pdfs.wke.espdfs.wke.es/2/0/6/0/pd0000102060.pdf · LA LEY PRÁCTICA URBANÍSTICA • Revista de Urbanismo NÚM. 132 • Enero-febrero DE 2014 NÚM. 132 • AÑO 14 • EnErO-fEbrErO

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http://practicaurbanistica.laley.es NÚM. 132 • AÑO 14 • EnErO-fEbrErO DE 2015

El reconocimiento en suelo no urbanizable de la situación de asimilado a la de fuera de ordenación en Andalucía tras la entrada en vigor del Decreto 2/2012 de 10 de enero

Pasado, presente y futuro de las órdenes de ejecución por motivos de conservación. Incidencia de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas sobre las mismas

El derecho a residir y la anulación de licencias urbanísticas en la Ley de Vivienda de Galicia. Comentarios jurídicos

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Número 132 I Enero-Febrero 2015 Práctica Urbanística I 1

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Publicación adherida a la Asociación de Prensa Profesional (APP) no sujeta a control obligatorio de difusión por ser la presencia de publicidad inferior al 10 por 100 de la paginación total. ASOCIACION DE PRENSA PROFESIONAL

Práctica Urbanística se define como revista técnico-jurídica sobre urbanismo y ordenación sostenible de la ciudad, siendo su objetivo fun-damental el estudio y análisis del fenómeno urbanístico en toda su extensión, atendiendo a todos los campos y sectores implicados así como a sus distintas manifestaciones territoriales, constituyendo un elemento imprescindible de información tanto para el personal de las Administraciones Públicas implicadas como para los diferentes agentes privados, tanto técnico como jurídicos, que interoperan con ellas.

CONSEJO ASESOR

SecretarioMiguel A. Corchero Pérez (Abogado Urbanista)

Andalucía: Federico Romero Hernández (Abogado. Secretario de Administración Local, Categoría Superior), Fernando Fernández-Figueroa Guerrero (Secretario General de la Diputación Provincial de Sevilla)

Aragón: Jesús Colás Tenas (Oficial Mayor de la Diputación Provincial de Zaragoza), Julio César Tejedor Bielsa (Profesor Titular de Derecho administrativo de la Universidad de Zaragoza. Abogado)

Canarias: Ana M.ª Echeandía Mota (Secretaria de Administración Local), José Tomás Martín González (Secretario General del Ayunta-miento de Tegueste. Técnico Urbanista)

Cantabria: José María Menéndez Alonso (Secretario General del Pleno del Ayuntamiento de Santander)

Castilla y León: Ángel M.ª Marinero Peral (Arquitecto. Director General de Urbanismo de Castilla y León), Francisco Javier Melgosa Arcos (Pro-fesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Salamanca)

Castilla-La Mancha: José Antonio Carrillo Morente (Letrado), Ra-fael Ayala González (Abogado. Director de Urbanatura Consultores)

Cataluña: Juan Ignacio Soto Valle (Secretario General del Ayunta-miento de Badalona), Josep González i Ballesteros (Abogado. Se-cretario Interventor de Administración Local), Carmen Alonso Higue-ra (Secretaria General del Ayuntamiento de Cornellá)

Extremadura: Miguel A. Corchero Pérez (Abogado Urbanista), Pedro T. Nevado Batalla (Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Uni-versidad de Salamanca)

Galicia: Alfonso Ramos Covelo (Abogado. Profesor Asociado de De-recho Administrativo. Gerente del Consorcio del «Casco Vello» de Vigo), Marta Riobó Ibáñez (Técnica Jefe del Servicio de Disciplina Urbanística del Concello de Vigo)

Islas Baleares: Jeroni Miquel Mas Rigó (Secretario General del Con-sell Insular de Mallorca), Ángel Custodio Navarro Sánchez (Secreta-rio del Ayuntamiento de Sant Antoni de Portmany)

La Rioja: Antonio Fanlo Loras (Catedrático de Derecho Administra-tivo de la Universidad de La Rioja), Javier Martínez Laorden (Arqui-tecto Municipal Jefe del Ayuntamiento de Logroño)

Madrid: Federico López de la Riva Carrasco (Secretario General del Pleno del Ayuntamiento de Madrid. Magistrado en excedencia), Alicia Bernardo Fernández (Secretaria de Administración Local. Técnico Ur-banista. Jefe de la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Móstoles)

Murcia: María Esperanza Sánchez de la Vega (Magistrado Especialis-ta de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Murcia)

Navarra: Roberto Rubio Torrano (Vocal del Tribunal Administrativo de Navarra)

País Vasco: Juan Carlos Etxezarreta Villaluenga (Secretario General del Ayuntamiento de San Sebastián), Pilar Ochoa Gómez (Abogada)

Principado de Asturias: José Valdés Cao (Secretario General del Ayuntamiento de Villaviciosa)

Valencia: Francisco Antonio Cholbi Cachá (Doctor en Derecho. Ha-bilitado Nacional perteneciente a las tres Subescalas), José Antonio Ivars Bañuls (Técnico Urbanista por el INAP. Profesor asociado de De-recho Administrativo de la Universidad de Alicante)

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Depósito Legal: M-5918-2002 ISSN Papel: 1579-4911 ISSN Electrónico: 1579-4970

Diseño, Preimpresión e Impresión Wolters Kluwer España, S.A.

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CONSEJO DE REDACCIÓN

Secretario

Guillermo Ruiz Arnáiz (Doctor en Derecho. Máster en Política Territorial y Ur-banismo. Profesor Titular. E.U. Arquitectura Técnica de la Universidad Politéc-nica de Madrid. Abogado)

Manuel Abella Poblet (Director de El Consultor de los Ayuntamientos), Enrique Arnaldo Alcubilla (Letrado de las Cortes. Administrador Civil del Estado), Pe-dro Bocos Redondo (Secretario de Administración Local, Categoría Superior), Fernando Cameo Bel (Abogado. Jefe de Publicaciones LA LEY), Juan Antonio Chinchilla Peinado (Doctor en Derecho. Profesor Asociado de Derecho Admi-nistrativo de la Universidad Autónoma de Madrid), Esteban Corral García (Téc-nico Urbanista. Secretario de Administración Local, Categoría Superior), Javier Delgado Barrio (Magistrado del Tribunal Constitucional), Mercedes Fuertes López (Catedrática de Derecho Administrativo de la Universidad de León), Jus-to García Navarro (Doctor Arquitecto. Profesor Titular de la Universidad Poli-técnica de Madrid. Director de la Colección «Arquitectura Legal» de LA LEY), Carlos Hernández Pezzi (Arquitecto), Francisco Javier Jiménez de Cisneros Cid (Abogado. Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad Au-tónoma de Madrid), Olga López Lago (Abogada. Profesora de Derecho Penal del INAP), José Antonio López Pellicer (Secretario de Administración Local, Categoría Superior. Profesor Titular de Derecho Administrativo), Paulino Martín Hernández (Secretario General del Ayuntamiento de Madrid [jubilado]), Juan Francisco Mestre Delgado (Abogado. Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Valencia), Mariano de Oro-Pulido y López (Magistrado, Presidente de la Sección 5.ª de lo Contencioso del Tribunal Supremo), Enrique Sánchez Goyanes (Doctor en Derecho. Abogado), Ricardo Santos Diez (Doc-tor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Licenciado en Derecho. Técnico Urbanista)

Directora de Publicaciones del área Administrativo-Local: Lourdes Bernal Riobóo. Responsable de coordinación y redacción: Olga Abella Fernández.

Foto Portada: Gemma Bruno García

Sumario

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2 I Práctica Urbanística Número 132 I Enero-Febrero 2015

PRÁCTICA PROFESIONAL: ESTUDIO

�� Procedimiento para la constitución de entidad urbanística colaboradora en Castilla y León• Miguel Ángel García Valderrey ...................................................................................................... 4

ESTUDIOS

�� El reconocimiento en suelo no urbanizable de la situación de asimilado a la de fuera de ordenación en Andalucía tras la entrada en vigor del Decreto 2/2012, de 10 de enero

• José Antonio Martínez Rodríguez .................................................................................................. 12

�� Pasado, presente y futuro de las órdenes de ejecución por motivos de conservación. Incidencia de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación urbanas sobre las mismas

• Ángel Villanueva López ................................................................................................................... 26

EL URBANISMO EN EL ESTRADO

�� Planeamiento. Zonificación determinada para evitar la formación de pantallas arquitectónicas -art. 30.1.b) de la Ley de Costas-. Principio de igualdad. ............................................................ 38

�� Derecho a la obtención de copias de documentos administrativos. Diferente régimen jurídico entre los derechos reconocidos en los artículos 35.1.a) y 37 de la Ley 30/1992. Concepto de interesado. Principio general de vinculación por actos propios. Concepto. ..... 41

�� Plan General de Ordenación Urbana. Modificación para legalizar construcción en zona verde. Improcedencia. .................................................................................................................... 44

�� Planeamiento urbanístico: clasificación del suelo. Suelo urbano y suelo no urbanizable de especial protección: carácter reglado. Formación y aprobación de planes: procedimiento. Modificaciones sustanciales que requieren nueva información pública. ................................... 46

�� Medio ambiente. Plan de ordenación de los recursos naturales. ............................................... 49

�� Deslinde dominio público marítimo terrestre. Servidumbre de protección. D.T. 3ª LC. Lo relevante es que el suelo fuese urbano a la entrada en vigor de la ley exigencia de servicios urbanísticos. ..................................................................................................................................... 51

PERSPECTIVAS SECTORIALES

�� El derecho a residir y la anulación de licencias urbanísticas en la Ley de Vivienda de Galicia. Comentarios jurídicos

• Alejandro Ramón Antelo Martínez ................................................................................................. 54

USTED PREGUNTA

�� Modificación de plan parcial con la finalidad de desafectar del dominio público una parcela destinada a espacios libres, que fue cedida gratuitamente por los urbanizadores, para enajenarla. Motivación de esta operación. ................................................................................... 66

�� Aplicación sustitutoria de sistema de cooperación por el de compensación ........................... 67

�� ¿Puede concederse licencia de obras por fases? ......................................................................... 69

�� ¿Puede concederse una licencia de obras sin autorización administrativa previa? .................. 70

�� Necesidades para la puesta en marcha de un restaurante y licencia de utilización para ejercer la actividad .......................................................................................................................... 71

132��Enero-Febrero

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Sumario

ExTRA COMUNIDAD DE CASTILLA y LEÓN: ESTUDIOS

�� La nueva regulación de la licencia urbanística y la declaración responsable en Castilla y León

• Miguel Corchero y Lucía Sánchez Pérez ........................................................................................ 72

�� Procedimiento de restauración de la legalidad urbanística obras en ejecución sin licencia en Castilla y León

• Miguel Ángel García Valderrey ..................................................................................................... 96

ExTRA COMUNIDAD DE CASTILLA y LEÓN: URBANISMO EN EL ESTRADO

�� Criterios de valoración del suelo. Doctrina de valoración de los sistemas generales constituidos por vías interurbanas. Dictámenes periciales. ........................................................ 109

�� Ocupación directa. Procedimiento de obtención de terrenos dotacionales diferente de la expropiación forzosa. ..................................................................................................................... 111

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I. INTRODUCCIóN

II. PROCEDIMIENTO

1. Informe de los servicios de urbanismo sobre los propietarios afectados por la propuesta de estatutos de la constitución de entidad colaboradora

2. Notificación a los propietarios y titulares de derecho que constate en el registro de la propiedad de la propuesta de estatutos

3. Certificado de finalización del plazo de audiencia a los propietarios y titulares de derechos afectados por la constitución de la entidad urbanística colaboradora

4. Informe al proyecto de estatutos

5. Resolución aprobando los estatutos de la entidad urbanística colaboradora

6. Notificación de la resolución de aprobación de los estatutos de la entidad urbanística colaboradora a los propietarios y titulares de derechos que consten en el registro de la propiedad.

7. Edicto para publicación en el BOCyL del acuerdo de aprobación de estatutos de una entidad urbanística colaboradora

8. Oficio para la inscripción en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras de la Comunidad Autónoma.

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Práctica profesional: Estudio

Procedimiento para la constitución de entidad urbanística colaboradora en Castilla y León

Miguel Ángel García Valderrey

I. INTRODUCCIÓN

El artículo 155 de la ley 5/99 de 8 de abril de urba-nismo de Castilla y León, de acuerdo a la modificación producida por la ley 7/2014, 12 septiembre, de medidas sobre rehabilitación, regeneración y renovación urbana, y sobre sostenibilidad, coordinación y simplificación en materia de urbanismo determina que están obligados a participar en las actuaciones de rehabilitación, regenera-ción y renovación urbana, hasta el límite del deber legal de conservación:

a) Los propietarios de terrenos, construcciones, edi-ficios y fincas urbanas incluidas en el ámbito de la actuación.

b) Los titulares de derechos de uso otorgados por los.

c) Las comunidades de propietarios, las agrupacio-nes de comunidades de propietarios y las coope-rativas de viviendas.

d) Las administraciones públicas,.

También se determina que están también legitima-dos para participar en las actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbana:

a) Las administraciones públicas.

b) Los demás titulares de aprovechamiento o de de-rechos reales en el ámbito de la actuación.

c) Las empresas, entidades o sociedades que inter-vengan por cualquier título en la actuación.

El legislador señala que todos estos sujetos pueden constituir entidades urbanísticas colaboradoras confor-me al artículo 67.2, que estarán habilitadas para:

a) Asumir, por sí mismas o en asociación con otros sujetos intervinientes, la gestión de la actuación, incluida la ejecución de las obras correspon-dientes.

b) Participar de cualquier forma en la planificación, gestión y ejecución de la actuación, incluso ela-borando los instrumentos de planeamiento y gestión necesarios o concurriendo a los concur-sos que la Administración convoque para adjudi-car la ejecución de la actuación.

El artículo 193 del decreto 22/2004, por el que se aprueba el reglamento de urbanismo de Castilla y León establece el procedimiento para la constitución de las entidades urbanísticas colaboradoras.

Tras el proceso ante órgano municipal correspon-diente que resuelve sobre la aprobación de los estatutos presentados para la constitución de una entidad urba-nística colaboradora, debe constituirse antes de un mes desde la publicación del acuerdo de aprobación de sus estatutos en el BOCyl, mediante escritura pública en la que consten:


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1.º Acuerdo de constitución.

2.º Relación de sus miembros.

3.º Relación de las fincas de las que sean titulares.

4.º Composición del órgano de gobierno.

5.º Estatutos de la entidad.

Las entidades urbanísticas colaboradoras deben co-municar al Ayuntamiento cualquier modificación que se produzca o acuerde respecto de los contenidos de la es-critura de constitución

Autor: Miguel Ángel García Valderrey

Título: Procedimiento para la constitución de entidad urba-nística colaboradora en Castilla y León.

Resumen: En el presente artículo analizamos, desde un pun-to de vista práctico, el procedimiento para la aprobación de los estatutos de una entidad urbanística colaboradora en Castilla y León, como fase previa a su constitución mediante la presentación de la escritura pública de constitución de la misma y su inscripción el Registro de entidades del órgano autonómico.

FICHA RESUMEN

II. PROCEDIMIENTO

A continuación se transcribe el procedimiento para la constitución de una entidad urbanística colaboradora:

FASE CONTENIDO

1. Informe de los servicios de urbanismo sobre los propietarios afectados por la propuesta de estatutos de la constitución de entidad colaboradora


3. Certificado de finalización del plazo de audiencia a los propietarios y titulares de derechos afectados por la constitución de la entidad urbanística colaboradora



6. Notificación de la resolución de aprobación de los estatutos de la entidad urbanística colaboradora a los propietarios y titulares de derechos que consten en el registro de la propiedad.

7. Edicto para publicación en el BOCyL del acuerdo de aprobación de estatutos de una entidad urbanística colaboradora

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Procedimiento para la constitución de entidad urbanística…

1. Informe de los servicios de urbanismo sobre los propietarios afectados por la propuesta de esta-tutos de la constitución de entidad colaboradora

INFORME SERVICIOS DE URBANISMO

TITULO: SOBRE LISTADO DE PROPIETARIOS Y TITULARES DE DERECHO QUE CONSTAN EN EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD AFECTADOS POR LA CONSTRUCCIóN DE LA ENTIDAD COLABORADORA URBANÍSTICA.

Habiéndose presentado con fecha……………………….. propuesta de estatutos para la formación de la entidad colaboradora urbanística denominada “……………………”

Siendo necesario que la propuesta de estatutos sean debidamente notificados los propietarios y titulares de derechos que consten en el registro de la propiedad, concediendo en un plazo de audiencia de 15 días en el expediente, de conformidad con lo establecido en el artículo 193 del decreto 22/2004, por el que se aprueba el reglamento de urbanismo de Castilla y León, se trascribe dicha relación, conforme a los datos enviados por oficio de fecha……………………. por el registro de la propiedad número………………… de……………

Nombre y apellidos/DNI y domicilio identificación de la propiedad o derecho

Observaciones

Es todo cuanto tengo el honor de informar, a salvo de mejor opinión fundada.

En………….a…………de……….de……..

PUESTO/TITULACIóN INFORMADOR

FIRMA/IDENTIFICACIóN


NOTIFICACIóN

Por medio del presente le notifico que……………………………. con fecha…………………… alcanzó el siguiente ACUERDO:

…………………………………………..

Contra este acuerdo por ser un acto de trámite, no cabe la interposición de recurso ordinario, salvo que se produzca la indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, en cuyo caso podrá interponerse recurso de reposición potestativo, en el plazo de un mes ante el mismo órgano que dictó el acto o recurso contencioso-administrativo, ante el Juzgado de lo contencioso administrativo de ……………….., en el plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la recepción de esta notificación. Si optara por interponer el recurso de reposición potestativo no podrá interponer recurso contencioso administrativo hasta que aquél sea resuelto expresamente o se haya producido su desestimación por silencio.

A su vez y de conformidad con lo establecido en el artículo 193 de decreto 22/2004 de 29 de enero porque se aprueba el reglamento de urbanismo de Castilla y León se concede a a los propietarios y titulares de derechos que consten en el Registro de la Propiedad afectados por la propuesta de estatutos de la construcción de la junta de compensación un plazo de audiencia de 15 días para interponer cualesquiera alegación o propuesta consideren a su derecho.”.

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En…………………a…………de…………de……………

EL JEFE DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO.

(FIRMA)

3. Certificado de finalización del plazo de audiencia a los propietarios y titulares de derechos afecta-dos por la constitución de la entidad urbanística colaboradora

CERTIFICADO FUNCIONARIO RESPONABLE DE UNIDAD ADMINISTRATIVA (Id…………………….)

D……………………………………….., en calidad de………………….de la unidad administrativa de………………

CERTIFICA:

que con fecha ………………….. fue notificado a los propietarios y titulares de derechos afectados por la propuesta de constitución de entidad urbanística colaboradora denominada…………………., habiéndose presentado las siguientes alegaciones:

/sugerencias

Identificación del interesado Fecha de presentación

Y para que así conste expido el presente con el visto bueno del Sr. Alalde, en………….a…………de………………

En………………a……………de………….de……………

EL FUNCIONARIO RESPONSABLE

FIRMA/ IDENTIFICACIóN DE TITULARES


INFORME JURÍDICO

TITULO: SOBRE LA APROBACIóN DE LOS ESTATUTOS A LA ENTIDAD URBANÍSTICA COLABORADORA “……………….”.

Con fecha………………………… se presentó propuesta de estatutos para la constitución de la entidad urbanística colaboradora denominada “…………………….” y con el objeto de……………………………..

Resultando que la administración procedió a dar audiencia del expediente a los propietarios y titulares de derechos que costaban en el registro de la propiedad afectados por el ámbito de la entidad urbanística colaboradora.

Resultando que finalizado el periodo de exposición pública se presentaron las siguientes alegaciones:

1.- Don……………………………; resumen:………………

2.- Don……………………………; resumen:………………

Considerando que de conformidad con el artículo 193 del Decreto 22/2004 por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León una vez finalizado el plazo de audiencia, en los procedimientos para la constitución de entidad urbanística colaboradora, el órgano municipal competente conforme a la legislación sobre régimen local debe resolver sobre la aprobación de los estatutos, optando entre aprobarlos tal como fueron presentados o con las modificaciones que procedan, o bien denegar motivadamente su aprobación. Este acuerdo debe publicarse en el «Boletín Oficial de Castilla y León», incluyendo como anexo los estatutos, y notificarse a los propietarios e interesados citados en la letra b).Es todo cuanto tengo el honor de informar, a salvo de mejor opinión fundada.

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Considerando que analizado el proyecto de estatutos y las alegaciones procede informar favorablemente el mismo con las siguientes apreciaciones:

1.-…………………

2.-…………………….

En………….a…………de……….de……..




CERTIFICADO DE ACUERDO DE………..

D./DÑª………………………………………,EN CALIDAD DE SECRETARIO DE……………………….DEL AYUNTAMIENTO DE ……….

CERTIFICA:

Que el …………… de esta Corporación en la sesión ………… celebrada el día …………de ……., entre otros, aprobó la siguiente propuesta de……. por…………….. votos a favor (grupos políticos………..)………. votos en contra (grupos políticos……….),…………….. abstenciones (grupos políticos………….):

TITULO: SOBRE LA APROBACIóN DE LOS ESTATUTOS A LA ENTIDAD URBANÍSTICA COLABORADORA “………………. ”.

Con fecha………………………… se presentó propuesta de estatutos para la constitución de la entidad urbanística colaboradora denominada “…………………….” y con el objeto de……………………………..

Resultando que la administración procedió a dar audiencia del expediente a los propietarios y titulares de derechos que costaban en el registro de la propiedad afectados por el ámbito de la entidad urbanística colaboradora.

Resultando que finalizado el periodo de exposición pública se presentaron las siguientes alegaciones:

1.-Don……………………………; resumen:………………

2.- Don……………………………..;resumen:……………

Considerando que de conformidad con el artículo 193 del Decreto 22/2004 por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León una vez finalizado el plazo de audiencia, en los procedimientos para la constitución de entidad urbanística colaboradora, el órgano municipal competente conforme a la legislación sobre régimen local debe resolver sobre la aprobación de los estatutos, optando entre aprobarlos tal como fueron presentados o con las modificaciones que procedan, o bien denegar motivadamente su aprobación. Este acuerdo debe publicarse en el «Boletín Oficial de Castilla y León», incluyendo como anexo los estatutos, y notificarse a los propietarios e interesados citados en la letra b).Es todo cuanto tengo el honor de informar, a salvo de mejor opinión fundada.

Considerando que analizado el proyecto de estatutos y las fueron informados en fecha……………por los servicios de urbanismo con las siguientes precisiones:

1.-…………………

2.-…………………….

En su virtud,

ACUERDO:

Primero.- Aprobar los estatutos de la entidad urbanística colaboradora “……………..” en la redacción original con las siguientes modificciones:

1.-………………

2.-………………….

Segundo.- Ordenar la publicación de este acuerdo en el «Boletín Oficial de Castilla y León», incluyendo como anexo los estatutos.

Tercero.- Ordenar la notificación a los propietarios e interesados

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Y para que conste expido la presente certificación, de orden y con el Vº. Bº. del Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento, en …………… a……….de……………..

Vº. Bº

EL ALCALDE LA SECRETARIA

FIRMA/IDENTIFICACIóN DEL TITULAR

6. Notificación de la resolución de aprobación de los estatutos de la entidad urbanística colaborado-ra a los propietarios y titulares de derechos que consten en el registro de la propiedad

Con fecha ………………….. el ……………………… adoptó el siguiente

ACUERDO:

…………………….

Lo que le comunico, para su conocimiento y efectos, significándole que, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, puede interponer alternativamente o recurso de reposición potestativo, en el plazo de un mes ante el mismo órgano que dictó el acto o recurso contencioso-administrativo, ante el Juzgado de lo contencioso administrativo de …………………., en el plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la recepción de esta notificación. Si optara por interponer el recurso de reposición potestativo no podrá interponer recurso contencioso administrativo hasta que aquél sea resuelto expresamente o se haya producido su desestimación por silencio.

Todo ello, sin perjuicio de que pueda ejercitar cualquier otro recurso que estime pertinente

En…………..a……………..de…………de………..

EL TITULAR DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA.

FIRMA

7. Edicto para publicación en el BOCyL del acuerdo de aprobación de estatutos de una entidad ur-banística colaboradora1

ANUNCIO/EDICTO

ASUNTO: ACUERDO DE …………………POR EL QUE SE APRUEBBAN LOS ESTATUTOS DE LA ENTIDAD URBANÍSTICA COLABORADORA DE “……………………..”

Con fecha…………………….el ………………..adoptó el siguiente acuerdo:

“…………………..”

ANEXO

ESTAUTOS

………….

En………..a………….de………………

RESPONSABLE DEL ORGANO/UNIDAD ADMINISTRATIVA


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8. Oficio para la inscripción en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras de la Comuni-dad Autónoma

OFICIO (Id……………………)

ASUNTO: SOLICITUD DE………

DESTINATARIO:………………..

Al haber sido publicados en el BOCyL de fecha……………….., cuya copia se acompaña, el acuerdo de………………..por el que se aprobaban los estatutos de la Entidad Colaboradora Urbanística “……………” y habiéndose formalizado escritura pública de constitución de la misma ante el Sr Notario……………..con el nº ……………….(cuyas copias también se acompañan), y de conformidad con el artículo 193 del RUCyL

SE SOLICITA

La inscripción en el Registro de Urbanismo de Castilla y León, copia de la escritura de constitución. Instando, a su vez, que se notifique ante esta Administración dicho acto de inscripción así como a la entidad

En………….a…………de……………

EL ORGANO ADMINISTRATIVO/UNIDAD ADMINISTRATIVA


1 Tras este acto se procederá a la constitución de la entidad mediante escritura pública que contendrá como mínimo:

1.º- Acuerdo de constitución.

2.º- Relación de sus miembros.

3.º- Relación de las fincas de las que sean titulares.

4.º- Composición del órgano de gobierno.

5.º- Estatutos de la entidad.

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I. CONCEPTO DE SUELO NO URBANIZABLE EN LA LEGISLACIóN BÁSICA ESTATAL

II. REGULACIóN DEL SUELO NO URBANIZABLE EN LA LEY DE ORDENACIóN URBANÍSTICA DE ANDALUCÍA.

III. CONCEPTO DE FUERA DE ORDENACIóN

IV. ASIMILADOS A FUERA DE ORDENACIóN

V. LA DECLARACIóN DE ASIMILADO A FUERA DE ORDENACIóN POR CUMPLIMIENTO POR EQUIVALENCIA

VI. PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARACIóN DEL RéGIMEN DE ASIMILADO A FUERA DE ORDENACIóN

VII. EL REQUISITO DE LAS CONDICIONES MÍNIMAS EN MATERIA DE HABITABILIDAD Y SALUBRIDAD

VIII. LA REPERCUSIóN DEL DECRETO 2/2012 DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA ANTE LAS SENTENCIAS DE DEMOLICIóN EL ÁMBITO PENAL

BIOGRAFIA CONSULTADA

SU

MA

RIO

Estudios

El reconocimiento en suelo no urbanizable de la situación de asimilado a la de fuera de ordenación en Andalucía tras la entrada en vigor del Decreto 2/2012, de 10 de enero

José Antonio Martínez RodríguezAbogado y Asesor Jurídico del

Excmo. Ayuntamiento de Arahal (Sevilla)

I. CONCEPTO DE SUELO NO URBANIzABLE EN LA LEGISLACIÓN BÁSICA ESTATAL

Actualmente el legislador, a través de la ley 8/2007, de 28 de mayo, incorporado posteriormente por el texto refundido 2/2008, con el objeto de aumentar la oferta del suelo; el suelo no urbanizable ha dejado de ser una clase residual, para convertirse en principal en atención a los valores que el legislador considera incompatibles con el proceso del desarrollo urbano.

Establece el art. 12 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo, que todo el suelo se en-cuentra en situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado, considerando en la situación rural lo siguien-te: Está en situación de suelo rural, en todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que debe-rá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como

aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuan-tos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística. También el suelo para el que los instru-mentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de ur-banización.

La ley define las facultades que podrán ejercerse de conformidad con la clasificación urbanística, su utiliza-ción, urbanización y edificación que se realizarán con las limitaciones que le atribuyan tanto la ley como el planea-miento de aplicación.

El TRLS 2008 aunque reduce a dos las categorías del suelo, mantiene realmente las tres categorías de las anteriores leyes. Los dos estados básicos en que puede encontrarse el suelo según sea su situación actual, rural o urbana, se pueden dividir en tres categorías, pues en suelo no urbanizable, se puede incluir el suelo preserva-do de su transformación mediante la urbanización y el suelo urbanizable se corresponde con el susceptible de transformación. En estos momentos se puede distinguir el suelo rural no susceptible de urbanización, el suelo rural susceptible de urbanización y el suelo urbano.

José Antonio Martínez Rodríguez

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La derogada LRSV regulaba en su art. 9 dos reglas para establecer la condición de suelo no urbanizable; la primera “los que deban incluirse en esta clase de suelo por estar sometidos a algún régimen de especial pro-tección incompatible con su transformación de acuerdo con lo previsto en el planeamiento territorial o sectorial, a causa de sus valores paisajísticos ,históricos, arqueo-lógicos ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la pro-tección del dominio público”; y la segunda regla remi-te a “que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores que se han enunciados en la regla primera, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano”.

II REGULACIÓN DEL SUELO NO URBANIzA-BLE EN LA LEy DE ORDENACIÓN URBANíS-TICA DE ANDALUCíA.

Tras la entrada en vigor de la Ley 7/2002, de 17 de di-ciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía, el de-recho que tienen los propietarios de suelo no urbaniza-ble se restringe al uso y disfrute y la explotación normal de bien, en consideración a su situación, característica objetivas y destino. También nuestra norma urbanística concede el derechos a estos propietarios, cualquiera que sea su calificación jurídica, a realizar los actos nece-sarios para la utilización y explotación agrícola, ganade-ra, forestal, cinegética o análoga a la que estén efectiva-mente destinados, de conformidad con su naturaleza y mediante el empleo de medios técnicos e instalaciones adecuadas y ordinarias. En cuanto al suelo no urbaniza-ble de especial protección el derecho de sus propieta-rios está limitado a al facultad de su compatibilidad con el régimen de protección que tenga establecido en la normativa de aplicación1.

El suelo no urbanizable es aquél que el planeamiento excluye o preserva de determinados usos, así como de su transformación urbanística, considerando nuestros legisladores como un suelo que se debe de dedicar primordialmente a usos agrarios, ganaderos, forestales, cinegéticos o análogos

En definitiva el suelo no urbanizable es aquél que el planeamiento excluye o preserva de determinados usos, así como de su transformación urbanística, considerando nuestros legisladores como un suelo que se debe de de-dicar primordialmente a usos agrarios, ganaderos, fores-tales, cinegéticos o análogos. Este tipo de suelo aparece regulado en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Orde-nación Urbanística de Andalucía en los artículos 50.B y 52.

En concreto el artículo 50 B) establece que forman parte del contenido urbanístico del derecho de pro-piedad del suelo, sin perjuicio del régimen que le sea de aplicación a éste por razón de su clasificación, los siguientes derechos: El uso, disfrute y la explotación normal del bien, a tenor de su situación, características objetivas y destino, conforme, o en todo caso no in-compatible, con la legislación que le sea aplicable, y en particular con la ordenación urbanística. En los terrenos adscritos a las categorías de suelo no urbanizable de especial protección, esta facultad tiene como límites su compatibilidad con el régimen de protección a que estén sujetos.

