LA PROTECCIÓN DEL CONSUMIDOR EN EL … riesgos, agencias de cobranza, ... SRC, GDS). iv) Regulatorias y/o burocráticas: Derechos de tráfico, otorgamiento de permisos administrativos,

LA PROTECCIÓN DEL CONSUMIDOR EN EL TRANSPORTE

AÉREO

Miguel Mena Ramírez

I.- INTRODUCCIÓN. Dentro del campo general de la temática relacionada al contrato de transporte aéreo y la responsabilidad del transportista ha cobrado importancia en el ámbito del Derecho Aeronáutico contemporáneo el denominado estatuto del pasajero o los llamados derechos de los

SUMARIO I. Introducción. II. El transporte aéreo. III. La protección al consumidor en el transporte

aéreo. IV. Los derechos del pasajero en la Unión Europea. V. Los derechos del pasajero en la comunidad

andina de naciones. VI. La labor del Indecopi en la protección del

usuario – tratamiento de la sobreventa VII. El caso Iberia – sobreventa, idoneidad del

servicio y discriminación..


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pasajeros,1 o su versión más acabada que resulta ser la protección del consumidor en el transporte aéreo. En otras palabras, el acelerado desarrollo de la industria aerocomercial ha obligado a que la regulación del servicio tenga como protagonista principal al pasajero como consumidor. En el derecho del consumidor prima la protección del sujeto más débil dentro de una relación contractual (asimetría) y abarca diversas materias de tratamiento común como son los casos de servicios bancarios y financieros, centrales privadas de información de riesgos, agencias de cobranza, AFPs y planes de pensiones, empresas aseguradoras y servicios de seguros, venta de electrodomésticos, servicios médicos, servicios legales, servicios educativos, promoción de espectáculos artísticos, servicios inmobiliarios, servicios de transporte público urbano e interprovincial, servicios de transporte aéreo, agencias de viajes, servicios de hospedaje, servicios profesionales, reparación de automóviles, lavandería, servicios postales, servicios de estacionamiento, servicios de alimentos y bebidas, etiquetado y rotulado de productos, servicios educativos, editoriales, actividades deportivas y espectáculos.2

Como puede apreciarse, las normas de protección al consumidor engloban al universo de actividades comerciales sin diferenciar en algunos casos las características propias de cada industria específica como es el caso del transporte aéreo, existiendo en algunos casos, un desconocimiento de figuras propias de la industria.

1 PARDO Tovar Diego, La Regulación Andina sobre los Derechos de los Pasajeros, en Liber Amicorum en Honor al Dr. Enrique Mapelli López, Asociación Latinoamericana de Derecho Aeronáutico y Espacial – ALADA, Pág. 475, Buenos Aires, 2007. 2 Ver Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI, Comisión de Protección al Consumidor, Lineamientos sobre Protección al Consumidor, aprobados por Resolución N° 001-2001-LIN-CPC/INDECOPI, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 9 de julio de 2001. En igual sentido, los Lineamientos 2006 de la Comisión de Protección al Consumidor, aprobados por Resolución N° 001-2006-LIN-CPC/INDECOPI, publicada en la página web del INDECOPI, www.indecopi.org.pe.

La Protección del Consumidor en el Transporte Aéreo

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II.- EL TRANSPORTE AÉREO. 1.- Esta industria creció en forma exponencial a partir de la finalización de la Segunda Guerra Mundial. En efecto, en 1945 viajaron por vía aérea 9 millones de pasajeros. Ello representaba menos del 0.5% de población mundial en ese momento. En aquella época un avión de línea ordinario, un DC – 3, disponía de 28 asientos, volaba a 320 kilómetros por hora y tenía una autonomía de 3,400 kilómetros. Sólo el tráfico aerocomercial de pasajeros, incluyendo equipajes, en toneladas – kilómetro realizado creció en más de 1,100% (mil cien por ciento) en el período comprendido entre 1958 y 1978. En 1993, se transportaron más de 1,170 millones de pasajeros, lo cual equivalía a aproximadamente al 25% de la población mundial. En 1994, un Boeing 747 podía llevar 400 pasajeros, volaba a aproximadamente a 910 kilómetros por hora con una autonomía de más de 11,000 kilómetros. También en 1994 las aerolíneas del mundo efectuaron 36 millones de pasajeros – kilómetros, lo cual equivale a que una línea aérea transporte un pasajero al Sol de ida y de vuelta 120,000 veces. De acuerdo a datos de la OACI, sabemos que actualmente surcan los cielos del mundo simultáneamente 12,000 aeronaves jet, con 15 millones de salidas, y un movimiento de 1.5 mil millones de pasajeros transportados por año y existen más de 1,200 aerolíneas regulares en el planeta. En los primeros 55 años de vida de la OACI, la tasa promedio de crecimiento del transporte aéreo fue de aproximadamente un 11%. 2.- En el caso del Perú, el crecimiento ha sido notable en las tres últimas décadas pese a ser un mercado muy pequeño, tal como lo señala el Área de Estudios Económicos del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad


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Intelectual – INDECOPI en su Estudio Situación y Perspectivas del Mercado Aerocomercial Peruano.3 El mercado es reducido por una serie de aspectos estructurales como el limitado poder adquisitivo de la población para utilizar servicios aerocomerciales, el poco interés del sector privado en invertir en empresas de transporte aéreo, la informalidad en los procesos de distribución, la falta de modernización legislativa, así como el poco desarrollo turístico, pese a que el Perú tiene extraordinarios atractivos. 3.- Los resultados del sector del transporte aéreo dependen de los mismos factores generales que determinan los resultados económicos: por ejemplo, el crecimiento del producto bruto interno (PBI), el crecimiento del comercio internacional de bienes y servicios, y el crecimiento de otros sectores que utilizan el transporte aéreo como modo de transporte de mercancías y personas. En este contexto, el sostenido crecimiento económico registrado por la economía mundial en los dos últimos decenios y los sólidos resultados del comercio internacional se han traducido en una firme tendencia positiva del tráfico internacional.4 4.- De acuerdo a datos de la Asociación Internacional de Transporte Aéreo – IATA,5 la actividad aerocomercial genera los siguientes datos

3 “Gracias a los avances tecnológicos, la industria aerocomercial ha crecido a pasos agigantados en las tres últimas décadas, constituyéndose en base esencial para el desarrollo mundial. El incremento en la capacidad de espacio y potencia de los aviones, la reducción de precio en los pasajes, el uso de sistemas de navegación satelital y de reserva automática de pasajes, entre otros avances, ha permitido que en 1999, en el mercado interno peruano se haya transportado 5´491,000 pasajeros y 55,881 toneladas de carga.” INDECOPI, Ob. cit. 4 Organización Mundial de Comercio – OMC, Informe Sobre el Comercio Mundial 2005, Comercio de Servicios de Transporte Aéreo, Pág. 238. 5 Asociación Internacional de Transporte Aéreo – IATA, Exposición de sus representantes ante el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI, Lima, mayo de 2005, Págs. 5, 6, y 7.


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económicos que demuestran la importancia y la globalización de la industria:

- 265 aerolíneas miembros de IATA. - 10,000 aeropuertos. - 1,700 millones de pasajeros transportados anualmente (5

millones de pasajeros diarios en promedio). - 30 millones de toneladas de carga al año. - 21,000 aeronaves comerciales. - 22 millones de vuelos de itinerario al año. - 40% de las exportaciones mundiales (de alto valor) son

transportados por vía aérea. - 200 asociados (GDS, Sistemas Computarizados de Reservas,

etc.). - 90,000 agentes.

Los datos en mención demuestran que se trata de una industria totalmente globalizada, vinculada mediante su propia estructura como es la interlineabilidad, los contratos de cooperación, los sistemas de reserva computarizados, la utilización de boletos electrónicos, los pasajes en conjunción o conexión, etc. Aunque la compilación de datos sobre el comercio internacional de servicios de transporte aéreo está aún en sus principios, los datos disponibles revelan que el transporte aéreo es un elemento importante del comercio mundial.6 5.- El sector del transporte aéreo posee una serie de características estructurales distintas a otras actividades económicas que determinan sus resultados. En primer lugar, y sobre todo, la existencia de un conjunto de obstáculos a la entrada en el sector, tanto estructurales como normativos. En segundo lugar, la naturaleza de la competencia misma: el transporte de pasajeros o carga de un lugar a otro entraña una serie de decisiones, de las que no es la de menor

6 ……..puede verse que los servicios de transporte aéreo representan el 10 por ciento aproximadamente del comercio mundial de servicios. En el caso de algunos países en desarrollo, como el Pakistán, el transporte aéreo representa no menos del 43 por ciento de las exportaciones de servicios. OMC, Informe Sobre el Comercio Mundial 2005, Ob. cit. Pág. 243.


