesquieu, Tocqueville, en la medida que ellas tienden a la formulación de tipologías, de

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generalizaciones, de teorías generales, de leyes, todas éstas relativas a los fenómenos políticos, fundadas enel estudio de la historia, o sea sobre análisis factuales.

Es verdad por otro lado que la c. política como disciplina y como institución nace en la segundamitad del siglo pasado: ella representa un momento y una determinación específica del desarrollo de lasciencias sociales, que ha caracterizado precisamente el progreso científico del siglo XIX y ha tenido susexpresiones más relevantes e influyentes en el positivismo de Saint-Simon y Comte, en el marxismo y en eldarwinismo social. En cuanto momento y determinación específica del desarrollo de las ciencias sociales, elnacimiento de la c. política moderna se produce a través de la separación de los estudios políticos respecto dela matriz tradicional del derecho (en particular del derecho público). No conviene en efecto olvidar que lafilosofía política moderna desde Hobbes hasta Kant se presenta como una parte, y sólo como una parte, deltratamiento del derecho natural, en la que el estado aparece como un ente jurídico, creado a través de un actojurídico (como el contrato o los contratos, que se constituyen en fundamento de legitimidad) y, una vezinstituido, creador él mismo de derecho (el derecho positivo). Esta separación de la matriz jurídica esevidente y esta dicha en forma taxativa por dos autores que más que el resto pueden ser considerados, a miparecer, como los iniciadores de la c. política moderna: Ludwig Gumplowicz, cuya obra Die soziologischeStaatsidee data de 1892, y Gaetano Mosca, que publicó la primera edición de los Elementi di scienza politicaen 1896.

En nuestro siglo el desarrollo de la c. política sigue de cerca la suerte de las ciencias sociales ysoporta su influjo ya sea porque utiliza el modo de aproximarse al análisis del fenómeno político (oapproach) o bien porque hace suyo el uso de ciertas técnicas de investigación. El país en el cual la c. políticacomo ciencia empírica ha sido cultivada con mayor intensidad, Estados Unidos, ha sido justamente el lugaren el que las ciencias sociales han tenido en los últimos años un mayor desarrollo. Con respecto al approach,se ha realizado con particular intensidad en los últimos veinte años (aunque su inicio puede remitirse alartículo de Charles E. Merriam, “The present state of the study of politics”, que es de 1921) el paso del puntode vista institucional (que reflejaba todavía la tradicional matriz jurídica de los estudios políticos) al punto devista “conductista”, según el cual el elemento simple que debe presidir todo estudio de la política quepretenda hacer un legítimo y fecundo uso de la metodología de las ciencias empíricas es el comportamientode los individuos y de los grupos que actúan políticamente, cual es por ejemplo el voto, la participación en lavida de un partido, la búsqueda de una clientela electoral, la formación del proceso de decisión a los másdiversos niveles. Respecto de la técnica de investigación se produce un pasaje también decisivo del usoexclusivo de la recolección de datos de la documentación histórica, del cual se han valido los estudiosospolíticos del pasado, desde Aristóteles hasta Maquiavelo y desde Montesquieu hasta Mosca, al empleo cadavez más frecuente (vuelto posible por lo demás por la tentativa conductista de la observación directa o decampo a través de la técnica, tomada de la sociología; de la investigación por sondeo o por entrevista. Detodo esto ha resultado un enorme aumento de los datos a disposición del investigador que requiere a su vez,para que puedan ser manejables y por lo tanto para su proficua utilización, del uso creciente de métodoscuantitativos. La cada vez más amplia utilización de los métodos cuantitativos en las ciencias sociales, y porreflejo en la c. política, tantas veces solicitada y no siempre fructífera en los hechos, y ante los cambiosproducidos en el objeto mismo de la investigación, aparece como inevitable; lo que no significa que sea, odeba devenir, exclusiva y exhaustiva.

III. Sus condiciones de desarrollo.

En confrontación con los estudios políticos del pasado el estado presente de la c. política secaracteriza por la disponibilidad de un número de datos incomparablemente mayor que aquellos de los cualespodían hacer uso los estudiosos del pasado. Además del cambio en las formas de aproximación y de laintroducción de nuevas técnicas de investigación, el creciente número de datos depende también de laextensión gradual de los intereses de los politólogos más allá de la zona de las naciones europeas o deinfluencia europea, en el tiempo (civilización primitiva, mundo oriental, civilización precolombina) y en elespacio (las llamadas naciones del tercer mundo). En oportunidad de considerar las instituciones de México,India y China, Mosca había puesto ya de relieve la escasa importancia del análisis de Maquiavelo en lamedida en que había logrado sus datos únicamente de la historia romana y de algunas naciones europeas desu tiempo. La ampliación de los horizontes culturales de los politólogos de hoy por encima de los límitestradicionales de la ciencia europea permitiría devolver a Mosca la misma crítica que él había hecho aMaquiavelo. Karl Deutsch enumera nueve especies de datos desarrollados por los politólogos en los últimosaños o puestos a su disposición: sobre élites, sobre las opiniones de las masas, sobre el comportamiento delvoto de los electores y de los miembros del parlamento, los llamados datos agregados obtenidos a través de

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estadísticas relevantes para el estudio de los fenómenos políticos, datos históricos, datos producidos por otrasciencias sociales sobre las condiciones y los efectos de las comunicaciones, datos secundarios derivados denuevos procedimientos analíticos, matemáticos y estadísticos y de programas de computadoras. Para darsecuenta de la real entidad de los nuevos datos de que pueden disponer en la actualidad los politólogos,conviene añadir que cada una de las nuevas especies de datos resulta paulatinamente conseguibles en unmayor número de países. En otras palabras: la ampliación intensiva de los datos se realiza simultáneamentecon la ampliación extensiva.

El rápido crecimiento extensivo de datos ha hecho posible una cada vez más amplia comparaciónentre regímenes de los más diversos países, estimulando los estudios de política comparada, tanto como parainducir a algunos a identificar sic et simpliciter la c. política contemporánea en su especificidad, o sea en ladiferencia que la distingue de disciplinas afines y de los estudios políticos del pasado, con la políticacomparada. En realidad la política comparada no es una novedad: el estudio factual del fenómeno político,que se remonta con razón a Aristóteles, ha comenzado con la comparación entre distintas constitucionesgriegas. El Esprit des lois de Montesquieu nació de un gran intento por “comparar” entre sí el mayor númeroposible de regímenes de todas las partes del mundo. En realidad lo que resulta nuevo es, como se decía, lacantidad de datos a disposición; pero se trata de una diferencia cuantitativa, no cualitativa. Es probable que elparticular relieve otorgado a la política comparada por algunos de los más destacados politólogos de estosúltimos años dependa también de la circunstancia de haber erróneamente aislado de entre los otros métodosde que se sirve la ciencia política, cuales son, juzgados coherentemente, el método experimental, el métodohistórico y el método estadístico, un presunto “método comparativo” que tendría el monopolio precisamentede la política comparada. De hecho un método comparativo no existe: la comparación es uno de losprocedimientos elementales y necesarios de toda investigación que pretenda devenir científica. El queestudia el sistema político italiano, por ejemplo, se sirve habitualmente de la comparación cuando trata deanalizar la diferencia, digamos, entre el parlamento de hoy y el de ayer. El hábito lingüístico de designar“política comparada” al estudio que confronta instituciones de distintos países no impide que elprocedimiento usado sea idéntico al que se emplea cuando se quiere destacar las semejanzas y las diferenciasentre dos instituciones del mismo país en una determinada dimensión histórica. Esto valida la comparaciónincluso si lo que hace, a causa de un cierto uso lingüístico consolidado, no se llama “política comparada”.Por otra parte el estudioso de política comparada no se limita en modo alguno a emplear el procedimiento dela comparación a la confrontación de los regímenes de los distintos países, pues hace uso sin retaceostambién del método histórico y del método estadístico. En otras palabras: la política comparada no sólo notiene la exclusividad de la comparación (en el sentido de que sólo los politólogos comparatistas hacencomparaciones) sino que tampoco se identifica con ella (en el sentido de que los politólogos comparatistashacen solamente comparaciones).

IV. Las principales operaciones de la ciencia política.

La creciente acumulación de datos permite a la c. política contemporánea la posibilidad de procedercon mayor rigor en el cumplimiento de las operaciones y en el logro de los resultados que son propios de laciencia empírica: clasificación, formulación de generalizaciones y consecuente formación de conceptosgenerales, determinación de leyes, por lo menos de leyes estadísticas o probabilísticas, de leyes de tendencia,de regularidad o uniformidad, elaboración (o propuesta) de teoría.

Como ejemplo de clasificación se pueden citar las numerosas tentativas recientes por perfeccionar latipología de los regímenes políticos que durante siglos permaneciera anclada en la clasificación aristotélicade las tres formas puras y de las tres correspondientes formas impuras de gobierno. Un ejemplo ya clásico declasificación es la tripartición weberiana de la forma de poder legítimo (tradicional, legal y carismático),todavía en uso, aunque sea susceptible de una mayor articulación. Un procedimiento típico de generalizaciónes el que ha conducido a la formulación del concepto de poder. y que frecuentemente es considerado como elconcepto unificador de todos los fenómenos que caen en el campo de la política (en el sentido de que seconsidera como fenómeno político a aquel en el que se encuentra un elemento que remite al concepto depoder). Un ejemplo bastante fecundo de hipótesis, aunque esté lejos de ser verificada, es aquel que hapresidido la reciente proliferación de los estudios sobre el “desarrollo político”: la hipótesis es que a undeterminado estadio de desarrollo económico-social corresponde un determinado estadio de desarrollopolítico, de donde se saca la consecuencia (prescriptiva) respecto de la imposibilidad o de la inoportunidadde acelerar el desarrollo político si éste no va acompañado de una correspondiente aceleración de desarrolloeconómico. Respecto de la regularidad o uniformidad, la c. política parece hasta ahora dispuesta a dar mayorcrédito a aquella que ha originado a la teoría de la clase política o de las élites, y que afirma que en todo

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régimen, sin importar su “fórmula política”, siempre es una minoría organizada, o un número restringido deestas minorías que luchan entre sí, la que gobierna. En su estudio sobre los partidos Robert Michels haelevado esta regularidad a la categoría de ley (la llamada “ley de hierro de la oligarquía”).

Marx y Engels, y también Lenin, formularon leyes de tendencia en lo que se refiere a la gradualextinción del estado en el llamado “estado de transición”, partiendo de la hipótesis de que el aparato estatales necesario mientras dure la división de la sociedad en clases antagónicas. Si por “teoría” se entiende, enuno de sus múltiples significados, un conjunto de proposiciones (sin que tengan necesariamente el estatus deproposiciones empíricas) en relación entre sí para formar una red coherente de conceptos, que sirvan deorientación para la explicación (y para la previsión)en un campo bastante amplio, una de las teorías másaceptadas, o por lo menos discutidas, entre los politólogos, es la “sistemática” (general system theory)propuesta por David Easton, y según la cual la vida política en su conjunto debe ser considerada como unproceso de inputs (demandas) que provienen del ambiente externo (económico, religioso, natural, etc.) y quese transforman en outputs (respuestas), como son las decisiones políticas a todos los niveles, que a su vezretroactúan sobre el ambiente circundante provocando nuevas demandas, y así sucesivamente.

V. Explicaciones y previsiones

A través de esta serie de operaciones que van desde la clasificación a la formulación degeneralizaciones, de uniformidad, de leyes de tendencia y de teoría –operaciones que la acumulacióncreciente de datos torna siempre más fecunda, pero en general siempre más difícil–, la c. política persigue suobjetivo, que es el propio de toda búsqueda que ambiciona el reconocimiento del estatus de ciencia(empírica), esto es de explicar y no solamente describir los fenómenos que tiene por objeto. El enormenúmero de datos de que puede disponer el estudioso de los hechos políticos, unido al uso de los métodoscuantitativos que le permiten dominarlos y poder servirse de ellos con cada vez mayor rapidez, ha puesto encrisis el tipo de explicación predominante en las ciencias sociales tradicionales y artesanales, que estabafundado en la búsqueda de uno o de pocos “factores”, y ha alentado a los investigadores a tener en cuentauna notable pluralidad de variables significativas cuyas interrelaciones pueden ser analizadas confiando en elcálculo estadístico. El estadio presente de la c. política, caracterizado por la difusión de la técnica del análisiscon muchas variables (multivariate analysis), representa, respecto del objetivo principal de toda búsquedaque se quiera presentar como ciencia, o sea respecto a una explicación, más que nada un momento crítico, oen el mejor de los casos reconstructivo, pero todavía no el esperado momento constructivo e innovativo. Lasexplicaciones tradicionales son refutadas por su carácter simplista en la medida que no tienen en cuenta lamultiplicidad de factores que interactúan, pero, precisamente como consecuencia de esta reconocidamultiplicidad, el proceso explicativo deviene siempre más complejo y sus resultados aparecen al menos hastaahora siempre más inciertos. A medida que aumenta el número de correlaciones, la interpretación de ellas, dela que depende la credibilidad de una explicación, resulta cada vez más compleja.

El proceso de explicación está estrechamente conectado con el de previsión, aunque sea posible unaexplicación que no permita la previsión y una previsión no fundada en una explicación: se explicageneralmente para prever. La previsión es el principal objetivo práctico de la ciencia (así como la explicaciónes el principal objetivo teórico). Desgraciadamente, cuando el proceso de explicación es incompleto no sepuede hablar de previsión científica sino en el mejor de los casos de conjetura o, peor aún, de profecía. Sepuede añadir que en las ciencias sociales, que tienen por objeto comportamientos humanos, es decir un serque es capaz de reacciones emotivas y de elecciones racionales, se verifica el doble fenómeno bien conocidode la previsión que se autodestruye (profecía verdadera que no se realiza) o que se autosatisface (profecíafalsa que se realiza). En su actual fase de desarrollo la c. política está bien lejos de poder hacer previsionescientíficas. Lo que no impide que algunos estudiosos de la cosa política busquen extrapolar ciertasprevisiones, si bien a medias, de las conclusiones una y otra vez alcanzadas. La tendencia a hacer previsioneses tan irresistible que un grupo de estudiosos de la política encabezados por Bertrand de Jouvenel estáelaborando de hace algunos años a esta parte un programa de investigación sobre los llamados “futuribles”.La diferencia entre la utopía de ayer y el futurible de hoy estriba en que el proyecto utópico está construidode una manera independiente de las líneas de tendencia del desarrollo social y por lo tanto de su mayor omenor grado de realización, mientras que el futurible es el conjunto de aquello que puede acaecer si serealizan determinadas condiciones; no es el futuro imposible (ni tampoco el necesario) sino el futuro posible.El futurible es el producto típico de la actitud científica frente al mundo, en especial frente al mundohistórico, mientras que la utopía es el producto típico de la imaginación filosófica.

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VI. Dificultades propias de la Ciencia Política.

Todo lo que se ha dicho hasta ahora sobre las tentativas que se realizan para acercar los estudiospolíticos al modelo de las ciencias empíricas no debe esconder las enormes y peculiares dificultades que seinterponen a la consecución del objetivo. En lo que respecta a la clasificación de la ciencia con base en lacomplejidad creciente, la c. política ocupa uno de los últimos puestos: en cuanto el sistema político es unsubsistema respecto del sistema social general, la c. política presupone la ciencia general de la sociedad (unpartido político, antes de ser una asociación política, es una asociación); en cuanto que el subsistema políticotiene la función primaria de permitir la estabilización y el desarrollo de un determinado subsistemaeconómico, y la coexistencia o integración del subsistema económico con determinados subsistemasculturales (de los cuales el principal es la iglesia o las iglesias), la c. política no puede prescindir de la cienciaeconómica mientras que ésta sí puede desechar a aquélla (es la misma relación que existe entre física ybiología); tampoco puede prescindir de los subsistemas culturales (considérese la importancia que tiene paralos estudios de política, por ejemplo, el problema de los “intelectuales” y de las ideologías).

La c. política es además una disciplina histórica, o sea una forma de saber cuyo objeto se desarrollaen el tiempo y está en continua transformación: lo que hace imposible de hecho uno de los procedimientosfundamentales que permite a los físicos y a los biólogos la verificación o falsificación de sus propiashipótesis, esto es la experimentación. No se puede reproducir una revuelta de campesinos en el laboratoriopor razones más que obvias, entre las cuales la más significativa es la siguiente: una vez reproducida, nosería más una revuelta (piénsese en la relación entre una acción escénica, que se puede repetirindefinidamente, y la realidad representada: el Hamlet de Shakespeare no es el príncipe de Dinamarcarealmente vivido).

En fin, la c. política, en cuanto ciencia del hombre, del comportamiento humano, tiene en común contodas las otras ciencias humanas dificultades específicas que derivan de algunas características de la acciónhumana, de las cuales tres son particularmente relevantes: a] el hombre es un animal teleológico que cumpleacciones y se sirve de cosas útiles para el logro de fines no siempre declarados y frecuentementeinconscientes: se puede asignar un significado a la acción humana sólo si se logra conocer el fin, de donde laimportancia que tiene en el estudio de la acción humana el conocimiento de las motivaciones (ningunaciencia social, y por lo tanto tampoco la c. política, puede prescindir del aporte de la psicología); b] elhombre es un animal simbólico que se comunica con sus semejantes mediante símbolos (el más importantede los cuales es el lenguaje): el conocimiento del hacer humano requiere el desciframiento e interpretaciónde estos símbolos, cuyo significado es casi siempre incierto, a veces ignoto y reconstructible sólo porconjetura (las lenguas muertas o primitivas); c] el hombre es un animal ideológico, que se sirve de valoresvigentes en el sistema cultural en que está inserto para racionalizar su propio comportamiento, que hace usode motivaciones distintas de las reales a los efectos de justificarse o de obtener consenso, y de allí laimportancia que asume en la investigación social y política la tarea de develamiento de lo que está oculto.esto es el análisis y la crítica de la ideología.

VII. El problema de la avaloración.

Si una forma de saber está más cercana al ideal-límite de la cientificidad cuanto más logra eliminar laintrusión de juicios de valor (la llamada “avaloración”), la c. política está ciertamente entre aquellas cienciasen que la avaloración se presenta corno más difícil de lograr. Cuando se habla de avaloración no se hacereferencia ni a la valoración que preside la elección del argumento por estudiar (elección que puede dependermuy bien también de una preferencia política) ni a la valoración que el investigador puede sacar de losresultados de la investigación a los fines de reforzar o debilitar un determinado programa político (en esoconsiste la función crítica o prescriptiva a la que la c. política no puede renunciar). Se hace aquí referencia ala suspensión de los propios juicios de valor durante la investigación para evitar de esa manera ser influida yperder objetividad. Es necesario tener siempre presente la distinción entre la ciencia como operación humanasocial, que en cuanto tal es asumida y utilizada para objetivos sociales, y los procedimientos prescritos parael mejor cumplimiento de esta operación, entre los cuales ocupa un puesto importante la abstención dejuicios de valor. La avaloración, que es garantía de objetividad (sólo el carácter de objetividad asegura a laciencia su característica función social), es perfectamente compatible con el compromiso ético y políticorespecto del argumento previamente elegido o de los resultados de la investigación, que garantiza larelevancia de la empresa científica. El peligro de que una investigación en la que el investigador estádemasiado empeñado carezca de objetividad no es menos grave que el peligro inverso, esto es que unainvestigación perfectamente objetiva carezca de relevancia (como podría ser una investigación sobre el color

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de las medias de los diputados italianos de la tercera legislatura). Es realmente deplorable la confusión, comoya se hizo notar, entre objetividad e indiferencia: la objetividad es un requisito esencial de la ciencia; laindiferencia es una actitud –no provechosa para la buena investigación científica– del hombre de ciencia.

La avaloración, como canon (uno dé los cánones) de la investigación que pretenda ser objetiva, noexcluye, como se ha dicho, la función práctica (o prescriptiva) de la investigación misma a través de lautilización de los resultados alcanzados. Así, la c. política tanto más cumple su función práctica cuando másobjetiva es: el desarrollo de las ciencias sociales en general (comenzando por la economía y terminando porla c. política) está estrechamente conectado con la convicción de que el conocimiento científico del sistemasocial general y de los subsistemas que lo componen, y de sus relaciones, justamente en cuanto objetivas,prestan un servicio útil a la acción política y contribuyen a la realización de una sociedad “más justa”:piénsese en la función práctica que ha venido asumiendo desde hace más de un siglo el socialismo“científico” y en la conexión entre su función práctica y su (proclamada) cientificidad. El desarrollo real dela c. política está guiado más o menos conscientemente por el ideal de una política científica, es decir de unaacción política fundada en el conocimiento cada vez más riguroso de las leyes objetivas del desarrollo de lasociedad y por lo tanto no abandonada al caso o a la intuición de los investigadores políticos. En la luchacontra toda falsificación ideológica de los móviles reales de la acción humana, en su concepción “realista”general del hacer humano, la c. política nace ella misma en un contexto social e ideológico bien específicodonde se va abriendo paso el ideal de la política como ciencia, es decir de una política no ideologizada. Enconsecuencia, la tarea más urgente y al mismo tiempo también más comprometida en lo que respecta a estafase de la c. política es la de someter a análisis y, eventualmente, de poner en cuestión la propia ideología dela política científica; examinando su significado histórico y actual, poniendo de relieve los límites y lascondiciones de practicabilidad, en fin, indicando las eventuales líneas de desarrollo.

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BIBLIOGRAFÍA

Sobre el objeto, el método y los fines de la ciencia política: A design for political science: scope, objectives,and methods, Filadelfia, American Academy of Political and Social Sciences, 1966;U. Cerroni, Introducción al pensamiento político (1967), México, Siglo XXI, 1967;J.C. Charlesworth, Teorie e metodi in scienza politica (1967), Bolonia, II Mulino, 1971;M. Duverger, Métodos de las ciencias sociales (1959), Barcelona, Ariel, 1967;H. D. Lasswell, El futuro de la ciencia política (1964), Madrid, Tecnos, 1971;N. Matteucci, La scienza politica, en Le scienze umane in Italia, Bolonia, II Mulino, 1971;E. J. Mechan, The theory and method of political analysis, Homewood, Dorsey, 1965;J. Meynaud, Introducción a la ciencia política (1959), Madrid, Tecnos, 1971;G. Sartori, Alla ricerca della sociologia politica, en Rassegna Italiana di Sociologia, IX, 1968;G. Sartori, La scienza politica, en Storia delle idee politiche, economiche e sociali. dirigida por L. Firpo,

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Sobre la situación de la ciencia política en los principales países:O. Stammer (comp.), Politische Forschung, Colonia, Westdeutscher, 1960;para Estados Unidos:A. Somit y J. Tanenhaus, The development of poltiical science, Boston, Allyn and Bacon, 1967;en sentido crítico:B. Crick, The American science of polifics: its origins and conditions, Berkeley, University of California

Press, 1959;para Francia:La science politique, en Revue de l´Enseignement Supérieur, 1965, núm. 4;para Italia:N. Bobbio, Saggi sulla scienza politica in Italia, Bari, Laterza, 1969;N. Bobbio, Teoria e ricerca politica in Italia, en II Politico, XXV, 1961; A. Spreafico, Studi politici escienza política in Italia, en Annuario Politico Italiano, Milán, 1964.

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LA DEMOCRACIA*

por Robert Dahl**

Literalmente, democracia significa gobierno del pueblo. El términoderiva del griego demokrati, acuñado a partir de demos (“pueblo”) y kratos(“gobierno”) a mediados del siglo V a.C. para denotar los sistemas políticosentonces existentes en algunas ciudades-Estado griegas, sobre todo Atenas.

I. Preguntas fundamentales

Los orígenes etimológicos del término democracia insinúan ciertosproblemas urgentes que trascienden en mucho las cuestiones semánticas. Siha de establecerse un gobierno del pueblo o por el pueblo –un gobierno“popular”–, desde el principio deben considerarse por lo menos cinco pre-guntas fundamentales, y casi con seguridad se plantearán dos más si la de-mocracia continúa existiendo durante un período prolongado.

1. ¿Cuál es la unidad o asociación adecuada en la que debería establecer-se un gobierno democrático? ¿Un pueblo? ¿Una ciudad? ¿Un país?¿Una sociedad comercial? ¿Una universidad? ¿Una organización inter-nacional? ¿Todos ellos?

2. Dada una asociación adecuada –por ejemplo, una ciudad–, ¿quiénesde entre sus miembros deberían gozar de ciudadanía plena? En otraspalabras, ¿qué personas deberían constituir el demos? ¿Todos los miem-bros de la asociación tienen derecho a participar en su gobierno? Su-poniendo que no debería permitirse participar a los niños (en esto

* Originalmente publicado en Encyclopaedia Britannica (edición 2004), que ha autoriza-do su reproducción aquí. [Traducción de Silvina Floria, revisada por EncyclopaediaBritannica].

** Politólogo, Profesor Emérito de la Universidad de Yale. E-mail: [email protected]

POSTDataDataDataDataData 10, Diciembre/2004, ISSN 1515-209X, (págs. 11-55)

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coincidirá la mayoría de los adultos), ¿debería el demos incluir a todoslos adultos? Si incluye únicamente a un subconjunto de la poblaciónadulta, ¿cuán pequeño puede ser el subconjunto para que la asocia-ción no deje de ser una democracia y se torne en algo diferente, comouna aristocracia (el gobierno de los mejores, aristos) o una oligarquía(el gobierno de unos pocos, oligos)?

3. Asumiendo que existe una asociación apropiada y un demos adecua-do, ¿cómo han de gobernar los ciudadanos? ¿Qué organizaciones oinstituciones políticas necesitarán? ¿Diferirán estas instituciones enlos diferentes tipos de asociaciones –por ejemplo, un pueblo pequeñoo un país extenso–?

4. Cuando los ciudadanos estén divididos en torno a alguna cuestión,como sucederá con frecuencia, ¿qué opiniones deberían prevalecer, yen qué circunstancias? ¿Debería prevalecer siempre la mayoría o, enocasiones, las minorías deberían estar facultadas para bloquear o im-ponerse sobre el gobierno de la mayoría?

5. Si lo común es que prevalezca una mayoría, ¿qué habrá de constituiruna mayoría adecuada? ¿Una mayoría de todos los ciudadanos? ¿Unamayoría de los votantes? Una mayoría adecuada, ¿debería compren-der a grupos o asociaciones de ciudadanos, como por ejemplo, gru-pos hereditarios o asociaciones territoriales, o a ciudadanos indivi-duales?

6. Estas preguntas presuponen una respuesta adecuada a una sexta pre-gunta, aún más importante: ¿por qué debería regir “el pueblo”? ¿Acasola democracia es realmente mejor que la aristocracia o la monarquía? Talvez, como sostiene Platón en su República, el mejor gobierno sería aquelliderado por una minoría de las personas mejor calificadas –una aristo-cracia de “reyes filósofos”–. ¿Qué razones podrían darse para demostrarque la visión de Platón es errónea?

7. Ninguna asociación podría mantener durante mucho tiempo un go-bierno democrático si una mayoría del demos –o una mayoría del go-bierno– creyera que existe alguna otra forma de gobierno mejor. Enton-ces, una condición mínima para la existencia continuada de una demo-cracia radica en que una proporción substancial tanto del demos comodel liderazgo crea que el gobierno popular es mejor que cualquier alter-nativa factible. ¿Qué condiciones, además de ésta, favorecen la persis-tencia de la democracia? ¿Qué condiciones la perjudican? ¿Qué haceque algunas democracias hayan logrado perdurar, incluso a través deperíodos de crisis severas, mientras tantas otras han colapsado?

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II. Instituciones democráticas

Desde la época de los antiguos griegos, tanto la teoría como la prácti-ca de la democracia han experimentado cambios profundos, muchos de ellosvinculados a las respuestas imperantes respecto de las precedentes preguntas(1) a (3). Así, durante miles de años, el tipo de asociación dentro de la cualse practicó la democracia –la tribu o la ciudad-Estado– fue lo bastante pe-queño como para adecuarse a alguna forma de democracia por asamblea o“democracia directa”. Mucho más tarde, al entrar en el siglo XVIII, cuandola asociación típica pasó a ser el Estado-nación o el país, la democracia direc-ta dio paso a la democracia representativa –una transformación tan funda-mental que, desde la perspectiva del ciudadano de la Atenas antigua, proba-blemente los gobiernos de asociaciones gigantescas, como Francia o EstadosUnidos, no serían considerados en modo alguno democracias–. A su vez,este cambio implicó una respuesta nueva a la pregunta (3): la democraciarepresentativa exigía un conjunto de instituciones políticas que diferían ra-dicalmente de aquellas propias de las democracias más tempranas.

Otro cambio importante atañe a la pregunta (2). Hasta hace bastantepoco, la mayor parte de las asociaciones democráticas limitaban el derechode participar del gobierno a una minoría de la población adulta –de hecho,a veces, a una minoría muy escasa–. A principios del siglo XX, este dere-cho se extendió a casi todos los adultos. En consecuencia, un demócratacontemporáneo podría argumentar de manera razonable que Atenas, puestoque excluía a tantos adultos del demos, no era en realidad una democracia–aun cuando el término democracia se inventó y se aplicó originariamenteen Atenas–.

A pesar de éstos y otros cambios importantes, es posible identificaruna cantidad considerable de sistemas políticos antiguos que involucraronalguna forma de “gobierno del pueblo”, aun cuando no fueran plenamentedemocráticos según los estándares contemporáneos.

II.1 Formas prehistóricas de democracia

Si bien nos vemos tentados a suponer que la democracia fue creada enun lugar y un momento determinados –la mayoría suele identificarlos conGrecia alrededor del año 500 a.C.–, las pruebas sugieren que el gobiernodemocrático, en sentido amplio, existió en varias regiones del mundo mu-cho antes de finales del siglo V a.C.

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Es posible suponer que la democracia surge de manera natural encualquier grupo bien delimitado, como una tribu, siempre que el gruposea lo suficientemente independiente del control de otros grupos comopara permitir que sus miembros dirijan sus propios asuntos, y que ungrupo sustancial de sus miembros, por ejemplo, los ancianos de la tribu,se consideren casi igualmente idóneos para participar de las decisionesen torno a los asuntos que conciernen al grupo en su conjunto. Dichahipótesis está avalada por estudios de sociedades tribales analfabetas quesugieren que muchos grupos tribales se rigieron por un gobierno demo-crático durante los miles de años en que los seres humanos vivieron de lacaza y el acopio. A estos primeros humanos, la democracia, tal como sela practicaba entonces, bien podría haberles parecido el sistema políticomás “natural”.

Cuando el largo período de la caza y el acopio llegó a su fin, y loshumanos comenzaron a establecerse en comunidades fijas, principalmente alos fines de la agricultura y el comercio, las condiciones que favorecían laparticipación popular en el gobierno aparentemente pasaron a ser excepcio-nales. Mayores desigualdades en términos de riqueza y poderío militar entrelas comunidades, junto con un marcado aumento en el tamaño y la escalade la comunidad típica, alentaron la difusión de formas jerárquicas y autori-tarias de organización social. Como resultado, entre los pueblos establecidosdesaparecieron los gobiernos populares, para ser reemplazados por miles deaños de gobiernos basados sobre la monarquía, el despotismo, la aristocraciao la oligarquía, cada uno de los cuales pasó a ser considerado –por lo menosentre los miembros dominantes de estas sociedades– la forma de gobiernomás natural.

Luego, alrededor del 500 a.C., reaparecieron las condiciones favora-bles a la democracia en muchos lugares, y unos pocos grupos pequeñosemprendieron la creación de gobiernos populares. Podría decirse que la de-mocracia primitiva fue reinventada en formas más avanzadas. Las evolucio-nes más cruciales tuvieron lugar en dos áreas del Mediterráneo: Grecia yRoma.

II.2 La Grecia clásica

Durante el período clásico (que corresponde, en líneas generales, a lossiglos V y IV a.C.), Grecia, por supuesto, no era un país en el sentido mo-derno, sino una suma de muchos cientos de ciudades-Estado independien-

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tes, cada una con su campo circundante. En el año 507 a.C., bajo el lideraz-go de Clístenes, los ciudadanos de Atenas comenzaron a desarrollar un siste-ma de gobierno popular que perduraría unos dos siglos. A la pregunta (1),entonces, los griegos respondieron claramente: la asociación política másadecuada para el gobierno democrático es la polis o ciudad-Estado.

La democracia ateniense prefiguró algunas prácticas democráticasposteriores, incluso en pueblos que sabían poco o nada acerca del sistemaateniense. Así, la respuesta ateniense a la pregunta (2) –¿quiénes deberíanconstituir el demos?– fue semejante a la respuesta elaborada en muchos nue-vos países democráticos de los siglos XIX y XX. Si bien la ciudadanía enAtenas era hereditaria –incluía a quien hubiera nacido de ciudadanos ate-nienses–, la membresía en el demos se limitaba a los ciudadanos varones de18 años de edad o mayores (hasta el año 403 a.C., en que la edad mínimafue elevada a 20 años).

Puesto que los datos escasean, las estimaciones acerca del tamaño deldemos ateniense deben manejarse con precaución. Un académico ha sugeri-do que a mediados del siglo IV a.C. había unos 100.000 ciudadanos, 10.000residentes extranjeros o metecos, y unos 150.000 esclavos. Entre los ciuda-danos, unos 30.000 eran varones mayores de 18 años. Si en líneas generalesestas cifras son correctas, entonces el demos comprendía entre un 10 y un 15por ciento de la población total.

En cuanto a la pregunta (3) –¿qué instituciones políticas se necesi-tan para gobernar?–, la respuesta ateniense habría de aparecer, indepen-dientemente, en otros lugares. El corazón y centro de su gobierno era laAsamblea (Ecclesia), que se reunía casi una vez por semana –40 veces poraño– en la Pnyx, una colina al oeste de la Acrópolis. Las decisiones setomaban mediante el voto y, como en muchas asambleas posteriores, sevotaba a mano alzada. Al igual que en muchos sistemas democráticos pos-teriores, prevalecían los votos de una mayoría de los presentes con derechoa voto. Aunque no tenemos forma de saber en qué medida la mayoría de laAsamblea representaba a la cantidad mayor de ciudadanos elegibles queno asistían, dada la frecuencia de las reuniones y la accesibilidad del lugarde encuentro, es improbable que la Asamblea hubiera podido subsistirdurante mucho tiempo si hubiera tomado decisiones manifiestamenteimpopulares.

Los poderes de la Asamblea eran amplios, pero de ningún modo eranilimitados. Los asuntos que trataba la Asamblea eran fijados por el Consejode los Quinientos, el cual, a diferencia de la Asamblea, estaba compuestopor representantes elegidos por sorteo en cada una de las 139 entidades

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territoriales menores, conocidas como demos, creadas por Clístenes en el507. La cantidad de representantes de cada deme era aproximadamente pro-porcional a su población. El uso de representantes en el Consejo (aunqueelegidos por sorteo en lugar de por elección) prefiguró la elección de repre-sentantes en los sistemas democráticos posteriores.

Otra institución política importante en Atenas eran los tribunalespopulares (el Dikasterión), que cierto académico describió como “el órganodel Estado más importante junto con la Asamblea”, con “poder ilimitadopara controlar a la Asamblea, al Consejo, a los magistrados y a los líderespolíticos”. Los tribunales populares estaban compuestos por jurados elegi-dos por sorteo de una reserva de ciudadanos mayores de 30 años de edad; lareserva en sí era elegida anualmente y también por sorteo. Esta instituciónes otro ejemplo del grado en que se esperaba que los ciudadanos comunes deAtenas participaran en la vida política de la ciudad.

En el año 411 a.C., explotando el desasosiego generado por la desas-trosa y aparentemente interminable guerra de Atenas contra Esparta (laGuerra del Peloponeso), un grupo conocido como los Cuatrocientos tomó elcontrol de Atenas e instauró una oligarquía. A menos de un año, los Cuatro-cientos fueron derrocados y la democracia fue plenamente restaurada. No-venta años más tarde, en el 321, Atenas fue dominada por su vecino delnorte, Macedonia, más poderoso, quien introdujo los requisitos de propie-dad que excluyeron, de hecho, a muchos atenienses comunes del demos. Enel 146 a.C., lo que quedaba de la democracia ateniense fue extinguido porlos conquistadores romanos.

II.3 La república romana

Aproximadamente en el mismo momento en que se instauraba el go-bierno popular en Grecia, éste también apareció en la península itálica, enla ciudad de Roma. Los romanos denominaron a su sistema respublica, porrepública, del latín res, que significa cosa o asunto, y publicus o publica, quesignifica público –por lo tanto, una república era la cosa que pertenecía alpueblo romano, el populus romanus–.

Como Atenas, Roma fue en su origen una ciudad-Estado. Si bienrápidamente, a través de la conquista y la anexión, se expandió mucho másallá de sus fronteras originales hasta abarcar todo el mundo mediterráneo ygran parte de Europa occidental, su gobierno siguió siendo, en sus rasgosbásicos, el de una ciudad-Estado moderadamente grande. Ciertamente, a lo

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largo de la era republicana (aproximadamente hasta el final del siglo I a.C.),las asambleas romanas se llevaban a cabo en el muy pequeño Foro en elcentro de la ciudad.

¿Quiénes constituían el demos romano? Aunque la ciudadanía ro-mana era conferida por nacimiento, también era otorgada mediante lanaturalización y la manumisión de los esclavos. A medida que la Repúbli-ca Romana se fue expandiendo, fue confiriendo la ciudadanía en diversosgrados a muchos de quienes habitaban sus expandidos límites. Pero debi-do a que las asambleas romanas siguieron reuniéndose en el Foro, la mayorparte de los ciudadanos que no habitaban dentro o cerca de la ciudad nopodían participar, y por ende, quedaban de hecho excluidos del demos. Apesar de su reputación de ser prácticos y creativos, y no obstante los nu-merosos cambios en la estructura del gobierno romano a lo largo de lossiglos, los romanos jamás solucionaron este problema. La solución –elegirrepresentantes para una legislatura romana– parece obvia dos mil añosmás tarde (ver punto II.4.2).

A medida que se iban adaptando a las peculiaridades de su sociedad,incluido su tamaño en rápido crecimiento, los romanos crearon una estruc-tura política tan compleja e idiosincrásica que mereció ser emulada por líde-res democráticos posteriores. Los romanos no sólo instituyeron un Senadoextremadamente poderoso, sino además cuatro asambleas, cada una deno-minada comitia (“asamblea”) o concilium (“concilio”). La Comitia Curiataestaba compuesta por 30 curiae, o grupos locales, extraídos de tres tribusantiguas; la Comitia Centuriata constaba de 193 centurias, o unidades mili-tares; la composición del Concilium Plebis surgía de las filas de la plebe, oplebeyos (gente común); y la Comitia Tributa, como la Asamblea ateniense,estaba abierta a todos los ciudadanos. En todas las asambleas, los votos secontaban por unidades (centurias, tribus), no por personas; por tanto, en lamedida en que una mayoría prevalecía en la votación, se trataba de unamayoría de unidades, no de ciudadanos.

Si bien colectivamente representaban a todos los ciudadanos roma-nos, las asambleas no eran soberanas. Durante todo el período de la Repú-blica, el Senado –institución heredada de la era monárquica anterior– si-guió ejerciendo un gran poder. Los senadores eran elegidos de maneraindirecta por la Comitia Centuriata; en tiempos de la monarquía, prove-nían exclusivamente de la clase patricia privilegiada, pero más tarde, du-rante la República, también se admitieron miembros de determinadasfamilias plebeyas.

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II.4 Las repúblicas italianas desde el siglo XII hasta el Renacimiento

II.4.1 “Oligarquías constitucionales”Cuando el Imperio Romano colapsó en el año 476, la península italia-

na se separó en un cúmulo de entidades políticas menores. Unos seis siglosmás tarde, en Italia del norte, algunas de estas entidades evolucionaron enciudades-Estado más o menos independientes e instauraron sistemas de go-bierno basados sobre una participación más amplia –aunque no plenamentepopular– y sobre la elección de líderes por períodos limitados. En este aspec-to, sus gobiernos pueden considerarse precursores en pequeña escala de lossistemas representativos posteriores. Estos gobiernos florecieron durante dossiglos o más en algunas ciudades como Venecia, Florencia, Siena y Pisa.

Recurriendo más al latín que al griego, los italianos dieron a sus ciu-dades-Estado el nombre de repúblicas, en lugar de democracias. Si bien lapertenencia al demos en un principio se restringía principalmente a la noble-za y a los grandes terratenientes, en algunas repúblicas, en la primera mitaddel siglo XIII, grupos de clases sociales y económicas más bajas –como losnuevos ricos, los pequeños comerciantes y banqueros, los artesanos capacita-dos organizados en gremios y los infantes comandados por caballeros– em-pezaron a exigir el derecho a participar en alguna medida en el gobierno.Puesto que eran más numerosos que las clases más altas y que amenazabancon levantamientos violentos (y a veces cumplían), algunos de estos grupostuvieron éxito. Aun con estas adiciones, sin embargo, el demos de las repú-blicas seguía siendo sólo una minúscula fracción de la población total, desdeun 12 por ciento en la Bolonia del siglo XIV hasta un 2 por ciento o menosen la Venecia de los siglos XV y XVI, donde la admisión a la nobleza regentehabía permanecido cerrada durante el siglo XIV. Entonces, sea que se lasjuzgue según los estándares de la Grecia clásica o de la Europa y los EstadosUnidos del siglo XVIII y posteriores, las repúblicas italianas no fueron de-mocracias. Una caracterización más precisa, propuesta por el historiador LauroMartines, es “oligarquías constitucionales”.

En la segunda mitad del siglo XIV, las condiciones que habían favore-cido la existencia de ciudades-Estado independientes y de una participaciónmás amplia en el gobierno –en especial, su crecimiento económico y la leal-tad cívica de sus poblaciones– fueron desapareciendo gradualmente. La de-cadencia económica, la corrupción, las disputas entre facciones, las guerrasciviles y las guerras contra otros estados condujeron al debilitamiento dealgunos gobiernos republicanos y a su eventual reemplazo por gobernantesautoritarios, fueran monarcas, príncipes o soldados.

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II.4.2 Un dilema democráticoLos griegos, los romanos y los líderes de las repúblicas italianas fueron

pioneros en la creación de gobiernos populares, y sus filósofos y comentaris-tas ejercieron una influencia enorme en el pensamiento político posterior.Pero sus instituciones políticas no fueron emuladas por ulteriores fundado-res de gobiernos democráticos en los Estados-nación de Europa del norte yde Norteamérica. Como ya había demostrado la expansión de Roma, estasinstituciones no cuadraban con asociaciones políticas considerablemente másgrandes que la ciudad-Estado.

La enorme diferencia de tamaño entre una ciudad-Estado y un Esta-do-nación señala un dilema fundamental. Al limitar el tamaño de una ciu-dad-Estado, en principio (aunque no siempre en la práctica), los ciudada-nos pueden ejercer una influencia directa sobre la conducta de sus gober-nantes –por ejemplo, participando en una asamblea–. Pero limitar el tama-ño tiene su costo: problemas importantes –entre los que se destacan la de-fensa contra estados más grandes y poderosos, y la regulación del comercio ylas finanzas– excederán la capacidad del gobierno para afrontarlos de unamanera efectiva. Por otro lado, aumentar el tamaño de la ciudad-Estado –osea, aumentar su área geográfica y su población– permite a los ciudadanosexpandir la capacidad del gobierno para afrontar problemas importantes,pero sólo a expensas de reducir sus oportunidades de influenciar directa-mente sobre el gobierno a través de asambleas u otros medios.

Muchas ciudades-Estado respondieron a este dilema forjando alian-zas o confederaciones con otras ciudades-Estado y con asociaciones políticasmayores. Pero el problema no hallaría una solución definitiva hasta el surgi-miento del gobierno representativo, que apareció por primera vez en Europadel norte, en el siglo XVIII.

II.5 Hacia la democracia representativa:Europa y Norteamérica hasta el siglo XIX

Hasta el siglo XVII, gran parte de los teóricos democráticos y de loslíderes políticos ignoraron la posibilidad de que una legislatura pudiera com-ponerse de algo que no fuera ni el cuerpo íntegro de los ciudadanos, comoen Grecia y en Roma, ni representantes elegidos entre y por una pequeñísi-ma oligarquía o aristocracia hereditaria, como en las repúblicas italianas.Una ruptura importante en la ortodoxia prevaleciente ocurrió durante las

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Guerras Civiles Inglesas (1642-51), y con posterioridad cuando partidariosde la igualdad y otros seguidores radicales del puritanismo exigieron mayorrepresentación en el Parlamento, facultades ampliadas para la cámara bajadel Parlamento (la Cámara de los Comunes) y el sufragio universal masculi-no (ver apartado sobre Inglaterra). Como ocurre con muchas innovacionespolíticas, el gobierno representativo provino no tanto de la especulación filo-sófica como de la búsqueda de soluciones prácticas a un problema abierta-mente manifiesto. No obstante, tomaría más de un siglo lograr la asimilacióncompleta de la representación en la teoría y la práctica de la democracia.

II.5.1 Desarrollos regionalesEuropa continentalCerca del año 800, los hombres libres y los nobles de varias partes de la

Europa continental del norte comenzaron a participar de manera directa enasambleas locales, a las que más tarde se agregaron asambleas regionales ynacionales compuestas de representantes, algunos ó todos los cuales llegaron aser elegidos. En los valles montañosos de los Alpes, dichas asambleas evolucio-naron en cantones autónomos, que eventualmente condujeron a la fundaciónde la Confederación Suiza del siglo XIII. Por el año 900, asambleas locales devikingos se reunían en muchas áreas de Escandinavia. Eventualmente, los vi-kingos se dieron cuenta de que para afrontar determinados problemas mayo-res necesitaban asociaciones más incluyentes, y en Noruega, Suecia y Dina-marca se crearon asambleas regionales. En el 930, descendientes de vikingosde Islandia crearon el primer ejemplo de lo que hoy se denominaría asamblea,legislatura o parlamento nacional –el Althing (cosa)–. En siglos posteriores,también se establecieron instituciones representativas en los emergentes Esta-dos-nación de Noruega, Suecia, Dinamarca, Suiza y Holanda.

Inglaterra

Entre las asambleas creadas en Europa durante la Edad Media, la quemás profundamente influyó en el desarrollo del gobierno representativo fue elParlamento inglés. Más una consecuencia involuntaria de innovaciones opor-tunistas que resultado del diseño, el Parlamento surgió de los consejos convo-cados por los reyes para resarcir agravios y ejercer funciones judiciales. Con eltiempo, el Parlamento comenzó a abordar asuntos de Estado importantes,entre los que se destaca la recaudación de los ingresos necesarios para respaldarlas políticas y las decisiones del monarca. A medida que sus funciones judicia-

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les se fueron delegando a los tribunales, gradualmente fue evolucionando enun órgano legislativo. Para fines del siglo XV, el sistema inglés revelaba algu-nos de los rasgos básicos del gobierno parlamentario moderno: por ejemplo, lasanción de las leyes requería ahora la aprobación de los proyectos por ambascámaras del Parlamento y la aprobación formal del monarca.

Sin embargo, restaba definir otros rasgos importantes. La vida políticade Inglaterra estuvo durante siglos a partir de la Edad Media dominada por lamonarquía. Durante las Guerras Civiles Inglesas, lideradas de un lado porpuritanos radicales, se abolió la monarquía y se estableció una república –elCommonwealth – (1649), aunque se la restauró en 1660. Alrededor de 1800,facultades importantes habían pasado al Parlamento, incluso aquellas relacio-nadas con la designación y el ejercicio del primer ministro. Esta evoluciónestuvo muy influida por la emergencia de facciones políticas en el Parlamentodurante los primeros años del siglo XVIII. Estas facciones, conocidas comoWhigs y Tories, más tarde se convirtieron en partidos maduros. Tanto para elrey como para el Parlamento, cada vez era más evidente que las leyes no podíanser aprobadas ni los impuestos gravados sin el apoyo de un líder Whig ó Toryque pudiera reunir una mayoría de votos en la Cámara de los Comunes. Paraobtener ese apoyo, se forzó al rey a elegir como primer ministro al líder delpartido mayoritario en la Cámara de los Comunes y a aceptar las sugerenciasde dicho líder para la composición del gabinete. Que en este aspecto el mo-narca debía someterse al Parlamento se puso de manifiesto durante la crisisconstitucional de 1782, cuando el rey Jorge III (reinado 1760–1820) se vioobligado, muy contra su voluntad, a aceptar un primer ministro y un gabine-te Whig –situación que él consideró, según un académico, “una violación de laConstitución, una derrota de su política y una humillación personal”–. Para1830, el principio constitucional según el cual la elección del primer minis-tro, y por ende del gabinete, reposaba en la Cámara de los Comunes estabafirmemente arraigada en la Constitución (no escrita) británica.

Con todo, el gobierno parlamentario británico todavía no era un sis-tema democrático. Principalmente por exigencias de propiedad, el derechode voto era gozado solamente por algo así como un 5 por ciento de la pobla-ción británica mayor de 20 años de edad. La Reform Act de 1832, que sueleconsiderarse el umbral histórico del desarrollo de la democracia parlamenta-ria en Gran Bretaña, extendió el sufragio a cerca del 7 por ciento de lapoblación adulta (la Reform Bill). Se requerirían otras leyes parlamentariasen 1867, 1884 y 1918 para alcanzar el sufragio masculino universal y unaley más, aprobada en 1928, para otorgar el derecho de voto a todas lasmujeres adultas.

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Estados UnidosMientras que la factibilidad del gobierno representativo quedó de-

mostrada por el desarrollo del Parlamento, la posibilidad de unir represen-tación con democracia se puso abiertamente en evidencia por primera vez enlos gobiernos de las colonias británicas de Norteamérica y, más tarde, en lafundación de Estados Unidos de Norteamérica.

Las condiciones en la Norteamérica colonial favorecieron el desarrollolimitado de un sistema de representación con una base más amplia queaquella vigente en Gran Bretaña. Entre estas condiciones se contaban lagran distancia de Londres, que forzaba al gobierno británico a otorgar unaautonomía importante a las colonias; la existencia de legislaturas colonialesen las que los representantes de al menos una de las cámaras eran elegidospor los votantes; la expansión del sufragio, que en algunas colonias llegó aincluir a la mayoría de los varones adultos de raza blanca; la difusión de lapropiedad de bienes, en especial, la tierra; y la consolidación de las creenciasen los derechos fundamentales y en la soberanía popular, incluyendo la creen-cia de que los colonizadores, como ciudadanos británicos, no deberían pagarimpuestos a un gobierno en el que no estaban representados (“no hay im-puestos sin representación”).