Asimismo el artículo 52 de la Ley 7/2002, al esta-blecer el Régimen del suelo no urbanizable regula los actos que pueden realizarse cuando no tenga la ca-tegoría de especial protección, como pueden ser las obras o instalaciones precisas para el desarrollo de las actividades que no estén prohibidas expresamente por la legislación aplicable por razón de la materia, por los Planes de Ordenación del Territorio, por el Plan General de Ordenación Urbanística y por los Planes Especiales. Debiendo estos actos estar sujetos a licencia municipal, previa aprobación, cuando se trate de actos que tengan por objeto viviendas unifamiliares aisladas, del corres-pondiente Proyecto de Actuación por el procedimiento prescrito en los artículos 42 y 43 de la LOUA para las Actuaciones de Interés Público en terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable2.

Autor: José Antonio Martínez Rodríguez

Título: El reconocimiento en suelo no urbanizable de la si-tuación de asimilado a la de fuera de ordenación en Anda-lucía tras la entrada en vigor del Decreto 2/2012, de 10 de enero

Resumen: El presente trabajo se analiza minuciosamente la regulación en el Derecho Andaluz del procedimiento admi-nistrativo de declaración de situación de asimilado al régi-men de fuera de ordenación establecido en el artículo 53 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, diferenciándolo de la institución jurídica de fuera de ordenación. La figura de asimilado al ré-gimen de fuera de ordenación actúa frente a actos del uso del suelo, y en particular las obras, instalaciones y edifica-ciones realizadas con infracción de la normativa urbanística, respecto de las cuales ya no se pueden adoptar medidas de protección y restauración de la legalidad por haber trans-currido el plazo previsto en el artículo 185.1 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía y su redacción dada por la Ley 2/2002, de 30 de enero, y que a partir de ahora se fija en seis años desde la finalización total de la misma, sin que por parte de la Administración se hubiere instruido expediente y recaído resolución ordenando la restauración de la legalidad.

FICHA RESUMEN

http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/an-l7-2002.t1.html#a42


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El reconocimiento en suelo no urbanizable de la situación…

III. CONCEPTO DE FUERA DE ORDENACIÓN

Se puede conceptuar la situación legal fuera de or-denación como la institución jurídica urbanística que de-termina la disconformidad de un edificio, construcción o instalación con la normativa urbanística vigente3, como consecuencia directa de la aprobación o innovación de los instrumentos de planeamiento, como manifestación de la sucesión de normas en el tiempo, en el que se hace prevalecer el interés público del planeamiento sobreve-nido, frente al derecho de los propietarios de esas edifi-caciones, construcciones e instalaciones existente, como último derecho. En este sentido se manifiesta CORTéS MORENO4 al sostener que la primera característica en re-lación a la institución de fuera de ordenación, es ser una consecuencia directa de la aprobación o innovación de los instrumentos de planeamiento, como manifestación de la sucesión de normas en el tiempo (modelo de de-recho transitorio), en el que se hace prevalecer el interés público del planeamiento sobrevenido frente al derecho que tienen los propietarios a tales edificaciones, construc-ciones e instalaciones existentes, como último derecho, el de la edificación, que culmina el conjunto de facultades que se les atribuyen a al propiedad urbanística de sue-lo (atendiendo a los cuatro derechos clásico en el Dere-cho Urbanístico Español: derecho a urbanizar, derecho al aprovechamiento urbanístico, derecho a edificar y dere-cho a la edificación) momento en el cual se ha patrimonia-lizado la edificabilidad prevista en el planeamiento5.

Lo que se pretende con la figura de fuera de ordena-ción es el deseo legal que la construcción o edificación no prolongue su existencia más allá de lo que cabe es-perar de ellas, atendiendo al estado de vida y conserva-ción de sus elementos componentes, pero no es menos cierto, como en este sentido se afirma el Tribunal Supe-rior de Justicia de Castilla-La Mancha en su sentencia de 8 de abril de 1999, que la desordenación de un edificio no implica automáticamente su desaparición ni su con-dena como bien económico-social.

Noesnecesariaunacalificaciónformaldeunedificiocomofueradeordenaciónparaqueefectivamenteloesté,puesescondiciónautomáticaqueresultadelcontrastedelasituaciónpreexistenteylanuevaplanificación,aunquelasituaciónsobrevenidadefueradeordenaciónnoimplicademolición

También es verdad que no es necesaria una califica-ción formal de un edificio como fuera de ordenación para que efectivamente lo esté, pues es condición automática que resulta del contraste de la situación preexistente y la nueva planificación, aunque la situación sobrevenida de fuera de ordenación no implica demolición. La declara-ción de fuera de ordenación debe de afectar al edificio en su totalidad, quedando prohibida la afectación parcial.

En estas edificaciones o construcciones está total-mente prohibida la realización de obras de consolida-ción, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, con excepción de las pe-queñas reparaciones que exijan la higiene, el ornato y la conservación del propio bien inmueble. Pero esta prohi-bición de ejecución de obra no puede impedir el apro-vechamiento óptimo del inmueble, en utilización de las facultades que dimanan del derecho real que atribuye su uso y disfrute, siempre que con dicho aprovechamiento no se sobrepasen los límites que establecen los precep-tos de la normativa urbanística en relación con las obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de valor de expropiación6

El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008, apro-bado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de ju-nio, también hace alusión a la figura de fuera de ordena-ción en su Disposición Transitoria Quinta, que establece que las edificaciones existentes a la entrada en vigor de la Ley 8/1990, de 25 de julio, situadas en suelos urbanos o urbanizables, realizadas de conformidad con la orde-nación urbanística aplicable, o respecto de las que ya no proceda dictar medidas de restablecimiento de la legali-dad urbanística que impliquen su demolición, se enten-derán incorporadas al patrimonio de su titular.

IV. ASIMILADOS A FUERA DE ORDENACIÓN

Sentado lo anterior mediante el Decreto 60/2010 de 16 de marzo, se ha aprobado el Reglamento de Discipli-na Urbanística de la Comunidad Autónoma Andaluza7, que en su artículo 53.1 dispone “que los actos de uso del suelo y en particular las obras, instalaciones, cons-trucciones y edificaciones realizadas con infracción de la normativa urbanística, respecto de los cuales ya no se puedan adoptar medidas de protección y restauración de la legalidad por haber transcurrido el plazo citado en el artículo 185.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, quedarán asimilados al régimen de fuera de ordenación previsto en el Disposición Adicional Primera de la cita-da Ley 7/2002, de 17 de diciembre”. También la Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía 2/2012, de 30 de enero en su artículo 34 apartado 1º ha dado nueva cobertura al régimen de fuera de ordenación regulado en el art. 53 del Decreto 60/2010 por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía, al regular que para las instalaciones, construcciones y edificaciones realizadas al margen de la legalidad ur-banística para las que no resulte posible adoptar las medidas de protección de la legalidad urbanística, ni el restablecimiento del orden jurídico perturbado, re-glamentariamente podrá regularse un régimen asimila-ble al de fuera de ordenación, estableciendo los casos en los que sea posible la concesión de autorizaciones urbanísticas necesarias para las obras de reparación y conservación que exijan el estricto mantenimiento de las condiciones de seguridad, habitabilidad y salubri-dad del inmueble8.

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Pero ha sido finalmente el Decreto 2/2012 de 10 de enero, por el que se aprueba el régimen de las edifica-ciones y asentamientos existentes en suelo no urbaniza-ble en la Comunidad Autónoma de Andalucía, el que ha dado cobertura legal a las edificaciones en situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, construi-das sin licencia urbanística o contraviniendo sus condi-ciones, respecto a las cuales se hubiere agotado el plazo para adoptar medida de protección de la legalidad ur-banística y de restablecimiento del orden jurídico infrin-gido, incluyéndose en esta categoría jurídica aquellos supuestos que habiendo transcurrido el plazo previsto en el art. 185 de la LOUA, no sea posible por parte de los Consistorios acordar la medida cautelar o definitiva de protección del orden urbanístico alterado, es decir, que exista prescripción de la infracción urbanística, que tras la entrada en vigor la Ley 2/2012, por el que modifica el precepto 185.1 de la LOUA será 6 años desde la comple-ta terminación, y además no haya habido interrupción en cuanto al plazo de restauración de la legalidad urba-nística. En este sentido señala GAMERO RUIZ9, que con-forme al principio tempos regit actum, lo cierto es que si la construcción se realizó en una parcelación urbanís-tica prescrita o petrificada antes de la entrada en vigor de la LOUA, o tratándose de una actuación en suelo no protegido, en un bien no catalogado o dotacional, una vez que hayan transcurrido los plazos para restablecer la legalidad urbanística, podrán quedar inmunes a esta acción, aunque le sobrevenga posteriormente la circuns-tancia de imprescriptibilidad. Este nuevo régimen está regulado en el artículo 8, donde se establece que estos tipos de edificaciones, serán objeto de reconocimien-to como asimilado a fuera de ordenación, siempre que cumplan el requisito de estar completamente termina-das, entendiéndose que la edificación está en esta situa-ción cuando esté dispuesta a servir al uso que se destina, sin que sea necesario actuación material posterior sobre la propia obra, correspondiendo la carga de la prueba de la terminación al particular.

Cabe significar que esta institución ya tenía sus pre-cedentes en la algunas sentencias de nuestro Alto Tribu-nal, concretamente en al sentencia de 6 de octubre de 1992, que ya reconocía la situación jurídica de asimilado a fuera de ordenación, pero empleando otra denomina-ción al referirse, “su colocación en una situación analógi-camente parecida a la de fuera de ordenación”.

No será posible el reconocimiento de asimilados a fuera de ordenación de conformidad con lo estableci-do en el artículo 8.2 del Decreto 2/2012 en los casos siguientes:

– Edificaciones ubicadas en suelo no urbanizable de especial protección por normativa específica, territorial o urbanística, en terrenos de la Zona de Influencia del litoral, en suelos destinados a dotaciones públicas, o en suelos con riesgos cier-tos de erosión, desprendimientos, corrimientos, inundaciones u otros riesgos naturales, tecnoló-

gicos o de otra procedencia, excepto si fueron construidas sin licencia urbanísticas o contravi-niendo sus condiciones, y se hubiere agotado el plazo para adoptar medidas de protección de la legalidad urbanística y de restablecimiento del orden jurídico infringido, de conformidad con lo establecido en el art. 185 de la LOUA, con ante-rioridad al establecimiento del régimen de pro-tección especial.

– Edificaciones aisladas integradas en una parce-lación urbanística que no constituye un asenta-miento urbanístico, y para la que no haya transcu-rrido el plazo para el restablecimiento del orden urbanístico infringido, si no se ha procedido a la reagrupación de las parcelas, como tiene esta-blecido la LOUA en su artículo 183.3.10

Una vez otorgado el reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, solo podrán autorizarse obras de reparación, mantenimiento y conservación, que exija el estricto mantenimiento de las condiciones de seguridad, habitabilidad y salubridad del inmueble.

Una vez otorgado el reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, solo podrán autorizarse obras de reparación, mantenimiento y conservación, que exija el estricto mantenimiento de las condiciones de seguridad, habitabilidad y salubridad del inmueble.

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En las edificaciones en situación de asimilado al régi-men de fuera de ordenación, la prestación de los servi-cios básicos necesarios para desarrollar el uso al que se destinan cuando no se disponga de acceso a redes de infraestructuras, o cuando dicho acceso se haya realiza-do sin licencia urbanística, deberá resolverse mediante instalaciones de carácter autónomo, ambientalmente sostenibles y sujetas en todo caso a la normativa sec-torial aplicable. Excepcionalmente, en la resolución de reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, podrá autorizarse la acometida a servicios básicos de abastecimiento de agua, sanea-miento y energía eléctrica por compañía suministradora, siempre que reúnan los requisitos de que estén accesi-bles, la compañía suministradora acredite la viabilidad de la acometida, y no induzcan a la implantación de nue-vas edificaciones11.

Para las edificaciones en situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación no procederá la conce-sión de licencias de ocupación o de utilización, sin per-juicio de las condiciones que puedan establecerse por el Ayuntamiento en la resolución de reconocimiento, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2/2012. Esta resolución será la exigible por las compañías su-ministradoras para la contratación de los servicios a los efectos establecidos en el artículo 175.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre.La declaración de asimilado a fuera de ordenación se llevará a cabo mediante resolución de la Administración Local que dará derecho al titular del inmueble actual o futuros propietarios a ejecutar sola-mente obras de reparación y construcción que garantice las condiciones de seguridad, habitabilidad y salubridad de dicho inmueble, pudiéndose autorizar determinados servicios básicos y de forma excepcional conexiones a determinados servicios por las compañías suministrado-ras, es decir, tras el reconocimiento, se podrá autorizar la acometida a servicios básicos de abastecimiento de agua, saneamiento, energía eléctrica, que como antes se ha comentado, deben estar accesibles, y que las com-pañías suministradoras acrediten la viabilidad de las aco-metidas, y no se induzcan a la implantación de nuevas edificaciones.

Es de vital importancia que esta situación aparezca inscrita en el Registro de la Propiedad con el objeto de facilitar la agilización del tráfico inmobiliario con la fina-lidad de que futuros adquirientes tengan conocimien-tos de las limitaciones que lleva aparejado el inmueble, que en caso de su adquisición por terceros de buena fe y posible entidades financieras, no desconozcan las limitaciones y las características jurídica que conlleva dicho régimen. La inscripción en el este Registro pú-blico exigirá que entre otros documentos se aporte la Resolución del propio Ayuntamiento declarando la si-tuación de asimilado a fuera de ordenación y que con-tenga todas las limitaciones de su contenido, identifica-ción del inmueble (construcción, instalación, etc.), con identificación en su caso del número de finca registral si estuviese inscrito, localización geográfica, fecha de ter-

minación de la obra, así como si procede aptitud para su destino a vivienda12.

Es de importancia hacer mención que las edificacio-nes que se encuentren en asentamientos urbanísticos, no podrán ser declaradas como asimilados a fuera de ordenación, toda vez que no reúnen la condición de edi-ficaciones aislada, al no poder alegar la institución de prescripción respecto de actos y usos en el seno de par-celaciones urbanísticas en suelo no urbanizable. A tenor de lo que dispone el artículo 8.2 del Decreto 2/2012, no procederá el reconocimiento de la situación de asimila-do al régimen de fuera de ordenación, a las edificaciones aisladas integradas en una parcelación urbanística que no constituye un asentamiento urbanístico, y para la que no haya transcurrido el plazo para el restablecimiento del orden urbanístico infringido, si no se ha procedido a la reagrupación de las parcelas conforme con lo dispues-to en el artículo 183.3 de la LOUA. Este precepto des-pués de la modificación operada por la Ley 2/2012, de 30 de enero, establece que en el caso de parcelaciones urbanísticas en terrenos que tengan el régimen de sue-lo no urbanizable, el restablecimiento del orden jurídico perturbado se llevará a cabo mediante la reagrupación de las parcelas a través de una reparcelación forzosa de las que ha sido objeto de dicho actos de previa parcela-ción, en la forma que se determine reglamentariamente. Pues bien, el art. 183.3 nos redirecciona al Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía, debiéndose acu-dir al artículo 49.2. j), que nos informa de la manera de restablecer la legalidad alterada en las parcelaciones urbanísticas, que en los casos que dichas parcelaciones tengan el régimen del suelo no urbanizable, el restable-cimiento del orden jurídico perturbado se llevará a cabo mediante la demolición de las edificaciones que la inte-gren y reagrupación de las parcelas, a través de una re-parcelación forzosa de las que han sido objeto de dichos actos de previa parcelación.

De lo anterior, en un principio se puede interpretar que el restablecimiento de la legalidad urbanística se realizará mediante la medida de demolición, debien-do invalidarse los actos y negocios jurídicos que hayan dado lugar a la parcelación mediante la voluntad de las partes o por resolución judicial. Sin embargo, esta medi-da tan drástica, tiene su excepción en el propio Decreto 2/2012, dado que las edificaciones que en un principio fueron aisladas y que de manera sobrevenida acabaron integradas en una parcelación después de la entrada en vigor de la Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía, no les será de aplicación las medidas de de-molición, y en su consecuencia, sí pueden ser declaradas como asimilados a fuera de ordenación.

Si los asentamientos se han producido después de la entrada en vigor de la LOUA, en suelo clasificado como no urbanizable, y no tienen ganada la institución jurídica de la prescripción, (seis años desde la entrada en vigor de la Ley 2/2012, concretamente el 28 de febrero de 2012), por parte de los ayuntamientos se debe de to-



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mar las medidas de restauración de la realidad alterada, de conformidad con lo establecido en al art. 49.2.j) del Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que como norma general este restablecimiento del orden jurídico perturbado se reali-zará mediante la demolición.

Es de interés hacer mención en este trabajo al con-tenido del artículo 4 del Decreto 2/2012, que establece la identificación de las edificaciones aisladas en suelo no urbanizable, requiriendo la previa delimitación por el Plan General de Ordenación Urbanística de todos los asentamientos urbanísticos existentes en el suelo no urbanizable del municipio, y de los asentamientos que pudieran ser objeto de calificación como ámbitos del Hábitat Rural Diseminado, que en ausencia de Plan General, o si éste no contuviera la delimitación de los asentamientos, el Ayuntamiento elaborará un Avance de planeamiento para su identificación, que tendrá el carác-ter de Ordenanza Municipal, y que deberá someterse a información pública por plazo no inferior a treinta días. Simultáneamente la Administración Local solicitará infor-me a la Consejería competente en materia de urbanismo que lo emitirá en un plazo inferior a dos meses, previa valoración de la Comisión Interdepartamental de Valora-ción Territorial y Urbanística. Las edificaciones que no se ubiquen en ninguno de los asentamientos delimitados por el Plan General de Ordenación Urbanística o, en su defecto, en el documento de Avance aprobado, se iden-tificarán como edificaciones aisladas. En nuestra opinión el objeto de este precepto es evitar el fraude de ley, que como bien señala sobre este extremo GAMERO RUIZ, cuando hace mención “que el art. 8.2 del Decreto 2/2012 permite elementos presuntamente aislados pero bajo el influjo de asentamientos, queden sometidos al régimen que por ello les corresponden, también debe ser prio-ritario impedir el fraude de ley que representaría el de todos los asentamientos existentes en el término muni-cipal y desgajados del casco urbano principal, o de las zonas urbanas consolidadas, fuesen objeto de acciones singularizadas de AFO, tendentes a romper la unidad del conjunto inherentes al concepto mismo de asenta-mientos, que precisamente en atención a la sustantivi-dad del conjunto, demanda un tratamiento normativo específico”, También acertadamente señala GAMERO RUIZ, que una solución esencial sería la delimitación ne-gativa de la condición de aislada de la edificación, bien en el propio instrumento de planeamiento o, en su de-fecto en el avance.

V. LA DECLARACIÓN DE ASIMILADO A FUE-RA DE ORDENACIÓN POR CUMPLIMIENTO POR EqUIVALENCIA

También en consideración a lo dispuesto de en el ar-tículo 53.2 del Decreto 60/2010 de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, se puede de-clarar asimilado a fuera de ordenación por cumplimien-

to por equivalencia, estableciendo este precepto, que quedarán asimilados a fuera de ordenación en la medida que contravengan la legalidad urbanística, las obras, ins-talaciones, construcciones y edificaciones en los casos de imposibilidad legal o material de ejecutar la reso-lución de reposición de la realidad física alterada. Esta institución de cumplimiento por equivalencia, trae causa del artículo 18 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y del artículo 105 de la Ley de Jurisdicción Contenciosa Administrativa, además de la propia Sentencia del Tri-bunal Constitucional que declara en su Sentencia núm. 58/1984 de 4 de mayo, que tan constitucional es la ejecu-ción en sus propios términos como el cumplimiento por equivalencia por razones motivadas, para proteger otro valores o bienes constitucionales protegidos y dignos de tutela.

La declaración de asimilado de fuera de ordenación por cumplimiento por equivalencia difiere del supuesto del transcurso del plazo para restablecer la legalidad, pues en aquel la propia administración si actuó a tiem-po resolviendo la demolición pero por las circunstancias sobrevenida imposibilitan su cumplimiento, debiéndose elegir otra alternativa para cumplir la resolución admi-nistrativa13. Para CORTéS MORENO14 la finalidad teleo-lógica del artículo 51 es adoptar las medidas adecuadas y necesarias que aseguren en lo posible la efectividad del restablecimiento del orden jurídico perturbado, pre-viniendo ante la imposibilidad de llevar a efecto en su to-talidad, una indemnización que supone el cumplimiento por equivalencia (la equivalencia entre la indemnización establecida y el aprovechamiento urbanístico indebida-mente materializado) con independencia de la sanción urbanística correspondiente, que no es cumplimiento como tal, ya que subsiste la edificación o construcción indebidamente realizada.

VI. PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARACIÓN DEL RéGIMEN DE ASIMILADO A FUERA DE ORDENACIÓN

De conformidad con lo establecido en art. 13 del Decreto 2/2012 de 10 de enero no será posible el reco-nocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación a las edificaciones ubicadas en los asentamientos hasta que se haya aprobado el Plan Ge-neral de Ordenación Urbanística que incorpore los asen-tamientos urbanísticos.

El procedimiento para la obtención de resolución que declara el régimen de asimilado a fuera de orde-nación, podrá iniciarse de oficio o a instancia de parte, para ello, los propietarios de los actos de uso del suelo, deberán solicitar del Ayuntamiento correspondiente la adopción de una resolución administrativa por la que se declare dichas obras, instalaciones y edificaciones en si-tuación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, a fin de que pueda procederse a la inscripción de las mismas en el Registro de la Propiedad15.

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La tramitación del procedimiento de declaración de asimilado a fuera de ordenación requerirá informe técni-co y jurídico, previos a la resolución que ponga fin al pro-cedimiento administrativo. El informe técnico municipal, previa comprobación de la idoneidad de la documenta-ción aportada, se pronunciará sobre la acreditación de la fecha de terminación de la edificación; el cumplimiento de las normas mínimas de habitabilidad y salubridad; y c) la adecuación de los servicios básicos de la edificación a las especificaciones señaladas en los apartados 4 y 5 del artículo 8 del decreto 2/2012 de 10 de enero.

No será posible el reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación a las edificaciones ubicadas en los asentamientos hasta que se haya aprobado el Plan General de Ordenación Urbanística que incorpore los asentamientos urbanísticos.

El informe jurídico comprobará que no se encuentra en curso procedimiento de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico pertur-bado, y que no es posible legalmente medida alguna de restablecimiento del orden jurídico y reposición de la realidad física.16

Corresponde a los interesados presentar la docu-mentación de acreditación de la antigüedad de los ac-

tos de uso del suelo, en particular las construcciones, edificaciones e instalaciones, a efectos de determinar el transcurso del plazo de prescripción desde la termina-ción total de las obras, que impide a la Administración el ejercicio de las acciones conducentes al restablecimien-to de la legalidad urbanística infringida. Esta acredita-ción podrá realizarse por cualquier medio de prueba ad-misible en Derecho en los términos que señala el artículo 40.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística de Anda-lucía. Este precepto dispone que en el caso de las obras sin licencia será admisible para determinar su fecha de terminación cualquier medio de prueba, correspondien-do la carga de la prueba al titular de las obras quien, en su caso, deberá desvirtuar las conclusiones que resulten de las comprobaciones realizadas por los servicios téc-nicos correspondientes. Considerándose las obras ter-minadas cuando estén ultimadas y dispuestas a servir al fin previsto, sin necesidad de ninguna actuación material posterior referida a la propia obra, excepto las posibles obras de adaptación de algunos locales. Se considera-rán igualmente terminadas cuando así lo reconozca de oficio el órgano que incoe el procedimiento, previo in-forme de los servicios técnicos correspondientes.

La competencia para dictar la resolución por la que se acuerde el transcurso del plazo previsto para adoptar medidas de protección o restauración de la legalidad ur-banística y pertinente declaración del inmueble afectado en situación de asimilación a la de fuera de ordenación, corresponde a los Alcaldes, pudiendo delegar la misma en los términos previstos en la legislación local y en con-creto en el art. 21.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Regu-ladora de las Bases del Régimen Local.

La resolución expresa sobre la solicitud deberá no-tificarse al interesado dentro del plazo máximo de tres meses. Comenzando a contar el mismo desde la fecha en que la solicitud tenga entrada en el Registro Gene-ral del Ayuntamiento respectivo, y se suspenderá en los casos previstos en la legislación sobre procedimiento administrativo común, incluido los plazos para subsana-ción de deficiencias en la solicitud. Trascurrido el plazo de tres meses sin que se hubiere notificado la resolución expresa, ésta se entenderá desestimada por silencio ad-ministrativo.

La resolución administrativa por la que se acuerde el transcurso del plazo previsto para adoptar medidas de protección o restauración de la legalidad urbanísti-ca, contendrá la declaración expresa del inmueble afec-tado en situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, identificando las circunstancias que lo mo-tivan y el régimen jurídico aplicable al mismo; así mismo contendrá indicación expresa de que sobre el inmueble afectado solo podrán realizarse las obras estrictamen-te exigibles para asegurar la seguridad y salubridad de las construcciones o su utilización conforme al destino establecido. No procederá la concesión de licencia de ocupación o utilización a las obras, edificaciones o ins-talaciones declaradas en régimen de asimilado a fuera

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de ordenación. Siendo título bastante y suficiente para la inscripción registral la resolución administrativa que pone fin al procedimiento de declaración de asimilado a fuera de ordenación.

La resolución administrativa por la que se declare la situación de inmueble asimilado al régimen de fuera de ordenación se inscribirá en el Registro de la Propie-dad en la forma y a los efectos previstos en la legisla-ción hipotecaría. La escritura publica de declaración de la obra nueva que habilite la inscripción en el Registro de la Propiedad de obras, edificaciones e instalaciones sobre los que hubiere recaído resolución declarativa de asimilación al régimen de fuera de ordenación, conten-drá como parte de la misma copia de la resolución ad-ministrativa, con mención expresa a las condiciones de otorgamiento de cada una de ellas.

Todos los actos de uso del suelo, en particular las obras, instalaciones y edificaciones asimiladas al régi-men de fuera de ordenación deberán mantenerse en los términos en que sean autorizadas, no pudiendo en ningún caso incrementar su ámbito o introducir mejoras que provoquen consolidación o intensificación del uso.

Excepcionalmente podrán autorizarse obras parcia-les y circunstanciales de consolidación sobre los inmue-bles declarados en situación de asimilados al régimen de fuera de ordenación, siempre que no estuviera prevista la expropiación o demolición de las mismos en un plazo de cinco años, que, en cualquier caso debe recogerse en la resolución por la que se resuelva tal declaración. De no recogerse expresamente, se entenderá que sobre los inmuebles referidos no existe causa legal de expropia-ción o demolición predeterminada. Con la finalidad de reducir el impacto negativo sobre el paisaje y el medio ambiente de las obras, instalaciones, construcciones y edificaciones asimiladas al régimen de fuera de ordena-ción, podrán autorizarse, e incluso exigirse, la ejecución de las obras que resulten necesarias para no perturbar la seguridad, salubridad y el entorno.

Las edificaciones en las que proceda su reconocimiento administrativo bajo algunas de las modalidades de pronunciamiento previstas en el Decreto 2/2012 estarán sometidas a la inspección periódica de construcciones y edificaciones cada diez años

Las edificaciones en las que proceda su reconoci-miento administrativo bajo algunas de las modalidades de pronunciamiento previstas en el Decreto 2/2012 es-tarán sometidas a la inspección periódica de construc-ciones y edificaciones cada diez años de acuerdo con lo establecido en el artículo 156 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía.

VII. EL REqUISITO DE LAS CONDICIONES Mí-NIMAS EN MATERIA DE HABITABILIDAD y SALUBRIDAD

Se exigirán a las edificaciones existentes en suelo no urbanizable, para la aplicación de los procedimientos de reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, las condiciones mínimas en ma-teria de habitabilidad y salubridad. Se entenderá que la edificación terminada resulta apta para el uso al que se destina cuando reúna las siguientes condiciones básicas:

a) Su ubicación no resulta incompatible con otros usos autorizados y dispone de accesibilidad ade-cuada en condiciones de seguridad.

b) Su implantación no genera impactos que supon-gan riesgos previsibles para las personas o bienes.

c) Cuenta con las necesarias condiciones de seguri-dad estructural y de utilización, conforme al uso al que se destina.

d) Reúne condiciones adecuadas de salubridad para que no se vea afectada la salud de las perso-nas en su utilización, ni se alteren las condiciones medioambientales de su entorno.

e) Los espacios habitables resultan aptos para el uso al que se destinan por reunir unos requisitos mínimos de funcionalidad.

La edificación deberá estar ubicada de forma que se respeten las distancias mínimas exigidas respecto de otros usos que resulten incompatibles con la propia edi-ficación, conforme a lo establecido en la normativa de aplicación.

La edificación deberá disponer de acceso en condi-ciones de seguridad, así como reunir los requisitos de accesibilidad que sean requeridos por la normativa de aplicación en función del uso al que se destina.

Las edificaciones, incluyendo los usos y actividades que en ella se desarrollen, no pueden ser generadoras en sí mismas de impactos que pongan en peligro las condiciones de seguridad, de salubridad, ambientales o paisajísticas de su entorno, en especial:

a) Afectar a las condiciones de estabilidad o erosión de los terrenos colindantes, ni provocar peligro de incendio.

b) Provocar la contaminación de la tierra, el agua o el aire.

c) Originar daños físicos a terceros o de alcance ge-neral.

d) Alterar gravemente la contemplación del paisaje y de los elementos singulares del patrimonio his-tórico.

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Las edificaciones deberán reunir las condiciones de resistencia y estabilidad estructural exigidas por la nor-mativa de aplicación conforme al uso al que se destina, sin que se pueda encontrar afectada por lesiones que pongan en peligro a sus ocupantes o a terceras per-sonas, o repercutan sobre los predios colindantes. En todo caso, deberá contar con medidas que garanticen la seguridad de las personas, bienes o enseres ante po-sibles riesgos por avenidas o escorrentías. Las edifica-ciones deberán cumplir con las exigencias básicas de protección contra incendios conforme al uso al que se destina, disponiendo de las medidas que eviten el ries-go de propagación interior y exterior del incendio y los medios de evacuación que sean precisos. La utilización de la edificación no debe comportar riesgos físicos para los usuarios, disponiendo de medidas que eviten el ries-go de caída en huecos, terrazas y escaleras, así como otros riesgos previsibles.

Las instalaciones que disponga la edificación debe-rán reunir las condiciones de uso y seguridad exigidas por la normativa de aplicación, sin que su funcionamien-to pueda implicar riesgo alguno para las personas y usuarios.

La edificación deberá reunir las condiciones de es-tanqueidad y aislamiento necesarias para evitar la pre-sencia de agua y humedades que puedan afectar a la salud de las personas, así como disponer de medias que favorezcan la ventilación y la eliminación de con-taminantes procedentes de la evacuación de gases, de forma que se garantice la calidad del aire interior de la edificación.

La edificación deberá contar con un sistema de abas-tecimiento de agua que posibilite las dotaciones mínimas exigibles en función del uso al que se destina. Cuando se trate de un sistema de abastecimiento autosuficiente, realizado mediante pozos, aljibes, balsas u otros medios autorizados, éstos deberán reunir las condiciones exigi-das por la normativa de aplicación, y estar ubicados de forma que no exista peligro para la contaminación de las aguas. En todo caso, deberá quedar garantizada la potabilidad de las aguas para el consumo humano.

La edificación deberá contar con una red de evacua-ción de aguas residuales que se encuentre en buen esta-do de funcionamiento y conecte todos los aparatos que lo requieran, así como con un sistema que cuente con las garantías técnicas necesarias para evitar el peligro de contaminación del terreno y de las aguas subterrá-neas o superficiales. No podrá realizarse mediante pozos ciegos, debiendo los sistemas empleados estar debida-mente homologados y ajustarse a lo establecido en la normativa de aplicación. Deberá justificarse que la edifi-cación dispone de algún sistema para la eliminación de los residuos sólidos, bien mediante su traslado hasta un vertedero o, disponer de vertedero autónomo conforme a la normativa aplicable. Toda vivienda deberá contar al

menos con las siguientes instalaciones en condiciones de uso y seguridad:

– Red interior para suministro de agua a los apara-tos sanitarios y electrodomésticos.