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importancia el par de destinos que se han de atender (o rutas). Una vez hecho esto, hay que decidir la capacidad de la aeronave y la frecuencia de los vuelos.7 6.- El transporte aéreo es un sector en el no se puede acumular stocks, es decir, el asiento o bodega que no se ocupa al cierre de las puertas para el despegue de un vuelo, afecta directamente en forma negativa, los estados financieros de una aerolínea. Como toda actividad económica tiene limitaciones que se generan en la propia industria y otras que derivan de la acción de terceros. Las principales limitaciones que tiene el transporte aéreo, se pueden clasificar en cuatro grandes categorías:

i) Técnicas: Tipos o modelos de aeronave, alcance, performance, capacidad, etc.

ii) Operativas/Infraestructura: Tipos de aeropuertos, largo de la pista, radio ayudas, servicios en tierra, facilitación, comunicaciones, etc.

iii) Económico/Financieras: Baja rentabilidad de la industria, tecnología de alto costo, arrendamiento financiero de aeronaves elevado, comercialización costosa (comisiones, SRC, GDS).

iv) Regulatorias y/o burocráticas: Derechos de tráfico,

otorgamiento de permisos administrativos, trámites, licencias, etc.

7.- En esta industria no se dan las condiciones de competencia perfecta. Ello en razón de que si bien se ha liberalizado el entorno regulatorio del sector, es decir, derechos de tráfico, tarifas y barreras de entrada, en general, no ha sucedido lo mismo respecto del carácter monopólico de los mercados de insumos que son básicos para su funcionamiento. En efecto, en el caso de la adquisición de 7 OMC, Ob. cit. Pág. 244.


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insumos, se puede afirmar que las aerolíneas enfrentan verdaderos carteles. A título de ejemplo, en la actualidad sólo existen dos grandes fabricantes de aeronaves, sólo tres o cuatro empresas de leasing de aeronaves, cuatro grandes abastecedores de combustible, y más aún, los monopolios naturales que resultan ser los servicios aeroportuarios y de ayuda a la navegación.8 Además de lo señalado, esta industria es una actividad de poca rentabilidad económica, muy voluble, sujeta a crisis cíclicas, derivadas del alza de los combustibles, costos de distribución, gastos de infraestructura, de epidemias como el llamado SARS y de los atentados terroristas o de piratería aérea. Es una actividad económica diferente por las características propias de la industria. 8.- La evolución del proceso de fijación de precios de las aerolíneas ha ido de la mano con el desarrollo tecnológico de la industria y los procesos de liberalización. En efecto, hasta 1980 las aerolíneas analizaban sus costos fijos y variables promedio, calculaban su utilidad y fijaban sus precios. Las tarifas eran reguladas por los gobiernos y existían dos precios en clase económica (tarifa de excursión y normal) y sólo un precio en primera clase. Las tarifas eran fijadas en dólares americanos por segmentos máximos de millajes (recorridos). Los márgenes de utilidad eran razonables porque había una relativa estabilidad en los mercados. El trabajo de ventas y de las agencias era manual y el uso de la tecnología estaba poco desarrollado. 8 Para tener un orden de magnitud de las transacciones de los proveedores de aeronaves, baste señalar que recientemente (en Farnborough, la Feria Internacional más importante del mundo), Airbus tomó órdenes por 300 aeronaves (valor US$ 18,000 millones), en tanto Boeing lo hizo por 139 aeronaves (valor US$ 15,000). Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur – DITIAS, PSC Corp. – ALADI, Montevideo, setiembre de 2000, Pág. 12.


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Después de 1980 el proceso de determinación de precios cambió notablemente: Se produjo la crisis internacional por el alza del petróleo con consecuencias económicas y monetarias en todo el mundo. Se estableció una moneda neutral (NUC) para la construcción tarifaria y disminuyeron sensiblemente los márgenes de utilidad de la industria. Luego de la liberalización producida en Estados Unidos, las fusiones de las aerolíneas norteamericanas tuvieron como consecuencia la concentración del sector y una política de reducción de costos con despidos masivos y la búsqueda de mecanismos que disminuyan los gastos. Se efectuaron grandes inversiones en tecnología de punta. Se desarrollaron los sistemas de reservas computarizados (SRC) y con ello se crearon nuevos sistemas de comercialización a través de los globalizadores de reservas (GDS). En dicho período se introdujo el proceso de “Yield Management” que estableció el sistema de precio por milla volada y adicionalmente se creó la tarifa por viaje de negocios, dándose inicio al sistema de segmentación tarifaria. Como se puede apreciar, se dio un cambio total en el proceso de fijación de precios, con un mayor enfoque hacia el cliente.9 A partir de la década del noventa se amplían los mercados. El consumidor de los países desarrollados se adapta rápidamente al cambio y busca ofertas, utilizando el Internet y comienza a dejar de lado a las agencias de intermediación. Se efectuaron grandes inversiones en tecnología de última generación indispensable para el control de inventarios de asientos y márgenes. Por efecto de las políticas de libre mercado en la mayoría de los países se redujo el proteccionismo y se eliminó el control de precios (tarifas y comisiones). 9 Asociación Internacional de Transporte Aéreo – IATA, Ob. cit. Págs. 7, 8 y 9.


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Se introdujo el Revenue Management como mecanismo esencial de administración de una aerolínea. Se crearon las tarifas por subclases, que son en esencia las diversas tarifas diferenciadas que existen en el mercado. Como consecuencia de ello y de la competencia internacional, se generalizó la reducción de tarifas promedio (por ejemplo, la tarifa de Perú hacia Europa se rebaja sustancialmente de US$ 1,299 a US$ 999).10 Con el desarrollo tecnológico del Internet11 se produce la introducción del boleto electrónico, que tiene como finalidad la desaparición del boleto de papel a partir de 2007.12 Durante estos años se han desarrollado en forma notable las aerolíneas de bajo costo o Low Cost Carriers,13 con tarifas inflexibles, no reembolsables, con un esquema de 100% de inventario de asientos.14

10 IATA, Ob. cit. Pág. 10. 11 Iberia.com es la página de comercio electrónico líder en España, con una facturación de 286,6 millones de euros en venta de billetes en 2005 y media diaria de 325,000 visitas. Iberia.com en cifras: 286,6 millones de euros en venta de billetes; 300.000 visitas diarias; 1.400.000 páginas visitadas cada día; 6.000 tarjetas de embarque emitidas diariamente; Más de 925.000 titulares Iberia Plus online; 7.000 alquileres de coche; 36.000 pernoctaciones en hoteles; 31 versiones de Iberia.com en diferentes países de Europa, América y Oriente Medio. En La Importancia de Internet en http://www.aviaglobal.com, 24 de mayo de 2006. 12 La Asociación Internacional de Transporte Aéreo dijo que para diciembre de 2007, el 97% de los billetes será electrónico. Según Philippe Bruyere, director de negocios de la IATA, el nuevo sistema permitirá ahorrar hasta 3,000 millones de dólares al año, ya que simplificaría la emisión de billetes y de ese modo reducirían los costos empresariales. http://www.aerolatinnews.com, 8 de junio de 2006. 13 Las aerolíneas de bajo costo ya existían desde que se liberalizó la política aérea norteamericana en 1978 y se generan en Europa como consecuencia de la desregulación en el viejo continente. 14 De acuerdo a la propuesta aprobada por la Comisión Europea, obligará a que las aerolíneas deban incluir en sus promociones y publicidad las tasas, recargos por combustible y los impuestos en los precios de los billetes a efectos de que los consumidores conozcan el valor total de su viaje. Expertos de la industria indicaron que el principal destinatario de la nueva normativa es el segmento de las aerolíneas denominadas de bajo costo, que promocionan tarifas sumamente atractivas, incluso de valores irrisorios, que luego no son tales si se suman los impuestos, tasas y sobretasas