Hasta alrededor de 1760, la mayoría de los colonizadores eran lealesa la madre patria y no se consideraban una nación separada de “norteameri-canos”. Pero después de que Gran Bretaña impuso la fijación de impuestosdirectos a las colonias a través de la Stamp Act (1765), sobrevinieron mues-tras públicas (y en ocasiones violentas) de oposición a la nueva ley. En losperiódicos coloniales también hubo un aumento radical en el uso del térmi-no americans para referirse a la población colonial. Otros factores que contri-buyeron a crear una identidad norteamericana distintiva fueron el estallidode la guerra con Gran Bretaña en 1775, y las penurias y sufrimientos com-partidos por el pueblo durante los muchos años de lucha, la adopción de laDeclaración de Independencia de 1776, la huida a Canadá e Inglaterra demuchos colonos leales a la Corona, y el rápido aumento en los viajes y lacomunicación entre los estados recién independizados. El sentido que loscolonos obtuvieron de sí mismos como pueblo único, con todo lo frágil quepudo haber sido, hizo posible la creación de una poco compacta confedera-ción de estados bajo los Artículos de la Confederación, en el período 1781-89, y de un gobierno federal más unificado bajo la Constitución de 1789.

Debido a la numerosa población y al enorme tamaño del nuevo país,los delegados a la Convención Constituyente (1787) tuvieron claro que “elpueblo de Estados Unidos”, como consigna el preámbulo de la Constitu-

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ción, podía gobernarse en el ámbito federal sólo mediante la elección derepresentantes –práctica con la que los delegados ya estaban familiarizadospor su experiencia de gobierno estadual, y más remotamente, por sus rela-ciones con el gobierno de Gran Bretaña–. Sin embargo, el nuevo gobiernorepresentativo apenas estaba establecido cuando se hizo evidente que la ta-rea de organizar a los miembros del Congreso y al electorado requería laexistencia de partidos políticos, aun cuando los pensadores políticos y mu-chos delegados a la Convención Constituyente los habían considerado per-niciosos y destructivos –“la ponzoña de las repúblicas”–. Eventualmente,los partidos políticos en Estados Unidos proveerían candidatos para funcio-nes locales, estaduales y nacionales, y competirían abierta y enérgicamenteen las elecciones (ver apartado Facciones y partidos).

Además, era obvio que un país de la extensión de Estados Unidosrequeriría un gobierno representativo en los niveles inferiores –por ejemploterritorios, estados y municipalidades– con poderes correspondientementelimitados. Si bien los gobiernos de los territorios y los estados eran, porfuerza, representativos, en las asociaciones menores la asamblea directa deciudadanos era a la vez factible y deseable. En muchos pueblos de NuevaInglaterra, por ejemplo, los ciudadanos concurrían a reuniones, al estiloateniense, para discutir y votar asuntos locales.

De este modo, los ciudadanos de Estados Unidos contribuyeron abrindar respuestas nuevas a la pregunta (1) –¿cuál es la unidad o asociaciónadecuada en la que debería establecerse un gobierno democrático?– y a lapregunta (3) –¿cómo han de gobernar los ciudadanos?–. Sin embargo, larespuesta norteamericana a la pregunta (2) –¿qué personas deberían consti-tuir el demos?–, aunque radical en su momento, resultó sumamente insatis-factoria para los estándares posteriores. Aun cuando el sufragio se extendióampliamente entre los blancos adultos, continuó excluyendo segmentosimportantes de la población adulta, como las mujeres, los esclavos, muchosnegros libres y norteamericanos nativos. Con el tiempo estas exclusiones,como las de las democracias y repúblicas de antaño, serían en general consi-deradas no-democráticas.

II.5.2 ¿Democracia o república?¿Es democracia el nombre que mejor se adecua a un sistema represen-

tativo a gran escala, tal como el de Estados Unidos en los primeros tiempos?A fines del siglo XVIII, la historia de los términos cuyo significado literal es“gobierno del pueblo” –democracia y república– no lograba dilucidar la res-

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puesta. Ambos términos se habían aplicado a los sistemas de Grecia y Romabasados sobre asambleas, si bien ninguno de esos sistemas atribuía podereslegislativos a representantes elegidos por miembros del demos. Ya hemosdicho que, incluso después de que la ciudadanía romana se había expandidomás allá de la ciudad misma y de que cada vez más ciudadanos se veíanimpedidos de participar en el gobierno a causa del tiempo, el gasto y laspenurias del viaje a la ciudad, el complejo sistema romano de asambleasjamás fue reemplazado por un gobierno de representantes –un parlamento–elegido por todos los ciudadanos romanos. Los venecianos también daban algobierno de su famosa ciudad el nombre de república, aunque claramenteno era democrático.

Cuando los miembros de la Convención Constituyente de EstadosUnidos se reunieron en 1787, la terminología todavía no estaba definida.No sólo democracia y república se empleaban de un modo más o menosintercambiable en las colonias, sino que no existía un término establecidopara el gobierno representativo “por el pueblo”. Al mismo tiempo, el siste-ma británico se dirigía rápidamente hacia un completo gobierno parlamen-tario. Si los artífices de la Constitución de Estados Unidos se hubieran reu-nido dos generaciones más tarde, con una comprensión radicalmente dife-rente de la constitución de Gran Bretaña, podrían haber llegado a la conclu-sión de que el sistema británico, para realizar su potencial democrático ple-no, requería simplemente la expansión del electorado. Y así, bien podríanhaber adoptado una forma parlamentaria de gobierno. Pero embarcados comoestaban en un esfuerzo sin precedentes destinado a construir un gobiernoconstitucional para un país ya grande y en permanente expansión, los artífi-ces no podían tener una idea clara de cómo funcionaría su experimento en lapráctica. Temerosos del poder destructivo de las “facciones”, por ejemplo, noprevieron que en un país donde las leyes son aprobadas por representantesvotados por el pueblo en elecciones regulares y competitivas, es inevitableque los partidos políticos se conviertan en instituciones de importancia fun-damental.

Dada la confusión existente en torno a la terminología, no es de sor-prender que los artífices hayan empleado varios términos para describir eloriginal gobierno que proponían. Unos meses después de levantarse la Con-vención Constituyente, James Madison, quien sería luego el cuarto presi-dente de Estados Unidos, propuso un uso que habría de tener una influen-cia perdurable dentro del país, pero poca en otros lugares. En “El Federalis-ta 10”, uno de los 85 ensayos escritos por Madison, Alexander Hamilton yJohn Jay, conocidos colectivamente como El Federalista, Madison definió la

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“democracia pura” como “una sociedad que se compone de un reducidonúmero de ciudadanos, que se reúnen y administran personalmente el go-bierno” y la república como “un gobierno en que tiene efecto el sistema de larepresentación”. Según Madison, “las dos grandes diferencias entre una de-mocracia y una república son: primera, que en la segunda se delega lafacultad de gobierno en un pequeño número de ciudadanos, elegidos por elresto; segunda, que la república puede comprender un número mayor deciudadanos y una mayor extensión de territorio”. En suma, para Madison,democracia significaba la democracia directa, y república significaba el go-bierno representativo.

Aun entre sus contemporáneos, la negativa de Madison de aplicar eltérmino democracia a los gobiernos representativos, incluso aquellos basadossobre electorados amplios, resultaba aberrante. En noviembre de 1787, asólo dos meses de haberse levantado la convención, James Wilson, uno delos firmantes de la Declaración de Independencia, propuso una clasificaciónnueva. “[L]as tres especies de gobiernos (...) son el monárquico, el aristocrá-tico y el democrático. En una monarquía, el poder supremo pertenece a unaúnica persona; en una aristocracia (...) a un órgano que no está formadosegún el principio de la representación sino que goza de su situación pordescendencia o elección entre sí o por derecho conforme a algún requisitopersonal o territorial; y por último, en una democracia, es inherente a unpueblo y es ejercido por él o por sus representantes”. Aplicando esta concep-ción de la democracia a la constitución recientemente adoptada, Wilsonafirmó que “en sus principios, (...) es puramente democrática: varía de he-cho en su forma con el fin de admitir todas las ventajas y de excluir todas lasdesventajas inherentes a las constituciones de gobierno conocidas y estable-cidas. Pero si observamos amplia y precisamente los torrentes de poder quefluyen en este plan grandioso y abarcador (...) podremos rastrearlos hasta laúnica fuente grande y noble: EL PUEBLO”. En la convención ratificadorade Virginia, unos meses más tarde, John Marshall, futuro presidente de laCorte Suprema, declaró que “la Constitución proveyó ‘una democracia bienregulada’ donde ningún rey ni presidente podrían socavar el gobierno repre-sentativo”. El partido político que él ayudó a organizar y liderar en colabo-ración con Thomas Jefferson, futuro tercer presidente de Estados Unidos, sedenominó Partido Demócrata Republicano; el partido adoptó su nombreactual, Partido Demócrata, en 1844.

Después de su visita a Estados Unidos en 1831-32, el analista polí-tico francés Alexis de Tocqueville aseguró en términos claros que el paísque él había observado era una democracia –en realidad, la primera demo-

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cracia representativa del mundo, donde el principio fundamental del go-bierno era “la soberanía del pueblo”–. La apreciación de Tocqueville delsistema norteamericano de gobierno captó una gran audiencia más allá deEuropa a través de su monumental estudio de cuatro tomos La democraciaen América (1835-40).

II.5.3 Resolviendo el dilemaAsí, para fines del siglo XVIII, tanto la idea como la práctica de la

democracia habían sufrido una profunda transformación. Los teóricos polí-ticos y los estadistas ahora reconocían lo que los partidarios de la igualdadhabían visto antes: podía recurrirse a la práctica no democrática de la repre-sentación para tornar practicable la democracia en los grandes Estados-na-ción de la era moderna. En otras palabras, la representación constituía lasolución al antiguo dilema entre acrecentar la capacidad de las asociacionespolíticas para lidiar con problemas a gran escala y preservar la oportunidadde los ciudadanos de participar en el gobierno.

Para algunos de quienes estaban empapados en las tradiciones másantiguas, la unión entre representación y democracia surgía como unainvención maravillosa y trascendente. A principios del siglo XIX, el autorfrancés Destutt de Tracy, inventor del término idéologie (ideología), in-sistía en que la representación había tornado obsoletas las doctrinas deMontesquieu y de Jean-Jacques Rousseau, quienes habían negado que losgobiernos representativos pudieran ser genuinamente democráticos (verpuntos III.1.4 y III.1.6). “La representación o el gobierno representativo(...) puede considerarse una nueva invención, desconocida en tiemposde Montesquieu (...) La democracia representativa (...) es la democraciaque se ha hecho practicable durante un largo período y en un vasto terri-torio”. En 1820, el filósofo inglés James Mill proclamó que el sistema dela representación era “el gran descubrimiento de los tiempos modernos”en el cual “quizás se halle la solución de todas las dificultades, tanto espe-culativas como prácticas”. Una generación más tarde, el hijo de Mill, elfilósofo John Stuart Mill, en Consideraciones sobre el gobierno representativo(1861) llegó a la conclusión de que “el tipo ideal de gobierno perfecto”sería a la vez democrático y representativo. Prefigurando evoluciones quehabrían de tener lugar durante el siglo XX, el demos de la democraciarepresentativa de Mill incluía a las mujeres.

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II.5.4 Nuevas respuestas a viejas preguntasSufragioLa representación no fue la única innovación radical en las ideas e insti-

tuciones democráticas. Igualmente revolucionarias fueron las nuevas respues-tas que se brindaron, en los siglos XIX y XX, a algunas de las preguntasfundamentales ya mencionadas. Una evolución importante se refirió a la pre-gunta (2): ¿qué personas deberían constituir el demos? En el siglo XIX seredujeron los requisitos de propiedad para votar, y finalmente fueron elimina-dos. La exclusión de las mujeres del demos fue cada vez más objetada –no sólopor las mujeres–. Empezando por Nueva Zelanda en 1893, más y más paísesfueron otorgando a las mujeres el sufragio y otros derechos políticos, y alpromediar el siglo XX, las mujeres eran miembros plenos e iguales del demosen casi todos los países que se consideraban democráticos –si bien Suiza, pio-nera en establecer el sufragio masculino universal en 1848, no otorgó a lasmujeres el derecho de voto en las elecciones nacionales hasta 1971–.

Si bien Estados Unidos otorgó el derecho de voto a las mujeres en1920, otra exclusión importante persistió casi medio siglo más: tanto pormedios legales como ilegales, se impidió el voto y otras formas de actividadpolítica a los afroamericanos, principalmente en el sur, pero también enotras áreas del país. No fue sino hasta después de la aprobación de la CivilRights Act de 1964 y de una enérgica coacción que por fin fueron admitidosefectivamente en el demos norteamericano.

De modo que en los siglos XIX y XX, el demos se fue expandiendo enforma gradual hasta incluir a todos los ciudadanos adultos. Si bien interro-gantes importantes permanecieron sin respuesta –por ejemplo, ¿deberíanlos residentes extranjeros legales permanentes gozar del derecho de voto?–,este demos expandido pasó a ser una condición nueva de la democracia mis-ma. Para mediados del siglo XX, ningún sistema cuyo demos no incluyera atodos los ciudadanos adultos podía llamarse, con propiedad, “democrático”.

Facciones y partidos

En muchas de las democracias y repúblicas de las ciudades-Estado,parte de la respuesta a la pregunta (3) –¿qué organizaciones o institucionespolíticas se necesitan para gobernar?– estuvo dada por las “facciones”, queincluían tanto a grupos informales como a partidos políticos organizados.Mucho más tarde, en varios países las democracias representativas desarro-llaron partidos políticos con el fin de seleccionar candidatos para la elección

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al parlamento y de organizar el apoyo parlamentario a favor del primer mi-nistro y su gabinete, o la oposición a ellos. No obstante, a finales del sigloXVIII, teóricos políticos eminentes como Montesquieu todavía considera-ban que las facciones representaban un peligro serio contra las democraciasy las repúblicas. Esta opinión también fue común en la Convención Consti-tuyente de Estados Unidos, en la que muchos delegados argumentaron queel nuevo gobierno inevitablemente estaría controlado por las facciones, yque abusarían de él a menos que existiera un fuerte sistema de frenos ycontrapesos constitucionales.

Las facciones son peligrosas, se decía, al menos por dos motivos. Enprimer lugar, una facción es por definición un grupo cuyos intereses estánen conflicto con el bien general. En palabras de Madison en “El Federalista10”: “por facción entiendo cierto número de ciudadanos, estén en mayoría oen minoría, que actúan movidos por un impulso de una pasión común, opor un interés adverso a los derechos de los demás ciudadanos o a los intere-ses permanentes de la comunidad considerada en su conjunto”. En segundolugar, la experiencia histórica demuestra que, antes del siglo XVIII, la exis-tencia de facciones en una democracia o república tendía a socavar la estabi-lidad de su gobierno. La “inestabilidad, la injusticia y la confusión inserta-das en los consejos públicos” por el faccionalismo, escribió Madison, hansido “las enfermedades fatales a causa de las cuales han perecido los gobier-nos populares por doquier”.

Resulta interesante que Madison usara el supuesto peligro de las fac-ciones como argumento en favor de adoptar una nueva constitución. Puestoque Estados Unidos, en comparación con repúblicas anteriores, iba a tenermuchos más ciudadanos y un territorio mucho más vasto, la diversidad deintereses entre su población sería mucho mayor, lo cual haría mucho menosprobable la formación de facciones grandes o poderosas. Similarmente, elejercicio del poder gubernamental por representantes en lugar de directa-mente por el pueblo “perfecciona y amplía la opinión pública, pasándolapor el tamiz de un grupo escogido de ciudadanos, cuya prudencia puedediscernir mejor el verdadero interés de su país”.

En lo que se refiere a los partidos políticos, Madison pronto se diocuenta –a pesar de su creencia en la naturaleza esencialmente perniciosa delas facciones– de que en una democracia representativa los partidos políticosno sólo son legalmente posibles, necesarios e inevitables; también son desea-bles. Legalmente posibles, a raíz del conjunto de derechos y libertades pre-vistos en la constitución. Necesarios, para derrotar las creencias del PartidoFederalista, a cuyas políticas centralizadoras se oponían firmemente Madison,

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Jefferson y muchos otros. Puesto que los partidos eran posibles a la vez quenecesarios, era inevitable que surgieran. Finalmente, los partidos tambiéneran deseables porque, al ayudar a movilizar a los votantes por todo el país ydentro del órgano legislativo, permitían que la mayoría prevaleciera por so-bre la oposición de una minoría.

Esta visión llegó a ser compartida por los pensadores políticos de otrospaíses en los que se estaban desarrollando formas democráticas de gobierno.Para fines del siglo XIX, se aceptaba casi universalmente que la existencia departidos políticos independientes y competitivos constituye una pauta bási-ca que toda democracia debe cumplir.

Gobierno de la mayoría, derechos de la minoríay tiranía de la mayoría

El temor a la “tiranía de la mayoría” era algo habitual en el siglo XVIIy también después, incluso entre quienes simpatizaban con la democracia.Teniendo la oportunidad, se decía, una mayoría seguramente pisotearía losderechos fundamentales de las minorías. Los derechos de propiedad se per-cibían especialmente vulnerables, puesto que era de esperar que cualquiermayoría o grupo de ciudadanos con poca o ninguna propiedad estaría tenta-do a infringir los derechos de las minorías propietarias. Estas inquietudeseran compartidas por Madison y otros delegados a la Convención y tuvieronmucha influencia en el documento que generaron.

Sin embargo, aquí también las opiniones de Madison cambiaron unavez que reflexionó y observó la democracia norteamericana emergente. Enuna carta de 1833 escribió: “[T]odo amigo del gobierno republicano debe-ría hacer oír su voz contra la denuncia generalizada de que los gobiernosmayoritarios son los más tiranos e intolerables de todos los gobiernos (...)[N]ingún gobierno de diseño y administración humanos puede ser perfec-to; (...) los abusos de todos los gobiernos han conducido a preferir el gobier-no republicano como el mejor de todos los gobiernos, por ser el menosimperfecto; [y] el principio vital de los gobiernos republicanos es el lex ma-joris partis, la voluntad de la mayoría”.

El temor a la tiranía de la mayoría fue mitigado y finalmente abando-nado una vez que los líderes de varios países democráticos tomaron concienciade que podían crear numerosas barreras contra el gobierno irrestricto de lamayoría, y que ninguna de ellas era claramente inconsistente con los princi-pios democráticos básicos. De modo que pudieron incorporar una declaraciónde derechos a la constitución (la Declaración de Derechos inglesa y la De-

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claración de Derechos de Estados Unidos); requerir una supermayoría devotos –como los dos tercios o tres cuartos– para aprobar enmiendas constitu-cionales y otra legislación importante; dividir los poderes ejecutivo, legislativoy judicial de gobierno en ramas separadas (división de poderes); otorgar a unpoder judicial independiente la facultad de declarar inconstitucionales ciertasleyes o políticas, y por ende, desprovistas de fuerza legal; adoptar garantíasconstitucionales para brindar una autonomía considerable a los estados, pro-vincias o regiones (federalismo); proveer por estatuto la descentralización delgobierno en grupos territoriales, como son los pueblos, los condados y lasciudades; o adoptar un sistema de representación proporcional según el cualla proporción de bancas legislativas obtenidas por un partido es, en líneasgenerales, idéntica a la proporción de votos reunidos a favor del partido o desu candidato. En semejante sistema multipartidario, los gabinetes están com-puestos de representantes extraídos de uno o más partidos, lo cual asegura quelos intereses de la minoría conserven una voz significativa en el gobierno.

Aunque los teóricos políticos siguen discrepando acerca de los mejo-res medios para hacer efectivo el gobierno de la mayoría en los sistemasdemocráticos, parece evidente que las mayorías no pueden acotar legítima-mente los derechos fundamentales de los ciudadanos. Tampoco las minoríasdeberían tener derecho a impedir que se hagan cumplir las leyes y políticasdiseñadas para proteger estos derechos fundamentales. En suma, dado quela democracia no es sólo un sistema político de “gobierno del pueblo” sino,necesariamente, también un sistema de derechos, un gobierno que infringeestos derechos es, en esa medida, no-democrático.

II.6 La difusión de la democracia en el siglo XX

Durante el siglo XX, el número de países que contaba con las institu-ciones políticas básicas de la democracia representativa aumentó notablemen-te. Al inicio del siglo XXI, observadores independientes coincidieron en quemás de un tercio de los países nominalmente independientes del mundo po-seían instituciones democráticas comparables a las de los países de habla in-glesa y a las de las democracias más antiguas de la Europa continental. En otrasexta parte de los países del mundo, estas instituciones, si bien un tanto defec-tuosas, igualmente proporcionaban grados históricamente altos de gobiernodemocrático. En conjunto, estos países democráticos o casi democráticos con-tenían cerca de la mitad de la población mundial. ¿Qué es lo que explica estarápida expansión de las instituciones democráticas?

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II.6.1 Fallas de los sistemas no democráticosParte importante de esta explicación radica en que todas las principa-

les alternativas a la democracia –de origen antiguo o moderno– sufrieronfallas políticas, económicas, diplomáticas y militares que en gran medidadisminuyeron su atractivo. Con la victoria de los aliados en la Primera Gue-rra Mundial, los antiguos sistemas de la monarquía, la aristocracia y la oli-garquía dejaron de ser legítimos. Después de la derrota militar de Italia yAlemania en la Segunda Guerra Mundial, la nueva alternativa del fascismotambién se vio desacreditada, como lo fue el comunismo de estilo soviéticoluego del colapso económico y político de la Unión Soviética en 1990-91.Fallas similares contribuyeron a la desaparición gradual de las dictadurasmilitares en América Latina en los años ochenta y noventa.

II.6.2 Economías de mercadoEstos cambios ideológicos e institucionales fueron acompañados por

cambios en las instituciones económicas. Economías fuertemente centrali-zadas bajo control estatal habían permitido a los líderes políticos utilizar sufácil acceso a los recursos económicos para recompensar a sus aliados y casti-gar a sus críticos. A medida que estos sistemas fueron siendo reemplazadospor economías de mercado más descentralizadas, el poder y la influencia delos máximos funcionarios de gobierno fueron mermando. Es más, algunasde las condiciones esenciales para el funcionamiento exitoso de las econo-mías de mercado también contribuyeron al desarrollo de la democracia: elpronto acceso a información confiable, niveles de educación relativamentealtos, la facilidad para el movimiento de personas y el Estado de derecho. Entanto las economías de mercado fueron expandiéndose y las clases mediasfueron creciendo y se tornaron más influyentes, aumentó el apoyo popular afavor de dichas condiciones, a menudo acompañado por demandas de unamayor democratización.

II.6.3 Bienestar económicoHubo también otras formas en que el desarrollo de las economías de

mercado contribuyó a la difusión de la democracia. A medida que fue mejo-rando el bienestar económico de grandes segmentos de la población mun-dial, también mejoró la probabilidad de que sobrevivieran y florecieran lasinstituciones democráticas recientemente establecidas. En general, los ciu-

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dadanos de países democráticos que padecen una persistente pobreza sonmás susceptibles de sucumbir a los encantos de demagogos antidemocráti-cos que prometen soluciones simples e inmediatas a los problemas económi-cos de su país. Por eso, la prosperidad económica generalizada de un paísaumenta mucho las oportunidades de que un gobierno democrático alcanceel éxito, en tanto la pobreza generalizada aumenta mucho las oportunidadesde que fracase.

II.6.4 Cultura políticaDurante el siglo XX, la democracia continuó existiendo en algunos

países a pesar de los períodos de aguda crisis en el ámbito diplomático,militar, económico o político, como ocurrió durante los primeros años de laGran Depresión. La supervivencia de las instituciones democráticas en estospaíses es atribuible, en parte, al hecho de que en sus sociedades existía unacultura de creencias y valores democráticos ampliamente compartida. Estasactitudes se reciben a temprana edad, transmitidas por generaciones ante-riores, y de este modo se fijan en lo que el pueblo percibe de sí, de su país ydel mundo. En los países donde la cultura democrática es débil o está au-sente, como fue el caso de la República de Weimar durante los años poste-riores a la Primera Guerra Mundial, la democracia es mucho más vulnera-ble, y es más probable que los períodos de crisis conduzcan a una reversiónhacia un régimen no democrático.

II.7 Sistemas democráticos contemporáneos

Las diferencias entre los países democráticos en términos de experien-cia histórica, tamaño, composición étnica, religiosa, y otros factores, hangenerado distinciones importantes en sus instituciones políticas. Entre losrasgos respecto de los cuales estas instituciones han diferido se cuentan lossiguientes.

II.7.1 Sistemas presidencial y parlamentarioMientras que el sistema presidencial norteamericano fue generalmente

adoptado en América Latina, en África y en otros lugares del mundo en vías dedesarrollo (donde en ocasiones los militares convirtieron los cargos públicosen dictaduras mediante golpes de Estado), a medida que los países europeos

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se fueron democratizando, adoptaron versiones del sistema parlamentario in-glés, que preveía un primer ministro responsable ante el parlamento y un jefede Estado ceremonial (que podía ser un monarca hereditario, como en lospaíses escandinavos, Holanda y España, o un presidente elegido por el Parla-mento o por otro órgano convocado especialmente al efecto). Una excepciónnotable es Francia, que en su quinta constitución, adoptada en 1958, combi-nó su sistema parlamentario con uno presidencial.

II.7.2 Sistemas unitario y federalEn la mayor parte de las democracias europeas y de habla inglesa más

antiguas, la autoridad política es inherente al gobierno central, que estáautorizado por la constitución para determinar los poderes limitados y lasfronteras geográficas de las asociaciones subnacionales, como los estados ylas regiones. Estos sistemas unitarios contrastan notablemente con los siste-mas federales, en los que la autoridad se divide constitucionalmente entre elgobierno central y los gobiernos de entidades subnacionales relativamenteautónomas. Entre los países democráticos que han adoptado sistemas fede-rales –además de Estados Unidos– se encuentran Suiza, Alemania, Austria,España, Canadá y Australia. El país democrático más populoso del mundo,India, también se rige por un sistema federal.

II.7.3 Sistemas proporcionales y de ganador únicoLos arreglos electorales varían enormemente. Algunos países demo-

cráticos dividen sus territorios en distritos electorales donde cada uno deellos tiene derecho a una sola banca en la legislatura, banca que gana elcandidato que obtiene la mayor cantidad de votos –de ahí las expresionesfirst past the post en Gran Bretaña y winner take all en Estados Unidos–. Talcomo señalan los críticos de este sistema, en los distritos disputados por másde dos candidatos, puede llegar a obtenerse la banca con menos de unaestricta mayoría de votos (50 por ciento más uno). Por lo que un partido querecibe solamente una minoría de votos en todo el país podría obtener unamayoría de bancas en la legislatura. Los sistemas de representación propor-cional están diseñados para asegurar una mayor correspondencia entre laproporción de votos obtenidos por un partido y la proporción de bancas querecibe. Con escasas excepciones, los países de la Europa continental hanadoptado alguna forma de representación proporcional, como lo han hechoIrlanda, Australia, Nueva Zelanda, Japón y Corea del Sur. Los sistemas de

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ganador único perduran en Estados Unidos, en Canadá y, para las eleccionesparlamentarias, en Gran Bretaña.

II.7.4 Sistemas bipartidarios y multipartidariosDebido a que la representación proporcional no favorece a los grandes

partidos en detrimento de los más chicos, como sucede con los sistemas deganador único, en los países que se rigen por la representación proporcionalcasi siempre ocurre que hay tres o más partidos representados en la legisla-tura, y suele requerirse un gobierno de coalición compuesto de dos o máspartidos para ganar el apoyo legislativo respecto de las políticas de gobierno.De modo que el predominio de la representación proporcional efectivamen-te asegura que los gobiernos de coalición sean la norma en los países demo-cráticos; los sistemas compuestos sólo por dos partidos, como es el caso deEstados Unidos, son extremadamente raros.

II.7.5 Sistemas mayoritarios y consensualesDadas las divergencias de los sistemas electorales y de otros factores,

los países democráticos difieren en torno a si las leyes y las políticas puedenser aprobadas por un solo partido, relativamente cohesionado, con mayoríalegislativa, como suele ocurrir en Gran Bretaña y Japón, o si se requiere elconsenso entre muchos partidos con opiniones diversas, como es el caso deSuiza, Holanda, Suecia, Italia y otros lugares. Los politólogos (aunque nosólo ellos) disienten respecto de cuál de los dos tipos de sistemas, el mayori-tario o el consensual, es más deseable. Los críticos de los sistemas consensua-les sostienen que éstos permiten a una minoría de ciudadanos vetar las polí-ticas que no son de su agrado y que dificultan excesivamente las tareas deformar gobiernos y aprobar legislación. Sus partidarios arguyen que los arre-glos consensuales generan un apoyo público comparativamente más amplioa las políticas de gobierno e incluso contribuyen a aumentar la legitimidady el valor que se percibe de la democracia en sí.

Una vez más, en este aspecto parecería que las instituciones políticasbásicas de un país deben adaptarse a sus condiciones y experiencia históricaparticulares. Es probable que el sistema firmemente mayoritario de GranBretaña no sea adecuado para Suiza, en tanto los arreglos consensuales deSuiza u Holanda podrían resultar menos satisfactorios en Gran Bretaña.

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III. La teoría de la democracia

III.1 Las ideas democráticas desde Pericles hasta Rawls

III.1.1 PericlesEn el discurso fúnebre del año 430 a.C. dedicado a los caídos en la

Guerra del Peloponeso, el líder ateniense Pericles describió la Atenas demo-crática como “la escuela de la Hélade”. Entre las muchas cualidades ejem-plares de la ciudad, declaró, estaba su constitución, que “favorece a los mu-chos en lugar de a los pocos; es por eso por lo que se la denomina democra-cia”. Pericles continuó: “si observamos las leyes, prevén iguales garantías paratodos en sus asuntos privados; el progreso en la vida pública corresponde ala reputación por capacidad, y no se permite que las consideraciones de claseinterfieran con el mérito; tampoco la pobreza veda el camino: si un hombrepuede servir a la patria, su condición oscura no plantea obstáculo alguno. Lalibertad de que gozamos en nuestro gobierno se extiende también a nuestravida habitual”.

III.1.2 AristótelesUn siglo más tarde, Aristóteles analizó la democracia en términos que

habrían de ejercer suma influencia en los estudios comparativos de los siste-mas políticos. En el centro de esta visión se halla el concepto de “constitu-ción”, que él define como “una organización de funciones, que todos losciudadanos distribuyen entre sí según el poder que poseen las diferentesclases”. Su conclusión es que “deben existir, entonces, tantas formas de go-bierno como modos de disponer las funciones, según las superioridades y lasdiferencias de las partes del Estado”. Siempre realista, sin embargo, observaque “el mejor [gobierno] suele ser inalcanzable y, por tanto, el verdaderolegislador y estadista debería conocer no solamente (1) aquello que es mejoren abstracto, sino además (2) lo que es mejor dadas las circunstancias”.

Aristóteles identifica tres tipos de constitución ideal –cada uno de loscuales describe una situación en la que quienes gobiernan persiguen el biencomún– y tres tipos de constitución pervertida –cada uno de las cualesdescribe una situación en la que quienes gobiernan persiguen objetivos mez-quinos y egoístas–. Los tres tipos de constitución, ideales o pervertidos, sediferencian por el número de personas a las que permiten gobernar. Así, el“gobierno de uno” es la monarquía en su forma ideal y la tiranía en su formapervertida; el “gobierno de unos pocos” es la aristocracia en su forma ideal y

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la oligarquía en su forma pervertida; y el “gobierno de muchos” es la “orga-nización política” en su forma ideal y la democracia en su forma pervertida.

El esquema general de Aristóteles prevaleció durante más de dossiglos, pero no su definición antagónica y desconcertante de la democracia–que probablemente no reflejaba las opiniones de la mayoría de los griegosde su tiempo–. Aristóteles mismo adoptó una perspectiva más favorable dela democracia en sus estudios acerca de la variedad, estabilidad y composi-ción de los gobiernos democráticos reales. Al observar que “la base de unEstado democrático es la libertad”, Aristóteles propuso una conexión entrelas ideas de democracia y de libertad en la que todos los partidarios posterio-res de la democracia pondrían un marcado énfasis.

III.1.3 LockeCasi veinte siglos después de Aristóteles, el filósofo inglés John Locke

adoptó los elementos esenciales de la clasificación aristotélica de las consti-tuciones, en su Segundo tratado sobre el gobierno civil (1690). A diferencia deAristóteles, sin embargo, Locke era partidario inequívoco de la igualdadpolítica, la libertad individual, la democracia y la regla de la mayoría. Aun-que su obra tendió naturalmente a ser más abstracta que programática, brindóun sólido fundamento filosófico a la teorización y a los programas políticosdemocráticos muy posteriores.

La legitimidad del gobierno

Según Locke, en el hipotético “estado de naturaleza” que precede a lacreación de las sociedades humanas, los hombres viven “entre sí en un plano deigualdad, sin subordinación o sumisión” y son perfectamente libres de actuar yde disponer de sus posesiones como mejor les parezca, dentro de los límites de laley natural. A partir de éstas y otras premisas, Locke llega a la conclusión de quela sociedad política –o sea, el gobierno–, en tanto sea legítima, representa uncontrato social entre quienes han “consentido formar una comunidad o gobier-no (...) donde la mayoría tiene el derecho para actuar e imponerse a los demás”.Ambas ideas –el consentimiento de los gobernados y la regla de la mayoría–llegaron a ocupar un lugar central en todas las teorías posteriores sobre la demo-cracia. Para Locke, están ligadas de modo inextricable: “en efecto, si el consenti-miento de la mayoría no fuese razonablemente considerado como la acción delconjunto, obligando a cada individuo, nada salvo el consentimiento de todos ycada uno de los individuos podría constituirse en la acción del conjunto; pero

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tal consentimiento resulta casi imposible de alcanzar” (Segundo tratado, párrafos95 y 98, respectivamente). Por ende, ningún gobierno es legítimo a menos quegoce del consentimiento de los gobernados, y ese consentimiento no puededarse salvo mediante la regla de la mayoría.

Ante estas conclusiones, sorprende un poco que la descripción de Loc-ke de las diferentes formas de gobierno (él las llama commonwealths) no pres-criba explícitamente la democracia como el único sistema legítimo. Escribien-do en la Inglaterra de la década de 1680, una generación después de que larestauración de la monarquía (1660) pusiera fin al Commonwealth, Locke eramás circunspecto de lo que aquí parece. No obstante, una lectura atenta de lospasajes relevantes del Segundo tratado demuestra que Locke sigue siendo fiel asu principio fundamental según el cual la única forma legítima de gobierno esaquella que se basa en el consentimiento de los gobernados.

Locke distingue las diversas formas de gobierno sobre la base de dóndeelige el pueblo ubicar el poder de formular leyes. Sus categorías son las tradi-cionales: si el pueblo retiene para sí el poder legislativo, junto con el poder dedesignar a quien habrá de ejecutar las leyes, entonces “la forma de gobierno esuna democracia perfecta”. Si ubican el poder “en manos de unos pocos hom-bres selectos, sus herederos o sucesores, (...) entonces, es una oligarquía; obien en manos de un hombre, y en ese caso es una monarquía”. No obstante,su análisis respecto de las formas no democráticas de gobierno es mucho mássubversivo de lo que parece, porque cualquiera sea la forma de gobierno, lafuente última de poder soberano es el pueblo y todo el gobierno legítimodebe descansar en su consentimiento. Por lo tanto, si un gobierno abusa de suconfianza y viola los derechos fundamentales del pueblo –en especial, el dere-cho a la propiedad– la gente puede rebelarse y reemplazar ese gobierno porotro cuyas leyes esté dispuesta a consentir. ¿Y quién ha de juzgar si el gobiernoha abusado de su confianza? Una vez más, Locke no deja lugar a dudas: elpueblo mismo debe juzgar eso. Si bien no emplea el término, Locke afirmaclaramente el derecho a la revolución contra un gobierno despótico.

A menos de un siglo, las perspectivas de Locke tuvieron eco en lasfamosas palabras de la Declaración de Independencia de Estados Unidos:

Sostenemos como evidentes estas verdades: que todos loshombres son creados iguales; que son dotados por su Creadorde ciertos derechos inalienables; que entre estos están la vida,la libertad y la búsqueda de la felicidad; que para garantizarestos derechos se instituyen entre los hombres los gobiernos,que derivan sus poderes legítimos del consentimiento de los

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gobernados; que cuando quiera que una forma de gobierno sehaga destructora de estos principios, el pueblo tiene el derechode reformarla o de abolirla e instituir un nuevo gobierno que sefunde en dichos principios y organice sus poderes en la formaque a su juicio ofrezca las mayores probabilidades de alcanzarsu seguridad y felicidad.

Respuestas a las preguntas fundamentales

Si bien las ideas de Locke fueron radicales –incluso discretamenterevolucionarias– en su momento, sus respuestas a las preguntas (1) a (3)requirieron una elaboración más profunda y hasta alguna alteración a medi-da que la teoría y la práctica de la democracia fueron evolucionando.

En cuanto a la pregunta (1) –¿cuál es la asociación adecuada en la quedebería establecerse un gobierno democrático?–, a pesar de la generalidadde sus conclusiones, es claro que la intención de Locke era aplicarlas a Ingla-terra en su conjunto y, presumiblemente, también a otros Estados-nación.Apartándose de las perspectivas que aún prevalecían entre los filósofos polí-ticos de su época, Locke sostuvo –como lo hicieron los partidarios de laigualdad– que la democracia no requería una unidad política pequeña, comouna ciudad-Estado, en la que todos los miembros del demos pudieran parti-cipar directamente en el gobierno. También en este aspecto, Locke estaba ala vanguardia del desarrollo de las ideas democráticas.

Respecto de la pregunta (2) –¿qué personas deberían constituir eldemos?–, Locke creía, como casi todos los que habían expresado una opiniónsobre esa cuestión, que los niños no debían gozar de los derechos plenos dela ciudadanía, si bien sostenía que los padres están moralmente obligados arespetar los derechos de sus hijos como seres humanos. Casi sin argumentosustantivo, Locke adoptó la visión tradicional de que las mujeres debíanquedar excluidas del demos, aunque insistió en que debían retener todos losdemás derechos fundamentales. Más de un siglo habría de pasar hasta lograrque en general se interpretara que “el consentimiento del pueblo” incluía elconsentimiento de las mujeres.

A diferencia de los hombres de Atenas o de la pequeña aristocracia mas-culina de Venecia, es obvio que los hombres de Inglaterra no podían gobernardirectamente en una asamblea. En este caso, su respuesta a la pregunta (3) –¿qué organizaciones o instituciones políticas se necesitan para gobernar?– debíaincluir el recurso a representantes elegidos por el pueblo. Pero, aunque parececlaro que el gobierno por consentimiento de Locke exige la representación, es

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poco lo que dice en cuanto a la forma que debería asumir. Esto tal vez se debaa que, como sus lectores contemporáneos, asumía que la democracia y el go-bierno de la mayoría se implementarían mejor en Inglaterra a través de elec-ciones parlamentarias basadas en el sufragio de los varones adultos.

III.1.4 MontesquieuEl teórico político francés Montesquieu, a través de su obra maestra

El espíritu de las leyes (1748), tuvo una firme influencia sobre su joven con-temporáneo Rousseau (ver punto III.1.6) y sobre muchos de los padresfundadores norteamericanos, incluidos John Adams, Jefferson y Madison.Al tiempo que rechaza la clasificación de Aristóteles, Montesquieu distinguetres tipos ideales de gobierno: la monarquía “en la que una única personagobierna mediante leyes fijas y establecidas”; el despotismo “en el que unaúnica persona dirige todo a su voluntad y capricho”; y el gobierno republi-cano (o popular), que puede ser de dos tipos, dependiendo si “el pueblo ensu conjunto o sólo una parte de él está investido del poder supremo” –elprimero es una democracia, en tanto el segundo es una aristocracia–.

Según Montesquieu, una condición necesaria para la existencia de ungobierno republicano, democrático o aristocrático, es que las personas enquienes reside el poder supremo posean la cualidad de la “virtud pública”,que significa estar motivado por un deseo de alcanzar el bien común. Si bienla virtud pública puede no ser necesaria en una monarquía, y sin duda, noexiste en los regímenes despóticos, sí debe estar presente, en alguna medida,en las repúblicas aristocráticas y, en gran medida, en las repúblicas demo-cráticas. Tocando un tema que habrá de tener fuerte eco en “El Federalista10” de Madison, Montesquieu afirma que sin una virtud pública firme, esprobable que la república democrática sea destruida por el conflicto entrediversas “facciones”, cada una de las cuales persigue su propio interés mez-quino a expensas del bien público más amplio.

III.1.5 HumeEl poder destructivo de las facciones tuvo un énfasis marcado en el

filósofo e historiador escocés David Hume, cuya influencia en Madisonfue quizás mayor que la de Montesquieu. Porque fue de Hume de quienMadison parece haber adquirido la visión acerca de las facciones que invirtióla cuestión sobre la conveniencia de asociaciones políticas más grandes –esdecir, mayores que la ciudad-Estado–. Con el fin de disminuir el potencial

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destructivo del faccionalismo, sostenían Hume y Madison, más grande esen realidad mejor, porque en las asociaciones más grandes cada representan-te debe encargarse de una mayor diversidad de intereses. Además, es proba-ble que Madison haya estado influenciado por Hume cuando en “El Federa-lista 10” descartó el término democracia para el tipo de gobierno basadosobre la representación y, en cambio, prefirió llamarlo república.

III.1.6 RousseauComparado con Locke, Jean-Jacques Rousseau puede parecer el demócrata

más radical, si bien una lectura atenta de su obra muestra que, en aspectos impor-tantes, la concepción de la democracia de Rousseau es más estrecha que la deLocke. De hecho, en su obra más influyente sobre filosofía política, El contratosocial (1762), Rousseau afirma que la democracia es incompatible con las institu-ciones representativas, postura de suma relevancia para los Estados-nación. Lasoberanía del pueblo, alega, no puede ser alienada ni representada: “la idea de losrepresentantes es moderna”, escribió. “En las repúblicas antiguas (...) el pueblojamás tuvo representantes (...) [E]n el instante en que un pueblo consiente en serrepresentado, ya no es libre, ya no existe”. Pero si la representación es incompatiblecon la democracia, y si la democracia directa es la única forma de gobierno legíti-ma, entonces ningún Estado-nación de la época de Rousseau (o de cualquier otra)puede contar con un gobierno legítimo. Es más, según Rousseau, si llegara aexistir una asociación política lo suficientemente pequeña como para practicar lademocracia directa, como la ciudad-Estado, inevitablemente sería sometida porEstados-nación más grandes, y por tanto, dejaría de ser democrática.

Por estas y otras razones, Rousseau era pesimista en lo referido a las posibi-lidades de la democracia. “Es contrario al orden natural que los muchos gobierneny que los pocos sean gobernados”, escribió. “Resulta inimaginable que el pueblo sereúna permanentemente para dedicar su tiempo a los asuntos públicos”. Desdeuna mirada común entre los críticos de la democracia de su época, Rousseausostenía, además, que “no hay gobierno tan susceptible a las guerras civiles y a lasagitaciones intestinas como el gobierno democrático o popular”. En un pasajemuy citado, declara que “si existiera un pueblo de dioses, su gobierno sería demo-crático. Un gobierno tan perfecto no es para los hombres”.

A pesar de estas conclusiones negativas, Rousseau insinúa, en una brevenota al pie (Libro III, Capítulo 15) que los gobiernos democráticos sólo pue-den ser viables si se unen en confederaciones. Algunos años más tarde, conmotivo de una discusión en torno a la manera en que el pueblo de Poloniapodía gobernarse, admitió que simplemente no hay otra alternativa que el

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gobierno por representación. Pero dejó irresuelto, en gran parte, el problemadel tamaño o la escala adecuados para las asociaciones políticas democráticas.

III.1.7 MillEn su obra Sobre la libertad (1859), John Stuart Mill sostuvo, sobre

fundamentos utilitaristas, que la libertad individual no puede ser legítima-mente transgredida –por el gobierno, la sociedad o las personas– excepto enlos casos en que la acción individual causara daño a otros. En una encomiadaenunciación de este principio, Mill escribió lo siguiente:

[E]l único fin que justifica que la humanidad, individualo colectivamente, interfiera en la libertad de acción de cualquie-ra de sus miembros, es la propia protección (…) El único propó-sito con el cual puede ejercerse con justicia el poder sobre cual-quier miembro de una comunidad civilizada, contra su volun-tad, es prevenir el daño a los demás. Su propio bien, ya sea físicoo moral, no es justificación suficiente.

El principio de Mill brindó fundamento filosófico a algunas de las liberta-des esenciales en una democracia en funcionamiento, como la libertad de asocia-ción (ver punto III.2.2), y minaba la legitimidad de leyes paternalistas que sesancionaban en nombre de la moderación, que en opinión de Mill trataban a losciudadanos como si fueran niños. En el área de lo que él llamaba libertad depensamiento y discusión, otra libertad crucial para la democracia, Mill sostenía,también sobre bases utilitaristas, que no hay nada que justifique las restriccioneslegales a la expresión de la opinión. La “colisión de opiniones adversas”, alegaba, esparte necesaria de la búsqueda de la verdad en cualquier sociedad. En otro trabajo,Consideraciones sobre el gobierno representativo (1861), Mill precisa con lucidez yperspicacia muchos de los rasgos esenciales del nuevo tipo de gobierno, que toda-vía no había emergido en la Europa continental y que aún estaba incompleto enaspectos importantes en Estados Unidos. En esta obra anticipó además un argu-mento poderoso a favor del voto femenino –postura ignorada o rechazada práctica-mente por todos los filósofos políticos anteriores (todos ellos varones, es claro)–.

III.1.8 DeweyDe acuerdo con el filósofo norteamericano John Dewey, la democra-

cia es la forma de gobierno más deseable porque solamente ella provee las

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clases de libertad necesarias para el autodesarrollo y el crecimiento indivi-dual –entre ellas, la libertad para intercambiar ideas y opiniones con otros,la libertad para formar asociaciones con otros con el propósito de alcanzarobjetivos en común, y la libertad para determinar y luchar por la propiaconcepción de la buena vida–. Sin embargo, la democracia es más que unamera forma de gobierno; tal como Dewey señala en Democracia y educación(1916), es también un “modo de vida asociada” en la que los ciudadanoscooperan entre sí para solucionar sus problemas comunes a través de víasracionales (es decir, a través de la indagación y el experimento críticos), enun espíritu de respeto mutuo y de buena voluntad. Es más, las institucionespolíticas de cualquier democracia, según Dewey, no deberían ser vistas comolas creaciones perfectas e inmutables de estadistas visionarios del pasado;más bien, deberían ser sometidas constantemente a la crítica y a la mejora amedida que van cambiando las circunstancias históricas y el interés público.

La participación en una democracia, según la concepción de Dewey,exige hábitos mentales críticos e inquisitivos, una inclinación hacia la co-operación con otros, y un sentimiento de fogosidad pública y un deseo dealcanzar el bien común. Puesto que estos hábitos e inclinaciones deben in-culcarse desde edad temprana, Dewey pone especial énfasis en la educación;tan es así que llamaba a las escuelas públicas “la iglesia de la democracia”.Sus aportes tanto a la teoría como a la práctica de la educación tuvieron unainfluencia enorme en los Estados Unidos del siglo XX.

El aporte de Dewey fue escaso en términos de propuestas concretassobre la forma que deberían adoptar las instituciones democráticas. No obs-tante, en La opinión pública y sus problemas (1927) y otras obras, sostuvo quenadie puede desarrollar su potencial pleno salvo en una democracia social oen un Estado de Bienestar democrático. Por consiguiente, afirmaba que lasdemocracias debían poseer facultades firmes de regulación. También insistióen que entre los rasgos más importantes de una democracia social deberíaincluirse el derecho de los trabajadores de participar directamente en elcontrol de las empresas que los emplean.

Dado el interés de Dewey en la educación, no es de sorprender quemostrara gran preocupación acerca de la forma en que los ciudadanos po-drían entender mejor los asuntos públicos. Si bien proponía la aplicación delas ciencias sociales al desarrollo de la política pública, criticaba duramentea los intelectuales, académicos y líderes políticos que consideraban al públi-co general incompetente y que a menudo abogaban por alguna forma deelitismo democrático. Únicamente el público, sostenía, puede decidir cuáles el interés público. A fin de que los ciudadanos puedan tomar decisiones

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informadas y responsables en torno a sus problemas comunes, pensaba, esimportante que puedan dialogar mutuamente en sus comunidades locales.El énfasis de Dewey en el diálogo como práctica fundamental en una demo-cracia habría de inspirar a los teóricos políticos a explorar el papel vital de ladeliberación en los sistemas democráticos.

III.1.9 HabermasEn una serie de trabajos publicados a partir de 1970, el filósofo y

teórico social alemán Jürgen Habermas, aplicando conceptos prestados de lafilosofía angloamericana del lenguaje, argumentaba que la idea de lograr un“consenso racional” dentro de un grupo sobre cuestiones fácticas o valorati-vas presupone la existencia de lo que él llama una “situación de discursoideal”. En semejante situación, los participantes podrán evaluar las afirma-ciones de cada uno solamente sobre la base de la razón y la evidencia en unaatmósfera completamente libre de cualquier influencia “coercitiva” no racio-nal, incluso la coerción física y psicológica. Además, todos los participantesestarían motivados únicamente por el deseo de obtener un consenso racio-nal, y no se impondrían límites de tiempo a la discusión. Aunque difícil derealizar en la práctica, si no imposible, la situación de discurso ideal puedeser utilizada como un modelo de discusión pública libre y abierta, y comoestándar para evaluar las prácticas e instituciones a través de las cuales sedeciden en las democracias reales los grandes interrogantes políticos y lascuestiones de política pública.

III.1.10 RawlsDesde la época de Mill hasta mediados del siglo XX, la mayoría de

los filósofos que defendían los principios democráticos lo hacían, en granparte, sobre la base de consideraciones utilitaristas –es decir, argumentabanque los sistemas de gobierno con carácter democrático tienen más posibili-dades que otros sistemas de producir un mayor grado de felicidad (o bienes-tar) a una mayor cantidad de gente–. Tradicionalmente, sin embargo, seobjetaba que esas justificaciones podían ser usadas para apoyar, por intui-ción, formas de gobierno menos deseables, en las que la mayor felicidad selogra a través del incumplimiento injusto de los derechos e intereses de unaminoría.