– Red interior para suministro de energía eléctrica a los puntos de consumo, conectada a la red de suministro o mediante soluciones alternativas de autoabastecimiento.

– Red interior de desagüe de aparatos sanitarios y, en su caso, electrodomésticos, disponiendo to-dos ellos de dispositivos sifónicos.

– Las viviendas deberán disponer de un equipo do-méstico indispensable, constituido por aparatos sanitarios para baño o ducha, lavabo e inodoro, instalación de fregadero y espacios aptos para cocinar y lavar.

La documentación que debe acompañarse a la soli-citud de declaración de asimilado a fuera de ordenación en suelo no urbanizable acreditará el cumplimiento de las normas mínimas de habitabilidad. Esta documen-tación se deberá presentar bajo un único documento visado firmado por técnico competente denominado “Expediente para el reconocimiento de la situación de asimilado a fuera de ordenación” que a modo de ejem-plo se considera que debe de incluir lo siguiente:

– Identificación del presentador (nombre y apelli-dos, dirección, NIF ó CIF y en su caso definición de en calidad de qué actúa).

– Identificación del redactor del documento (nom-bre y apellidos, dirección y número de colegia-do).

– Título de propiedad público o privado de la par-cela en la que se ubica la obra instalación o edifi-cación.

– Nota simple del Registro de la Propiedad y ficha catastral de la finca matriz donde de localiza la parcela.

– Datos contrastados de antigüedad del edificio

– Plano parcelario de situación a escala 1:5.000.

– Fotografías aéreas datadas convenientemente.

– Otros documentos que aporten datos que permi-tan fijar la antigüedad de lo edificado.

– Declaración responsable del solicitante sobre la antigüedad de la obra o instalación.

– Condiciones urbanísticas de la edificación

– Declaración de circunstancias urbanísticas funda-mentales. Clasificación y categoría del suelo.

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– Informe descriptivo y levantamiento de planos

– Plano georeferenciado de la parcela y edificacio-nes en coordenadas UTM y sistema de referencia ETRS89.

– Descripción de la edificación, con mención ex-presa a las superficies construidas por plantas y total, así como de los distintos usos desarrolla-dos.

– Todas las plantas del edificio con cotas generales.

– Alzados y sección general longitudinal con acota-ción de la altura total.

– Reportaje fotográfico descriptivo del exterior y el interior de la edificación.

– Informe facultativo

– Descripción del sistema estructural, así como las posibles afecciones o daños atribuibles a defec-tos en la cimentación o estructura del mismo.

– Descripción de elementos constructivos que con-forman las fachadas, medianeras y cubiertas, así como las posibles afecciones o daños atribuibles a defectos de estanqueidad o que supongan pe-ligro de desprendimiento.

– Descripción de las instalaciones, así como de los posibles defectos o daños detectados en las mis-mas que supongan un riesgo para las personas o el medio ambiente.

– Descripción de las obras necesarias e indispen-sables para poder dotar a la edificación de los servicios básicos necesarios para garantizar el mantenimiento del uso de forma autónoma y sostenible o, en su caso, mediante el acceso a las redes, conforme a lo dispuesto en el artículo 8, apartados 4 y 5 del Decreto 2/2012.

– Valoración económica del inmueble para su alta en el Catastro y su correspondiente tributación y certificación técnica sobre si la edificación reúne las suficientes condiciones de seguridad, habita-bilidad, salubridad, sostenibilidad y ornato públi-co.

VIII. LA REPERCUSIÓN DEL DECRETO 2/2012 DE LA JUNTA DE ANDALUCíA ANTE LAS SENTENCIAS DE DEMOLICIÓN EL ÁMBI-TO PENAL

La demolición de lo ilegalmente construido ha de ser la consecuencia accesoria que constituya el coro-lario normal de la condena por este tipo de delitos, como único medio eficaz del restablecimiento de la le-galidad urbanística vulnerada por la conducta criminal

y de restaurar la indemnidad del bien jurídico dañado, y a fin de evitar que la condena penal pueda perder toda eficacia preventiva, al convertirse en una especie de coste adicional eventual que puede resultarle ren-table asumir al promotor de la obra ilegal, si ésta se mantiene incólume17.

Nuestro Alto Tribunal18 tiene declarado que por regla general, no cabe otra forma de reparación de la lega-lidad alterada que la demolición de lo irregularmente construido, de modo que habrán de ser, en su caso, cir-cunstancia excepcionales las que puedan llevar al tribu-nal a ejercer la facultad que se le atribuye en el apartado tercero del artículo 319 del Código Penal, en el sentido de no acordar la demolición.

Para nuestra jurisprudencia más reciente estas excep-ciones pueden ser las mínimas extralimitaciones o leves excesos respecto a la autorización administrativa y aque-llas otras en que ya se hayan modificado los instrumen-tos de planeamiento haciendo ajustada a norma la edifi-cación o construcción; pero se advierte de que no puede extenderse esa última excepción a tan futura como in-ciertas modificaciones que ni siquiera dependerán com-petencialmente en exclusiva de la autoridad municipal, pues de acceder a ello, no solo se consagrarían todas las negativas consecuencias, sino que incluso se consumaría un nuevo atentado a la colectividad, amén de que la efi-cacia de las normas no pueden quedar indefinidamente al albur de posibles cambios futuros de criterios. Sigue sosteniendo esta jurisprudencia que fuera de esos casos, se concluye, debe entenderse que la demolición es del todo necesaria para restaurar el orden jurídico y reparar en la medida de lo posible el bien jurídico dañado, sin que obste a ello la degradación generalizada de la zona por la existencia de otras construcciones.

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Algunas Secciones de la Audiencia Provincial de Se-villa consideran no procedente el acuerdo de demolición en los casos,–en esencia y siempre en función de las cir-cunstancias concretas de cada caso- de urbanizaciones o zonas residenciales de hecho construidas en suelo no urbanizable rural sin especial protección con posibilida-des de legalización o regularización. Todo ello trae como causa la interpretación del artículo 319.3 del Código Pe-nal, en sentido de considerar que la demolición de lo edificado o construido no es una sanción o pena acceso-ria; así como que tampoco es una responsabilidad civil derivada del delito dado su carácter facultativo, aunque no arbitrario, interpretándose que se trata de una conse-cuencia jurídica del delito en cuanto pudiera englobarse sus efectos en el artículo 110 del Código Penal. Implica la restauración del orden jurídico conculcado y en el ám-bito de la política criminal es una medida disuasoria de llevar a cabo construcciones ilegales que atenten contra la legalidad urbanística, una medida de restablecimiento de la legalidad conculcada por el delito.

Sentado lo anterior la consideración de la demoli-ción como consecuencia jurídica del delito permite dejar la misma sin efecto si, después de establecida en su sen-tencia, se produce una modificación del planeamiento que la convierta en innecesaria por lo que la posibilidad de una futura legalización no obsta a su ordenación en el ámbito penal.

En nuestra opinión la mera existencia de construc-ciones aisladas más o menos diseminadas en la zona pero sin conformar núcleos residenciales en el sentido usual, no es suficiente para conservar la edificación. Sin embargo, cuando en una zona concreta se prueba que más que diseminación urbanística, lo que existe es un verdadero núcleo de población consolidado a medias, con calles asfaltadas, alumbrado público o servicios de basuras y si a ello se añade, que numerosas viviendas de la zona datan de una antigüedad de los años setenta y ochenta, constituyendo una zona residencial de facto, no es lógico ni comprensible acordar judicialmente la de-molición de una construcción aislada pues con ello sólo se causaría un perjuicio innecesario y ningún beneficio concreto al bien jurídico a proteger de escasas, por no decir, nulas perspectivas de recuperación19.

No obstante lo anterior el Tribunal Constitucional20 al declarar que además, salvo en casos de verdadera inmi-nencia del cambio jurídico, los procesos de aprobación e innovación de los planes urbanísticos son verdadera-mente largos y complejos, por lo que este tipo de de-cisión condicionada (además de poco escrupulosa con la legalidad) puede provocar, salvo que se fije un plazo terminante y prudencial, que la demolición nunca llegue a ejecutarse. Por otra parte, esta solución de espera que en la vía administrativa no tiene en cuenta que tanto las innovaciones normativas como las propias decisiones le-galizadora de la Administración pueden ser revocadas en vía contenciosa-administrativa, es infrecuente. Des-de luego en casos de afección de suelos o bienes de

especial protección en que la modificación necesite de trámites especialmente gravosos (descatalogación de un monte, modificación del destino de zonas verdes o equipamientos con la necesaria y efectiva compensación de suelos, modificación de un plan territorial), el condi-cionamiento al resultado del procedimiento estaría fuera de toda lógica.

En la Comunidad de Andalucía existen alegaciones por parte de los infractores que han cometido algunos de los delitos sobre la ordenación del territorio y el urba-nismo, que arguyen en su defensa con el objeto de evi-tar la posible demolición de las edificaciones ejecutadas ilegales en suelos no urbanizable la posibilidad de ser re-gularizadas a la luz del Decreto 2/2012, de 5 de enero del Gobierno de la Junta de Andalucía, con el convencimien-to que la demolición de lo construido resultaría un absur-do. Pues bien, sentado lo anterior es significativo hacer alusión a los pronunciamientos judiciales que ha dictado tanto la Sección Primera, como la Sección Tercera y la Sección Séptima de la Ilustrísima Audiencia Provincial de Sevilla, en referencia a la posibilidad de no acordar en sus resoluciones judiciales la demolición de estas edifi-caciones ilegales sobre la incidencia que podría tener la promulgación del este Decreto 2/2012, sobre régimen de las edificaciones y asentamientos existentes en suelo no urbanizable en la Comunidad Autónoma de Anda-lucía. Estas dos Secciones son coincidentes en sentido de negar que esta nueva regulación administrativa jus-tifique por si sola una modificación en el planeamiento general. La posición de estos organismos judiciales para la denegación se expresa en los siguientes términos:

– Que el Decreto 2/2012 carece de cualquier trans-cendencia respecto a la tipicidad penal de la obra ilegal, toda vez que estas edificaciones al margen de las normas urbanísticas siguen manteniendo su situación jurídica de ilegalidad, y en su con-secuencia su reconocimiento o tolerancia por la Administración lo será sin perjuicio de las respon-sabilidades en que pudiera haber incluido su titu-lar, responsabilidad cuyo mantenimiento declara expresamente el artículo 7 del Decreto.

– Que al permitir que a algunas de esas edificacio-nes ilegales se les reconozca la categoría deno-minada “situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación”, regulado en el artículo 53 del Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado mediante Decreto 60/2010, de 16 de marzo, aun-que esta situación jurídica tiene mayores restric-ciones, al previsto para las edificaciones en situa-ción legal de fuera de ordenación regulado en la Disposición Adicional Primera de la Ley de Orde-nación Urbanística de Andalucía , Ley 7/2002, de 17 de diciembre. El Decreto 2/2012 viene a po-sibilitar, no una legalización o regularización de tales edificaciones, pero sí su definitiva consolida-ción, al autorizarse en ellas determinadas obras

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de mantenimiento y preservarse, con estrictas condiciones y limitaciones, la prestación de servi-cios básicos a las mismas (artículo 8, apartado 3 y 4 del Decreto), así como la inscripción de la edi-ficación en el Registro de la Propiedad (artículo 53.5 del Reglamento de Disciplina Urbanística, en su redacción por la disposición final primera del Decreto 2/2012.

– El reconocimiento para una edificación concreta de la situación de asimilado al régimen fuera de ordenación es competencia exclusiva del Ayunta-miento correspondiente (artículo 9.1 del Decre-to), mediante un procedimiento reglado y relati-vamente rápido (seis meses, según el artículo 12.2 del Decreto), y no requiere per ser (salvo para los asentamientos urbanísticos) la formulación o re-visión de un Plan General de Ordenación (cuya aprobación definitiva está reservada a la Admi-nistración autonómica por el artículo 31.2.B) de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, Ley 17/2002, de 17 de diciembre), puesto que, defecto de Plan General, basta como punto de partida del procedimiento un avance de planea-miento para su identificación , que igualmente es de competencia exclusiva del Ayuntamiento, en cuanto tiene el carácter de ordenanza municipal (artículo 4.2 del Decreto). Quiere decirse que, cumpliéndose las condiciones para el reconoci-miento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, a partir de la vigencia del Decreto 2/2012 no cabe argumentar para ordenar la demolición en vía penal de una obra ilegal ni el carácter meramente interno que el avance de pla-neamiento atribuye el artículo 29.3 de la LOUA, ni la necesidad de una revisión del planeamiento urbanístico por la Administración Autonómica.

Para estás dos Secciones de la Audiencia Provincial de Sevilla, aun cuando no coinciden con lo que tienen declaradas las Secciones Primera y Tercera de esa mis-ma Audiencia Provincial, las consecuencia prácticas de lo narrado con anterioridad, son las que a continuación se expresan:

– No debe acordarse en ningún caso la demoli-ción de la obra ilegal cuando esta ha obtenido el reconocimiento de la situación de asimilado al régimen legal de fuera de ordenación, conforme a las previsiones del Decreto 2/2012 de la Jun-ta de Andalucía. Resultaría desproporcionado y generaría agravios comparativos inasumibles que la jurisdicción ordenase la demolición de una construcción que la administración, tras un pro-cedimiento reglado, ha permitido conservar de acuerdo con la normativa vigente.

– No debe acordarse la demolición, como regla general, cuando el procedimiento para el reco-nocimiento de la edificación ya se ha iniciado

(partiendo siempre de su previa identificación en el Plan o en el Avance de planeamiento), salvo que se adviertan obstáculos insalvables de lega-lidad, en especial los relativos a las necesarias condiciones de seguridad, habitabilidad y salu-bridad (artículo 10.1 c) del Decreto). En este tipo de casos no estamos ante una expectativa más o menos difusa de eventual “legalización” futura de la obra, sino ante un concreto expediente ad-ministrativo ya en curso y cuya conclusión espera-ble es la resolución reconociendo la situación de asimilado a fuera de ordenación.

– Si debe acordarse la demolición cuando la obra ilegal no es susceptible de ese reconocimiento, como ocurre cuando no han prescrito las medi-das administrativas de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado (artículo 3.1 del Decreto), en rela-ción con el artículo 185 de la LOUA o cuando las edificaciones se han ubicado en terrenos clasifi-cados de antemano como suelo no urbanizable de especial protección (artículo 3.2 del Decreto). Mientras esas situaciones se mantengan, el reco-nocimiento es imposible y es aplicable la doctrina jurisprudencial sobre la irrelevancia de las meras expectativas de modificación futura de la situa-ción legal.

– En los casos en que el reconocimiento o regu-larización de la edificación exija una revisión del planeamiento vigente (como ocurre con carácter general con los asentamientos urbanísticos) o cuando no se acredite la iniciación del procedi-miento para el reconocimiento, siendo este po-sible, debe acordarse la demolición de la obra ilegal, sin perjuicio de que en ejecución de sen-tencia pueda dejarse sin efecto esa disposición, si el reconocimiento de la edificación o la modifi-cación del planeamiento hacen innecesaria dicha demolición, como permite su naturaleza de con-secuencia jurídica del delito.21

BIOGRAFIA CONSULTADA

ARRANZ MARINA, Teofilo, “Régimen jurídico del acto declarativo en obras nuevas prescrita y de la situa-ción de fuera de ordenación “, La Ley Práctica Urbanísti-ca, num. 116, junio 2012.

CORTéS MORENO, Álvaro “El régimen jurídico de la situación legal de fuera de ordenación. La declaración en situación de asimilado a la de fuera de ordenación en el derecho urbanísticos andaluz”, LA LEY PRÁCTICA URBANÍSTICA, número 109, Noviembre 2011.

JESUS CAMY-JOAQUIN DELGAGO, “Cuestiones de Derecho transitorio relacionadas con la declaración de edificaciones asimiladas a fuera de ordenación en An-dalucía”, www. notariosyregistradores. com, junio 2012.

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GAMERO RUIZ, Eva, “Aspectos técnicos y jurídicos de la situación de asimilación a la fuera de ordenación en Andalucía”.I Jornadas de formación de la asociación de inspectores de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda de la Junta de Andalucía, Sevilla 16 y 17 de abril de 2012.

GóMEZ DEL CASTILLO, Máximo, “Comentarios a la Ley 2/2012, de 30 de enero, de modificación de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía”, Revista CEMCI, núm. 15 abril-junio 2012.

GUTIERREZ COLOMINA, Venancio, “Urbanismo y Territorio en Andalucía “Editorial Aranzadi, S.A., Nava-rra, 2012.

LADRóN DE GUEVARA, Plácido, “Edificaciones construidas en suelo no urbanizable”, Revista de His-pacolex, en la Gaceta jurídica de la empresa andaluza. 2012.

MARTÍNEZ GARCÍA, José Ignacio, “El régimen del suelo no urbanizable en la Ley de Ordenación Urbanís-

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MARTINEZ RODRIGUEZ, José Antonio, “Delitos ur-banísticos en la Doctrina y en la Jurisprudencia Españo-las”, Editorial Pasión por los Libros, Valencia, 2011.

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PéREZ MARIN, Antonio, “Ley de Ordenación Urba-nística de Andalucía”, Editorial Comares, Granda, 2003.

1 Vid. GUTIERREZ COLOMINA, Venancio, “Urbanismo y Te-rritorio en Andalucía”, Editorial Aranzadi, Pamplona, 2012, pág. 496. Vid. también, MARTÍNEZ GARCÍA, José Ignacio, “El régimen del suelo no urbanizable en la Ley de Ordena-ción Urbanística de Andalucía”,Actualidad Administrativa, núm. 34, Sección Doctrina, Semana del 15 al 21 de septiem-bre, 2003, Ref. XXXIX, pág. 827, tomo3, Editorial La Ley.

2 Vid. PEREZ MARÍN, Antonio, “Ley de ordenación Urbanís-tica de Andalucía”, Estudio preliminar, comentarios a su articulado y formularios, Editorial Comares, Granada, 2003, pág. 160.

3 Vid CORTéS MORENO, Álvaro, “El régimen jurídico de la situación legal de fuera de ordenación. La declaración en situación de asimilado a la de fuera de ordenación en el derecho urbanístico andaluz”, La Ley Práctica Urbanística, núm. 109, noviembre 2011, La Ley, pág. 12.

4 Vid. ARRANZ MARINA, Teófilo, “Régimen jurídico del acto declarativo en obras nuevas prescritas y de la situación de fuera de ordenación”, La Ley Práctica Urbanística, núm. 116, junio 2012, pág. 45.

5 Vid articulo 7 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo.

6 Vid. PEREZ MARÍN, Antonio, “Ley de ordenación Urbanís-tica de Andalucía”, Estudio preliminar, comentarios a su articulado y formularios, Editorial Comares, Granada, 2003, pág. 444.

7 Vid CORTéS MORENO, Alvaro, “El régimen jurídico de la situación legal de fuera de ordenación. La declaración en situación de asimilado a la de fuera de ordenación en el derecho urbanístico andaluz”, La Ley Práctica Urbanística, núm. 109, noviembre 2011, La Ley, pág. 17. Los supuestos

en los que procede la “declaración en situación de asimila-do a la de fuera de ordenación” aparecen en el artículo 53 del RDUA, desarrollando el supuesto que contemplaba la D.A. 1ª de la LOUA respecto de obras clandestinas o ilega-les, pero generalizándolo (la preciada D.A. 1ª sólo hacía re-ferencia al suelo no urbanizable), e introduciendo un nuevo supuesto que amplia el acervo material y jurídico del inicial estatuto o modelo de fuera de ordenación (si bien con el calificativo de asimilable ) a los supuestos donde resulta de aplicación el cumplimiento pro equivalencia.

8 Vid. GUTIERREZ COLOMINA, Venancio,“Urbanismo y Territorio en Andalucía”, op. cit., pág. 496. Vid. también, GóMEZ DEL CASTILLO, Máximo, “Comentarios a la Ley 2/2012, de 30 de enero, de modificación de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalu-cía”, Revista CEMCI, núm. 15 abril-junio 2012, pág. 27.

9 Vid- GAMERO RUIZ, Eva, “Aspectos técnicos y jurídicos de la situación de asimilación a la fuera de ordenación en Andalucía”.I Jornadas de formación de la asociación de ins-pectores de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda de la Junta de Andalucía, Sevilla 16 y 17 de abril de 2012.

10 Vid. LADRóN DE GUEVARA, Plácido, “Edificaciones cons-truidas en suelo no urbanizable”, Revista de Hispacolex , en la Gaceta jurídica de la empresa andaluza. 2012.

11 GóMEZ DEL CASTILLO, Máximo, “Comentarios a la Ley 2/2012, de 30 de enero, de modificación de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalu-cía”, Revista CEMCI, núm. 15 abril-junio 2012, pág. 27.

12 Vid JESUS CAMY-JOAQUIN DELGAGO, “Cuestiones de Derecho transitorio relacionadas con la declaración de edi-ficaciones asimiladas a fuera de ordenación en Andalucía”, www. notariosyregistradores. com, junio 2012, pág. 2.

NOTAS

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13 GAMERO RUIZ, Eva, “Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma Andaluza”, Comentario al De-creto 60/2010 de 16 de marzo, Instituto Andaluz de Admi-nistración Pública, Sevilla, 2012, pág. 283.

14 Vid CORTéS MORENO, Álvaro, “El régimen jurídico de la situación legal de fuera de ordenación. La declaración en situación de asimilado a la de fuera de ordenación en el derecho urbanístico andaluz”, La Ley Práctica Urbanística, núm. 109, noviembre 2011, La Ley, pág. 18.

15 GAMERO RUIZ, Eva, “Reglamento de Disciplina Urbanís-tica de la Comunidad Autónoma Andaluza”, op. cit., pág. 290. Vid. también, Vid JESUS CAMY-JOAQUIN DELGAGO, “Cuestiones de Derecho transitorio relacionadas con la de-claración de edificaciones asimiladas a fuera de ordenación en Andalucía”, www. notariosyregistradores. com, junio 2012, pág. 4.

16 Vid. GUTIERREZ COLOMINA, Venancio, “Urbanismo y Te-rritorio en Andalucía”, op. cit., pág. 880.

17 MARTINEZ RODRÍGUEZ, José Antonio, “La demolición por delitos urbanísticos a la luz del Decreto 2/2012 de la Junta de Andalucía” Revista del Sector Inmobiliario “Inmueble”, septiembre 2014, Difusión Jurídica, Madrid, pág. 56.

18 STS (Sala de lo Penal, Sección 2ª), núm. 529/2012 de 21 de junio.

19 Vid. MARTINEZ RODRÍGUEZ, José Antonio, “La demolición por delitos urbanísticos a la luz del Decreto 2/2012 de la Junta de Andalucía” op. cit., pág. 58.

20 STC núm. 22/2009 de 26 febrero.

21 STS 529/2012, de 29 de junio y 443/2013, de 22 de mayo.

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I. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DEL DEBER DE CONSERVACIóN Y LAS óRDENES DE EJECUCIóN

II. REGULACIóN ACTUAL

2.1. Derecho de propiedad y deber de conservación en la Constitución Española

2.2. Normativa estatal no urbanística

2.3. Normativa urbanística autonómica

2.4. Normativa sectorial

2.5. Normativa específica

2.6. Planeamiento urbanístico

2.7. Ordenanzas municipales

III. NATURALEZA JURÍDICA DE LA ORDEN DE EJECUCIóN

IV. INCIDENCIA DE LA LEY 8/2013, DE 26 DE JUNIO, DE REHABILITACIóN, REGENERACIóN Y RENOVACIóN URBANAS EN LAS óRDENES DE EJECUCIóN

V. CONCLUSIONES

SU

MA

RIO

Estudios

Pasado, presente y futuro de las órdenes de ejecución por motivos de conservación. Incidencia de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación urbanas sobre las mismas

Ángel Villanueva LópezAbogado

Doctor en Derecho

I. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DEL DEBER DE CONSERVACIÓN y LAS ÓRDENES DE EJECUCIÓN

El deber de conservar los inmuebles en condiciones adecuadas de seguridad, salubridad y ornato se remonta en nuestra historia muchos siglos atrás. Y así, el deber de evitar que los inmuebles se arruinen; que puedan causar daños a las personas o las cosas por su deficiente esta-do de conservación; que puedan generar problemas de salud por la falta de higiene o, incluso que no guarden un mínimo de armonía y equilibrio con el entorno, es una cuestión que ya inquietó y preocupó en el pasado. De esta manera en el Fuero de Sepúlveda (año 940 d.C.), o en las Siete Partidas de Alfonso X en el siglo XIII, o en los fueros de Soria (año 1.256) y Viejo de Castilla (año 1.377) la preocupación por la conservación de los edificios es-tuvo muy presente.

Este interés del legislador por la conservación con-tinuó durante los siglos XVIII y XIX con las ordenanzas municipales, de las cuales podemos destacar las Orde-

nanzas del Real Conceso de Saxambre del año 1.701. Pero sin duda dicho interés adquirió mayor relevancia durante los años de la revolución industrial (siglo XVIII y principios del XIX) en los que, sobre todo, la salubridad, marcó en gran medida la legislación sobre las viviendas de la época. Exponente de este periodo lo constituye las Ordenanzas de Policía Urbana y Rural de Madrid de 1.847.

Como sabemos, el Derecho Urbanístico español, propiamente dicho, surge con la Ley de 12 de mayo de 1956, sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. No queremos decir con ello que antes de esa fecha no existiesen normas con contenido urbanístico en España, que desde luego las había y muchas, sino que esta nor-ma fue la primera en contener un ordenamiento sistemá-tico completo sobre el urbanismo en nuestro país.

Desde la promulgación de esta ley, el deber de con-servación ha estado presente en las sucesivas leyes ur-banísticas aprobadas. En efecto, la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reforma de la Ley Sobre Régimen del Suelo

Ángel Villanueva López

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y Ordenación Urbana; el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana; la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo; el Real Decreto Le-gislativo 1/1992, de 26 de junio, que aprueba el Texto Refundido sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Ur-bana; la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones; la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, y el vigente Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo1, han tratado, en mayor o menor medida, el deber de conservación. Todas ellas, desde luego, lo han impuesto como un deber inherente al Derecho de propiedad.

Por su parte, las órdenes de ejecución se recogieron en las leyes de 1956, 1975 y 1990 (con sus Textos Refundi-dos en el caso de las dos últimas). A partir del año 1998, las normas estatales de suelo y ordenación urbana, ya no regularían las órdenes de ejecución por motivos de conservación, pasando a tratarse la materia en las leyes urbanísticas autonómicas como consecuencia de la atri-bución de la competencia en materia de urbanismo a las comunidades autónomas2.

II. REGULACIÓN ACTUAL

Como hemos apuntado brevemente, el deber de conservación se viene exigiendo desde tiempos remo-tos. Sin embargo, el deber de conservación ha sido tam-bién regulado en otras leyes que no tratan del suelo y el urbanismo, algunas de las cuales, lo hacen desde un punto de vista jurídico-privado. Tal es el caso del Códi-go Civil o la normativa sobre arrendamientos urbanos, que regulan este deber desde el prisma del Derecho Privado, desde la posición individualista del propietario. Como ya apuntara BASSOLS COMA3, en referencia al Código Civil, en dicho cuerpo legal no existe un plan-teamiento concreto sobre los temas urbanísticos, pero sí una contemplación de aquellos aspectos urbanísticos o sobre la construcción que afecta a las relaciones entre particulares, como lo son las relaciones de vecindad y las servidumbres.

En cambio, algunas de estas normas no urbanísticas, sí abordan la cuestión desde una perspectiva jurídico-pública, desde el punto de vista del Derecho Público, como puede ser nuestra Carta Magna o el Código penal. Veamos, a continuación, algunos ejemplos de ello.

2.1. Derecho de propiedad y deber de conser-vación en la Constitución Española

En primer lugar tenemos que referirnos a nuestra Constitución, la cual en el párrafo segundo de su artículo 33 se refiere a este deber, estableciendo que la función social de la propiedad, delimitará el contenido del dere-cho de propiedad; y es que, tras reconocer en su párra-

fo primero el Derecho a la propiedad, en este segundo delimita su alcance precisamente desde la óptica de su función social y carácter de Derecho Público que tiene la propiedad.

Además del precepto que hemos citado, encon-tramos que en el artículo 45 se afirma que todos (los ciudadanos) tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo4. De este modo podemos hablar del medio ambiente en sentido amplio pues no solo afecta a lo que comúnmente entendemos como tal, esto es, el aire, la tierra, el agua, en fin, la naturaleza, sino también el ambiente urbano, que han descrito las normas urbanísticas y sobre todo se ha encargado de acuñar la Jurisprudencia. Dado que el precepto citado obliga a la conservación del medio ambiente en senti-do amplio, está obligando a conservar el medio urbano, que no es otra cosa que el deber de conservación a que venimos haciendo referencia.

Por su parte, el artículo 46 establece que los pode-res públicos garantizarán la conservación de los bienes que integran el patrimonio histórico. En efecto, dentro del deber de conservación de los edificios, tiene una es-pecial importancia aquellos que integran el patrimonio cultural y artístico. Si ya de por sí es necesario conservar los edificios, con mayor motivo cuando estos son bie-nes inmuebles catalogados por su especial valor cultu-ral. Como sabemos, en estos casos este deber es más estricto. Incluso el límite normal del deber de conserva-ción, que lo constituye la ruina del edificio5, cobra en es-tos bienes un significado especial, por cuanto que, aun declarada la ruina, esta no supone que pueda y deba derribarse el edificio, sino que su especial interés y valor determina que no se permita su destrucción y deba recu-perarse. Adquiere en estos casos un especial significado la función social de la propiedad en detrimento del De-recho de propiedad privada e individual.

Autor: Ángel Villanueva López

Título: Pasado, presente y futuro de las órdenes de eje-cución por motivos de conservación. Incidencia de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación urbanas sobre las mismas

Resumen: El deber de conservar los inmuebles en buen es-tado de seguridad, salubridad y ornato, al igual que el instru-mento para su debido cumplimiento (la orden de ejecución) tienen una larga tradición en España. La aprobación de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación urbanas constituye un intento (posiblemente fallido... el tiempo lo dirá) de dar un empuje significativo a la conservación promoviendo otros instrumentos. Pese a ello, la orden de ejecución por motivos de conservación seguirá siendo el instrumento de conservación de referencia.

FICHA RESUMEN

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Pasado, presente y futuro de las órdenes de ejecución por motivos…

GARCÍA-BELLIDO GARCÍA DE DIEGO6 afirma que la Constitución se refiere a este deber de conservación en dos niveles: de un lado, los poderes públicos debe-rán informar, respetar y garantizar la conservación del patrimonio, teniendo en cuenta su función e interés so-cial, delimitando las facultades de su ejercicio privado. Cuanto el uso que se haga de los bienes sea indebi-do, la autoridad ejercerá su facultad de intervención, utilizando el instrumento adecuado para ello que es la orden de ejecución. De otro lado, nuestra Carta Magna regula el deber de conservación refiriéndose al dere-cho de disfrutar la propiedad, conforme a la Constitu-ción y a la normativa que lo delimita teniendo presente su función social.

Dentro del deber de conservación de los edificios, tiene una especial importancia aquellos que integran el patrimonio cultural y artístico. Si ya de por sí es necesario conservar los edificios, con mayor motivo cuando estos son bienes inmuebles catalogados por su especial valor cultural

Comprobamos así que nuestra Constitución ha in-cluido entre sus preceptos este deber de conservación lo que nos da una idea del interés del legislador en su cumplimiento, pues como sabemos, todas las normas deben adaptarse al texto constitucional.