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En este período se introduce tres tipos de tarifas, basadas en el control de inventarios: i) flexibles, ii) semiflexibles, iii) inflexibles.15 9.- Las tarifas flexibles permiten: i) Cambios de fecha sin penalidad. ii) Reembolsos sin penalidad. iii) Cambios de ruta. iv) Escalas en ruta. Generalmente son las tarifas más caras y las aerolíneas reservan algunos asientos en estas clases en cabina hasta poco antes de la salida del vuelo. Las tarifas semi flexibles permiten: i) Reembolso antes de la salida, por lo general con una penalidad. ii) Cambio de fecha con el pago de una penalidad. iii) No se otorgan reembolsos después de la salida. iv) No se conceden cambios de ruta. v) Generalmente permiten paradas en ruta con un sobrecargo. Las tarifas inflexibles tienen las siguientes características: i) No son reembolsables una vez emitido el boleto. ii) No permiten cambios. iii) No permiten paradas en ruta. Generalmente se aplican a tarifas de promoción por determinado período, ruta, destino o fechas y son las más económicas. Estas tarifas son determinadas mediante el Revenue Management, de acuerdo al inventario de asientos en determinada subclase.16 III.- LA PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR EN EL TRANSPORTE AÉREO. 1.- Hasta hace poco se consideraba que el llamado sistema de Varsovia, por una parte, y luego Montreal de 1999, por la otra, más las condiciones generales de transporte de la IATA, los contratos de transporte que figuran en los tickets, las regulaciones locales sobre el

por concepto de combustible, seguridad u otros conceptos. En Tarifas Transparentes, en Aviation Week, pág. 2, 20 de junio de 2006. 15 IATA, Ob. cit. Pág. 11. 16 IATA, Ob. cit. Págs. 12, 13 y 14.


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contrato de transporte aéreo, así como las prácticas de las empresas, para atender a los pasajeros, eran el marco suficiente para regular el marco del transporte aéreo de pasajeros.17 Sin embargo, ello no era así y la protección del consumidor en el transporte aéreo se fue desarrollando en forma notable en diversas latitudes. 2.- Actualmente, el sistema de protección al consumidor en el transporte aéreo está regido por el Decreto Legislativo 716, Ley de Protección al Consumidor,18 el Reglamento de la Unión Europea 261/0419 y la Decisión 619 de la Comunidad Andina de Naciones (CAN),20 que regula las relaciones de consumo en el transporte aéreo en la Subregión. Adicionalmente a ello, mediante Resolución Nº 001-2006-LIN-CPC/INDECOPI la Comisión de Protección al Consumidor del INDECOPI aprobó los Lineamientos sobre Protección al Consumidor 2006. 3.- Los lineamientos en materia transporte aéreo en resumen son los siguientes:

a) Responsabilidad de la línea aérea por la pérdida del equipaje entregado por los consumidores (Inciso a) del Numeral 6.5.1). b) Medidas correctivas a otorgarse en el caso de pérdida o demora en la entrega del equipaje (Inciso b) del Numeral 6.5.1). c) Obligación de informar sobre las escalas programadas en un viaje (Inciso a) del Numeral 6.5.2). 17 PARDO T. D. Ob. cit. Pág. 477. 18 Texto Único Ordenado de la Ley de Protección al Consumidor fue aprobado por Decreto Supremo N° 006-2009-PCM, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 30 de enero de 2009, aprobado en virtud de los dispuesto por el Decreto Legislativo 1045, que aprobó la Ley Complementaria del Sistema de Protección al Consumidor, publicado el 26 de junio de 2008. 19 Reglamento 261 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos y deroga el Reglamento (CEE) 295/01. 20 Publicada en la Gaceta Oficial 1221de la Comunidad Andina de Naciones, el 15 de julio de 2005.


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d) Responsabilidad de las aerolíneas derivada de la sobreventa (“overbooking” o “denegatoria de abordaje”) (Inciso b) del Numeral 6.5.2). e) Derechos del consumidor frente al retraso o cancelación de los vuelos (Inciso c) del Numeral 6.5.2). f) Responsabilidad de las aerolíneas por la información que se brinda en el counter (Inciso d) del Numeral 6.5.2). g) Responsabilidad de las aerolíneas en el caso de vuelos bajo la modalidad de transporte sucesivo (Inciso e) del Numeral 6.5.2). h) Responsabilidad de las aerolíneas por la información respecto a las restricciones a las que se encuentra sujeto el transporte aéreo (Inciso f) del Numeral 6.5.2).

Como se puede apreciar de los lineamientos de protección al consumidor son específicos con relación al transporte aéreo y regulan supuestos que a su vez se encuentran normados en el Convenio de Montreal de 1999 y en la Ley de Aeronáutica Civil N° 27261 y su Reglamento.

Adicionalmente a ello, el artículo 197 del Reglamento de la Ley de Aeronáutica Civil,21 dispone que la publicidad y la venta de los servicios de transporte aéreo, sea que el vuelo se efectúa con escalas, con conexión, con código compartido o bajo cualquier otra modalidad prevista o permitida por la Ley, está limitada únicamente a aquellos destinos expresamente autorizados en el respectivo permiso de operación, permiso de vuelo, o autorización correspondiente o en su caso, a lo establecido en los convenios internacionales aplicables. La infracción de lo dispuesto en la norma en mención se rige por las normas de publicidad, competencia desleal, y protección al consumidor que aplica el INDECOPI. No obstante ello, la infracción también podría ser investigada y sancionada por la Junta de Infracciones de la DGAC, que actúa en

21 Aprobado por el Decreto Supremo 050-2001-MTC, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 26 de diciembre de 2001.


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primera instancia administrativa, salvo lo referido a publicidad comercial, regulada por la Ley de Protección al Consumidor. 4.- Los derechos y obligaciones de los consumidores en general se encuentran recogidos en el Texto Único Ordenado de la Ley de Protección al Consumidor aprobado mediante D.S. 006-2009-PCM. De acuerdo a lo previsto en el artículo 5° de la citada Ley y en relación con el presente ensayo, se reconoce a los consumidores los siguientes derechos: a) A una protección eficaz contra los productos y servicios que en condiciones normales o previsibles, representen riesgo o peligro para la salud o la seguridad física; b) A recibir de los proveedores toda la información necesaria para tomar una decisión o realizar una elección adecuadamente informada en la adquisición de productos y servicios, así como para efectuar un uso o consumo adecuado de los productos o servicios; c) A acceder a una variedad de productos y servicios, valorativamente competitivos, que le permitan libremente elegir los que deseen; d) A la reparación por daños y perjuicios, consecuencia de la adquisición de los bienes o servicios que se ofrecen en el mercado o de su uso o consumo; e) A la protección de sus intereses económicos, mediante el trato equitativo y justo en toda transacción comercial, y a la protección contra métodos comerciales coercitivos o que impliquen desinformación o información equivocada sobre los productos o servicios; 5.- En lo que se refiere a las sanciones que se pueden imponer a los proveedores de bienes o servicios respecto a la infracción al derecho de los consumidores el artículo 41 establece expresamente que los proveedores son objetivamente responsables por infringir las normas contenidas en la Ley.