En Teoría de la justicia (1971), el filósofo norteamericano John Rawlsprocuró desarrollar una justificación no utilitarista de un orden político

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democrático caracterizado por la justicia, la igualdad y los derechos indivi-duales. Reviviendo la noción del contrato social, que había permanecidolatente desde el siglo XVII, imaginó una situación hipotética en la que selogra que un grupo de personas racionales desconozca todos los hechos so-ciales y económicos acerca de ellas mismas –incluso hechos relativos a suraza, sexo, religión, educación, inteligencia, talentos o aptitudes, y hasta suconcepción de la “buena vida” – y se les pide a esas personas que decidanqué principios generales deberían regir las instituciones políticas bajo lasque viven. Tras este “velo de ignorancia”, sostiene Rawls, ese grupo unáni-memente rechazaría los principios utilitaristas –tales como que “las institu-ciones políticas deberían apuntar a maximizar la felicidad del mayor núme-ro”– porque ningún miembro del grupo sabría si pertenece a una minoríacuyos derechos e intereses podrían verse relegados bajo instituciones justifi-cadas con motivos utilitaristas. En lugar de ello, la razón y el interés propiollevarían al grupo a adoptar principios tales como: (1) todos deberían gozarde un mismo grado de libertad, incluidas todas las libertades que tradicio-nalmente se asocian con la democracia; (2) todos deberían tener la mismaoportunidad de buscar cargos y puestos que ofrezcan mayores recompensasen términos de riqueza, poder, estatus u otros bienes sociales; y (3) la distri-bución de la riqueza en la sociedad debería ser tal que quienes tienen menosestén mejor de lo que estarían bajo cualquier otra distribución, sea pareja odesigual (Rawls sostiene que, frente a ciertas conjeturas respecto de la moti-vación humana, alguna desigualdad en la distribución de la riqueza podríaresultar necesaria para obtener mayores niveles de productividad; es enton-ces posible imaginar distribuciones desiguales de la riqueza en las que quie-nes tienen menos están mejor de lo que estarían bajo una distribución pare-ja). Estos principios vienen a ser una forma igualitaria de liberalismo demo-crático. Rawls, por consiguiente, es considerado el mayor defensor filosóficodel Estado de Bienestar capitalista democrático moderno.

III.2 “Democracia ideal”

Como se dijo anteriormente, Aristóteles consideró útil clasificar losgobiernos existentes en la realidad, en términos de tres “constituciones idea-les”. Básicamente por los mismos motivos, el concepto de “democracia ideal”también puede resultar útil para identificar y entender las característicasdemocráticas de los gobiernos que en realidad existen, sean ciudades-Esta-do, Estados-nación o asociaciones más grandes.

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Vale observar que el término ideal es ambiguo. En un sentido, seconsidera ideal un sistema si se lo considera aparte de, o en ausencia de,determinadas condiciones empíricas, condiciones que en realidad siempreestán presentes en alguna medida. Los sistemas ideales, en este sentido, seemplean para identificar qué rasgos de un sistema real son esenciales, o quéleyes subyacentes son fundamentales, en combinación con factores empíri-cos, para el comportamiento de un sistema en circunstancias reales. En otrosentido, un sistema es ideal si es el “mejor” desde el punto de vista moral.Un sistema ideal, en este sentido, es un objetivo que la persona o la sociedaddeben esforzarse por alcanzar (aun cuando en la práctica no sea perfecta-mente alcanzable) y un estándar que permite medir el valor moral de lo quese ha logrado o de lo que existe.

Con frecuencia, ambos sentidos se confunden. Los sistemas que son idea-les en el primer sentido pueden, pero no necesariamente, ser ideales en el segun-do sentido. Por consiguiente, la descripción de una democracia ideal, como laque se consigna a continuación, no tiene por qué intentar prescribir un sistemapolítico. En realidad, concepciones influyentes de la democracia ideal han sidobrindadas por enemigos de la democracia al igual que por sus amigos.

III.2.1 Características de la democracia ideal

Como mínimo, la democracia ideal debería exhibir los siguientes rasgos:Participación efectiva. Antes de adoptar o rechazar una política, los

miembros del demos tienen la oportunidad de dar a conocer a los demásmiembros sus opiniones al respecto.

Igualdad de votos. Los miembros del demos tienen la oportunidad devotar a favor o en contra de una política, y todos los votos se computan igual.

Electorado informado. Los miembros del demos tienen la oportunidad,dentro de un período razonable, de aprender acerca de la política y sobre lasposibles políticas alternativas y sus consecuencias probables.

Control ciudadano del programa de acción. El demos, pura y exclusiva-mente, decide qué asuntos se incluyen en la agenda de la toma de decisionesy cómo han de incluirse allí. De este modo, el proceso democrático es “abier-to”, en el sentido que el demos puede cambiar las políticas de la asociación encualquier momento.

Inclusión. Cada uno de los miembros del demos tiene derecho a parti-cipar en la asociación según hemos expuesto.

Derechos fundamentales. Cada uno de los rasgos necesarios de la de-mocracia ideal prescribe un derecho que constituye en sí un rasgo necesario

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de la democracia ideal: así, cada miembro del demos tiene el derecho decomunicarse con otros; el derecho de que su voto se compute igual que losvotos de los demás; el derecho de recabar información; el derecho de parti-cipar en idéntica condición que los otros miembros; y el derecho, junto conotros miembros, de ejercer el control de la agenda. Por ende, la democraciaes más que un mero procedimiento político; necesariamente, también es unsistema de derechos fundamentales.

III.2.2 Democracia ideal y representativaEn las democracias representativas modernas, los rasgos de la democracia

ideal, en la medida en que existen, se realizan a través de una variedad de insti-tuciones políticas. Estas instituciones, en general similares en los distintos paísesa pesar de diferencias significativas en la estructura constitucional, fueron com-pletamente inéditas en la historia humana cuando hicieron su primera apari-ción en la Europa y los Estados Unidos del siglo XVIII. Entre las más importan-tes, como es natural, se encuentra la institución misma de la representación,mediante la cual todas las decisiones y las políticas de gobierno importantes sonformuladas por funcionarios elegidos por el pueblo, que rinden cuenta al electo-rado de su accionar. Otras instituciones importantes incluyen:

Elecciones libres, limpias y periódicas. Los ciudadanos pueden partici-par en dichas elecciones tanto en calidad de votantes como de candidatos (sibien pueden imponerse restricciones en términos de edad y residencia).

Libertad de expresión. Los ciudadanos pueden expresarse en público so-bre una amplia gama de temas políticamente relevantes sin temor al castigo.

Fuentes de información independientes. Existen fuentes de informaciónpolítica que no se hallan bajo control del gobierno ni de grupo único algunoy cuyos derechos a publicar información o difundirla de otro modo estánprotegidos por ley; es más, todos los ciudadanos tienen derecho a buscar yemplear dichas fuentes de información.

Libertad de asociación. Los ciudadanos tienen el derecho de formarorganizaciones políticas independientes y participar en ellas, incluidos lospartidos y los grupos de interés.

Instituciones como estas se desarrollaron en Europa y Estados Uni-dos, en diversas circunstancias políticas e históricas, y los impulsos que laspromovieron no siempre fueron en sí democráticos. Pero a medida que fue-ron desarrollándose, se hizo cada vez más evidente que eran necesarias paralograr un nivel satisfactorio de democracia en cualquier asociación políticadel tamaño de un Estado-nación.

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La relación entre estas instituciones y las características de una demo-cracia ideal que se realiza a través de aquellas puede resumirse de la siguientemanera. En una asociación del tamaño de un Estado-nación, la representa-ción resulta necesaria para la participación efectiva y el control ciudadanodel programa de acción; las elecciones libres, limpias y periódicas tambiénson necesarias para la participación efectiva y la igualdad de votos; y la liber-tad de expresión, las fuentes independientes de información y la libertad deasociación son todas necesarias para una participación efectiva, un electora-do informado y el control ciudadano del programa de acción.

III.2.3 Democracias realesDesde la época de Aristóteles, los filósofos políticos generalmente han

insistido en que ningún sistema político real tiene posibilidades de alcanzar,en toda su dimensión posible, todos los rasgos de su ideal correspondiente.Así, en tanto las instituciones de muchos sistemas reales resultan suficientespara lograr un nivel relativamente alto de democracia, casi con seguridad noalcanzan para lograr nada parecido a la democracia perfecta o ideal. Noobstante, estas instituciones pueden aproximarse al ideal de forma satisfac-toria –como presumiblemente sucedió en Atenas del siglo V a.C., cuando seacuñó el término democracia, y en Estados Unidos de principios del sigloXIX, cuando Tocqueville, como la mayoría en Norteamérica y en todos la-dos, no dudó en calificar al país de democracia–.

Para las asociaciones menores en población y en área, las institucionespolíticas de la democracia directa parecen ser las que mejor se aproximan alideal del “gobierno por el pueblo”. En esta democracia todos los asuntos deimportancia para la asociación en su conjunto pueden ser decididos por losciudadanos. Los ciudadanos tienen la oportunidad de discutir las políticasque se les presentan y de recabar información directamente de quienes con-sideran que están bien informados así como de otras fuentes. Pueden reunir-se en un sitio conveniente –la Pnyx en Atenas, el Foro en Roma, el PalacioDucal en Venecia o el ayuntamiento en un pueblo de Nueva Inglaterra–para discutir la política con mayor profundidad y ofrecer reformas y revisio-nes. Finalmente, su decisión se somete a voto, los votos se computan porigual y prevalece el voto de la mayoría.

Resulta fácil ver entonces por qué a veces se considera que las democra-cias directas se acercan a la democracia ideal más de lo que jamás pudieronhacerlo los sistemas representativos, y por qué los defensores más ardientes dela democracia directa han insistido, como Rousseau en El contrato social, en

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que el término democracia representativa es contradictorio en sí mismo. Sinembargo, opiniones como estas no han logrado captar muchos conversos.

III.3 El valor de la democracia

¿Por qué debería gobernar “el pueblo”? ¿Realmente la democracia essuperior a cualquier otra forma de gobierno? Si bien una exploración acabadade esta cuestión excede el alcance de este artículo, la historia –en especial, ladel siglo XX– demuestra que la democracia posee de manera única ciertosrasgos que la mayoría de las personas, cualquiera sean sus creencias políticasbásicas, considerarían deseables: (1) la democracia ayuda a prevenir que elgobierno sea ejercido por autócratas crueles y viciosos; (2) las democraciasrepresentativas modernas no libran guerras entre sí; (3) los países con gobier-nos democráticos tienden a ser más prósperos que aquellos con gobiernos nodemocráticos; y (4) la democracia tiende a promover el desarrollo humano–medido en términos de salud, educación, ingreso personal y otros indicado-res– más plenamente que otras formas de gobierno. La mayoría también con-sideraría deseables otros rasgos de la democracia, aunque algunos los conside-rarían menos importantes que los descritos en (1) a (4): (5) la democraciaayuda al pueblo a proteger sus intereses fundamentales; (6) la democraciagarantiza a sus ciudadanos derechos fundamentales que los sistemas no demo-cráticos no otorgan ni pueden otorgar; y (7) la democracia asegura a sus ciuda-danos una gama más amplia de libertades personales que las demás formas degobierno. Por fin, existen algunos rasgos de la democracia que algunos –loscríticos de la democracia– no considerarían nada deseables, si bien la mayoría,al reflexionar sobre ellos, juzgaría que al menos merecen la pena: (8) única-mente la democracia brinda al pueblo la máxima oportunidad de vivir bajoleyes de su propia elección; (9) solamente la democracia ofrece a la gente laoportunidad máxima de asumir la responsabilidad moral respecto de sus elec-ciones y decisiones en torno a las políticas de gobierno; y (10) sólo en unademocracia puede existir un nivel relativamente alto de igualdad política.

No obstante estas ventajas, desde antiguo la democracia ha tenido suscríticos. Tal vez la acusación más persistente sea que la mayor parte de laspersonas son incapaces de participar en el gobierno de una forma significa-tiva o competente puesto que carecen del conocimiento, la inteligencia, lasabiduría, la experiencia o el carácter necesarios. Según Platón, por ejemplo,el mejor gobierno estaría dado por una aristocracia de “reyes filósofos”, cuyarigurosa capacitación intelectual y moral haría de ellos gobernantes singu-

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larmente idóneos. La opinión de que el pueblo en su conjunto es incapaz degobernarse a sí mismo ha sido abrazada no sólo por reyes y gobernantesaristocráticos; también, por teóricos políticos (el principal entre ellos,Platón), líderes religiosos y otras autoridades. Esta visión prevaleció de unau otra forma en todo el mundo a lo largo de casi toda la historia registradahasta principios del siglo XX y, desde entonces, a menudo ha sido invocadapor oponentes a la democracia en Europa y en otros lugares para justificarvarias formas de dictadura y de gobierno unipartidario.

Sin duda habrá críticos de la democracia en tanto existan gobiernos de-mocráticos. La medida de su éxito en captar adeptos y en promover la creaciónde regímenes no democráticos dependerá de cuán bien los gobiernos democrá-ticos enfrenten los nuevos desafíos y crisis que sin duda habrán de surgir.

IV. Problemas y desafíos

A principios del siglo XXI, la democracia enfrentó una serie de desa-fíos, algunos de los cuales habían sido problemas de larga data, en tantootros eran de origen más reciente.

IV.1 La desigualdad de recursos

Aunque las economías de mercado descentralizadas alentaron la difu-sión de la democracia, en los países donde no estuvieron suficientementereguladas, estas economías terminaron por producir desigualdades en tér-minos de recursos económicos y sociales, desde la riqueza y el ingreso hastaen la educación y el estatus social. Debido a que los que tienen más recursosnaturalmente tienden a emplearlos para influenciar el sistema político enprovecho propio, la existencia de dichas desigualdades constituyó un obstá-culo persistente para el logro de un nivel satisfactorio de igualdad política.El desafío aumentó durante las frecuentes depresiones económicas, en lasque la pobreza y el desempleo tendieron a crecer.

IV.2 La inmigración

Después de la Segunda Guerra Mundial hubo un aumento drásticoen la inmigración legal e ilegal a los países de Europa occidental, a Australia

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y a Estados Unidos. Escapando de la pobreza y la opresión en sus patrias, yusualmente careciendo de educación, los inmigrantes provenientes princi-palmente del mundo en desarrollo consiguieron, por lo general, trabajoshumildes en industrias de servicios o en la agricultura. Las diferencias deidioma, cultura y apariencia entre los grupos de inmigrantes y los ciudada-nos del país que los recibía, sumadas a la percepción difundida en cuanto aque los inmigrantes les quitan el empleo a los ciudadanos y usan serviciossociales costosos, hicieron de la inmigración una cuestión muy controverti-da en numerosos países. En algunos casos, el sentimiento antiinmigratoriocontribuyó al surgimiento de partidos y movimientos políticos radicales,como el Frente Nacional de Francia, los Republicanos de Alemania, el mo-vimiento de milicias en Estados Unidos y el movimiento skinhead en Esta-dos Unidos y Gran Bretaña. Algunos de estos grupos promovieron doctrinasracistas o neofascistas, hostiles a los inmigrantes, pero también a los dere-chos políticos y humanos fundamentales, e incluso, a la democracia misma.

IV.3 El terrorismo

Los actos de terrorismo cometidos dentro de países democráticos ocontra sus intereses en otras partes del mundo se fueron haciendo cada vezmás frecuentes a partir de los años setenta. Cabe destacar que en EstadosUnidos fueron pocos los ataques terroristas que se llevaron a cabo antes de labomba al World Trade Center de la ciudad de Nueva York en 1993. El actoterrorista individual más mortífero de todos, los ataques del 11 de septiem-bre de 2001, destruyó el World Trade Center y mató a unas 3.000 personas,principalmente en las ciudades de Nueva York y Washington D.C.

En respuesta a estos hechos, y en especial después de los ataques del11 de septiembre, los gobiernos democráticos adoptaron varias medidas di-señadas para aumentar la capacidad de la policía y demás agencias encarga-das de hacer cumplir las leyes, para proteger a sus países contra el terroris-mo. Algunas de estas iniciativas implicaron nuevas restricciones a las liberta-des civiles y políticas de los ciudadanos y, por consiguiente, fueron tildadasde inconstitucionales o de incoherentes con los principios democráticos. Enlos albores del siglo XXI, aún está por verse si los gobiernos democráticospueden encontrar un equilibrio satisfactorio entre dos imperativos a vecesen conflicto: garantizar la seguridad y preservar la democracia.

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IV.4 Sistemas internacionales

A fines del siglo XVIII, en respuesta al dilema ya descrito sobre eltamaño, el centro de la teoría y de la práctica de la democracia se trasladódesde la pequeña asociación de la ciudad-Estado hacia la más grande deEstado-nación. Aunque su mayor tamaño permitió a las democracias solu-cionar la mayoría de los problemas que enfrentaron, quedaron algunos pro-blemas que ni siquiera la democracia más grande pudo resolver por sí mis-ma. Para abordar estos problemas, después de la Segunda Guerra Mundialse crearon numerosas organizaciones internacionales, entre las que se desta-ca las Naciones Unidas (1945), y su número y responsabilidades fueroncreciendo rápidamente durante todo el resto del siglo XX.

Estas organizaciones plantearon a la democracia dos desafíos vincula-dos. En primer lugar, al trasladar el control último de las políticas de unpaís en un área determinada hacia un nivel internacional, reducía en la me-dida correspondiente la influencia que los ciudadanos podían ejercer sobredichas políticas por vías democráticas. En segundo lugar, todas las organiza-ciones internacionales, incluso aquellas que más formalmente rendían cuen-tas a los gobiernos nacionales, carecían de las instituciones políticas propiasde la democracia representativa. ¿Cómo podían estas instituciones tornarsedemocráticas –o al menos, más democráticas–?

En su lucha por forjar una constitución para la nueva Unión Europeaa principios del siglo XXI, los líderes europeos se enfrentaron a ambos desa-fíos, así como a la mayoría de los interrogantes fundamentales planteados enla introducción de este artículo. ¿Qué tipo de asociación se adecua a ungobierno democrático de Europa? ¿Qué personas o entidades deberían cons-tituir el demos europeo? ¿Qué organizaciones o instituciones políticas se pre-cisan? Las decisiones, ¿deberían tomarse por mayoría? De ser así, ¿qué tipode mayoría –mayoría de personas, de países, de países y de personas, o algodiferente–? ¿Se dan todas las condiciones necesarias para un gobierno demo-crático satisfactorio en esta asociación monumental y diversa? De no ser así,¿sería más deseable un sistema menos democrático?

IV.5 Transición, consolidación, colapso

En muchos de los países que consumaron la transición a la democra-cia a fines del siglo XX y principios del XXI, los problemas y desafíos queenfrentó la democracia fueron particularmente serios. Los obstáculos en la

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senda hacia una consolidación exitosa de las instituciones democráticas in-cluyeron problemas económicos, como la pobreza generalizada, el desem-pleo, desigualdades masivas en términos de ingresos y riqueza, una inflaciónvertiginosa e índices bajos o negativos de crecimiento económico. Los paísescon bajos niveles de desarrollo económico usualmente carecían de una clasemedia extensa y una población instruida. En muchos de estos países, ladivisión de la población en grupos étnicos, raciales, religiosos o lingüísticosantagonistas dificultó el manejo pacífico de las diferencias políticas. En otros,la amplia intervención gubernamental en la economía, sumada o otros fac-tores, generó una corrupción generalizada de los funcionarios de gobierno.Además, muchos países carecían de un sistema legal efectivo, lo cual tornabalos derechos civiles sumamente inseguros y permitía el abuso por las elitespolíticas y los elementos criminales. En estos países, la idea del Estado dederecho no estaba arraigada en la cultura política prevaleciente, en algunoscasos a causa de la guerra constante o a muchos años de gobierno autorita-rio. En otros aspectos, la cultura política de estos países no inculcó en losciudadanos las clases de creencias y valores que pueden respaldar a las insti-tuciones y prácticas democráticas durante las crisis y aun durante los con-flictos ordinarios de la vida política.

A la luz de estas circunstancias, es bastante posible que el extraordi-nario ritmo de democratización que comenzó en el siglo XX no se adentremucho en el siglo XXI. En algunos países, es probable que continúen en piesistemas autoritarios. En ciertos países que han hecho la transición a la de-mocracia, puede ocurrir que las nuevas instituciones democráticas perma-nezcan débiles y frágiles. Otros países podrían perder sus gobiernos demo-cráticos y revertir a alguna forma de gobierno autoritario.

Y sin embargo, a pesar de estas adversidades, hay grandes posibilida-des de que en el futuro previsible una gran parte de la población mundial,en gran parte de los países del mundo, viva regida por formas de gobiernodemocráticas que continúen evolucionando para hacer frente a viejos y nue-vos desafíos.

V. Bibliografía

V.1 Textos clásicos

Existen reflexiones clásicas sobre la democracia y otras formas de go-bierno ampliamente disponibles en numerosas ediciones, incluidos Platón,

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República; Aristóteles, Política; Nicolás Maquiavelo, El príncipe (1513) yDiscursos sobre la primera década de Tito Livio (1513); Thomas Hobbes, Le-viatán (1651); John Locke, Segundo tratado sobre el gobierno civil (1690);Montesquieu, El espíritu de las leyes (1748); Jean-Jacques Rousseau, El con-trato social (1762); Alexander Hamilton, James Madison, y John Jay, ElFederalista (1788), que contiene 77 de los 85 ensayos federalistas; ThomasPaine, Los derechos del hombre (1791); Alexis de Tocqueville, La democraciaen América (1835-40); John Stuart Mill, Sobre la libertad (1859) y Conside-raciones sobre el gobierno representativo (1861); John Dewey, La opinión pú-blica y sus problemas (1927); Jürgen Habermas, Teoría de la acción comunicativa(1984); y John Rawls, Teoría de la justicia (1971) y Liberalismo político(1993).

Discusiones destacables en la literatura secundaria incluyen: JohnDunn, The Political Thought of John Locke (1966); Richard Fralin, Rousseauand Representation (1978); Robert B. Westbrook, John Dewey and AmericanDemocracy (1991); y Thomas McCarthy, La teoría crítica de Jürgen Habermas(1978).

V.2 Instituciones democráticas

Una introducción concisa en Alan F. Hattersley, A Short History ofDemocracy (1930). Abordajes históricos y teóricos se combinan en John Dunn(bajo la dirección de), Democracia. El viaje inacabado (508 a.C.-1993 d.C.)(1995); y Sanford Lakoff, Democracy: History, Theory, and Practice (1996).

Obras generales en torno a la Grecia antigua incluyen I.E.S. Edwardset al. (eds.), The Cambridge Ancient History, 3rd ed., 14 vol. (1970–2000);y Thomas R. Martin, Ancient Greece: From Prehistoric Times to HellenisticTimes, (2000). A.H.M. Jones, Athenian Democracy (1957) resulta indispen-sable, en especial como correctiva de Platón, Aristóteles y Tucídides. El es-tudio más abarcador acerca de la democracia en Atenas, en Mogens HermanHansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, (1991).

Un breve relato del gobierno republicano de Roma, en F.E. Adcock,Roman Political Ideas and Practice (1959). Un relato excelente, si bien críti-co, de las repúblicas italianas del tipo ciudad-Estado, en Lauro Martines,Power and Imagination: City-States in Renaissance Italy (1979). También soninteresantes J.K. Hyde, Society and Politics in Medieval Italy (1973); y QuentinSkinner, “Las ciudades-república italianas”, en Dunn (bajo la dirección de),Democracia. El viaje inacabado (508 a.C.-1993 d.C.) (1995).

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Una fuente esencial relativa a la evolución del gobierno de gabineteen Gran Bretaña, en Archibald S. Foord, His Majesty’s Opposition, 1714-1830 (1964). La obra clásica de 1867 de Walter Bagehot, The EnglishConstitution, editada por Miles Taylor (2001), continúa siendo sumamenteinformativa.

V.3 La teoría de la democracia

La teoría, los fundamentos y las instituciones de la democracia estándescriptos en Giovanni Sartori, Teoría de la democracia (1961); C.B.Macpherson, Democratic Theory: Essays in Retrieval (1973); Robert A. Dahl,La democracia y sus críticos (1989), y On Democracy (1998); y Ian Shapiro,Democracy’s Place (1996).

V.4 Problemas y desafíos

Los problemas y los desafíos contemporáneos se tratan en Ian Shapiroy Casiano Hacker-Cordón (eds.), Democracy’s Edges (1999); Keith Dowding,James Hughes y Helen Margetts (eds.), Challenges to Democracy (2001); ySergio Fabbrini (ed.), Nation, Federalism and Democracy (2001). Algunasimplicancias de las ideas democráticas en las organizaciones no guberna-mentales se consideran en Robert A. Dahl, Prefacio a la democracia económi-ca (1985); y Ian Shapiro, Democratic Justice (1999).

Resumen

El artículo, último texto escrito por Dahlhasta el momento de esta edición, es un re-paso de las ideas y las instituciones funda-mentales de la democracia desde su naci-miento en la Grecia clásica hasta la actuali-

dad. También se pasa revista a las más im-portantes teorizaciones acerca de su posibi-lidad y funcionamiento, concluyendo conlos actuales problemas y desafíos de la de-mocracia como forma de gobierno.

Palabras clave

democracia - instituciones democráticas - libertad - teoría política - desafíos

Robert Dahl


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Abstract

This article, Dahl’s most recent text, isan overview of basic democratic ideasand institutions from the birth ofdemocracy in Greece to the present. Italso reviews the most important theories

regarding the possibility and functioningof democracy, and concludes with adiscussion of some of the problems andchallenges that democracy faces as a formof government.

Key words

democracy - democratic institutions - liberty - political theory - challenges

La democracia


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LAS ALTERNATIVAS NO DEMOCRÁTICAS*

por Leonardo Morlino**

I. Las dimensiones más relevantes

La definición y el correspondiente análisis de los regímenes no demo-cráticos son necesarios para precisar y comprender la transición de los mis-mos hacia la democracia, como también para poder examinar otras dos for-mas de transición: la opuesta entre régimen democrático y régimen no de-mocrático y la que se da entre diversos regímenes no democráticos, si bienesta última transición no será un tema central en este trabajo1. Asimismo,este ejercicio es imprescindible para entender cuáles son las alternativas nodemocráticas presentes y vigentes en el panorama de los regímenes no de-mocráticos que se está perfilando en la actualidad. En este sentido, esteartículo se esfuerza por tener una validez explicativa respecto de los regíme-nes pasados y sin posibilidades de regresar, pero también descriptiva y ac-tual en referencia a los regímenes no democráticos imperantes. Rápidamen-te se puede decir que en el ámbito no democrático los regímenes autoritariosson el genus al cual ha correspondido en el curso del siglo –y correspondentodavía hoy– el mayor número de casos. Es el genus más complejo y abiga-rrado y que presenta los mayores problemas analíticos, no sólo de recons-trucción histórica. Los ejemplos de los otros tipos de regímenes no demo-cráticos son sin dudas muy escasos y, por lo tanto, a ellos se les dedicarámenor atención.

* Este artículo es la versión revisada del segundo capítulo de mi libro Democrazie eDemocratizzazioni (Bolonia, Il Mulino, 2003), pero quiere ser –ante todo– un home-naje a Juan Linz, que con sus enseñanzas y su ejemplo ha influenciado no sólo estaspáginas, sino todo el volumen y, más en general, mi actividad de académico. [Traduc-ción de Miguel De Luca, revisada por el autor].

** Profesor de ciencia política en la Universidad de Florencia y director del Centro deInvestigación sobre el Sur de Europa. E-mail: [email protected].

1 Sobre este tema véase Morlino (1990).

POSTDataDataDataDataData 10, Diciembre/2004, ISSN 1515-209X, (págs. 149-183)

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Una nota de precaución es oportuna a propósito de tales regímenes yde las áreas geopolíticas de análisis. Necesariamente este relevo privilegiarááreas como la europea y la latinoamericana, para las cuales existe una base deinvestigaciones y de estudios a la que hacer referencia y que se ubican en elnúcleo de este trabajo. Para África y Asia, en cambio, los análisis son muypocos, y en cualquier caso, es hasta difícil decir frente a cuál tipo de autorita-rismo o, inclusive, de régimen no democrático nos encontramos. Por otraparte, después de la notable atención que algunos de los países pertenecientesa estas áreas han recibido en los años sesenta tras los procesos de descoloniza-ción, los decenios sucesivos han visto un significativo desinterés de los estu-diosos, y en consecuencia, una importante pérdida de conocimiento frente alas relevantes transformaciones, también políticas, experimentadas por estospaíses. Antes de la Segunda Guerra Mundial una postura muy difundida veíaa los países pertenecientes a estas áreas como zonas a colonizar, en las cualesbuscar el famoso “espacio vital” para las naciones europeas. Además, es funda-mental considerar que la novedad política más importante del siglo está dadapor la emergencia de un papel, activo o pasivo, de la sociedad civil, e inclusode todas las acciones puestas en práctica para impedirlo o limitarlo. Más pre-cisamente, desde el punto de vista de los regímenes autoritarios, éstos pue-den ser considerados como una de las posibles respuestas, preventivas o reac-tivas, de parte de algunas elites políticas al reclamo, sólo potencial o real, dereconocer un papel y un espacio político a las clases sociales inferiores.

Con estas precisiones, pronto se puede agregar que los modelos de régi-men no democrático son fundamentalmente tres: el principal –ya menciona-do– es el autoritarismo, el otro –también importante para los casos en los quese ha materializado– es el totalitarismo, y el tercero es el régimen tradicional.Los tres serán analizados en el curso de este artículo, pero una mayor atenciónse dará a los regímenes potencialmente más relevantes para las áreas a lascuales se quiere hacer referencia. Y sobre todo, se estima oportuno partir de lasdimensiones más relevantes para comprender cómo moverse en la gran varie-dad del genus no democrático. Para este fin se puede partir de la definición deLinz de régimen autoritario: un “sistema político con pluralismo político li-mitado y no responsable, sin una elaborada ideología rectora, pero con men-talidades características, sin movilización política extensa o intensa, exceptoen algunos momentos de su desarrollo, y con un líder, o a veces un pequeñogrupo, que ejercita el poder dentro de límites formalmente mal definidos,pero en realidad bastante previsibles” (Linz 1964: 255).

Tal definición permite individualizar cinco dimensiones relevantes:la primera, el grado de pluralismo político, se refiere a la sociedad y a sus

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sectores políticamente activos y determinantes para el régimen y sus políti-cas; la segunda es la ideología o, mejor, la justificación ideológica del régi-men; la tercera, el grado de participación y movilización política, alude tam-bién a la sociedad política; la cuarta, la presencia y la composición del grupoque ejercita el poder; por último, la quinta, la presencia de normas ambi-guas y mal definidas, evidencia un aspecto general de las normas y procedi-mientos propios del régimen autoritario. Las dimensiones efectivamenteimportantes para profundizar mejor el examen de los regímenes no demo-cráticos son, empero, las primeras tres. La cuarta es analizada en relacióncon la primera, mientras que la quinta considera específicamente el ámbitoautoritario y será retomada en la próxima sección. Aquí, en cambio, es nece-sario notar rápidamente que se agrega y se subraya por su importancia otradimensión, por lo común olvidada. Esta es la estructuración institucional queel régimen presenta, notoriamente relevante en numerosas transiciones porel legado –por lo común importante– que las instituciones, una vez creadasy quizá estabilizadas por un cierto número de años, dejan después en elnuevo régimen, inclusive cuando ya es un régimen democrático.

En el nivel de interacción entre la sociedad y las instituciones, enton-ces, el aspecto más importante a considerar es la movilización, es decir, elquantum de participación de las masas inducidas y controladas “desde arri-ba”. A la sociedad política no le son reconocidas ni autonomía, ni indepen-dencia; en las fases de mayor estabilidad, la política de los gobernantes serála de ejecutar medidas que mantengan a la sociedad civil fuera de la arenapolítica; en cualquier caso, también un bajo nivel de participación, ni ex-tenso ni intenso, puede ser deseado y controlado “desde arriba”. Esta situa-ción tiene dos implicancias a nivel del régimen. Primero: la existencia deeficaces aparatos represivos que sean capaces de ejecutar las mencionadaspolíticas de desmovilización, tales como los servicios de seguridad, autóno-mos o pertenecientes a la estructura militar. Segundo: la debilidad parcial ola ausencia de estructuras de movilización, tales como el partido único oinstituciones estatales similares, es decir, de estructuras capaces, al mismotiempo, de provocar y de controlar la participación. Por supuesto, existetambién otro aspecto implícito que no debe olvidarse: la ausencia de garan-tías reales relativas a los distintos derechos civiles y políticos.

Luego es central el grado de pluralismo limitado y no responsable,que puede extenderse desde el monismo hasta un cierto número de actoresrelevantes y activos en el régimen. Así, ante todo, para cada régimen nodemocrático será pertinente observar cuáles son los actores relevantes, pu-diéndose diferenciar entre actores institucionales y actores sociales política-

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mente activos. Los primeros son, por ejemplo, el ejército, la burocracia ouna parte de ella, el eventual partido único; los segundos, la Iglesia, losgrupos industriales o financieros, los grandes propietarios de la tierra, enalgún caso inclusive los sindicatos o las estructuras económicas transnacio-nales que tienen importantes intereses en el país. Tales actores no son polí-ticamente responsables según el mecanismo típico de la democracia liberalde masas, es decir, las elecciones libres, competitivas y limpias. Si existe“responsabilidad”, ésta se hace valer en el nivel de la “política invisible”, enlos vínculos reales entre, por ejemplo, militares, grupos económicos y pro-pietarios de la tierra. Por otro lado, las elecciones u otras formas de partici-pación electoral que eventualmente puedan existir, como las consultas através de plebiscitos, no poseen un significado democrático y, sobre todo,no se caracterizan por la competencia efectiva propia de los regímenes de-mocráticos; tienen, principalmente, un significado simbólico de legitima-ción, expresión de consenso y apoyo a favor del régimen por parte de unasociedad civil no autónoma y controlada.

La noción de pluralismo limitado sugiere la importancia de la indivi-dualización de los actores relevantes en cada régimen autoritario para com-prender mejor tanto la estructura del régimen como las políticas que éstelleva adelante. Por lo tanto, nos permite referir al concepto de coalición do-minante. Sobre la noción de coalición de actores fundantes del régimenautoritario, o bien sobre la coalición dominante en la que se apoya, corres-ponden algunas precisiones. Con tal término se entiende, en sentido am-plio, el conjunto de los grupos sociales políticamente activos que sostienenal régimen en su fase de instauración y en los períodos sucesivos, es decir, labase social del régimen; y, en sentido estricto, las elites, expresión directa oindirecta de esos grupos, que participan en la gestión de gobierno del mis-mo régimen autoritario en cuanto ocupan posiciones de mando en sus es-tructuras clave.

El punto a subrayar es que tales grupos y las elites correspondientes,forman una coalición a veces sólo de facto, entre otras cosas como resultadode un acuerdo explícito, consciente, sobre las modalidades concretas de re-solución de los conflictos políticos –por ejemplo, principalmente, sobre elconflicto de clase y todas las cuestiones específicas que a él se remiten–. Talacuerdo es ventajoso para los actores que forman parte de la coalición y, almismo tiempo, excluye y margina a todos los otros actores –como por ejem-plo, campesinos u obreros más ó menos activos políticamente a través de lospartidos o de los sindicatos–. La marginación política se logra gracias a lacombinación de la represión policial y el uso del aparato ideológico adopta-

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do por las elites del régimen para su propia legitimación. La instauración deun régimen no democrático, sobre todo cuando se produce después de unodemocrático, es por lo común el resultado de una coalición “anti-algo” másque a favor de algo, es decir una coalición negativa. En contraste, tal coali-ción puede ser más homogénea que aquella democrática: inclusive si noexiste un acuerdo sobre el método (no democrático), sí hay un entendi-miento en rechazar ciertas composiciones de fracturas, existentes o sólo pre-figuradas en el régimen precedente y, a veces, también en sostener ciertassoluciones. En suma, en el momento de la instauración la coalición autori-taria puede presentarse más homogénea y más sólida en tanto existe algúnacuerdo sustantivo, por la positiva o la negativa, sobre la composición con-creta de los conflictos. Como sea, la coalición es más homogénea y poten-cialmente más sólida cuanto más amplio es el acuerdo entre los distintosactores sobre los problemas sustantivos. Y a su vez, es tanto más fácil siciertas ideologías, principios o valores emergen como prevalecientes en elinterior de la coalición gobernante.

Un papel muy importante en la definición de las características y delfuncionamiento concreto de la coalición dominante puede ser desempeña-do –y por lo común, es concretamente desempeñado– por un líder queinteractúa con todos los componentes de la misma, i) haciendo efectiva-mente de árbitro o mediador entre los diversos intereses, o ii) privilegiandomás ó menos en forma consciente, quizá mediante una elección ideológica,algunos intereses respecto de otros o, incluso, iii) subordinando al propiopoder los diversos intereses, que sin embargo logra mantener ligados conestrategias diversas (relaciones de fidelidad personal, promesas, formas decoerción, u otras).

La coalición es dominante en términos de recursos coercitivos, de in-fluencia, de estatus, concretamente usados por los actores presentes en laarena política para alcanzar los propios objetivos. Entonces, ante todo esdominante en el momento de la instauración del régimen. Esto no eliminala posibilidad de que existan otros recursos del mismo tipo, pero que no sonempleados en determinados momentos cruciales. Luego, agrego para evitarequívocos, que el predominio en términos de recursos incluye también laconsideración del campo de los posibles o reales opositores al régimen y a lacoalición que lo sostiene. En cuanto tal, es siempre una noción relativa res-pecto a los recursos empleados en la arena política. Una vez instaurado elrégimen, la coalición puede modificarse de modo gradual o en el sentido deque los actores minoritarios sean marginados o en la dirección de que algu-nos actores adquieran mayor preeminencia sobre otros, después de sucesos


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propios característicos de la instauración o de repercusiones internas de su-cesos externos.

La tercera característica corresponde al grado de elaboración de lajustificación ideológica del régimen. Ciertos autoritarismos se distinguenpor el hecho de que su legitimación se funda en la “mentalidad”, según laexpresión tomada del sociólogo alemán Geiger, es decir simplemente sobrela base de algunas “actitudes mentales” o “intelectuales”, de algunos valores,ambiguos o más ó menos articulados en forma explícita, sobre los cuales esmás fácil llegar a un acuerdo entre actores que poseen diferentes caracterís-ticas y también intereses muy distantes (Linz 1975: 266-269). Se trata devalores como los de patria, nación, orden, jerarquía, autoridad y otros simi-lares sobre los cuales posiciones tradicionales y modernas pueden litigar y,de hecho, han litigado. En cualquier caso, no existen elaboraciones ideoló-gicas articuladas y complejas que justifiquen y sirvan para sostener al régi-men. Otros regímenes, como los totalitarios (véase más abajo) poseen, encambio, elaboraciones ideológicas mucho más complejas, mientras que otroscarecen en realidad de cualquier tipo de ellas. Por último, en otros regíme-nes la única justificación efectiva es de tipo personal, es decir servir a uncierto líder, probablemente apoyado por la tradición si es un monarca queha accedido al poder por línea sucesoria.

La cuarta dimensión relevante corresponde a las estructuras políticascreadas e institucionalizadas en el régimen no democrático. Se trata de verhasta dónde un régimen autoritario crea y, eventualmente, institucionalizanuevas y diferentes estructuras políticas que lo caracterizan, tales como elpartido único, los sindicatos verticales en los que se encuadran tanto lostrabajadores como los empleadores, distintas formas de asambleas parla-mentarias basadas en la representación funcional y corporativa de los intere-ses (véase más adelante), sistemas electorales particulares, o inclusive juntasmilitares, órganos constitucionales ad hoc y otros órganos específicos e inexis-tentes en el régimen precedente.

La Figura 1 presenta una articulación que ejemplifica las cuatro di-mensiones principales y, sobre todo, las relaciona. Así, en una primera aproxi-mación es posible hipotetizar dos modelos no democráticos polares, a loscuales corresponden los extremos de cada dimensión. El primer polo puededenominarse, por decirlo así, autoritarismo perfecto, y está caracterizado por:acentuado pluralismo con actores relevantes, ausencia de ideologías y casiinexistente justificación del régimen, falta de movilización y, en consecuen-cia, de participación, y escasa estructuración distintiva del régimen. El poloopuesto configura el totalitarismo: ausencia de pluralismo (es decir, monis-

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mo) con una fuerte presencia del partido único en posición dominante, altonivel de ideologización, alta movilización participante y existencia de dis-tintas instituciones características del régimen. Entre los dos polos se sitúauna gama de configuraciones multidimensionales específicas, tanto si se tie-ne en cuenta cuáles son los actores, la ideología, la movilización y las insti-tuciones que específicamente están presentes, como si se reflexiona sobre laposibilidad de combinaciones en las cuales, por ejemplo, un alto número deactores relevantes se amalgama con una escasa ideologización, una baja mo-vilización y una estructuración inexistente. El ámbito de variación entreautoritarismo perfecto y totalitarismo es tan vasto y variado que se presentala necesidad de delinear algunos modelos considerados como los más rele-vantes, indicando mejor las características de cada uno. Esta presentacióndeja de lado a los regímenes tradicionales, los que serán considerados al finalcomo una categoría que remite a sí misma más que a las otras dos.

II. Autoritarismos

Más allá de las distintas tentativas de definir el autoritarismo (véaseBayart 1976), inclusive por parte de autores clásicos –por ejemplo, yaMarx proponía la categoría de bonapartismo, Gramsci la de cesarismo, mien-tras que otros autores usan expresiones similares como neo-bismarckismo(Hermet 1975)– la definición de Linz (véase más arriba) postula un plura-lismo político limitado y no responsable, la presencia de mentalidades ca-racterísticas, la ausencia de movilización política extensa o intensa, exceptoen algunos momentos de su desarrollo, un líder o un pequeño grupo queejercita el poder, límites formalmente mal definidos pero previsibles en elejercicio de la represión (Linz 1964: 255). De las primeras tres característi-cas se ha dicho lo sustancial y sería superfluo retornar a ellas. Quizá sepuede subrayar que cuando existe algún grado de pluralismo, y entonces,varios actores políticamente activos y relevantes, se crea también un espacioobjetivo para las oposiciones, inclusive para aquellas que son reprimidas yperseguidas en diversas formas y grados. Y, en efecto, el mismo Linz (1973)y también Germani (1975) se han detenido a analizar los diversos tipos yformas de oposición, semi-oposición o inclusive pseudo-oposición que pue-den existir en tales regímenes: desde la oposición activa a aquella pasiva, dela legal a aquella alegal e ilegal. En este régimen puede ser, inclusive, másconveniente tolerar un cierto grado de oposición o mantener una pseudo-oposición que provea un barniz liberal al autoritarismo vigente.


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Respecto de las otras dos características, la última, o sea los “límitesformalmente mal definidos, pero… bastante previsibles” dentro de los cua-les los gobernantes autoritarios ejercitan el poder, contrasta con la “certezadel derecho” propia –al menos a nivel prescriptivo– de los regímenes demo-cráticos. En cualquier caso, tal situación, por lo común conscientementedeseada y mantenida, permite a los gobernantes ejercitar el poder de unmodo más discrecional.

La penúltima característica se refiere a las “autoridades”, y más exac-tamente al “líder o pequeño grupo” en el poder. En efecto, estos regímenesse caracterizan en forma habitual por una notable personalización del po-der, alta visibilidad de un líder a veces carismático, o bien de pocas personasque detentan de hecho las palancas del poder en tanto están presentes en losórganos de dirección política.

En consecuencia, en la tarea global de analizar los principales mode-los autoritarios es necesario recurrir a todas las dimensiones antes mencio-nadas, incluso cuando los “límites mal definidos” son menos útiles paradistinguir entre los diversos autoritarismos. Las otras cuatro dimensiones, elpluralismo político ligado con el eventual líder o grupo en el poder, el gradoy las formas de movilización, la justificación ideológica del régimen y laestructuración del régimen, necesitan todavía de algunas precisiones. Encuanto al pluralismo, no es relevante sólo el número de actores que consti-tuyen la denominada coalición dominante, sino que es importante indicartambién cuáles son tales actores y si existe un líder fuerte y central en elrégimen. La primera dimensión lleva así a distinguir entre las diversas coali-ciones dominantes compuestas por ciertos actores institucionales (burocra-cia, militares) y/o políticos (partidos, sindicatos) y/o socio-económicos (gru-pos oligárquicos de propietarios de la tierra, diversos grupos de empresarios,burguesía comercial) y cómo el eventual líder se vincula con los otros acto-res. A propósito del sostén ideológico o la base de creencias del régimen, nobasta con tratar de establecer el grado de ideologización. Es indispensablecomprender también qué tipos de valores sirven para justificar y legitimar elrégimen: ¿tradicionales, modernos o cuáles otros? En cuanto a la moviliza-ción, si bien considerar el quantum de movilización “desde arriba” (y suposible institucionalización) es sin dudas el aspecto más importante, resultaoportuno integrarlo con la indicación de las características de la misma,sobre todo en relación con los otros tres aspectos mencionados. Más precisa-mente, ideología y coalición dominante darán contenido y sentido a la par-ticipación inducida y –al menos en los designios de los líderes– controlada,o a la limitación de la participación, que es el caso más frecuente en los

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autoritarismos. Por último, serán individualizadas las instituciones creadaspor el régimen, incluido el eventual partido único. Los diversos subtiposautoritarios son presentados en las secciones siguientes.

II.1 Regímenes personales y regímenes militares

Por regímenes personales se entiende todos los órdenes autoritarios enlos cuales un líder-dictador no temporario desempeña un papel central: ellíder es no sólo legibus solutus, sino que no depende ni está condicionado enmodo alguno por los grupos sociales o institucionales que lo apoyan. Estosignifica que los militares o los grupos económicos están subordinados a él.No existen organizaciones de masas. Las relaciones políticas significativasson relaciones cara a cara con el líder. Respecto a las principales variablesantes indicadas, el pluralismo es escasamente significativo, la movilizaciónestá ausente y la única justificación efectiva del régimen es de tipo personalcon referencia al líder en el poder, que se considera dueño del país. En estesentido, personalismo y patrimonialismo se conjugan juntos. La misma es-tructuración del régimen está limitada al jefe del Estado, a un grupo defieles seguidores que ocupan todas las posiciones clave y a una burocraciadesignada por el líder. Es típico de estos regímenes que nazcan como auto-ritarismos de otro tipo para después convertirse en regímenes personales.Esta suerte de transformación es considerada por Brooker (1999: 129 y ss.)una degeneración de un régimen, por ejemplo, militar o de otro tipo. Másallá de la valoración, traicionada por el término “degeneración”, se mantienecomo la característica propia de muchos regímenes personales el resultadode un proceso de transformación que se inicia desde otro subtipo autorita-rio. Tal característica, es decir, la instauración del régimen en forma directapor parte del líder en el poder, es claramente contrastable con los regímenestradicionales, que se abordarán al final de este artículo: aun cuando es direc-tamente instaurado como tal, el régimen personal no tiene justificacionesideológicas tradicionales basadas en la transmisión de prácticas por legado oen la religión.

Los militares, o más comúnmente un sector de las fuerzas armadas oun grupo de oficiales o, inclusive, sólo los oficiales de más alto grado, cons-tituyen el actor más importante del régimen denominado, por eso mismo,militar. En forma habitual, tal orden político nace de un golpe de Estado ode una intervención más simple que no configura necesariamente un golpetípico con recurso explícito al uso de la fuerza. Es verdad también lo contra-


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rio: de los casi doscientos golpes de Estado en Asia, África y América Latinaen el período 1945-85, sólo unos pocos han dado origen a regímenes mili-tares en sentido estricto; en forma mucho más frecuente han sido instaura-dos regímenes cívico-militares de diversa índole, en los cuales los militaresdesempeñaban un papel más ó menos relevante.

En cuanto a la ideología, los regímenes militares muy difícilmentehan buscado justificación recurriendo a racionalizaciones articuladas y com-plejas. Por lo común han apelado a principios o a valores tales como elinterés nacional, la seguridad, el orden o a la necesidad de una racionaliza-ción tecnocrática que elimine los despilfarros, la corrupción, las grandesinjusticias. Casi nunca existe una política de movilización “desde arriba”que obtenga resultados: inclusive por las características propias de la organi-zación militar (que hace más difícil la institucionalización de las relacioneselites-masa) antes que por la situación política en la cual ha ocurrido laintervención, la regla es la despolitización y la apatía entre las masas. Delmismo modo, raramente el régimen militar presenta novedades institucio-nales que lo diferencien del régimen precedente, más allá de la formación delas clásicas juntas o de órganos de consulta más ó menos restringidos, queson la principal sede decisional y de gobierno de tales regímenes. Casi nun-ca los regímenes militares han creado partidos únicos o parlamentos, quehan sido, de todos modos, una simple prolongación suya.

Un elemento adicional se refiere a la presencia, o ausencia, de un lídermilitar en posición preeminente respecto del cuerpo de oficiales. En casoafirmativo se puede hablar de una autocracia, o mejor aún, de tiranía mili-tar. Una característica importante de este tipo de régimen es que cuando el“tirano” logra dominar por completo al ejército y gobernar de manera com-pletamente personalista, la tiranía militar se convierte en un régimenpersonal como aquellos a los que nos hemos referido antes. Algunos de estosregímenes han sido etiquetados también como cleptocracias (Perlmutter 1981:41) para indicar la combinación de personalismo y corrupción que los ca-racteriza. El ejército se mantiene como la principal estructura de poder,pero es escasamente profesional, poco unido e ineficiente; el reclutamientose produce sobre bases personalistas o a través de conexiones tribales. Por locomún se trata de regímenes inestables por sus propias características. Apar-te de las cleptocracias, si se encuentra presente una oligarquía militar ensentido amplio, es decir, si existe un grupo más ó menos amplio de milita-res, con o sin un primus inter pares, primero involucrados en el golpe ydespués en el régimen, es necesario indicar un tercer aspecto muy interesan-te, concerniente al papel político efectivo de estos militares o, en otros tér-

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minos, a su grado de penetración de las estructuras políticas, sociales y eco-nómicas preexistentes. A este propósito se puede distinguir eficazmente entre“control”, en el cual los militares desempeñan una limitada función generalde guía de organizaciones y sectores en otros aspectos autónomos, “direc-ción” de los mismos sectores, y “administración”, que configura una “coloni-zación” por parte de los oficiales de distintos sectores de la burocracia, losnegocios y los sindicatos (Finer 1975: 251 y ss.). Nordlinger vuelve a pro-poner en otros términos esta tripartición diferenciando a los militares mode-radores de los militares guardianes y de los militares gobernantes (Nordlinger1978: 51-57). En el primer caso, los militares tienen un poder de veto; sonun grupo de presión poderoso y politizado capaz de intervenir para desti-tuir al gobierno vigente; su objetivo político principal es el mantenimientodel statu quo y del orden. Históricamente, en América Latina este tipo demilitar, y de régimen, se ha ido transformando en uno de los otros dos antesmencionados (Stepan 1971). Sin embargo, más importante es que el papelmoderador de los militares configura un régimen cívico-militar. En cambio,son regímenes pretorianos genuinos los regímenes con militares guardianes,que controlan directamente el gobierno ocupando los roles decisionales másimportantes, tienen los objetivos de orden, de mantenimiento y hasta deracionalización de la economía (reducción de la inflación, del gasto público,del déficit presupuestario). Finalmente, los regímenes con militares gober-nantes son aquellos en los cuales el control y la penetración militar de todaslas estructuras políticas, burocráticas y económicas es más profunda. Losobjetivos de cambio que se proponen, sean estos progresistas o conservado-res, son más radicales y ambiciosos. En estos regímenes la represión es ma-yor y la probabilidad de persistencia es más alta. En ellos a veces se intenta,con resultados casi siempre fallidos, la formación de un partido de masasfuerte. Cuando la tentativa tiene éxito y el partido político logra un papelrelativamente autónomo, nos encontramos en el ámbito de los regímenes deejército-partido.