2.2. Normativa estatal no urbanística

Dentro ya de lo que es el Derecho estrictamente privado, existen otras normas que se han encargado de ello. Buen ejemplo lo tenemos en el artículo 389 del Código Civil7. Este precepto, incardinado en el Título II, “de la Propiedad”, se ocupa directamente del deber de conservación de los edificios puesto que obliga a su mantenimiento y conservación o a su demolición cuan-do estos amenacen ruina. En este precepto subyace un claro interés por la seguridad ya que se intenta evitar, en todo caso, que se produzcan daños a las personas, y también a las cosas.

También la Ley 49/1969, de 21 de julio, de Propiedad Horizontal (con las modificaciones operadas por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas), hace referencia a la conservación de los inmuebles, estableciendo una serie de obligacio-nes concisas y, a nuestro entender, prácticas y adecua-das, para el sostenimiento del edificio. De esta forma, en el artículo 9, dedicado a las obligaciones de los propie-tarios, se determina la obligación de todo propietario de respetar los elementos comunes de la comunidad, así como la obligación de hacer uso adecuado de los mis-mos, y evitar causar daños y desperfectos. Se hace una mención explícita al deber de conservación obligando al

propietario a mantener en buen estado de conservación su propio piso.

Nuestro Código Penal también ha dedicado parte de sus preceptos a la conservación. De este modo, el artículo 2638 tipifica los daños causados a la propiedad ajena aunque si bien el daño debe ser causado de forma intencionada. Pero, en definitiva, no hace sino proteger la propiedad y su conservación.

Interesante, sin duda, es el artículo 289 que castiga a quien inutilice una cosa propia de utilidad social o cultu-ral o, añade, la sustraiga al cumplimiento de los deberes legales impuestos en interés de la comunidad, lo cual resulta claro que está haciendo referencia a la función social de la propiedad, y por ende, al deber de conser-varla9. Destacamos este precepto por cuanto integra un Capítulo entero que lleva por Título “De la sustracción de la cosa propia a su utilidad social o cultural”. De manera que pone especial cuidado en velar por el interés social de la propiedad del cual, como ya hemos apuntado, el deber de conservación, es una de sus manifestaciones.

2.3. Normativa urbanística autonómica

Desde que la Sentencia del Tribunal Constitucio-nal 61/1997, de 20 de marzo, concretase la competen-cia exclusiva en materia de urbanismo de las Comuni-dades Autónomas, estas han dictado sus propias leyes urbanísticas. En relación a esta competencia, BARNéS VÁZQUEZ10 afirmaría: “El urbanismo ha sido atribuido en exclusiva a las Comunidades Autónomas, como se desprende de la Constitución (artículo 148.1.3. CE) y de todos los Estatutos de Autonomía. El Estado ostenta algunos títulos que le permiten condicionar e influir la política urbanística, sin que ello signifique, sin embargo, que se transforme en una materia compartida, al modo de la secuencia bases-desarrollo.“

En mayor o menor medida, todas estas leyes autonó-micas se ocupan de regular el deber de conservación y las órdenes de ejecución, aunque también es cierto que no lo han hecho de una forma profusa, pero sí lo suficien-te para establecer una regulación más o menos clara. Aun con todo, breve. Por una elemental cuestión de espacio, no podemos hacer referencia a las distintas normativas urbanísticas autonómicas, y a ellas nos remitimos.

Ahora bien, tras una lectura sosegada de las mismas, podremos concluir una similitud, o pauta general exis-tente entre las distintas normas, aunque cada una de ellas cuenta con elementos diferenciadores, sobre todo en lo que se refiere al repertorio de obligaciones inclui-das en el deber general de conservación. Dentro, como venimos diciendo, de la parquedad de su redacción, hay normas que se extienden más que otras, pero todas ellas tienen un patrón común. Algunas son muy similares en-tre sí; tanto, en ocasiones, que incluso la redacción de algunos preceptos es idéntica debido, sin duda, a la in-fluencia que unas ejercen sobre las otras11.

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2.4. Normativa sectorial

Hay otras normas que no son propia y directamente de contenido urbanístico, pero que afectan de forma im-portante al urbanismo (o aspectos puntuales del mismo), y es obligado tenerlas presentes en toda la actividad ur-banística12 (planeamiento, gestión y disciplina). Se trata de la legislación sectorial.

Un buen ejemplo de ello lo tenemos en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Espa-ñol, que dedica su Título IV a la “protección de los bie-nes muebles e inmuebles.” El apartado 1º del artículo 36 dice que: “Los bienes integrantes del Patrimonio His-tórico Español deberán ser conservados, mantenidos y custodiados por sus propietarios o, en su caso, por los titulares de derechos reales o por los poseedores de ta-les bienes”.

Naturalmente se está refiriendo tanto a los bienes muebles (esculturas, pinturas, libros, etc.) como a in-muebles, (edificios, acueductos, puentes, etc.). Vemos que la norma obliga a conservarlos, mantenerlos y cus-todiarlos, es decir, deja clara la voluntad del legislador de proteger estos bienes. Pero, además, destacamos ya en este momento, que esta obligación no recae única-mente sobre sus propietarios, sino que el mandato se extiende a los titulares de cualquier Derecho real, e in-cluso, a meros poseedores, sin hacer referencia al Título por el cual poseen.

2.5. Normativa específica

Por otro lado, las Comunidades Autónomas han pro-mulgado normas específicas y concretas sobre el deber de conservación. Son normas nacidas expresamente con el fin de regular determinados contenidos sobre la con-servación de los inmuebles, bien lo sea en orden a la se-guridad, la salubridad o el ornato. Es precisamente esta especialidad la nota diferencial con las normas vistas hasta ahora, ya que estas últimas, se ocupan del deber de conservación como una parte de la norma que abarca otros contenidos. Sin embargo, estas normas específicas nacen con el fin expreso de regular precisos contenidos del deber de conservación.

Una muestra de este tipo de normas lo encontramos en el Decreto 29/2010, de 4 de marzo, de 2010, por el que se aprueban las Normas de Habitabilidad de Vivien-das de Galicia. Conforme establece su artículo 1, el ob-jeto de este Decreto es fijar las condiciones de habitabi-lidad de las nuevas viviendas, así como la rehabilitación o ampliación de las existentes. En definitiva, una serie de medidas y requisitos que las viviendas deben cum-plir, entre ellas, muchas referentes a la salubridad. Aun cuando el presente decreto establece una serie de con-diciones técnicas que las viviendas deben reunir, hemos de insistir en que todo ello lo es en el bien entendido de que existen otras normas cuyo contenido es igualmente de obligado cumplimiento. Y así, en el apartado a) de la

norma I. A. 4 ya se advierte de que en el diseño de las instalaciones habrá de tenerse en cuenta las exigencias básicas del Código Técnico de la Edificación, así como el resto de la normativa sectorial. De tal manera que se establece la obligación de que toda vivienda cuente con un baño y, además de unas determinadas dimensiones. También será obligada la existencia de un secadero, con ventilación natural o mecánica. Deberán contar (las vi-viendas) con agua fría y caliente, calefacción, evacuación de aguas, instalación eléctrica y de comunicaciones, etc. En orden a la salubridad, en aquellas viviendas ubica-das en planta baja, cuando no exista sótano, se obliga a su aislamiento del terreno mediante una cámara de aire de 0,20 metros de altura mínima. Igualmente se imper-meabilizarán aquellos muros que estén en contacto con el terreno. Se establecen parámetros en torno a la ilumi-nación, espacios mínimos, materiales, accesos, instala-ciones, etc. Es decir, este Decreto establece unas condi-ciones mínimas de habitabilidad y salubridad que deben reunir las viviendas.

2.6. Planeamiento urbanístico

No hay duda alguna de que los planes urbanísticos constituyen auténticas normas jurídicas13, ya sean estos instrumentos de planeamiento general (Plan General de Ordenación Urbana, Normas Urbanísticas Municipa-les…), o instrumentos de desarrollo del planeamiento general (Estudios de Detalle, Planes Parciales o Planes Especiales, como pueden ser los de reforma interior). Resulta claro, además, que ni las leyes urbanísticas ni los reglamentos que las desarrollan tienen la capacidad de detalle que esta materia precisa teniendo en cuenta la amplitud del territorio. De ahí, que las leyes autoricen la elaboración del planeamiento teniendo por ello estas normas carácter reglamentario14. Con todo, como de-cimos, legítimas normas jurídicas que forman parte del ordenamiento jurídico.

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Como ejemplo de este tipo de norma, podemos ci-tar el Plan General de Ordenación Urbana de la ciudad de Sevilla, aprobado por resolución de la Consejera de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, de 19 de junio de 2006. Dedica, dentro del Libro I, “Las Normas Urbanísticas de aplicación” el Título III al “Ré-gimen urbanístico del suelo”, y dentro de este, el Capí-tulo III al “Deber de conservar y rehabilitar”. Pues bien, en el artículo 3.3.1, se determina la obligación de con-servación de los edificios en condiciones de seguridad, salubridad y ornato. El siguiente precepto concreta qué actuaciones se entienden por conservación, así como el límite de tal deber, que sitúa, como no, en la declaración de ruina. Hasta aquí, nada que la propia Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalu-cía, en los artículos 155 y 158, no haya determinado ya, pues como hemos señalado, el Plan no puede contra-venir la ley. Sin embargo, cumpliendo el propio fin de desarrollo de la ley que el reglamento cumple (en el caso de los denominados reglamentos ejecutivos), el Plan, en el artículo 3.3.3. especifica y concreta el alcance y conte-nido de lo que debemos entender por condiciones míni-mas de seguridad, salubridad y ornato, especificaciones estas que no encontramos en la ley. Veamos la redacción de las condiciones mínimas de seguridad: “Condiciones mínimas de seguridad: las edificaciones deberán man-tener sus cerramientos y cubiertas estancas al paso del agua y mantener en buen estado los elementos de pro-tección contra caídas. La estructura deberá conservarse de modo que garantice el cumplimiento de su misión resistente, defendiéndola de los efectos de corrosión y agentes agresores, así como de las filtraciones que pue-dan lesionar las cimentaciones deberán conservarse los materiales de revestimiento de fachadas, cobertura y ce-rramiento de forma que no ofrezcan riesgo a personas y los bienes.”

He aquí, como el Plan General de Ordenación Ur-bana de Sevilla está imponiendo unas determinadas condiciones en cuanto al cumplimiento del deber de conservación de los edificios seguros, condiciones estas que no son de aplicación fuera del ámbito territorial de dicho Plan, pero sí en esta ciudad al imponerlo este. En realidad esta norma no va más allá de lo que ya dice la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urba-nística de Andalucía porque, evidentemente, no puede, sino que completa y desarrollo la misma, concretando ese deber de conservar los edificios seguros.

2.7. Ordenanzas municipales

Ya hemos dejado constancia de la gran importan-cia que tuvieron las antiguas Ordenanzas Municipales (sobre todo en los siglos XVIII y XIX) al regular con pro-fusión la conservación y mantenimiento de los edificios. Hoy podemos decir, igualmente, que las Ordenanzas Locales tienen una gran importancia en el tratamiento de la conservación de los inmuebles y, en consecuencia, de las órdenes de ejecución. En palabras de ARROYO

GARCÍA, CHOROT NOGALES, LLISET BORRELL y Ló-PEZ PELLICER “el deber genérico de la Ley es precisado por las Ordenanzas municipales correspondientes, que determinarán el alcance en la seguridad, salubridad y ornato público…”15.

Las Ordenanzas Locales tienen una gran importancia en el tratamiento de la conservación de los inmuebles y, en consecuencia, de las órdenes de ejecución

Como muestra, puesto que los ejemplos son nume-rosos, citamos la Ordenanza sobre conservación, reha-bilitación y estado ruinoso de las edificaciones; ornato y cableado de la vía pública, aprobada por el pleno del Ayuntamiento de Toledo el día 27 de enero de 2.000. Dentro del Título I dedica el Capítulo I al “deber de con-servación” y el Capítulo II al “régimen y procedimiento de las órdenes de ejecución”. En los artículos 9 a 12 se regula un completo procedimiento, incluyendo la nece-sidad de proyecto cuando la entidad de la obra así lo requiera, así como la elaboración detallada de los infor-me técnicos.

Comprobamos, de este modo, que el deber de con-servación y las órdenes de ejecución se han regulado y regulan, en una gran variedad de normativas de distinta naturaleza y alcance. Ello no hace sino demostrar el gran interés que siempre ha levantado en el legislador.

III. NATURALEzA JURíDICA DE LA ORDEN DE EJECUCIÓN

Es claro, y aceptado por todos, el cambio operado en el concepto de propiedad a lo largo de los años. Se ha pasado de una idea individualista de este Derecho, basada en el antiguo Derecho Romano, en la que por encima de todo y de todos estaba el Derecho del pro-pietario a hacer cuanto quisiese con sus bienes16, a una concepción social de la propiedad en la que el interés privado del propietario cede terreno frente al bien co-mún, el interés social y el bien público17. No se trata de rebajar o anular los derechos individuales de los propie-tarios, sino de enlazarlos y compatibilizarlos con este in-terés general para conseguir el deseado equilibrio entre el Derecho Privado y el Derecho Público, entre el bien particular y el bien común. En palabras de GARCÍA-BE-LLIDO GARCÍA DE DIEGO18 “De ser la propiedad, en el Estado liberal de Derecho, un derecho individual, sagra-do, de uso y disfrute según la [conveniencia] del propie-tario ha devenido en el Estado Social, a ser un derecho de la entera comunidad que, por exigencias sociales y culturales de esta, deberá ser conservada por el dueño para sus herederos, en primer lugar, y para toda la comu-nidad en última instancia, mientras no sea necesaria o in-evitable su destrucción, transformación o, finalmente, su desaprobación por incumplimiento de la función social

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o por razones justificadas de interés social o utilidad pú-blica, con el fin de que pueda garantizarse su protección como patrimonio colectivo heredado”

RODRÍGUEZ DE SANTIAGO19 ha definido el deber de conservación como “aquel que, derivado de la fun-ción social de la propiedad, impone al propietario la obligación de realizar a su costa las obras conducen-tes al mantenimiento de su edificación en adecuadas condiciones de seguridad, salubridad y ornato”20. En consecuencia, como afirma BELTRÁN AGUIRRE21 “Es indudable que estamos ante un deber establecido nor-mativamente que se integra en el contenido normal del derecho de propiedad.” Se concibe entonces, este de-ber de conservación, “como una forma de cumplimiento de la función social de la propiedad, hoy reconocida en el artículo 33 de la Constitución22…”

En suma, la premisa de la orden de ejecución, es el incumplimiento por el propietario del deber de conser-vación. Las órdenes de ejecución tienen su fundamento y origen en la inobservancia de los propietarios de ese deber de conservar los inmuebles, construcciones, te-rrenos, instalaciones, etc. en las adecuadas condiciones de seguridad, salubridad y ornato; en consonancia con el paisaje y el entorno; con respeto al medio ambiente; en condiciones de habitabilidad y accesibilidad de los edificios, solares, etc. Igualmente tienen su fundamento en el quebrantamiento de la legalidad urbanística. En definitiva, un amplio abanico de deberes cuya amplitud, como hemos dicho, depende de la norma autonómica correspondiente. Deberes estos, a su vez, inherentes al contenido normal del Derecho de propiedad.

La propiedad, también obliga, repetimos. El pro-pietario no solo ostenta derechos sobre su propiedad, sino también los deberes enunciados, entre otros. Allí donde el obligado a hacer, no hace, interviene la Admi-nistración, recordándole el deber que tiene de hacerlo y ordenando que lo haga. La finalidad de las órdenes de ejecución es que los edificios, inmuebles, terrenos, ins-talaciones, etc., se mantengan en correctas condiciones, de seguridad, salubridad y ornato respetando sus due-ños una serie de normas y pautas encaminadas al soste-nimiento de lo que ha dado en llamarse “imagen urba-na”23. Y, además, como se ha dicho, en consonancia con el paisaje y el entorno; con respeto al medio ambiente; en condiciones de habitabilidad y accesibilidad, etc.

En definitiva, el deber de conservación se configura como la obligación general, mientras que la orden de ejecución conforma una obligación particular e indivi-dualizada del propietario. En palabras de AGUADO I CUDOLA y CERRILLO I MARTÍNEZ24 las órdenes de eje-cución suponen la concreción de un deber general esta-blecido en el ordenamiento jurídico a un caso concreto exigible a un particular.

Aunque la Jurisprudencia sobre el deber de conser-vación y las órdenes de ejecución no es excesivamente abundante, sin duda motivado por el escaso uso, que

se hace de este instrumento, sí ha tenido ocasión de pronunciarse en múltiples ocasiones. Destacamos, por su claridad y acierto, la Sentencia de Tribunal Supremo de fecha 26 de Febrero de 200125 que la anterior, esta-blece: “El ordenamiento urbanístico establece una defi-nición del contenido normal del derecho de propiedad del que forman parte auténticos deberes, como son los de mantener los edificios en condiciones de seguridad, salubridad y ornato públicos. En este sentido la Admi-nistración ostenta potestad para dictar, en el ejercicio de sus funciones de policía en materia urbanística, ordenes de ejecución de obras dirigidas a los propietarios de te-rrenos, urbanizaciones, edificaciones y carteles (artículo 181.1 de la Ley del Suelo y artículo 10 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de junio de 1978) con la finalidad de evitar que su deficiencia ocasione riesgos a personas y cosas y peligros para la higiene, y también para el sostenimiento de lo que se ha llamado la imagen urbana (sentencias de 30 de diciembre de 1989 y 27 de febrero de 1990).”26

Por lo tanto la orden de ejecución (u orden municipal de ejecución, en la denominación utilizada por QUIN-TANA LóPEZ27) es un acto administrativo por el cual la Administración, generalmente la municipal, ordena al propietario u otros titulares de derechos de edificios, bienes muebles e inmuebles, solares, instalaciones o cualesquiera elementos arquitectónicos, constructivos o urbanísticos, la ejecución de determinadas obras o actuaciones en los mismos con el fin de garantizar la conservación, salubridad, seguridad, ornato de estos, impedir, poner fin o paliar las infracciones urbanísticas, respetar el entorno, el medio ambiente, la estética, la re-habilitación, la accesibilidad, o proteger el interés turís-tico28. Son, por tanto, órdenes individuales constitutivas

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de mandato29. Mediante las mismas, la Administración impone el deber de conservación30. En consecuencia, constituyen una carga para el propietario31. Constituyen, por otro lado, medidas reactivas, como apunta CABA-LLERO VEGANZONES32, frente a otras medidas o técni-cas preventivas como la inspección de edificios.

Es, es suma, un acto administrativo enmarcado den-tro de la potestad de intervención de la Administración frente a los administrados. Una orden de policía33 o de li-mitación. Una declaración de voluntad de la Administra-ción emitida en el ejercicio de una potestad administrati-va34. Un instrumento de tutela del deber de conservación y un acto de gravamen35.

IV. INCIDENCIA DE LA LEy 8/2013, DE 26 DE JUNIO, DE REHABILITACIÓN, REGENERA-CIÓN y RENOVACIÓN URBANAS EN LAS ÓRDENES DE EJECUCIÓN

España ha vivido unos años de bonanza económica que, en muy buena medida, se han sustentado sobre los pilares de la construcción. Durante estos años se ha construido una cantidad enorme (ahora sabemos que excesiva) de viviendas36. Es evidente que este desme-dido crecimiento urbanístico se ha basado, tal y como manifiesta GARCÍA-MORENO RODRÍGUEZ, en el casi exclusivo desarrollo del suelo urbanizable, olvidándo-nos, por completo, de la ciudad ya construida37. Nos he-mos centrado en construir viviendas nuevas, ampliando la ciudad, pero no hemos prestado atención alguna a las viviendas ya edificadas. No hemos tenido en cuenta (o se ha tenido en muy poca medida) que no es suficiente con construir edificios, sino que estos, además, tienen que mantenerse y conservarse en buen estado. Ahora, nos

damos cuenta, en definitiva, de que hemos estado tan ocupados en construir viviendas nuevas, que nos hemos olvidado de las que ya estaban construidas. Hoy volve-mos la mirada hacia esa ciudad existente que, durante muchos años, hemos tenido arrinconada y marginada, y nos damos cuenta de que no se le ha prestado la aten-ción necesaria.

Pues bien, fruto de esa renovada inquietud de la so-ciedad38 por la ciudad ya construida, es la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Re-novación Urbanas, que entró en vigor el 28 de junio de 2013. Basta leer el comienzo de la Exposición de Moti-vos para corroborar este espíritu: “La tradición urbanísti-ca española, como ya reconoció el legislador estatal en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, se ha volcado fundamentalmente en la producción de nueva ciudad, descompensando el necesario equilibrio entre dichas actuaciones y aquellas otras que, orientadas hacia los te-jidos urbanos existentes, permiten intervenir de manera inteligente en las ciudades, tratando de generar bienes-tar económico y social y garantizando la calidad de vida a sus habitantes.” 39

No nos detendremos en un análisis pormenoriza-do de esta norma, pues no es el objeto del presente artículo. Sin embargo, sí haremos un breve comentario sobre la misma, en relación a los objetivos perseguidos y, también, inevitablemente, resaltaremos algunos aspec-tos claramente criticables.

Comenzando por los objetivos principales de la Ley, como su propio título indica, son tres: en primer lugar, el fomento de la rehabilitación, la regeneración y la re-novación urbana. En segundo lugar, la creación de un marco normativo que favorezca la reconversión del sec-tor de la construcción hacia la rehabilitación y, en tercer lugar, fomentar la sostenibilidad y la calidad en la cons-trucción. Con este fin, la ley establece, en su artículo 3, una obligación genérica para los poderes públicos con el objetivo de conseguir un medio urbano sostenible y eficiente. De este modo deberán posibilitar que el uso residencial se desarrolle en un contexto seguro y salu-bre; favorecerán la ocupación de viviendas vacías; mejo-rarán las dotaciones y las infraestructuras; se garantizará el acceso universal de los ciudadanos o se fomentará el uso de materiales limpios que protejan la atmósfera y las energías renovables. Objetivos estos, sin duda, verdade-ramente loables.

En cuanto a los aspectos reprochables, hemos de decir que estos no son pocos. Esta norma es un claro ejemplo de cómo no se debe legislar. Destacaremos, únicamente, aquellos desaciertos que nos parecen más importantes. Ya, de entrada, podemos decir, que el le-gislador parece olvidar que ya existen instrumentos que pueden cumplir, perfectamente si se aplican, los fines que persigue esta norma. Y así, la Inspección Técnica de Edificios, viene a cumplir un fin similar al Informe de Eva-luación de los edificios (exceptuando la cuestión de la

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eficiencia energética, tan anhelada en esta norma); y los Planes Especiales de Reforma Interior, cumplen la misma función que las actuaciones sobre el medio urbano, que es el otro instrumento que crea esta norma. Es decir, la normativa urbanística ya cuenta, con pequeños matices, con herramientas expresamente diseñadas para los fines que pretende la citada Ley 8/2013, de 26 de junio, de Re-habilitación, Regeneración y Renovación Urbanas. Por lo tanto, no se comprende que la columna vertebral de una normativa la constituya la creación de unos instrumentos que, en realidad, ya existen en nuestro ordenamiento ju-rídico. Parece el legislador haber olvidado la existencia de estas herramientas, algo que, desde nuestro punto de vista, nos resulta incomprensible. Esta situación, sin duda, es consecuencia del pernicioso afán irrefrenable y desbocado del legislador por promulgar nuevas leyes, motivado, en parte, a la creencia totalmente equivocada de que todos los problemas se solucionan con la ela-boración de una nueva ley. Y no entiende el legislador, o al menos no da muestras de ello, de que pocas cosas hacen tanto daño a la seguridad jurídica y respeto a la legalidad, como una norma tan mal concebida que ter-mine, de hecho, por no aplicarse.

Uno de los principales inconvenientes que presenta esta ley, lo constituye el problema de la inconstituciona-lidad que pesan sobre no pocos artículos de la misma. A pesar de que se dicta al amparo de la competencia estatal para establecer las bases de la planificación eco-nómica, en nuestra opinión se invaden competencias ur-banísticas (en algunos casos de manera palmaria) reser-vadas, como sabemos, a las comunidades autónomas. El Tribunal Constitucional, por providencia de fecha 5 de noviembre de 2013, ha admitido a trámite el recurso de inconstitucionalidad 5493-2013 contra los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 y 15, Disposición Transitoria 1ª, Apartado 5º de la Disposición Final Duodécima y Déci-mo Octava. Habrá que esperar a la resolución de estos recursos, pero, como ya hemos dicho, entendemos que algunos artículos tienen un contenido claramente urba-nístico. De manera que bien podríamos encontrarnos con un fin prematuro y traumático de la norma. Recor-demos que ya existe un precedente en nuestro ordena-miento urbanístico.

Por otro lado, somos absolutamente contrarios a las leyes que modifican, en masa, otras tantas y que, en mu-chos casos, nada tienen que ver con la materia que re-gulan. Esta ley modifica la friolera de 16 normas distintas. Esta forma de legislar, crea un desconcierto y una inse-guridad jurídica enormes, pues los operadores jurídicos no pueden seguir el vertiginoso cambio en la legislación. Además, como decimos, en ocasiones, se modifican le-yes que nada tienen que ver con la materia tratada. En este caso, no se entiende que tiene que ver la conserva-ción de la ciudad con la obligación de que las compañías aéreas dispongan de un plan de asistencia a las víctimas en caso de accidente aéreo, que es lo que establece la Disposición Final 5º. Algo, bajo nuestro punto de vista, absolutamente incomprensible.

Por otro lado, mucho dudamos de la aplicación real y efectiva de algunas de sus determinaciones. Tal y como se recoge en el artículo 7, las actuaciones sobre el medio urbano pueden llegar a incluir obras de nueva edifica-ción en sustitución de edificios previamente demolidos. La duda que inmediatamente nos viene a la cabeza es como se va a costear una actuación que conlleve el de-rribo del edificio en mal estado y la construcción de uno nuevo. Se indica que la memoria de viabilidad econó-mica (artículo 11) debe recoger la justificación de que la misma es capaz de generar ingresos para financiar la ma-yor parte de la actuación. Pero ¿de dónde saldrán esos beneficios? El desarrollo de suelos urbanizables ha sido enorme precisamente porque el propietario que desa-rrollaba su suelo, obtenía parcelas listas para edificar, lo que le reportaba unas ganancias importantes. Pero en estas actuaciones no existe este beneficio, o al menos no parece existir de la literalidad de la norma40. No pode-mos obviar la realidad de que muchas de las zonas que, según esta norma, deberían ser objeto de intervención, estarán formadas por casas viejas ocupadas, en no po-cos casos, por personas mayores ya jubiladas, con pen-siones pequeñas que no podrán costear su cuota de participación en la actuación. Y no terminamos de ima-ginarnos al Ayuntamiento de turno, haciendo uso de la afección real de la casa a la actuación dejando a sus ha-bitantes sin su hogar. Sinceramente, no lo vemos viable. Es cierto que para contribuir a la financiación se aprue-ba el Plan Estatal de fomento del alquiler de vivienda y rehabilitación edificatoria, regeneración y renovación urbanas, aprobado por Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, que concede ayudas, pero es evidente que dista mucho de ser suficiente.

Es indudable que esta ley favorece la conservación, ya lo sea en su vertiente de rehabilitación o de regene-ración y renovación urbanas. Sin embargo, la regulación existente sobre el deber de conservación y la orden de ejecución, como instrumento para su cumplimiento, son instrumentos más que suficientes e idóneos para garan-tizar dicho deber. La única carencia que en este aspecto se observa, es la decidida voluntad de la administración por hacerlo cumplir, unido a la poca cultura social en este aspecto. Si bien, es cierto que, en los últimos años, se aprecia una mayor concienciación por los ciudadanos de la necesidad de conservar sus viviendas.

Pues bien. Dicho lo anterior, cabe preguntarse cómo influirá esta norma en las órdenes de ejecución. Si a la vista de los instrumentos que introduce (infor-mes de evaluación de los edificios y las actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas) cae-rán estas en el desuso y olvido. Pues bien, somos de la opinión de que las órdenes de ejecución por motivos de conservación no se verán afectados por esta ley. En primer lugar porque, aunque el Tribunal Constitucional declarara la constitucionalidad de toda o la mayor parte de esta ley (cosa que dudamos seriamente) no creemos que los Ayuntamientos terminen por aplicarla41, sobre todo en lo que se refiere a las grandes actuaciones de

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rehabilitación integradas. Pero, por otro lado, tampo-co creemos que se vayan a llevar a cabo actuaciones aisladas por cuanto el procedimiento, igualmente, es claramente más complejo que el procedimiento de las órdenes de ejecución. La Ley 8/2014, de 26 de junio, está ideada, en realidad, para actuaciones integradas, aunque también permita las aisladas. Por este motivo, a pesar de la publicación de esta ley, entendemos que la orden de ejecución seguirá siendo el instrumento com-pleto para garantizar el deber de conservación que, en definitiva y no lo olvidemos, es de lo que trata la reha-bilitación, la regeneración y la renovación urbanas. Tan solo faltará para que se aplique como es debido, lo que ha faltado durante muchos años: voluntad real y clara de conservar. Pudiera ser que, a partir de ahora, cuando la conservación de la ciudad existente se considera una prioridad, los instrumentos de que disponemos para llevar a cabo dicha labor, sean finalmente utilizados. El tiempo lo dirá.

V. CONCLUSIONES

En consecuencia con lo anteriormente dicho, au-guramos un futuro prometedor para las órdenes de ejecución. Si, como hemos avanzado, la voluntad del legislador es volcarse en la conservación de la ciudad ya construida, este tiene en la orden de ejecución el ins-trumento adecuado para tal fin.

Si la voluntad del legislador es volcarse en la conservación de la ciudad ya construida, este tiene en la orden de ejecución el instrumento adecuado para tal fin.

A modo de conclusión, exponemos a continuación algunas consideraciones que resumen el estado actual del deber de conservación y las órdenes de ejecución.

Primera. El deber de conservación y, consecuente-mente, las órdenes de ejecución, han tenido a lo largo de la historia una importancia incuestionable. Así lo acre-ditan las numerosas leyes que han tratado la cuestión, desde los tiempos más remotos hasta la actualidad.

Segunda. El concepto original de la orden de ejecu-ción, ha permanecido en el tiempo. Aquellas órdenes de ejecución originales que hacen cumplir el deber de man-tener los edificios, las construcciones, las instalaciones, los terrenos, etc. en las debidas condiciones de seguri-dad, salubridad y ornato, han permanecido inalterables. En este aspecto, aquellas primigenias órdenes de ejecu-ción, son básicamente, iguales a las actuales.

Tercera. Al mismo tiempo, el incremento desmesu-rado de las obligaciones que, dentro del deber de con-servación han impuesto las actuales normativas urbanís-ticas autonómicas, ha hecho que el campo de actuación de las órdenes de ejecución aumente de forma espec-

tacular. En la actualidad se pueden dictar órdenes de ejecución que obliguen no solo a conservar un edificio salubre, sino también, y por ejemplo, a que se adapte a su entorno, o a dotarle de accesibilidad o, incluso, a restaurar la legalidad urbanística. Ello supone una clara desnaturalización de las órdenes de ejecución por lo que se hace necesario una revisión completa en este aspec-to, es decir, en el alcance de este instrumento.

Cuarta. La orden de ejecución es un instrumento idó-neo y eficaz para alcanzar los objetivos de conservación que persigue. Por ello impulsamos su utilización, dotan-do para ello de los necesarios medios humanos y mate-riales a los Ayuntamientos.

Quinta. A pesar de que este instrumento se ha inclui-do en numerosas leyes, su desarrollo ha sido escaso. Se echa de menos una regulación completa que aclare su contenido, y ordene el procedimiento para su adopción.

Sexta. Es necesario solucionar las abundantes disfun-ciones que hoy se dan en el tratamiento de las órdenes de ejecución. Problemas sin solucionar, o solucionados a medias, como el destinatario de la orden, la exoneración de solicitar licencia de obras, o el pago o no del impues-to de sobre Construcciones, Instalaciones y obras, etc. son cuestiones que deben resolverse urgentemente.