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De igual modo, los proveedores infractores pueden ser sancionados administrativamente con una amonestación o con una multa, hasta por un máximo de 300 (trescientos) Unidades Impositivas Tributarias (S/. 1’065,000.00, equivalente a US$ 343,500.00, aproximadamente), sin perjuicio de las medidas correctivas que se dicten para revertir los efectos que las conductas infractoras hubieran ocasionado o para evitar que éstas se produzcan nuevamente en el futuro.22 6.- Las medidas correctivas pueden consistir en cualquier acto que tenga por finalidad revertir los efectos que la conducta hubiera ocasionado o evitar que éstas se produzcan nuevamente en el futuro. En el caso de retraso o pérdida de equipaje en el transporte aéreo la información relevante resultan ser los límites de responsabilidad que se establecen en el Convenio de Montreal, razón por la cual debe ser entregada al usuario o consumidor. IV.- LOS DERECHOS DEL PASAJERO EN LA UNIÓN EUROPEA. 1.- El Reglamento de la Unión Europea y la Decisión 619 tienen prácticamente la misma estructura normativa23 y tienen como finalidad proteger a los usuarios del transporte aéreo en forma específica a diferencia del D.Leg. 716 que es un régimen general de protección al consumidor. La norma andina prácticamente basó su texto en las disposiciones del reglamento europeo.24 No obstante, es un cuerpo normativo más completo porque además regula las obligaciones de los usuarios (artículos 12 al 16), contiene normas 22 Artículo 41 del Texto Único Ordenado del D. Leg. 716, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2009-PCM, las siguientes sanciones: (a) infracciones leves con una amonestación o con una multa de hasta 20 UITs (b) infracciones graves hasta con una multa de 100 UITs (c) Infracciones muy graves con una multa de hasta 300 UITs. 23 Ambos cuerpos normativos tienen definiciones similares; ámbito de aplicación; tratamiento de la denegación de embarque, cancelación de vuelo, retraso; derecho a la compensación; derecho a la asistencia; la obligación de informar al pasajero de sus derechos, etc. 24 El suscrito participó activamente en el debate efectuado por la CAN con las autoridades aeronáuticas de la Subregión en los meses de mayo y junio de 2005, en representación del sector privado conjuntamente con los apoderados de la Asociación de Empresas de Transporte Aéreo Internacional - AETAI a efectos de aprobar la citada Decisión.


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específicas sobre el equipaje (artículos 17 al 20), establece deberes de los explotadores aeroportuarios (artículo 21), y hace una referencia especial al sistema de atención al usuario (artículos 22 y 23). Sin embargo, ninguno de los dos regímenes establece obligaciones específicas para los agentes de viajes ni acogen algunos aspectos propios de la industria. 2.- El Reglamento 261/04 de la Unión Europea dispone bajo las condiciones en él detalladas,25 los derechos mínimos que asistirán a los pasajeros en caso de: a) Denegación de embarque contra su voluntad; b) Cancelación de su vuelo; y, c) Retraso de su vuelo. La norma es clara, establece los derechos mínimos que asistirán a los pasajeros. El Convenio de Montreal regula por el contrario la responsabilidad objetiva del transportista aéreo y fija la medida de la indemnización por el daño ocasionado.26 Como es sabido, en el texto del Convenio de Montreal de 1999 no existe norma alguna que se refiera al exceso de reservas.27 La carencia de una norma sobre exceso de reservas en Montreal de 1999 dio pie – y con razón – a la Comisión Europea para legislar al respecto. Y al hacerlo, extendió las causas de las demoras a ciertas

25 En el derecho positivo europeo se tiene en primer término el Reglamento (CEE) N° 295/91 del Consejo (4-11-91) “Por el que se establecen normas comunes relativas a un sistema de compensación por denegación de embarque en el transporte aéreo regular”. En dicho Reglamento, la Comisión comenzó por considerar que “las medidas de liberalización adoptadas por el Consejo, en julio de 1990, representan un nuevo paso hacia una política común plenamente desarrollada en el transporte aéreo” y que es “necesaria una acción común para la protección de los intereses de los usuarios del transporte aéreo, con el fin de garantizar un desarrollo equilibrado para un sector que debe operar en un entorno en plena transformación. PARDO T. D. Ob. cit. Págs. 479 – 480. 26 RIZZI Luis Alejandro, ¿Son incompatibles Montreal 1999 y el Reglamento 261/04 de la Unión Europea?, en http://www.aviaglobal.com, Pág. 1, 24 de febrero de 2006. 27 FOLCHI Mario, La reciente decisión de la Corte de Justicia Europea y el Convenio de Montreal de 1999, http://www.aviaglobal.com, Pág. 1, 18 de enero de 2006.


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circunstancias que podrían hacer excesiva la disposición, como las que se originan en causas climáticas.28 3.- Existe un debate sobre la aplicación del Reglamento 261/04 y su supuesta incompatibilidad con el Convenio de Montreal de 1999. En efecto, si bien IATA no se opone a las disposiciones relativas a los casos que en español he denominado “exceso de reservas” (“overbooking”), el Reglamento se excede en los que tiene que ver con largas demoras y cancelaciones de vuelos como consecuencia de condiciones climáticas adversas. Agrega que ello contraviene las disposiciones del Convenio de Montreal y que originará mayores costos a las líneas aéreas.29 De acuerdo a lo señalado por Rizzi ambas regulaciones son absolutamente compatibles ya que contemplan si bien supuestos similares lo hacen desde una perspectiva o gradación diferente.30 Si bien comparto la opinión en el sentido que el Reglamento 261/04 de la Unión Europea es compatible con el Convenio de Montreal de 1999 porque el primero sanciona la infracción en agravio del consumidor y el Convenio establece la responsabilidad civil derivada del contrato de transporte aéreo internacional, en el Perú la aplicación de ambas normas ha dado lugar a sanciones muy duras en agravio de algunas aerolíneas y en muchos casos se han concedido indemnizaciones mayores a las que fija el Convenio. 4.- El Reglamento acotado contiene normas excesivamente severas. Adicionalmente a ello es muy vago e impreciso en los casos de 28 FOLCHI Mario, Ob. cit. Pág. 2. 29 Opinión del señor Giovanni Bisignani, Director General de IATA sobre decisión de la Corte de Justicia Europea, en FOLCHI Mario, Ob. cit. Pág. 1. 30 El pasajero tiene un derecho mínimo por el solo hecho formal del cumplimiento de algunos de los supuestos contemplados en la normativa, haya sufrido o perjuicio o daño alguno. Si el pasajero considera que la indemnización, en verdad habla de “compensación” fijada por el Reglamento es insuficiente podría reclamar hasta el máximo previsto en el Convenio de Montreal salvo que pudiera acreditar que el transportista tuvo “… intención de causar el daño, o con temeridad y sabiendo que probablemente causaría daño…” en cuyo caso no se aplicaría la limitación prevista en el art. 22 (del Convenio de Montreal, la anotación es mía). RIZZI L. Ob. cit. Pág. 2.


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demora y en mi opinión no tuvieron en cuenta las particularidades del transporte aéreo, más bien parecería que se equiparó a este medio con cualquier otro servicio en una generalización que cuando menos parece imprudente.31 En general las demoras se producen por circunstancias del momento casi imposible de prever o bien por razones climáticas que impiden el comienzo o la continuación del vuelo. Adicionalmente a lo señalado, las aerolíneas no pueden sancionar la no presentación para el vuelo (“no show”), que puede evitar los casos de denegación de embarque y por ello se produce la sobreventa, que se encuentra permitida legalmente.32 V.- LOS DERECHOS DEL PASAJERO EN LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. 1.- En lo que se refiere a la Decisión 619 de la CAN,33 dicho cuerpo normativo es aplicable en los siguientes supuestos:

a) Los pasajeros que inicien su viaje en un aeropuerto de un País Miembro de la Comunidad Andina; b) Los pasajeros que inicien su viaje en el aeropuerto de un tercer país a cargo de un transportista aéreo de un País Miembro con destino o escala a un aeropuerto de un País Miembro; c) Los pasajeros que hayan sido transferidos en un

31 RIZZI L. Ob. cit. Pág. 3. 32 El artículo 125.4 de la Ley de Aeronáutica Civil N° 27261 dispone que si el transportador ha realizado un número de reservas o venta de pasajes para un vuelo que excede de capacidad de plazas de la aeronave (overbooking), negándose el embarque al pasajero que tenía reserva previamente confirmada, éste tendrá los derechos establecidos en el numeral 125.3 (a) Reembolso inmediato integral o proporcional del precio del pasaje; o b) El pago de gastos ordinarios de alojamiento, alimentación, comunicaciones y desplazamientos necesarios, cuando opte por realizar el transporte en el primer vuelo disponible por cuenta del transportador responsable, incluso por otro transportador. 33 La Decisión 619 fue publicada en la Gaceta Oficial de la CAN el 25 de julio de 2005 y el título de la norma es “Decisión sobre Normas para la Armonización de los Derechos y Obligaciones de los Usuarios, Transportistas y Operadores de los Servicios de Transporte Aéreo en la Comunidad Andina”, y establece los derechos y obligaciones de los usuarios, transportistas y operadores de los servicios de transporte aéreo regular y no regular en la Comunidad Andina.


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aeropuerto de un País Miembro por un transportista aéreo u operador turístico del vuelo para el que disponían de una reserva, independientemente de los motivos que haya dado lugar a la transferencia; y, d) Los pasajeros que posean billetes expedidos dentro de programas para usuarios habituales, billetes en compensación u otros programas comerciales.