Por último, sobre las perspectivas de instauración de un régimen mi-litar antes que cívico-militar, existe una relación directa entre la probabili-dad de instaurar y consolidar el primer tipo de régimen antes que el segun-do y la complejidad de la articulación socio-económica del país. Si se consi-deran algunos datos socio-económicos básicos de los países africanos gober-nados en el pasado por regímenes pretorianos, en su conjunto nos encontra-mos con registros inferiores a los de países gobernados por regímenes cívico-militares o por otros tipos de régimen. Esta última observación permitecomprender por qué, sobre todo en las últimas décadas, en varias regiones


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del Tercer Mundo y especialmente en América Latina (con la clara excep-ción del Paraguay de Stroessner, una tiranía militar), la mayor parte de losregímenes instaurados después de un golpe son regímenes cívico-militares.

II.2 ¿Por qué intervienen los militares?

Antes de centrar la atención sobre otros modelos autoritarios, resultaútil referirse de modo sintético a la cuestión de la intervención militar.Oportunamente, la mayor parte de los estudiosos se ha detenido a analizarlas motivaciones político-sociales o aquellas internas organizativas ligadas ala intervención militar: el denominado pretorianismo. Los términos de fon-do del problema pueden ser mejor entendidos si la cuestión principal sobrelas motivaciones de la intervención es examinada a través de algunos interro-gantes específicos. Primero: ¿por qué en numerosos países del Tercer Mundoun frágil régimen democrático o cuasi democrático o inclusive autoritario,de tipo personalista o no, es derribado? Las razones más importantes de laintervención militar no son militares sino políticas en cuanto dependen dela ausencia de instituciones políticas consolidadas (Huntington 1968: 194-8, y par. 6).

Segundo: ¿por qué los actores de la intervención son, precisamente,los militares? La respuesta no puede ser otra que la de aquel que ha centradosu atención en las características y la estructura de aquellos que en cualquierpaís poseen el monopolio de la fuerza, es decir, los militares (Janowitz 1964y 1977).

Tercero: ¿cuáles son las condiciones o precondiciones políticas quefacilitan la intervención? Muy raros son los casos en los cuales la influenciaexterna puede ser claramente identificable como determinante de la inter-vención militar. En este sentido, son muy raros los casos en los cuales lasituación política interna no es el aspecto más importante a considerar. Porejemplo, en el Chile de 1973, si bien existió efectivamente una injerencianorteamericana, ésta no fue determinante para la intervención ni para elmismo resultado del golpe. Precisamente Chile configura una situación clá-sica de intervención militar: es decir una situación de profunda crisis políti-ca, caracterizada por la baja legitimidad del régimen vigente, de politiza-ción de las clases bajas, de amenaza a los intereses de las clases medias, deamplia crisis económica, de ilegalidad, desorden, violencia e inclusive co-rrupción. En general, una situación de inestabilidad, de escasa instituciona-lización tanto de las estructuras del régimen (que quizá apenas ha logrado la

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independencia –así como efectivamente ha sucedido en diversos países afri-canos–) como de las estructuras intermedias como los partidos políticos ylos sindicatos (también autoritarios).

Proposiciones tan amplias son válidas tanto para el área latinoameri-cana como para la africana. Por ejemplo, en un estudio sobre los golpes deEstado militares efectuados en África entre 1960 –año de la independenciaen muchos países de este continente– y 1975, se puede observar que talfenómeno está fuertemente asociado con la movilización social y la ausenciade instituciones políticas consolidadas antes que con situaciones caracteri-zadas por divisiones étnicas, regionales o locales (Jackman 1978). Una in-vestigación posterior confirma y amplía las conclusiones de Jackman, de-mostrando la relevancia de la estructura social y política en la explicación delas intervenciones militares y rebatiendo tanto la asociación positiva entremovilización social e intervención como aquella negativa entre mayores ni-veles de participación política e intervención. La amplía también en cuantosostiene con otros datos (hasta 1982) la relevancia de un factor adicional:los sistemas políticos que han sabido responder mejor a los problemas eco-nómicos (mostrando un crecimiento incluso en el sector industrial y unadisminución de la dependencia económica o respecto de los mercados exter-nos) han tenido menos intervenciones militares (Johnson, Slater y McGowan1984). Poniendo la atención sólo sobre el aspecto económico es interesanterecordar que tiene un efecto también sobre los regímenes cívico-militares deotro área, América Latina, donde precisamente la incapacidad de afrontar lacrisis económica de fines de los años setenta es uno de los factores que puedeexplicar los procesos de democratización que allí se han abierto.

Cuarto: ¿cuáles son los aspectos organizativos y estructurales que ha-cen de los militares los actores de la intervención? Una respuesta sintética yeficaz la brinda Finer (1980: 16): “los militares con su quíntuple ventajafundada en la organización, la disciplina jerárquica, la comunicación y elespíritu de cuerpo, además del hecho de poseer armas pesadas, son por lejosla organización más poderosa de la sociedad”.

Quinta pregunta: ¿cuáles son, en última instancia, las motivacionesque llevan a los militares a intervenir? La situación política presenta las con-diciones de fondo; los aspectos organizativos internos nos dicen por qué sonlos militares los actores de la intervención y ayudan a entender qué puedeser diferente en los regímenes militares y civiles o cívico-militares. Pero, alfin de cuentas, ¿qué impulsa a una parte de los militares a intervenir? A estepropósito Nordlinger (1978) subraya el predominio de los intereses corpo-rativos. En situaciones de desorden civil o de crisis, los militares que se


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identifican con los intereses nacionales pueden intervenir para impedir re-cortes al presupuesto destinado a la defensa o para aumentar tales gastos.Nordlinger afirma que existe una correlación entre ejércitos intervencionis-tas o pretorianos y mayores recursos destinados a la defensa. También otrosautores confirman esta hipótesis. Sin embargo, sin negar la posibilidad deque, en efecto, los militares intervengan por tales razones corporativas, unanálisis de Zuk y Thompson (1982) sobre sesenta y seis países del TercerMundo entre 1967 y 1976 demuestra que no existe ningún sostén empíri-co para la hipótesis de que los golpes de Estado militares conducen a unaumento de los gastos de las fuerzas armadas. En otras palabras, aunqueinicialmente se muevan por sus propios intereses, después los militares en elgobierno se encuentran expuestos a las mismas presiones, demandas y limi-taciones que los gobiernos civiles precedentes. Otra motivación específicapuede ser la reacción a las interferencias de los civiles que limitan de algúnmodo la autonomía militar en materia de promociones, adiestramiento,determinación de los planes de estudio u otros asuntos similares. Un tercerelemento, que especifica el interés corporativo a defender, se refiere a lacreación por parte de los civiles, o el surgimiento, de milicias alternativasque amenazan con quitarle a los militares el monopolio de la fuerza o, direc-tamente, la ejecución por parte de los civiles de acciones que desafían lasupervivencia de la institución militar (Nordlinger 1978: 96-113). No sepuede olvidar, por otro lado, que los militares pueden estar motivados tam-bién por un interés de clase, aspecto de algún modo también recordado porNordlinger (1978: 113-36) cuando se refiere a la politización de las clasesinferiores y a la consecuente amenaza percibida por las clases medias, a losfracasos de los gobiernos civiles (ilegalidad, crisis económica, desorden), y ala pérdida de legitimidad para el régimen como otros elementos que desen-cadenan la intervención militar.

Esta cuestión de la movilización de las clases inferiores es un aspectoconsiderado por distintos estudiosos para América Latina. Nun (1968) esuno de los autores que mejor lo expone, partiendo del presupuesto de lacoincidencia de intereses entre los militares y algunos sectores de las clasesmedias a causa del origen social de los primeros, y del análisis de la debili-dad de las clases medias latinoamericanas. Así, este investigador argentinoha acuñado el término “golpe de Estado de las clases medias” justamentepara indicar esta situación. El interés de clase puede presentarse también enintervenciones efectuadas en otras áreas geopolíticas como Medio Oriente oÁfrica del Norte y no necesariamente se corresponde con las clases medias yel intento de protegerlas de las clases inferiores: a veces parte de una identi-

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ficación con la oligarquía terrateniente o, en algún modo, con las clasesaltas; en otros casos, la referencia es a las clases populares y a sus intereses talcomo éstos son percibidos por los militares. En África, a veces los interesesde clase se convierten en intereses étnicos o regionales, y las motivaciones delos militares han sido éstos en lugar de aquéllos. Otras veces quien intervie-ne es un grupo reducido o un sector del ejército a las órdenes de un oficialque lo hace por intereses exclusivamente personales. Decalo propone simila-res explicaciones en distintos golpes africanos ocurridos en Burundi, Ugan-da, Benin y la República Popular del Congo (Decalo 1976).

La validez de las conclusiones a las que se ha arribado sobre la inter-vención militar puede ser reforzada a contrario, presentando la sexta pre-gunta: ¿cuáles aspectos pueden ser asociados negativamente con la interven-ción militar?, o bien, ¿qué factores han limitado los golpes de Estado? Porejemplo, Jackman (1978) confirma aún la tesis de fondo de Huntingtoncuando en su investigación sobre África demuestra que la preexistencia deun sistema con un partido dominante o hegemónico, es decir de una insti-tución que desempeña un papel integrador y de estabilidad, está en correla-ción negativa con los golpes de Estado. Johnson, Slater y McGowan (1984:634) confirman este elemento cuando sostienen que la situación ideal, con-traria a una intervención militar, es la de un partido de masas dominanteque permite la competencia y la existencia de partidos menores. Finer (1975:20-28) había analizado este tema arribando a conclusiones distintas. Esen-cialmente, según este autor, la existencia de una alta profesionalización jun-to a la creencia en el principio de la superioridad civil o una valoraciónnegativa de la capacidad de acción y eficiencia de las fuerzas armadas oinclusive el temor de una guerra entre los mismos militares o, por último, elmiedo a que después de la intervención el ejército pueda disgregarse, sonotros tantos motivos que pueden mantener a los militares en los cuarteles.

II.3 Regímenes cívico-militares

El excursus sobre la intervención de los militares en política no agotade ningún modo la complejidad y la amplitud del tema. No se ha tocado eltema de la nueva profesionalización de los militares, analizado por diversosautores (Stepan 1973: 47-65, Stepan 1978: 127-136). Nueva profesionali-zación significa –sobre todo para América Latina– la adquisición por partede los militares de mayores conocimientos teóricos, la transformación de losejércitos en cuerpos altamente diferenciados, con mayor cohesión, espíritu


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de cuerpo, capacidad de gestión, y sobre todo, una mayor disposición atomar y mantener el poder, mayor seguridad en la propia capacidad degobierno, una ideología diferente basada en la doctrina de la seguridad na-cional y, por lo tanto, una menor predisposición a dejar el poder en manosciviles o a buscar legitimaciones externas.

Precisamente en los países en los cuales encontramos esta nueva pro-fesionalización, que al mismo tiempo son países con sociedades más com-plejas y heterogéneas, se presentan los regímenes cívico-militares. Tales regí-menes se basan, ante todo, en una alianza entre militares, más ó menosprofesionalizados, y civiles, sean éstos burócratas, políticos profesionales,tecnócratas ó representantes de la burguesía industrial y financiera. La exis-tencia de esa coalición no debe hacernos olvidar ni las tensiones objetivasque estructuralmente existen entre militares y civiles por la diversidad deintereses que con frecuencia los divide (Stepan 1971: 57 y ss., O’Donnell1979: 285 y ss.), ni el hecho de que en algunos países –como se verá másadelante– los papeles militares y los políticos se superponen y confunden,por lo que la relación de tensión y conflicto entre militares y civiles nocorresponde siempre a la realidad: puede existir una mezcla de papeles y,eventualmente, cooperación antes que conflicto (Albright 1980).

Para algunos regímenes cívico-militares puede usarse la expresión deregímenes burocrático-militares (Linz 1975, Feit 1973). Según Linz, el régi-men burocrático-militar, que con frecuencia se presenta en la historia delsiglo XX, se caracteriza por una coalición dominada por oficiales y burócra-tas. También forman parte de este régimen otros grupos, pero con indepen-dencia de las motivaciones ideológicas, es habitual que las decisiones políti-cas se guíen por el pragmatismo. No existe un partido de masas con unpapel dominante, pero sí es posible que, a instancias del gobierno, se creeun partido único que tienda a reducir la participación de la población, in-clusive en sus manifestaciones manipuladas. En cualquier caso, se admitenmás partidos políticos, pero éstos no dan vida a elecciones libres o a unaefectiva competición. En muchos regímenes pertenecientes a este modelo,instituciones tradicionales como la monarquía o la Iglesia, y estructuras so-ciales pre-modernas como los grandes terratenientes o la aristocracia, ocu-pan un lugar importante. Por otra parte, sería errado concluir de un modoapresurado que se trata de regímenes tradicionales. En efecto, por lo co-mún, en tales regímenes está ya en marcha un proceso de modernizaciónsocio-económica, con una industrialización en su etapa inicial, notable ur-banización, desarrollo de la educación y expansión de las clases medias pro-f e s i o n a l e s .

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Frecuentemente estos regímenes han sido instaurados en sistemas enlos cuales ya habían aparecido las instituciones democrático-liberales, peroen los cuales todavía no se había consolidado un sistema partidario capaz dedar vida a gobiernos estables. Los partidos políticos no estaban en condicio-nes de movilizar consensos más allá de las áreas urbanas, mientras que elpoder de los grandes propietarios de la tierra persistía en las áreas ruralescon un bajo nivel de educación de las masas y una política local claramenteclientelar. Además, en estadios más avanzados del proceso de moderniza-ción, se asiste a dos fenómenos diversos. El primero es la emergencia deelementos tecnocráticos por la mayor importancia que adquieren los técni-cos en la vida política. El segundo es el mayor recurso que se hace a lasmedidas represivas para controlar a las masas populares. Ejemplos de estetipo de régimen han sido algunos países de América Latina, tales comoBrasil y la Argentina en algunas etapas de su historia, y entre los países de laEuropa mediterránea, la España de Primo de Rivera y los primeros años delPortugal de Salazar (Linz 1975: 285-301). Otros ejemplos posteriores deregímenes burocrático-militares, es decir, gobernados por una oligarquíamilitar-civil del tipo que se acaba de esbozar, existen y han existido tambiénen África y Asia.

Respecto a una situación social y económicamente más avanzada ydiferente, O’Donnell (1973) propone un modelo de régimen burocrático-autoritario en el cual, de nuevo, se encuentra una coalición entre militaresy civiles. En síntesis, el modelo de O’Donnell, referido específicamente aAmérica Latina y sobre todo al Cono Sur, presenta las siguientes caracte-rísticas: 1) la base social real del régimen está constituida por la alta bur-guesía oligopólica y transnacional; 2) en tal régimen se produce una coa-lición entre militares, especialistas de la coerción, y tecnócratas, cuyo ob-jetivo es “normalizar” la economía; 3) los sectores populares, en un primermomento movilizados, son excluidos de la política a través de diversasformas de represión; 4) la exclusión es tanto política como económica: lacreciente transnacionalización de la economía favorece sólo al capital pri-vado y a algunas instituciones estatales. Si se intenta valorar el modelo deO’Donnell sobre la base de los criterios indicados en la Figura 1, se puedeagregar que, junto con la ya mencionada coalición dominante, no existeuna ideología específica sino la ya señalada de la doctrina militar de laseguridad nacional, y el empeño por mantener la economía capitalista demercado con una fuerte presencia del capital extranjero, mientras que lasinnovaciones institucionales estarían representadas sólo por el nuevo pro-fesionalismo de los militares.


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A propósito de estos mismos países a los cuales hacía referenciaO’Donnell, algunos autores han hablado de modelo corporativo. La expre-sión identifica sobre todo una ideología más que la coalición dominante quese encuentra en la base y que está siempre constituida por la oligarquíacívico-militar. Más en detalle, el régimen corporativo se caracteriza esencial-mente por una participación controlada y por la movilización de la comuni-dad política a través de estructuras “orgánicas”. A nivel ideológico, rechazatanto la concepción liberal de la competencia política como la marxista delconflicto de clases para adherir a una alternativa corporativa. El corporati-vismo es, entonces: “un sistema de representación de los intereses en el cuallas unidades constitutivas están organizadas en un número limitado de ca-tegorías singulares, obligatorias, no competitivas, ordenadas jerárquicamen-te y diferenciadas funcionalmente, reconocidas y admitidas (cuando no crea-das) por el Estado, el que garantiza el monopolio de la representación den-tro de las respectivas categorías a condición de que sean observados ciertoscontroles sobre la selección de los líderes y sobre la articulación de las de-mandas y del apoyo” (Schmitter 1974: 93-4).

No es éste el lugar para ilustrar la doctrina corporativa, fundada en laidea de la representación sobre la base de las unidades económicas y/o socialesde pertenencia, ni para relevar las ilusiones de democratización nutridas dealgunos defensores del corporativismo. Basta sólo señalar que los motivos de lacreación de las estructuras características de la “democracia orgánica” –los sin-dicatos verticales o los legislativos corporativos o el mismo partido– son bus-cados sobre todo en el diseño de los líderes autoritarios para legitimar supoder sirviéndose de esa doctrina y, al mismo tiempo, para controlar la parti-cipación de ciertos sectores de la comunidad política. Además, en este tipo derégimen, se encuentran también partidos únicos, organizados y a veces im-portantes en la mecánica del régimen. Por último, debe recordarse la distin-ción entre corporativismo “incluyente” y “excluyente” (Stepan 1978). En elprimer caso el objetivo de los gobernantes es mantener un equilibrio entreEstado y sociedad garantizado por políticas integradoras, dirigidas a incor-porar a los grupos obreros importantes en el nuevo esquema político-econó-mico. En el segundo caso, en cambio, el objetivo es la exclusión, conseguidapor medio de coerción, desmovilización y reestructuración de los grupos detrabajadores más relevantes (Stepan 1978: 74). Se trata, por lo tanto, deregímenes que tienen un notable grado de estructuración e innovación entérminos institucionales. Tendencias y estructuras corporativas pueden en-contrarse en diversos países, inclusive muy distintos en cuanto a sus contex-tos socio-económicos.

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Entonces, los principales regímenes cívico-militares hasta aquí men-cionados son dos: los regímenes burocrático-militares y los corporativos,excluyentes o incluyentes. De un tercer modelo, el Estado burocrático-au-toritario –en la expresión de O’Donnell– se ha señalado que se superponecon el modelo corporativo en cuanto al ámbito de aplicación. Por lo común,en el centro de estos regímenes han existido movimientos populistas. Másprecisamente, y con referencia a América Latina, el populismo se encuadraen el ámbito de fenómenos de profunda transformación socio-económica.En esencia, se trata de la traducción política del enorme proceso de movili-zación que afecta a sectores de la población antes no participantes o, inclu-so, políticamente activos. Si bien su base social principal está constituidapor las masas urbanas de migración reciente, en los diversos movimientos, ysobre todo, en los regímenes, se pueden encontrar asociados grupos de clasemedia, alta burguesía, clero e inclusive militares. Los movimientos (y lospartidos) populistas también se distinguen por la presencia de un líder ca-rismático y por una relación, no mediada a través de organizaciones, entreese líder y las masas. El tipo de participación resultante no es ni autónomani de ninguna manera espontánea. Más bien configura formas de moviliza-ción “desde arriba” de aquellos sectores populares no organizados plena-mente. La ideología no está bien articulada ni formulada con precisión, másbien se refiere a valores por lo común vagos y ambiguos, más allá de la fuertediversidad existente entre país y país. Sin embargo, hay dos constantes: elacento puesto en la voluntad popular identificada con la justicia y la mora-lidad, y la importancia de la relación –sin mediaciones– entre pueblo ylíder. Con mucha frecuencia, la ideología está asociada a los valores del pro-greso, el desarrollo, la industrialización y el nacionalismo. En conjunto,entonces, se trata de movimientos social e ideológicamente heterogéneos ycon formas diversificadas.

Weyland (2001: 14) se esfuerza por recoger sintéticamente todos es-tos aspectos definiendo el populismo como “una estrategia política gracias ala cual un líder personalista busca o ejercita un poder de gobierno basado enel apoyo directo, no mediado y no institucionalizado de parte de un grannúmero de seguidores, predominantemente no organizado”. Más allá dealguna marginal diferencia de valoración –parece, por ejemplo, impropioreducir un fenómeno tan importante a una “estrategia” política–, la defini-ción que identifica movimientos tan diversos da sustancialmente en el blan-co y, por fin, explica también las razones esenciales de la diversidad refirién-dose a los aspectos personales y a la sustancial desorganización. Todo esto,por otra parte, se puede ver incluso en los resultados a los que se llega cuan-


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do el movimiento logra encaramarse en el poder e instaura un régimen au-toritario: van desde soluciones moderado-conservadoras (el PRI mexicano) ala simple aceptación del orden constituido (con Rojas Pinilla en Colombia,y en parte con Perón en la Argentina), a alternativas radicales y revoluciona-rias (el movimiento y el régimen castrista en Cuba).

Avanzar en la ilustración de los modelos de regímenes cívico-militaressignifica desplazar el foco de análisis hacia otras áreas geopolíticas. Antetodo hacia Asia y África. Aquí el modelo más importante de régimen cívico-militar a analizar está constituido por los regímenes de ejército-partido. Losactores principales de tal régimen son el ejército y el partido, dos estructu-ras paralelas y sustancialmente en simbiosis: los mismos líderes pueden ocuparpapeles distintos en una y en otra estructura. Frecuentemente, es el ejércitoel partner más importante y fuerte de la coalición y logra ejercer un controlsobre el partido, una estructura de masas articulada que desempeña las ta-reas de movilización, integración y control de la población. En todos loscasos que adscriben a este tipo de régimen, la instauración tiene lugar trasun golpe de Estado militar y profundas modificaciones constitucionales acae-cidas entre la mitad y fines de los años setenta. Si bien por lo común noexisten verificaciones sobre las políticas públicas concretamente puestas enmarcha, estos regímenes tienen una orientación ideológica socialista-nacio-nalista o más claramente marxista-leninista. La principal estructura civil esel partido único; sólo en algunos casos se admiten otros pequeños partidospolíticos sin que exista competencia real, sino limitada al ámbito del deno-minado sistema con partido hegemónico. Este modelo prevé también unanotable capacidad de innovación institucional tanto por el papel y la articu-lación de las estructuras políticas como por los otros órganos de gobierno dela sociedad y de la economía que se crean. Los regímenes que configuran talmodelo prometen una alta estabilidad, aunque no se puede emitir un juiciodefinitivo dado que el fenómeno al que se refiere el modelo se ha difundidosobre todo en el último decenio. Por otra parte, es oportuno recordar cómoya hacia fines de los años sesenta Huntington (1968: 397 y ss.) había seña-lado las posibilidades de estabilidad aseguradas por la existencia y la institu-cionalización del partido único.

II.4 Regímenes de movilización

En los regímenes de movilización, la característica de movilización li-mitada propia de los autoritarismos se atenúa hasta convertir a este tipo de

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régimen, por este importante aspecto, en un modelo límite de autoritarismo,el más cercano posible al totalitarismo (véase más adelante). A pesar de lasenormes diferencias entre los diferentes modelos propuestos y entre los casosconsiderados en cada modelo, los diversos regímenes se asemejan sobre todopor el papel preeminente del partido único o hegemónico, que puede inclusi-ve convivir con otros partidos menores sin que exista una competencia efecti-va. Las diferencias residen en los orígenes, en los contextos culturales y socio-económicos y en las ideologías-mentalidades que inspiran y guían la acción delos gobernantes y dan contenido a las formas de legitimación de estos regíme-nes. Los regímenes nacionalistas de movilización nacen en la lucha por la inde-pendencia nacional dirigida por una elite local, con mucha frecuencia por unlíder carismático, que hace del partido político el vehículo de una moviliza-ción “desde abajo” que se inicia ya antes de la independencia y que, después,se convierte en la estructura que sostiene al mismo régimen. En estos regíme-nes los militares tienen un papel secundario y aceptan sustancialmente elcontrol por las elites nacionalistas civiles. Con el paso de los años, el partidopolítico se puede transformar incluso en una máquina burocrático-clientelaren la cual la ideología nacionalista, una vez alcanzada la independencia, sedestiñe y asume las formas autóctonas de un socialismo de característicasambiguas. No siempre la movilización es efectivamente mantenida, aun enlos casos en los cuales la independencia se logra después de un largo períodode luchas apoyadas por un movimiento de liberación nacional. Este régimenposee una notable articulación en términos de estructuras políticas locales ynacionales, tanto a nivel partidario como no partidario. La gran mayoría de loscasos que adscriben a este modelo forman parte del continente africano. Por locomún, estos regímenes han sido instaurados en los años sesenta tras la desco-lonización, y la ideología nacionalista y socialista (desde la “negritud” al “hu-manismo africano”) conserva un espacio central o, en todo caso, muy impor-tante. Pero también hay por lo menos tres relevantes movimientos de libera-ción que han tenido éxito en instaurar regímenes similares en las ex-coloniasportuguesas durante los años setenta (Angola, Mozambique y Guinea-Bissau).Por otra parte, en algunos casos, con el progresivo alejamiento de los primerosaños de la independencia la burocracia estatal va adquiriendo cada vez mayorimportancia en el proceso de formación de las políticas públicas (Schulz 1979,Asmeron 1985).

El segundo modelo de régimen de movilización corresponde a áreasgeopolíticas y períodos históricos completamente diferentes: Europa orien-tal y Asia en la segunda posguerra. Se trata del régimen comunista de movili-zación. En un contexto socio-económico con frecuencia muy desarrollado,


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en el centro de la coalición dominante se encuentra un partido único, conuna articulación estructural muy profunda y una notable capacidad de con-trol sobre la sociedad. Este aspecto ha hecho que se hable de partido-Estadopara indicar el paralelismo y la superposición que se crea entre las estructu-ras del régimen y las del partido. La importancia crucial del partido únicono debe llevar a la conclusión de que nos encontramos en una situación demonismo, y bajo este esquema, de totalitarismo. En efecto, aunque se tratade un modelo autoritario muy cercano al genus totalitario, precisamente lacomplejidad social y otros aspectos estructurales de tipo étnico y económicohacen que, junto con el partido de tendencias totalitarias, tengan un papelpropio en el régimen otros grupos, tales como los distintos sectores públicosburocráticos e industriales, o incluso el ejército. Al respecto se subraya lasingular posición de los militares. Ante todo, en el sentido de que no existentensiones, pero sí, a veces, confusión entre el papel de los militares y el delos partidos políticos. En segundo lugar, si hay conflicto éste no proviene demotivaciones profesionales en lo que respecta a los militares (Albright 1980:559). Tercero, más en general, los militares mantienen un papel de garantesdel régimen y de apoyo a la hegemonía del partido, hasta el punto de inter-venir con sustanciales modificaciones del mismo régimen en el caso de unacrisis profunda del partido. Se puede recordar a Polonia en 1983. Más exac-tamente, en caso de crisis los militares constituyen un recurso con el quesiempre puede contar una facción del partido (véase Perlmutter y LeoGrande1982). La ideología legitimadora es el marxismo-leninismo, es decir, la máspoderosa entre las elaboraciones culturales o entre los instrumentos de mo-vilización y control de la participación elaborados por la cultura occidental.Las posibles variantes ideológicas concretamente elaboradas en ciertos paí-ses, como el titoísmo o el maoísmo, no desplazan ni un ápice la funciónmovilizadora que desempeñan, sólo la adaptan a las tradiciones culturales ya la estructura social del país. Por último, el modelo se caracteriza por unadiferenciación estructural bastante alta respecto del partido, de los sindica-tos y de otras formas conciliares a nivel local. En este sentido, se subraya lapenetración de las estructuras político-partidarias a todos los niveles de lasociedad. Aquello que diferencia a este modelo del totalitarismo es la exis-tencia de algún grado de pluralismo limitado, una ideología menos domi-nante y una menor movilización. Sin embargo, para algunos autores, talrégimen ha sido definido como post-totalitario (Linz y Stepan 1996).

La diversidad respecto del modelo precedente no reside en la ideolo-gía en sí misma, dado que inclusive en los regímenes nacionalistas de movi-lización la ideología puede ser (y concretamente lo es en algunos casos) el

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marxismo-leninismo, sino en el resultado diferente de tal ideología operan-te en contextos en extremo diversos. En el primer modelo, se trata de paísescuyas elites primero luchaban por la independencia y después debían ins-taurar y consolidar un régimen apenas formado llevando consigo, por unlado, las propias tradiciones, la propia historia aborigen, y por el otro, ellegado de la colonización. En el segundo, la misma ideología se reafirma ocontinúa en países ya independientes, por lo común socio-económicamentedesarrollados, que a veces salen de una experiencia totalitaria. Todavía másque en los otros, el modelo apenas esbozado puede ser un “paraguas” paramuchos casos demasiado diferentes entre sí en numerosos aspectos. Por ejem-plo, la Unión Soviética desde los años sesenta en adelante (Barghoorn 1972,Skilling y Griffiths Ì971, Hough y Fainsod 1979, Shapiro 1979) o China(Pye 1972, Melis et al. 1980, Gibelli y Weber 1983) o los otros paísescomunistas de Europa oriental, son potenciales candidatos para este mode-lo. Un análisis más profundo y articulado incitaría a proponer distincionesadicionales y tipologías capaces de individualizar los aspectos característicosde los distintos países, como en efecto ya ha sido hecho por diversos autores(Johnson 1970, Farrell 1970). Entonces, se podría ver mejor cómo en algu-nos países de Europa oriental el intento de construir regímenes de moviliza-ción ha sido en parte o del todo fallido, dando origen a crisis recurrentes,por ejemplo, en Polonia o Checoslovaquia; cómo tales partidos se han trans-formado sobre todo en estructuras burocrático-clientelares, mientras gra-dualmente la ideología pasaba a un segundo o tercer plano; cómo en por lomenos un caso (Rumania) directamente el régimen se personalizó de unmodo notable, llevando a que algún estudioso adoptase el término de “co-munismo dinástico”.

Con el tercer y último modelo aquí tratado se va hacia atrás, al perío-do de entreguerras. Este modelo se aplica a un solo caso. Sin embargo,existen sólidas razones “objetivas” para considerar al régimen fascista de movi-lización. Las primeras son muy evidentes: el caso en cuestión es la Italiaentre 1922 y 1943. Las segundas residen en el hecho de que el caso del cualse extrae el modelo es el primer ejemplo de régimen de masas no democrá-tico. Como tal, ha ejercitado una influencia enorme en todas las latitudes ypor muchas décadas, incluso tras la caída de Mussolini. En efecto, paranumerosos y diferentes fenómenos en otros países se ha seguido hablandode “fascismo” o “fascismos” exportando así una experiencia muy difícil dehacer “viajar” si el focus se mantiene sobre el régimen y no sobre los movi-mientos y partidos fascistas o de inspiración fascista que en efecto surgieronen y fuera Europa entre las dos guerras. El modelo es rápidamente delinea-


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do en sus rasgos esenciales. El actor principal es un líder carismático ligadode modo estrecho a un partido con tendencias totalitarias, articulado y es-tructuralmente diferenciado que preexiste a la instauración del régimen y esel principal protagonista del proceso de instauración. En las fases siguientesde consolidación y de persistencia, las estructuras del régimen y el partidototalitario tienden a “autonomizarse” de los otros grupos socio-económicosque lo apoyan y que, en buena medida, han determinado el éxito durante lainstauración. Estos grupos están constituidos por instituciones tradiciona-les como la monarquía, el ejército y la Iglesia (en posición ambigua de co-operación-conflicto) o bien por grupos sociales como los propietarios dela tierra –incluso los medianos y pequeños propietarios– la gran industria ytambién la pequeña clase media (De Felice 1972). La presencia y el papelde tales actores –y sobre todo de la Iglesia católica– mantienen al partido enel ámbito de un relativo pluralismo limitado que, por ello, alcanza paramarcar diferencias claras con el régimen totalitario. En pocas palabras, estemodelo, como el precedente, permanece en los confines entre autoritarismoy totalitarismo. El régimen se instaura esencialmente en respuesta a un fe-nómeno de movilización de las clases inferiores. Esto explica tanto las razo-nes del apoyo al partido por parte de los otros grupos como, en parte, laideología y el éxito del partido. La ideología se caracteriza –en lo básico–por ser fuertemente nacionalista, aún más, pan-nacionalista: así se com-prende mejor la política exterior del régimen, agresiva e imperialista. Ade-más se destacan el antiliberalismo, el antiparlamentarismo y el anticomu-nismo: la ideología fascista quiere ser una respuesta de masas a las ideologíasliberal y comunista. Posee también componentes anticlericales y anticapita-listas. Insiste en la integración y la solidaridad nacional, el uso de la violen-cia, la supremacía del Estado y los principios de disciplina, orden, autori-dad, en ciertos estilos exteriores retóricos y románticos (Zunino 1985). Susgrupos sociales de referencia inicial son los jóvenes, los estudiantes, civiles oex-militares. El régimen no abraza ni traduce en políticas públicas tal ideo-logía, sino que incluso la contradice, buscando al principio el apoyo deaquellos grupos sociales antes mencionados, que creen que pueden hacerloun instrumento suyo y deshacerse de él en el momento oportuno. Así con-cluye “olvidando” el contenido transformador y potencialmente innovadorde la propia ideología con la cual había llegado al poder.

Partido totalitario e ideología fascista, junto con represión y medidaspolicíacas, son el instrumento y el contenido principal de la alta moviliza-ción (y desmovilización de los sectores potencialmente opositores, como losobreros y los campesinos) creada y mantenida por el régimen. La contradic-

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ción naturalmente presente en querer mantener una alta movilización sinlograr una traducción de la ideología en políticas públicas (por ejemplo, elcorporativismo permanece por largo tiempo en el papel y la Cámara de losFascios y de las Corporaciones sólo se crea dieciséis años después del naci-miento del régimen en Italia) o bien el peligro de que la participación, sobretodo la juvenil, pase de ser controlada a ser espontánea y escape de las ma-nos de los gobernantes (Germani 1975: 282) es muy posible y para teneren cuenta en el largo plazo, aunque para Italia no existió. Esa contradiccióny ese peligro pueden considerarse más bien para el caso italiano como undescubrimiento ex post para encontrar límites de legitimación de un régi-men en efecto ampliamente apoyado por las masas. La innovación en térmi-nos de estructuras políticas es apenas subrayada: basta pensar de nuevo en elpartido en todas sus articulaciones: juvenil, universitaria, femenina (Aqua-rone 1965). Por último, la diferencia entre este modelo y los otros dos tra-tados antes está no sólo en las ideologías, sino en los contextos completa-mente diversos en los cuales se insertan.

Los años ochenta son testigos también de otro fenómeno novedoso encuanto a regímenes de movilización. Si en los modelos antes delineados laprincipal estructura de movilización es el partido, si en algunos regímenesmilitares o burocrático-militares, como Libia, Sudán y Pakistán, la religiónmusulmana constituye un aspecto importante tanto para legitimar el régi-men como para indicar la base normativa políticamente relevante, el régi-men que se instaura en Irán es un fenómeno del todo nuevo. Nos referimosa él aquí porque configura sin dudas un régimen de movilización, creadopor un líder carismático, Khomeini. Al mismo tiempo, está lejos de losotros modelos antes señalados: no nace, por ejemplo, ni de una lucha por laindependencia ni del conjunto de transformaciones acaecidas tras la Segun-da Guerra Mundial, ni siquiera de un movimiento totalitario de cualquiertipo. La novedad más importante está dada por la presencia combinada deuna estructura de movilización muy articulada y potencialmente más eficazque el partido político, el clero, y por una ideología del mismo modo com-pleja que disciplina, controla, y tiene prescripciones para cada momento dela vida del “afiliado-creyente”: la religión musulmana. El resultado, en tér-minos de régimen, es un orden monístico en cuanto al número de actorespresentes, una ideología compleja, una alta, enorme, capacidad-realidadmovilizadora, e interesantes novedades institucionales en el nivel local ynacional. Desde esta perspectiva, podría hablarse de un régimen de movili-zación de base religiosa, que por otra parte en los últimos años del siglomuestra transformaciones internas debidas, sobre todo, a la misma frag-


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mentación interna del clero cuando el jefe carismático ha desaparecido. Y,de este modo, se acerca cada vez más a un régimen autoritario civil, queconserva empero una alta potencialidad de movilización. La Figura 2 sinte-tiza los diversos tipos de autoritarismo tratados en esta sección, con el agre-gado de la pseudo-democracia (Morlino 2003).

III. Totalitarismos

Por la importancia de los países que de un modo habitual e indiscuti-ble son ubicados en esta categoría, la Alemania nazi y la Unión Soviética esta-linista, los estudios y las investigaciones son numerosas en cantidad y notablesen calidad. Sin embargo, las dimensiones señaladas a propósito del régimenautoritario y de sus subtipos son también útiles para dar las indicacionesdefinitorias esenciales. En efecto, se puede sostener que los regímenes totalita-rios se distinguen por: a) ausencia de pluralismo (es decir, monismo), caracte-rizado por el papel preeminente del partido único, que es una estructuraburocrática y jerárquica, articulada a través de una serie compleja de organiza-ciones que sirven para integrar, politizar, controlar, y empujar a la participa-ción a toda la sociedad civil; y por otro lado, subordinación completa de todoslos otros actores posibles (los militares, la burocracia, la Iglesia) al partidoúnico que, por lo tanto, ocupa una posición verdaderamente central y deter-minante; b) presencia de una ideología articulada y definida con precisión,destinada a la legitimación y al mantenimiento del régimen, y a dar conteni-do a las políticas de movilización y a las mismas políticas sustantivas; c) pre-sencia de una movilización alta y continua, sostenida por la ideología y por lasorganizaciones partidarias y sindicales, aunque estas últimas subordinadas alpartido; d) un pequeño grupo o un líder en la cúpula del partido único; e)límites no previsibles al poder del líder y a la amenaza de sanciones.

A estos elementos de base se pueden agregar algunas precisiones. Antetodo, “la ideología totalitaria es un núcleo proyectual (...) de transforma-ción total de la realidad social” (Fisichella 1976: 209). Pero no basta consubrayar las formas de acentuada represión a la cual recurre tal régimen, hayque señalar además que el terror totalitario se expresa también respecto delos “enemigos potenciales”, “enemigos objetivos”, “autores de posibles deli-tos”, e inclusive de los secuaces, es decir respecto de todos aquellos que, deun modo u otro, independientemente de sus intenciones subjetivas, pue-dan constituir un obstáculo a las políticas del régimen, o mejor dicho dellíder, aun cuando se trate de miembros de la propia elite dirigente. Tal

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terror se materializa en una suerte de “universo concentracionista”, caracte-rizado tanto por la cantidad de personas implicadas como por la existenciade “una estructura política de desgarramiento del tejido social”, que hacesentir sus consecuencias sobre todo el cuerpo social (Fisichella 1976: 61-94). Estas consideraciones llevan también a señalar que si en el régimenautoritario existe una previsibilidad de la sanción, por el contrario, en elrégimen totalitario la imprevisibilidad es absoluta. Por último, tocando elaspecto más visible, el régimen totalitario presenta un alto grado de movili-zación junto a los otros rasgos ya mencionados, pero tales procesos se desta-can por el objetivo de buscar una profunda transformación, y en este senti-do se puede hablar de institucionalización del desorden revolucionario: “laestructura organizativa y la mecánica funcional del Estado totalitario repro-ducen el mismo principio de desorden civil y de inestabilidad permanente”(Fisichella 1976: 119).

A esta altura se pueden observar las diferencias entre los dos ejem-plos totalitarios de mayor envergadura, entre la Alemania nazi y la UniónSoviética estalinista. Este problema ha sido tratado por diversos autores (porejemplo, Talmon 1967: 14-17). Aquí se pueden subrayar las diferenciasentre las ideologías: nacionalista la nazi (o fascista), internacionalista la so-viética; con un contenido y objetivos de transformación profunda la segun-da muy superiores a la primera; dispuesta a subrayar el papel del líder y dela elite la primera respecto de la segunda que, en cambio, se presenta comomás “democrática”; por último, la acentuación del racismo en el primercaso, lo que no ocurre en el segundo. Muchas otras diferencias se puedenponer en evidencia parangonando las principales estructuras centrales de losdos regímenes, o los partidos únicos respecto a los diferentes orígenes socia-les de los grupos dirigentes o en cuanto a la posibilidad de institucionalizarorganizaciones paramilitares en el caso nazi pero no en el soviético.

Otra cuestión importante es qué otras realidades políticas pueden in-cluirse en el genus totalitario. Distintos autores han incluido la China de Maoen este genus. Si bien para este caso no han sido documentadas la aplicación depolíticas de terror como las ya mencionadas, de todos modos, se pueden ob-servar una ideología desarrollada, un papel central del partido único y unamovilización bastante acentuada, es decir, fundamentalmente todas las otrascaracterísticas propias del totalitarismo. También han sido citados como ejem-plos de totalitarismo Cuba, Vietnam del Norte y Rumania. Inclusive algunosautores han ubicado en esta categoría a la Italia fascista, pero en este casodebería abrirse un examen de los regímenes que están en el límite entre totali-tarismo y autoritarismo.


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IV. Regímenes tradicionales

En ciertas áreas como el Medio Oriente se encuentran algunos casos,tales como Arabia Saudita y los Emiratos Arabes Unidos, que pertenecen aeste modelo. Su base de legitimación se comprende bien si se piensa en elpatrimonialismo del que habla Weber y en el papel de instituciones como lamonarquía, o bien cuando se usa la expresión régimen sultanístico adoptadapor Linz y Stepan (1996). Se trata, en consecuencia, de regímenes basadosen el poder personal del soberano que tiene atados a sus colaboradores me-diante una relación hecha de miedos y recompensas; son típicamente regí-menes legibus soluti, donde las decisiones arbitrarias del soberano no estánlimitadas por las normas, ni deben ser justificadas en el plano ideológico.Por lo tanto, hay un uso del poder en forma particularista y para fines esen-cialmente privados. En estos regímenes el ejército y la policía juegan unpapel central, mientras evidentemente falta tanto una ideología cualquieracomo una estructura de movilización de masas, como es por lo común elpartido único. En pocas palabras, es un ámbito político dominado por laselites y las instituciones tradicionales.

V. Una conclusión parcial

Este artículo ha analizado las principales alternativas no democráticasque han aparecido en el curso de las décadas precedentes. Algunas de ellasparecen haber terminado en forma definitiva, al punto que es difícil hoypensar en una nueva instauración fascista en diversas áreas geográficas, o enun régimen de movilización comunista en Europa del Este, o en regímenesmilitares en América Latina. Otros regímenes no democráticos han caído,pero puede especularse con que sean capaces de renacer legitimándose nue-vamente. Esto último puede suceder sobre todo en el caso de los regímenespersonales en distintas áreas del mundo, pero en especial en África: en elfuturo previsible podrá haber siempre un líder que logrará convencer a ciu-dadanos y elites poco democráticas de su capacidad para resolver los proble-mas que aquejan al país en ese momento.

Los regímenes de movilización de base religiosa continuarán presentán-dose como alternativas a los órdenes democráticos identificados con un Oc-cidente con el que no se comparten los valores y por el cual, inclusive, sesienten oprimidos. Hasta formas atenuadas de otros regímenes de moviliza-ción, excluyendo –como ya he señalado– los fascistas, son todavía capaces

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de reclamar una legitimidad propia y se mantienen particularmente atentosa la modernización económica gradual y a la contemplación de los derechos.Estos regímenes basan la persistencia de su legitimidad en la promoción delcrecimiento económico a través de una parcial y prudente aceptación de laeconomía de mercado y, al mismo tiempo, en el mantenimiento del orden,y en consecuencia, en un control sustancial sobre la sociedad. Otra pro-puesta plausible en regiones como Asia podría llegar a ser la de los regímenesburocráticos, que podrían mantener algún papel incluso poco visible para losmilitares, y que son o pueden convertirse en regímenes particularmenteatentos, por un lado, a los derechos, a las libertades políticas y a la compe-tencia electoral, y por el otro, al crecimiento económico o, en todo caso, a lamodernización económica. En este sentido, se puede observar una evolu-ción de ciertos modelos autoritarios que existen en áreas diferentes, como haocurrido con el régimen burocrático militar en América Latina.

Sin embargo, probablemente la alternativa autoritaria más eficaz ycon mayores probabilidades de éxito en la confrontación con la democraciade impronta occidental, será la de las pseudo-democracias, es decir regímenesque poseen algunos aspectos formales de la democracia, como constitucio-nes aparentemente garantistas, elecciones y más de un partido, en los cualesno existen garantías reales para el ejercicio de los derechos, participaciónefectiva y posibilidad de expresar el disenso político. Por ejemplo, en África,en este modelo se ubican un consistente número de países, cerca de 20sobre 50 (los treinta restantes son alrededor de 10 regímenes autoritariosauténticos, una decena de democracias liberales, y otras tantas democraciaselectorales o, en mi terminología, democracias limitadas)2. Empero, las di-mensiones de esta categoría sugieren que en ciertas áreas del mundo, entreellas precisamente África, la democracia está salteada de hecho, pero no esposible meterla en una discusión abierta en cuanto alternativa no aceptablepara estas sociedades. En este aspecto, la diferencia con los regímenes perso-nales o con los de movilización, aunque débil, es evidente: estos regímenesreivindican en forma abierta una legitimidad propia que no es del tipo de-mocrático.

2 Véase Morlino (2003). Los datos citados han sido extraídos del informe de la FreedomHouse de 2001 con la ineliminable valoración clasificatoria de quien escribe.


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FIGURA 1Dimensiones y variaciones relevantes en los regímenes

no democráticos

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Despolitización

Partido únicoo hegemónico

Otros actoresInstitucionales

Iglesia

Líder/es en el Poder Pueblo orden,

Autoridad

ideologíaTecnocrática,“Racionalística”

Burguesía industrial o comercial, incluso transnacional

Militares

Burocracia

Coalición

(cuáles y cuántosactores)

Ideología Legitimadora(cuál y cuánarticulada)

Movilización desde arriba

(características y grado)

Estructuración del régimen(grado de innovación)

movilizaciónelitista, limitada

movilizaciónde masas, controlada

juntas,consejos,comités

partido único o hegemónico,articulaciones colaterales, locales y centrales

Aparatos deseguridad

parlamento corporativo,sindicatos verticales Ninguna

J efe de Estado,presidente

REGÍMENES NO DEMOCRÁTICOS

Socialismo africano Humanismo, Negritud

MarxismoLeninismoMaoísmo

Dominante


179

FIGURA 2Los autoritarismos


Régimen personal

Régimen militar

Tiranía militar militares moderadores Oligarquía militar militares guardianes militares gobernantes

Régimen cívico-militar

Régimen burocrático-militar

Excl uyente Régimen corporativo Incluyente

Régimen de ejército-partido

Régimen de movilización

Régimen nacionalista de movilización Régimen comunista de movilización Régimen fascista de movilización Régimen de movilización de base religiosa

Pseudo democracia-

180

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Resumen

Este artículo analiza las principales alternativasno democráticas aparecidas en el transcurso delas décadas pasadas: autoritarismos de diversotipo (regímenes personales, regímenes milita-res, regímenes cívico-militares, regímenes demovilización), totalitarismos, regímenes tradi-

cionales. Algunas de ellas parecen concluidasen forma definitiva. Otros regímenes no de-mocráticos han caído, pero puede especularsecon que sean capaces de renacer, legitimándosenuevamente. Esto puede suceder en el caso delos regímenes personales, los regímenes de mo-

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vilización de base religiosa, y los regímenes bu-rocráticos. Sin embargo, en el futuro la alterna-tiva autoritaria más eficaz y con posibilidadesde éxito respecto de la democracia de improntaoccidental, puede ser la pseudo-democracia, esdecir un régimen que tiene algunos aspectos

formales de la democracia, tales como constitu-ción aparentemente garantista, elecciones, másde un partido político, a los cuales no corres-ponden una garantía real de derechos, partici-pación efectiva y posibilidad de expresar el di-senso político.

Palabras clave

régimen político - autoritarismo - totalitarismo - militares - fascismo

Abstract

This article analyzes the principal non-democratic regimes that have appeared inthe course of past decades: different varietiesof authoritarianism (personal regimes,military regimes, civic-military regimes,mobilizing regimes), totalitarianisms, andtraditional regimes. Some of these appearto have definitively demised. Other non-democratic regimes have ceased, but onecan speculate that they may reappear andlegitimate themselves anew. This may occurwith personal regimes, religious based

mobilizing regimes, and the bureaucraticregimes. Nevertheless, in regards to Westerndemocracy, the most efficient authoritarianalternative with the greatest chances ofsuccess may be pseudo-democracy, that is aregime with some of the formal aspects ofdemocracy, such as a constitutionapparently upholding rights, elections,more than one political party, but which infact does not guarantee rights, effectiveparticipation, and the possibility ofexpressing political dissent.

Key words

political regime - authoritarianism - totalitarianism - military - fascism


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ESTUDIANTES, DOCENTES Y GRADUADOS - FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES - UBA

DEMOCRACIA DELEGATIVA*

Guillermo O’Donnell

Guillermo O’Donnell, cientista político argentino, es Profesor de la cátedra Helen Kellogg de Estudios Internacionales y Director Académico del Kellogg Institute of International Studies de la Universidad de Notre Dame. Entre sus libros se incluyen Modernization and Bureaucratic-Authoritarianism (1979); Bureaucratic-Authoritarianism: Argentina, 1966-1973, in Comparative Perspective (1988); y Transitions from Authoritarian Rule (1986), con Philippe Schmitter y Laurence Whitehead.