Séptima. A pesar de que cada Comunidad Autóno-ma ha regulado las órdenes de ejecución en sus respec-tivas normas urbanísticas, puede decirse que en todas ellas el tratamiento, en lo básico, ha sido similar. Incluso nos atreveríamos a decir que unas han servido de mode-los de otras, lo que hace que exista una base común en todas ellas.

Octava. Consideramos imprescindible una ordena-ción de la responsabilidad de la Administración ante el incumplimiento por parte de esta de su obligación de vigilancia del deber de conservación. Con la regulación actual no queda, ni mucho menos, clara si esta respon-sabilidad es exigible y en qué términos.

Novena. Se hace necesario sancionar la situación de ruina. Es, desde todo punto de vista, incompatible la de-cidida voluntad del legislador de fomentar la conserva-ción y, al mismo tiempo, no castigar a quien hasta tal ex-tremo ha faltado a esta obligación de conservar, que su propiedad se ha arruinado. En el estado actual de cosas, la ruina no solo no se sanciona, sino que, en ocasiones, reporta beneficios al propietario. Esto es inadmisible.

Décima. Es claro que para que este instrumento ten-ga una efectividad plena, se necesita que tanto la socie-dad como la Administración se sensibilicen con el cum-plimiento del deber de conservación. El legislador ya se está encaminando en este sentido con la promulgación de leyes que defienden la conservación de forma decidi-da, en particular con la aprobación de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renova-ción Urbanas.

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1 Con las modificaciones operadas por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Ur-banas que modifica los artículos 2, 5, 6, 8 a10, 12, 14 a 17, 20, 36, 37, 39, 51 y 53, la Disposición Adicional Tercera, y la Disposición Final Primera.

2 Sin embargo, es preciso hacer una matización en este pun-to, y es que la Ley 8/2013, de 26 de junio de Rehabilita-ción, Regeneración y Renovación Urbanas, ha introducido cambios en un buen número de normas (algunas de las cuales, inexplicablemente, nada tienen que ver con la con-servación) y, precisamente, una de las leyes modificadas ha sido el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo. Pues bien, como decimos, se ha modificado, entre otros, el artículo 9, determinando que el acto firme de la orden de ejecución determinará la afección real directa del inmue-ble al cumplimiento del deber de conservación, debiendo remitirse comunicación al registro de la propiedad para su constancia en nota marginal. Con anterioridad a esta modi-ficación, el citado texto refundido no mencionaba las órde-nes de ejecución.

3 BASSOLS COMA, M., Génesis y evolución del derecho ur-banístico español (1812-1856), Montecorvo, Madrid, 1973. pág. 399.

4 Hay que tener en cuenta que, en base al artículo 53.3 de la Constitución, se ha negado eficacia normativa inmediata a este derecho, en tanto no se produzca el correspondiente desarrollo legislativo Véase, en este sentido, MERINO GIL, A.B., “Eficacia del artículo 45.1 de la Constitución sobre el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado. Pro-blemas para su desarrollo legislativo”, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 218, 2005, pág. 185.

5 VILLANUEVA LóPEZ, A., “La declaración de ruina como consecuencia del incumplimiento del deber de conserva-ción: El incremento del límite legal del deber de conservar y la responsabilidad administrativa del propietario en la aparición del estado ruinoso”, Práctica Urbanística, núm. 122, 2013, pág. 86 y 87. En este mismo sentido, véase, GARCÍA-MORENO RODRÍGUEZ, F., “Problemática jurídi-ca de las Áreas de Transformación y de los suelos conta-minados liberados por las mismas”, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 216, 2005, pág. 111 y ss, y del mismo autor “El fenómeno de la especulación del suelo en España o cincuenta años (1956-2006) desaprove-chados en su erradicación-aminoración”, Revista de Dere-cho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 231, 2007, pág. 11 y ss.

6 GARCÍA-BELLIDO GARCÍA DE DIEGO, J.,” Nuevos enfo-ques del deber de conservación y la ruina urbanística”, Re-vista de Derecho Urbanístico, núm. 18, 1984, pág. 5.

7 Artículo 389. “Si un edificio, pared, columna o cualquiera otra construcción amenazase ruina, el propietario estará obligado a su demolición, o a ejecutar las obras necesarias para evitar su caída. Si no lo verificare el propietario de la obra ruinosa, la Autoridad podrá hacerla demoler a costa del mismo.”

8 Artículo 263. “El que causare daños en propiedad ajena no comprendidos en otros títulos de este Código, será casti-gado con la pena de multa de seis a 24 meses, atendidas la condición económica de la víctima y la cuantía del daño, si éste excediera de 400 euros.”

9 Artículo 289. “El que por cualquier medio destruyera, inuti-lizara o dañara una cosa propia de utilidad social o cultural, o de cualquier modo la sustrajera al cumplimiento de los deberes legales impuestos en interés de la comunidad, será castigado con la pena de prisión de tres a cinco meses o multa de 6 a 10 meses.”

10 BARNéS VÁZQUEZ, J., “La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo”, en Derecho Urbanístico de la Comunidad de Madrid, Lex Nova, Valladolid, 1999, pág. 32.

11 BAÑO LEóN, J.M., Derecho urbanístico común, Iustel, Ma-drid, 2009, pág. 37, cita el fenómeno de la retroalimentación para referirse al hecho de que los ordenamientos jurídicos urbanísticos de las distintas Comunidades Autónomas, se nutren unos de otros, de forma que instituciones que sur-gen en unos, son adoptados por los otros, dando así lu-gar un Derecho urbanístico común a pesar de existir tantos ordenamientos como Comunidades Autónomas. Esta “re-troalimentación” se produce claramente en el ámbito del deber de conservación y las órdenes de ejecución, dando lugar a unas pautas generales que concurren en todos los ordenamientos jurídicos urbanísticos autonómicos aunque, al mismo tiempo, existan elementos diferenciadores en to-dos ellos.

12 En ocasiones se produce una verdadera colisión de intere-ses entre las distintas normas sectoriales, derivada, como indica RUIZ ARNAIZ, G., “La protección de inmuebles de interés cultural en las márgenes de los ríos” en Arqueología del Agua, Ayuntamiento de Herrera de Pisuerga, 2009, pág. 209. “…por ese carácter individual o independiente de la regulación sectorial que no atiende o no prevé mecanismos correctores de las posibles insuficiencias que inadvertida-mente pudiera contener”. Como ejemplo cita este autor el conflicto que se produce entre la legislación en mate-ria de aguas y la legislación sobre protección de los bienes de interés cultural, como consecuencia de la existencia de construcciones con un valor cultural innegable en zonas de los cauces de los ríos no permitidas por la legislación en materia de aguas.

13 FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R., Manual de Derecho Urba-nístico, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzga-dos, Madrid, 2006, pág. 48.

14 SANTOS DIEZ, R. y CASTELAO RODRÍGUEZ, J., Derecho Urbanístico, Manual para Juristas y Técnicos, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Madrid, 2005, pág. 180.

15 ARROYO GARCÍA, J., CHOROT NOGALES, F., LLISET BO-RRELL, F., LóPEZ PELLICER. J.A., Comentarios a la Ley del Suelo y sus Reglamentos, El Consultor de los Ayuntamien-tos y de los Juzgados, Las Rozas (Madrid), 1987, pág. 292.

16 Aunque con algunas excepciones a favor del interés urba-nístico general, como apunta TORQUEMADA SÁNCHEZ, M.J., “El deber de conservación en el urbanismo de Hispa-nia”, Anuario Jurídico y Económico Escurialense, núm. 26-2, 1993, pág. 125.

17 Como afirma GARCÍA-MORENO RODRÍGUEZ, F., “Urba-nismo y Patrimonio Cultural” en Derecho Urbanístico de Castilla y León, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Móstoles (Madrid), 2009, pág. 1603, en relación a la función social de la propiedad “…la función social de este derecho ha de delimitar su contenido, por lo que su

NOTAS

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en virtud de tal prescripción, no cabe entender, ni pue-de ser entendida la propiedad, como algo excluyente de los demás, al considerarse como un derecho absoluto…”. Nos recuerda, asimismo, dicho autor en “Algunas reflexio-nes en torno a la incidencia de la vigente Ley Estatal de Suelo 8/2007, de 28 de Mayo, en el mercado de la vivien-da”, CLM Economía, núm. 11, 2008, pág. 287, que la fun-ción social de la propiedad sigue ejerciendo hoy en día, un influjo omnímodo sobre la vigente legislación inmobiliaria (urbanismo y vivienda).

18 GARCÍA–BELLIDO GARCÍA DE DIEGO, J., “Nuevos enfo-ques del deber de conservación y la ruina urbanística”, Re-vista de Derecho Urbanístico, núm. 18, 1984, pág. 120.

19 RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, J.M., “Deber urbanístico de conservación y órdenes de ejecución: crisis de la regula-ción tradicional, nuevas regulaciones autonómicas y algu-nas propuestas”, Revista Jurídica de la Facultad de Dere-cho de la Comunidad Autónoma de Madrid, núm. 6, 2002, pág. 275.

20 Esta concepción se ha ampliado en la actualidad conside-rablemente al ampliar las distintas normativas urbanísticas autonómicas los fines que debe cumplir dicho deber.

21 BELTRÁN AGUIRRE, J.L., Comentarios a la Ley sobre Régi-men del Suelo y Valoraciones. Ley 6/1998, de 13 de abril, Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 1999, pág. 370.

22 QUINTANA LóPEZ, T., “De la conservación de las edifi-caciones a la regeneración de la ciudad existente. Claves de la evolución”, Urbanismo y Edificación, núm. 24, 2011, pág. 49.

23 Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de junio de 1991 (LA LEY 14179-R/1991).

24 AGUADO I CUDOLA, V. y CERRILLO I MARTÍNEZ, A., Las condiciones de vivienda de los inmigrantes, Instituto Nacio-nal de Administración Pública, Colección, Estudios, Madrid, 2005, pág 99.

25 LA LEY 4904/2001.

26 Podemos citar otras sentencias de interés, como las si-guientes: Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de sep-tiembre de 1997 (LA LEY 9110/1997). Sentencia del Tribu-nal Superior de Justicia de Asturias de 11 de febrero de 2008 (LA LEY 43491/2008). Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Burgos, de 30 de abril de 2008 (LA LEY 62826/2008). Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de Burgos de 7 de Septiem-bre de 2007 (LA LEY 127693/2007). Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 20 de julio de 2007 (LA LEY 231386/2007). Sentencia del Tribunal Supe-rior de Justicia de Madrid de 17 de enero de 2007 (LA LEY 74144/2007). Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 24 de mayo de 2007 (LA LEY 180754/2007). Sen-tencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2007 (LA LEY 61050/2007). Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de Las Palmas de Gran Canaria, de 25 de junio de 2007 (LA LEY 164428/2007). Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de Burgos, de 11 de mayo de 2007 (LA LEY 27154/2007). Sentencia del Tribunal Su-perior de Justicia de Madrid de 2 de julio de 2009 (LA LEY 256077/2009), entre otras.

27 QUINTANA LóPEZ, T., La conservación de las ciudades en el moderno urbanismo, Instituto Vasco de la Administración Pública, Oñati, 1989, pág. 41

28 Como ya hemos adelantado, la orden de ejecución no se configura en nuestros días como un instrumento que garan-tice, únicamente, el deber de conservar las casas seguras,

salubres y ornadas, que ha sido su objeto tradicional desde siempre. Antes al contrario, las distintas normativas urbanís-ticas autonómicas, han aumentado de tal modo el elenco de deberes incardinados dentro del deber general de con-servación, que en nuestros días, este instrumento urbanís-tico ha evolucionado de tal modo que puede garantizar no solo la seguridad, la seguridad y el ornato, sino otros de-beres como el de adaptar los edificios a la normativa sobre accesibilidad, adaptarse al entorno, al medio ambiente e, incluso, y esto ya es muy peligroso, garantizar el cumpli-miento de los deberes urbanísticos. Algo para lo que, sin duda, no fueron pensadas las órdenes de ejecución. Ello su-pone una evidente desnaturalización de este instrumento.

29 CORRAL GARCÍA, E., Nuevo régimen local, tomo II, El Con-sultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Las Rozas (Madrid), 2005, pág. 111.

30 DE LA ENCARNACIóN GABIN, A., Administración Pública, Paraninfo, Madrid, 2009, pág. 17.

31 CARBONERO GALLARDO, J.M., “Figuras afines a la san-ción administrativa”, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, núm. 20, 1999, pág. 3124.

32 CABALLERO VEGANZONES, R., “Marco normativo de la rehabilitación y la renovación urbana en Castilla y León: en-tre los planes de vivienda y la legislación urbanística”, Prác-tica Urbanística, núm. 114, 2012.

33 JIMéNEZ LECHUGA, F.J., “Discrecionalidad administrativa y urbanismo. El deber de conservación de inmuebles y la declaración administrativa de ruina de los edificios en la ac-tualidad”, en Panorama jurídico de las administraciones pú-blicas en el siglo XXI, Instituto Nacional de Administración pública, Madrid, 2002, pág. 726.

34 GIRALT FERNÁNDEZ, F., Deber urbanístico de conserva-ción de inmuebles y órdenes de ejecución de obras, Actua-lidad Administrativa, Tomo I, Madrid, 2001, pág. 35.

35 GARCÍA DE ENTERRÍA, E., Curso de Derecho Administra-tivo I, Thomson-Civitas, Cizur Menor (Navarra), 2008, pág. 579. Para este autor, los actos de gravamen serían aquellos que restringen el patrimonio jurídico del destinatario, impo-niéndole una obligación o una carga nuevas, reduciendo, privando o extinguiendo algún derecho o facultad hasta entonces intactos.

36 Se calcula, según el Preámbulo del Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, por el que se regula el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbana, 2013-2016, que en Es-paña hay un excedente de 680.000 viviendas nuevas y sin vender, aproximadamente. De manera que, con este stock de viviendas, se comprenderá que, durante muchos años, no se va a volver a aquello que hace tan solo unos pocos años, era algo de lo más habitual, es decir, desarrollar el suelo urbanizable para la obtención suelo edificable.

37 GARCÍA-MORENO RODRÍGUEZ, F., “Análisis retrospectivo del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación (2009/2012) en cuanto que precursor de la nueva tendencia imperante en materia de urbanismo y vivienda: De la expansión a la contención y renovación. Especial referencia a las ARIs y las ARUs”, en Reflexiones sobre la vivienda en España, Aranza-di, Cizur Menor (Navarra), 2013, pág. 469 y ss, y en idéntico sentido, del mismo autor “Aproximación al objeto de la Ley 8/2013, de 26 de Junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas: Algunas reflexiones previas a tener en cuenta para su mejor comprensión y alcance”, en Ley de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, La Ley, Madrid, 2013, pág. 64 y ss.

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38 Deseamos que esa inquietud, como decimos, provenga de la propia sociedad, pues ello constataría un interés real por el problema y, consecuentemente, un alto grado de proba-bilidades de solución del mismo. Sin embargo, debemos reconocer que no estamos seguros de que realmente sea así. Mucho nos tememos que, en realidad, el convencimien-to de la necesidad de conservar la ciudad construida resida, más que otra cosa, en los operadores urbanísticos (técnicos y juristas) quienes lo han trasladado al legislador. Empero, sin una verdadera concienciación por parte de los ciudada-nos en este sentido, vemos muy difícil que los objetivos de la ley lleguen a cumplirse.

39 Además de la potenciación de la rehabilitación y la regene-ración urbana, otro de los objetivos de esta ley es, literal-mente “…ofrecer un marco normativo idóneo para permitir la reconversión y reactivación del sector de la construcción, encontrando nuevos ámbitos de actuación, en concreto, en la rehabilitación edificatoria y en la regeneración y renova-ción urbanas.” No queremos pecar de pesimistas, pero no creemos que el nuevo enfoque hacía la rehabilitación de la ciudad sea cauce suficiente para la reactivación del sector de la construcción. A nadie se le escapa que el verdade-ro motor de la gestión de suelos urbanizables reside en el beneficio que esta reporta a sus propietarios, dividendos estos que no vemos por ninguna parte en la rehabilitación.

40 Ahora bien, si leemos entre líneas, pudiera ocurrir (y esto no pasa de ser, visto con cierta ingenuidad, una conjetura) que la ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Rege-neración y Renovación Urbanas, sí prevea la posibilidad o abra la puerta a la generación de beneficios en este tipo de actuaciones. Y es que, el artículo 10 nos dice, con total natu-ralidad, que “Las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas que impliquen la necesidad de alterar la ordenación urbanística vigente, observarán los trámites procedimentales requeridos por la legislación aplicable para realizar la correspondiente modi-ficación. No obstante, tal legislación podrá prever que de-terminados programas u otros instrumentos de ordenación se aprueben de forma simultánea a aquella modificación, o independientemente de ella, por los procedimientos de aprobación de las normas reglamentarias, con los mismos

efectos que tendrían los propios planes de ordenación urbanística.”De manera que la norma ya prevé que, apro-vechando la ejecución de una actuación de este tipo o, incluso, so pretexto de la misma, se modifique la ordena-ción urbanística. Y, aunque en un principio, parece la norma blindarse ante las suspicacias que ello pudiera generar, es-tableciendo que tal modificación se llevará a cabo por los cauces ya establecidos por la normativa urbanística para las modificaciones del planeamiento, a renglón seguido abre la puerta a un cambio de dicha normativa que permita una modificación simultanea en la norma y la aprobación de la actuación concreta iniciada o, incluso, al margen de dicho sistema de modificación del planeamiento, utilizando la vía para la aprobación de los reglamentos. Si atamos cabos, se podría llegar a pensar que se está abriendo la puerta a modificaciones del planeamiento que permitan aumentar la edificabilidad, pues en otro caso, no se comprende de don-de van a provenir los beneficios. Y esto hay que tratarlo con mucho cuidado, ya que el objetivo de la ley es conservar la ciudad existente, no expandirla, aunque sea “hacia arriba”. Se podría pensar que la norma abre la puerta aumentar la edificación y con ello las alturas de los edificios ya construi-dos. Esto sí podría explicar el origen de esos beneficios y, en definitiva, el gran interrogante de esta norma, que es el modo de financiar estas actuaciones. Pero estaríamos construyendo nueva ciudad, aunque ya no sea en el extra-rradio sino en el centro de las ciudades. Como decimos, no estamos del todo seguros de si la ley pretende, de forma velada, realmente esto, pero no se nos ocurre como, en otro caso, una actuación de rehabilitación, regeneración o renovación puede autofinanciarse en su mayor parte.

41 No podemos olvidar que el procedimiento de las órdenes de ejecución es sencillo, en comparación con el cauce pro-cesal de las actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas que prevé la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas. Y, si hemos podido constatar a lo largo de los años, que muy po-cos expedientes de órdenes de ejecución se han tramitado, pocas esperanzas podemos tener de que la Administración se vuelque ahora en otros procedimientos que requieren un mayor esfuerzo técnico, humano y material con idéntico fin.

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El urbanismo en el estrado

Planeamiento. zonificación determinada para evitar la formación de pantallas arquitectónicas -art. 30.1.b) de la Ley de Costas-. Principio de igualdad.Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 2014. Ponente Mariano de Oro-Pulido López (LA LEY 146718/2014).

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó el 15 de diciembre de 2011, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Octavio y D. Sergio contra la Orden de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transporte, de 30 de octubre de 2009, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Laxe.

El Tribunal declara no ha lugar al recurso de casación interpuesto.

LA SENTENCIA

Lo recurrente en la instancia pretendían que a los terrenos de su propiedad, incluidos en la Man-zana “M19”, se les asignase la “Or-denanza Z.1, de zona residencial de baja densidad ordinaria que tenían atribuida en los acuerdos de apro-bación inicial y provisional del Plan objeto de impugnación, y no Orde-nanza Z1a) de parcelas de cuarterón que dan frente a la calle Coto Mine-ro de viviendas unifamiliares aisla-das”, que, a su juicio sin motivación, se les concedió en el acuerdo de aprobación definitiva.

La sentencia del Tribunal a quo por su parte entiende que el cambio de zonificación está suficientemente justificado.

Contra tal solución, los deman-dantes interponer el recurso de ca-sación, amparado en tres motivos:

– infracción de las normas re-guladoras de la sentencia denuncian infracción del art. 218 de la LEC por incon-gruencia omisiva e interna.

– Infracción de los artículos 54 de la LRJAP, 9.3 y 103 de la CE y 281.3 y 348 de la LEC.

Bajo ésta amalgama de pre-ceptos se denuncia, en defi-nitiva, la falta de motivación o justificación del cambio de calificación operado en los terrenos de la recurrente en el acto de aprobación del Plan impugnado.

– los artículos 30.1. b) de la LC y, otra vez, los 281.3 y 348 de

la LEC, por no ajustarse la valoración del dictamen pe-ricial a las reglas de la sana crítica.

– la vulneración de los princi-pios, que informan la actua-ción discrecional de la Admi-nistración recogida en el art. 9.3 y 14 de la CE, así como en el art. 103 de la misma y los

NORMATIVA APLICADA

Artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurí-dico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP).

Artículos 9.3 y 103 de la Constitución Española (CE).

Artículos 281.3 y 348 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamien-to Civil (LEC).

Artículo 30.1.b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC).

Artículo 8 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo (LS).

JURISPRUDENCIA APLICADA

Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 2011, de 15 de octubre de 1986, de 28 de marzo de 1989 y de 15 de junio de 2011.


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artículos 8 y concordantes de la LS, relativos a la equidistri-bución de beneficios y car-gas, al aplicar a la manzana en cuestión una ordenanza más restrictiva que a los te-rrenos de su entorno.

ARGUMENTACION DEL TRIBUNAL

En cuanto a la falta de congruen-cia alegada, tiene establecido la ju-risprudencia del Tribunal Supremo que “el principio de congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. El requisito de la congruencia no supone que la sen-tencia tenga que dar una respuesta explicita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pre-tensiones y alegaciones de aque-llas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifi-can el fallo”.

Alegaba la recurrente como pe-tición subsidiaria en el suplico de su demanda que se rectificara la cali-ficación urbanística asignada a sus terrenos a la vista del resultado que dieren las pruebas en el proceso. Pero por parte de la Sentencia de instancia, si se le da respuesta a tal pretensión, toda vez que la misma indica que “no comparte esta sala la conclusión a la que llega el arqui-tecto del demandante en su infor-me, acerca de que las condiciones edificatorias que impone la nueva ordenanza “Z1a)” pueden condu-cir a una mayor edificabilidad si se agota el volumen máximo permiti-do en las parcelas existentes, pues con ser cierto que aquéllas tienen una extensión mucho mayor a los 200 m/2 de la anterior ordenanza “Z1”, el resultado que produciría la aplicación de ésta significaría un mayor volumen edificatorio al par-celar la superficie de todo el ámbi-to en fincas con aquella superficie, donde se alojarían edificaciones adosadas, todo ello en varias líneas paralelas a la línea del dominio pú-

blico marítimo-terrestre, con lo que la edificabilidad de cada parcela sería mayor y, en consecuencia, el efecto “apantallamiento” se incre-mentaría, lo que no sucedería con el régimen de la nueva ordenanza, que no permite adosar las viviendas que (no se olvide) siguen siendo unifamiliares (no colectivas), con lo que el volumen edificatorio se re-duce”. Por lo tanto la sentencia re-bate los argumentos expuesto por el perito, además es al demandante al que le corresponde acreditar la idoneidad de la clasificación asig-nada y además de haberse acredi-tado está, hubiera correspondido a la Administración y no a la Sala la asignación de la correcta zonifica-ción, sin perjuicio de su posterior control jurisdiccional.

Además tampoco puede ale-garse incongruencia interna de la sentencia ya que “el cambio de zonficación apreciado en el acto de aprobación definitiva, tiene su fun-damento en la prohibición estable-cida en el art. 30.1.b) de la LC, a fin

de evitar la formación de pantallas arquitectónicas o la acumulación de volúmenes”.

En cuanto a la falta de justifica-ción del cambio de calificación de los terrenos, establece el Tribunal que tal y como consta en el expe-diente lo que hizo el equipo redac-tor “fue proponer una nueva orde-nanza que reduciría la edificabilidad en esa manzana (M-19), a fin de evitar la formación de pantallas ar-quitectónicas o la acumulación de volúmenes, que es lo que prohíbe el art. 30.1.b) de la LC, tal y como advirtió el departamento urbanístico e informó cumplidamente, en fecha 21 de julio de 2009, el arquitecto del equipo redactor como trámite previo a la aprobación definitiva del nuevo plan”, estando justificado di-cho cambio, amparado además en la LC para evitar acrecentar el efecto pantalla.

El tercer motivo es también des-estimado, alegando el recurrente que la nueva ordenanza creada por


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CONSECUENCIAS PARA LA PRÁCTICA

En relación con el principio de igualdad, tanto la doctrina del Tri-bunal Constitucional como la del Tribunal Supremo, tienen estable-cido que:

“el mismo encierra y presta contenido a una prohibición o discriminación de tal manera que ante situaciones iguales deben darse tratamiento igua-les, por lo que sólo podrá adu-cirse ese principio de igualdad como violado cuando, dándose los requisitos de una igualdad de situaciones entre los objetos afectados por la norma, se pro-duce un tratamiento diferen-ciado de los mismos, en virtud de una conducta arbitraria no justificada de los poderes pú-

blicos quedando “enmarcados con rigurosa precisión los perfi-les dentro de los cuales ha de desenvolverse la acción promo-vida en defensa de ese derecho fundamental de igualdad, que ha de entenderse entre igua-les, es decir, entre aquellos que tienen circunstancias de todo tipo iguales...” pues “no toda disparidad significa discrimina-ción, sino que es necesario que la disparidad de soluciones sea ante situaciones absolutamente iguales”. En consecuencia, “tal principio ha de requerir... una identidad absoluta de presu-puestos fácticos”.

Por lo que para la aplicación del principio de igualdad, es requisi-to indispensable que según como establece la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 1989

“exista un término de comparación adecuado, de forma que se haya producido un tratamiento desigual en supuestos absolutamente idénti-cos, ya que es presupuesto esencial para proceder a un enjuiciamiento desde la perspectiva del artículo 14 de la CE, que las situaciones que quieran traerse a la comparación sean efectivamente equiparables y ello entraña la necesidad de un tér-mino de comparación ni arbitrario ni caprichoso...”.

Además el principio de igualdad solo tiene cabida dentro de la legali-dad, es decir, en el caso de autos, al tener que respetarse lo establecido por el artículo 30 de la LC que impi-de la formación de pantallas arqui-tectónicas, no puede alegarse que se esté tratando a unos de manera distinta a otros, ya que esos otros no tiene dicha limitación impuesta.

la Manzana “M19” no soluciona el efecto apantallamiento y de acu-mulación de volúmenes prescrito por dicha norma sino que lo agra-va. El Tribunal dice claramente que lo pretendido con este motivo es que se proceda a una nueva revi-sión de la prueba y sabido es que esta Sala tiene reiteradamente de-clarado que “no basta la mera cita del artículo 348 de la LEC, seguida de una simple alegación de que la apreciación de la prueba por la Sala a quo es ilógica o arbitraria, para franquear su examen por este Tri-bunal Supremo. Al contrario, par-tiendo de la base de que la apre-ciación del Tribunal de instancia queda excluida del análisis casa-cional, la revisión de esa valoración casación únicamente procederá

cuando la irracionalidad o arbitra-riedad de la valoración efectuada por la Sala de instancia se revele patente o manifiesta, siendo car-ga de la parte recurrente aportar los datos y razones que permitan a este Tribunal llegar a la convicción de que así efectivamente ha sido”. No pudiendo decirse que la sen-tencia recurrida incurra en arbitra-riedad o irracionalidad.

El último motivo corre el mis-mo destino, siendo desestimado, ya que con la nueva ordenanza se reduce la edificabilidad de la manzana deriva de la prohibición impuesta por la Ley de Costas, enfrentándose a la cuestión ahora planteada señalando que en di-cha ordenación “ya no se permi-

ten construcciones adosadas y se imponen una superficie mínima de parcela edificable, una singular po-sición de las edificaciones respecto de la zona publica marítimo-terres-tre, una edificabilidad máxima y otros condicionantes que difieren de los de los ámbitos colindantes como los que menciona la deman-da… donde se permite otro tipo de edificación que aquí no se puede analizar, pero sin que ello compor-te un trato discriminatorio por ser ámbitos diferentes y separados por viales u otros elementos”.

Pero no puede entenderse esto como un motivo de desigualdad ya que se está en presencia de reali-dades distintas no susceptibles de comparación.


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Derecho a la obtención de copias de documentos administrativos. Diferente régimen jurídico entre los derechos reconocidos en los artículos 35.1.a) y 37 de la Ley 30/1992. Concepto de interesado. Principio general de vinculación por actos propios. Concepto.Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2014. Ponente: Jose Juan Suay Rincón. (LA LEY 144364/2014)

Se impugna en este recurso de casación la Sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, dictó el 13 de febrero de 2012, por virtud de la cual vino a desestimarse el recurso contencioso-administrativo formulado por la representación procesal de D. Laureano contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de Urbanismo de 24 de agosto del 2010, por la que se deniegan copias en formato papel y/o digital de diversa documentación correspondiente al Plan General de Ordenación de Santa Cruz de Tenerife, en curso de tramitación.

El Tribunal declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Laureano.

LA SENTENCIA

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administra-tivo, toda vez que la petición del demandante se deniega al amparo del artículo 7.2 del RPUOSPC el cual establece “el derecho de acceso a la información comprende, sin obliga-ción de acreditar un interés determi-nado: a) el derecho a ser informado del estado de la tramitación de los procedimientos que afecten a los instrumentos de ordenación y ejecu-ción del planeamiento; b) el derecho a consultar directa y materialmente la totalidad de la documentación de los instrumentos en vigor, y a obte-ner copias, a costa del solicitante, de la misma”, es decir, se refiere a expe-dientes ya finalizados. El demandan-te sostiene que el precepto entra en contradicción con el artículo 35.a) de la LRJAP, que determina que los ciu-dadanos tienen derecho a “conocer,

NORMATIVA APLICADA

Artículo 7.2, 31 del Decreto 55/2006, de 9 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimientos de los instrumentos de orde-nación del sistema de planeamiento de Canarias (RPUOSPC).

Artículo 35.a), 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Adminis-trativo Común (LRJAP).

Artículo 4 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS).

Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorporando las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE). (LDAI)

Artículo 149.1.18ª de la Constitución Española (CE).


Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 2001y de 5 de noviembre de 2013.


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en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de do-cumentos contenidos en ellos”.

El Tribunal a quo recuerda que “sin perjuicio de recordar que la mera formulación de alegaciones durante la fase de información pú-blica de un instrumento de orde-nación no otorga a quien las hace la condición de interesado en el procedimiento correspondiente, el indicado precepto no se opone a que en procedimientos complejos el derecho de examen de la docu-mentación y de obtención de copias se encauce y se limite a un determi-nado momento del mismo, a efectos de hacer compatible el derecho a la información de los interesados con el buen funcionamiento del servicio público y la eficacia de la actuación administrativa”. Por lo que cobra sentido lo establecido en el artículo 31 del RPUOSPC al fijar que “el exa-men de la documentación y la ob-tención de copias del planeamiento en tramitación podrá efectuarse du-rante la fase de información pública, ordenando que se habiliten los me-

dios personales y materiales necesa-rios para atender las demandas ciu-dadanas de información” dando por ende cumplimiento a lo dispuesto en la legislación básica.

Además matica la sentencia que “la petición de copia de documen-tación se efectuó por el demandan-te extemporáneamente, cuando el plan se encontraba en fase de aprobación definitiva ante la Comi-sión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, cuan-do debió hacerla durante la fase de información pública”.