Los pasajeros con billetes de cortesía o gratuitos, una vez iniciado el vuelo y que éste se interrumpa por causas atribuidas al transportista, tendrán derecho a refrigerio, a una comunicación gratuita y hospedaje, en los casos que sea necesario. 2.- Considero que hay un exceso respecto al tratamiento del transporte gratuito establecido en el último párrafo del artículo 2 de la Decisión porque no cabría darle la protección que corresponde a los consumidores en razón que no existe una relación de consumo entre el beneficiario del transporte aéreo gratuito y las aerolíneas.

La doctrina especializada en Derecho del Consumidor ha establecido que se protege al consumidor final, generalmente desvalido, no a los que tienen recursos para evitar un daño, razón por la cual incluir a los beneficiarios del transporte gratuito puede generar más problemas que soluciones. Por ello desde la perspectiva doctrinaria debió eliminarse el último párrafo del artículo 2º de la Decisión. Adicionalmente a lo señalado, en el segundo párrafo del numeral 1 del artículo 1º del Convenio de Montreal de 1999 se establece que el referido convenio es de aplicación al transporte gratuito efectuado en aeronaves por una empresa de transporte aéreo. Ello significa que la gratuidad no exime a la aerolínea de sus obligaciones como bien dispone el artículo 1° citado. En efecto, en los casos de pasajes gratuitos o emitidos con tarifas diferenciales pero sujeto a espacio, el derecho del beneficiario nace a partir del momento que se confirma una reserva a su favor.


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De igual modo, el Convenio de Varsovia, vigente en algunos países, tiene idéntica norma, razón por la cual los beneficiarios del transporte gratuito se encuentran cubiertos por daños derivados de la responsabilidad civil aeronáutica. Nuestra opinión concuerda con lo establecido en el artículo 3, Inciso 3 del Reglamento 261/04 que dispone que el presente Reglamento no se aplicará a los pasajeros que viajen gratuitamente o con un billete de precio reducido que no esté directa o indirectamente a disposición del público. De esta forma los beneficiarios del transporte aéreo gratuito que generalmente son agentes, auditores, abogados, autoridades o personal de las aerolíneas con los cuales no existe una relación de consumo, no se encuentran desprotegidos. 3.- El Capítulo III de la Decisión trata sobre los derechos del usuario en las distintas etapas que tienen que ver con la celebración y la ejecución del contrato de transporte aéreo. En efecto, dicho capítulo determina los derechos del consumidor al efectuar las reservas ante las agencias, operadores y las mismas aerolíneas, relacionados fundamentalmente con la información que debe otorgarse a propósito de los vuelos disponibles, de los tipos de tarifas, del valor del pasaje y de los demás cargos que deben ser abonados por los pasajeros; de los aeropuertos y terminales aéreos de origen y destino, de las condiciones del transporte respecto a reservas, tarifas, condiciones y limitaciones de equipaje. Además antes de la ejecución del transporte, el derecho a la información se extiende a cualquier cambio de vuelo o cualquier aspecto que afecte la reserva acordada, así como acerca de los derechos que le asisten al pasajero en caso de denegación de embarque. Durante la ejecución del transporte el derecho de información del pasajero incluye los procedimientos de embarque, el uso de equipos de seguridad y emergencia, de evacuación de la aeronave y, a bordo la información incluye las cancelaciones y los desvíos.


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4.- En el caso de denegación de embarque, por causa atribuible al transportista, éste debe solicitar la presentación de voluntarios que renuncien a sus respectivas reservas en primer término, en cuyo caso, además de lo que ofrezca el transportador, estos deben recibir la asistencia aplicable a los casos de retraso y la compensación adicional. En el caso de cancelación de vuelos, también por causas imputables al transportista, sin que se haya reintegrado al pasajero el valor neto del pasaje, ni conseguido vuelo sustitutorio para el mismo día, se deben sufragar los gastos de hospedaje, además de las compensaciones relativas al retraso, otorgándose embarque en el siguiente vuelo o un transporte alternativo o el reembolso total del pasaje sin penalidad alguna y las compensaciones según corresponda. Para los dos eventos antes descritos, es decir, denegación o cancelación, se consideran como causas no imputables al transportista aéreo las circunstancias imprevistas, la fuerza mayor o el caso fortuito, en cuyo caso la aerolínea quedará exonerada de las compensaciones a que hubiere lugar. 5.- Con relación del derecho a compensaciones, en los supuestos de cancelaciones, interrupciones, demoras, así como en los de sobreventa, se procurará el transporte alternativo y, de no ser posible, se compensará al pasajero conforme a las siguientes reglas: a) En el caso de retraso, cuando este sean entre 2 y 4 horas, se suministrará al pasajero un refrigerio y una comunicación gratuita; b) Cuando el retraso es superior a 4 horas e inferior a 6, además del refrigerio y la comunicación, se debe proporcionar al pasajero alimentos según la hora. c) Cuando el retraso es superior a 6 horas, el transportista deberá compensar con una suma mínima equivalente al 25% del valor del trayecto incumplido pagadero en efectivo o en cualquier otra forma


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aceptada por el pasajero. Además deberá proporcionarle hospedaje si es necesario pernoctar, así como los gastos de traslado. Si se trata de interrupción del transporte y si el pasajero no opta por la devolución de la parte proporcional del precio correspondiente del tramo no cubierto, se le compensará con las sumas correspondientes al retraso ya descritas. Cuando se trate de cancelación y no se le hubiese reintegrado el valor neto del pasaje ni conseguido vuelo sustitutorio, se le sufragarán los gastos de hospedaje así como las compensaciones previstas para el caso de retraso. En el supuesto de sobreventa debe otorgarse transporte en el siguiente vuelo o espacio con otra aerolínea a la brevedad posible. En el caso de sobreventa o demora superior a seis horas, el transportista debe compensar al pasajero con el citado monto mínimo, equivalente al 25% del valor del trayecto incumplido. 6.- El Capítulo IV de la Decisión es un aspecto novedoso en la legislación de protección al consumidor en razón de que se refiere a los deberes de los usuarios, siendo el primero de ellos el aviso al transportista con no menos de 72 horas de anticipación a la realización del vuelo, en caso de que desista del servicio. En este supuesto la aerolínea puede retener por concepto de gastos administrativos un porcentaje del valor que no podrá exceder del 10% del valor neto del pasaje, siempre y cuando no se trate de tarifas promocionales o no reembolsables. Además, el pasajero debe dar información veraz sobre sus datos personales bajo pena de exoneración de responsabilidad del transportista en caso de falta de información sobre los cambios que ocurran en los vuelos e itinerarios. El usuario debe presentarse en el aeropuerto dentro del tiempo indicado por el transportista, de lo contrario la aerolínea puede disponer de su asiento, sin que ello implique un incumplimiento del contrato, lo cual no debe interpretarse en el sentido de que, si al


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momento de presentarse tardíamente hay cupos y el vuelo no ha sido cerrado, el pasajero puede ser admitido por el transportista. Adicionalmente, la Decisión señala que el usuario debe acatar en todo momento las instrucciones de la aerolínea en las operaciones de embarque, durante el vuelo y en el desembarque porque en caso de incumplimiento por parte del pasajero el transportista se libera de toda responsabilidad de los efectos adversos o daños que pueda sufrir el usuario. Como puede observarse, la normatividad adoptada por la comunidad internacional – por decirlo así – no ha hecho nada distinto a regular el contrato de transporte aéreo de la misma manera como lo venían haciendo las prácticas de la propia industria, o lo que es igual, se han vuelto obligatorias ciertas conductas que las líneas aéreas venían practicando, para mantener “cautivos” a sus pasajeros en esa “encarnizada” lucha de competencia en que se encuentran en la actualidad las líneas aéreas individualmente así como las llamadas alianzas estratégicas tan en boga en el momento actual.34 VI.- LA LABOR DEL INDECOPI EN LA PROTECCIÓN DEL USUARIO – TRATAMIENTO DE LA SOBREVENTA. 1.- Las agencias afiliadas a IATA (que en el Perú sólo representan el 10% del total de agentes que operan en el mercado) reciben información de tarifas y condiciones de los GDS, de las aerolíneas en forma directa y de IATA. Las agencias no afiliadas a IATA y no acreditadas por las aerolíneas (en el Perú la mayoría de las agencias) disponen de la información de tarifas y condiciones que les remiten los GDS directamente sin entrenamiento o con una preparación básica, lo que afecta la