En el presente artículo describo una “nueva especie”, un tipo dentro de las democracias existentes sobre el cual aún no se ha teorizado. Como ocurre a menudo, tiene muchas similitudes con otras especies ya reconocidas y los casos presentan una gradación entre la primera y alguna variedad de las últimas. Aun así, considero que las diferen-cias son suficientemente significativas como para justificar el intento de tal descripción. El trazado de límites más nítidos entre estos tipos de democracia depende de la investigación empírica, así como de un trabajo analítico más refinado, que es el que ahora emprendo. Pero si realmente he encontrado una nueva especie —y no a un miembro de una familia ya reconocida, o una forma demasiado evanescente como para ameritar una conceptualización—, podría ser valioso examinar sus principales características.

Los académicos que han estudiado las transiciones y consolidaciones democráticas han señalado repetidamente que, dado que sería incorrecto suponer que todos estos procesos culminan en el mismo resultado, se necesita una tipología de las democracias. Se han realizado algunas tentativas interesantes centradas en las consecuencias de diversas tra-yectorias hacia la democratización, en términos de tipos de democracia

* Publicado originalmente como “Delegative Democracy”, Journal of Democracy, Vol. 5, No. 1, January 1994: 55-69. © 1994 National Endowment for Democracy and The Johns Hopkins University Press.

Journal of Democracy en Español8

y modelos de políticas.1 Sin embargo, mi actual investigación indica que los factores más decisivos en la generación de diversas clases de democracia no se relacionan con las características del régimen autoritario precedente ni con el proceso de transición. Más bien, creo que debemos centrarnos en varios factores históricos de larga data, así como en la gravedad de los problemas socioeconómicos que heredan los gobiernos democráticos recién instalados.

Permítanme exponer brevemente los puntos principales de mi argu-mento: 1) Las actuales teorías y tipologías respecto de la democracia se refieren a la democracia representativa tal como es, con todas sus variaciones y subtipos, en los países capitalistas de alto nivel de desa-rrollo. 2) Algunas democracias instaladas recientemente —en Argentina, Brasil, Perú, Ecuador, Bolivia, Filipinas, Corea y muchos países posco-munistas— constituyen democracias en el sentido de que cumplen con los criterios de Robert Dahl para la definición de poliarquía.2 3) Sin embargo, estas democracias no son democracias representativas y no parecen estar en camino de serlo; presentan características que me inducen a llamarlas democracias delegativas (DDs). 4) Las DDs no son democracias consolidadas —es decir, institucionalizadas—, pero pueden ser duraderas. En muchos casos, no se observan señales de una amenaza inminente de regresión autoritaria, ni de progresos hacia una democracia representativa. 5) Existe un importante efecto de interacción. La profunda crisis social y económica que la mayoría de estos gobiernos heredaron de sus predecesores autoritarios refuerza ciertas prácticas y concepciones acerca del ejercicio adecuado de la autoridad política, que conducen hacia la democracia delegativa, no a la representativa.

Las siguientes consideraciones subyacen al argumento recién presentado.3

A) La instalación de un gobierno elegido democráticamente abre camino a una “segunda transición”, con frecuencia más extensa y más compleja que la transición inicial desde el gobierno autoritario.

B) Esta segunda transición supuestamente se desarrolla entre un gobierno elegido democráticamente y un régimen democrático institu-cionalizado y consolidado.

C) No obstante, nada garantiza que esta segunda transición se lleve a cabo. Las nuevas democracias pueden retroceder a un gobierno autorita-rio, o se pueden atascar en una situación de ineficacia e incertidumbre. Esta situación podría mantenerse sin que surjan posibilidades para las formas institucionalizadas de democracia.

D) El elemento fundamental para el éxito de la segunda transición es la construcción de un conjunto de instituciones que se conviertan en puntos de decisión importantes dentro del flujo del poder político.

E) Para que se produzca tal exitoso desenlace, las políticas guber-namentales y las estrategias políticas de diversos agentes deben incor-porar el reconocimiento de un interés compartido, de nivel superior, en

Guillermo O’Donnell 9

la construcción de las instituciones democráticas. Los casos exitosos han mostrado una coalición decisiva de líderes políticos con un amplio respaldo, que prestan mucha atención a la creación y el fortalecimiento de las instituciones políticas democráticas. A su vez, estas instituciones han facilitado el manejo de los problemas sociales y económicos he-redados del régimen autoritario. Este fue el caso de España, Portugal —aunque no inmediatamente después de la instalación de la democra-cia—, Uruguay, y Chile.

F) En contraste, los casos de democracia delegativa mencionados anteriormente no han alcanzado un progreso institucional ni una con-siderable eficacia gubernamental para abordar sus respectivas crisis sociales y económicas.

Antes de desarrollar estos temas con más detalle, debo realizar una breve digresión para explicar en forma más precisa a qué me refiero con instituciones e institucionalización, de modo de hacer más nítidos los patrones que no logran desarrollarse bajo la democracia delegativa.

Acerca de las Instituciones

Las instituciones son patrones de interacción regulados, que son co-nocidos, seguidos y comúnmente aceptados —aunque no necesariamente aprobados mediante normas— por los agentes sociales que esperan continuar interactuando bajo las reglas y normas formal o informalmente plasmadas en esos patrones. En ocasiones, aunque no necesariamente, las instituciones se convierten en organizaciones formales; se materializan en edificios, sellos, rituales y personas que desempeñan roles que las autorizan a “hablar por” la organización.

Mi interés se dirige a un subconjunto: las instituciones democráticas. Su definición es esquiva, de modo que delimitaré el concepto mediante aproximaciones. Para comenzar, las instituciones democráticas son instituciones políticas. Poseen una relación reconocible y directa con los principales aspectos de la política: la toma de decisiones que son obligatorias dentro de un territorio determinado, los canales de acceso a los roles de toma de decisiones, y la configuración de los intereses e identidades que reclaman dicho acceso. Los límites entre lo que es y lo que no es una institución política son difusos, y varían a lo largo del tiempo y entre los países.

Necesitamos una segunda aproximación. Algunas instituciones políticas son organizaciones formales que pertenecen a la red constitucional de una poliarquía; entre éstas se incluye al congreso, al poder judicial, y a los partidos políticos. Otras, como las elecciones justas, se plasman en términos organizacionales de manera intermitente, pero no son menos indispensables. La pregunta principal respecto de todas estas instituciones es cómo funcionan: ¿son realmente puntos de decisión importantes en el flujo de influencia, poder, y políticas? Si no lo son, ¿cuáles son las consecuencias para el proceso político en general?


Otros factores indispensables para el funcionamiento de la democracia en las sociedades contemporáneas —aquellos que atañen a la formación y representación de las identidades e intereses colectivos— pueden o no estar institucionalizados, o pueden ser operativos sólo para una fracción de los sectores potencialmente pertinentes. En las democra-cias representativas, esos patrones están muy institucionalizados y se plasman, en términos organizativos, por medio de arreglos pluralistas o neocorporativistas.

Entre las características de una configuración institucional funcional se encuentran las siguientes:

1) Las instituciones incorporan tanto como excluyen. Determinan qué agentes —sobre la base de qué recursos, exigencias, y procedimientos— se aceptan como participantes válidos en los procesos de toma de deci-siones e implementación. Estos criterios necesariamente son selectivos: se adecúan y favorecen a algunos agentes; es posible que conduzcan a otros a redefinirse de modo de cumplir con ellos; y por diversos motivos, podrían ser imposibles de cumplir, o inaceptables, para otros. El alcance de una institución corresponde al grado en que incorpora y excluye al conjunto de agentes potencialmente pertinentes.

2) Las instituciones determinan la probable distribución de resul-tados. Como Adam Przeworski ha señalado, las instituciones “proce-san” sólo determinados actores y recursos, y lo hacen de acuerdo con ciertas reglas.4 Esto predetermina la gama de resultados posibles, y su probabilidad dentro de esta gama. Por ejemplo, las instituciones democráticas excluyen el uso de la amenaza o la fuerza y los resulta-dos que éstas generarían. Por otra parte, el conjunto de instituciones democráticas que se basan en la universalidad del voto, como Philippe Schmitter y Wolfgang Streek han afirmado, no son adecuadas para el procesamiento de la intensidad de las preferencias.5 Las instituciones de representación de intereses son más apropiadas para procesar la intensidad de las preferencias, aunque a expensas de la universalidad del voto y la ciudadanía y, con frecuencia, de la “democraticidad” en la toma de decisiones.

3) Las instituciones tienden a agregar el nivel de acción y orga-nización de los agentes que interactúan con ellas y a estabilizar esta agregación. Las reglas establecidas por las instituciones influyen sobre las decisiones estratégicas de los agentes de acuerdo con el nivel de agregación que sea más eficaz para ellas en términos de la probabilidad de resultados favorables. Las instituciones, o más bien las personas que ocupan roles en la toma de decisiones dentro de ellas, tienen capacidades de procesamiento de información y lapsos de atención limitados. En consecuencia, esas personas prefieren interactuar con relativamente pocos agentes y temas a la vez.6 Esta tendencia hacia la agregación constituye otro motivo del aspecto excluyente de toda institución.


4) Las instituciones inducen modelos de representación. Por las mismas razones, las instituciones favorecen la transformación de las numerosas voces potenciales de sus electores en unas cuantas que puedan afirmar que hablan como sus representantes. Por una parte, la representación implica el derecho reconocido de hablar en nombre de otros relevantes y, por otra, la capacidad de producir el acuerdo de esos otros con lo que el representante decide. En la medida que esta capaci-dad es demostrada y se respetan las reglas del juego, las instituciones y sus diversos representantes desarrollan un interés en la coexistencia mutua como agentes en interacción.

5) Las instituciones estabilizan a los agentes/representantes y sus expectativas. Los líderes y representantes de las instituciones esperan comportamientos —dentro de una gama relativamente estrecha de posi-bilidades— de un conjunto de actores con los que esperan encontrarse nuevamente en la próxima ronda de interacciones. A algunos agentes podría no agradarles la estrechez de los comportamientos esperados, pero anticipan que las desviaciones de esas expectativas probablemente serían contraproducentes. Éste es el punto en que se puede afirmar que una institución, que probablemente se ha transformado en una organi-zación formal, es fuerte. La institución está en un equilibrio; a nadie le interesa cambiarla, salvo de manera incremental y fundamentalmente consensual.

6) Las instituciones extienden los horizontes de tiempo de los acto-res. La estabilización de los agentes y de las expectativas incluye una dimensión temporal; es decir, se espera que las interacciones institucio-nalizadas continúen en el futuro entre el mismo conjunto de agentes, o que dicho conjunto cambie en forma lenta y más bien predecible. Esto, junto con un alto nivel de agregación de la representación y de control de sus electores, es el fundamento de la “cooperación competitiva”, que caracteriza a las democracias institucionalizadas: el dilema del prisionero de una sola interacción se puede superar;7 la negociación —incluido el intercambio de favores— se facilita; numerosas disyuntivas se vuelven factibles de ser resueltas; y la atención secuencial a los problemas hace posible coordinar una agenda que de otro modo sería inmanejable. El establecimiento de estas prácticas fortalece aún más la disposición de todos los agentes relevantes a reconocerse entre ellos como interlocu-tores válidos, y aumenta el valor que le atribuyen a la institución que configura sus interrelaciones. Este círculo virtuoso se completa cuando la mayoría de las instituciones democráticas logran no sólo un alcance y una fortaleza razonables, sino también una gran cantidad de interre-laciones múltiples y estables. Esto hace que estas instituciones sean puntos de decisión importantes en el proceso político general y, de este modo, emerge una democracia consolidada e institucionalizada.

Una forma de resumir lo expuesto es que en el funcionamiento de las complejas sociedades contemporáneas, las instituciones políticas


democráticas proporcionan un nivel decisivo de mediación y agregación entre, por un lado, factores estructurales y, por el otro, no sólo indivi-duos sino también las diversas agrupaciones bajo las cuales la sociedad organiza sus múltiples intereses e identidades. Este nivel intermedio, es decir institucional, tiene un efecto importante en los modelos de organi-zación de la sociedad al conferir representación a algunos participantes del proceso político y excluir a otros. Es innegable que la institucio-nalización conlleva grandes costos; no sólo la exclusión, sino también las pesadillas recurrentes y demasiado reales de la burocratización y el tedio. La alternativa, sin embargo, sumerge a la vida social y política en el infierno de un colosal dilema del prisionero.

Esta es, por supuesto, una descripción ideal típica, pero la considero útil para trazar, por la vía del contraste, las peculiaridades de una si-tuación de carencia de instituciones democráticas. Una democracia no institucionalizada se caracteriza por el alcance restringido, la debilidad y la baja intensidad de cualesquiera que sean las instituciones políticas existentes. El lugar de las instituciones que funcionan adecuadamente lo ocupan otras prácticas no formalizadas, pero fuertemente operativas, a saber: el clientelismo, el patrimonialismo y la corrupción.

Caracterizando la Democracia Delegativa

Las democracias delegativas se basan en la premisa de quien sea que gane una elección presidencial tendrá el derecho a gobernar como él (o ella) considere apropiado, restringido sólo por la dura realidad de las relaciones de poder existentes y por un período en funciones limitado constitucionalmente. El presidente es considerado como la encarnación del país, principal custodio e intérprete de sus intereses. Las políticas de su gobierno no necesitan guardar ninguna semejanza con las promesas de su campaña, ¿o acaso el presidente no ha sido autorizado para gobernar como él (o ella) estime conveniente? Debido a que a esta figura paternal le corresponde encargarse de toda la nación, su base política debe ser un movimiento; la supuestamente vibrante superación del faccionalismo y de los conflictos asociados a los partidos. Generalmente, en las DDs los candidatos presidenciales ganadores se sitúan a sí mismos tanto sobre los partidos políticos como sobre los intereses organizados. ¿Cómo podría ser de otro modo para alguien que afirma encarnar la totalidad de la nación? De acuerdo con esta visión, otras instituciones —por ejemplo, los tribunales de justicia y el poder legislativo— constituyen estorbos que acompañan a las ventajas a nivel nacional e internacional de ser un presidente democráticamente elegido. La rendición de cuentas a dichas instituciones aparece como un mero obstáculo a la plena autoridad que le ha sido delegada al presidente.

La democracia delegativa no es ajena a la tradición democrática. Es más democrática, pero menos liberal que la democracia representativa. La


DD es fuertemente mayoritaria. Consiste en constituir mediante elecciones limpias una mayoría que faculta a alguien para convertirse, durante un determinado número de años, en la encarnación y el intérprete de los altos intereses de la nación. A menudo, las DD utilizan recursos como la segunda vuelta electoral si en la primera vuelta no se produce una clara mayoría.8 Esta mayoría debe crearse para respaldar el mito de la delegación legítima. Además, la DD es muy individualista, pero de un modo más hobbesiano que lockeano: se espera que los votantes elijan, independientemente de sus identidades y afiliaciones, al individuo más apropiado para hacerse responsable del destino del país. En las DDs las elecciones constituyen un acontecimiento muy emocional y en donde hay mucho en juego: los candidatos compiten por la posibilidad de gobernar prácticamente sin ninguna restricción salvo las que imponen las propias relaciones de poder no institucionalizadas. Después de la elección, los votantes (quienes delegan) deben convertirse en una audiencia pasiva, pero que vitoree lo que el presidente haga.

El individualismo extremo al constituir el poder ejecutivo se com-bina adecuadamente con el organicismo del Leviatán. La nación y su expresión política “auténtica”, el líder y su “movimiento”, se presentan como organismos vivos.9 El líder debe sanar a la nación mediante la unión de sus fragmentos dispersos en un todo armonioso. Dado que existe confusión en la organización política, y que las voces existentes sólo reproducen su fragmentación, la delegación incluye el derecho —y el deber— de administrar las desagradables medicinas que restaurarán la salud de la nación. Según esta perspectiva, parece obvio que sólo quien está a la cabeza sabe realmente: el presidente y sus asesores más confiables son el alfa y el omega de la política. Además, algunos de los problemas del país sólo pueden solucionarse mediante criterios altamente técnicos. Los “técnicos”, especialmente en relación con la política económica, deben ser defendidos políticamente por el presidente en contra de la múltiple resistencia de la sociedad. Mientras tanto, es “obvio” que la resistencia, sea del congreso, los partidos políticos, los grupos de interés, o las multitudes en las calles, se debe ignorar. Este discurso organicista no se adecúa bien a los severos argumentos de los tecnócratas, y se consuma así el mito de la delegación: el presidente se aísla de la mayoría de las instituciones políticas e intereses organi-zados, y asume en forma exclusiva la responsabilidad por los éxitos y fracasos de “sus” políticas.

Esta curiosa mezcla de concepciones organicistas y tecnocráticas estaba presente en los regímenes burocrático-autoritarios recientes. A pesar de que el lenguaje —pero no las metáforas organicistas— era diferente, tales concepciones también existían en los regímenes comu-nistas. Pero hay grandes diferencias entre estos regímenes y las DDs. En las DDs, los partidos, el congreso, y la prensa usualmente son libres de expresar sus críticas. En ocasiones los tribunales, citando lo que el


ejecutivo típicamente desecha como “razones legalistas, formalistas”, bloquea las políticas inconstitucionales. Las asociaciones de trabajado-res y capitalistas a menudo expresan sus quejas con fuerza. El partido o la coalición que eligió al presidente se desespera por su pérdida de popularidad, y deniega el apoyo parlamentario a las políticas que éste les ha “impuesto”. Lo anterior aumenta el aislamiento político del pre-sidente, sus dificultades para formar una coalición legislativa estable, y su propensión a pasar por alto, ignorar, o corromper al congreso y a otras instituciones.

A estas alturas es necesario detallar qué diferencia a la democracia representativa de su prima delegativa. La representación necesariamente conlleva un elemento de delegación. Mediante algún procedimiento, una colectividad autoriza a algunos individuos a hablar por ella, y finalmente a comprometerla con lo que el representante decida. Por lo tanto, la representación y la delegación no son polos opuestos. No siempre es sencillo realizar una distinción nítida entre el tipo de democracia que se organiza en torno a la “delegación representativa” y aquel tipo donde el elemento delegativo ensombrece al representativo.

La representación trae consigo la rendición de cuentas. De alguna manera los representantes son considerados responsables de sus acciones por aquellos sobre quienes afirman tener el derecho a representar. En las democracias institucionalizadas, la rendición de cuentas funciona no sólo de manera vertical, de modo que los funcionarios elegidos sean responsables frente al electorado, sino también en forma horizontal; a través de una red de poderes relativamente autónomos; es decir, otras instituciones, que pueden cuestionar, y finalmente castigar, las formas incorrectas de liberar de responsabilidades a un funcionario determinado. La representación y la rendición de cuentas llevan en sí la dimensión republicana de la democracia; la existencia y la observancia de una meticulosa distinción entre los intereses públicos y privados de quienes ocupan cargos públicos. La rendición de cuentas vertical, junto con la libertad para formar partidos y para intentar influir sobre la opinión pública, existe tanto en las democracias representativas como en las delegativas. Pero la rendición de cuentas horizontal, característica de la democracia representativa, es extremadamente débil, o no existe, en las democracias delegativas. Además, debido a que las instituciones que hacen efectiva la rendición de cuentas horizontal son vistas por los presidentes delegativos como trabas innecesarias a su “misión”, estos llevan a cabo enérgicos esfuerzos por obstaculizar el desarrollo de dicha instituciones.

Nótese que lo importante no sólo son los valores y creencias de los funcionarios, sean o no elegidos, sino también el hecho de que están incorporados en una red de relaciones de poder institucionalizadas. Dado que esas relaciones se pueden movilizar para imponer un castigo, los actores racionales evaluarán los costos probables cuando consideren


emprender un comportamiento impropio. Por supuesto, el funcionamiento de este sistema de responsabilidad mutua deja mucho que desear en todas partes. Aun así, parece evidente que la fuerza, a la manera de una norma, de ciertos códigos de conducta determina el comportamiento de los agentes pertinentes en las democracias representativas mucho más que en las democracias delegativas. Las instituciones sí importan, especialmente cuando la comparación se realiza no entre diferentes grupos de instituciones sólidas sino entre estas últimas y las que son extremadamente débiles o inexistentes.

Debido a que las políticas son ejecutadas por una serie de poderes relativamente autónomos, la toma de decisiones en las democracias representativas tiende a ser lenta e incremental y en ocasiones proclive al estancamiento. Sin embargo, por la misma razón, dichas políticas generalmente son inmunes frente a errores flagrantes, y cuentan con una probabilidad razonablemente alta de ser implementadas; más aún, la responsabilidad por los errores suele compartirse ampliamente. Como se señaló, la DD implica una institucionalización débil y, en el mejor de los casos, es indiferente respecto de fortalecerla. La DD otorga al presidente la ventaja aparente de no tener prácticamente rendición de cuentas horizontal, y posee la supuesta ventaja adicional de permitir una elaboración de políticas rápida, pero a costa de una mayor probabilidad de errores de gran envergadura, de una implementación arriesgada, y de concentrar en el presidente la responsabilidad por los resultados. No es de extrañar que los presidentes de las DDs suelan experimentar turbulentos vaivenes de popularidad; un día son aclamados como sal-vadores providenciales, y al siguiente son maldecidos como sólo los dioses caídos pueden serlo.

Ya sea debido a la cultura, la tradición, o el aprendizaje estructurado a través de la historia, las tendencias plebiscitarias de la democracia delegativa eran perceptibles en la mayoría de los países latinoamericanos —y en muchos países poscomunistas, asiáticos, y africanos— mucho antes de la presente crisis social y económica. Este tipo de gobierno ha sido analizado como un capítulo del estudio del autoritarismo, bajo nombres como cesarismo, bonapartismo, caudillismo, populismo, y otros similares. Pero también debiera considerarse como un tipo peculiar de democracia que se traslapa y difiere de tales formas autoritarias de un modo interesante. No obstante, aun cuando la DD pertenece al género democrático, difícilmente podría ser menos compatible con la construc-ción y el fortalecimiento de las instituciones políticas democráticas.

Comparaciones con el Pasado

La gran ola de democratización anterior a la que ahora estamos presenciando ocurrió después de la Segunda Guerra Mundial, como una imposición de las potencias aliadas sobre los derrotados Alemania,


Italia, Japón, y hasta cierto punto Austria. Las condiciones emergentes eran notablemente diferentes de las que hoy enfrentan América Latina y los países poscomunistas: 1) Tras la destrucción causada por la guerra, las expectativas económicas de la gente eran probablemente muy mo-deradas. 2) Hubo enormes inyecciones de capital principalmente, pero no en forma exclusiva, mediante el Plan Marshall (se produjo también la condonación de la deuda externa a Alemania). 3) En consecuencia, y ayudadas por una economía mundial en expansión, las ex potencias del Eje muy pronto alcanzaron una acelerada tasa de crecimiento económico. Estos no eran los únicos factores en juego, pero ayudaron considerablemente a la consolidación de la democracia en esos países. Además, estos mismos factores contribuyeron a la estabilidad política y de las coaliciones en torno a las políticas públicas: En efecto, tomó alrededor de 20 años para que ocurriera un cambio del partido gober-nante en Alemania y, por su parte, los partidos dominantes de Italia y Japón se mantuvieron en el poder durante casi medio siglo.

En contraste, en las transiciones de las décadas de los 70 y 80, como reflejo del contexto mucho menos favorable en que ocurrieron, la victoria en la primera elección luego del fin del régimen autoritario garantizaba que el partido ganador sería derrotado, o prácticamente desaparecería, en la próxima elección. Esto sucedió en España, Portugal, Grecia, Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Perú, Uruguay, Corea, y Filipinas. Pero este patrón aparece junto con importantes diferencias en el desempeño social y económico de los nuevos gobiernos. La mayoría de estos países heredaron serias dificultades socioeconómicas de los regímenes autoritarios precedentes, y fueron gravemente afectados por los problemas económicos mundiales de los años 70 y principios de los 80. En todos ellos, en algún momento los problemas socioeconómicos alcanzaron proporciones de crisis y se consideró que requerían una acción decisiva por parte del gobierno. Sin embargo, por más graves que fueran los problemas económicos de la década de los 70 en el sur de Europa, parecen leves si se comparan con los que afectaron a los países poscomunistas y latinoamericanos recién democratizados (con Chile como una excepción parcial). Una inflación muy elevada, el estancamiento económico, la grave crisis financiera del Estado, una enorme deuda pública externa e interna, el aumento de la desigualdad, y un profundo deterioro de las políticas y prestaciones sociales son todos aspectos de esta crisis.

Sin embargo, una vez más surgen grandes diferencias entre los países latinoamericanos. Durante el primer gobierno democrático bajo el presidente Sanguinetti, la economía uruguaya tuvo un desempeño relativamente bueno: la tasa de inflación anual disminuyó de tres a dos dígitos, mientras el PNB, la inversión, y los salarios reales regis-traron aumentos graduales. El Gobierno adoptó políticas económicas incrementales, que en su mayoría se negociaron con el Congreso y


diversos intereses organizados. Chile, bajo el presidente Aylwin, siguió la misma trayectoria. En contraste, Argentina, Brasil y Perú optaron por drásticos y sorprendentes “paquetes” de estabilización económica: el Plan Austral en Argentina, el Plan Cruzado en Brasil, y el Plan Inti en Perú. Bolivia también adoptó este tipo de paquete de estabilización en los años 80. Aunque este programa, más afín a las prescripciones de las organizaciones financieras internacionales que los mencionados previamente, ha sido elogiado por su éxito respecto del control de la inflación, el crecimiento del PNB y de la inversión sigue siendo muy deficiente. Además, la brutalidad con que se reprimieron las protestas de los trabajadores en contra del programa difícilmente podría consi-derarse democrática.

Estos “paquetes” han sido desastrosos. No resolvieron ninguno de los problemas heredados y, en cambio, es difícil encontrar sólo uno que no hayan empeorado. Aún persiste el desacuerdo respecto de si estos programas eran intrínsicamente imperfectos, tenían defectos corregibles, o eran acertados aunque terminaron estropeados por factores políticos “exógenos”. Como sea, es evidente que la experiencia de estos fraca-sos reforzó la decisión de los líderes democráticos chilenos de evitar este ruinoso camino. Esto transforma a Uruguay —un país que heredó del régimen autoritario una situación tan mala como la de Argentina o Brasil— en un caso muy interesante. ¿Por qué el gobierno uruguayo no adoptó su propio paquete de estabilización, especialmente durante la euforia posterior a las primeras fases de los planes Austral y Cruzado? ¿Fue acaso debido a que el presidente Sanguinetti y sus colaboradores fueron más sensatos o estaban mejor informados que su contraparte argentina, brasileña, y peruana? Probablemente no. La diferencia es que Uruguay constituye un caso de redemocratización, donde el Congreso comenzó a funcionar de manera eficaz tan pronto como se restauró la democracia. Frente a un poder legislativo fuertemente institucionalizado y a una serie de restricciones constitucionales y prácticas adquiridas a lo largo de la historia, ningún presidente uruguayo habría logrado ordenar un paquete de estabilización drástico. En Uruguay, la promulgación de muchas de las políticas generalmente contenidas en esos paquetes re-quiere pasar por el Congreso; lo que significa tener que negociar no sólo con los partidos y los legisladores, sino también con diversos intereses organizados. Por lo tanto, en contra de las supuestas preferencias de algunos de sus altos funcionarios, las políticas económicas del gobierno uruguayo estaban “condenadas” a ser incrementales y a verse limitadas a objetivos más bien modestos; como alcanzar el desempeño aceptable que hemos conocido. Al dirigir la atención a Uruguay, y más reciente-mente a Chile, se aprende sobre la diferencia entre contar o no con una red de poderes institucionalizados que le dé consistencia al proceso de elaboración de políticas o, en otras palabras, sobre la diferencia entre la democracia representativa y la democracia delegativa.


El Ciclo de la Crisis

A continuación me centraré en algunos casos de democracia delegativa de Sudamérica: Argentina, Brasil y Perú. No es necesario detallar la profundidad de la crisis que estos países heredaron de sus respectivos regímenes autoritarios. Una crisis como esa genera una intensa sensación de urgencia y proporciona un terreno fértil para liberar las tendencias delegativas que podrían estar presentes en un país determinado. Los problemas y las demandas se van acumulando delante de gobiernos inexpertos que deben operar a través de una burocracia deficiente y desarticulada, cuando no desleal. Los presidentes llegan a ser elegi-dos mediante la promesa de que por ser fuertes y valerosos, por estar sobre los partidos e intereses, y por ser “machos”, salvarán al país. El suyo es un gobierno de “salvadores de la patria”. Esto conduce a un estilo “mágico” de formulación de políticas: el “mandato” delegativo supuestamente conferido por la mayoría, la firme voluntad política, y el conocimiento técnico debieran ser suficientes para cumplir con la misión salvadora; los “paquetes” se desprenden como un corolario.

Mientras más extensa y profunda la crisis, y menor la confianza en que el gobierno será capaz de resolverla, más racional se vuelve para todos actuar: 1) de una manera muy desagregada, especialmente en relación con los organismos estatales que podrían contribuir a aliviar las consecuencias de la crisis en un grupo o sector determinado (lo que debilita y corrompe aún más al aparato estatal); 2) con horizontes de tiempo extremadamente breves; y 3) bajo el supuesto de que todos los demás harán lo mismo. En resumen, se produce una riña general por el beneficio restringido y a corto plazo. Este dilema del prisionero es exactamente lo opuesto a las condiciones que promueven tanto las instituciones democráticas sólidas como las formas razonablemente eficaces de abordar los urgentes problemas nacionales.

Una vez que las esperanzas iniciales se han desvanecido y los primeros paquetes han fallado, la desconfianza respecto de la política, los políti-cos, y el gobierno se transforma en la atmósfera dominante. Si dichos gobiernos desean conservar algo de respaldo popular, deben controlar la inflación y además implementar políticas sociales que demuestren que, a pesar de que no pueden resolver con rapidez la mayoría de los problemas subyacentes, sí se preocupan del destino de los pobres y, lo que es más importante políticamente, de los segmentos de la clase media recientemente empobrecidos. Pero por mínima que sea, ésta es una tarea imponente. Estas dos metas son extremadamente difíciles de armonizar, al menos en el corto plazo, y para estos frágiles gobiernos poco más que el corto plazo es lo que importa.

A los gobiernos les agrada gozar de un respaldo popular sostenido, y los políticos desean ser reelegidos. Sólo si las difíciles situaciones recién descritas pudieran solucionarse dentro del breve lapso de un período


presidencial, el éxito electoral sería un triunfo en lugar de una maldición. ¿Cómo se gana una elección y cómo, luego de ser elegido, se gobierna en una situación como ésta? Obviamente, diciendo una cosa durante la campaña y haciendo lo contrario una vez en el poder, lo cual es muy destructivo en términos de la construcción de la confianza pública que es, en definitiva, lo que contribuye a que una democracia se consolide. Por supuesto, las democracias institucionalizadas no son inmunes a este ardid, pero las consecuencias son más devastadoras cuando las instituciones son pocas y débiles, y cuando una profunda crisis socioeconómica afecta al país. Los presidentes han ganado elecciones en Argentina, Bolivia, Ecuador y Perú mediante promesas de políticas económicas expansionistas y muchos otros aspectos beneficiosos que las acompañarían, sólo para promulgar severos paquetes de estabilización inmediatamente después de asumir sus funciones, o al poco tiempo. Cualesquiera sean los mé-ritos de tales políticas para un determinado país en un momento dado, su adopción sorpresiva no contribuye a promover la confianza pública, particularmente si el efecto inmediato y más visible deprime aún más el estándar de vida, ya bajo, de gran parte de la población.

Por otra parte, la virtual exclusión de los partidos y del congreso de tales trascendentales decisiones tiene numerosas consecuencias nocivas. En primer lugar, cuando el ejecutivo finalmente, y de manera inevitable, necesite apoyo legislativo, sin duda se encontrará con un congreso resentido y que no se siente responsable de políticas en cuya elaboración no participó. Segundo, el congreso se debilita aún más por su propia actitud hostil e indiferente, combinada con la condena públi-ca del ejecutivo referida a su lentitud e “irresponsabilidad”. Tercero, estas riñas favorecen una marcada disminución del prestigio de todos los partidos y los políticos, como lo muestran con creces las encues-tas de opinión de muchos países latinoamericanos y poscomunistas. Finalmente, la debilidad institucional resultante hace cada vez más difícil alcanzar la otra solución mágica cuando los paquetes fracasan: el pacto socioeconómico.

De la Omnipotencia a la Impotencia

Si consideramos que la lógica de la delegación también significa que el ejecutivo no hace nada para fortalecer al poder judicial, la carencia resultante de instituciones eficaces y autónomas deposita una inmensa responsabilidad en el presidente. Cabe recordar que quien típicamente ejerce este cargo en una DD ha ganado la elección prometiendo salvar al país sin un alto costo para nadie, no obstante muy pronto arriesga el destino de su gobierno en políticas que acarrean costos sustanciales para muchos sectores de la población. Esto tiene como consecuencia la elaboración de políticas en condiciones desesperadas. El cambio desde una amplia popularidad a una difamación general puede ser tan


rápido como dramático. El resultado es una curiosa mezcla de omni-potencia e impotencia gubernamental. La omnipotencia comienza con la espectacular promulgación de los primeros paquetes de políticas y continúa con una avalancha de decisiones que tienen por objeto com-plementar dichos paquetes e, inevitablemente, corregir las numerosas consecuencias no deseadas. Esto acentúa la tendencia antiinstitucional de las DDs y ratifica las tradiciones de una acentuada personalización y concentración del poder en el ejecutivo. La otra cara de la moneda es la extrema deficiencia en transformar tales decisiones en regulaciones efectivas de largo plazo de la vida societal.

Como se señaló anteriormente, las democracias institucionalizadas son lentas en la toma de decisiones. Pero una vez tomadas, es más probable que se implementen. En contraste, en las DDs se observa que las decisiones se toman de modo frenético, lo que en América Latina se denomina “decretismo”. Dado que dichas órdenes del ejecutivo, apresuradas y unilaterales, suelen disgustar a intereses importantes y movilizados políticamente, es poco probable que se materialicen. En medio de una grave crisis y de una impaciencia popular en aumento, el resultado comúnmente son nuevas ráfagas de decisiones que, debido a la experiencia que muchos sectores ya tuvieron respecto de oponerse a las anteriores, tendrán aún menos posibilidades de ser implementadas. Además, por la forma en que se toman tales decisiones, la mayoría de los agentes políticos, sociales, y económicos pueden desconocer la responsabilidad. El poder fue delegado al presidente, y él hizo lo que consideró más adecuado. En la medida en que los fracasos se acumulan, el país debe tolerar a un presidente ampliamente vilipendiado, cuya única meta es resistir hasta el fin de su período. El período consiguiente de pasividad y desorganización de las políticas públicas no contribuye a mejorar la situación del país.

Dado este escenario, en el pasado la consecuencia “natural” en América Latina habría sido un golpe de Estado exitoso. Claramente, las DDs, debido a su debilidad institucional y a los patrones erráticos de elaboración de políticas, son más propensas a la interrupción y al colapso que las democracias representativas. En este momento, sin em-bargo, por razones ligadas en su mayoría al contexto internacional, que no es del caso analizar, las DDs exhiben una capacidad de resistencia bastante notable. Con la excepción parcial de Perú, donde el colapso constitucional fue encabezado por su presidente delegativo, no han tenido lugar golpes de Estado exitosos.

La política económica adoptada por las DDs no siempre está conde-nada a ser ampliamente percibida como un fracaso, particularmente en medio de las secuelas de la hiperinflación o de largos períodos de una inflación extremadamente alta.10 Esto sucede hoy en día en Argentina bajo el presidente Menem, aunque no está claro qué tan sostenible es la mejor situación económica. Pero dichos logros económicos, así como


los más pasajeros de Collor (Brasil), Alfonsín (Argentina), y García (Perú) en la cima del éxito aparente de sus paquetes económicos, pueden conducir a un presidente a brindar la prueba máxima de la existencia de una democracia delegativa. En la medida en que sus políticas sean reconocidas como exitosas por segmentos de la población que tienen peso electoral, los presidentes delegativos consideran simplemente odioso que sus períodos deban limitarse constitucionalmente; ¿cómo podrían estas “limitaciones formales” impedir la continuación de su providencial misión? Por ende, fomentan —por medios que debilitan aún más cualquier clase de rendición de cuentas horizontal que aún exista— reformas constitucionales que permitan su reelección o, en su defecto, su permanencia en la cima del gobierno como primeros ministros de un régimen parlamentario. Por extraño que parezca, los presidentes delegativos exitosos, al menos mientras ellos creen que lo son, pueden convertirse en defensores de alguna forma de parlamentarismo. En contraste, este tipo de maniobra era imposible en los casos del relati-vamente exitoso presidente Sanguinetti de Uruguay, y el muy exitoso presidente Aylwin de Chile, por más que hubieran deseado continuar en el poder. Una vez más, encontramos una diferencia crucial entre la democracia representativa y la democracia delegativa.11

Como se mencionó, entre los países recientemente democratizados de América Latina sólo Uruguay y Chile, tan pronto como se rede-mocratizaron, restablecieron las instituciones políticas anteriores, de las que los otros países latinoamericanos —así como gran parte de los poscomunistas— carecen. Éste es el problema: las instituciones eficaces y las prácticas favorables a ellas no se pueden construir en un día. Como lo demuestran las democracias consolidadas, el surgimiento, fortalecimiento, y legitimación de estas prácticas e instituciones toma tiempo, durante el cual ocurre un complejo proceso de aprendizaje positivo. Por otra parte, el abordar de manera eficaz la tremenda crisis económica y social que enfrentaron la mayoría de los países reciente-mente democratizados requeriría que tales instituciones ya estuvieran funcionando; no obstante, la propia crisis obstaculiza seriamente la ardua tarea de la institucionalización.

Este es el drama de los países que carecen de una tradición demo-crática: como todas las democracias emergentes, pasadas y presentes, deben manejar los múltiples legados negativos de su pasado autoritario, además de luchar con el tipo de problemas sociales y económicos ex-traordinariamente graves que pocas o ninguna de las democracias más antiguas enfrentaron en sus comienzos.

A pesar de que el presente ensayo se circunscribe principalmente a un ejercicio tipológico, considero que identificar una nueva especie tiene cierto valor, especialmente dado que en relación con algunos aspectos decisivos no se comporta como otros tipos de democracia. En


otros textos he desarrollado con más detalle la conexión entre las DDs y la crisis socioeconómica, y algunos aspectos teóricos relacionados,12 y mi intención es presentar visiones más integrales en el futuro. Sólo puedo agregar que al considerar los ciclos que he descrito, un optimista estimaría que poseen algún grado de previsibilidad, de modo que sumi-nistran una cierta base sobre la cual se podría construir una perspectiva de más largo plazo. Sin embargo, dicha visión da origen a la pregunta de por cuánto tiempo la mayor parte de la población estará dispuesta a jugar este tipo de juego. De acuerdo con otro escenario optimista, un segmento decisivo de los dirigentes políticos admitiría la calidad autodestructiva de esos ciclos, y accedería a cambiar los términos bajo los cuales compiten y gobiernan. Ésta me parece prácticamente la única salida del problema, pero los obstáculos para un desenlace tan tortuoso, aunque finalmente feliz, son muchos.

NOTAS

El presente ensayo corresponde a una versión corregida y abreviada de un texto del mismo nombre publicado en portugués por Novos Estudos CEBRAP 31 (octubre de 1991): 25-40, y como Kellogg Institute Working Paper No. 172 (March 1992). Algunas de las ideas de este ensayo tuvieron su origen en conversaciones que sostuve en la década de 1980 con Luis Pásara en relación con los patrones de gobierno emergentes en diversos países latinoamericanos. En la preparación de la presente versión tuve el privilegio de recibir sugerencias y comentarios detallados de David Collier.

1. Terry Lynn Karl and Philippe C. Schmitter, “Modes of Transition and Types of Democracy in Latin America. Southern and Eastern Europe”, International Social Science Journal 128 (May 1991): 269-84.

2. Véase: Robert A. Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition (New Haven: Yale University Press, 1971); e ídem., Democracy and Its Critics (New Haven: Yale University Press, 1989). Extraigo más distinciones respecto de diversas características de las poliarquías en un artículo reciente titulado “On the State, Democratization and Some Conceptual Problems (A Latin American View with Glances at Some Post-Communist Countries)”, World Development 21 (1993): 1355-69; publicado también como Kellogg Institute Working Paper No. 192 (April 1993).

3. Para adentrarse en un análisis más detallado, véase mi ensayo “Transitions, Continuities and Paradoxes”, en Scott Mainwaring, Guillermo O’Donnell, and J. Samuel Valenzuela, eds., Issues in Democratic Consolidation: The New South American Democracies in Comparative Perspective (Notre Dame, Indiana: University of Notre Dame Press, 1992), 17-56.

4. Adam Przeworski, “Democracy as a Contingent Outcome of Conflicts”, en Jon Elster and Rume Slagstad, eds., Constitutionalism and Democracy (Cambridge: Cambridge University Press, 1988), 59-80.

5. Wolfgang Streeck and Philippe C. Schmitter, “Community, Market, State-and Associations? The Prospective Contribution of Interest Governance to Social Order”, en Wolfgang Streeck and Philippe C. Schmitter, eds., Private Interest Government: Beyond Market and State (London: Sage Publications, 1985), 1-29.

6. Véase: James March and Johan Olsen, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics (New York: The Free Press, 1989).


7. El dilema del prisionero se produce cuando, a pesar de que todos los agentes involucrados podrían estar mejor mediante la cooperación mutua, resulta racional para cada uno de ellos, independientemente de lo que los otros decidan, no cooperar. En este sentido, las instituciones pueden considerarse como invenciones sociales cuya utilidad es hacer que la cooperación sea la preferencia racional.

8. Arturo Valenzuela, “Latin America: Presidentialism in Crisis”, Journal of Democracy 4 (October 1993): 17, señala que todos los países (excepto Paraguay) que prepararon nuevas constituciones en los años 80 y principios de los 90 (Guatemala, El Salvador, Colombia, Ecuador, Perú, Chile y Brasil) instituyeron el sistema francés del balotaje, o segunda vuelta, para las carreras presidenciales. De estos países, Guatemala y El Salvador no cumplían con los requisitos de una poliarquía, la constitución de Chile fue un producto del régimen de Pinochet, y Ecuador, Perú, y Brasil se encuentran entre los casos más puros de DD.

9. Giorgio Alberti ha insistido en la importancia del movimientismo como un rasgo dominante de la política en muchos países latinoamericanos. Véase “Democracy by Default, Economic Crisis, and Social Anomie in Latin America” (documento presentado en el XV Congreso mundial de Ciencia Política, Buenos Aires, 1991).

10. Analizo estos temas en mi ensayo “On the State, Democratization, and Some Conceptual Problems”, citado en la nota 2 anterior.

11. No ignoro los importantes debates actualmente en desarrollo acerca de diversas formas de presidencialismo y parlamentarismo, de las cuales son recientes e interesantes expresiones Scott Mainwaring and Matthew Shugart, “Juan Linz, Presidentialism, and Democracy: A Critical Appraisal”, Kellogg Institute Working Paper No. 200 (July 1993); Alfred Stepan and Cindy Skach, “Constitutional Frameworks and Democratic Consolidation: Parliamentarism versus Presidentialism”, World Politics 46 (October 1993): 1-22; y Arturo Valenzuela, “Latin America: Presidentialism in Crisis”, citado en la nota 8 anterior. En el presente texto analizo patrones que son independientes de esos factores institucionales, aunque pueden ser convergen-tes en sus consecuencias. Claramente, el presidencialismo tiene más afinidad con la DD que el parlamentarismo. Sin embargo, si las tendencias delegativas son fuertes en un determinado país, el funcionamiento de un sistema parlamentario podría ser, de manera relativamente fácil, subvertido o conducido a atolladeros aún peores que los aquí analizados.

12. Debo referirme nuevamente a mi ensayo “On the State, Democratization, and Some Conceptual Problems”, citado en la nota 2 anterior.

Guillermo O’Donnell. Acerca del Estado, la Democratización y Algunos Problemas Conceptuales. Una...Desarrollo Económico. Vol. XXXIII Nº 130. 1993.

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ACERCA DEL ESTADO, LA DEMOCRATIZACIONY ALGUNOS PROBLEMAS CONCEPTUALES.

UNA PERSPECTIVA LATINOAMERICANA CONREFERENCIAS A PAISES POSCOMUNISTAS*

GUILLERMO O'DONNELL**

Advertencia inicial

Debo advertir al lector que las ideas de este artículo estánexpresadas en forma sucinta. Estoy en proceso de redacción de unlibro en el que trato estas y otras ideas, y sus referentes empíricos,con mayor extensión. Decidí publicar el presente artículo ante lagentil insistencia de varios colegas que me persuadieron de que, aúnen su forma actual, valdría la pena ofrecer estas ideas para el debate.

* * Las ideas presentadas en esta obra son el resultado de los encuentros y de losdiversos intercambios intelectuales que forman parte del proyecto “Transformacióndel Sistema Este-Sur”, auspiciado por la MacArthur Foundation. Deseo agradecerespecialmente al director y coordinador intelectual de este proyecto, AdamPrzeworski, por sus numerosas y utilísimas críticas y sugerencias. Algunas de lasideas de este texto han sido incluidas y mejoradas por Przeworski en un volumende próxima edición (Sustainable Democracy) del cual él es el principal responsable.Presenté una versión anterior de este texto en el encuentro sobre “Democracia,mercados y reformas estructurales en América Latina”, patrocinado por elNorth-South Center y el CEDES en Buenos Aires, en marzo de 1992, y en elencuentro sobre “Liberalización económica y consolidación democrática”, promovidopor el Social Science Research Council (SSRC) para el proyecto “Democratización yreforma económica”, que tuvo lugar en Bologna-Forli en abril de 1992. Agradezcolos muchos y útiles comentarios que recibí en esos encuentros, entre ellos los deCarlos Acuña y William Smith, codirectores del proyecto mencionado en primertérmino. Quisiera expresar mi más sincero reconocimiento a Lawrence Whitehead,director del proyecto del SSRC, no sólo por sus útiles críticas y sugerencias sinotambién por sus generosos esfuerzos para mejorar la redacción de este texto. Porcierto, no debe culpársele a él que no lo haya logrado totalmente. También vaya miagradecimiento a mis colegas del CEBRAP y del Kellog Institute por susesclarecedores aportes.** Director Académico del Helen Kellogg Institute for International Studies. Profesorde Sistemas de Ciencia Política y Sociología de la Universidad de Notre Dame. [ ®216 Hesburgh Center for International Studies / Notre Dame / Indiana / USA46556-5677/ 219-631-6580 / Fax: 219-631-6717.]



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Ellas abordan temas y problemas que creo han sido soslayados, a uncosto bastante alto, en los estudios actuales sobre lademocratización. Dadas las características de este texto, he limitadolas citas bibliográficas al máximo. Los argumentos que presentoprovienen de varias corrientes bibliográficas y de muchas y valiosascontribuciones, a las que haré justicia en mi libro.

1. El Estado y las nuevas democracias

En las dos últimas décadas, el derrumbe de varios tipos desistemas autoritarios ha provocado el surgimiento de un númeroconsiderable de democracias. Estas son verdaderas democracias,democracias políticas o, más precisamente, poliarquías, según laconcepción clásica de Robert Dahl (esp. Dahl, 1971). Varios estudioshan establecido que existen distintos tipos de poliarquías. Sediferencian, como Arend Lijphart se adelantó a demostrar (Lijphart,1968 y 1984), aún en características tan importantes como el hechode que están basadas en procedimientos mayoritarios o consensualespara acceder a la autoridad pública y ejercerla. Sin embargo, todasellas comparten un rasgo fundamental: son democraciasrepresentativas e institucionalizadas. Por el contrario, la mayoría delos países recientemente democratizados no se encaminan hacia unrégimen democrático representativo e institucionalizado, ni parecesiquiera que lo han de hacer en un futuro previsible. Son poliarquías,pero de una clase diferente, y no existen teorías sobre ella. Esteartículo intenta un primer aporte a dicha teorización1.

Este ejercicio teórico puede justificarse por dos motivos. Primero,porque una adecuada teoría de la poliarquía debería abarcar a todaslas democracias (políticas) existentes y no sólo a las representativase institucionalizadas. Segundo, dado que muchas de las nuevasdemocracias tienen una dinámica política particular, no hay por quésuponer que sus efectos en la sociedad serán similares a los de laspoliarquías representativas e institucionalizadas del presente ytambién del pasado2. 1 Además de ser sólo un esbozo, este texto tiene una gran limitación: no me ocupodirectamente de los factores intenacionales y transnacionales, aunque a menudoestán implicitos en el debate.2 El hecho de no ocuparme de factores internacionales y sólo muy al pasar defactores históricos implica que no examinaré en este trabajo un supuesto que aveces se insinúa en la bibiografía, según el cual lo “único” que hacen las nuevas



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Por otra parte, las recientes tipologías de las nuevas democraciasbasadas en las características del régimen autoritario que lasprecedió y/o en las modalidades del primer régimen de transición noson buenas predictoras de qué va a ocurrir después de la instauracióndel primer gobierno elegido democráticamente. Con respecto a lospaíses que más nos interesan en este artículo la Argentina, Brasil yPerú, el primero fue un ejemplo de transición por colapso delgobierno anterior, mientras que el segundo constituyó la transiciónmás prolongada y probablemente más negociada (aunque noformalmente pactada) que conocemos. Además, la Argentina y Brasiltuvieron regímenes burocrático-autoritarios excluyentes, en tanto quePerú representa un caso de populismo militar-autoritarioincorporativo. A pesar de estas y otras divergencias, hoy resultaobvio que en el período posterior a la instauración democrática estospaíses (y también Ecuador, Bolivia, la República Dominicana yFilipinas, todos los países de Africa y del este de Asia en vías dedemocratización o liberalización, y la mayoría de los poscomunistas)comparten características importantes, que en todos los casosconvergen hacia una situación no institucionalizada.3

democracias es atravesar etapas por las que las democracias institucionalizadas yahan pasado.3 En otro texto (O'Donnell, 1992) las denominé “democracias delegativas", paraoponerlas a las democracias institucionalizadas (o su equivalente, democraciasconsolidadas o establecidas o representativas). Al usar el término “delegativas” merefiero a una concepción y práctica del Poder Ejecutivo según la cual por medio delsufragio se le delega el derecho de hacer todo lo que le parezca adecuado para elpaís. También demuestro que las democracias delegativas son intrínsecamentehostiles a los patrones de representación normales de las democracias establecidas,a la creación y consolidación de las instituciones políticas y, especialmente, a lo queyo denomino “rendición de cuentas horizontal”. Con esto me refiero al control diariode la validez y legitimidad de las acciones del Ejecutivo por parte de otrosorganismos públicos que son razonablemente autónomos de aquél. Además, comoveremos, el componente liberal de estas democracias es muy débil. Algunosanalistas tienden a confundir la democracia delegativa con el populismo. Porsupuesto, ambas comparten numerosas a importantes características. Sin embargo,por lo menos en América Latina, este último dio lugar a una mayor organización yparticipación política popular (aunque estuvo verticalmente controlada) y coexistiócon períodos de expansión dinámica de la economía interna. En cambio, es típico dela democracia delegativa tratar de despolitizar a la población, con excepción de losbreves períodos en los que exige su apoyo plebiscitario, y que en la actualidadcoexisten con períodos de grave crisis económica. Mientras que mi estudio anteriorera, básicamente, un ejercicio de tipología, éste es un análisis de algunos procesos



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En relación con estos países, la bibliografía de que disponemos no hahecho más que indicar las características que no poseen(representatividad, institucionalización y otras por el estilo), ademásde describir sus diversos procesos políticos y económicos. Estascontribuciones son valiosas, pero no nos revelan las claves teóricasque necesitamos. Asimismo, la caracterización de estos casos por laausencia de ciertos atributos puede dar lugar a una teleología queimpediría una adecuada conceptualización de los distintos tipos dedemocracia surgidos en los últimos tiempos. Otras corrientes biblio-gráficas, más centradas en las políticas públicas o en las “elites”,ofrecen buenos consejos para avanzar las democracias, pero laviabilidad de dichas prescripciones depende del contexto en queactúan esos líderes.