Contra tales pronunciamientos el demandante (ahora recurrente) interpone recurso de casación apo-yado en un único motivo:

– por infracción de los artículos 35 y 37 de la LRJAP; del ar-tículo 4 del TRLS; de la LDAI; y de la doctrina de la vincu-lación a los actos propios. En contra del criterio sostenido por la Sala de instancia, con-sidera que dicho precepto establece los mecanismos de publicidad de los planes

de urbanismo, no siendo de aplicación, según se afirma, a las condiciones de acceso a los documentos obrantes en un expediente de revi-sión de planeamiento como el concernido en los autos; derecho que, según alega la representación procesal de la parte recurrente, estaría regulado en los artículos 35 y siguientes LRJAP, al am-paro del título competen-cial dimanante del artículo 149.1.18ª de la CE, que atri-buye al Estado las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y el procedimiento adminis-trativo común. Además, la Administración actuante se encontraba vinculada por sus propios actos, al haber per-mitido al recurrente en la ins-tancia el derecho de acceso al expediente, que el artículo 37 LRJAP, reconoce a cual-quier ciudadano, resultando por tanto contradictorio con el citado reconocimiento de tal derecho, la ulterior dene-gación de la obtención de copias de concretos docu-mentos que obraban incor-porados al expediente de revisión de planeamiento en curso de tramitación.


El Tribunal desestima el recuro planteado, exponiendo de forma ordenada las razones en las que se fundamente tal decisión.

En cuanto a la infracción del ar-tículo 35.a) de la LRJAP, el Tribunal determina que este debe ponerse en relación con el artículo 31 del mismo texto legal donde se define el concepto de interesado, osten-tando tal condición “a) Quienes lo promuevan como titulares de de-rechos o intereses legítimos indivi-duales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan re-sultar afectados por la decisión que


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en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, indivi-duales o colectivos, puedan resul-tar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva…” sin que la parte recu-rrente hubiere acreditado debida-mente su condición de interesado a los efectos de apreciar una posible infracción del precepto invocado. Además la mera formulación de alegación en la fase de información pública, como establece la instan-cia, no otorga a quien las hace la condición de interesado.

Tampoco acoge la alegada in-fracción del artículo 37.8 de la LR-JAP que establece “el derecho de acceso conllevará el de obtener copias o certificados de los docu-mentos cuyo examen sea autorizado por la Administración, previo pago, en su caso, de las exacciones que se hallen legalmente establecidas” pues el mismo debe interpretarse a la luz de lo establecido en el ar-tículo 37.1 cuando determina que “los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los docu-mentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sono-ra o en imagen o el tipo de sopor-te material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud”.

Además no puede apreciarse la infracción del principio de vincu-lación por actos propios que alega la recurrente, ya que según la Sen-tencia del Tribunal Supremo de 3

de julio del 2013 “el principio de vinculación por actos propios, surgi-do originariamente en el ámbito del derecho privado, significa la vincu-lación del autor de una declaración de voluntad al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento con-tradictorio, estando la misma doc-trina estrechamente ligada al princi-pio de buena fe y de protección de la confianza legítima, positivizados en el artículo 3.1 de la LRJPA, y que ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia del Tribunal Supre-mo”. En particular la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 2001 decía que “este principio no puede invocarse para crear, man-tener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones con-trarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o inte-rés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es sus-ceptible de amparar una conducta

discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los “actos propios” sin la limitación que aca-ba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias re-guladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Admi-nistración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administra-ción o porque responde a un prece-dente de ésta”.

En definitiva el Tribunal deses-tima el recurso de casación inter-puesto.


Recuerda el Tribunal que los derechos reconocidos en los res-pectivos preceptos integrantes de la normativa básica reguladora del procedimiento administrativo co-mún ( LRJAP: artículos 35 a ) y 37) sobre los que se fundamenta el recurso son distintos, “en la me-dida que los titulares del primero son sólo los interesados (o, si se prefiere, los ciudadanos en cuanto

interesados), y los del segundo lo son los ciudadanos en general sin necesidad de ostentar la referida condición; y son también diferen-tes los momentos en que cada uno de ambos derechos es susceptible de ser ejercitado, pues el primero se puede hacer valer “en” el pro-cedimiento, esto es, estando el procedimiento en el curso de su tramitación, y el segundo sólo pue-de ejercerse “tras” el procedimien-to o, si se prefiere, cuando dicho procedimiento ya esté terminado”.


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LA SENTENCIA

El Tribunal en la instancia dicto sentencia estimando parcialmente el recurso contencioso interpuesto por los demandantes declarando nula de pleno derecho la Resolución de la Consejería de Vivienda y Orde-nación del Territorio de 1 de diciem-bre de 2009, por la que se disponía la publicación de la Resolución de la Sección de Urbanismo de la Co-misión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla de 23 de octubre de 2009.

Para alcanzar tal resolución, la sentencia de instancia estable que “la modificación del Plan Gene-ral, como potestad urbanística del Ayuntamiento no obedeció a la búsqueda y satisfacción de intere-ses generales sino a enmendar una actuación de ilegalidad provocada por el propio Ayuntamiento”, para después de matizar que la cuestio-nada modificación no puede encon-trar amparo jurídico en la doctrina del “ ius variandi” toda vez que “el anterior planeamiento evidenciaba coherencia y racionalidad, pues la parcela en cuestión fue obtenida mediante cesión obligatoria para respetar el estándar mínimo exigi-do en la Ley 7/2002, entre 5 y 10 m2

de parque, jardines y espacios libres públicos por habitante y la construc-ción de la escuela de hostelería en su mayor parte de los 2000 m2, fue en espacio libre de parques y jardi-nes, pues sólo se permitían 238 m2 con destino a equipamientos o sis-tema de interés público y social, su-puso una clara y patente infracción del orden jurídico urbanístico…”. Tampoco encuentra justificación el argumento de que la modificación mejora el sistema dotacional públi-co del municipio, ya que para la Sala de instancia “el expresado alegato no puede oscurecer que en la parce-la objeto del presente recurso se in-

fringió el orden jurídico urbanístico con la construcción realizada antes de la modificación del plan general, ni que con la modificación del plan general tampoco puede encontrar cobijo la actuación pues la finalidad de la modificación ha sido espuria y por ende la alegación autonómi-ca con independencia de que haya resultado una mejora de dotaciones y espacios libres, no deja de ser un sofisma en cuanto a la finalidad y justificación de la modificación del plan en lo referente al terreno ob-jeto del presente recurso. A mayor abundamiento incluso en el supues-to hipotético de que la finalidad de

NORMATIVA APLICADA

Artículos 33, 67, 45 y 56.1 en relación con los artículos 34, 35.1 y 69 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA).

Artículos 9.3, 14 , 33 y 103 de la Constitución (CE).


Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2011, 27 de no-viembre de 1987, 7 de noviembre de 1998, 17 de junio de 1989, 4 de mayo de 1990, 11 de febrero y 27 de marzo de 1991, 11 de noviembre de 2006 y 26 de enero de 2005.

Plan General de Ordenación Urbana. Modificación para legalizar construcción en zona verde. Improcedencia.Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de Octubre de 2014. Ponente: Mariano de Oro-Pulido López. (LA LEY 146709/2014)

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó el 3 de mayo de 2012, que estimó parcial-mente el recurso interpuesto por D. Constancio y 20 más contra la resolución de la Sección de Urbanismo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla de 23 de octubre de 2009, por la que se aprueba definitivamente la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Castilleja de Guzmán, en lo referente a establecer una nueva delimitación y ordenación de las parcelas de Espacios Libres y Equipa-mientos ubicados entre las manzanas de las calles Hermanos Álvarez Quintero y Gustavo Adolfo Bécquer, lo que declara nulo de pleno derecho, a la vez que ordena la demolición de lo ilegalmente construido.

El Tribunal declara no ha lugar al recurso interpuesto por la Administración autonómica.


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la modificación no hubiese sido la de legalizar la construcción, la mo-dificación carecería de motivación debido a que en el ius variandi en una zona verde necesita de una mo-tivación excepcional y debe acredi-tarse y justificarse que la elección de la construcción en una zona verde no admitía alternativa laguna, lo que evidentemente no se ha demostra-do en el supuesto que se enjuicia”.

Contra dicho pronunciamiento se interpuso recurso de casación por la representación procesal de la Jun-ta de Andalucía, amparado en tres motivos:

– Infracción de los artículos 33 y 67 de la LJCA por incurrir la sentencia impugnada en incongruencia extra petita.

– Infracción de los artículos 45 y 56.1 de la LJCA, en relación con los artículos 34, 35.1 y 69 del mismo texto legal, así como de la jurisprudencia que los interpreta.

– Infracción de los artículos 9.3, 14, 33 y 103 de la CE, así como de la jurisprudencia constituida por las senten-cias del Tribunal Supremo de 27 de noviembre de 1987, 7 de noviembre de 1998, 17 de junio de 1989, 4 de mayo de 1990, 11 de febrero y 27 de marzo de 1991 , 11 de noviembre de 2006 y 26 de enero de 2005, en las que se delimita el concepto de ius variandi y se establecen los criterios que permiten inter-pretar cuando la actuación de la Administración en ma-teria de planificación urbanís-tica ha de reputarse arbitraria y cuando discrecional.


El Tribunal analiza los tres motivos de casación planteados de manera independiente, desestimando estos.

El primer motivo no puede ser acogido ya que según el Tribunal,

la incongruencia “extre petita exis-te cuando se estima un motivo de impugnación no invocado por la recurrente en el proceso sin some-timiento previo de la cuestión a la consideración de las partes procesa-les. Por ello, esta Sala tiene reitera-damente declarado que “la necesi-dad de preservar la correlación entre las pretensiones deducidas por las partes y el pronunciamiento jurídico conlleva la proscripción de la incon-gruencia por desviación o extra pe-tita partium, e impone al Tribunal el deber de juzgar dentro de los límites de las pretensiones ejercitadas por los contendientes y los motivos in-vocados como fundamento de las mismas”. Por lo que no existe infrac-ción de los preceptos denunciados ni quiebra de la exigencia de la con-gruencia desde el, momento en que la sentencia no ha traspasado los límites de la pretensión ejercitada.

El segundo motivo denuncia desviación procesal ya que la preten-sión de demolición de lo construido no se ejercita en el escrito inicial del recurso. Ahora bien, esta pretensión tampoco puede prospera, toda vez que los ahora recurridos, desde que ejercitaron por primera vez sus pre-tensiones frente al Ayuntamiento de Castilleja de Guzmán solicitaron, entre otras peticiones, la demolición de las obras.

Es importante reseñar, que el Tribunal Supremo tiene establecido que “la demolición de lo construido es la consecuencia impuesta legal-mente en el caso de anulación de una licencia concedida con infracción de la normativa urbanística”, de modo

que, como señala la sentencia de 18 de febrero de 2009 “la demolición de lo construido .... no supone el reco-nocimiento de una situación jurídica individualizada, no tratándose, pues, de una respuesta a una pretensión de plena jurisdicción, sino, más bien, una consecuencia irremisiblemente derivada de una declaración de nu-lidad jurisdiccional. Y ello, con inde-pendencia de que la citada demoli-ción hubiera sido solicitada, o no, en el suplico de la demanda, y hubiera sido, o no, expresamente declarada en el fallo de la sentencia dictada”.

El tercer y último motivo, como establece la Sentencia, trae a la luz la jurisprudencia del Tribunal Supre-mo que se ha encargado de delimi-tar la corrección en el ejercicio del ius variandi, ponderando el derecho de propiedad con la necesidad de adoptar el planeamiento al cam-biante interés público en la configu-ración del modelo de ciudad.

Por ello, desestiman el motivo ya que “la sentencia recurrida no des-conoce que la potestad discrecional en el ámbito urbanístico se concreta en la libertad de elección que co-rresponde al planificador para esta-blecer o modificar la ordenación ur-banística, pero tampoco ignora que esa libertad que la Ley le reconoce esté sujeta a límites.”

En este sentido la sentencia de la instancia, como anteriormente se menciono, desgrana los motivos por los qué entiende que no encuentra justificación la modificación propuesta.

En definitiva el recurso de casa-ción es desestimado.


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Planeamiento urbanístico: clasificación del suelo. Suelo urbano y suelo no urbanizable de especial protección: carácter reglado. Formación y aprobación de planes: procedimiento. Modificaciones sustanciales que requieren nueva información pública.Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de Octubre de 2014. Ponente: Jesús Ernesto Peces Morate (LA LEY 144363/2014)

El presente recurso de casación se interpone contra la sentencia pronunciada, con fecha 8 de marzo de 2012, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso-administrativo, sostenido por la representación procesal de Don Isi-doro , Don Pio , Don Jose Ángel, Doña Palmira, Don Ambrosio , Don Edmundo, Don Ildefonso , Don Pablo , Don Jose Antonio , Don Alexander, Doña Belen , Don Diego, Don Horacio, Doña Juana , Don Pelayo, Doña Sonia, Doña Constanza, Don Luis Francisco y Don Clemente contra la Orden, de 4 de junio de 2010, de la Consejería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras, por la que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Municipal de Teo (A Coruña) en cuanto a la clasificación de las parcelas ubi-cadas en el lugar denominado “O Pelado” como suelo rústico de protección forestal.

El Tribunal desestima el recurso interpuesto por la representación de los demandantes, siendo estos las distintas personas físicas interesadas.

CONSECUENCIA PARA LA PRÁCTICA

Es importante destacar que el ius variandi en una zona verde, necesita de una especial motivación debien-do acreditarse y justificarse que no existe alternativa alguna a que una construcción se implante en dicha zona. Habiéndose pronunciado en este sentido el Tribunal Supremo en su Sentencia de 13 de junio de 2011, estableciendo que “la libertad del planificador se reduce conside-rablemente en los supuestos en que se trata de hacer desaparecer en todo, o en parte, una zona verde, no

basta con explicar por qué se ubica-rá tal edificación en los jardines de El Prado, es decir, para promover, o extender, un campus universita-rio, sino que han de expresarse las razones por las que no puede ser construida en otros terrenos para cumplir sustancialmente esa misma finalidad de permitir el uso cualifi-cado por el entorno universitario. Debió explicarse, en definitiva, por qué dicha finalidad no podía ser ra-zonablemente alcanzada mediante la elección de otro emplazamiento que no recortara una zona verde. El cambio de la calificación de unos terrenos para poder edificar sobre

lo que era una zona verde, aunque se mantenga el uso público de la misma porque la construcción sea una biblioteca, sólo puede hacerse exponiendo las razones por las que ningún otro emplazamiento, que no liquide una zona verde, es posible”.

Por lo tanto, el ius variandi del que goza la Administración en cuanto a la planificación urbanís-tica tiene unos límites, entre ellos la búsqueda y satisfacción de los intereses generales, no pudiendo entrar en juego la arbitrariedad, es-tando vetada además por nuestra Carta Magna.


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LA SENTENCIA

La Sala de instancia estimó par-cialmente el recurso interpuesto por los particulares, contra la Or-den de 4-6-2010 de la Consellería de Política Territorial, Obras Pú-blicas e Transportes por la que se dio aprobación definitiva al Plan General de Ordenación Municipal de Teo, anulándolo, por ser contra-ria a derecho, en cuanto el PXOM clasifica como rústicos de especial protección forestal los terrenos re-feridos en el cuarto fundamento de dicha sentencia.

En la instancia la Administración autonómica interesaba la desesti-mación de las pretensiones de los demandantes, porque no se produ-jeron las modificaciones sustanciales que exigirían una nueva informa-ción pública según el art 85.6 de la LOUG, y porque las parcelas litigio-sas no disponen a pie de parcela de los servicios urbanísticos requeridos legalmente, no existe consolidación edificatoria ni inserción en malla ur-bana alguna, y el entorno presenta una clara apariencia de rústico. Esta fue acogida en la instancia, alegan-do el tribunal a quo que “artículo 85.6 de la LOUG define las alteracio-nes sustanciales que requieren una nueva información pública como aquellas que signifiquen un cambio sustancial del documento inicial-mente aprobado, por la adopción de nuevos criterios respecto a la cla-sificación y calificación del suelo, o en relación con la estructura general y orgánica del territorio; y la doctrina jurisprudencial sobre la necesidad de una nueva información pública en supuestos de introducción de cambios respecto de la aprobación inicial es ciertamente restrictiva a la hora de considerar cuáles mere-cen la calificación de sustanciales” sirviendo como ejemplo los esta-blecidos por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, como cuando se dé una alteración fundamental del modelo territorial elegido; la altera-ción esencial de las líneas y criterios básicos del plan y de su propia es-tructura, y una alteración del planea-miento que lo haga aparecer como distinto o diferente.

Entendiendo la Sala que los de-mandantes no precisan cuales fue-ron las modificaciones sustanciales introducidas y las que se refieren a las parcelas litigiosas afectaron a un ámbito espacial tan limitado que en modo alguno entraña los cambios a los que se refiere la doctrina juris-prudencial mencionada.

Tampoco acogió la instancia la pretensión de los demandantes de que el ámbito litigioso debía ser cla-sificado como suelo urbano consoli-dado, toda vez que el hecho de que al otro lado de la carretera exista una urbanización no supone la integra-ción de los terrenos en la malla ur-bana que forma dicha urbanización, pues están desligados de ella; y los demás terrenos que rodean las par-celas de “O Pelado” son claramente rústicos. No se cumplen, en conse-cuencia, los requisitos de existencia de servicios urbanísticos e integra-ción en la malla urbana que exige el artículo 11 de la LOUG. “Si la clasifi-cación del suelo urbano es reglada, y por lo tanto el planificador tiene que atribuirla al que reúna los requisitos que legalmente se establecen para ello, lo mismo ocurre con el suelo rústico de especial protección”.

Ahora bien, no reuniendo tam-poco el suelo litigioso las caracte-

rísticas para ser declarado como suelo no urbanizable de especial protección (artículo 32.1.b) de la LOUG), el Tribunal a quo estima parcialmente la demanda y anula la Orden y el PXOM impugnados en cuanto clasifican los terrenos litigio-sos, como suelo rústico de especial protección forestal, de modo que tendrá que atribuírseles la clasifica-ción, distinta de la indicada, que co-rresponda a sus características.

Contra tal pronunciamiento, los demandantes interponen recurso de casación amparado en tres motivos:

– por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 132.3 del RPU, al haberse introducido en el Plan General de Ordenación Urbana impugnado modifi-caciones sustanciales entre el documento de aprobación inicial y el de aprobación de-finitiva, cual es el cambio de clasificación del suelo del ámbito O Pelado sin reiterar el trámite de información pú-blica como exige el artículo 85.8 de la LOUG para estos casos, y así pasó de clasificar-se como suelo urbano en la aprobación inicial y en dos sucesivas aprobaciones pro-

NORMATIVA APLICADA

Artículo, 11, 32.1.b) y 85.6 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia (LOUG).

Artículos, 21.a) y 132.3 del Reglamento del Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU).

Artículo 12.3 de la Ley de suelo, aprobada por Real Decreto Legislati-vo 2/2008, de 20 de junio (LS).

Artículo 348 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC).

Artículos 86.4 y 89.2 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Ju-risdicción Contencioso-administrativa (LJCA).


Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de septiembre de 1998, 28 de diciembre de 2005, de 20 de septiembre de 2005 y de 21 de junio de 2013.


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visionales a ser clasificado como rústico de protección forestal en la aprobación provisional de 20 de marzo de 2010, razón por la que la Orden de aprobación de-finitiva del Plan General en cuestión es nula de pleno de-recho, pues se introdujeron modificaciones sustanciales relativas a la clasificación del suelo, que implicaban un cambio del modelo territo-rial, sin reiterar el trámite de información pública, contra-riamente a lo dispuesto en el precepto citado del RPU, y a la doctrina jurisprudencial que lo interpreta.

– por haber vulnerado la Sala sentenciadora lo establecido en los artículos 12.3 de la LS, así como el artículo 21.a) del RPU, que fijan los requisitos para que el suelo deba ser clasificado como urbano, ya que los terrenos, a los que se contrae el pleito, reúnen todos los servicios para ser clasificados como urbanos y se encuentran incluidos en la malla urbana, mientras que la Sala sentenciadora confunde el suelo urbano con el solar, a pesar de que aquél no tiene necesariamente que reunir las condiciones de éste para ser clasificado como tal suelo urbano.

– por haberse conculcado por la sentencia recurrida lo es-tablecido en el artículo 348 LEC, al no haber apreciado conforme a las reglas de la sana crítica la prueba pericial practicada por un arquitec-to, de la que se desprende, con toda claridad y eviden-cia, que el suelo, objeto de autos, es merecedor de la

clasificación de suelo urbano consolidado.


El Tribunal comienza por cono-cer del tercer motivo de casación, desestimando el miso, toda vez que la apreciación de las pruebas en el proceso seguido en la instancia no puede ser tachado de arbitraria, iló-gica o irracional, ya que la sala entro a conocer del informe alegado, po-niéndolo en relación con la norma-tiva aplicable a cada tipo de suelo.

Los motivos primero y segun-do también son desestimados. El primero porque solo procede nue-va información pública cuando la modificación introducida tiene ca-rácter sustancial por implicar una alteración fundamental del modelo

territorial elegido o por modificar las líneas o criterios básicos del Plan y de su propia estructura, o bien por resultar distinto y diferente. Y en el caso presente afecta a un ámbito es-pacial tan limitado que, no entraña el cambio exigible para calificarlo de modificación sustancial y, por consi-guiente, no requiere nueva informa-ción pública, y, en consecuencia, no debe ser declarado el Plan General nulo de pleno derecho conforme a lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Admi-nistraciones Públicas y del Procedi-miento Administrativo Común.

El segundo tiene el mismo desti-no, ya que una vez valoradas correc-tamente las pruebas practicadas, que dicho suelo carece de los servi-cios imprescindibles para clasificarlo como urbano sin estar dentro de la malla urbana.


La jurisprudencia señala que la expresión “modificación sus-tancial” entraña un concepto jurí-dico indeterminado que hay que entender y precisar en el sentido de que los cambios introducidos, ya en la aprobación provisional, ya en la definitiva, supongan una alteración del modelo de planea-miento elegido y aprobado que lo hagan aparecer como distinto o diferente en tal grado que pueda estimarse como un nuevo planea-miento y precisamente la indeter-minación de ese concepto jurídico requiere una actividad probatoria dirigida con eficacia concreta a la clasificación de la naturaleza de las modificaciones. Por tanto, el Tribunal Supremo considera que

ha de ser interpretado restricti-vamente por economía procedi-mental en la elaboración de los Planes, ya que nunca habrá de acudirse a una nueva información pública cuando las modificacio-nes se refieran a aspectos concre-tos del Plan y no quede afectado, por tanto, el modelo territorial di-bujado en el mismo en el ejercicio del “ius variandi” de la Adminis-tración. En esta línea se encuen-tra en las Sentencias del TS de 2 de noviembre de 2005, de 3 de julio de 1995, de 19 de septiem-bre de 1998 y de 27 de abril de 1999, entre otras. (El Derecho Lo-cal Grupo Francis Lefebvre, EDE 2013/193569 Galicia. Aprobación de Plan General: apertura de nue-vo período de exposición pública ante la presencia de modificacio-nes sustanciales)


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LA SENTENCIA

La sentencia de instancia estimó parcialmente el recurso contencio-so-administrativo, frente al Decreto 37/08, de 5 de febrero, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de recursos naturales y el Plan Rector de Usos y Gestión del Parque Natu-ral Cabo de Gata-Nijar, declarando la nulidad de la norma impugnada en lo que afecta a la finca señala-da por el actor como Sector S.A.U. AA-5 de Agua Amarga (Nijar).

La demandante en la instancia pretendía, la nulidad de la inclusión de los terrenos propiedad de la re-currente en el sector S.A.U. AA-5 de Agua Amarga -Nijar- en la zona B1 -área de marcado carácter forestal- por tener “la consideración de sue-los urbanos en procesos de transfor-mación”.

Como establece el Tribunal, efec-tivamente los referidos terrenos te-nían la consideración de suelo urba-nizable en las NNSS de Nijar de 1987 y previstos como tales en el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Plan impugnado, ahora bien, dichos terrenos pasan a clasificarse en la aprobación definitiva del instrumen-

to impugnado como zona B1. La sen-tencia ahora recurrida en casación, anula dicha determinación por care-cer de “la más mínima justificación”.

En recursos de casación anterio-res, Sentencias del Tribunal Supremo de 12 y 13 de diciembre de 2007, se resolvieron los recursos interpuestos por el Ayuntamiento de Nijar contra las resoluciones de la Comisión Pro-vincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de 2 de mayo de 1996, sobre Revisión de las Normas Subsi-diarias de Planeamiento Urbanístico de dicha localidad de 1987, el pri-mero, y de 29 de noviembre de 1996 de aprobación del Texto Refundido de dicha Revisión, el segundo.

En estas, tal y como señala la sentencia, el Tribunal Supremo en-tendió que “la cuestión era decidir es si aquellos suelos que, clasificados aptos para urbanizar en las NNSS de Nijar de 1987 y respetada tal clasifica-ción en el PORNA de 1994, pueden ser clasificados como no urbanizables de especial protección por la Revi-sión de las referidas NNSS de 1996. La Sala de instancia entendió que no, dado el carácter vinculante que, conforme al art. 5.2 de la LCEN, tie-ne para los planes urbanísticos las determinaciones de los PORNA, por lo que, al haberse respetado por el PORNA del Parque Natural Cabo de Gata de 1994 la clasificación de unos terrenos como suelo apto para urba-

Medio ambiente. Plan de ordenación de los recursos naturales.Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de Septiembre de 2014. Ponente: Mariano de Oro-Pulido López. (LA LEY 143745/2014)

En el presente recurso de casación se impugna la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Conten-cioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 28 de mayo de 2012, por la que se estimó parcialmente el recurso formulado por la entidad Marina de Agua Amarga S.A., contra el Decreto 37/08, de 5 de febrero, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de Recursos Naturales y el Plan Rector de Usos y Gestión del Parque Natural Cabo de Gata-Nijar, “declarando la nuli-dad de la norma impugnada en lo que afecta a la finca señalada por el actor como Sector S.A.U. AA-5 de Agua Amarga –Nijar.

La parte recurrente es la Asociación Plataforma en Defensa de Agua marga no al Proyecto Marina de Agua Amarga y la Junta de Andalucía, siendo parte recurrida la Junta de Andalucía representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos y Marina de Agua Amarga S.A.

El Tribunal declara haber lugar al recurso interpuesto.

NORMATIVA APLICADA

Artículo 5 de la hoy derogada Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conser-vación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre (LCEN).

Artículo 33.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Juris-dicción Contencioso-administrativa (LJCA)


Sentencias del Tribunal Supremo de 12 y 13 de diciembre de 2007.


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nizar contenida en las NNSS de Nijar de 1987, dicha clasificación no puede ser alterada, para clasificarla, como no urbanizable de especial protección, por la Revisión de dichas Normas en 1996 ni, en consecuencia, por el texto Refundido de esta Revisión”.

Ahora bien, el Tribunal Supre-mo ha entendido en las mentadas sentencias, “que tanto los PORNA como las Declaraciones de Impac-to Ambiental -DIA- son herramien-tas jurídicas al servicio de la mejor protección del medio ambiente, lo que determina, desde la perspec-tiva ambiental, que las primeras no sólo no excluyen la necesidad de las segundas, sino también, y sobre todo, que éstas pueden, sin que por ello entren en contradic-ción con aquellas, ni vulneren por tanto lo dispuesto en el citado art. 5 de la LCEN, entender necesario u oportuno que determinados sue-los queden preservados temporal o definitivamente de un desarrollo urbanístico o de un modelo de de-sarrollo que sin embargo no exclu-yó el PORNA”. En definitiva, “este permite, por no entrar en contradic-

ción con él sino todo lo contrario, que el instrumento de ordenación urbana prevea una preservación medioambiental más extensa que lo que aquel consideró necesario para proteger el concreto recurso natural objeto del mismo”.

Por lo que para el Tribunal el planteamiento efectuado por la Sala de instancia, “no se correspon-de con la realidad normativa ex-puesta, dado que no se ha tenido en cuenta la revisión de las NNSS de Nijar, de 1996”, aun siendo co-nocida la misma “por la Junta de Andalucía, que también fue parte en los referidos recursos, ni para la mercantil recurrente en la instancia (B.O.P. de la Provincia de Almería de 9 de octubre de 2009, en el que consta que dicha entidad formuló reclamación patrimonial con base precisamente en las indicadas sen-tencias de este Tribunal Supremo ) ni debió serlo para la propia Sala de instancia, al haber sido anuladas las sentencias por ella dictadas por las tan reiteradas resoluciones de este Tribunal de 12 y 13 de diciembre de 2007”.

Por lo que el recurso es estima-do, anulando la sentencia de instan-cia para que por el Tribunal se pro-ceda conforme a lo establecido en el artículo 33.2 de la LJCA.


Como establece la Sentencia comentada en su fundamento de Derecho Tercero, “es jurispruden-cia constante la que declara que en el proceso contencioso-adminis-trativo el juzgador no está vincula-do por la invocación que hagan las partes de las normas jurídicas apli-cables al caso sino que puede de-cidir conforme a las que considere procedentes con independencia de que hayan pedido su aplica-ción. Por ello, el art. 33 de la LJCA obliga a someter a la considera-ción de las partes la posibilidad de fundar el recurso o la oposición en

otros motivos distintos de los ale-gados cuando la cuestión pudiera no haber sido apreciada debida-mente por aquellos.”

En caso presente, la Sala de instancia debió, “a la vista de lo anteriormente expuesto y aten-diendo a la naturaleza de norma de carácter general de la revisión de las NNSS de Nijar de 1996, so-meter a la consideración de las partes, antes de dictar sentencia, la incidencia que dicha norma así como las aludidas sentencias de este Tribunal Supremo de 12 y 13 de diciembre de 2007 han produ-cido en la cuestión sometida a su conocimiento”.


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LA SENTENCIA

Por parte del Tribunal de instan-cia, se desestimó el recurso con-tencioso interpuesto por la entidad mercantil, confirmando la orden Ministerial de 31 de marzo de 2009 recurrida, confirmando dicha resolu-ción, en lo que se refiere a los terre-nos del pleito.

La controversia queda reduci-da en la instancia a determinar la anchura de la servidumbre de pro-tección. Mientras la entidad recu-rrente considera que la misma ha de ser de 20 metros, sin embargo, la Administración demandada en-tiende que la anchura que procede es la fijada en el procedimiento de deslinde, es decir, la de 100 metros desde la ribera del mar.

La sentencia de instancia consi-dero que a la vista de la prueba pe-ricial practicada, si bien “la finca de la recurrente, en la que se encuentra instalado un camping, contaba en la fecha de apertura, esto es el 11 de marzo de 1988, con acceso rodado,

abastecimiento de agua y suministro de energía eléctrica, sin embargo ca-recía de la evacuación de aguas resi-duales en los términos que, conforme a la doctrina de dicha Sala, se exigen para considerar a los terrenos contro-vertidos como urbanos -red de alcan-tarillado y no fosa séptica- a efectos de reducir la anchura de servidumbre de protección a 20 metros”.

Contra tales pronunciamientos se interpone recurso de casación amparado en un único motivo:

– por infracción de la dispo-sición transitoria tercera de la LC, disposición transitoria novena de su RLC, ambas en relación con el artículo 78 del TRLS.

Deslinde dominio público marítimo terrestre. Servidumbre de protección. D.T. 3ª LC. Lo relevante es que el suelo fuese urbano a la entrada en vigor de la ley exigencia de servicios urbanísticos.Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de Septiembre de 2014. Ponente: Mariano de Oro-Pulido López. (LA LEY 133464/2014)

Se impugna en el presente recurso de casación la Sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha 16 de marzo de 2012, en su recurso contencioso administrativo, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad “Hotel Milagros Golf S.A.” contra la reso-lución del Ministerio de Medio Ambiente de 8 de febrero de 2011, que desestima el recurso de reposición deducido contra la anterior Orden Ministerial de 31 de marzo de 2009, que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 29.190 metros, que comprende todo el término Municipal de Miengo (Cantabria), excepto el tramo de unos 250 metros que linda con el término Municipal de Polanco.