34 PARDO T. D. Ob. cit. Pág. 485.


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prestación del servicio porque no dan la información correcta al consumidor.35 2.- En el caso del no show, el pasajero efectúa una reserva para un vuelo y no se presenta al momento del embarque. En este caso la aerolínea pierde la oportunidad de vender el asiento que no ocupa el pasajero ausente. Por ejemplo, las agencias efectúan múltiples reservas y no las cancelan, sin considerar que ello afecta a las aerolíneas por el costo del asiento, la oportunidad de venta y los costos de los GDS. Ello en razón de que las aerolíneas no tienen control sobre los sistemas globalizadores. La sobreventa que está regulada en nuestra Ley de Aeronáutica Civil,36 es una consecuencia del no show de los pasajeros. Sin embargo, las normas citadas de protección al consumidor y las resoluciones que han sancionado a las aerolíneas no tienen en consideración que existen dos tipos de sobreventa. En efecto, uno de los tipos de sobreventa se da por alteración de los itinerarios de la aerolínea debido a retrasos por razones técnicas, climáticas, paralizaciones por huelgas, tráfico aéreo, calamidades, demoras por seguridad de aeropuerto y en especial la seguridad aérea, que es uno de los temas primordiales del transporte aéreo. En este caso la obligación de la aerolínea es cumplir con el contrato de transporte aéreo, confirmar al pasajero en el primer vuelo siguiente disponible, originándose en casos extremos, una situación muy complicada, similar a una bola de nieve, en especial en época de gran demanda. No obstante ello, la aerolínea es sancionada.37

35 IATA, Ob. cit. Pág. 14. 36 Artículos 125.4 y 125.3. 37 Ver Expediente 1234-2004/CPC en el cual el Tribunal del INDECOPI multó a KLM con 5 Unidades Impositivas Tributarias, ordenó el pago de los pasajes en el tramo Ámsterdam – Lima y condenó con costas y costos a la aerolínea, pese a que había cumplido con las disposiciones de los artículos 125.4 y 125.3 de la Ley de Aeronáutica Civil. KLM actuó con observancia de las prácticas internacionales IATA, de la Ley de Aeronáutica Civil N° 27261 y de los Procedimientos KLM, que son de conocimiento público.


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El otro tipo de sobreventa es el que está basado en datos históricos determinados por el mercado, por vuelo, por temporada, por costumbre, etc. Por ello la aerolínea se protege del no show, teniendo para ello el marco legal que permite la sobreventa. Si bien este último tipo de sobreventa es el que podría ser materia de sanción, resulta evidente que las aerolíneas utilizan este medio como una forma de compensar la no presentación del pasajero, que no está regulada en las normas de protección al consumidor, salvo el citado caso del artículo 3 de la Decisión 619. 3.- En el caso de la protección al consumidor o la publicidad, el INDECOPI ha sido muy exigente con las aerolíneas respecto al overbooking, tarifas, cambios de vuelo, información al consumidor, sin considerar que muchas veces los responsables de la falta de información a los pasajeros o clientes son las agencias de viaje. Air Madrid que operó sólo dos años hacia el Perú fue proporcionalmente la más sancionada del sistema (tenía 27 denuncias ante la Comisión de Protección al Consumidor con sanciones que oscilaban desde una multa de 0.3% de la UIT hasta 60 UIT).38 En este caso sólo en una oportunidad se sancionó al agente (Turismo Cultural EIRL) por no otorgar un servicio idóneo.39

Los pasajeros afectados hicieron uso del pasaje KLM en el tramo Lima, Ámsterdam, París (50% del viaje). Por la sobreventa derivada de mal tiempo en Europa, KLM asumió el costo de su retorno vía VARIG y dicha aerolínea los transportó. Además de ello KLM entregó a los pasajeros una suma compensatoria aproximada de US$ 800 (US$ 400 por cada uno); la que, si se compara con el valor del tramo de retorno (US$ 550), según lo pagado por los señores pasajeros a la agencia TY&SE E.I.R.L., supera el 70% (el valor de cada pasaje fue US$ 1,100, de los cuales US$ 275.53 son impuestos). Es decir, a KLM le resultó lesivo el simple cumplimiento de su obligación de aplicar el sistema de compensación que tiene además del cumplimiento de las normas de la Ley de Aeronáutica Civil. 38 Existen aerolíneas como COPA de Panamá y Air Canada que hasta la fecha no han sido sancionadas por la Comisión de Protección al Consumidor del INDECOPI. 39 Ver Expedientes N°s 1005-2004/CPC (0.5 de la UIT), 448-2005/CPC (0.5 de la UIT), 963-2005/CPC (0.3 de la UIT), 1311-2005/CPC (4 UIT), 1527-2005/CPC (5 UIT), 1463-2005/CPC


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En los casos de LAN e Iberia, que se citan a título de ejemplo, ha sido sancionada la responsabilidad de las agencias de viaje en agravio de las aerolíneas. En el caso de la aerolínea española la Comisión de Protección al Consumidor la multó con 3 UIT, pese a que la agencia de viajes (Domicol Tours) tenía responsabilidad en el servicio no idóneo, siendo multada sólo con 2 UIT.40 En lo que respecta a LAN existen cuatro casos en los que han sido sancionados los agentes por servicio no idóneo: Saleht Travel EIRL. (0.3 de la UIT),41 Destinos y Diversión SAC (0.5 de la UIT),42 Tauro Tours EIRL. (0.6 de la UIT)43 y Pedro Díaz Salas (0.5 de la UIT).44 4.- Otro aspecto que las autoridades en general y las agencias en particular las no IATA no aplican, es la diferencia entre boletos en conjunción y boletos en conexión, pese a que ambos tienen un mismo origen: el principio de interlineabilidad. En efecto, conforme a lo establecido en el Manual de IATA sobre boletaje,45 en principio todos los pasajes en los que participan dos aerolíneas son boletos en conjunción.46 Sin embargo, los pasajes en conexión implican dos contratos de transporte aéreo, pese a que el boleto se ha emitido en un solo documento; por ejemplo, Ámsterdam – Lima en KLM y Lima – Trujillo en LAN. Los pasajes en conjunción son emitidos para hacer una serie de transbordos e implica un solo contrato de transporte aéreo; por ejemplo, Lima – Caracas en TACA, Caracas – Ámsterdam en KLM, Ámsterdam – Seúl en Korean Airlines y Seúl – Tokio en Korean Airlines. (5 UIT), 1316-2005/CPC (5 UIT), 1444-2005/CPC (6 UIT), 1693-2005/CPC, 242-2006/CPC (60 UIT). 40 Ver Expediente 1233-2005/CPC. 41 Ver Expediente 123-2005/CPC. 42 Ver Expediente 405-2005/CPC. 43 Ver Expediente 20-2004/CPCNOR-LL. En este caso también se sancionó a LAN con una multa equivalente a 0.6 de la UIT. 44 Ver Expediente 396-2006/CPC. 45 IATA Ticketing Handbook, 38ª. Edición, 1 de junio de 2006, Págs. 5 y 169. 46 Todos los boletos emitidos inicialmente conjuntamente con otro serán del mismo código y serán completados en secuencia numérica. Numeral 1.1.3 Capítulo I, IATA, Ob. cit. Pág. 5.