Aunque en el caso de las democracias liberales “normales” elbagaje conceptual de la ciencia política puede resultar satisfactorio,estoy convencido que, para analizar la situación actual y lasperspectivas de la mayoría de las nuevas democracias en Asia, África,América Latina y Europa central y del este, debemos retroceder yvolver a algunos estudios básicos en sociología legal y política. Eneste artículo, el análisis tendrá como referentes principales a laArgentina, Brasil y Perú, aunque muchos de los temas que tratarépueden aplicarse a otros países. Dado el poco espacio de quedispongo, señalaré brevemente las similitudes o convergencias queme parecen especialmente interesantes.

El siguiente análisis presupone una idea: los estados estáninterrelacionados de distintas y complejas maneras con susrespectivas sociedades. Debido a esta diferente inserción, lascaracterísticas de cada estado y de cada sociedad influyen poderosa-mente sobre las características de la democracia que habrá (o no) deconsolidarse -o simplemente sobrevivir y eventualmente serderrocada-. Estas afirmaciones son bastante obvias, pero no hemosestudiado sus implicaciones desde el punto de vista de laproblemática de la democratización. En parte se debe a quemanejamos conceptos (en especial el de estado) que, tal como sonformulados en casi toda la bibliografía contemporánea, no nos ayudandemasiado en el tema que nos ocupa.

sociales que en apariencia están estrechamente relacionados con el surgimiento yfuncionamiento de las democracias delegativas.



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Es un error asimilar el estado al aparato estatal, o al sectorpúblico, o al conjunto de burocracias públicas. No cabe duda que ellasforman parte del estado, pero no son el estado en su totalidad. Elestado también es, y no menos fundamentalmente, un conjunto derelaciones sociales que establece un cierto orden y en últimainstancia lo respalda con una garantía coactiva centralizada, sobre unterritorio dado. Muchas de estas relaciones se formalizan en unsistema legal surgido del estado y respaldado por él. El sistema legales una dimensión constitutiva del estado y del orden que ésteestablece y garantiza en un cierto territorio. Este orden no esigualitario ni socialmente imparcial. Tanto en el capitalismo como enel socialismo burocrático, sustenta y contribuye a reproducirrelaciones de poder sistemáticamente asimétricas. Sin embargo setrata de un orden, en el sentido que entran en juego múltiplesrelaciones sociales sobre la base de normas y expectativas estables(aunque no necesariamente aprobadas). En uno de esos momentosen que el lenguaje común expresa las relaciones de poder en las quese halla inserto, cuando las decisiones se toman en el centro político(las “órdenes impartidas”), tales decisiones “imparten orden”, en elsentido de que esas órdenes generalmente son obedecidas. Estaconformidad reafirma y reproduce el orden social existente. Laconformidad preconsciente y habitual con la autoridad pólítica puedebasarse, como sostenía Weber, en la tradición, el miedo al castigo, elcálculo pragmático, la habituación, la legitimidad y/o la efectividad dela ley. La efectividad de la ley en un territorio consiste eninnumerables comportamientos habituales que por lo general(conscientemente o no) son compatibles con to que prescribe la ley4.Esa efectividad se basa en la expectativa, ampliamente compartida ysustentada en casos que obran como modelo ejemplar, de que dichaley, de ser necesario, será impuesta por una autoridad central dotadade los poderes pertinentes. Esta es la textura básica del ordenestablecido y garantizado por el estado nacional contemporáneo.Podemos ver que la ley (incluidos los patrones de habituacióngenerados por la expectativa de su regular aplicación) es unelemento constitutivo del estado: es la “parte” del estado queproporciona la textura subyacente del orden social existente en unterritorio dado. 4 Soy cauto en el uso del lenguaje porque no quiero detenerme aquí en los distintosmatices y salvedades que un tratamiento más profundo del tema tendría que



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Tanto en la tradición europea como en la anglosajona la ley es, enúltima instancia, algo codificado que está sujeto a las interpretacionesdel conocimiento profesional. La ley tiene sus expresionesorganizativas propias, sumamente ritualizadas e institucionalizadas,en las democracias contemporáneas. Se supone que el Congreso es ellugar de debate, aprobación y sanción de las principales leyes delpaís, y que el Poder Judicial es el lugar en el que se zanjan yresuelven conflictos de intereses y, en definitiva, se debate el sentidode la comunidad política. Como ocurre con otros aspectos del estado,el Congreso y el Poder Judicial son la encarnación organizativaperceptible de ese fenómeno más amplio que es la efectividad socialde la ley.

El reconocimiento que la ley tiene una dimensión constitutiva en laformación del estado ha sido obstaculizado por los enfoques quedominaron la ciencia política anglosajona desde la “revoluciónconductista”. Por otra parte, a pesar de las contribuciones de autorescomo Max Weber y Herman Heller, los enfoques que prevalecieron enEuropa continental fueron estrechamente legalistas: se basaron enanálisis formalistas de la ley escrita, prestando escasa atención a susaspectos sociológicos y políticos. De una manera u otra, estas dosgrandes tradiciones no consiguieron ver al estado como una realidadcompleja formada por sus aspectos burocrático-organizativos ytambién por sus aspectos legales.

Existe aún otra dimensión del estado: la ideológica. El estado (másprecisamente, el aparato estatal) alega ser (y normalmente esto es loque se cree que es) un “estado para la nación”. Ya sea en losdiscursos explícitos o en la recurrente invocación a los símbolos de lanacionalidad, el estado alega ser el creador del orden que acabo demencionar y, además, en las democracias contemporáneas, de losderechos individuales y asociativos que conlleva entablar dichasrelaciones. Vimos que en todas las sociedades el orden existente noes igualitario, aunque desde la cúspide del estado se sostiene quedicho orden es igualitario para todos qua miembros de la nación. Peroeste encubrimiento parcial (respaldado por la ley, que estructura lasdesigualdades implicadas por ese orden) no le resta realidad a dosaspectos fundamentales. Primero, este orden es verdaderamente unorden, el bien colectivo supremo: proporciona una predecibilidadsocial generalizada, respaldada por acciones a la postre decisivas de

introducir. Para un buen análisis de estos temas véase Cotterrell, 1984.



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las burocracias públicas pertinentes. Segundo, aún cuando no seextiende a otras relaciones sociales, la igualdad ciudadanagarantizada a todos los miembros de la nación es fundamental para elejercicio de los derechos políticos que el funcionamiento de lademocracia supone y, también, para la efectividad de las garantíasindividuales consagradas en la tradición liberal.

Desde la perspectiva que propongo, la ciudadanía no secircunscribe a los confines de lo político (según la estrecha definiciónque se da de ello en la mayor parte de la bibliografíacontemporánea). Por ejemplo, la ciudadanía está en juego cuando, alestablecer una relación contractual, una de las partes puede o nodirigirse a un organismo público legalmente competente del que cabeesperar un trato justo para que intervenga y falle en el asunto. Aúnen las instancias aparentemente más privadas del derecho, el sistemalegal incorpora la dimensión pública originada por la remisión virtualde esa relación para su tratamiento en manos de un organismocompetente del estado. Esta dimensión intrínsecamente pública delas relaciones privadas (o sea, esta texturización de esas relacionespor el estado-en-tanto-ley) es violada cuando, por ejemplo, a uncampesino se le niega de facto el acceso a los tribunales para pleitearcontra un terrateniente. Este derecho “privado” no debe considerarsemenos constitutivo de la ciudadanía que el derecho “público” de votarsin coacción.

Argentina, Brasil y Perú (además de otros países de América Latinay otras regiones) no sólo están atravesando una grave situaciónsocial y económica. Aunque con diferentes ritmos e intensidades,también están sufriendo una profunda crisis de sus estados. Dichacrisis existe en las tres dimensiones que acabo de tratar: la delestado como conjunto de burocracias capaces de cumplir susfunciones con razonable eficacia; la de la efectividad de la ley; y lavinculada con la pretensión que los organismos estatalesnormalmente orientan sus decisiones basándose en algún conceptodel bien público5. Estos países están viviendo la prolongada crisis deun modelo de acumulación de capital orientado hacia adentro y

5 Muchos países poscomunistas sufren el enorme problema adicional de que nisiquiera sus límites geográficos son incontestables y varios grupos étnicos yreligiosos impiden la existencia de un mínimo grado de lealtad a los respectivosestados. En este sentido, mientras que algunos países latinoamericanos estánsufriendo procesos de aguda erosión del estado nacional ya existente, varios paísesposcomunistas enfrentan el problema aún más grave de cómo comenzar a construirun estado nacional en circunstancias sociales y económicas muy poco propicias.



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centrado en el estado, y de la posición del estado en dicho modelo.Contrariamente, algunos países (España, Portugal, Corea del Sur,Taiwán y Chile), gracias a circunstancias de las que ahora no meocuparé, pudieron evadir dicha crisis generalizada. Surgieron comoeconomías orientadas a la exportación, activamente integradas a laeconomía mundial. Para esto contaron con un aparato estatalescueto, aunque activo y eficaz.

Con frecuencia el debate contemporáneo confunde dosdimensiones diferentes. Una de ellas corresponde al tamaño y al pesorelativo del aparato estatal. No cabe duda de que en la mayoría delos países recientemente democratizados el estado es demasiadogrande, y que esto tiene varias consecuencias negativas. Sinembargo, en este contexto, el antónimo de grande no es pequeñosino ágil, es decir, un conjunto menos pesado pero eficaz deorganizaciones públicas capaz de establecer sólidas raíces para lademocracia, resolver progresivamente los problemas de equidadsocial y generar condiciones que lleven a tasas de crecimientoeconómico adecuadas para sustentar los adelantos tanto de lademocracia como de la equidad social. La segunda dimensión serefiere a la fortaleza o debilidad del estado como un todo, es decir,incluyendo pero no sólo el aparato estatal. Un aparato estatal“grande” o “pequeño” puede o no establecer efectivamente sulegalidad en un territorio. De acuerdo con la perspectiva que propon-go, un estado fuerte, independientemente del tamaño de susburocracias, es un estado que establece con eficacia esa legalidad yque no es percibido por la mayoría de la población sólo como unámbito para la persecución de intereses particularistas. Más adelanteargumentaré que los intentos actuales de reducir el tamaño y lasdeficiencias del estado como burocracia también están destruyendo alestado en tanto ley y su legitimación ideológica, en parte inadvertida-mente pero con nefastas consecuencias de todo tipo (incluso para eléxito a largo plazo de las políticas económicas inspiradas en dichosintentos, para no mencionar el logro de una democraciainstitucionalizada).

Las actuales teorías del estado a menudo aceptan un supuesto quese repite en las actuales teorías de la democracia: que existe un altogrado de homogeneidad en los alcances, tanto territoriales comofuncionales, del estado y del orden social que éste sustenta. No secuestiona (y si se cuestiona, no se problematiza) si dicho orden, y laspolíticas originadas en las organizaciones estatales, tienen similar



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efectividad en todo el territorio nacional y en todos los estratossociales existentes6. El ideal de la “igualdad ante la ley” no se logrótotalmente en ningún país. Observemos, por ejemplo, la existenciauniversal de prejuicios de clase en la administración de justicia. Noobstante, los países escandinavos han llegado bastante cerca de lahomogeneidad total, mientras que entre las democraciasinstitucionalizadas modernas Estados Unidos, tanto en el aspectoterritorial como funcional, se encuentra próximo al límite inferior.

En América Latina, los países con una homogeneidad relativamenteimportante (sobre todo territorial) cuentan con una tradicióndemocrática más antigua y sólida (Costa Rica, Chile y Uruguay). Perúrepresenta el polo opuesto, recientemente acentuado por la acción deSendero Luminoso y sus consecuencias. Bolivia, Ecuador y Colombiaestán cerca del polo de la heterogeneidad extrema. Brasil y México, apesar de haber tenido durante décadas regímenes autoritarioscentralizadores, también son casos de gran heterogeneidad territorialy funcional. La Argentina, junto con Venezuela y Colombia-dosdemocracias bastante antiguas, aunque actualmente padecen gravesproblemas- se halla en algún lugar intermedio de este continuo.

¿Qué ocurre cuando la efectividad de la ley se extiende muyirregularmente (si no desaparece por completo) por el territorio y lasrelaciones sociales (étnicas, sexuales y de clase) que, según sesupone, debe regular? ¿Qué tipo de estado (y de sociedad) es éste?¿Qué influencia ejerce sobre el tipo de democracia que surja?

Me limitaré a tratar algunos temas que se relacionan con la crisisdel estado en las tres dimensiones que identifiqué. En estassituaciones, estados ineficaces coexisten con esferas de poderautónomas y con base territorial. Esos estados son incapaces deasegurar la efectividad de sus leyes y sus políticas a lo largo delterritorio y el sistema de estratificación social. Las regionesperiféricas al centro nacional (que por lo general sufren más las crisiseconómicas y cuentan con burocracias más débiles que el centro)crean (o refuerzan) sistemas de poder local que tienden a alcanzargrados extremos de dominación personalista y violenta (patrimonial y

6 De hecho, la “penetración estatal” fue una de las “crisis” conceptualizadas en lacélebre serie de volumenes de los años setenta sobre “Desarrollo político” del SocialScience Research Council (esp. Joseph La Palombara, 1971, págs.205-232). Estemismo tema es primordial en Samuel Huntington, 1968. Pero mientras que estostrabajos se ocupan del crecimiento de cualquier tipo de autoridad central, el mío serefiere a la efectividad del tipo de legalidad que, según se supone, un estadodemocrático debe implantar.



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hasta sultanista, en la terminología weberiana), entregados a todasuerte de prác-ticas arbitrarias. En muchas de las democra-cias queestán surgiendo, la efectividad de un orden nacional encarnado en laley y en la autoridad del estado se desvanece no bien nos alejamosde los centros nacionales y urbanos. Pero aún allí se pone demanifiesto la evaporación funcional y territorial de la dimensiónpública del estado. El aumento de los delitos, las intervencionesilícitas de la policía en los barrios pobres, la práctica difundida de latortura y aún de la ejecución sumaria de sospechosos que residen enlos barrios pobres o por alguna otra razón son estigmatizados, lanegación de los derechos de la mujer y de grupos minoritarios, laimpunidad del tráfico de drogas y el gran número de niñosabandonados en las calles (todo lo cual señala un escaso progresocon respecto al período autoritario precedente), no sólo refleja ungrave proceso de decadencia urbana, sino también la crecienteincapacidad del estado para hacer efectivas sus propias normas.Muchos espacios públicos desaparecen, ya sea por la invasión de losque sufren una miseria desesperante o por los peligros que acarreausarlos. El miedo, la inseguridad, la reclusión de los barrios ricos y eltormento que significa viajar en los medios de transporte públicosreducen los espacios públicos y conducen a un tipo perverso deprivatización que, como veremos, tiene correlatos en otras esferas.Estos y otros males no son nuevos, y algunos de ellos son másacuciantes en un país que en otro. Sin embargo, y esto no sucedeexclusivamente en América Latina, han empeorado al superponerseesta enorme crisis a un débil proceso de democratización.

Observemos qué ocurre en las regiones donde los poderes locales(tanto los públicos formales como los de facto) establecen circuitos depoder que operan según procedimientos incompatibles, cuando noantagónicos, con la legalidad que supuestamente regula el territorionacional. Estos son sistemas de poder privado (o, mejor dicho, depoder privatizado, pues muchos de los principales actores ejercencargos estatales), en los que varios derechos y garantías de legalidaddemocrática no tienen efectividad. Esta situación se extiende anumerosas relaciones privadas generalmente resueltas, aún por elPoder Judicial de esas regiones, sobre la base de las asimetrías depoder existentes entre las partes. Si bien dichas regiones,neofeudalizadas, poseen organizaciones estatales (nacionales,provinciales y municipales), la obliteración de la legalidad les quita alos circuitos de poder regional, incluso a los organismos estatales, la



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dimensión pública, legal, sin la cual el estado nacional y el orden queéste sustenta desaparecen. Es probable que el error de reificar elestado no resulte evidente cuando se teoriza sobre paíseshomogéneos, pero se pone de manifiesto cuando la aniquilación de sudimensión pública hace que algunas organizaciones estatales sevuelvan parte de los circuitos de poder perversamente privatizados7.Algunos sectores del nordeste y el Amazonas en Brasil, el altiplano enPerú y varias provincias del centro y noroeste de la Argentina sonejemplos de la evaporación de la dimensión pública del estado y, enconsecuencia, de su extraña “reificación” al quedar integradoexclusivamente por organizaciones que, en esas regiones, son partede circuitos de poder privatizados, a menudo sultanistas.

Aunque estas características de América Latina son conocidas, queyo sepa no se han hecho esfuerzos sistemáticos por relacionarlas conlos tipos de democracia que surgieron en Argentina, Brasil, Perú, enpaíses similares de América Latina y en otras partes del mundo.Imaginemos un mapa de cada país donde las zonas color azul señalanun alto grado de presencia del estado, tanto en el aspecto funcionalcomo territorial (es decir, un conjunto de burocracias razonablementeeficaces y la existencia de una legalidad efectiva), las verdes indicanun alto grado de penetración territorial y una presencia mucho menoren términos funcionales y las marrones significan un nivel muy bajo onulo de ambas dimensiones. De esta manera, en el mapa deNoruega, por ejemplo, prevalecería el azul; en el de Estados Unidosse vería una combinación de azul y verde, con importantes manchasmarrones en el sur y en las grandes ciudades; en Brasil y Perú elcolor predominante seria el marrón y en la Argentina la extensión deeste color sería menor pero, si contáramos con una serie temporal demapas, podríamos ver que esas zonas marrones se han extendidoúltimamente8.

7 Un síntoma importante lo constituye el modo en que ha prosperado el narcotráficoen estas zonas, a menudo aliado con autoridades locales y nacionales. Estaconvergencia (que también se ha producido en otras actividades delictivas) acentúaaún más la perversa privatización de estas regiones.8 El grado de homogeneidad que sugiero no supone necesariamente que cada paísabarque individuos de una misma nacionalidad (por ejemplo, el color predominanteen Bélgica es el azul). La desintegración de imperios supranacionales como la UniónSoviética y Yugoslavia puede conducir o no, en las respectivas entidades nacionalesque están surgiendo, a la creación de países que sean homogéneos en el sentido alque me refiero. Por ejemplo, en Rusia la erosión de la autoridad pública y ladesobediencia general a la legislación supone que, aunque esta unidad puede sermás “nacional” en el sentido de contar con una población más homogénea queantes, en lo que respecta a las dimensiones del estado que señalo está dominada



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En estas zonas hay elecciones, gobernadores y legisladoresnacionales y provinciales (en muchos casos sobrerrepresentados enlas legislaturas nacionales). Aún cuando pueden ser los partidos deesas provincias miembros nominales de partidos nacionales, no sonmás que máquinas personalistas ansiosamente dependientes de lasprebendas que puedan extraer de los organismos estatales, tantonacionales como locales: Estos partidos y los gobiernos localesfuncionan sobre la base de fenómenos tales como el personalismo, elfamilismo, el prebendismo, el clientelismo, y otros por el estilo. Comosaben los antropólogos, este mundo se rige por un conjunto de reglasminuciosas, aunque no escritas; en él existen en oposición a lassociedades "tradicionales", burocracias estatales, algunas de ellasgrandes y complejas, muy mal pagas y politizadas.

Estos circuitos de poder están representados en el centro de lapolítica nacional, comenzando por el Congreso, la institución quesupuestamente es la fuente de legalidad nacional. Por to general, losintereses de los legisladores "marrones" son bastante limita-dos:sostener el sistema de dominación priva-tizada que los ha elegido.ycanalizar hacia ese sistema la mayor cantidad posible de recursosestatales. Por eso, la tendencia de sus votos es conservadora yoportunista: dependen para su éxito del intercambio de "favores" conel Ejecutivo y varias burocracias estatales. Si el Poder Ejecutivo esdébil, esos representantes suelen obtener el control de losorganismos estatales que suministran dichos recursos. Esto aumentala fragmentación del estado (y sus déficit): el marrón se extiendehasta la cúspide burocrática del estado. Además, tanto en elCongreso como fuera de él, esos individuos sacan provecho departidos que no sólo tienen muy bajo contenido ideológico (lo que perse no es necesariamente malo), sino que adoptan posicionesabsolutamente oportunistas y carecen de disciplina. Un extremotransformismo es la regla. Algunos análisis recientes han señalado lasnegativas consecuencias que esto provoca en el funcionamiento delCongreso y en el surgimiento de un sistema partidariorazonablemente estable (esp. Mainwaring, 1990), lo cual por ciertono es demasiado propicio para la institucionalización de lademocracia. También, por razones evidentes, estos políticosconvergen con la orientación delegativa y cesarista del PoderEjecutivo en su hostilidad a cualquier forma de responsabilización por el color marrón. Para una vívida descripción de la rápida y amplia



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(accountability) horizontal. Y aún cuando a veces tienen gravesconflictos con el Ejecutivo, suelen ser sus aliados contra elsurgimiento de sólidas instituciones representativas.

En cierto modo, el régimen que resulta de esta situación es muyrepresentativo. Es coherente con la realidad de países cuyos patronesde representación política los vuelven aún más heterogéneos. Elproblema es que esta representatividad implica la introyección delautoritarismo -entendido como la negación de lo público y de laefectiva legalidad del estado democrático y, por to tanto, de laciudadanía- en el centro mismo del poder politico de dichos países9.

Nuestro mapa da lugar a algunas preguntas importantes, ningunade las cuales contestaré totalmente en este artículo. ¿Qué tipo deestado son los de países en los que predomina el marrón? ¿Quérégimen democrático puede establecerse en medio de talheterogeneidad? ¿Hasta qué punto se pueden extrapolar a esos casosteorías del estado y de la democracia que presuponen países muchomás homogéneos? En sus aspectos más generales, estas preguntashan sido básicas en los análisis comparativos de las ciencias sociales.Sin embargo, hay que recordarlas y especificarlas, dado que elsentimiento generalizado de una victoria universal del capitalismo, yquizás de la democracia, ha hecho que caigan en el olvido. Quizá seesté volviendo a los errores de la década del sesenta, cuando muchasteorías y comparaciones eran indiferenciadas, cuando noetnocéntricas: aplicaban paradigmas de supuesta validez universalque no tenían en cuenta la variación estructurada observable en elmundo no desarrollado. En la actualidad los economistas neoliberalesson un claro ejemplo de este problema, pero muchos sociólogos ypolitólogos tampoco son excepción.

“marronización” de Rusia, véase Reddaway, 1993, págs. 30-35.9 Obsérvese los actuales problemas de Italia, la democracia institucionalizada másheterogénea (con excepción de la India, si es que puede considerarse que estepaís, sumamente heterogéneo, pertenece a ese grupo), pero que es bastante máshomogénea que la de la mayoría de los países a los que aquí me refiero. Estosproblemas están estrechamente vinculados con las zonas marrones de Italia y conla introducción de representantes legales e ilegales de dichas áreas en el centro depoder nacional. Cualquiera sea nuestra opinión sobre los gobiernos republicanos deEstados Unidos, parece indiscutible que en la década pasada las zonas marroneshan experimentado allí un crecimiento preocupante, en especial alrededor de lasciudades. Además, estos problemas también están apareciendo en otros paísesricos, en relación con una serie de transtormaciones globales (particularmenteeconómicas). Sin embargo, en este texto deseo poner de relieve algunos factores,específicos de ciertos países, que acentúan poderosamente estos problemas. Comosiempre ocurre, las comparaciones son cuestión de grado.



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Debemos recordar que en un orden democrático que funcionaadecuadamente, la legalidad del sistema es universalista: cualquierapuede apelar a ella con éxito, independientemente de su posición enla sociedad. Volviendo a una discusión bastante antigua, ¿puededecirse que un estado es “democrático” y “autoritario” o éstos sonatributos reservados exclusivamente al régimen? Todo depende, porsupuesto, de cómo definamos el estado y el régimen. Con respecto alúltimo, repetiré la definición que hemos propuesto conSchmitter:“...el conjunto de pautas, explícitas o no, que determinalas formas y canales de acceso a los principales cargos de gobierno,las características de los actores admitidos y excluidos con respecto aese acceso y los recursos o estrategias que pueden emplear paraganar tal acceso" (O'Donnell y Schmitter, 1986, vol. IV, p. 73, n. 1).Con algunas variantes, este tipo de definición es aceptado en labibliografía; en cambio, como ya vimos, la definición de estado esproblemática. Contra la opinión predominante, lo que sostengo aquílleva a la conclusión de que los atributos “democrático” y “autoritario”no corresponden sólo al régimen sino también al estado.

Esto puede mostrarse razonando a contrario. Un contextoautoritario tiene una característica fundamental: no existe un sistemalegal (o, si existe, no tiene verdadera efectividad, o puede anularsead hoc, o está subordinado a normas secretas y/o al capricho de losgobernantes) que garantice la efectividad de los derechos y garantíasque los grupos e individuos pueden esgrimir contra los gobemantes,el aparato estatal o cualquier otra instancia situada en la cima de lajerarquía social o política. Se trata de una legalidad trunca: aún en elcaso del autoritarismo institucionalizado, no tiene la garantía de supropia aplicación contra los gobernantes y otros poderes superiores.Esto afecta una dimensión constitutiva del estado: el tipo de legalidad(que puede dar lugar, en casos extremos, a una arbitrariedadabsoluta) que conforma la textura del orden impuesto sobre unterritorio. Desde este punto de vista, no veo cómo eludir la conclusiónque también el estado puede ser autoritario.

Lo opuesto no me parece menos evidente. En tanto un sistemalegal incluye los derechos y garantías del constitucionalismooccidental y existen poderes públicos capaces y deseosos de hacercumplir dichos derechos y garantías ateniéndose a procedimientosestablecidos y aún en contra de otros poderes públicos, ese estado yel orden que contribuye a implantar y reproducir son democráticos.En oposición a la legalidad trunca del estado autoritario, la del estado



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democrático es completa como Hans Kelsen argumentó en uncontexto diferente pues “cierra” sus propios circuitos gracias a laaplicación universalista de sus normas, aún en contra de otrasorganizaciones estatales. Esto es lo que ocurre en las zonas azulespero no en las grandes (y crecientes) zonas marrones de muchas delas nuevas democracias.

En los países con grandes áreas “marrones” las democracias sebasan en un estado esquizofrénico,en el que se mezclan, funcional yterritorialmente, importantes características democráticas yautoritarias. Se trata de un estado cuyos componentes de legalidaddemocrática y, por lo tanto, de lo púbiico y lo ciudadano se esfumanen las fronteras de diversas regiones y relaciones de clase, étnicas ysexuales.

En tanto forma política efectiva sobre un territorio, la democraciase relaciona necesariamente con la ciudadanía, y esta sólo puedeexistir dentro de la legalidad de un estado democrático. La completauniversalización de la ciudadanía es un ideal al que las democraciasrealmente existentes se aproximan en mayor o menor medida. Sinembargo, para las teorías del estado y de la democracia quemanejamos, no deberían desecharse por irrelevantes las grandes (ycrecientes) zonas marrones en muchas de las nuevas democracias.Tampoco debería suponerse que alguna virtud intrínseca de lademocracia política y/o del cambio económico hará que esas zonasdesaparezcan. No se trata, como en el caso de las democraciasinstitucionalizadas, de algunos componentes autoritarios en un estadoque aún así puede considerarse democrático. En los países queestudiamos en este artículo la dimensión autoritaria se entremezclaen forma compleja e intensa con la dimensión democrática. Estoexige que reconceptualizemos el estado y la democracia (y elrégimen) existentes en cada caso.

Un estado incapaz de imponer su legalidad sustenta unademocracia con una ciudadanía de “baja intensidad”. En muchas delas zonas marrones se respetan los derechos políticos de lapoliarquía. Por lo general, los individuos no están sometidos acoacción directa cuando votan; sus votos se cuentan correctamente;pueden crear prácticamente cualquier tipo de organización, expresarsus opiniones sin censura y moverse libremente dentro y fuera delterritorio nacional. En estas zonas se cumplen estas y otrascaracterísticas de la poliarquía. Esto es lo que diferencia a Polonia y laArgentina, por un lado, de Rumania y Guatemala, por el otro.



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Cualquiera sean sus normas constitucionales, el funcionamiento realde la vida política en los dos úitimos países los descalifica comopoliarquías.

Entre los países que satisfacen los criterios de la poliarquía puedendistinguirse diferentes grados y dimensiones de “democraticidad”,según los grados de justicia e igualdad en varias esferas sociales (odemocratización social y económica; véase O'Donnell y Schmitter,1986). Pero el concepto de ciudadanía de baja intensidad no serefiere a estas esferas, que por cierto son muy importantes. Serefiere específicamente a la esfera política, a la teoría política de lademocracia política, o poliarquía. Como ya señalé, aún en las zonasmarrones de las nuevas democracias prevalecen, por lo general,condiciones específicamente políticas que satisfacen las condicionesestipuladas para la existencia de la poliarquía. No obstante, es comúnque los campesinos, los residentes en barrios pobres, los indios, lasmujeres, etcétera, no reciban un trato justo en los tribunales, nigocen de acceso a servicios públicos a los que tienen derecho, esténa salvo de la violencia policial, carezcan de derechos laborales,etcétera. Estas son restricciones “extrapoliárquicas” peropolíticamente fundamentales: implican la inefectividad del estado entanto ley y la cancelación de algunos derechos que son tanconstitutivos de la democracia como el de votar sin coacción. Estoorigina una curiosa bifurcación: en muchas zonas marrones serespetan los derechos participativos y democráticos de la poliarquia,pero se viola el componente liberal de la democracia. Una situaciónen la que se vota con libertad y hay transparencia en el recuento delos votos pero en la que no puede esperarse un trato correcto de lapolicía o de la justicia, pone en tela de juicio el componente liberal deesa democracia y cercena severamente la ciudadanía10. Estabifurcación constituye el reverso de la moneda de la compleja mezclade componentes democráticos y autoritarios en estos estados.

La negación de los derechos liberales (en general, aunque noexclusivamente) a los pobres y a otros sectores discriminados esanalíticamente diferente de los distintos grados de democratizaciónsocial y económica y no supone una relación mecánica con ellos. Sinembargo, empíricamente varias formas de discriminación, la pobreza

10 Como expresa Alan Ware (1992): “La pretensión de las dernocracias liberales deser democracias liberales se basa en la afirmación de que cuentan conprocedimientos accesibles y bien arraigados para proteger las libertades de losciudadanos”.



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generalizada y su correlato una extrema disparidad en la distribuciónde los recursos (no sólo económicos) van de la mano con bajaintensidad de la ciudadanía11. Este es el tema de las condicionessociales necesarias para el ejercicio de la ciudadanía: ¿cómo puedehabilitarse a los débiles y pobres, aún cuando sigan siendo pobres,para que en forma congruente con la legalidad democrática, puedanacceder a una plena ciudadanía, liberal y democrática? Ni siquierauna definición política de la democracia (como la que recomiendan lamayoría de los autores contemporáneos y a la que adhiero) deberíasoslayar la pregunta acerca de hasta qué punto se ejerceverdaderamente la ciudadanía en un país determinado. Permítasemeinsistir en un tema que lleva a confusiones: esto no se refiere per sea cuánto lamenta uno las desigualdades y cuánto quisiera repararlas.Mi argumento aquí se limita a las consecuencias que esas condicionessociales tienen sobre el tipo de poliarquía y la extensión de laciudadanía existentes en cada caso.

En las siguientes secciones me ocuparé de algunas cuestiones quese vinculan, primero, con la crisis del estado y, segundo, con uncierto tipo de crisis económica. Este examen nos permitirá obteneruna perspectiva más concreta respecto de algunos de los temaspresentados en esta primera sección.

2. Algunos aspectos de la crisis del estado

Existen abundantes pruebas de que la grave crisis socioeconómicaque sufre la mayoría de los países recientemente democratizadosfomenta el crecimiento de las zonas marrones. Estos efectos noprovienen sólo de diversos procesos de desintegración social yeconómica; también se originan en la profunda crisis del estado entanto legalidad efectiva, en tanto conjunto de burocracias y en tantoagente legitimado del interés común. También derivan del fuerte

11 La gran pobreza y el alto grado de desigualdad de la mayor parte de AméricaLatina y el resto del Tercer Mundo (sedimento de una larga historia, acentuado porla crisis y las políticas económicas actuales) se diferencian del proceso de rápidadesigualación de los países poscomunistas. Cualquiera sea de estos dos procesos elque resulte más explosivo, el segundo aparece en democracias que, casi en elmismo momento de su nacimiento, sufren una severa disminución en la intensidadde su ciudadanía.



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antiestatismo de las ideas y políticas neoliberales12, en especial de suempeño por disminuir a toda costa el tamaño de las burocraciasestatales y el déficit público.

Se están haciendo muchos esfuerzos para reducir el déficit fiscal.Los principales han sido las privatizaciones y los intentos de librarsedel “exceso de personal”. Esto último no ha sido fácil, en parteporque en la mayoría de los casos los empleos públicos estánprotegidos legalmente y en parte porque la tenaz oposición de losgremios ha costado cara a gobiernos inestables. En cambio, laspolíticas que produjeron una fuerte caída en los sueldos de la mayorparte de los empleados públicos resultaron más conducentes a lareducción del déficit fiscal.

Además de la gran caída de los salarios, hay numerosasindicaciones de la degradación del funcionamiento y de la idea mismade la burocracia estatal como un servicio público. Muchos de losfuncionarios más capaces la han dejado para pasar al sector privado.Para los que se quedaron, su status se ha deteriorado tanto como sussalarios: las ideologías antiestatistas prevalecientes hacen que sutrabajo se mire con desconfianza, y tanto en la prensa como en elsaber popular abundan las anécdotas acerca de su ociosidad, suincompetencia y falta de interés por sus tareas, y su corrupción. Si nohace mucho tiempo ser funcionario público era fuente de prestigio,hoy es lo contrario.

Peor aún, antes de la crisis actual, ser empleado público era teneruna carrera. Suponía trabajar en un ámbito que ofrecía un caminoprevisible de ascensos y recibir un ingreso mensual y variosbeneficios adicionales que aseguraban un sólido estilo de vida declase media (que por lo general incluía una buena vivienda y poderafrontar la educación universitaria de los hijos). Con excepción dealgunos reductos privilegiados (en especial en los Bancos Centrales),ya no ocurre lo mismo en los países afectados por la crisis actual. Ladecapitación de las burocracias superiores y más especializadas

12 Por políticas “neoliberales” entiendo las apoyadas por las instituciones crediticiasinternacionales y las teorías neoclásicas actuales. Dichas políticas hanexperimentado últimamente algunos cambios, impul-sados, en apariencia, por losvariados resultados de su aplicación. No obstante, aún persiste en su núcleo unprejuicio antiestatista muy fuerte e indiscriminado. Para una crítica de estaspolíticas, léase esp. Przeworski et. al., en prensa. (Aunque estoy de acuerdo condicha crítica y soy uno de los coautores del libro, creo éticamente correcto agregarque no participé en esa parte del volumen.) Véase también Przeworski, 1992.



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debido al éxodo de los agentes más calificados, la politización de esospuestos, “racionalizaciones” y “reestructuraciones” casi siemprefallidas, y la decadencia espectacular de la infraestructura físicadibujan un sombrío panorama (quizás no haya nada másdesalentador que martillar con los dedos sobre una vetusta máquinade escribir en una oficina cuya pintura y mobiliario no han cambiadoen muchos años). Esta situación es propicia para la existencia de unaburocracia con escasa motivación y capacitación. Esto realimenta lasinnumerables anécdotas que sustentan el resuelto ataque neoliberalcontra el estado y erosiona el apoyo político que sería imprescindiblepara que los gobiernos puedan llevar adelante una política másequilibrada para con su propia burocracia.

Asimismo, en situaciones de inflación elevada y errática, en unmes los empleados estatales pueden perder 30, 40 y hasta 50% desu salario real. En estas circunstancias no les queda sinodesesperarse y exigir remedios inmediatos. Van a la huelga y realizanmanifestaciones, a veces violentas. Como consecuencia, se producenfrecuentes paralizaciones de servicios públicos esenciales. Estasprotestas contribuyen a crear la sensación que los gobiernosdemocráticos y los "políticos" no pueden, o por razones demagógicasno quieren impedir el “caos” y el consiguiente deterioro económico.Además, el comportamiento racional y desesperado de los empleadosestatales alimenta la imagen generalizada de una burocracia públicaingobernable, más interesada en defender sus “privilegios” que encumplir con sus deberes. Por último, aunque los datos disponiblessobre este tema son impresionistas, las huelgas de los empleadospúblicos y otras protestas provocan la hostilidad de sectorespopulares y de la clase media, pues paralizan y contribuyen aempeorar servicios públicos esenciales. La ira de estos sectores, quedependen más de tales servicios que las clases altas, abre otrabrecha favorable a la ofensiva antiestatista, que confunde la(necesaria) tarea de lograr un aparato estatal más eficaz con eldebilitamiento (suicida) del estado en todas sus dimensiones.

La disminución de los ingresos personales, la limitación de lasperspectivas profesionales, las malas condiciones laborales, unámbito político hostil y, al mismo tiempo, las innumerablesintervenciones estatales, son el caldo de cultivo perfecto para elcrecimiento de la corrupción. En algunas oficinas públicas pocasoperaciones funcionan sin soborno, insignificante para los ricos peromuy gravoso para los pobres. En los niveles altos y hasta medios de



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la burocracia, la corrupción maneja cuantiosas sumas, que devastanlos escasos recursos públicos. Además, cuando algunos de estoshechos se convierten en escándalos, socavan la confianza no sólo enel funcionamiento y el papel del estado, sino también en gobiernosque parecen incapaces de corregir esta situación, cuando no parteinvolucrada en ella.

Para gobiernos desesperados por conseguir fondos, la solucióntemporaria ha sido el aumento de los impuestos indirectos y de lastarifas de los servicios públicos, lo que alimenta la inflación y tienenegativas consecuencias distributivas. Con respecto al impuestosobre los ingresos, la única manera en que puede aplicarse sindificultades es mediante retenciones en los salarios del sector formalde la economía (que incluye a los empleados públicos). Si tenemos encuenta que los empleados del sector formal son también losprincipales contribuyentes a la seguridad social, lo que se logra esincentivar tanto a los empleados como a sus empleadores para quedejen el sector formal. En épocas de empleo inestable y caída delsalario, el deterioro de la mayoría de las políticas sociales (tal comose observa tanto en América Latina como en los países pos-comunistas) agrava el infortunio de vastos sectores de la población.Asimismo, los impuestos a los ingresos y los aportes para laseguridad social de los empleados del sector formal implican unapesada tasa impositiva que muy pocos pagan pero que rigenominalmente en toda la economía: esto incentiva aún más laevasión fiscal y reduce el costo del cohecho. Como consecuencia,surgen protestas generalizadas sobre los “impuestos excesivos” al parque disminuye la recaudación total de impuestos y los que caen aúnmás abruptamente son los impuestos directos, supuestamenteaquellos que un gobierno democrático debería enfatizar. La largaagonía del patrón de acumulación de capital por sustitución deimportaciones centrado en el estado nos ha dejado con un dinosaurioincapaz siquiera de alimentarse por su cuenta, mientras que las“soluciones” en curso tienden a crear una entidad anémica, no menosincapaz de sostener la democracia, un nivel decente de equidad socialy el crecimiento económico.

3. Acerca de ciertas crisis económicas



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En esta sección me referiré a una clase particular de crisiseconómica: la que sufrieron países como Argentina, Brasil y Perú alentrar en un patrón de inflación alta y recurrente13 acentuada porreiterados y fallidos intentos de controlarla y emprender “reformasestructurales” recomendadas por los acreedores internacionales. Setrata, por fortuna, de un conjunto reducido de países, si bien variasnaciones poscomunistas y africanas han caído o están a punto decaer en esta situación. Puede afirmarse que, cuanto más duradera yprofunda es la crisis, y cuanto menor es la confianza en que elgobierno podrá resolverla, más razonable se vuelve que cada agenteactúe: 1) en niveles muy desagregados, en especial en lo tocante alos organismos estatales que pueden resolver o aliviar los efectos dela crisis para un sector o compañía determinados; 2) con horizontestemporales extremadamente cortos, y 3) con la expectativa quetodos harán lo mismo. Se plantea así un gigantesco dilema delprisionero cuando una larga y profunda crisis económica enseña atodos las siguientes lecciones: 1) la inflación seguirá siendo alta y escasi imposible predecir qué fluctuaciones sufrirá en el mediano plazomenos aún en el largo plazo; 2) dichas fluctuaciones pueden incluirperíodos de inflación muy alta o de hiperinflación; 3) en algúnmomento el gobierno intervendrá drásticamente para dominar lainflación, pero es probable que dicha intervención fracase; 4) lasexpectativas sobre el futuro de la economía son sumamentepesimistas; 5) la situación económica futura de cada agentedependen de su sagaz y oportuna adaptación a las condicionesimpuestas por los puntos precedentes.

Aunque escasean los estudios a un nivel microeconómicoapropiado, cualquiera que haya vivido estas circunstancias sabe queafronta un mundo difícil y peligroso. Racionalmente, la estrategiapredominante consiste en hacer lo que sea menester para protegersede las pérdidas con que amenaza una inflación alta y, a la vez,errática. Si uno no hace nada y/o carece de los recursos de poderpara correr a la velocidad de la inflación, es seguro que sufriráimportantes pérdidas, que pueden significar la bancarroto paraalgunos y la pobreza absoluta para otros.

Es el mundo del “sálvese quien pueda”. El primer y más básicofenómeno es una dessolidarización generalizada. Cada uno de los

13 Me refiero a períodos de cinco años o más en los que la inflación mensual superóel 5%, con picos de tres dígitos.



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agentes racionales actúa en el nivel de agregación y con el horizontetemporal que cree más eficaz para sus movimientos defensivos. Elhorizonte temporal adecuado es el cortísimo plazo: ¿de qué serviríasacrificar ganancias a corto plazo por las de largo plazo, cuando lasituación futura no puede predecirse con ninguna precisión y, de noaprovechar al máximo las ganancias inmediatas, puede haberpérdidas cuantiosas? Algunos agentes, difíciles de identificarpuntualmente con los datos disponibles, obtienen grandes beneficios.Son muchas las formas de lograr este objetivo, aunque lasoportunidades según las clases sociales son sumamente desparejas.Una de las más frecuentes es el saqueo del aparato estatal. Paraquienes practican este juego, no tienen sentido políticas económicasa largo plazo, negociadas y puestas en práctica con la participaciónde asociaciones representativas de intereses. Como el gobiernotambién tiene que bailar al ritmo de la crisis, su capacidad deformular estas políticas es muy limitada, y a menudo suimplementación es anulada o capturada por las estrategiasdesagregadas a que acabo de aludir. Lo decisivo para defenderse yeventualmente sacar provecho de la crisis es el fácil y rápido acceso alas agencias estatales que pueden proveer los recursos deseados.Favores y privilegios de todo tipo son tramitados ante el aparatoestatal por coaliciones del tamaño mínimo necesario para lograrlos.Tales ventajas deben lograrse con rapidez pues de no ser así lainflación las devorará. Dada esta situación, la estrategia racionalsupone una doble desagregación: en primer lugar, actuar en formaindividual o aliándose con el menor conjunto de agentes que puedegarantizar el resultado esperado; segundo, colonizar los organismosestatales que pueden ofrecer los beneficios deseados, evitandoámbitos más agregados y/o públicos que complicarían el logro de lasprebendas buscadas. Varios procesos mencionados en la literatura,como la desagregación de identidades colectivas populares, laimplosión de partidos de raigambre histórica y la pérdida deimportancia de las organizaciones colectivas de los capitalistas sonexpresión de las perversas consecuencias generales de estecomportamiento racional defensivo.

Los capitalistas de Argentina, Brasil y Perú tienen una importanteventaja. Este no es un juego nuevo para ellos: sólo han aumentado laurgencia, las apuestas y el nivel de desagregación de sus acciones.Los capitalistas de estos países, y de otros de América Latina, estánacostumbrados a vivir a costa de la generosidad del estado y a



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colonizar sus agencias. No tienen necesidad de buscar nuevos sociosdentro de las burocracias públicas, ni de inventar nuevas formas derelacionarse con ellos en múltiples variantes de mutua corrupción.Pero la profundidad de la crisis ha acentuado estos males. Primero,parece que la corrupción es mayor que antes; segundo, la mismacrisis produce una enorme fragmentación del aparato estatal o, loque es equivalente, una brusca disminución de su autonomía, no conrelación a “una” clase capitalista sino a los innumerables segmentosen los que ésta se ha dividido al compás de la crisis. Los problemasseñalados en la sección anterior se multiplican por estas secuelas dela crisis económica, al mismo tiempo que la resultante desintegracióndel aparato estatal lo vuelve aún más incapaz de resolverla.

Cada espiral de la crisis no es igual que el anterior. Los actoresaprenden. Los que fueron astutos para sobrevivir y hasta para dar unpaso adelante pueden comprar a precio bajo los activos de losperdedores. La rápida concentración de capital en estos países reflejalas ganancias de los sobrevivientes darwinianos. Estos agentessuponen que, como los anteriores esfuerzos de estabilizaciónfracasaron (y como el gobierno se debilitó aún más con ese fracaso),los nuevos esfuerzos del gobierno también fracasarán. Por lo tanto,se ponen a resguardo basando su expectativa en que la política encurso ha de fracasar, lo que por supuesto aumenta la probabilidad deque ocurra.

Por su parte, cuantas más espirales se suceden, mayor es ladesesperación de los gobiernos por encontrar una salida a la crisis.Pero la desintegración del aparato estatal, el aumento del déficitfiscal, una opinión pública hostil, partidos políticos que anticipanréditos electorales futuros mediante la aguda crítica al gobierno(incluso líderes del partido gobernante, que temen ser arrojados alabismo de su impopularidad) y los cálculos defensivos de poderososactores económicos disminuyen la probabilidad de que la nuevapolítica tenga éxito. Esto significa que, en una economía concrecientes niveles de inmunización, el próximo intento deestabilización conllevará una intervención aún más drástica que laanterior. Las apuestas suben con cada vuelta de la rueda.

Un nuevo fracaso continúa el proceso de selección darwiniana, quese dinamiza por la creciente incapacidad del gobierno para controlarlas repercusiones distributivas de sus políticas. Como en términosrelativos, diversos segmentos de la clase media son los que sufren elmayor impacto, se oyen clamores generalizados sobre “la extinción



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de la clase media”, a veces con matices no muy coherentes con laconsolidación de la democracia. En este contexto, el gobiernoproyecta una curiosa imagen en la que se mezclan la omnipotenciacon la impotencia. Por un lado, como el gobierno tiene que creer y,sobre todo, tratar de hacer creer, que este intento domará la crisis, loproclama estentóreamente, agregando que "esta vez" se justifican losnuevos sacrificios exigidos a la población. Por otro lado, aparte delalivio implicado por la temporaria caída de la inflación (en general aun alto costo distributivo y de actividad económica), no tarda enhacerse evidente que el gobierno no podrá poner en práctica otrasmedidas, también imprescindibles para el éxito de sus políticas. Estees otro factor que acorta los horizontes temporales y empeora lasexpectativas que dinamizan el dilema del prisionero.

En estas condiciones, la sociedad se ofrece a sí misma una feaimagen. Miles de expresiones ponen de manifiesto el profundomalestar consecuente. Los casos de oportunismo generalizado,codicia, falta de solidaridad y corrupción no son un buen espejo en elcual mirarse. Además, muchas de estas acciones suponendesconsideración por las leyes. Cuando es obvio que muchos violan laley sin que implique costo alguno, la lección que se extrae erosionaaún más la predecibilidad de las relaciones sociales; la ilegalidad y eloportunismo generalizados aumentan toda clase de costos detransacción y la texturización de la sociedad por el estado en tantoley se debilita con cada vuelta de la espiral.

Abundan amargas denuncias y exhortaciones desesperadas parasuperar la “crisis moral”. Los medios de prensa y las conversacionescotidianas reclaman “restaurar la unidad nacional”, buscar la panaceade los pactos socioeconómicos (que en las condiciones vigentesningún actor racional concertaría de buena fe), “moralizar” lasempresas y la administración pública, etcétera. Aunque las críticasmoralistas y las exhortaciones piadosas son valiosas comoindicadores de que aún sobreviven valores básicos de la moralpública, ellas no tienen en cuenta que la acción social está atrapadaen un colosal dilema del prisionero14. Más aún, dichospronunciamientos pueden convertirse en una condena global de una

14 Aunque no puedo extenderme sobre este punto, debo señalar que en la situaciónque describo no están dadas ninguna de las condiciones que la literatura haidentificado como conducentes a alcanzar soluciones cooperativas para el dilemadel prisionero.



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situación que incluye una democracia cuyo funcionamiento es tandeficiente.

La airada atomización de la sociedad es la otra cara de moneda dela crisis del estado, no sólo como conjunto de burocracias sinotambién, y aún más, como fuente de legalidad y de predecibilidadsocial. Además, la crisis lleva a la decreciente credibilidad del estadocomo agente autorizado de los intereses nacionales. Más bien se lo vecada vez más como un gravoso aparato que se deja saquear por lospoderosos. La desintegración del aparato estatal y la crecienteineficacia del estado en tanto ley impiden la implementación depolíticas mínimamente complejas. No resulta fácil decidir a quésectores del aparato estatal debe darse prioridad para aumentar sueficacia, o implementar una política industrial, o decidir el grado y elorden de la apertura comercial y financiera de la economía, o acordarpolíticas salariales y laborales, etcétera. Sin esta “reestructuración”,ni las políticas neoliberales actuales ni políticas alternativas puedentener éxito.