El Tribunal declara no haber lugar al recurso interpuesto por la representación procesal del Hotel.

NORMATIVA APLICADA

Disposición transitoria tercera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC).

Artículo 23 y Disposición transitoria novena de su Reglamento (R.D. 1471/1989) (RLC).

Artículo 78 del Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril, que aprobó el Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS).


Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de julio de 2010, de 22 de marzo de 2005, de 28 de febrero de 2001, de 4 de mayo de 2000 y de 27 de julio de 2013.


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El Tribunal recuerda que esta-mos ante una cuestión ya resuelta por la jurisprudencia del Supremo. Indica que la DT 3ª de la LC cir-cunscribe la posibilidad de reducir la servidumbre legal de protección del dominio público marítimo te-rrestre establecida en el artículo 23 de la misma ley de los 100 metros, desde la ribera del mar, a tan sólo 20 metros, exclusivamente a “los terre-nos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley”. Pero que posteriormente, la DT 9ª del RLC amplió la posibilidad de aplicar la servidumbre de pro-tección reducida a los 20 metros, también a aquellos terrenos que aun careciendo en julio de 1988, de la clasificación de suelo urbano, cons-tituyesen “áreas urbanas en que la edificación estuviese consolidado o los terrenos dispusieran de los servi-cios exigidos en la citada fecha y la Administración urbanística compe-tente les hubiese reconocido expre-samente ese carácter”

Por lo que resulta esencial, de-terminar la naturaleza urbanística de

los terrenos litigiosos a la hora de la aprobación de la normativa anuncia, en orden a poder resolver el recur-so interpuesto y más concretamente “si la evacuación de aguas exigida a tal efecto por el artículo 78 de la TRLS para su consideración como suelo urbano queda o no cumplida por la instalación de la fosa séptica existente en el caso que nos ocupa”.

Entiende el Tribunal que “a pro-pósito, en concreto, del servicio de evacuación de aguas -saneamiento- necesario para otorgar a un sistema la clasificación de suelo urbano, exis-te una jurisprudencia consolidada de esta Sala que exige la conexión con la red general de alcantarillado y depuración de aguas residuales del municipio, sin que baste la mera existencia de una fosa séptica”.

Además así lo establece la juris-prudencia, entre ellas la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octu-bre de 1998 que establece con cla-ridad y rotundidad que “en cuanto a la evacuación de aguas (y a pesar de lo que en su día pudiera interpre-tar el legislador por tal, con criterios que pueden verse alterados por el principio de interpretación socioló-

gica reconocido en el art. 3º.1 del Código Civil, que prescribe que las leyes deben interpretarse también con arreglo a la “realidad social del tiempo en que de ser aplicadas”), en cuanto a la evacuación de aguas residuales, repetimos, no hay duda de que, en los albores del siglo XXI, los mecanismos de pozos negros y fosas asépticas son absolutamente inadecuados para tal evacuación”.

Por lo tanto el recurso es deses-timado.


Es importante recordar, tal y como hace la sentencia del Tri-bunal Supremo de 28 de febrero de 2001 que “en todo caso, no es ocioso advertir que la inexistencia de un servicio de evacuación de aguas, cumpliendo las finalidades de ese servicio con fosas sépticas, no permite afirmar, como sostie-ne el recurrente, que se dispone de los servicios para que el suelo sea considerado como urbano”.

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Perspectivas sectoriales

I. PLANTEAMIENTO NORMATIVO

II. ANULACIóN DE TÍTULOS QUE OTORGAN EL DERECHO A EDIFICAR: LICENCIAS URBANÍSTICAS

A) ANULACIóN DE LICENCIAS EN VÍA ADMINISTRATIVA

B) ANULACIóN DE LICENCIAS POR SENTENCIA JUDICIAL FIRME

C) TERTIUM GENUS: DECLARACIóN DE LESIVIDAD DE ACTOS DE OTORGAMIENTO DE LICENCIA

III. APERTURA DE OFICIO DEL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

A) TÍTULO COMPETENCIAL

B) IMPERATIVIDAD DE LA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

C) LEGITIMACIóN AD EXTRA

IV. APERTURA DEL EXPEDIENTE DE REPOSICIóN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA

V. SITUACIóN DE FUERA DE ORDENACIóN

VI. ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL

VII. REFLEXIONES Y PROPUESTAS CONCLUSIVAS

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Alejandro Ramón Antelo MartínezSecretario de Administración Local. Categoría Superior

Diploma de Técnico de Urbanismo (EGAP)

I. PLANTEAMIENTO NORMATIVO

La reciente Ley 8/2012, de 29 de junio, de Vivienda de Galicia, regula de forma novedosa en su Disposición Adicional Sexta la necesaria asunción por parte de la Ad-ministración de sus responsabilidades económicas deri-vadas de la anulación de licencias, con carácter previo a la demolición de las edificaciones construidas al amparo de las mismas.

Dice literalmente el precepto objeto del presente estudio:

“1. Los titulares de las viviendas construidas al am-paro de un título anulado tienen derecho a residir en el inmueble mientras no se determine por la administra-ción competente, a través del correspondiente proce-dimiento de responsabilidad patrimonial, el alcance de la indemnización a que, en su caso, tengan derecho.

En estos supuestos será aplicable lo dispuesto en la legislación urbanística para las actuaciones de reposición de la legalidad urbanística en los casos de obras rematadas sin licencia y lo previsto en el presente artículo para garantizar la necesaria asun-ción por la Administración de sus responsabilidades económicas con carácter previo a la demolición.

2. A estos efectos, el acto administrativo o sen-tencia firme que determine la anulación del título y conlleve la reposición de la legalidad urbanística y la demolición de lo construido, por no ser las obras legalizables por su incompatibilidad con el ordena-miento urbanístico, llevará consigo, como efecto le-gal necesario, la apertura de oficio del procedimien-to de responsabilidad patrimonial.

3. En todo caso, durante la tramitación del expe-diente de responsabilidad patrimonial, el inmueble se considerará incurso en la situación de fuera de or-denación y sujeto al régimen previsto en el artículo 103 de la Ley 9/2002, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia.

4. Todos los legitimados en el procedimiento de reposición de la legalidad urbanística, incluidas las administraciones que, en su caso, hubiesen solici-tado la anulación, se considerarán igualmente le-gitimados en el procedimiento de responsabilidad patrimonial.

5. En ningún caso corresponderá la indemniza-ción si existe dolo, culpa o negligencia grave imputa-ble al perjudicado.


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En los casos de concurrencia de negligencia no grave del titular de la vivienda podrá reducirse el im-porte de la indemnización en la proporción corres-pondiente a su grado.

La indemnización que, en su caso, se determine podrá incluir los daños y perjuicios derivados de la demolición, pero su pago quedará condicionado al abandono de la vivienda y a su puesta a disposición de la administración obligada a materializar aquella.

6. Cuando la propuesta de resolución o la propues-ta de terminación convencional del procedimiento estimen la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración y para el pago fuese necesaria una modificación presupuestaria, deberá solicitarse del órgano competente para su aprobación dentro del plazo de resolución del procedimiento.

7. Si la resolución del procedimiento determina la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración concedente del título y el derecho a una indemnización a la persona titular de la vivien-da, la Administración deberá proceder a ejecutar la demolición del inmueble y a impedir definitivamente los usos a que diese lugar. Será requisito necesario el previo pago o consignación a disposición de la persona titular de la vivienda de la indemnización, y tendrá derecho, mientras tanto, a residir en ella.

8. Si la resolución del procedimiento determina la inexistencia de responsabilidad patrimonial de la ad-ministración concedente del título, se procederá a la demolición del inmueble y a impedir definitivamente los usos a que diese lugar, de conformidad con lo dispuesto en la legislación del suelo.

9. La Comunidad Autónoma, igualmente, podrá incluir como una situación excepcional en el régimen de acceso a una vivienda protegida, en consonancia con lo establecido en el artículo 64 de la presente ley, a las personas titulares de viviendas construidas al amparo de un título anulado y siempre que aquella constituyese su vivienda habitual.”

Aborda el precepto las siguientes cuestiones, que serán objeto de análisis crítico, y que se pueden agrupar en cuatro grandes bloques:

– Anulación de títulos que otorgan el derecho a edificar: licencias urbanísticas

– Apertura de oficio de un procedimiento de res-ponsabilidad patrimonial

– Apertura de expediente de reposición de la lega-lidad urbanística

– Situación de fuera de ordenación

Y todo ello, en torno a la cuestión nuclear: la supe-ditación de la ejecución de la sentencia o del acto ad-

ministrativo que anula la licencia, cuando ello comporta la demolición de la vivienda edificada, al cumplimiento de los otros trámites procedimentales y sustantivos enu-merados: tramitación de sendos expedientes de res-ponsabilidad patrimonial y de reposición de la legalidad urbanística, y las actuaciones derivadas de la situación de fuera de ordenación de dicha edificación; con la con-secuencia legal del derecho a residir de los titulares de las viviendas, y las dudas de legalidad formal (que no, en su caso, de justicia material) que se exponen en el presente trabajo.

La Administración General del Estado ha puesto en tela de juicio la constitucionalidad de algunos preceptos de esta Ley 8/2012, entre ellos, los puntos 1, 2, 7 y 8 de la transcrita Disposición Adicional Sexta, y en este sentido, conforme a lo previsto en el artículo 33 de la Ley Orgá-nica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), la Comisión bilateral de cooperación Adminis-tración General del Estado-Comunidad Autónoma de Galicia, inició en su momento negociaciones en orden a evitar la interposición de un recurso de inconstitucionali-dad, comunicando el acuerdo de inicio al Tribunal Cons-titucional y publicándolo en el Boletín Oficial del Estado1 y en el Diario Oficial de Galicia2, todo ello, con el objeto de resolver las discrepancias manifestadas en relación, entre otros, con los puntos citados de esta Disposición Adicional.

También ha sido objeto, en el ámbito jurisdiccional, de sendas cuestiones de inconstitucionalidad, plantea-das por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tri-bunal Superior de Justicia de Galicia (“en relación con la Disposición Adicional Sexta”), y por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de A Coruña (“en relación con el párrafo primero del apartado 1, y con los apartados 7 y 8 de dicha Disposición”), admitidas a trá-

Autor: Alejandro Ramón Antelo Martínez

Título: El derecho a residir y la anulación de licencias urba-nísticas en la Ley de Vivienda de Galicia. Comentarios jurí-dicos

Resumen: Se abordan en el presente trabajo, los proble-mas de constitucionalidad que plantea la Disposición Adi-cional Sexta de la Ley 8/2012, de 29 de junio, de Vivienda de Galicia, al supeditar la ejecución de sentencias judiciales que anulan licencias urbanísticas de edificación y ordenan la demolición de la construcción, a la tramitación de un ex-pediente de responsabilidad patrimonial y, en su caso, a la consignación o pago a que tengan derecho los propietarios de viviendas edificadas al amparo de ese título, primando el derecho a residir hasta tanto este expediente sea resuelto. Se estudian también las cuestiones derivadas que plantea la norma, como es el expediente de reposición de la legalidad urbanística, y la situación de fuera de ordenación.

1FICHA RESUMEN

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mite por el Pleno del Tribunal Constitucional3; así como de una tercera interpuesta por el Juzgado de lo Conten-cioso-Administrativo número 1 de Ourense, inadmitida a trámite por el Alto Tribunal4, por falta de relevancia de la norma en el procedimiento a quo.

Desde una perspectiva de Derecho autonómico comparado, este precepto guarda una identidad sus-tancial, aunque no mimética, en alguno de sus puntos, con la también Disposición Adicional Sexta de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Ré-gimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, añadida a di-cha Ley por la modificación operada en virtud de la Ley 2/2011, de 4 de abril, y referida a la tramitación de los expedientes en materia de responsabilidad patrimonial derivada de actuaciones en materia urbanística, cuyo punto 4º, en lo que ahora interesa destacar, dispone: “Cuando la lesión <<que sufran los particulares como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en materia urbanística>> se pro-duzca como consecuencia de actuaciones administra-tivas declaradas ilegales que determinen el derribo de edificaciones, se deberá iniciar el procedimiento, de ofi-cio o a instancia de parte, desde el momento en que se tenga conocimiento fehaciente de la existencia de una resolución judicial o administrativa, firme y definitiva, que establezca la obligación de derribar.... Sólo se po-drá proceder a la demolición cuando haya finalizado el procedimiento de determinación de la responsabilidad patrimonial, se haya establecido en su caso el importe de indemnización y se haya puesto éste a disposición del perjudicado.”

Si bien no impugnada directamente ante el Tribunal Constitucional mediante la promoción de un recurso de inconstitucionalidad, si que ha sido recurrida también en numerosas ocasiones por la vía indirecta del plan-teamiento de una cuestión de inconstitucionalidad por Jueces y Tribunales5, de conformidad con las previsio-nes del artículo 35 y siguientes de la LOTC, al entenderla aplicable al caso concreto enjuiciado, depender de su validez el fallo, y considerar que puede ser contraria a la Constitución.

II. ANULACIÓN DE TíTULOS qUE OTORGAN EL DERECHO A EDIFICAR: LICENCIAS UR-BANíSTICAS

La anulación de las licencias urbanísticas de edifica-ción (cuyo otorgamiento es de competencia exclusiva municipal), puede producirse en dos planos diferencia-dos, con divergentes consecuencias jurídicas en la apli-cación práctica de las previsiones de la Disposición Adi-cional Sexta de la Ley gallega de vivienda: en el ámbito administrativo, mediante la revisión de oficio de actos administrativos nulos del artículo 102 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) acor-dada por la Administración municipal autora del acto de otorgamiento; o bien en el ámbito jurisdiccional, por virtud de sentencia firme dictada por los órganos com-petentes de la jurisdicción contencioso-administrativa. A lo que habrá que añadir un tertium genus, con idénticos efectos anulatorios, constituido por la declaración de lesividad de actos anulables del artículo 103 LPAC, que exige un procedimiento bifásico administrativo - jurisdic-cional contencioso.

A) ANULACIÓN DE LICENCIAS EN VíA ADMI-NISTRATIVA

De acuerdo con el artículo 212.2º de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia (LOUGA), las licencias contra-rias al ordenamiento urbanístico deben revisarse a través del procedimiento de revisión de oficio del artículo 102 LPAC, cuya competencia corresponderá al Ayuntamiento como Administración autora del acto, y que podrá ini-ciarse bien de oficio, bien a instancia de parte interesada (con la amplitud que la acción pública en materia urbanís-tica otorga a cualquier ciudadano a estos efectos), o bien a requerimiento de la Administración autonómica (como Administración competente en materia de urbanismo, conforme al artículo 148.1.3º de la Constitución Española y a la Sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional), si al amparo del artículo 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local (LRBRL) consi-dera que el acto de otorgamiento de la licencia infringe el ordenamiento jurídico urbanístico.

Aún cuando en virtud de los principios de ejecutivi-dad y ejecutoriedad (artículos 56, 57 y 94 LPAC) los actos

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de las Administraciones Públicas se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, y se-rán inmediatamente ejecutivos, no es aquí donde surgen las mayores controversias de legalidad, puesto que la Administración podría llegar a ponderar, en la ejecución de su propio acto administrativo de revisión de licencia, los intereses en conflicto, y tramitar previamente el expe-diente de responsabilidad patrimonial que le impone la ley gallega de vivienda (sin perjuicio de las críticas que el mismo lleve implícitas sustantivamente y que serán obje-to de análisis posterior). Distinto juicio merece el supues-to de anulación del título en vía judicial.

B) ANULACIÓN DE LICENCIAS POR SENTEN-CIA JUDICIAL FIRME

Cuando el título es anulado judicialmente, se plan-tean los problemas derivados de la ejecución de senten-cias. El artículo 117.3º de la Constitución Española (CE) declara que el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales, y el artículo 118 de la propia Carta Magna dispone que es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones judiciales firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida por éstos en la ejecución de lo resuelto. Desarrollando estas previ-siones constitucionales, la Ley Orgánica del Poder Judi-cial (LOPJ), con carácter general, dispone en su artículo 17.2º: “Las Administraciones Públicas, las autoridades y funcionarios, las Corporaciones y todas las entidades públicas y privadas, y los particulares, respetarán y, en su caso, cumplirán las sentencias y las demás resoluciones judiciales que hayan ganado firmeza o sean ejecutables de acuerdo con las leyes”; y de manera específica en el ámbito contencioso, la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) dice en su artículo 103: “1. La potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde exclusiva-mente a los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdic-cional, y su ejercicio compete al que haya conocido del asunto en primera o única instancia. 2. Las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en éstas se consignen.”; disponiendo en su artículo 104 que corresponderá a la Administración autora del acto impugnado llevarla a puro y debido efecto.

Inequívocamente, el mandato legislativo de la nor-mativa gallega de vivienda que determina, como efec-to legal necesario de la sentencia firme que implique la demolición de lo construido, la necesidad de abrir un procedimiento de responsabilidad patrimonial, y el im-perativo derecho de los titulares de las viviendas cons-truidas al amparo de esa licencia a residir en el inmueble mientras no se determine en tal procedimiento de res-ponsabilidad patrimonial el alcance de la indemnización que les corresponde, vulnera el principio constitucional de ejecución de sentencias que, de acuerdo con el Tri-bunal Constitucional (entre otras, sentencias 32/1982, de

7 de junio; 125/1987, de 15 de julio; 167/1987, de 28 de octubre; o 148/1989, de 21 de septiembre) forma parte de la tutela judicial efectiva. En tal sentido, el Fundamen-to de Derecho Cuarto de la última sentencia citada, la 148/1989 declara: “el Juez de la ejecución ha de apurar siempre, en virtud del principio pro actione, del de eco-nomía procesal y, en definitiva, de su deber primario de tutela, la posibilidad de realización completa del fallo, infiriendo de él todas sus naturales consecuencias en re-lación con la causa petendi, es decir, de los hechos de-batidos y de los argumentos jurídicos de las partes, que, aunque no pasan literalmente al fallo, como es lógico, sí constituyen base para su admisión o rechazo por el juz-gador y, por ello, fundamento de su fallo, del cual ope-ran como causas determinantes. Lo cual, es obvio, no supone que se puedan ampliar en fase de ejecución de sentencias los términos del debate o hacerse otras pre-tensiones distintas, ampliando indebidamente el conte-nido de la ejecución”; y sólo así, como recuerda el Alto Tribunal en su sentencia 167/1987 “se garantiza la efica-cia real de las resoluciones judiciales firmes y, por ende, del control jurisdiccional sobre la Administración, y solo así pueden obtener cumplida satisfacción los derechos de quienes han vencido en juicio, sin obligarles a asumir la carga de nuevos procesos, que resultaría incompatible con la tutela eficaz y no dilatoria que deben prestar los órganos judiciales, los cuales deben interpretar y aplicar las leyes en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental”.

No parece admisible jurídicamente, que frente a una sentencia judicial firme de anulación de licencia, que implique la demolición de lo edificado a su amparo, y frente al consiguiente requerimiento de ejecución por el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo de conformidad con el artículo 104 LJCA citado, pueda invocar el Ayuntamiento demandado la imperatividad de tramitar, como requisito previo, un procedimien-to de responsabilidad patrimonial y un expediente de reposición de la legalidad urbanística, que determinen las indemnizaciones a que los titulares de la edificación puedan resultar acreedores. Consideramos que el inci-dente de ejecución de sentencia previsto en el artículo 109, tampoco resulta el cauce adecuado para plantear la inejecución de la misma por imperativo de la Disposición Adicional Sexta de la Ley de Vivienda de Galicia, puesto que el mismo habrá de circunscribirse a los medios de ejecución y procedimiento a seguir, resolviendo el Juez o Tribunal, previa audiencia de las partes personadas en el proceso. Recuerda el Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo) en sus sentencias de 15 de julio de 2003 y 4 de febrero de 2009, que “El artículo 118 de la Constitución establece la obligación de cumplir las sentencias firmes de los Tribunales y el artículo 103.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa determina que las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que éstas consignen, cumplimiento que no podrá suspenderse ni declararse la inejecución total o parcial del fallo -articulo 105.1 de la LJCA-. La rotunda claridad de estos preceptos pone de

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relieve que es principio capital y esencial de todo el sis-tema judicial, la ejecutabilidad de las sentencias, en los términos en que se hacen constar en las mismas, por lo que las excepciones a esa íntegra ejecutabilidad -impo-sibilidad material o legal- contenidos en el artículo 105.2 de la misma LJCA, han de ser siempre interpretadas y aplicadas con los máximos criterios restrictivos en el re-conocimiento de esa imposibilidad”.

No se escapa que el telos del precepto legal auto-nómico es la protección del adquirente de buena fe de la vivienda, de acuerdo con el artículo 34 de la Ley Hipo-tecaria (LH), sin embargo, de conformidad con el prin-cipio de subrogación real consagrado en el artículo 19 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 (TRLS) (“La transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los deberes del propietario confor-me a esta Ley, y los establecidos por la legislación de ordenación territorial y urbanística aplicables o exigibles por los actos de ejecución de las misma. El nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario...”), y reiterado en el artículo 8 de la LOUGA (“La transmisión de fincas no modificará la situación del titular de las mismas respecto a los deberes estableci-dos por la legislación urbanística o a los exigibles por los actos de ejecución derivados de la misma. El nuevo titu-lar quedará subrogado en el lugar y puesto del anterior propietario en sus derechos y deberes urbanísticos......... sin perjuicio de la facultad de ejercitar contra el transmi-tente las acciones que procedan.”), parece que existe un ultra vires en la legislación autonómica gallega de vi-vienda, disconforme con la normativa urbanística estatal y autonómica en la materia, y ello, sin perjuicio, como se ha apuntado, de cuestiones de justicia material que exceden el ámbito de este estudio. Apoya esta tesis la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo6, al ra-zonar que “el que los propietarios, que forman parte de la comunidad recurrente, tengan la condición de terce-ros adquirentes de buena fe carece de trascendencia a los efectos de impedir la ejecución de una sentencia que impone la demolición del inmueble de su propiedad por no ajustarse a la legalidad urbanística, pues la fe pública registral y el acceso de sus derechos dominicales al Re-gistro de la Propiedad no subsana el incumplimiento del ordenamiento urbanístico, ya que los sucesivos adqui-rentes del inmueble se subrogan en los deberes urbanís-ticos del constructor o del propietario inicial”, señalando también que “los terceros adquirentes del edificio cuyo derribo se ordena, o de sus elementos independientes, ni están protegidos por el artículo 34 de la Ley Hipoteca-ria, ni están exentos de soportar las actuaciones materia-les que lícitamente sean necesarias para ejecutar la sen-tencia; su protección jurídica se mueve por otros cauces, cuales pueden ser los conducentes a dejar sin efecto, si aún fuera posible, la sentencia de cuya ejecución se trata, o a resolver los contratos por los que adquirieron, o a obtener del responsable de la infracción urbanística, o del incumplidor de los deberes que son propios de dichos contratos, el resarcimiento de los perjuicios irro-gados por la ejecución”.

C) TERTIUM GENUS: DECLARACIÓN DE LESI-VIDAD DE ACTOS DE OTORGAMIENTO DE LICENCIA

También el artículo 212.2º LOUGA, antes citado, dis-pone que las licencias podrán ser revisadas a través del procedimiento de declaración de lesividad regulado en el artículo 103 LPAC, que exige que el acto de otorga-miento de licencia favorable para el interesado, resulte anulable con arreglo al artículo 63 de la ley procedimen-tal (“Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurí-dico, incluso la desviación de poder”), estableciendo un procedimiento bifásico: declaración de lesividad para el interés público propiamente dicha, que corresponderá a la Administración Municipal autora del acto de otorga-miento de licencia, con audiencia de los interesados, y una fase judicial ulterior, puesto que el acto así declara-do lesivo debe impugnarse, por el propio Ayuntamien-to, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que serán los órganos competentes de este orden jurisdiccional quienes en última instancia, y de resultar procedente, anulen la licencia urbanística de edificación.

Se plantearían en su ejecución, idénticos problemas que los estudiados para la ejecución de sentencias fir-mes, en relación con su compatibilidad con la Disposi-ción Adicional Sexta de la Ley de Vivienda de Galicia, con independencia de que el pronunciamiento judicial se haya obtenido a instancia de un tercero demandan-te (siendo la Administración Municipal demandada), o bien siendo el Ayuntamiento la parte demandante como acontece en estos supuestos de declaración de lesivi-dad, y los titulares del derecho a edificar y/o de las edifi-caciones ya realizadas, la parte demandada.

III. APERTURA DE OFICIO DEL PROCEDIMIEN-TO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

Como se ha indicado, la apertura imperativa de ofi-cio del procedimiento de responsabilidad patrimonial, como efecto anudado a la anulación del título de otor-gamiento de licencia, a efectos de determinar la respon-sabilidad de la Administración autora del acto con carác-ter previo a la demolición, y la consecuencia última del derecho a residir en el inmueble edificado al amparo de dicha licencia por parte de los titulares de las viviendas, plantea, en el caso de que la anulación haya sido en vir-tud de sentencia judicial firme, los problemas derivados de la contravención del principio de tutela judicial efec-tiva, en sus manifestaciones constitucionales y legales estudiadas, como primera cuestión.

Además de esta primera y principal problemática, se plantean otras que, aunque derivadas, deben también someterse a estudio crítico, y que hacen referencia al título competencial para establecer esta regulación, a la legitimación ad extra prevista y a la imperatividad de apertura del expediente de responsabilidad patrimonial.

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A) TíTULO COMPETENCIAL

El artículo 149.1.18ª CE atribuye al Estado competen-cia exclusiva en materia de “legislación básica sobre el sistema de responsabilidad de todas las Administracio-nes Públicas”, competencia que se materializa a través del Título X de la LPAC “estableciendo” (como dispone el preámbulo de la propia Ley) tal sistema de respon-sabilidad, a su vez desarrollada por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, normativa legal y reglamentaria dictada con base en el título com-petencial constitucional citado.

El Estatuto de Autonomía de Galicia, no recoge ninguna competencia, ni plena (obviamente), ni de de-sarrollo o ejecución en materia de establecimiento de responsabilidad patrimonial, más allá de la que genérica y difusamente pudiera derivarse de las competencias de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación del Es-tado en materia de régimen jurídico de la Administración Pública gallega (ex artículo 28), a todas luces insuficiente para entrar a regular aspectos de un procedimiento de responsabilidad patrimonial reservado a la competencia exclusiva del Estado, y que, a nuestro juicio, ofrece re-servas en una serie de aspectos que seguidamente se estudiarán (imperatividad del procedimiento y legitima-ción ad extra), y que podrían devenir, por lo tanto en in-constitucionales.

B) IMPERATIVIDAD DE LA APERTURA DEL PRO-CEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD PATRI-MONIAL

Tanto el artículo 142 de la LPAC, como el artículo 4 del RD 429/1993, prevén que la apertura del procedi-miento de responsabilidad patrimonial se pueda iniciar de oficio o a instancia de parte, y para la iniciación de ofi-cio, el artículo 5 de la norma reglamentaria requiere que la Administración competente entienda que la lesión en los bienes o derechos de los interesados se haya pro-ducido como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Exige por lo tanto, un juicio valorativo previo, que la ley gallega de vivienda enerva, al disponer la apertura del procedimiento vincu-lado automáticamente a la anulación del título edifica-torio en vía judicial o administrativa, pudiendo por ello vulnerar la competencia estatal en la materia, máxime cuando el propio Reglamento en su artículo 4.2º prescri-be que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone el derecho a la indemnización, reiterando miméticamente lo dispues-to en el artículo 142.4º de la LPAC.

El hecho añadido de que la apertura imperativa de oficio del procedimiento de responsabilidad patrimo-nial, venga vinculado a la anulación del título que otorga el derecho a edificar, plantea los problemas estudiados

en orden a la ejecución de sentencias firmes, sin embar-go, consideramos que podría responder a un criterio no solamente de justicia material, sino quizás también de legalidad constitucional formal, prever la incoación obli-gatoria del meritado procedimiento de responsabilidad patrimonial, no como requisito obstativo de la ejecución de sentencia firme o del acto administrativo de anulación de la licencia, sino como consecuencia anudada a dicha ejecución, si bien permitiendo el margen valorativo que establece la normativa estatal, y por ello, reforzando a través de la ley sectorial autonómica de vivienda el inicio de oficio del procedimiento de responsabilidad patri-monial en los supuestos de demolición de viviendas, al objeto de amparar y resarcir en esta vía a los titulares de buena fe, sin perjuicio de la indemnidad de las acciones civiles correspondientes.

Por último, y en caso de estimarse la responsabilidad patrimonial de la Administración, supeditar nuevamente la demolición, como establece el punto 7º de la Dispo-sición Adicional Sexta de la Ley de Vivienda de Galicia, a la consignación o pago de la indemnización, conecta de nuevo con el principio constitucional de tutela judicial efectiva, en su vertiente de hacer ejecutar lo juzgado, y con su posible vulneración.

C) LEGITIMACIÓN AD ExTRA

Con carácter general, el artículo 31 de la LPAC re-conoce como interesados en el procedimiento adminis-trativo : a) a quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos; b) a los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión

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que en el mismo se adopte; y c) a aquéllos cuyos intere-ses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el proce-dimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

Este es el concepto de interesado que, implícitamen-te, sigue el Reglamento de procedimiento de respon-sabilidad patrimonial, y que la ley gallega de vivienda, entendemos que con una posible vulneración de la nor-mativa y de la competencia estatal en la materia, amplia a todos aquellos que puedan estar legitimados en el procedimiento de reposición de la legalidad urbanística, y además, expresamente, a aquellas Administraciones Públicas que, en su caso, hubieran solicitado la anulación de la licencia. Además de la extralimitación competen-cial, como aspecto adjetivo-procesal, esta legitimación extraordinaria en el procedimiento de responsabilidad patrimonial, puede generar eventuales intereses contra-puestos con los de los interesados necesarios, así v.gr para una terminación convencional del procedimiento, para la determinación de la cuantía indemnizatoria, etc. Y además, estos intereses contrapuestos pueden ser trasladados a la vía jurisdiccional, puesto que la legiti-mación en el procedimiento administrativo, desplaza sus efectos y abre la vía, para todos los interesados, del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, de con-formidad con el artículo 19.1º a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de dicha jurisdicción (LJCA).

Entendemos por ello, que regula nuevamente aquí la ley gallega de vivienda, aspectos de procedimiento reservados a la competencia exclusiva del Estado, de los que se pueden derivar disfuncionalidades en su aplica-ción práctica, debido a esa legitimación extraordinaria susceptible de ser generadora de intereses contrapues-tos respecto a los de los interesados necesarios.

IV. APERTURA DEL ExPEDIENTE DE REPOSI-CIÓN DE LA LEGALIDAD URBANíSTICA

Si bien con una confusa redacción, la Disposición Adicional Sexta de la Ley de Vivienda de Galicia parece anudar también la ejecución de la sentencia de anula-ción de licencia, o en su caso del acto administrativo, que impliquen la demolición de lo edificado, a la aper-tura y resolución del procedimiento de reposición de la legalidad urbanística (punto 1º, párrafo 2º; y punto 2º del precepto), y de forma aparentemente más clara en el punto 4º, al disponer que todos los legitimados en el procedimiento de reposición de la legalidad urbanística, se considerarán igualmente legitimados en el procedi-miento de responsabilidad patrimonial.

De acuerdo con el artículo 210 y por remisión 209 de la LOUGA, el expediente de reposición de la legalidad urbanística, puede concluir de alguno de los siguientes modos:

– Acordando la demolición de las obras a costa del interesado, e impidiendo definitivamente los

usos a que dieran lugar, si las mismas no fueran legalizables por ser incompatibles con el ordena-miento urbanístico.