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La diferencia fáctica radica en que los pasajes en conexión pueden no tener el mismo código y no existe secuencia numérica. Los pasajes en conjunción tienen una secuencia numérica y son emitidos a continuación uno del otro. Generalmente están relacionados a la existencia de una alianza o de un convenio de código compartido. La diferencia jurídica es que en los pasajes en conjunción la responsabilidad entre líneas aéreas siempre es solidaria porque se trata de un solo contrato. En los vuelos en conexión la responsabilidad generalmente no es solidaria. 5.- Si bien la pérdida de equipajes y/o maletas es debidamente sancionada, de conformidad con las disposiciones del Convenio de Montreal, han existido casos en los cuales se indemnizó al pasajero y no obstante ello se aplicó una sanción muy severa a la aerolínea.47 También ha habido casos en los cuales se ha otorgado medidas correctivas con montos mayores a los fijados en el Convenio de Montreal. Adicionalmente a lo señalado, los pasajeros ya no recurren al Poder Judicial para reclamar la pérdida de equipajes, habiéndose sustituido el INDECOPI en un fiscalizador indirecto del Convenio de Montreal. 6.- Otro aspecto destacable es el hecho de que si bien ha variado el criterio de la Comisión de Protección al Consumidor al sancionar a las aerolíneas por ser las emisoras de los boletos, cuando no se da la información al pasajero sobre las condiciones de las tarifas, ello es un aspecto casuístico que debe ser revisado y no quedar en manos exclusivamente de las resoluciones del INDECOPI.48 En efecto, los

47 Ver Expediente 1309-2005/CPC en el cual se impone una multa de 0.5 de la UIT a KLM, no obstante que abonó al pasajero la suma de US$ 1,489.00 por una maleta extraviada. 48 Ver Expediente 1272-20045/CPC (L. Letts con COPA) en la cual se ha establecido que no existe responsabilidad de la aerolínea en la emisión de las reservas cuando han participado agencias de viaje y la aerolínea no ha tratado con la denunciante. En igual sentido Expediente 1785-2005/CPC (G. Reaño con KLM). En ambos casos se multó


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pasajeros generalmente no son informados sobre las condiciones de las tarifas no reembolsables y/o no endosables, razón por la cual cuando presentan su reclamo comprueban que han perdido su dinero y que la agencia responsable sólo les devolverá una pequeña proporción de lo que pagó. Adicionalmente, existe una percepción errónea de los consumidores en el Perú quienes consideran que las aerolíneas obtienen grandes ingresos y que por ello deben devolver el monto de los pasajes, cuando generalmente las transportadoras no han tratado con los pasajeros. Como se puede apreciar de las normas y de los casos citados, existe un exceso normativo sancionador que afecta a las aerolíneas severamente. Las autoridades de protección al consumidor en general, no han considerado muchas veces al resolver los procedimientos que llegan a sus manos los aspectos que son inherentes a la naturaleza de la industria. Por ejemplo, la diferencia de responsabilidades, cuando se trata de un vuelo en conjunción o en conexión (principio de interlineabilidad), los límites de responsabilidad basados en el Convenio de Montreal de 1999, la labor de las agencias de viaje, etc. De igual modo, la responsabilidad de las agencias de viaje por dar información errónea a los consumidores está siendo sancionada y ello debe ser analizado caso por caso. En efecto, ello es un aspecto casuístico que debe ser revisado exhaustivamente y no quedar en manos exclusivamente de las resoluciones del INDECOPI. VII.- EL CASO IBERIA – SOBREVENTA, IDONEIDAD DEL SERVICIO y DISCRIMINACIÓN.- 1.- En las distintas instancias donde se discuten los alcances de la protección al consumidor en el transporte aéreo se puede apreciar la existencia de una superposición de competencias en la regulación a las agencias de viaje por no advertir a los pasajeros que las tarifas no eran reembolsables ni endosables.


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del contrato de transporte aéreo, razón por la cual resulta de interés analizar la resolución emitida por la Comisión de Protección al Consumidor (CPC) del INDECOPI en un procedimiento de oficio, relacionado con la denegación de embarque de las congresistas Hilaria Supa y María Sumire por parte Líneas Aéreas de España – Iberia, en el Expediente N° 2524-2006/CPC, así como otras incidencias relacionadas con este caso. 2.- El 6 de junio del año en curso la citada Comisión emitió la Resolución N° 1109-2007/CPC que en síntesis resolvió lo siguiente: i) Declarar fundado el procedimiento iniciado de oficio en contra de Iberia por infracción al artículo 8 de la Ley de Protección al Consumidor, por las siguientes consideraciones:

a) Ha quedado acreditado que Iberia no cumplió con brindar el servicio de transporte aéreo ofrecido debido a que cinco personas no pudieron abordar el vuelo IB6650/25NOV06 desde Lima con destino a la ciudad de Madrid por una sobreventa de pasajes.

b) Ha quedado probado que las señoras Hilaria Supa Huamán y

María Sumire de Conde no recibieron un servicio idóneo de parte del personal de Iberia debido a la falta de información adecuada y oportuna brindada, tiempo de espera excesivo, innecesario incumplimiento de la solicitud efectuada con anticipación sobre la silla de ruedas solicitada por una de las consumidoras. Dichas actitudes además generaron una expectativa en las pasajeras afectadas de poder viajar, lo cual finalmente no sucedió a pesar de que la empresa contaba con todos los elementos necesarios para definir la situación.

ii) Declarar infundado el procedimiento iniciado de oficio en contra de Iberia por presunta infracción al artículo 7B de la Ley de Protección. No ha quedado acreditado que Iberia haya incurrido en prácticas discriminatorias al negar el abordaje a las señoras Hilaria Supa Huamán y María Sumire de Conde. Ello en la medida que no ha


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quedado acreditado que Iberia discrimine el acceso de consumidores a sus servicios, en base a criterios prohibidos por nuestra Constitución. iii) Sancionar a Iberia con una multa ascendente a 10 Unidades Impositivas Tributarias. La Comisión considera que por infracción al artículo 8 de la Ley de Protección al Consumidor debe sancionarse a Iberia con una multa de: (i) 5 Unidades Impositivas Tributarias por la sobreventa de pasajes aéreos, y (ii) 5 Unidades Impositivas Tributarias por la falta de idoneidad en el servicio brindado por la empresa a las señoras Supa y Sumire cuando acudieron a chequearse a las señoras Supa y Sumire cuando acudieron a chequearse el vuelo IB6650/25NOV06.49 3.- Adicionalmente al proceso indicado en el punto anterior, los representantes de Iberia debieron acudir a la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos (CODECO) del Congreso de la República, emitir sus descargos en un proceso iniciado por discriminación ante la Defensoría del Pueblo (Investigación N° 244-2006/PREV-CPC) y hacer frente a dos procesos penales seguidos ante las Fiscalías Provinciales Penales de turno del Callao y Lima por la comisión del delito previsto en el artículo 323 del Código Penal. Cabe tener presente que como cuestión previa Iberia cuestionó los cargos ante la CPC en razón de eran las mismas imputaciones y los mismos hechos que investigaban diversas entidades (Congreso de la República, Defensoría del Pueblo, INDECOPI y Ministerio Público), solicitando la nulidad de la resolución que ordenaba de oficio la apertura de la investigación. La CPC denegó el pedido de Iberia señalando que los hechos podían ser los mismos y ello no significa que la Comisión no pueda basarse en ellos para efectuar la investigación y determinar la sanción, cumpliendo con las condiciones de la Ley del Procedimiento Administrativo General y con las garantías del debido proceso. 49 Comisión de Protección al Consumidor del INDECOPI, Sumilla de la Resolución Final N° 1109-2007/CPC, Expediente N° 2524-2006/CPC, Págs. 1 – 2.


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4.- La Defensoría del Pueblo intervino en la investigación señalando que conforme a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley N° 26520 cuando una mismo hecho violatorio de derechos humanos esté siendo investigado por otra autoridad, funcionario o institución del Estado, la Defensoría del Pueblo puede aportar a las autoridades competentes los elementos provenientes de su propia investigación. No obstante de la investigación N° 244-2006/PREV-CPC efectuada por la Defensoría Adjunta para Derechos Humanos se aprecia que esta entidad actuó con la finalidad de intervenir ante INDECOPI por los supuestos actos de discriminación. Para concluir con su investigación y solicitar otra investigación la Defensoría tomó en cuenta los testimonios de los asistentes de la congresista Supa y de la hija de la señora Sumire. En resumen la Defensoría habría duplicado la investigación sobre los mismos hechos materia de investigación por la CPC. 5.- La investigación de la CPC se centró en la sobreventa de pasajes u overbooking, el trato dado a los pasajeros y los presuntos actos de discriminación. Para la Comisión la sobreventa corresponde ser analizada en el marco de la prestación de un servicio idóneo, consecuentemente si se ha producido una infracción al artículo 8 de la Ley de Protección al Consumidor. De igual modo, el trato dado a los pasajeros en el counter de la aerolínea también debe ser analizado como una posible afectación al artículo 8 acotado. En lo que se refiere a los presuntos actos de discriminación correspondía que sean analizados a tenor de lo establecido en el artículo 7-B de la Ley de Protección al Consumidor. 6.- En el caso materia de comentario, se pudo comprobar que cinco usuarios que contaban con reserva confirmada en el vuelo IB6650 no