Para que estas políticas no sólo se decidan sino.que además seanimplementadas, deben cumplirse tres condiciones: 1) Tanto losagentes privados como los estatales deben tener como horizontetemporal significativo el mediano plazo, por lo menos. Sin embargo,en las condiciones que describo esto es muy poco probable. Inclusolos altos funcionarios gubernamentales suelen tener el corto plazocomo el único horizonte relevante, en parte porque su tiempo esabsorbido por intentos de apagar los incendios que aparecen en todoslados, en parte porque la estabilidad de sus propios cargos estáconstantemente amenazada. 2) Si se pretende que la estabilización y,en especial, las políticas económicas estructurales, sean algo más queun burdo reflejo de los intereses que tienen acceso a su formulación,las principales agencias estatales deben tener capacidad de reunir yanalizar información compleja y estar suficientemente motivadas paraactuar en función de alguna definición del interés público. Comovimos, excepto en algunos reductos organizacionales, estascondiciones suelen ser inexistentes. 3) Algunas políticas sólo puedenponerse en práctica con éxito mediante complejas negociaciones condiversos actores privados organizados que reclaman injerencialegítima en el proceso. Pero la extrema desagregación que provoca lacrisis aquí discutida desgasta la representatividad de los interesesorganizados: ¿quién puede hablar realmente en nombre de otros enestos casos?, ¿qué ego puede convencer a alter que lo que



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convinieron será respetado por quienes aquél dice representar? Laatomización de la sociedad refleja y acentúa la desintegración delestado15.

¿Cómo puede ser políticamente representado este mundo deactores que se comportan de una manera tan desagregada,oportunista e inmediata? ¿Cuáles pueden ser sus puntos de anclaje ysus vínculos con las instituciones (las representativas de intereses ylas propiamente políticas, como los partidos y el Congreso) queconforman las relaciones entre estado y sociedad en las democraciasinstitucionalizadas? ¿Qué representatividad y, en general, quéidentidades colectivas pueden sobrevivir a estas tormentas? Larespuesta es que en estas condiciones se avanza muy poco, si es quese avanza, hacia la creación de instituciones representativas yresponsables. Por el contrario, conectándose con profundas raíceshistóricas de estos países, la atomización del estado y la sociedad, laexpansión de las zonas marrones y su forma peculiar de defender susintereses, y la enorme urgencia y complejidad de los problemas quedeben enfrentarse, alimentan la predisposición delegativa yplebiscitaria de estas democracias. La pulverización de la sociedad enuna mirada de actores racionales/ oportunistas y la ira por unasituación que todos (y por lo tanto; aparentemente, nadie) hanprovocado, tienen un gran culpable: el estado y el gobierno. Por unlado, este tipo de razonamiento es terreno fértil para simplistasideologías antiestatales; por el otro, impulsa la pérdida de prestigiodel régimen democrático, de sus tambaleantes instituciones y detodos los políticos. Por cierto, esta evaluación tiene bases reales: losfracasos de las políticas gubernamentales, sus errores y vacilaciones,su impotente omnipotencia y, con frecuencia, las muestras de sucorrupción, así como el deplorable espectáculo que ofrecen a veceslos políticos y los partidos, dentro y fuera del Congreso, brindan laoportunidad para la exculpación proyectiva de la sociedad en losmúltiples males que aquejan al gobierno y al estado.

15 No deberían olvidarse los efectos a más largo plazo de la crisis y de laindiscriminada ideología antiestatista que subyace en las políticas económicasactuales sobre ciertos factores decisivos para mantener el crecimiento económico.Me refiero en particular a las políticas educativas, sanitarias, cientificas ytecnológicas, y a la modernización de la infraestructura física. Estas áreas han sidosumamente descuidadas, a pesar de gran cantidad de quejas y advertencias. Peropara llevar a cabo estas políticas es necesario contar con un aparato estatalrazonablemente ágil y eficaz.



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Lo menos que puede decirse de estos problemas es, primero, queno contribuyen al surgimiento de una democracia institucionalizada;segundo, que dificultan muchísimo la implementación de las políticascomplejas a largo plazo, negociadas multisectorialmente, que podríansacar a estos países del pantano; y tercero, que (por cierto no sólo enAmérica Latina) interactúan poderosamente con tradiciones deconcebir la política de una manera cesarista, antiinstitucional ydelegativa.

Llegados a este punto, se impone una pregunta: ¿existe algunamanera de salir de estas espirales descendentes? O, másprecisamente, ¿en qué momento y en qué condiciones puedeencontrarse esa salida? Debemos recordar que se trata de países(Argentina, Brasil y Perú) que tuvieron la desgracia de haber sufridoun patrón recurrente de alta inflación, reforzado por períodos dehiperinflación o muy cercanos a ella (según definiciones, que nodiscuto aquí) y que soportaron varios programas de estabilizaciónfallidos.

Chile es un país que sufrió estas dificultades pero que parece haberencontrado una salida. Las políticas del gobierno de Pinochet,implementadas con una eficacia que Lenin habría admirado,destruyeron la mayor parte de lo que quedaba (después del gobiernode Allende) de la burguesía centrada en la sustitución deimportaciones y en el mercado interno; ésta se sintió demasiadoagradecida por haber sido rescatada en cuanto clase como paraorganizar una oposición concertada. Por supuesto, el gobierno dePinochet también reprimió brutalmente a las organizaciones sindicalesy a los partidos politicos que podrían haber presentado una oposicióneficaz. En el desierto social resultante, el costo social fue altísimo y,aunque con cambios y accidentes, se implementó en su mayor parteel programa neoliberal. El gobierno democrático de este país enfrentaahora el problema, serio pero menos grave que antes, de manteneruna inflación baja, tasas de crecimiento económico razonables y unclima internacional favorable. También debe plantearse cómo aliviarlas desigualdades acentuadas por el anterior régimen autoritario.Pero el hecho es que las consecuencias distributivas de las políticasambiguas y menos duras de países como Brasil, Argentina y Perú nohan sido mejores que las del gobierno de Pinochet. Además, losrecursos de que ahora dispone el gobierno chileno para aliviar ladesigualdad son relativamente mayores que en éstos. El hecho quehace algún tiempo Chile estuvo atrapado pero ya no lo está en las



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espirales que describí aquí (y aunque ésta no es la única razón, hayotras más históricas que no puedo desarrollar en este trabajo)significa que su estado está en mejores condiciones que el de lospaíses mencionados para hacer frente a los problemas de desigualdadque heredó.

Otro caso podría ser México. Sin embargo, la inflación y susmúltiples trastornos sociales nunca fueron allí tan importantes comoen Argentina, Brasil y Perú (ni como lo son hoy en la mayor parte dela ex Unión Soviética). El PRI ofreció un instrumento más eficaz queen estos últimos países para la implementación de políticasneoliberales. Además, por ser un país limítrofe con Estados Unidos,los intereses geopolíticos de éste están ayudando en la marchatodavía penosa e incierta, pero comparativamente más sencilla haciala concreción de los objetivos a largo plazo de esas políticas. Otrocaso es Bolivia, donde la implementación de medidas que lograrondominar la inflación y liberalizaron el comercio y las finanzas estuvoacompañada por una brutal represión, escasamente compatible con lademocracia. Un candidato más reciente a integrar esta lista es laArgentina. Si nos concentramos en los casos de América del Sur,¿qué tienen en común Chile, Bolivia y Argentina? Sencillamente queen estos países, bajo un régimen autoritario en el primer caso ygobiemos elegidos democráticamente en los dos últimos, la crisis tocófondo. ¿Cuál es ese fondo? Es la convergencia de lo siguiente: 1) unestado que como principio legal de orden tiene escasa influenciasobre la conducta de la mayoría de los actores, como burocracia llegaa límites extremos de desintegración e ineficacia, y en un momentodeterminado es incapaz de respaldar la moneda nacional; 2) unmovimiento obrero derrotado, en el sentido de que ya no es capaz deoponerse a las políticas neoliberales sino mediante protestasfragmentarias y efímeras; 3) una clase capitalista que en granmedida se ha devorado a sí misma y cuyos vencedores se hanmetamorfoseado en conglomerados centrados en las finanzas (juntocon ramas del comercio y de actividades profesionales vinculadas alconsumo suntuario), y 4) un consenso generalizado de que vivir conuna inflación alta e inestable es tan intolerable que cualquier soluciónes mejor, aunque ella reafirme un mundo muy desigual, en el quemuchas formas de sociabilidad solidaria se han perdido. En estascircunstancias, quien trate de controlar la inflación e iniciar la“reestructuración” aconsejada por las ideas neoliberales ya no setopará, como sucedió poco tiempo antes, con poderosas coaliciones



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capaces de bloquear sus políticas: las fracciones más importantes dela burguesía ya no tienen intereses antagónicos con ellas, lasexpresiones de los intereses de la clase media y del sector popularestán fraccionadas, y los empleados públicos, una vez superado supropio calvario, ahora tienen esperanzas que su situación mejorará.La pulverización de la sociedad y del aparato estatal, junto con lademanda primordial de volver a un mundo social ordenado, terminaneliminando las resistencias que alimentaban, sin quererlo pero coneficacia, las vueltas previas de la espiral. En Chile esto sucediógracias a los efectos combinados de la crisis desatada durante laUnidad Popular y las decididas políticas del gobierno de Pinochet. EnBolivia y Argentina no carece de ironía que, después de lahiperinflación, el fin de las vueltas de espiral (fin aparente, aún noalcanzado enteramente) llegó con presidentes surgidos de movimien-tos o partidos como el Movimiento Nacional Revolucionario y elperonismo; tal vez era forzoso que dichos presidentes, y sólo ellos,consumaran la derrota de los respectivos movimientos obreros.

¿Y Brasil? De los países que discutí en este artículo, Brasil fue elúltimo en caer en este tipo de crisis. Esto se debió al mayor volumende su mercado interno y a una economía más dinámica, que dieronorigen a una economía más compleja e industrializada que la de susvecinos. En una “paradoja de éxito”16, esta ventaja puede resultaruna maldición. En Brasil sigue habiendo poderosos agentes capacesde bloquear las políticas neoliberales más o menos ortodoxas que, detodos modos, se han intentado y volverán a intentarse. Por otro lado,si no existiera otra posibilidad que seguir las espirales hasta el fondodel abismo, el grado de destrucción económica sería mucho mayor.Además, desde el punto de vista social, en contraste con la situaciónque enfrentaron los países del Cono Sur, en Brasil ya existe un vastosegmento de la población que no tiene ningún escalón más que bajar.

4. Una conclusión parcial

¿Existen alternativas ante las crisis que he descripto? El dilema delprisionero tiene una dinámica poderosa: ni la invocación al altruismoy a la unidad nacional, ni propuestas que presuponen ampliassolidaridades y firmes identidades, pueden funcionar. Si existe una



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solución, probablemente depende de encontrar áreas importantes porsus efectos en la situación general en las que una acción diestra yoportuna (en particular del gobierno) consiga ampliar los horizontestemporales de los actores fundamentales y, en consecuencia, elalcance de las solidaridades entre ellos. El mejor invento que seconoce para lograr esto es el fortalecimiento de instituciones socialesy políticas, pero en las circunstancias que he descripto ésta es porcierto una tarea harto difícil. En el mundo actual, la gozosacelebración del advenimiento de la democracia debe complementarsecon el sobrio reconocimiento de las inmensas dificultades (por cierto,históricamente inusuales) que enfrenta su institucionalización. ComoHaití, Perú y Tailandia han demostrado, estos experimentos sonfrágiles. Además, contra lo que argumentan algunos prematurosanuncios del "fin de la historia", no existen fuerzas inmanentes queguíen a las nuevas democracias hacia formas representativas einstitucionalizadas y a la eliminación de sus zonas marrones. A lalarga, las nuevas democracias tal vez se bifurquen entre las que siganeste feliz curso y las que regresen a un autoritarismo cerrado. Pero lademocracia delegativa, la debilidad de la responsabilizaciónhorizontal, la esquizofrenia del estado, las zonas marrones y la bajaintensidad de la ciudadanía forman parte del futuro previsible demuchas de las nuevas democracias.

Traducido por Leandro Wolfson

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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RESUMEN

Este artículo argumenta que, para entender adecuadamentediversos procesos de democratización, las concepciones corrientessobre el estado deben ser revisadas, especialmente en lo que serefieren a su dimensión legal. Sobre esta base, el artículo discutevarios contrastes observables entre democracias representativas yconsolidadas y las formas democráticas (es decir, poliárquicas) queestán emergiendo en muchos de los países recientemente

1991.



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democratizados. Desde esta perspectiva, varios fenómenos que nohan sido teorizados (excepto como desviacones de un patrónpresuntamente modal de democratízación ) son discutidos. Conceptostales como democracia delegativa, ciudadanía de baja intensidad y unestado que combina fuertes elementos democráticos y autoritarios,son introducidos en función de dicha discusión.

SUMMARY

The article argues that for proper understanding of manyprocesses of democratization, current conceptions of the state mustbe revised, especially with reference to its legal dimension. On thisbasis several contrasts are draw between representative,consolidated democracies and the democratic (i.e., polyarchical)forms that are emerging in most newly democratized countries, Eastand South. From this perspective, various phenomena not presentlytheorized (except as deviations from a presumed modal pattern ofdemocratization) are discussed. Concepts such as delegativedemocracy, low intensity citizenship, and a state that combinesstrong democratic and authoritarian features are introduced for thepurpose of that discussion.

Elementos de teoría política

Giovanni Sartori

ALIANZA EDITORIAL

Este material se utiliza con finesexclusivamente didácticos

ÍNDICE

Prefacio a la edición española ................................................................................................. 9

Fuentes .................................................................................................................................... 11

Capítulo 1. Constitución ........................................................................................................ 13

Capítulo 2. Democracia ......................................................................................................... 27

Capítulo 3. Dictadura ............................................................................................................ 63

Capítulo 4. Igualdad .............................................................................................................. 89

Capítulo 5. Ideología ............................................................................................................ 101

Capítulo 6. Liberalismo ....................................................................................................... 121

Capítulo 7. Mercado ............................................................................................................ 131

Capítulo 8. Opinión pública ................................................................................................. 149

Capítulo 9. Parlamento......................................................................................................... 177

Capítulo 10. Política ............................................................................................................. 205

Capítulo 11. Representación ................................................................................................ 225

Capítulo 12. Sistemas electorales ........................................................................................ 243

Capítulo 13. Sociedad libre ................................................................................................. 269

Capítulo 14. Técnicas de decisión ........................................................................................ 279

Capítulo 15. Video poder ..................................................................................................... 305

Indice de nombres ................................................................................................................. 317

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CAPÍTULO 3. DICTADURA

Aproximadamente en los últimos treinta años la literatura sobre la dictadura se ha desarrollado ytransformado en literatura sobre el totalitarismo1. Esto es perfectamente explicable. Pero queda el hecho deque en la discusión sobre la dictadura totalitaria, que es una “especie”, ha permanecido en la sombra ladictadura sic et simpliciter, que es el “género”2. De ello se deriva, en primer lugar, que la teoría de ladictadura como tal está hoy extraordinariamente envejecida, dado que lo mejor de esta literatura se remonta alos años veinte-treinta3. En segundo lugar, de ello se deriva también una cierta fragilidad de la propialiteratura sobre el totalitarismo, que carece de un soporte adecuado. Tenemos la prueba de ello en la crecientetendencia a poner en cuestión la validez y utilidad científica de la noción de totalitarismo4; una puesta encuestión que da buen juego sobre todo en la medida en que la teoría de la especie “dictadura totalitaria” se hadesarrollado sin interesarse demasiado en los fundamentos, y por lo tanto en la teoría del género “dictadura”.

Por otra parte, y en lo que concierne a otro asunto, no se puede tampoco afirmar que la teoría de ladictadura tenga sobre sus espaldas una larga tradición. Cuando se dice tal cosa se confunde entre el dictadory la dictadura, entre el sustantivo y la sustantivación. La doctrina tradicional se refiere total y únicamente al“dictador-persona”, no versa sobre la “dictadura-institución”. Por lo tanto, también a este respecto se debesubrayar que entre el discurso sobre las dictaduras totalitarias, Por un lado, y el discurso sobre el dictador-persona, por otro, falta, o está ausente, el anillo de conjunción: la dictadura como forma de Estado y modo degobierno. Por consiguiente, en el sentido antes precisado podemos decir que falta una teoría general de ladictadura. El objetivo de este escrito es por un lado, documentar esta carencia, y, por otro lado; reunir yreordenar los elementos de una posible teoría general.

La evolución histórica

La palabra “dictador” y “dictadura” han sufrido, históricamente hablando, una profunda y tambiénsingular serie de transformaciones. La historia de la institución y del concepto puede ser periodizadadistinguiendo cuatro fases:

a) La dictadura romana de los siglos V III a. de J. C.: una magistratura extraordinaria instituida deiure para hacer frente a situaciones de emergencia;

b) La fase degenerativa de la institución romana: el séptimo consulado de Mario, la dictadura deSilla y la dictadura de César;

1 Cfr. S. Neuman, Permanent Revolution: The Total State in a World at War, N. York, Harper, 1942 (2ª ed., Praeger1965, con título modificado); H. Arendt, The Origins of Totalitarianism, N. York, Meridian, 1951 (ed. revisada, 1958)(ed. española, Los orígenes del totalitarismo, Madrid, Alianza Ed., 1981); J. L. Talmon, The Origins of TotalitarianDemocracy, N. York, Praeger, London, Secker Warburg, 1952, (ed. española, Los orígenes de la democraciatotalitaria, Madrid, ed. Aguilar, 1956); C. J. Friedrich (ed.), Totalitarianism, Cambridge, Harvard Univ. Press, 1954,(trad. española, Totalitarismo, Buenos Aires, ed. Libera, 1975); C. J. Friedrich, Z. K. Brzezinski, TotalitarianDictatorship and Autocracy, Cambridge, Harvard University Press, 1956, (ed. revisada, 1965). Para una puesta a puntodel concepto, véase L. Schapiro, “The Concept of Totalitarianism”, Survey, otoño 1969, pp. 93-115.2 Entre la escasa y poco significativa producción sobre el tema, véase Franz Neumann, “Notes on the Theory ofDictatorship”, escrito incompleto recogido en el vol. póstumo: The Democratic and the Authoritarian State, Glencoe,Free Press, 1957, pp. 233-256; O. Stammer, Demokratie un Diktatur, Berlin, Gehlen, 1955; M. Duverger, De laDictature, París, Julliard, 1961, que es un panfleto oportunista. Realmente, en la postguerra tras la II Guerra Mundial lascontribuciones interesantes provienen de historiadores como Ernst Nolte, que aunque no teoriza sobre la dictadura engeneral enriquece nuestra comprensión de las dictaduras fascistas. Véase especialmente Theorien über den Fscgusnys,Köln, Kiepenheuer & Witsche, 1967; y Die Krise des Liberalen Systems und die Faschistischen Bewegungen, München,Piper Verlag, 1968.3 De hecho, sigue siendo un clásico C. Schmitt, Die Diktature, Dunker & Humblot, 1921 (ed. revisada, 1928), (trad.española, La dictadura, Madrid, ed. Revista de Occidente, 1968). De las demás, A. Cobban, Dictatorship- Its Historyand Theory, London, Cape, 1939 sigue siendo, entre las obras de crítica histórica, la mejor del género. Y véase lacopiosa literatura constitucionalista de los años treinta, citada y discutida en este ensayo.4 Cfr. las contribuciones de Curtis, y sobre todo de Barber, en C. J. Friedrich, M. Curtis, B. R. Barber, Totalitarianismin Perspective. Three Views, N. York, Praeger, 1969. Estas reservas son ampliamente recogidas por H. J. Schapiro ensu voz “Totalitarianism”, en International Encyclopedia of the Social Sciences, Macmillan & Free Press, 1968. Vol.XVI (trad. española, Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, Madrid, ed. Aguilar, 1979). Pero véase,contra, la contribución de Friedrich y Schapiro, The Concept of Totalitarianism, op. cit.

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c) Las vicisitudes del concepto en la tradición iuspublicista y en la historia de las doctrinas políticasdesde el momento en el cual la institución romana se suprime formalmente (lex Antonia dedictatura tollenda, 44 a. de J.C.) hasta el siglo XX, es decir, cuando el término dictadura fuerestaurado para calificar una forma de Estado y de gobierno;

d) Las dictaduras del siglo XX, y para ellas el nuevo significado, o significados, del término.Estas transformaciones de significado y de referentes deben también ser seguidas en su dimensión

axiológica, es decir, en orden a las asociaciones evaluativas del concepto. A este respecto el nombredictadura ha sido usado primero de forma apreciativa, y después negativamente, ha sido además transmitidoa partir de la tradición con una connotación ampliamente positiva, para asumir sólo recientemente unsignificado derogatorio5. Más exactamente, la connotación negativa del vocablo Más exactamente, laconnotación negativa del vocablo dictadura se consolida en los años que siguen a la I Guerra Mundial en lospaíses de democracia clásica (Estados Unidos, Inglaterra y Francia) y aparece únicamente al final de la IIGuerra Mundial en los otros países, incluyendo también los países de la órbita soviética, que adoptaron en1944-45 la denominación de “democracia popular” dejando en la penumbra la de dictadura del proletariado.

En cierta medida la evolución axiológica del término dictadura no ha sido diferente de las de tiraníay absolutismo, desde el momento en que también estas etiquetas han asumido un significado negativo sólocon el transcurso del tiempo. La diferencia reside en el hecho de que no sólo la institución, sino también lapropia noción de dictadura ha estado casi olvidada durante dos milenios (salvo raras excepciones). Marx fueuno de los primeros que retomaron la “dictadura” como una referencia práctica y actual, habló de ella casisiempre incidentalmente y con un significado en ningún caso técnico. Y el hecho de que Farini en Emilia en1859 y Garibaldi en Sicilia en 1860 asumieran el poder como dictadores confirma que en aquellos años eltérmino podía usarse todavía con su significado romano y con toda inocencia.

Tanto el largo eclipse como el reciente resurgimiento de la “dictadura” pueden explicarse si se tienepresente que toda la elaboración de la teoría política y iuspublicista de Occidente, después de la caída de lasdemocracias griegas y de la república romana, tuvo lugar predominantemente bajo la sombra del principiomonárquico Ahora bien, el monarca o el príncipe podía ser un tirano, no un dictador: no sólo porque ladictadura romana era una magistratura republicana, sino también porque la figura del dictador no había sidorecibida por la tradición como una figura tiránica. No sorprende, por lo tanto, que en los autores delabsolutismo –que hoy podemos llamar favorables a las soluciones dictatoriales–, como Bodino y sobre todoHobbes, la institución de la dictadura no haya tenido relieve, mientras que ésta fue recordada y elogiada porel Maquiavelo republicano de las Décadas y por Rousseau6.

El hecho de que el monarca pudiera ser un tirano pero no un dictador explica ya cómo el términodictadura vuelve a ser popular en el siglo XX, y en particular tras la guerra de 1914, y también cómo ésteadquiere rápidamente una connotación opuesta a la que había tenido durante casi 25 siglos. De hecho, si laenfermedad, de las monarquías se había denominado tiranía, con el progresivo debilitamiento de lainstitución monárquica, y con la afirmación de las repúblicas era necesario un nombre distinto para designarla enfermedad de las repúblicas: y este nombre terminó siendo dictadura.

El hecho de que el dictator romano no haya tenido ninguna descendencia histórica (ni tampocodoctrinaria) unido al hecho de que la noción contemporánea de dictadura haya sufrido una rápida oscilacióne inversión de significado (de manera que mientras que el fascismo y el nazismo hacían gala, no sincomplacencia, de su propia naturaleza de dictaduras, después de 1944 las dictaduras han suprimido elvocablo de su propio léxico) sitúan al estudioso en la difícil situación de carecer de una adecuada sendahistórica que seguir. No se encuentran ya casi dictaduras que se declaren como tales. Si han existido siemprelas dictaduras, y cuáles son o han sido, son cuestiones que deben ser resueltas por el estudioso: que depende,por lo tanto, de una definición del fenómeno que se deja en gran medida a su discrecionalidad. Al no tener ni

5 Un primer uso peyorativo se encuentra en la propaganda contrarrevolucionaria que imputaba a Robespierre, Marat yDanton ser dictadores. Cfr. Schmitt, Die Diktatur, op. cit, pp. 149-152. Véase también el Dictionnaire Politique, París,Pagnerre, 1848. Sin embargo, esta connotación negativa tuvo poco eco, y no se encuentra casi ningún rastro durantetodo el siglo XIX. El propio Marx, que probablemente recibió el término de los círculos Blanquistas, lo uso muy poco ycon un significado sui generis. El hecho es que en el siglo XIX, para indicar un poder personal no se hablaba dedictadura, sino de “bonapartismo” (así, por ejemplo, Treitschke, La Política, trad. italiana, Bari, Laterza, 1918, vol. II,pp. 189 ss.). La utilización contemporánea no está, por lo tanto, vinculada por ninguna continuidad con el precedente dela revolución francesa.6 Maquiavelo, Discursos, 1, 33, 34, 35 y II, 33, Rousseau, El Contrato Social, IV, 6. Son excepciones a la regla delolvido. Montesquieu, que sin embargo cita siempre a los romanos, sólo recuerda la dictadura de pasada y de modopolémico (Dialogue de Sylla el d'Eucrate; Considerations, VIII, XIII; Esprit des Lois, II. 3).

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siquiera el hilo conductor del nombre, el estudioso se encuentra constantemente teniendo que rebautizar a losregímenes o a los gobiernos que tenían o tienen una denominación distinta.

Las incertidumbres de la doctrina se revelan en las numerosas historias de la dictadura, las cuales –alcarecer de criterios– mezclan desordenadamente a tiranos, dictadores, héroes, “hombres fuertes” y monarcasabsolutos. Bainville ha llegado a convertir a Solón, y hasta a Pericles, en unos dictadores. Carr no duda enconsiderar como tales, de modo indiscriminado, a Richelieu, Luis XIV, Federico el Grande y Bismarck. Noestamos ni siquiera de acuerdo sobre quién fue el primer dictador moderno típico: ¿Cromwell?, ¿Napoleón?,¿Lenin?7. La situación no es mejor si volvemos la vista al presente. Porque las dictaduras se estánconvirtiendo de endémicas en epidémicas. Y la proliferación de las dictaduras contemporáneas estárevelando variedades tan heterogéneas, que se tiene toda la razón en preguntarse: ¿cuál es, si es que existe, elelemento común y el principio de individuación que permite reconducir una fenomenología política tanvariada al mínimo común denominador dictadura?

La dictadura romana

Tanto el origen del término como el de la institución es oscuro8. El primer dictador del que se tienenoticia fidedigna es del 500 a. de J.C., año más, año menos; y el último dictador optimo iure es del 216 (o210) a. de J.C. Pero la institución ya estaba en declive a fines del siglo IV, aunque volvió a surgir –conmodos y formas anormales en ocasiones– en el curso de las guerras púnicas. En la medida en que se recurríatambién a dictadores civiles para tareas que no estaban necesariamente vinculadas con exigencias militares(como, por ejemplo, el dictator comitiorum habendorum causa, encargado de convocar los comiciosconsulares cuando los cónsules se encontraban imposibilitados de hacerlo), estos dictadores –que en realidaderan suplentes de los cónsules ausentes o impedidos– no caracterizaron a la institución y no tuvieronimportancia. El dictador por antonomasia, al que implícitamente hacemos referencia al hablar de lainstitución romana, es el dictador que gozaba del imperium maius, es decir, de la totalidad de los poderesciviles y militares.

El dictador era nombrado por los cónsules, o por los tribunos con potestad consular, a requerimientodel Senado y con frecuencia, de hecho, por designación suya. Aunque dotado con el imperium maximum, nopodía abolir la constitución y como mucho podría suspender las magistraturas ordinarias, del mismo modoque el ejercicio del mando militar (dictator rei gerundae causa) no constituía su aspecto más importante y susustancia efectiva. El dictador militar no podía ostentar el cargo más de seis meses. La dictadura romana era,por lo tanto, una magistratura extraordinaria, prevista y disciplinada por el derecho público para casos deemergencia, inderogablemente limitada en el tiempo y asignada expresamente a una tarea. El dictador decaíade su cargo apenas realizada la tarea para la cual había sido nombrado, y también aunque la tarea no hubierasido ultimada si por ventura el período de seis meses hubiera transcurrido mientras tanto.

Esta férrea limitación cronológica, unida a la progresiva transformación en sentido democrático delsistema (la intercesión de los tribunos prevalece poco a poco sobre su imperium maximun; en el 356 elacceso a la dictadura se permitió también a los plebeyos; y en el 217 fue elegido mediante comicios)llevaron, en la práctica, a la desaparición de la institución. Desde el punto de vista de la funcionalidad, laextensión de los dominios de Roma hubiera requerido, de hecho, una extensión de la duración del cargo. Porotro lado, el episodio de la elección de un dictador debe haber consolidado el temor de que, por esta vía, ladictadura hubiera terminado por abocar en el mismo plano inclinado que las tiranías griegas. (No hay queolvidar cómo habían insistido Platón y Aristóteles en subrayar que la tiranía sigue y es resultado de lademocracia.) Por ambas razones se prefirió no correr el riesgo, es decir, se prefirió renunciar a la institución.Y los acontecimientos del siglo I, con Mario, Silla y César, demuestran que –más allá de la defensa de losprivilegios de los patricios– estas aprensiones tenían un buen fundamento. Pero este desarrollo degenerativo 7 Cfr. J. Bainville, Les Dictateurs, París, 1935; y A. Carr, Juggernaut, The Path of Dictatorship. N. York, 1939. SegúnCobban, Dictatorship, cit., pp. 243-2-50, la dictadura moderna deriva de la revolución francesa y presupone laafirmación del principio de la soberanía popular. Es una tesis mantenida con diversos argumentos incluso por Schmitt, yque éste parece recoger.8 Tanto si el dictator ab eo appellatur, quia dicitur, como si se relaciona el término con edictum, en líneas generales lasemántica transmite la idea de alguien que dispone sin consultar con los demás, “sin apelación” y “sin consulta” (así,Maquiavelo, Discursos, 33). Acerca de la institución romana, véase: Mommsen, Römisches Sttasrecht, II, I, Leipzig,1887. pp. 141-180 (todavía fundamental, incluso si su tesis de la dictadura como exhumación provisional de lainstitución monárquica ya no es aceptada); Bandel, Die Römischen Diktaturen, Brestau, 1910; Beloch, RömischeGeschichte, Leipzig-Berlín, 1926: Meyer, Römischer Stuat und Staatgedanke, Zurich, 1948, especialmente pp. 148-150.

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no impide que mientras que la institución permaneció en vigor en el ámbito de la constitución republicanadio buena prueba de sí misma.

En una primera aproximación podría decirse –para aprehender la peculiaridad de la dictaduraromana– que ésta era coyuntural y no estructural: es decir, algo bastante similar a nuestros plenos poderes.Podría decirse también –utilizando la clásica distinción de Schmitt– que ésta fue una dictadura “comisaria”,no una dictadura “soberana”9. Y dado que ésta estaba instituida y disciplinada de iure, algunos autores hanextraído la idea de un tipo de dictadura que puede calificarse de “dictadura constitucional”10. Pero en estaúltima denominación da lugar a muchos equívocos, al tiempo que las dos primeras caracterizaciones noresaltan bien la originalidad del fenómeno.

En primer lugar, es necesario situar siempre al dictador romano en el contexto de unconstitucionalismo que aumenta sus precauciones hasta el punto de convertir las supremas magistraturas nosólo en anuales, sino también en colegiadas. La dictadura representa la válvula de seguridad de este sistema:es la suspensión provisional –en los casos de grave necesidad y urgencia– del principio colegiado, llevada acabo por medio del recurso a una magistratura constitucional de emergencia que se superpone sobre lasmagistraturas ordinarias. Obsérvese que no se confería un poder extraordinario a un órgano ordinario, sinoque se recurría a un órgano extraordinario; extraordinario también y precisamente en el sentido de que eratotalmente innecesario y aberrante para los fines de la gestión normal de la cosa pública. No se tocaba elsistema: las magistraturas ordinarias simplemente se ponían –durante un período de tiempo bastante breve–en un estado de reposo, dispuestas a reasumir automáticamente sus propias funciones. Obsérvese tambiénesta característica: el dictador concentraba en sí mismo el poder de los dos cónsules, pero por ello la duraciónde su imperium maximun se dividía por dos taxativamente: tenía doble poder pero la mitad de tiempo. Y estacadencia preestablecida era una condición tan esencial que se prefirió renunciar a la institución antes queprolongar su duración.

La institución romana es, en efecto, tan peculiar que, con el fin de evitar confusiones con lasdictaduras modernas, algún autor ha llegado a proponer que la dictadura romana se vuelva a clasificar como“gobierno de crisis”11. La sugerencia da verdaderamente en el clavo. Pero presenta el inconveniente dedisgregar el hilo de un discurso que, ya de por sí, es fácil de perder. Tal y como volveremos a ver.

Si la institución romana cae en desuso en el siglo III, el nombre reaparece en el siglo I con Silla (quese hizo nombrar en el año 82 dictator reipublicae costituendae) y sucesivamente con César, que en el año 48se hizo nombrar dictador por un período de tiempo indeterminado y en el año 46 durante diez años. Pero elpropio vocablo de la dictadura de Sila revela que ésta subvertía el objetivo y la naturaleza de la institución.Lo mismo vale para César: al hacer prácticamente ilimitada la duración de su dictadura, le robaba a lainstitución aquella garantía y limitación que le era esencial. Por consiguiente, y no sin fundamento, se haobservado que la dictadura de Sila y la de César (y, si se tiene en cuenta la sustancia en lugar del nombre, lossiete consulados de Mario) se parecen más a la dictadura moderna que a la magistratura que las habíaprecedido. Y desde el momento en que el séptimo consulado de Mario y la dictadura de Sila no desmerecenfrente a las más sanguinarias tiranías, es probable que –si la serie no hubiera finalizado con César– elconcepto de dictadura nos hubiera llegado desde la antigüedad con una connotación negativa. Pero noocurrió así. La grandeza de César hizo olvidar a sus predecesores, y el nombre mantuvo, hasta tiempos másrecientes, una connotación sustancialmente positiva en la que confluía, de manera confusa, el elogio por lamagistratura originaria y la admiración por la personalidad de César. Mario, Sita y César entran, por lo tanto,en la categoría de las excepciones que no han adquirido un significado normal. Por consiguiente, esnecesario referir el término “dictadura romana” a la magistratura de iure de los siglos V-III, evitandoextenderla al uso abusivo de la palabra (y, bien entendido, del cargo) en los años de la crisis de la república.

Dictadura, tiranía y absolutismo

Puesto que la dictadura moderna no es la romana, un primer modo para identificar nuestro fenómenoserá el de compararlo con los que constituyen sus precedentes más próximos, determinando cuál ha sido ycuál es hoy la diferencia entre la noción de dictadura, por un lado, y las de tiranía, despotismo y absolutismo,

9 Schmitt, Die Diktatur, op. cit, especialmente pp. 2-3 y caps. I, IV.10 Cfr. F. M. Watkins, “The Problem of Constitutional Dictatorship”, Public Policy, vol. 1. Cambridge, HarvardUniversity Press, 1940. Pero esta denominación atañe sólo lateralmente a la dictadura romana: véase infra la nota 27.11 Cfr. Rogers, Crisis Government, N. York, 1935.

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por otro. En su usó común se ha vuelto difícil distinguir entre dictador, déspota y tirano. Pero ello nosignifica que convenga utilizar estos términos como sinónimos.

Si nos referimos al significado originario de dictadura y de tiranía, los términos designan tipostotalmente diversos. La dictadura romana era un órgano extraordinario, mientras que la tiranía griega ydespués la renacentista era una forma de gobierno. La primera era una summa potestas cuyo exercitium noera tiránico; la segunda se refiere a una ausencia de título o a un ejercicio tiránico del poder, o a ambos12. Sinembargo, la diferencia originaria entre ambos conceptos tiene bastante poca relevancia para nosotros, puestoque la dictadura contemporánea no es ya la romana y puesto que, por otra parte, la noción de tiranía se ha idohaciendo cada vez menos precisa con la desaparición del mundo antiguo y después del mundo delrenacimiento que la definían. La diferencia parece reducirse a lo siguiente: la tiranía tiene un saboranticuado, mientras que la dictadura es el término moderno; el primer término se aplica también a lasmonarquías, mientras que el segundo sólo a las repúblicas (salvo aparentes excepciones)13; y mientras que eljuicio sobre una tiranía suele estar separado del modo de ejercitar el poder, la calificación de dictador sueleestar separada de la naturaleza de su poder. Son, en realidad, diferencias bastante aproximativas, y por lotanto no se puede censurar excesivamente el uso, ya muy frecuente, de adoptar los dos términos comosinónimos. Sin embargo, se deben plantear reservas sobre aquella historiografía que se dice de la dictaduraque, de hecho, es en gran parte una historia de la tiranía, y que ignora diferencias que no pueden serignoradas históricamente14.

En relación a la noción de despotismo, baste notar que ésta fue acuñada por los griegos para los“bárbaros”, para decir (como decimos hoy en día) “despotismo oriental”15. Todavía hoy cuando pensamosque los regímenes políticos están vinculados a una concepción particular del mundo, solemos reservar eltérmino “dictadura” para los sistemas políticos que emergen en el seno de la civilización occidental, o queestán claramente contagiadas por ésta, y “despotismo” para aquellos sistemas políticos que corresponden aotras civilizaciones y matrices culturales. Lo que permite precisar que el mundo no-occidental no haconocido las dictaduras, más que en nuestros tiempos, y sólo, de modo crónico, ha conocido despotismos; y,por lo tanto, que el hecho de que Oriente y Oriente-Medio estén caracterizados hoy por sistemas dictatorialeses verdaderamente una novedad y una importación occidental. Ello no niega que se hable de despotismoilustrado16 y que en la conversación corriente se diga que un dictador es un déspota. Pero en este último casoel término despotismo no añade nada al concepto de dictadura.

Más bien es útil detenerse en la distinción y en la relación entre dictadura y absolutismo. Esnecesario precisar, en primer lugar, un singular paralelismo en la evolución de los dos conceptos. Elconcepto de potestas absoluta, y, por lo tanto, etimológicamente, de poder carente de limitaciones o vínculosno podía adquirir un significado defectivo –de ausencia, y, por lo tanto, de imperfección– mientras que laevolución del constitucionalismo no hubiese marcado una solución institucional apta para someter alsoberano a las leyes. Ello explica por qué la sustantivación “absolutismo” aparece sólo en el siglo XVIII, ypor qué en los siglos precedentes la idea de un poder absoluto –no obligado por impedimentos de cualquiertipo– se haya asociado sólo raramente a la de tiranía virtual.

12 Olvido el significado primitivo de tyrannos (que se usaba como sinónimo de basileus, y que se refería también a losjefes victoriosos y a los dioses). Debe advertirse, por otra parte, que la noción de tiranía mantiene una ciertaambigüedad hasta la literatura renacentista. Sin embargo, la figura del tirano ya está examinada con agudeza en Platón(especialmente en La República), Aristóteles, y también en el De Regime Princippum y, sobre todo, en la SummaTheologica de Santo Tomás.13 Por ejemplo, la dictadura del rey Alejandro de Yugoslavia del 6 de enero de 1929. Pero el caso es claramenteanómalo. Sólo las circunstancias y los propósitos de restauración constitucional de Alejandro atribuyen una ciertaadecuación a la noción de “rey-diciador”, en principio, un soberano que vuelve a asumir plenos poderes es simplementeun monarca absoluto. Otros casos análogos son: Boris III de Bulgaria en 1935, Carol II de Rumania en 1938.14 Cfr. supra la nota 7, y G. Hallgarten, Histoire des Dictatures de l'Antiquité a nos Jours, trad. francesa, París, Payot,1961.15 De esta manera, y de un modo notable, K. Wittfogel, Oriental Despotism: A Comparative Study of Total Power, NewHaven, Yale University Press, 1957. Sólo con Montesquieu el “despotismo” se incluye dentro de la tipología general delos regímenes políticos, pero por poco tiempo (véase la nota siguiente).16 Pero en esta asociación –es decir, cuando se refería la idea del déspota a las monarquías europeas– el término adquiríaun significado más blando. El “despotismo” se distinguía, de hecho, claramente de la “tiranía” no sólo porque el tiranopodía ser ilegítimo mientras que el déspota era por definición legítimo, sino también porque el déspota podía ser tantobueno como malo, mientras que en los siglos XVII-XVIII el tirano era por definición malo. La distinción entre déspotay tirano viene a menos sólo después de la revolución francesa, dado que el principio de la soberanía popular llevaba aequiparar los conceptos de déspota tirano y de usurpador.

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El caso del término dictadura es análogo. Sólo después de una experiencia de “gobierno consentido”adecuada y con éxito, se advierte que la voz dictar permite distinguir un sistema no-consentido17. Se puededecir que esta contraposición, es necesaria para que dictar asuma un significado derogatorio y pueda calificaruna forma de gobierno por sí sola. Del mismo modo que un soberano absolutus ya no es aceptado cuando sesabe cómo convertirlo en obligatus, igualmente una imposición dictatorial se ve rechazada cuando se sabecómo sustituir la unilateralidad del dictar por la bilateralidad del consenso. Si –la etimología es justa–dictator est qui dictat, el dictador se convierte en innecesario y es reprobado sólo si, y cuando, se encuentraun modo para gobernar sin dictar.

Planteado esto, ¿cómo distinguir hoy entre dictadura y absolutismo? Con el declive de la concepciónpatrimonial del Estado, el término absolutismo mantiene únicamente el significado etimológico de un podersin vínculos, exento de límites. Un sistema político puede, por lo tanto, denominarse absoluto tanto de facto,porque el poder está concentrado (no simplemente centralizado) hasta el punto de no permitir en juego, en lavida social, de adecuados poderes niveladores, o bien de iure porque no está limitado y disciplinado porleyes, y en particular por leyes constitucionales. En ambos casos es evidente que la noción de absolutismoconfluye sin dificultad en la de dictadura: un ejercicio absoluto del poder es una característica del poderdictatorial. A este respecto la dictadura puede definirse como la forma republicana del absolutismo, una no-monarquía absoluta. Y esta conclusión (sobre la que volveremos) debe tener en cuenta las exigencias decalificar mejor el concepto de dictadura, para evitar también que se diluya en la ya vaguísima noción deabsolutismo.

La dictadura del proletariado

Si la dictadura romana se distingue claramente de la moderna, con mayor razón debemos tener encuenta la denominada dictadura del proletariado, y a través de ésta la noción marxista de dictadura. Enverdad Marx utilizó el término “dictadura del proletariado” muy raramente, sólo de pasada, y sin atribuirleimportancia18. Ha sido el marxismo, y sobre todo el marxismo-leninismo, quien le ha dado importancia y hadifundido la fórmula de una dictadura de clase o de partido, afirmando de esta forma la idea de una dictaduracuyo sujeto sería una colectividad.

Para comprender el significado del término marxiano es necesario remontarse, recordando que en1850 –cuando Marx lo adoptó por primera vez– el término dictadura era escasamente conocido, no tenía unaconnotación peyorativa (estaba asociado con la idea de fuerza, o quizá de revolución, pero no con la detiranía) y que no designaba una forma de Estado. Nada más natural, por lo tanto, que Marx usara el términodictadura de un modo totalmente genérico y simplemente para aludir al uso de la fuerza. De ello sedesprende que el vocablo “dictadura del proletariado”, que es oscura para nosotros, era obvia para él. Elproletariado, para Marx, era el sujeto de la frase, y, por lo tanto, la frase debe- comprenderse al pie de laletra. Quiere decir simplemente: uso de la fuerza por parte del proletariado. Marx no predicaba la tesis de unadictadura en favor del proletariado, sino la tesis de un proletariado que aboga para sí, como clase, el ejerciciode poderes dictatoriales. La dictadura del proletariado no era el acto y el método de creación de un Estado-dictadura, sino, por el contrario, el acto de destrucción del Estado como tal por obra del proletariado-dictador(es decir, del proletariado en armas que hace uso de su propia fuerza).

Se podría estar tentado de decir que para Marx la dictadura del proletariado era la forma institucionalde la revolución. Pero sería decir demasiado, puesto que Marx no pensaba de hecho en crear nuevassuperestructuras jurídicas y, políticas, sino en crear nuevas formas, y a partir de éstas un nuevo Estado, elEstado del proletariado. Es más exacto decir, por consiguiente, que la dictadura del proletariado es para Marxsimplemente la organización que emerge del acto revolucionario. Como Engels, y después Lenin subrayaron,lo que Marx tenía en mente era la Comuna de París: esta era para él la dictadura del proletariado. Nada más

17 Tanto es así que en la Edad Media la idea de “dictador” pierde toda referencia y significado político. Volvemos aencontrar un dictator en la Dieta del Imperio; pero era el secretario del arzobispo de Maguncia, así llamado porque en sucalidad de archi-canciller “dictaba” a los cancilleres en la sala de la “dictadura”. Del mismo modo, en los colegios delos jesuitas el primero de los alumnos asumía el título de dictator. Recuerda también al dictatus papae de Gregorio VII18 En el siglo XIX el término dictadura fue usado con una cierta frecuencia no por Marx sino por Comte, tanto en elCours de Philosophie Positive de 1830-1842 como en el Système de Politique Positive 1851-54 (especialmente en elvol. IV, caps. 4-5). Marx habló de “dictadura del proletariado” en una sola ocasión relevante: la Critica del Programadel Gotha de 1875 (pero publicada únicamente en 1891).

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ni nada menos que “el proletariado organizado como clase dominante”19. Nada más ni nada menos, porque latarea del proletariado era abatir el Estado, no rehacer otro Estado en el que volver a confiarse.

Habiendo aclarado esto, se explica fácilmente por qué Marx podía dar por descontado que ladictadura del proletariado sería, necesariamente, transitoria. No se trata de una reminiscencia romana. Es queMarx usaba “dictadura” en una estrecha referencia a la existencia de un estallido revolucionario. La dictaduradel proletariado no podía ser provisional, para Marx, exactamente por la misma razón por la que larevolución no puede ser eterna: o tiene éxito o fracasa, pero en ambos casos se agota en un cierto momento.El punto a subrayar en lo que concierne a nuestro problema es que, para Marx, la condición sine qua non deuna dictadura del proletariado es que el Estado disminuya. Se podrá discutir sobre los tiempos, es decir,sobre la diferencia entre el Estado a fragmentar (zerbrechen), es decir, el Estado burgués, y aquel Estado ya-no-Estado (la dictadura del proletariado) que se habría deteriorado por sí mismo. Pero esta diferencia tienepoca importancia, puesto que su dictadura del proletariado presuponía ya la abolición de la burocracia, de lapolicía y del ejército permanente. Por lo tanto, en el momento en que hay una dictadura del proletariado elEstado se extingue. Viceversa, cuando menos se extingue el Estado, en menor medida existe una dictaduradel proletariado. Este es un punto constante y clarísimo no sólo en Marx y Engels, sino también en Lenin.Una vez planteado esto, es necesario clarificar a título de qué la doctrina (especialmente la doctrina jurídica)incluye en sus clasificaciones la denominación “dictadura de clase”.

Existen dos casos. O bien la dictadura del proletariado es un Estado, y entonces no será –en concretopara Marx, Engels y Lenin– una dictadura del proletariado, sino una dictadura pura y simple. O bien esnecesario demostrar que en la URSS, en China y en los sistemas políticos que se declaran comunistas, noexiste ya Estado. A la espera de esta demostración no se comprende a título de qué la voz “dictadura declase” se incluye en la clasificación de los sistemas políticos. Una dictadura como gobierno de unacolectividad –de toda una clase, o de una clase-partido– no existe, y no ha existido jamás. Ergo la hipótesisde una dictadura ejercitada realmente por una amplia colectividad pertenece a la historia de las ideas(doctrinas políticas, ideologías y utopías), y no a la tipología de los sistemas políticos.

Se entiende que el problema del dominio del hombre sobre el hombre puede examinarse tambiénpasando del terreno de las estructuras jurídico-políticas al de las infraestructuras económico-sociales, y, porlo tanto, en términos de “hegemonía de clase”, para decirlo en palabras de Gramsci. Incluso así el hechosigue siendo que el problema de la denominada clase hegemónica no es el problema del Estado (mientras queexista Estado), que la solución del primero no es la solución del segundo20, y que insertar en el discursosobre los sistemas políticos el término dictadura del proletariado” equivale a reconocer, superficialmente, laexistencia de lo inexistente.

Dictadura, democracia y constitucionalismo

Puesto que por dictadura debe entenderse hoy en día una forma de Estado o por lo menos degobierno, el problema es el individualizar las características diferenciadoras con respecto a otras formas degobierno. Es cierto que se debe también contemplar el caso de una dictadura que no constituya una forma degobierno, que se plantea “cuando en una monarquía o en una república las autoridades competentes nombranun dictador por las autoridades competentes con una tarea determinada y circunscrita”21. Sin embargo, estecaso tiene una relevancia totalmente secundaria. El problema no está planteado por el FürstlicheKommissaren analizado por Carl Schmitt22 o –en la experiencia del “risorgimento” italiano– por las“Luogotenenze” conferidas por Vittorio Emanuele II para los territorios de reciente anexión. El problema loplantea la “dictadura soberana”.

El método más simple para caracterizar a la dictadura como forma de Estado y de gobierno es el derecurrir a las definiciones a contrario. Desde esta perspectiva la dictadura se caracteriza por: a) gobierno nodemocrático; b) gobierno no constitucional; c) gobierno por la fuerza, o violento.

19 Cfr. La “Introducción” de 1891 de Engels a los escritos de Marx sobre la Comuna de París; y Lenin. Estado yRevolución, passim. Para un análisis más profundo, véase ahora G. Sartori, The Theory of Democracy Revisited,Chatham, Chatman House, 1987, cap. 15.2 (trad. española, La Teoría de la Democracia, Madrid, Alianza Ed., 1987).20 N. Bobbio plantea bastante bien esta cuestión, véase “Democracia e Dittatura”, en Politica e Cultura, Turín, Einaudi,1955, especialmente pp. 150-152.21 S. Romano, Corso di Diritto Costituzionale Generale, Milán, Giuffrè, 1947, p. 148. Entra dentro de este tipo el casodel general Mac Arthur en Japón entre 1945-1951.22 Die Diktatur, op. cit, especialmente el cap. 2.