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pudieron abordar la aeronave en razón de que se habían ocupado todos sus asientos. De acuerdo a la jurisprudencia de la Sala de la Competencia de INDECOPI, el overbooking consiste en la decisión del transportista de aceptar el compromiso de trasladar pasajeros en un número mayor al de la capacidad de la aeronave, con la consecuente denegatoria de alguno o algunos pasajeros que gozaban de una reserva previamente confirmada.50 Conforme a lo señalado en forma uniforme por las diversas instancias de INDECOPI al aplicar el régimen de sobreventa de pasajes, la aerolínea antepone su interés al de su cliente, por lo que el servicio brindado debe ser considerado no idóneo. Iberia señaló que la sobreventa no infringe la Ley de Protección al Consumidor en razón de que el artículo 125.4 de la Ley de Aeronáutica Civil permite indemnizar al pasajero y que en virtud de dicha norma cumplió con las disposiciones de la ley para poder embarcar a los pasajeros que no pudieron abordar el vuelo. De igual modo, señaló que no se trató de un caso de sobreventa en estricto porque los pasajeros con reserva llegaron tarde a registrarse, (19.18 p.m. la señora Supa y 19.25 la señora Sumire), cuando la salida del vuelo estaba programada para las 20.55. Por ello no serían pasibles de sanción, tal como lo dispone la Decisión 619 de la CAN. Además la denunciada indicó que se había advertido a las congresistas que debían registrarse con tres horas de anticipación. Sin embargo, de las pruebas aportadas se aprecia que los pasajeros sólo pudieron registrarse hasta las 18.47 y no existe medio probatorio sobre la información entregada a las congresistas en relación a que debían registrarse con tres horas de anticipación a la salida del vuelo.

50 Ver Resolución Final N° 075-2007/CPC del 17 de enero de 2007, emitida en el procedimiento seguido por la señora Rebeca Fermín Majino contra Trans American Airlines S.A. – TACA.


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Finalmente, la CPC consideró que las medidas adoptadas por la denunciada no constituyen una liberalidad sino que constituyen el cumplimiento de una obligación que le imponen las normas de aeronáutica civil para los casos de incumplimiento de la obligación de transporte. Por ello la CPC consideró que Iberia había infringido el artículo 8 de la Ley de Protección al Consumidor. 7.- En lo que se refiere al trato dado a los pasajeras Supa y Sumire, la CPC consideró que la denunciada tuvo un trato inapropiado hacia ellas al no brindarles la atención adecuada al negársele el uso de una silla de ruedas a la señora Supa y haber generado la expectativa de viajar en las dos congresistas y hacerlas esperar con la idea de que embarcarían en el vuelo IB6650/25NOV06. Al respecto, la CPC tuvo presente para resolver las declaraciones e informes del personal de Lima Airport Partners (LAP) que evidenciaron la falta de idoneidad al tener que recurrir a la concesionaria del aeropuerto para acceder a la información sobre la sobreventa, la posibilidad de no viajar, el acceso a otra clase de pasajero para poder embarcarse y las indicaciones contradictorias respecto al embarque. De igual modo, se comprobó que en el caso de la congresista Supa que se indicó que debía acomodar su equipaje para trasladarlo a dos maletas, lo cual dio a entender que se podría embarcar, pese a que existía sobreventa. Adicionalmente, la referida congresista habría permanecido por lo menos dos horas en el counter sin haber recibido la silla de ruedas que solicitó, hasta haberse retirado de la zona de registro. Por los motivos señalados, la CPC consideró que Iberia había infringido el artículo 8 de la Ley de Protección al Consumidor. 8.- En este caso las congresistas Supa y Sumire señalaron reiteradamente que habrían sido discriminadas por motivos raciales,


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razón por la cual no habrían podido embarcarse en el vuelo IB6650/25NOV06. Sustentaron su afirmación en el hecho de que mientras esperaban en el counter de Iberia, otros pasajeros si fueron registrados y continuaron pasando para abordar el vuelo, incluso luego de que se les informó que existía sobreventa y que no podían abordar a la aeronave. En este caso la CPC ha señalado que la utilización de un trato diferenciado para la selección del público objetivo por parte de las empresas no constituye por si mismo un mecanismo ilícito. Por ello la CPC considera que dentro de las facultades discrecionales de las aerolíneas está la de dar preferencia de embarque a los pasajeros de primera clase y clase ejecutiva. Ello en la medida que existe una diferenciación objetiva, como es el costo del pasaje y los servicios brindados y sobre todo la elección que hace el propio consumidor sobre que tipo de categoría de bien o servicio adquiere. De igual modo, si dos personas con pasajes en cabinas distintas son atendidas al mismo tiempo y la de económica no es aceptada y la de ejecutiva si, ello no significa que exista discriminación, sino que cada cabina tiene capacidades distintas y no necesariamente los pasajeros llegan a la misma hora para registrarse.51 Adicionalmente a lo señalado, si bien se aprecia del expediente que hubo una situación tensa por la discusión derivada de la sobreventa no existen medios probatorios que permitan acreditar la discriminación alegada. Por ello la CPC declaró infundada la denuncia en el extremo de presunta infracción al artículo 7B de la Ley de Protección al Consumidor. 9.- Como consecuencia del concurso de infracciones la CPC sancionó a Iberia con una multa ascendente a 10 Unidades Impositivas Tributarias. La Comisión considera que por infracción al 51 Comisión de Protección al Consumidor del INDECOPI, Resolución Final N° 1109-2007/CPC, Expediente N° 2524-2006/CPC, Pág. 44.


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artículo 8 de la Ley de Protección al Consumidor debe sancionarse a Iberia con una multa de: (i) 5 Unidades Impositivas Tributarias por la sobreventa de pasajes aéreos, y (ii) 5 Unidades Impositivas Tributarias por la falta de idoneidad en el servicio brindado por la empresa a las señoras Supa y Sumire cuando acudieron a chequearse a las señoras Supa y Sumire cuando acudieron a chequearse el vuelo IB6650/25NOV06. Sin embargo, si bien el análisis de este expediente amerita una investigación más extensa, que escapa a la modestia de este ensayo, daría la impresión de que hubo exceso en las investigaciones y en la aplicación de las sanciones por parte de la CPC porque las congresistas viajaron en virtud de la aplicación del artículo 125.4 de la Ley de Aeronáutica Civil (vía Guayaquil en la aerolínea LAN Perú y tomaron la conexión a Madrid en LAN Ecuador, por gestiones de Iberia, habiendo rechazado el hospedaje y la alimentación)52 y se han separado las sanciones pese a que se trata de dos hechos relacionados (sobreventa y trato dado a las pasajeras con ocasión de la sobreventa), lo que podría ser cuestionable. 10.- Adicionalmente a lo señalado, se ha apreciado que se han superpuesto investigaciones efectuadas por diversas entidades del Estado (Congreso de la República, Defensoría del Pueblo, INDECOPI y Ministerio Público), e inclusive se inició un proceso penal por delito de discriminación contra la representante legal de Iberia, cuando se evidencia que no hubo discriminación en la atención a las congresistas. Ello a mi entender constituye un exceso que a larga afecta a las partes (usuarios y prestadores del servicio). 11.- A modo de conclusión puede afirmarse que los cambios en la protección al consumidor en el transporte aéreo, que no es otra cosa que la defensa de los intereses del pasajero en el contrato de transporte aéreo, están orientados a favor del usuario y contribuyen positivamente a determinar cual es el contenido real de los derechos 52 Información proporcionada por Iberia, que consta en el Expediente N° 2524-2006/CPC.


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y deberes de las partes en el contrato. Sin embargo, los progresos que se logren deben obtenerse con especial cuidado de no afectar indebidamente a las aerolíneas, de cuya prosperidad también depende la prestación de un servicio adecuado para el consumidor.

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LA PROTECCIÓN DEL CONSUMIDOR EN EL … riesgos, agencias de cobranza, ... SRC, GDS). iv) Regulatorias y/o burocráticas: Derechos de tráfico, otorgamiento de permisos administrativos,