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La antítesis entre dictadura y democracia, entre sistema dictatorial y sistema constitucional, y entrerégimen basado en la ley (o consentido) y régimen basado en la fuerza y en la violencia, poseen un indudablefondo de verdad. Sin embargo, no resulta fácil puntualizarlas. Consideremos, para comenzar, la afirmacióncomún de que la dictadura es lo contrario de la democracia. Ahora bien, es cierto que si se excluye lahipótesis de una dictadura de clase (que anularía la antítesis planteando un caso de dictadura democrática) lacontraposición entre democracia entendida como poder del pueblo, y la dictadura entendida como poder deldictador, mantiene su validez fundamental. Sin embargo, de ello no se desprende que todo sistema no-democrático sea un sistema dictatorial; y sigue siendo cierto que la antítesis se hace difícil de demostrar en lahipótesis de las dictaduras plebiscitarias galvanizadas por un líder carismático.

La primera objeción es, por lo tanto, que una situación no-democrática constituye una condiciónnecesaria, pero no suficiente, para calificar a una dictadura. En realidad, la antítesis en cuestión es demasiadosimplificadora; sin contar con que entre las democracias y las dictaduras existe una vasta y diversa zonaintermedia (que podemos llamar de semi-dictaduras o de semi-democracias) que se le escapa23. En cuanto ala segunda objeción, debe recordarse que se ha mantenido con frecuencia –incluso con argumentos jurídicosplausibles– que el dictador “representa” la voluntad popular. Esta objeción no es insuperable, pero se debeconceder que la incertidumbre en la que se debate la doctrina jurídica de la representación política no permitesuperarla fácilmente24. Se debe observar además que la contraposición entre dictadura y democracia sedifumina, o incluso es superada también por aquellos que hablan de dictaduras pedagógicas “que preparan lademocracia”25 o bien –desde una perspectiva opuesta pero convergente– de “democracias tutelares”.26

Incluso aquí se puede objetar que la introducción de un criterio teleológico en la clasificación de las formasde gobierno se presta fácilmente a los abusos o a confundir con frecuencia esperanzas y realidad. Sin entraren una cuestión tan compleja, falta por señalar el telos –y, por lo tanto, el discurso en clave finalista–constituye, o puede constituir, un tercer modo de hacer ineficaz la contraposición entre dictadura ydemocracia.

Abordando la segunda antítesis –aquella entre la dictadura y el régimen constitucional–, se planteaun primer problema en relación a la clase de las denominadas “dictaduras constitucionales”27. Estadenominación se adoptó para reagrupar e indicar el estado de necesidad (Notrecht), el estado de asedio(Belagerungszustand), el estado de emergencia (o de urgencia) y otros casos similares. Un caso muydiscutido lo planteó a este respecto el artículo 48 de la Constitución de Weimar, y un ejemplo de dictaduraconstitucional sería también el del gabinete de guerra inglés durante la II Guerra Mundial. Pero no pareceque la asimilación del Staatnotrecht y del estado de asedio (y similares) con la dictadura pueda ser aceptada,desde el momento en que en estos casos no se crea un órgano extraordinario, sino que se confierenatribuciones extraordinarias a los órganos estatales normales28. Por otro lado, la denominación “dictaduraconstitucional” permite muchos equívocos, y por lo tanto desde el punto de vista de la claridad terminológicaparece preferible la de gobierno de emergencia, o de “gobierno de crisis”29.

Una vez planteadas y clarificadas estas cuestiones podrá mantenerse que la dictadura es un gobiernono constitucional en dos sentidos: a) infringe el orden constitucional en el momento en el que se hace con elpoder (el dictador que podemos llamar ex defectu tituli); b) el dictador ejerce un poder no controlado ni 23 K. Loewenstein, Political Power and the Governmental Process, Chicago, Univ. of Chicago Press, 1957, pp. 65-69,sugiere para este hecho la denominación “neo-presidencialismo”; una sugerencia que no me parece feliz.24 Para la complejidad del problema, véase mi voz “Sistemas Representativos” en International Encyclopedia of theSocial Sciences, op. cit, vol. XIII (trad. Española, Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, Madrid. ed.Aguilar, 1979) (ahora recogida en este volumen).25 F. Neumann, Notes on the Theory of Dictatorship, loc. cit., p. 248.26 E. Shils, Political Development in the New States, Gravenhage, Mouton, 1962, pp. 60-67.27 Cfr. C. Rossiter, Constitutional Dictatorship: Crisis Govermnent in the Modern Democracies, Princeton, PrincetonUniv. Press, 1948. Véase también Watkins, The Problem of Constitucional Dictatorship, loc. cit.; y la discusión de C.Friedrich, Constitutional Government and Democracy, Boston, Ginn, ed. revisada, 19.50, cap. XXVI (“ConstitutionalDictatorship and Military Govermnent”), retomada y puesta al día en el cap. XXV de la 4.1 ed., Waltham, Blaisdell,1968.28 P. Biscaretti di Ruffia, “Alcune Osservazioni sul Concetto Politico e sul Concetto Giuridico della Dittatura”, Archiviodi Diritro Pubblico, 1936, pp. 517-518, que señala con exactitud: “El hecho de ser extraordinario... que en la dictaduracaracteriza al órgano, en este caso, por el contrario, caracteriza únicamente a las funciones del propio órgano”. Un casoanálogo al del articulo 48 de la constitución de Weimar es el planteado por el artículo 16 de la constitución francesa de1958.29 De este modo, Loewenstein, Political Power and the Governmental Process, op. cit., pp. 2117-227. Pero era ladenominación de Rogers, Crisis Government, op. cit.; y también el subtítulo de Rossiter, Constitutional Dictatorship:Crisis Government in the Modern Democracies, op. cit.

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frenado por límites constitucionales (el dictador que podemos llamar quoad exercitio). Por otro lado, desde elpunto de vista de la dogmática jurídica se ha mantenido que cualquier nuevo régimen –y por lo tanto noúnicamente la dictadura– se califica en el acto de su instauración como hecho anticonstitucional queconstituye una violación del ordenamiento positivamente vigente; y por otro lado, no se dice que el dictadorcarezca de título. En cuanto a la segunda acepción, está claro que la dictadura puede calificarse comorégimen anticonstitucional sólo a condición de que se acepte una definición estricta de “constitución” en laacepción garantista del término30. Lo que no sucede con frecuencia31. La antítesis entre dictaduras y sistemasconstitucionales se ha disuelto también en clave de la antítesis entre dictadura y estado de derecho, unaantítesis que ha perdido su primitiva nitidez de contornos a medida que el concepto de Rechtstaat se haalejado de su significado originario garantista para resolverse en una teoría de la justicia administrativa.

Falta la tercera caracterización, aquella que asocia dictadura y violencia, tanto con respecto a suinstauración como en referencia al ejercicio del poder dictatorial. Pero aunque a este respecto se deberáobservar que, aunque siendo verdad que el elemento autoritario es coactivo, o que por lo genera el recurso ala fuerza es una característica sobresaliente, de los sistemas dictatoriales, no es necesario creer por ello queun dictador no puede gobernar mediante leyes. Por lo tanto no es necesario hacer decir al término violenciaque las dictaduras sean necesariamente sistemas terroristas, en los cuales no existen leyes32. Más bien sonsistemas en los cuales el dictador hace la ley: lo cual es otra cuestión.

La dictadura convencional

Puesto que procediendo a contrario no hemos andado mucho camino, lo conveniente es volver aAristóteles, y por lo tanto a la diferencia entre el gobierno de muchos, de pocos y de uno solo. Hemosconsiderado ya una hipótesis de la “dictadura de muchos” –la marxista-leninista– y la hemos arrinconadoobservando que tanto la dictadura de la colectividad-proletariado como la de la colectividad-partidocorresponden a la historia de las ideas, pero no a la de los hechos. Pero existe otro caso de gobierno demuchos que con frecuencia ha sido incluido dentro del fenómeno dictadura: la denominada dictaduraconvencional, o de asamblea. Aunque la categoría jurídica del “gobierno de la colectividad” no distingueentre colectividades constituidas por millones, o bien por quinientas personas, no hay quien no vea que haycolectividades y colectividades, que los números marcan una diferencia, y que, por lo tanto, el caso de ladictadura de asamblea es un caso por sí mismo. Una asamblea sí es un grupo numeroso, pero ciertamente noes una colectividad en el mismo sentido en que lo es una clase social. El problema se reduce, por lo tanto, ala siguiente pregunta: ¿se puede hablar de dictadura al referirse a un gobierno de muchos que tenga ladimensión de una asamblea? Según Hauriou, al que siguen otros muchos juristas, la respuesta es afirmativa.Hauriou habla, de hecho, de dictature conventionelle refiriéndose a un poder constituyente que –acumulandotambién el poder legislativo ordinario y el poder ejecutivo– se plantea como órgano dictatorial precisamenteporque su supremacía no está delimitada en modo alguno33. Pero aquí se llega, de hecho, a los límites de laóptica jurídica.

Desde un punto de vista estrictamente jurídico no hay duda de que un poder constituyente es unpoder teóricamente ilimitado, puesto que no está limitado por una constitución que le preceda, ni tampocopor una preexistente división de poderes. Esto es cierto por definición, porque si una asamblea está provistade poderes constituyentes debe estar dotada del poder de superar todo impedimento que obstaculice el “poder

30 En la tradición garantista sigue sin superarse el tratado de Friedrich, Constitutitonal Government and Democracy, op.cit. Véase también C. H. McIlwain, Constitutionalism: Ancient and Modern, Ithaca, Cornell University Press, 3947,trad. italiana, Costituzionalismo Antico e Moderno, Venecia, Neri Pozza, 1956.31 Véase G. Sartori, “Constitutionalism: A Preliminary Discussion”, American Political Science Review, diciembre 1962(ahora en este volumen); y para el debate consiguiente, Nicola Matteucci, Positivismo Giuridico e Costituzionalismo,Milán, Giuffrè, 1963.32 La asociación entre dictadura y violencia caracteriza la literatura democrática de entreguerras. Cfr. B. Mirkine-Guetzévitch, “Les Theories de la Dictature”, Revue Politique et Parlamentaire, enero 1934, p. 136, y E. Cayret, “LaDictature: Essai d’une Théorie Juridique de la Dictature”, L’Année Politique Française el Etrangère, octubre 1934, p.280. Se trata de dos escritos dignos de consideración, que merece la pena leer todavía hoy.33 M. Hauriou, Précis de Droit Constitutionnel, París, 1929, especialmente pp. 248, 251, 252, 256 (trad. española,Derecho Constitucional e instituciones Políticas, 2.ª reimpr., Barcelona, ed. Ariel, 1978). Su tesis es recogida por SantiRomano, Corso di Diritto Costituzionale, op. cit, o ídem, Principii di Diritto Costituzionale Generale, op. cit., porBiscaretti di Ruffia, Alcuni Osservazioni sul Concetto Politico e sul Concetto Giuridico della Dittatura, op. cit., p. 521,y por otros.

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de fundación”. En la realidad encontramos órganos constituyentes revolucionarios y órganos constituyenteslegales; pero no porque una preexistente limitación jurídica haya impedido a los segundos ejercer el poderdel mismo modo que a los primeros. Por lo tanto, si aceptamos la tesis de Hauriou de que el problema de ladictadura puede plantearse en términos constituyentes, entonces es difícil escapar a la conclusión de que casitodas las asambleas constituyentes han sido, o son, asambleas dictatoriales. Si se admite dicho criterio, eneste siglo los italianos habrían sufrido no una, sino dos dictaduras: la de Mussolini y la de la AsambleaConstituyente de 1946. Del mismo modo, en el caso de los alemanes, las dictaduras habrían sido tres: la delos constituyentes de Weimar, la de Hitler y la de los ampliadores de los Grundgesetze que han fundado laRepública Federal. Y así podríamos seguir.

Estas conclusiones son desconcertantes, lo que hace sospechar que haya algún defecto en suspremisas. El vicio del argumento es (me parece) que no podemos juzgar una forma de Estado (y el hecho esque nosotros usamos “dictadura” para calificar una forma de Estado) mientras que un Estado no ha adquiridosu forma; allí donde las convenciones son todavía un Estado sin forma, y por lo tanto en fase de construcciónen el cual el Estado está todavía in fieri, en formación. Lo que equivale a decir que las asambleasconstituyentes son únicamente asambleas constituyentes y que su reducción y equiparación a una dictaduraes arbitraria. Sin contar lo que habría que objetar, igualmente, al criterio por el cual un poder es ilimitado sino está limitado por el derecho. En realidad, en una asamblea numerosa el poder encuentra de facto su límitey contrapeso interno en el propio número de las personas (bien entendido, a condición de que las personassean libres y mutuamente independientes). Y si este tipo de límite puede escapar a las categorías derelevancia jurídica, no debe escapársele al científico político.

La personalización del poder

Por lo tanto, y pasando al otro extremo de la clasificación aristotélica, ¿la dictadura es siempre yúnicamente el gobierno de uno sólo? Para responder conviene aclarar antes de nada la expresión “uno sólo”,que ciertamente no puede entenderse al pie de la letra: nadie puede hacer nada verdaderamente solo, y menosaun el más omnipotente de los dictadores. Pero si la soledad o la preeminencia del dictador se entienden cumgrano salis, entonces es exacto el que las dictaduras son, y han sido siempre, la expresión de un podercentralizado que se resume, las más de las veces, en el poder personal y discrecional de una sola persona. Loque se discute es si esta característica debe extraerse de la expresión “poder personal” o de la de“centralización de los poderes en un solo órgano”34. Esta segunda expresión es jurídicamente mássatisfactoria, pero no parece caracterizar bien el fenómeno. Convendría precisarla observando que en lasdictaduras (a diferencia de los sistemas presidenciales) tiene lugar no sólo la concentración, sino también lafusión de los poderes en un solo órgano. De todos modos, incluso si se puntualiza así, la definición encuestión suscita una cierta perplejidad en relación a la pertinencia de la noción de “órgano”.

Un órgano puede estar constituido tanto por una persona singular como por un cuerpo colegial o poruna asamblea. Por consiguiente, a través de esta vía, se vuelven a abrir las puertas, o las ventanas, a todas lasacepciones de dictadura que hemos refutado (no sólo la dictadura de asamblea, sino también la de lacolectividad en su conjunto). Y la objeción es que el concepto de órgano ha sido elaborado presuponiendo,aunque implícitamente, la existencia de un Estado de derecho, y por lo tanto de un tipo de Estadocaracterizado por la despersonalización en el órgano, o en el cargo de la persona física que actúa en nombre ypor cuenta del órgano. La pregunta es, entonces: ¿en qué medida la noción de órgano puede transferirsedesde el Estado de derecho a un Estado cuya característica es su negación, y es decir no ser un “Estado deDerecho”? Un órgano (en la acepción jurídica del término) presupone unas reglas jurídicas. De este modo,hablar del dictador como de un “órgano” equivale a postular, o a dejar creer, que el dictador está sometido alcargo o que está absorbido por el órgano. Ahora bien, y para poner un ejemplo, ¿en qué sentido Hitler era unórgano del Estado sometido a las reglas jurídicas de éste? Probablemente sólo en el sentido de ser un órganoen sí mismo: es decir, en ningún sentido. Hitler no era un órgano, sino una persona cuya voluntad arbitrariase situaba más allá y fuera de su cargo35.

Por lo tanto, la definición jurídica de dictadura –una forma de Estado o de gobierno caracterizada porla centralización de poderes en un solo órgano– cae en el error de transferir a la dictadura una fictio que no la 34 Biscaretti di Ruffia, Alcune Osservazioni sul Concetto Politico e sul Concetto Giuridico della Dittatura, op. cit, p.495.35 La doctrina del Führerprinzip no deja entrever, en realidad, otra conclusión. Es necesario insistir sobre el escaso valorjurídico de la literatura nacionalsocialista, indudablemente bastante menor que el de su vis à vis italiano bajo elfascismo.

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compete, y que corre el riesgo de ser totalmente engañosa. El dictador no es un órgano, o una “personajurídica”: es, in primis, una persona física. Lo que nos lleva a la observación de que la personalización delpoder es la característica determinante de un sistema dictatorial.

Las dictaduras colegiadas

Hasta aquí hemos esquivado el mayor escollo: el caso del gobierno de los pocos. Si es cierto que ladictadura es in primis un poder personalizado y, en este sentido, el gobierno de uno sólo, monocéfalo, ¿cómoclasificar el caso de la dictadura de los pocos, y por lo tanto de la “dictadura colegial”, de directorio o dejunta?

Hasta los años cincuenta las denominadas dictaduras colegiadas no planteaban un problema serio:podían considerarse como una subclase secundaria y transitoria. En el curso de la historia los triunviratos, losdirectorios, las juntas militares aparecieron casi siempre como soluciones efímeras, aptas para dar lugar a unadictadura, o bien para resolver los complejos problemas de sucesión, pero incapaces de durar como tales. Porotra parte, la misma razón de ser de un sistema dictatorial parece converger irresistiblemente en el dictador-persona. Se recurre a una dictadura para llegar a soluciones rápidas, resueltas y no apelables. Mientras queuna dictadura colegial –si es una auténtica– corre el riesgo de reproducir una situación de parálisis del poder,o por lo general de privar al sistema de aquella dinámica que le es funcionalmente necesaria. Sin contar conque un líder que represente la encarnación viviente de la autoridad, y que puede, por consiguiente,convertirse en objeto de proyección y de identificación, constituye el punto de fuerza de muchas dictaduras,exactamente igual que el poder anónimo o mal personificado de muchas repúblicas democráticas haconstituido su punto débil.

No se trata de que la regla de la personalización del poder haya sido, recientemente, desmentida deforma clamorosa. Castro en Cuba: Nasser en Egipto. Tito en Yugoslavia, Mao en China, constituyenejemplos elocuentes del grado en que las dictaduras continúan encarnándose en los dictadores. Por elcontrario, las juntas militares de América Latina siguen siendo una buena confirmación de la regla que ve enlas dictaduras colegiales soluciones efímeras, o al menos dictaduras con poca potencia. Sin embargo, existeal menos una gran excepción: la fase post-estalinista de la dictadura soviética. Una excepción que hacesospechar que algo parecido esté madurando, o pueda madurar, en Pekín, en Hanoi, en Belgrado, además deen otros países. La gran dificultad, aquí, es la de acertar. A la espera de que los historiadores tengan acceso alos archivos secretos, parece arduo establecer si la colegialidad de una denominada dictadura colegial esefectiva, y sobre todo el modo en el que funciona.

Un primer interrogante es si, y en qué medida, una dictadura colegial efectiva pierde lascaracterísticas de un gobierno monocrático, o monocéfalo, para asumir algunas de las características de ungobierno oligárquico, o policéfalo. Para puntualizar mejor este interrogante es necesario diferenciar entreinterna corporis y efectos externos, entre lo que sucede dentro del colegio y lo que resulta fuera de él. Unaverdadera colegialidad se resuelve en un “control recíproco entre líderes Por medio de otros líderes”36. ¿Peroeste control recíproco equivale –en sus efectos sobre terceros, y en un último análisis frente los súbditos– auna división, y a partir de ésta, a una efectiva limitación del poder? Si la respuesta es afirmativa, entonces laclaridad obligaría a que este fenómeno volviera a bautizarse como oligarquía dictatorial: por consiguiente, laoligarquía se convierte en el sujeto.

Pero se puede responder también negativamente, y, por lo tanto, puede muy bien darse el caso de quela colegialidad en cuestión se resuelva sobre todo en un mecanismo de contra-seguridad recíproca (el líderdefenestrado –Kruchev, y antes de él Malenkov– salva su vida) basado sobre algo parecido al equilibrio delterror (más que sobre reglas jurídicas de formación de la voluntad del órgano). En tal caso, en sus efectossobre terceros la diferencia entre dictadura monocéfala y dictadura policéfala se hace imperceptible, y, por lotanto, el sistema sigue siendo, in primis, dictatorial. En este caso se debería hablar no de oligarquíadictatorial, sino de dictadura oligárquica, para decir que se trata de una variante interna de la dictaduramonocrática que no modifica su naturaleza externa, y por lo tanto tampoco el ejercicio del poder frente a lossúbditos.

A la espera de saber más él discurso sobre las denominadas dictaduras colegiadas debe, por lo tanto,seguir teniendo carácter de conjetura. Un solo punto parece emerger con claridad: que la discrecionalidad

36 Cfr. R. E. Dahl, C. E. Lindblom, Politics, Economics and We1fare, N. York, Harper, 1953, parte IV; y también deDahl, “Hierarchy, Democracy and Bargaining”, en AA.VV., Research Frontiers in Politics and Government,Washington. Brookings Institution, 1955.

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personal del poder que caracteriza las dictaduras no requiere necesariamente al dictador único, solitario. Másconcretamente, en la medida que aumenta el aparato (burocrático o de otro tipo) requerido para ejercicio delpoder, o sobre el que se basa una dictadura, se hace igualmente plausible, por decirlo así, el “dictadormúltiple” la dictadura policéfala (bien entendido en el ámbito de un pequeño grupo, de muy pocas personas).Este desarrollo ha sido ya captado por los estudios de las dictaduras totalitarias, pero desde la óptica de quienexplora una especie, olvidando el género. Desde la óptica de quien explora el género no se dice que unadictadura pueda ser oligárquica (o colegial) sólo si es, al mismo tiempo, una dictadura totalitaria. El soportede una colegialidad duradera no es necesariamente el totalitarismo: puede ser cualquier “aparato”, y, por lotanto, un aparato burocrático, un aparato de partido, o incluso un aparato militar. Si las dictaduras colegiadastodavía no son la regia, nada excluye –a modo de predicción– que éstas puedan enraizarse y durar inclusoprescindiendo de una extensión y penetración totalitaria del poder.

Dictadura y sucesión

Hasta el momento el análisis de la dictadura ha versado, por un lado, sobre la estructura y el ejerciciodel poder dictatorial, y, por otro, sobre el número de quienes detentan el poder. Quedan todavía dos criteriosclásicos de análisis: el modo de adquisición y el modo de sustitución y sucesión del poder. Se ha señalado yaque el primero no puede ser concluyente. El problema de la instauración de un ordenamiento estatal y de sulegitimación es delicado y no está claro con qué fundamento se puede asegurar que las dictaduras tienen unainstauración ilícita, mientras que los regímenes que las han precedido no lo tienen. En líneas generales, sepuede mantener que todo nuevo régimen lo es en cuanto que viola en cierto modo el orden jurídicopreexistente. Y si existen excepciones a esta regla, ésta se plantea concretamente por la existencia desistemas democráticos que como tales prevén –implícitamente aunque no de modo explícito– unprocedimiento de iure para dar lugar a un nuevo ordenamiento constitucional. Lo que significa que,razonando en términos de legitimidad constituyente, las dictaduras post-democráticas tienen, por lo tanto,mayores ventajas con respecto a los regímenes que las han precedido, comprendiendo también los regímenesliberal-democráticos.

Una dictadura que sucede a un ordenamiento democrático no debe recurrir necesariamente a unmodo de instauración ilícito y violento. Incluso si el acontecimiento sigue siendo frecuente, en rigor, no esnecesario. Por otro lado, una característica de las dictaduras contemporáneas es ser, o por lo general, actuarpara parecer plebiscitarias. En tercer lugar, no se debe olvidar que, si salimos del campo de la dogmáticajurídica, también el hecho antijurídico se convierte –o puede comprenderse como– un hecho de (nueva)producción jurídica. Por todas estas razones no es fácil demostrar que las dictaduras han de caracterizarsecomo sistemas basados sobre una adquisición violenta, ilegítima o, en todo caso, no consentida del poder. Esnecesario añadir que hoy sentimos en menor medida, o de un modo distinto, los problemas de la legitimidadque apasionaban a nuestros antecesores. Mientras que el antiguo tirano se sentía “usurpador”, e intentabasanar de su propia carencia de título, los dictadores modernos similares no tienen ya este problema.

Si el examen del modo de adquisición del poder no es concluyente, el criterio que más se omite –esdecir, el modo en que tiene lugar la sucesión del poder– se manifiesta, por el contrario, como un eficazprincipio de individuación de la institución37.

De hecho, las dictaduras manifiestan, de modo característico, una incapacidad constitutiva parasometerse a normas dirigidas a disciplinar la sucesión en el poder. Entre un dictador y lo que lo sucede seinterpone un interregno más o menos largo caracterizado, como mínimo, por la incertidumbre y, en lamayoría de las ocasiones, por conjuras de palacio o golpes de estado, por el recurso a la fuerza, y, por logeneral, por la violación de la designación o de las reglas de sucesión propuestas por el difunto dictador.Omnipotente en vida, el dictador se convierte en el más impotente de los hombres en el momento en que suvoluntad “efectiva” debe transformarse en una voluntad “jurídica”, es decir, jurídicamente vinculante. Elsistema puede sobrevivir, pero sigue siendo siempre incapaz de dar lugar a una sucesión jurídicamente

37 Paso por alto la cuestión –que está no obstante relacionada– de la rotación en el poder porque se puede seguirmanteniendo que si las dictaduras no prevén mecanismos de acceso al poder, este hecho significa solamente que no sondemocracias. Lo cual es irrefutable, pero no ayuda a explicar la diferencia entre una dictadura y cualquier sistemaautocrático. Friedrich es de los pocos que entienden la importancia del problema de la sucesión: véase Man and hisGovernment, N. York, McGraw-Hill, 1963. cap. 28: “Sucession and the Uses of Party”; véase también Friedrich yBrzezinski, Totalitarian Dictatorship and Autocracy, op. cit, cap. 5: “The Problem of Succession”. Existe algún apuntetambién en D. A. Rustow, “Succession in the Twentieth Century”, Journal of International Affairs, I, 1964.

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predeterminada y ordenada. Y esta incapacidad de “regularizar” su propia perpetuación es un elemento tantípico y tan constante de los tipos dictatoriales pomo para constituir el signo distintivo de dicho tipo.

A este respecto, las dictaduras pueden definirse, por lo tanto, como sistemas de duración discontinuao intermitente, en los cuales ningún principio preestablecido de sucesión es considerado como vinculante porsus sucesores y en los cuales, por consiguiente, no existe ninguna garantía de continuidad, y por lo tantoninguna certidumbre. Esta caracterización es importante por dos razones: por un lado, porque caracteriza lanoción de “poder personalizado”, y por otro, porque subraya los límites del intento de calificar a lasdictaduras como sistemas de iure reforzando la tesis de que son y siguen siendo sistemas fundamentalmentede facto en los cuales rige únicamente una constitución “en sentido material”38 en su estado fluido.

La definición anterior clarifica además la diferencia entre dictadura y monarquía absoluta,atribuyendo un significado rico en connotaciones a la observación de que la dictadura es una enfermedad delas repúblicas. El elemento diferenciador es que el absolutismo monárquico posee una continuidad que esmenor en el absolutismo republicano. Y la enfermedad reside precisamente en esto: mientras que elabsolutismo monárquico es una fórmula coherente, un absolutismo republicano está viciado por unacontradicción interna. La contradicción entre el principio republicano (el Estado como “cosa publica”) y elprincipio absolutista (el Estado como “dominio privado”) estalla precisamente en el momento de la muertefísica del dictador. De hecho, un absolutismo republicano no puede –en cuanto absolutismo– “elegir” alnuevo dictador; pero tampoco puede “heredar” a causa del principio republicano. Lo que explica por quéprecisamente el momento de la sucesión constituye el momento de crisis de los sistemas dictatoriales. Crisis–adviértase– y no caída, porque la muerte del dictador equivale al fin de una dictadura sólo en la medida enque la dictadura-institución se resuelve totalmente en el dictador-persona.

Tipologías

Después de haber precisado las características que identifican a la dictadura como tal, y después dehaber eliminado del cómputo a las dictaduras impromiamente dichas (las dictaduras de clase, de partido y deasamblea), una vez establecido cuál es el género se plantea en este momento el problema de la especie, y porello el problema de una adecuada tipología de las dictaduras. La fauna de las dictaduras es riquísima,creciente y –decirlo no causará sorpresa– está clasificada sin criterios. De hecho, se mezclan por un lado deforma variada los criterios geográficos, ideológicos y nombres propios, cuando se habla de dictaduras de tiposudamericano, de caudillismo, de dictaduras militares, de dictaduras balcánicas, de dictaduras fascistas,nazis, comunistas y de otras. Por otro lado, se recurre, por el contrario, a una tipología histórica, comocuando se habla de dictadura cesarista, jacobina, convencional, termidoriana, bonapartista, etc. Si se deseaponer en orden este amasijo de etiquetas, y así poner en evidencia lo esencial, es necesario distinguir entreuna clasificación: I) por intensidad; II) por finalidad; III) por origen, IV) por ideología.

Con respecto a su distinta intensidad –es decir, a su respectivo grado de extensión y penetracióncoercitiva–, Hermens, y con él la mayor parte de los autores, distingue entre dictaduras autoritarias ydictaduras totalitarias39. Neumann propone sustituir esta dicotomía elemental por una tripartición entre: a)dictadura simple, que se corresponde a la generalmente denominada autoritaria; b) dictadura cesarista, y c)dictadura totalitaria40. En la dictadura simple el poder dictatorial es ejercido por medio de una intensificaciónde los instrumentos normales de coerción: ejercito, policía, burocracia y magistratura. En la dictaduracesarista el poder dictatorial se basa también en el apoyo de las masas (y aquí se podría especificar aún más,distinguiendo entre cesarismo clásico –de César a Napoleón– y cesarismo ideológico carismático). En ladictadura totalitaria, al monopolio de los instrumentos coercitivos ordinarios y a la fascinación de las masasse añade el control de la educación, de todos los canales de comunicación (prensa, radio, TV), además de lapuesta en marcha de técnicas coercitivas ad hoc con el fin de establecer un control “total”41.

38 Cfr. Costantino Mortati, Istituzioni di Diritto Pubblico, Padua, Cedam, 1958.39 F. A. Hermens, The Representative Republic, Notre Dame, University of Notre Dame Press, 1958. pp. 134-141 (trad.con el título de Verfassunglehre, Colonia, Athenäum Verlag, 1968, cap. VI). El análisis fundamental es el de J. Linz,“Totalitarian and Authoritarian Regimes”, en N. W. Polsby and F. I. Greenstein (eds.), The Handbook of PoliticalScience, Reading, Addison, Wesley, 1975, vol. III.40 Neumann, “Notes on the Theory of Dictatorship”, op. cit, especialmente pp. 233-247.41 Véanse supra las notas 1 y 4. Para una puesta a punto, cfr. el cap. de Friedrich, en Totalitarianism in Perspective, op.cit.: “The Evolving Theory and Practice of Totalitarian Regimes”. Para una discusión, véase también mi Theory ofDemocracy Revisited, op. cit, cap. 7; y D. Fisichella, Analisi del Totalitarismo, Messina, D’Anna, 1976.

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Con respecto a su finalidad se suele distinguir entre: a) dictaduras revolucionarias, y b) dictaduras deorden, paternalistas, reaccionarias, o conservadoras-restauradoras42. Bien entendido, incluso las dictadurasconservadoras pueden ser instauradas por una revolución, pero se diferencian de las denominadasrevolucionarias porque tienen el objetivo de preservar un status quo ante. Como hemos recordado ya,también se ha hablado a este respecto de “dictaduras pedagógicas” en el sentido de preparar la democracia43

(su ejemplo clásico lo proporciona la dictadura de Pisistrates en Atenas) o de “dictadura de desarrollo” (cuyoejemplo más triunfante sigue siendo la de Ataturk en Turquía). De todos modos, mientras que la distinciónentre dictaduras revolucionarias y conservadoras encuentra un criterio de validación ex ante en los grupos oen las clases que apoyan un determinado sistema dictatorial, la categoría de las dictaduras pedagógicas, ytambién la del desarrollo, deja a muchos perplejos –como ya se ha señalado44– desde el momento en que sólopuede ser validada por medio de un juicio historiográfico ex post. Por otra parte, con el mismo criterio sepodrían calificar de “pedagógicas” a las monarquías ilustradas; y quizá aun con mayor fundamento.

Con respecto a su origen, es decir, a la distinta extracción profesional del personal de los regímenesdictatoriales, puede distinguirse entre: a) dictaduras políticas cuyo personal proviene de una fracción de laclase política, b) dictaduras militares, c) dictaduras burocráticas o de aparato (con especial referencia a lahipótesis de las dictaduras duraderas en las cuales ya ha tenido lugar el traspaso por cooptación a unasegunda generación)45.

Finalmente, según el criterio ideológico se debe distinguir entre: a) dictaduras que no poseenfundamento o dinamismo ideológico (las dictaduras simples, y con frecuencia las dictaduras conservadoras)y b) dictaduras con contenido ideológico. Dentro de las segundas se debe distinguir posteriormente entre unaintensidad ideológica mínima (el fascismo, que fue más cesarista que totalitario y una intensidad ideológicamáxima (las dictaduras totalitarias por antonomasia)46.

Bien entendido, estas tipologías no son más que esquemas abstractos para recortar una realidad queno se acomoda jamás exactamente a nuestras casillas clasificatorias. Pero sirven para articular la ideademasiado general de dictadura en una serie ordenada de tipos suficientemente precisados. De hecho, estáclaro que la de Salazar y la de Stalin son dictaduras tan iguales como la monarquía inglesa y la monarquía deArabia Saudita; y que sería absurdo equiparar –si se plantean algunos ejemplos relativos al caso– la dictadurade Franco en España con la de Castro en Cuba, a Dolfuss con Hitler, a Pilsudski con Bél Kun o a Perón conTito.

Duverger ha propuesto recientemente una posterior distinción entre dictadura sociológica y dictaduratécnica. Las dictaduras “sociológicas” serían aquellas justificadas, es decir, dictaduras necesarias, endógenasy representativas de fundadas exigencias económico-sociales; mientras que las dictaduras “técnicas”(ejemplificadas por el autor por aquella subespecie de las dictaduras militares que él llama dictaduraspretorianas) serían aquellas desprovistas de justificación, y, por lo tanto, dictaduras parasitarias, exógenas yno representativas47. Pero incluso admitiendo que se pueda proceder per ignes distinguiendo entre dictadurasnecesarias e innecesarias, buenas y malas, la diferenciación que lleva a cabo Duverger está viciada en susustancia por intentos polémicos contingentes, y en su forma, por una infeliz elección terminológica.

Hablar de dictaduras innecesarias como de dictaduras “técnicas” en una era típicamente tecnológica,y en la cual si bien se puede mantener que en muchos países son realmente las exigencias de desarrollotecnológico, y de industrialización forzosa las que hacen necesaria a la dictadura, verdaderamente es escoger 42 Duverger, De la Dictature, op. cit, especialmente pp. 111-138. Pero Wieser, Das Gesetz der Macht, Viena, 1926,había ya señalado la distinción entre Revolusionsdiktaturen y Ordnungsdiktaturen.43 Supra nota 25.44 Acerca de esta perplejidad, cfr., entre otros, R. F. Behrendt, Soziale Strategie für Entwicklungsländer, Frankfurt a/M.,Fischer, 1965.45 La extracción y el curriculum de una gran parte de los “líderes revolucionarios” (léase: dictadores) contemporáneospuede encontrarse en J. H. Kautsky, “Revolutionary and Managerial Elites in Modernizing Countries”, ComparativePolitics, julio 1969, especialmente pp. 466-67. Como es comprensible, el tipo más estudiado –en relación al criterio deextracción– es la de las dictaduras militares, endémicas en América Latina y en crecimiento en buena parte delcontinente africano. Para una visión de conjunto, aunque relacionada indirectamente, véase: S. P. Huntington, TheSoldier and the State, Cambridge, Harvard University Press, 1957; S. E. Finer, The Man on Horseback: The Role of theMilitary in Politics, London, Pall Mall, 1962; J. F. Johnson (ed.), The Role of the Military in UnderdevelopedCountries, Princeton, Princeton University Press, 1962; W. F. Gutteridge. The Military in African Politics, Gravenhage,Methuen, 1969.46 La creciente difuminación de la noción de ideología hace que este criterio sea de difícil aplicación. Para una estrategiaanalítica aplicable también al caso que se examina cfr. G. Sartori. “Politics, Ideology and Beliefs Systems”, AmericanPolitical Science Review, junio 1969 (ahora en este volumen).47 De la Dictature, op. cit., parte I, especialmente pp. 76-95.

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una etiqueta muy poco apropiada. Del mismo modo, por otro lado, el término “dictadura sociológica”tampoco es muy feliz, y da lugar a graves equívocos. Nadie pone en cuestión la validez de una sociología dela dictadura, y, por lo tanto, del estudio de las causas socio-económicas de las dictaduras. Pero de lainvestigación sobre las causas de las dictaduras no se deduce una clase de dictaduras sociológicas por símismas, desde el momento en que todas las dictaduras así estudiadas son sociológicas, es decir,reconducibles a una explicación social o económico-social.

El problema de la dictadura como forma institucional y sistema político examinado hasta élmomento es una cosa y el problema de la explicación del por qué de las dictaduras es otra. No es apropiadoconfundir los dos problemas y por lo tanto es necesario declarar cuándo se desea pasar al segundo contextode la sociología de la dictadura, entendiendo por ésta un estudio etiológico del fenómeno. A la sociología dela dictadura, entendida de un modo amplio, se adhieren también los estudios sobre la denominada“personalidad autoritaria”48, algunos estudios de psicología social y, en general, la literatura sobre lastensiones sociales y la denominada sociedad de masas49. Todas ellas son investigaciones que merecen la penaser tenidas en cuenta, a condición de que los estudios dirigidos a descubrir las condiciones que favorecen ono el advenimiento de los regímenes dictatoriales se distingan del examen del fenómeno, y, por lo tanto, delo que es la dictadura y de cuándo existe50.

La provisionalidad de la dictadura

Para quien vive y escribe en una sociedad liberal-democrática, el tema de la dictadura constituye unejercicio intelectual. Pero un ejercicio intelectual no exento de implicaciones y preocupaciones muyconcretas. Un interrogante supera a todos los demás: ¿funcionan los sistemas dictatoriales? Lo que significapreguntarse también si, a largo plazo, las dictaduras prevalecerán sobre los regímenes liberales. Pero parahacer más manejable este interrogante, planteémoslo de otro modo: ¿de qué manera puede afirmarse, yprever, que los sistemas dictatoriales no funcionan?

Al pasar revista a la literatura nos sorprende la siguiente singularidad: tanto los adversarios como losque apoyan la dictadura parecen de acuerdo en un punto: las dictaduras no son regímenes de duraciónilimitada y (desde una perspectiva ideal) que puedan eternizarse: las dictaduras están hechas para serprovisionales. Naturalmente esta unanimidad disminuye en el momento en que las dos partes ofrecen suinterpretación de esta previsión, o en concreto de la asociación de ideas entre dictadura y “brevedad”. Lacrítica democrática de los sistemas dictatoriales las declara transitorias porque carecen de auténticosfundamentos y porque hay algo de fundamentalmente equivocado en su propio mecanismo de gobierno. Porel contrario, los protagonistas o defensores de las soluciones dictatoriales plantean un discurso totalmentedistinto: la dictadura es transitoria porque es una forma de gobierno “excepcional” estrechamente vinculadacon una solución de emergencia, con el fin de cumplir una “misión”, o para ambas cosas. No obstante, elhecho de que este segundo grupo también ponga el acento sobre la naturaleza provisional de la dictadura,sobre su inevitable extinción en un plazo no demasiado largo, permite pensar que incluso para sus mismosapologetas la idea de dictadura posee implicaciones negativas: de otro modo, ¿por qué subrayar el hecho deque un sistema político será o deberá ser provisional? Y, por lo tanto, es lícito concluir que, al menos en unsentido todos están de acuerdo en mantener que el sistema no funciona: en el sentido de que no puede o nodebe funcionar durante mucho tiempo. Aquí hay por lo tanto una singular y sorprendente unanimidad enasignar a las dictaduras una delimitación cronológica, en valorarlas como sistemas políticos “con una vida

48 Cfr. T. W. Adorno et al., The Authoritarian Personality , N. York, Harper, 1950 (trad. española, La personalidadautoritaria, Buenos Aires, Gráficas Yunque, 196-5); R. Christie, M. Jahoda (eds.), Studies in the Scope and Method ofthe Authoritarian Personaly, Glencoe, Free Press, 1954. Pero véase, en general, la voz de R. E. Lane y D. J. Levinson,“Personality: Political”, en International Encyclopedia of the Social Sciences, op. cit., vol. XII.49 Se ha escrito mucho en clave psicológica, aunque de un modo poco convincente. Cfr., por ejemplo, H. Cantril, ThePsychology of Social Movements, N. York, Wiley, 1941; y Zarvedei Barbu, Democracy and Dictatorship: TheirPsychology and Patrerns of Life, London, Routledge & Keagan, 1956. Para la literatura sobre la sociedad de masa quetoca más de cerca nuestro tema, véase especialmente W. Kornhauser, The Politics of Mass Society, Glencoe, Free Press,1959. Pero es necesario no olvidar el clásico de J. Ortega y Gasset, La Rebelión de las Masas, Madrid, Revista deOccidente, 1930; ni tampoco a E. Lederer, The State of the Masses: The Threat of the Classless Society, N. York,Norton, 1940.50 Es necesario añadir que la explicación del por qué de las dictaduras no se agota en las explicaciones sociológicas.Para una primera introducción a este problema más amplio, véase N. Stamps, Why Democracies Fail: A CriticalEvaluation of the Causes of Modern Dictatorships, Notre Dame, University of Notre Dame Press, 1957.

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corta”. Hay que añadir que esta característica se presenta como una cualidad esencial, incluso muy esencial,de este hecho.

Al margen del interés sustancial de la cuestión, preguntarse por el fundamento de la convicción deque las dictaduras son, por su constitución, sistemas a corto plazo sirve también para verificar, de modoresumido, el grado de consistencia de la teoría general de la dictadura. Y, por lo tanto, la pregunta es: ¿sobrequé bases se puede mantener, y se mantiene, que las dictaduras son- formas de gobierno transitorias?

Un primer grupo de argumentos, o de pruebas, puede ser rebatido y dejado de lado rápidamente. Enprimer lugar, es fácil responder a todos aquellos que se refieren a la dictadura romana que una homonimia noes una homología, y que el caso del dictador romano no puede probar nada con respecto a la provisionalidaddel Estado-dictadura moderno. Lo mismo vale, en segundo lugar, para todos aquellos que confundendictadura comisaria y dictadura soberana (la distinción es de Carl Schmitt). Nadie niega que un dictadorcomisario sea temporal y revocable. Pero lo es precisamente porque no es un dictador soberano, es decir, esteno es un caso de dictadura como forma de Estado o de gobierno. Por lo tanto, no se puede demostrar que eldictador soberano es temporal, aduciendo como prueba el ejemplo del dictador no soberano. Del mismomodo, y en tercer lugar, no se puede demostrar que las dictaduras son efímeras utilizando el ejemplo de lasdictaduras que no son colegiadas. Este argumento vale solo para la colegialidad, y no se aplica a lasdictaduras que no son colegiadas. Por último, y en cuarto lugar, no vale recurrir a Marx y Lenin. Bastarecordar que la profecía del fin de la dictadura del proletariado está estrechamente vinculada con elsignificado anómalo e impropio que los marxistas atribuyen al vocablo dictadura. En realidad, a la vista de ladictadura-como-Estado –y como Estado que opera en nombre del proletariado– no hay doctrina másindefensa e ingenua que la marxista.

Más sutiles, aunque no con mayor capacidad de prueba, son los argumentos estrictamente jurídicos.Un primer argumento se basa en la premisa de que las dictaduras son, por definición, regímenes“extraordinarios” y “excepcionales”. De aquí se infiere que las dictaduras no pueden ser más que regímenesprovisionales. Pero es necesario ponerse de acuerdo, concretamente, sobre la premisa. Que la dictadura seauna forma de gobierno extraordinaria o excepcional presupone entender por “excepcionalidad” una“condición de excepción con respecto a un sistema de principios que se entienden como normales ynecesarios”51. Pero una excepcionalidad así definida no permite previsiones de brevedad. Se podrá seguirmanteniendo que la dictadura “es la excepción” a los principios éticos y morales; pero con ello no sedemuestra, a pesar de todo, que la dictadura no sea, o no pueda ser, una “normalidad” histórica, como, porejemplo, mantiene Edgar Hallett Carr52.

Siempre dentro del ámbito de las argumentaciones jurídicas, la tesis más insidiosa es la que se basaen la concepción “constituyente” de las dictaduras53. El hilo de la demostración puede resumirse delsiguiente modo. Puesto que las dictaduras pueden asimilarse a un poder constituyente, y dado que el poderconstituyente está inevitablemente seguido por un poder constituido, ello da lugar a que una dictadura nopueda durar, o mejor aun a que pueda durar tanto como un poder constituyente. Pero la premisa es inexactaporque mantiene el hecho de que una dictadura constituida mantiene una competencia constituyente54. Loque equivale a decir que la distinción entre poder constituyente y poder constituido no se aplica a lasdictaduras. El dictador, precisamente porque es un dictador, no se despoja del poder de modificar o dederogar el propio orden por el constituido: el dictador está, precisamente, legibus solutus. Y una retenciónpermanente del poder constituyente no demuestra que la dictadura no pueda ser permanente, pero demuestra,por el contrario, que ningún otro sistema político puede asegurar tan fácilmente su propia longevidad yperpetuación.

51 Así Biscaretti di Ruffia, Alcune Osservazioni sul Concetto Político e sul Concetto Giuridico della Dittatura, op. cit.,p. 495.52 Cfr. L’influenza Sovietica sull’Occidente, trad. it.. Florencia, Nuova Italia, 1950, passim.53 Es la tesis de fondo de Carl Schmitt, Die Diktatur, op. cit., especialmente p- 144, una tesis seguida, entre otros, porSanti Romano y por Biscaretti di Ruffia.54 Una competencia constitucional que está explícitamente sancionada, en Italia, por las leyes del 9 de diciembre de1928, n. 2693, y del 14 de diciembre de 1929, n. 2099, que atribuían el carácter de órgano constitucional al GranConsejo del Fascismo, al que se le pedía una función consultiva obligatoria para los actos del jefe de Gobierno quetuvieran un carácter constitucional. Es necesario recordar que entre estos actos se enumera además, en 1939, la creación(constituyente) de la Cámara de los fascios y de las corporaciones. De una manera más evidente, en Alemania, el art. dela ley del 31 de enero de 1934 votada por el Reichstag atribuía al canciller un poder discrecional de modificar laconstitución motu proprio. Lo mismo vale para la constitución soviética: ¿dónde y cuándo termina el poderconstituyente de Stalin y de sus sucesores?

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Por consiguiente, no se puede aceptar el intento (aunque loable, si se piensa en las circunstancias enlas que escribían, por ejemplo, los constitucionalistas italianos en el período de entreguerras) de calificar a ladictadura como una forma de Estado o de gobierno provisional. El derecho público puede calificar a ungobierno, o a un órgano, como provisional sólo a condición de que exista una norma inderogable para elmismo imperium maximun que preestablezca de modo taxativo su decadencia (aunque esté lejana),preveyendo además el procedimiento mediante el cual sustituir y poner término a aquella concentraciónexcepcional de poderes que se declara provisional. No obstante esta condición presupone que una dictadurasoberana no sea soberana. Si el dictador ejerce, como tal, un poder constituyente, no se entiende cómo unordenamiento jurídico puede lograr ser eficaz y vinculante con respecto al modo de revocarlo. Es decir, no seentiende cómo la doctrina jurídica puede atribuir a la dictadura la característica de la temporalidad55.

Queda un último argumento: el hecho de que la incapacidad de resolver el problema de la sucesión, omejor dicho de prever un mecanismo regular de sucesión, constituye el talón de Aquiles de los sistemasdictatoriales. De ello puede deducirse que un sistema “sin sucesión” no es un sistema longevo. De todos losargumentos a los que se ha pasado revista, éste es quizá el más plausible. Pero tampoco la clave de la“sucesión difícil” prueba demasiadas cosas. No se puede pasar por alto, de hecho, la diferencia que existeentre discontinuidad y transitoriedad. Puesto que un sistema dictatorial se caracteriza –si y cuando dura– porintermitencias, estas intermitencias no son necesariamente decadencias. De este modo, la probabilidad deque una crisis de sucesión se convierta en una crisis do régimen son tanto menores cuanto más se afirman losaparatos y las dictaduras totalitarias. En concreto, en los sistemas comunistas es siempre más evidente que ladictadura se consolida con raíces que la muerte física del dictador no llega a romper. Si por lo tanto, lahipótesis de una duración discontinua ha encontrado ya una conformación, y si, por otra parte, no sabemosencontrar ningún argumento ulterior y mejor para demostrar que las dictaduras no pueden durar, es obligadoconcluir que la asociación entre “dictadura” y “brevedad” sigue sin demostrarse.

El interrogante era: ¿cómo se demuestra que las dictaduras son provisionales o transitorias? Como seha visto, la tesis se demuestra a la sombra –es necesario decirlo– bajo un cúmulo de confusiones, y, enconcreto, confundiendo, inter alia, entre: a) dictador soberano y dictador comisario, b) y dictadura-institución, c) excepcionalidad y provisionalidad, d) discontinuidad y transitoriedad. Y puesto que en torno altema de la longevidad o de su inexistencia en las dictaduras se anudan todos los hilos del discurso, no esnecesario añadir nada a lo que nos habíamos propuesto documentar: el estado totalmente embrionario detodo lo que se refiere –o de todo lo poco que hay que– a una “teoría general” de la dictadura. La laguna esgrande. Y es verdaderamente paradójico que mientras que las dictaduras prosperan56 nuestro dominiocognoscitivo del fenómeno esté deteriorándose.

55 Puede aducirse, como lo hace Schmitt, que el dictador soberano está, no obstante, vinculado por el logro de un findeterminado, y por lo tanto no vale separar la decadencia de la dictadura del logro de su objeto. El criterio del logro delfin es la más indeterminada de todas las posibles “normas programáticas” con un valor preceptivo indefinidamentediferible, y no puede por lo tanto, asumir ninguna relevancia en el tema de la decadencia.56 De un examen minucioso de los regímenes políticos existentes (en diciembre de 1969) se concluye que sobre un totalde 125 estados, casi 56 pueden calificarse como dictaduras, mientras que los regímenes que dan pruebas de estabilidaddemocrática son unos 30 (los otros 39 estados están en equilibrio inestable o a medio camino). Cfr. S. E. Finer,Comparative Government, London, Allen Lane Penguin Press, 1970, pp. 575-585.

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Pasquino, Gianfranco (directores), Diccionario de política ......Diccionario de Política Norberto Bobbio Nicola Matteucci Gianfranco Pasquino SIGLO VEINTIUNO EDITORES México, 1993