– Si fueran legalizables, por ser compatibles con el ordenamiento urbanístico, requiriendo al intere-sado para que en el plazo de tres meses presente la solicitud de la oportuna licencia.

– Si las obras no se ajustan a las condiciones se-ñaladas en la licencia, requiriendo al interesado para que las ajuste en el plazo de tres meses.

Ninguna de estas finalidades del expediente se ajus-ta a las previsiones fácticas de la Disposición Adicional Sexta de Ley de Vivienda, puesto que se parte de la premisa de la anulación del título administrativo que da derecho a edificar y de la necesaria demolición de lo edi-ficado al amparo del mismo, como pone de manifiesto la principal garantía que la citada Disposición establece, cual es la de garantizar el derecho a residir de los titula-res de las viviendas mientras no se determine el alcance de la indemnización a que tienen derecho, e incluso más allá, hasta que no se produzca el pago o consignación de la misma.

Cabe entonces preguntarse qué finalidad tiene este expediente de reposición de la legalidad urbanística, y si la resolución –administrativa- que se dicte en el mismo puede modificar el acto administrativo de revisión de oficio de la licencia, o bien la sentencia judicial de anula-ción de la misma. La respuesta es llana, puesto que en el primer caso la Administración municipal, vinculada por la doctrina de los propios actos7, no puede ir contra sus propias resoluciones firmes; y en el segundo supuesto, se llega nuevamente al aspecto nuclear de la ejecución de sentencias como manifestación del derecho a la tute-la judicial efectiva, por lo cual, no cabe, por virtud de un nuevo acto administrativo dictado en este procedimien-to de reposición de la legalidad urbanística, inejecutar una sentencia firme dictada por los órganos competen-tes de la jurisdicción contencioso-administrativa.

En este sentido, el Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Gali-cia, de 21 de noviembre de 2006, se muestra elocuente al afirmar que “no existe base para acoger el recurso de súplica promovido por el Ayuntamiento de Vigo, ante la aplicabilidad en este caso del apuntado criterio respecto a que la ejecución de la sentencia obliga a la adopción de las medidas necesarias de demolición de las obras que resultan carecer de la licencia como consecuencia de la anulación acordada en dicha sentencia, siendo por completo inaceptable que la demolición así procedente según lo acordado por la Sala se haga depender de un nuevo expediente de protección de la legalidad urba-nística”, criterio ratificado por el Tribunal Supremo en su Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 4 de febrero de 20098, al rechazar como motivo de casación de la parte recurrente el argumento de que la Sentencia de instancia es meramente declarativa, y por

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lo tanto, implica la necesidad de tramitar un procedi-miento administrativo para restaurar la legalidad urba-nística infringida.

Cabe colegir, o bien que nos encontramos ante una muy confusa regulación de la estudiada Disposición Adi-cional Sexta, que trata de prever este procedimiento de reposición de la legalidad para aquellos supuestos en los que se anule el título de otorgamiento de licencia (en vía administrativa o judicial) pero ello no determine au-tomáticamente la demolición de lo edificado, y en este sentido guarde silencio la parte dispositiva y los funda-mentos de derecho de la sentencia judicial, (o, en su caso, del acto administrativo de revisión de oficio), cues-tión harto improbable, y que ello exija que en ejecución de sentencia se determine el alcance material de dicha anulación, tramitando para ello el expediente de repo-sición de la legalidad; o bien contrariamente, estamos ante una invasión competencial por parte del legislador autonómico, que movido por un loable espíritu de pro-tección del adquirente de vivienda de buena fe, concul-ca las competencias de los órganos judiciales en materia de hacer ejecutar lo juzgado, manifestación, como ha dicho el Tribunal Constitucional, del derecho a la tutela judicial efectiva, con amparo en los títulos constituciona-les y legales antes estudiados.

Al primer interrogante parece responder la Senten-cia del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2005, que re-coge una reiterada doctrina de la Sala9 en los siguientes términos: “tratándose de obras realizadas al amparo de una licencia que contraviene normas urbanísticas, la anu-lación de ésta comporta la obligación de demolición de aquéllas, de suerte que, ni la sentencia que acuerda ésta, aunque no hubiera sido pedida, es incongruente, ni se rebasa el sentido del simple título ejecutivo cuando se ordena tal demolición en fase de ejecución pese a que el título sólo contuviera explícitamente el pronunciamiento anulatorio de licencia”, reiterando su doctrina, con cita expresa de la anterior sentencia y sus antecedentes ju-risprudenciales, en la más reciente de 4 de octubre de 2006, al afirmar que “la demolición de lo construido es la consecuencia impuesta legalmente en el caso de anulación de una licencia concedida con infracción de la normativa urbanística;.... y, aunque el derribo sea una medida gravosa y suponga en sí misma costos elevados, son los invocados argumentos, sin duda, derechos res-petables y argumentaciones dignas de consideración, pero sin potencialidad jurídica suficiente para enervar la ejecución de una sentencia firme”.

Jurisprudencia de la que cabe razonar, a contrario sensu, que podríamos más bien encontrarnos ante el se-gundo de los interrogantes planteados, esto es, ante un posible ultra vires del legislador autonómico.

V. SITUACIÓN DE FUERA DE ORDENACIÓN

El punto 3º de esta Disposición Adicional Sexta pre-vé que, durante la tramitación del expediente de res-

ponsabilidad patrimonial, el inmueble se considerará incurso en la situación de fuera de ordenación y suje-to al régimen del artículo 103 de la LOUGA. Y, a su vez, este precepto distingue entre lo que doctrinal y jurispru-dencialmente se ha definido como fuera de ordenación absoluto (en cuyo caso, en las edificaciones y construc-ciones sólo se podrán autorizar obras de mera conser-vación y las necesarias para el mantenimiento del uso preexistente), y fuera de ordenación relativo (en el que además de las anteriores, se podrán autorizar también obras parciales y circunstanciales de consolidación, así como las de mejora, reforma y, en casos justificados, am-pliación de la superficie construida), determinando que en ambos casos el Ayuntamiento comunicará al Registro de la Propiedad, a efectos de su constancia, las limitacio-nes y condiciones especiales en la concesión de licencias en las edificaciones fuera de ordenación.

Sin embargo, para el caso de anulación de la licen-cia urbanística por virtud de sentencia judicial firme, el artículo 107 LJCA declara, con carácter general, que el Secretario Judicial dispondrá, a instancia de parte, la ins-cripción del fallo en los registros públicos a que hubiere tenido acceso el acto anulado, y en el mismo sentido, y como norma especial, se pronuncia el artículo 71 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística, pero exigiendo con carácter previo en su artículo 67, que el que promoviere el recurso jurisdiccio-nal contencioso-administrativo solicitare con el escrito de interposición, o después si existe causa justificada, que se tome anotación preventiva sobre las fincas con-cretas y determinadas que resulten afectadas por el acto impugnado, y así se acuerde en virtud de manda-miento judicial. Por su parte, en el caso de que se in-coe un procedimiento administrativo de reposición de la legalidad urbanística, el artículo 56 del Real Decreto 1093/1997 dispone que la Administración competente (Ayuntamiento), con el fin de asegurar el resultado de

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los expedientes de disciplina urbanística y la reposición de los bienes afectados al estado que tuvieren con ante-rioridad a la infracción, podrá acordar que se tome ano-tación preventiva de la incoación de dichos expedientes (considerando como acto inscribible el artículo 51.1º c) TRLS, la incoación del expediente de disciplina urbanís-tica), haciéndose constar en el Registro de la Propiedad la conclusión del mismo, si se declarase la existencia de infracción urbanística, mediante nota marginal, por así disponerlo el artículo 63 del propio texto reglamentario. Debiendo recordarse que, el citado artículo 51 TRLS en su punto 2º, modificado por el Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, relativo a la seguridad jurídica en materia inmobiliaria, dispone que “la omisión de la resolución por la que se acuerde la práctica de la anotación pre-ventiva de incoación del expediente de reposición de la legalidad urbanística, dará lugar a la responsabilidad de la Administración competente en el caso de que se pro-duzcan perjuicios económicos al adquirente de buena fe de la finca afectada por el expediente”.

Por lo tanto, y diferenciando nuevamente el ámbito jurisdiccional del ámbito administrativo, para ambos ca-sos la normativa estatal preexistente, legal y reglamenta-ria, prevé mayores garantías para terceros adquirentes, que las establecidas en el punto 3º de la Disposición Adicional Sexta estudiada, de acuerdo con la teleología del precepto autonómico. En efecto, para el caso de que se produzca la anulación de la licencia urbanística por sentencia judicial firme, se inscribirá el fallo anulatorio en el Registro de la Propiedad, siempre que haya habi-do una inmatriculación previa de la finca (no obligatoria en nuestro ordenamiento, pero sí tradicionalmente fre-cuente en el tráfico jurídico inmobiliario). Y en el caso de que la Administración municipal tramite un expediente de reposición de la legalidad urbanística, de conformi-

dad con los artículos 209 y 210 de la LOUGA, se prevé también que el Ayuntamiento pueda solicitar una ano-tación preventiva de la incoación de dicho expediente, cuyas consecuencias, en caso de concluirse declarando que las obras objeto del mismo no resultan legalizables, ofrecen mayores garantías para potenciales terceros ad-quirentes.

Apoya esta tesis garantista de terceros, el artículo 19.4º TRLS, que con la finalidad de dotar de garantías jurídicas el tráfico inmobiliario dispone que “con ocasión de la autorización de escrituras públicas que afecten a la propiedad de fincas o parcelas, los Notarios podrán solicitar de la Administración Pública competente infor-mación telemática o, en su defecto, cédula o informe escrito expresivo de su situación urbanística y los debe-res y obligaciones a cuyo cumplimiento estén afectas”; por ello, sería más aconsejable, con todas las salveda-des estudiadas (en orden a las dudas de legalidad com-petencial), que el punto 3º de la Disposición Adicional Sexta reforzase la obligación administrativa de realizar una anotación preventiva en el Registro de la Propiedad de la apertura del expediente de reposición de la lega-lidad urbanística –ámbito administrativo- o de instar del órgano judicial que se dé cuenta al Registro de la sen-tencia anulatoria –ámbito jurisdiccional-, para garantizar la indemnidad de derechos de terceros adquirentes de buena fe. Porque no debe olvidarse, y así lo recuerda la jurisprudencia10 “que la adopción de la medida cautelar de anotación preventiva sin que hubiera sido interesa-da, vulnera el carácter rogado de toda medida cautelar ex artículo 129 LJCA, además de los principios de con-gruencia judicial y derecho a la defensa”, de tal forma que “no cabe adoptar tal medida, cuando la parte recu-rrente se limita a interesar la medida de suspensión de la ejecutividad de la licencia impugnada, en aras a proteger los intereses de terceros adquirentes de buena fe de las viviendas, puesto que al considerar tal medida de ano-tación preventiva menos gravosa, se considera implícita desde el principio lógico de que quien pide lo más pide lo menos”, concluyendo que “la adopción de la medi-da cautelar de anotación preventiva se halla sometida a una pluralidad de requisitos legales que, en principio, no cabe entender cumplidos de ordinario en la solicitud de la medida de suspensión, exigiendo además, desde la perspectiva del derecho a la defensa de la parte que ha de soportar la medida, que se le de audiencia en re-lación a la misma, a fin de alegar cuanto a su derecho convenga”. Y en idéntica línea de razonamiento, la Di-rección General de los Registros y del Notariado11, viene resolviendo la denegación de la inscripción de sentencia firme dictada en procedimiento contencioso administra-tivo por la que se declara la nulidad de la licencia de edificación de un inmueble dividido horizontalmente, y declarando la improcedencia de la práctica de nota marginal de declaración de ilegalidad de la licencia, por no haber sido citados ni haber tenido participación en dicho procedimiento todos los titulares registrales de derechos reales o cargas sobre los elementos privativos que integran el inmueble.

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VI. ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL

El Tribunal Constitucional se pronuncia en primer lu-gar con respecto a la Disposición Adicional Sexta de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, con oca-sión de la Sentencia 92/2013, de 22 de abril, que resuel-ve la cuestión de inconstitucionalidad 4596/2011 plan-teada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria (TSJC).

Aunque la Sala de lo Contencioso-Administrativo había dirigido formalmente la duda de constituciona-lidad contra la totalidad de la Disposición Adicional Sexta, tanto la Abogacía del Estado como el Ministerio Fiscal sostienen en sus escritos de alegaciones que la cuestión se debe limitar al apartado 4º de la Disposi-ción, párrafos primero, segundo y quinto (1. Cuando la lesión se produzca como consecuencia de actuaciones administrativas declaradas ilegales que determinen el derribo de edificaciones, se deberá iniciar el procedi-miento, de oficio o a instancia de parte, desde el mo-mento en que se tenga conocimiento fehaciente de la existencia de una resolución judicial o administrativa, firme y definitiva, que establezca la obligación de de-rribar.

2. Se podrá establecer la cuantía aun antes de la efectiva demolición de los inmuebles, aunque en este caso la efectividad de la indemnización quedará con-dicionada a la puesta a disposición del inmueble a favor de la Administración obligada a materializar el derribo.

5. Sólo se podrá proceder a la demolición cuando haya finalizado el procedimiento de determinación de la responsabilidad patrimonial, se haya establecido en su caso el importe de indemnización y se haya puesto éste a disposición del perjudicado.), y al apartado 5º (La Administración que tramite un expediente de responsa-bilidad patrimonial que tenga por objeto una lesión pro-ducida como consecuencia de actuaciones administra-tivas declaradas ilegales que determinen el derribo de edificaciones, deberá comunicar el inicio de la sustancia-ción de dicho expediente al órgano judicial encargado de la ejecución de la sentencia.), según el Abogado del Estado, y exclusivamente al apartado 4º, párrafo quinto, según el Ministerio Público.

Entiende el Tribunal Constitucional que dos son los reproches de inconstitucionalidad que formula el TSJC: primero, que la Disposición controvertida intro-duce una causa de suspensión de la ejecución de las sentencias que ordenan la demolición de obras declara-das ilegales, lo cual vulneraría la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal (artículo 149.1.6ª CE); y segundo, que la citada norma establece un supuesto de responsabilidad patrimonial en el que el daño indemnizable no es efectivo, sino eventual, re-gulando así un elemento básico del sistema de respon-

sabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, que estaría reservado a la competencia exclusiva del Estado por el artículo 149.1.18ª CE. Acogiendo la tesis del Fiscal en orden a considerar que lo único que se ha de resolver es si resulta procedente o no la suspensión de la ejecución de la sentencia de instancia en cuanto a la demolición de las viviendas concernidas, y para tal decisión solamente resulta relevante y determinante el párrafo quinto del apartado 4º de la muy citada Disposi-ción Adicional, sin que proceda pronunciamiento algu-no acerca de las competencias en materia de responsa-bilidad patrimonial, en los términos previstos en el resto de la Disposición.

Llegados a este punto conviene recordar que el plan-teamiento de la cuestión de inconstitucionalidad por Jueces y Tribunales prevista en los artículos 35 y siguien-tes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, exige el llamado “juicio de relevancia”, en virtud del cual, el ór-gano judicial proponente deberá, además de concretar la ley cuya constitucionalidad se cuestiona y el precepto constitucional que se considera infringido, especificar en qué medida la decisión del proceso depende de la vali-dez de la norma en cuestión.

El Alto Tribunal razona que la norma cuestionada in-cide en la regulación de la ejecución de las sentencias mediante la introducción de un trámite (determinación de la eventual responsabilidad patrimonial en que pu-diera haber incurrido la Administración urbanística) aje-no a la propia ejecución de la sentencia y que tiene el efecto de paralizar la misma mientras se sustancia, lo cual no tiene cobertura competencial autonómica, de modo que se invade la competencia exclusiva del Esta-do en materia de legislación procesal prevista en el ar-tículo 149.1.6ª CE, y por ello, declara inconstitucionales el párrafo quinto del apartado 4º (tan sólo en lo que se refiere a los procesos de ejecución de resoluciones judi-ciales, puesto que el condicionante de las demoliciones previstas en el precepto es aplicable tanto a las que han sido acordadas en un procedimiento administrativo, como a las que han de materializarse en ejecución de una sentencia o resolución judicial) y el apartado 5º de la reiterada Disposición Adicional (si bien lo considera inocuo una vez declarada la inconstitucionalidad del pá-rrafo quinto del apartado 4º, resolviendo su inconstitu-cionalidad al entender que la obligación de comunica-ción al órgano judicial sólo tiene el sentido de garantizar el efecto paralizador de la ejecución que se desprende del apartado 4º).

Cobra especial importancia esta Sentencia 92/2013 del TC, ya que a través de ella se abre un línea jurispru-dencial en la materia, como el propio Tribunal reconoce implícitamente al pronunciarse sobre la cuestión de in-constitucionalidad 4596/2011 planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia (TSJG) frente a la Dis-posición Adicional Sexta de la Ley de vivienda de Gali-cia, lo cual realiza a través de su recientísima Sentencia 82/2014, de 28 de mayo.

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En el proceso, nuevamente el Ministerio Fiscal en su escrito de alegaciones sostiene que, aunque el Auto planteamiento del TSJG procede a cuestionar en su in-tegridad la Disposición Adicional Sexta, la duda de cons-titucionalidad debe de estar centrada exclusivamente en sus apartados 1 y 2, que constituirían el único contenido normativo del precepto con una posible incidencia en la resolución del proceso a quo, a efectos del denomina-do juicio de relevancia; mientras la Abogacía del Estado, considera que los diversos apartados de la Disposición cuestionada están tan interrelacionados que parece ne-cesario que el pronunciamiento sobre la constitucionali-dad de la norma se refiera a su integridad, suscitándose dudas en torno a la extensión del pronunciamiento a aquellos casos en los que la nulidad que da origen a la demolición proceda de un acto administrativo y no de una sentencia judicial, concluyendo la plena aplicación al caso de la doctrina contenida en la antecedente STC 92/2013.

Fundamenta el Tribunal Constitucional que, para la resolución del proceso resulta plenamente aplicable la citada sentencia 92/2013, puesto que también la norma autonómica gallega incide en la ejecución de las sen-tencias que llevan aparejado el derribo de edificaciones, condicionando la demolición a que se tramite y resuel-va el procedimiento de responsabilidad patrimonial, así como, en su caso, a que se pague la indemnización que en su seno se pudiera acordar. Por ello, procede remi-tirse íntegramente a dicha sentencia, para concluir que la Disposición cuestionada incide e invade, al igual que la ley cántabra, la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal prevista en el artículo 149.1.6ª CE, limitando esta tacha al supuesto de ejecu-ción de sentencia, y declarando por ello, la inconstitucio-nalidad y nulidad del inciso “o sentencia” del apartado 2 de la Disposición impugnada.

Por tanto, en ambas sentencias, referidas a las homó-nimas Disposiciones Adicionales de las leyes cántabra y gallega, el Tribunal Constitucional limita la declaración de inconstitucionalidad, atendiendo al central juicio de relevancia exigido por el artículo 35 de la LOTC, al su-puesto de exigencia de apertura y resolución del pro-cedimiento de responsabilidad patrimonial en los casos de ejecución de sentencias judiciales firmes que exijan la demolición de lo ilegalmente edificado, pero sin entrar a pronunciarse acerca de si los preceptos cuestionados pueden incurrir en inconstitucionalidad por vulneración del artículo 149.1.18ª CE al entrar las Comunidades Au-tónomas a regular, alterándolo, el sistema de respon-sabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cuya legislación básica, es competencia estatal.

VII. REFLExIONES y PROPUESTAS CONCLUSI-VAS

La Disposición Adicional Sexta de la Ley 8/2012 de Vivienda de Galicia, al supeditar, en la senda iniciada por la Disposición homónima de la Ley de Ordenación Te-

rritorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, la ejecución de las sentencias que determinen la anula-ción de licencias urbanísticas de edificación de inmue-bles, con la consecuencia de demolición de los mismos, a la tramitación de un procedimiento de responsabili-dad patrimonial y de un procedimiento de reposición de legalidad urbanística, ha suscitado serias dudas de constitucionalidad, tanto por invasión de competencias propias del Estado en la regulación del sistema de res-ponsabilidad de las Administraciones Públicas, como por vulneración del principio constitucional de tutela judicial efectiva, aquí concretado en la competencia de Jueces y Tribunales para juzgar y hacer ejecutar lo juzga-do en todo tipo de procesos, tal y como ha declarado la consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo.

Estas dudas de legalidad constitucional han sido re-sueltas por la STC 82/2014, de 28 de mayo, en lo que respecta a la vulneración de la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal (ex artículo 149.1.6ª CE), pero el hecho de que no haya existido un pronunciamiento del Alto Tribunal respecto a la posible vulneración de la competencia estatal exclusiva en mate-ria de legislación básica de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, debe interpretarse con la cautela exigida por el reiterado juicio de relevancia que impera en los procesos de inconstitucionalidad suscita-dos por Jueces y Tribunales, puesto que en eventuales procesos futuros puede depender el fallo del juzgador de instancia de la validez de estas normas, exigiendo, entonces sí, un pronunciamiento del Alto Tribunal.

Compartiendo el criterio de justicia material que se encuentra en la teleología de esta Disposición Adicio-nal Sexta, y a la vista de la jurisprudencia constitucional, abogamos por una regulación autonómica que, sin su-peditar la ejecución de sentencias judiciales firmes a la tramitación de un expediente de responsabilidad patri-monial, imponga la obligación de tramitarlo a la Admi-nistración Municipal como consecuencia anudada de la anulación del título de otorgamiento de licencia (tanto si la anulación se ha producido en vía judicial como en vía administrativa) para que de este modo, y con indem-nidad de las acciones civiles que pudieran ejercitarse, existan una vía y un pronunciamiento administrativo so-bre la eventual indemnización de daños y perjuicios a los propietarios de buena fe de las viviendas edificadas al amparo de ese título; discrepamos de la legitimación ad extra que se otorga en ese procedimiento en la re-gulación vigente, puesto que puede suponer una extra-limitación competencial autonómica, al ser de compe-tencia exclusiva ex articulo 149.1.18ª CE la regulación básica del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas; sostenemos, con base en la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo, que no existe fundamento legal para tramitar un expe-diente de reposición de la legalidad urbanística que tra-te de ejecutar una pretendida sentencia “declarativa” de anulación de licencia urbanística, pues no es tal su

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naturaleza, y por lo tanto, ningún sentido tiene la previ-sión legal al respecto; y por último, entendemos que las garantías que ofrece el Registro de la Propiedad frente a terceros adquirentes de buena fe, deberían reforzar-se no con una equiparación del inmueble litigioso a los supuestos de fuera de ordenación, sino imponiendo a la Administración (municipal) la obligación de solicitar en el procedimiento contencioso-administrativo de im-

pugnación de la licencia urbanística la medida cautelar de anotación preventiva en el Registro de la Propiedad (en los términos estudiados), o bien de instar imperati-vamente tal anotación preventiva del citado registro pú-blico en los supuestos de tramitación de un expediente de reposición de la legalidad urbanística, reforzando el criterio introducido por el Real Decreto-Ley 8/2011, en materia de responsabilidad patrimonial.

1 Vid. BOE número292, de 5 de diciembre de 2012, pág. 83747.

2 Vid. DOG número 232, de 5 de diciembre de 2012, pág. 45792.

3 Respectivamente, Providencia de 5 de noviembre de 2013 (BOE de 18 de noviembre de 2013, pág. 91934), y Providen-cia de 17 de diciembre de 2013 (BOE de 23 de diciembre de 2013, pág. 103773).

4 Auto del Tribunal Constitucional (Pleno) 57/2014, de 25 de febrero.

5 Vid. entre otras, cuestiones de inconstitucionalidad 4596/2011 (BOE de 11 de octubre de 2011) y 5799/2011 (BOE de 3 de diciembre de 2011), planteadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria; cuestiones de inconstitucionalidad 6192/2011, 6193/2011, 22/2012 y 23/2012, planteadas por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Santander (BOE de 9 de noviembre de 2012); cuestiones de inconstitucionalidad 539/2012 y 540/2012, promovidas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria (BOE de 9 de noviembre de 2012); y las más recientes 5660/2012 (BOE de 11 de fe-

brero de 2013) y 5659/2012 (BOE de 9 de marzo de 2013), ambas planteadas por el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sala de lo Contencioso-Administrativo.

6 Vid. Sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencio-so-Administrativo, de 12 de mayo de 2006, 26 de septiem-bre de 2006, 4 de octubre de 2006 y 4 de febrero de 2009, entre otras.

7 Vid. Sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencio-so-Administrativo de 23/06/1971, 20/09/1973, 20/09/1981, 5/06/2001, 4/03/2002, et. al.; también apreciada en el ám-bito civil (“nemo potest contra proprium actum venire) por la Sala Primera del Tribunal Supremo, en Sentencias de 27/01/1996, 24/06/1996, 9/05/2000, et. al.

8 Vid. Fundamentos de Derecho tercero y cuarto.

9 Vid. Sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencio-so-Administrativo, de 29 de noviembre de 1995, 3 de julio de 2000, 19 de noviembre de 2001 y 26 de julio de 2002.

10 Vid. Sentencia 323/2005, de 20 de abril, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justi-cia del País Vasco.

11 Vid. Resoluciones de 3 de febrero de 2012, 16 de julio de 2010 y 15 de junio de 2012.

NOTAS

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Se plantea la modificación de un plan parcial de tal manera que se quiere cambiar la calificación de una parcela destinada a espacios libres, y cedida gratuitamente, para darle aprovechamiento y alienarla pos-teriormente por parte del municipio. Se cuestiona: ¿Con la supresión de superficie destinada a espacios libres se respetan los estándares? Se argumenta en contra que los estandares deben cumplirse a nivel de todo el municipio y no sector a sector de plan parcial, pero a la vista de la legislación los estándares se establecen para cada sector. ¿Es posible la alienación por el municipio de la parcela que fue cedida preci-samente porque se destinaba a espacio libre? ¿Concurre causa de reversión?

Usted pregunta

Modificación de plan parcial con la finalidad de desafectar del dominio público una parcela destinada a espacios libres, que fue cedida gratuitamente por los urbanizadores, para enajenarla. Motivación de esta operación.

El desarrollo de nuevos sectores supone la entrada en funcionamiento de nuevas piezas del modelo pro-puesto en la estructura general y orgánica del territorio adoptada por el POUM. Teniendo en cuenta el princi-pio de sostenibilidad y autosuficiencia, aunque relativa, que se les supone a las nuevas actuaciones urbanísticas, la interconexión del sector que se pretende desarrollar con los sistemas generales de infraestructuras y movili-dad constituye un requisito indispensable para cualquier plan urbanístico. Los planes parciales habrán de contem-plar las conexiones con los sistemas generales.

Respecto de los planes parciales y en cuanto a los sis-temas urbanísticos habrá que cumplir los estándares que fije el POUM y, en todo caso, los que establece directa-mente el art. 65.3 para el suelo urbanizable. En los sec-tores de uso residencial los planes parciales urbanísticos han de reservar zonas verdes y espacios libres en unos mínimos de 20 m2 de suelo por cada 100 de techo edifi-cable, con un mínimo del 10% de la superficie del sector, y 20 m2 de suelo por cada 100 de techos, con un mínimo del 5% de la superficie del ámbito de actuación urbanís-tica para equipamientos de titularidad pública, además del suelo destinado a los servicios técnicos que se preci-sen. Y todo ello en el sector a que afecte el Plan parcial.

La interconexión y relación que debe existir entre Planes parciales y el POUM no justifican la afirmación de que deben cumplirse a nivel de todo el municipio y me-nos aún en cuanto a los espacios libres. Todos los secto-res deben tener sus zonas verdes y espacios libres en la

medida y con las condiciones que establezca el planea-miento general y el de desarrollo.

La cesión de la parcela o parcelas destinadas a es-pacios libres es obvio que por su destino y afectación accede al dominio público y precisamente por este des-tino su cesión es gratuita. Con su desafectación, por vía de la modificación del planeamiento, no solo se priva de su uso al público, sino que se convierte en instrumento de lucro y da lugar en la práctica a un incremento de la cesión obligatoria de aprovechamiento. En el fondo late un fraude de ley.

Los arts. 81.1 de la LRBRL y 20 y 21 del RPC de Ca-taluña exigen un expediente como norma general para la alteración de la calificación jurídica de los bienes; en él deben acreditarse la oportunidad y la legalidad. La oportunidad exige que concurra una utilidad pública o interés público. Cierto es que la aprobación de planes de ordenación implica la desafectación y precisamente en la tramitación del expediente de modificación se re-quiere, no solo demostrar la oportunidad y legalidad de la modificación y en concreto en la Memoria, sino que además debe contener iguales o mayores solemnidades burocráticas que el expediente de desafectación expre-sa que regula el RPC. Con él no solo se desafecta la par-cela sino que se la dota de aprovechamiento.

A nuestro juicio lo procedente es que en el trámite de información pública del expediente de modificación del plan parcial se presenten alegaciones por el agente

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urbanizador, la Junta de Compensación o Asociación de propietarios e incluso por los propietarios, oponiéndose a la modificación e instando la devolución de la parcela a los cesionarios por incumplimiento del fin que justificó la cesión. A ello hay que unir el lucro que el Ayuntamien-to va a obtener de una cesión gratuita. Si finalmente se aprueba el expediente de modificación del plan parcial deben interponer los correspondientes recursos.

En cuanto a la reversión conforme al art. 29 LS 2008 solo es posible si el Ayuntamiento hubiera adquirido la finca por expropiación. Obviamente si es posible instar la reversión voluntaria o retrocesión por parte del Ayun-tamiento al agente urbanizador o en definitiva los cesio-narios. Si el expediente de modificación del Plan parcial

no solo se incumple el fin que justifico la cesión gratuita y el ayuntamiento obtiene un lucro injustificado mediante un fraude de ley.

En conclusión: 1º no nos convence la justificación de que los estándares pueden cumplirse fuera del ámbito del Plan parcial, mucho más cuando los propietarios ce-sionarios se ven privados del uso del espacio libre; 2º el expediente de modificación del plan parcial únicamen-te pretende cambiar la calificación demanial, dotar de aprovechamiento urbanístico y posteriormente enajenar obteniendo un lucro, convirtiendo una cesión gratuita fi-nalista en medio de obtener un lucro injustificado, lo que supone un claro incumplimiento de la causa de la cesión gratuita; 3º lo procedente sería la retrocesión voluntaria al cesionario obviamente gratuita al no cumplirse el fin que justificó la cesión; y 4º la enajenación supone el fin de un fraude de ley que culmina en una obtención de lu-cro por quien obtuvo la parcela gratuitamente. Otra cosa sería si la parcela hubiera cumplido su finalidad durante años y luego resultara innecesario el espacio libre; pero si ha sido inmediata no vemos donde puede estar el interés público y la justificación del fraude a los cesionarios.

Lo procedente sería la retrocesión voluntaria al cesionario obviamente gratuita al no cumplirse el fin que justificó la cesión

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Aplicación sustitutoria de sistema de cooperación por el de compensación

La aplicación sustitutoria del sistema de cooperación por el de compensación está prevista y regulada en el artículo 125 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, cuando el incum-plimiento de los plazos o las dificultades planteadas por los propietarios puedan poner en peligro la ejecución de la actuación urbanística conforme a lo previsto en el Plan. Acreditadas tales circunstancias, para el cambio de sistema de actuación es de aplicación el procedimiento establecido por el artículo 106 para la delimitación de las unidades de ejecución.

Y, tramitado dicho procedimiento, la resolución que determine la sustitución y, por tanto, el establecimiento del sistema de cooperación, contendrá como mínimo, los aspectos referidos en el artículo 125.2.

Ciertamente, en el momento actual de incumpli-miento de las obligaciones urbanísticas, especialmente

la de urbanizar, las Corporaciones locales se plantean la sustitución del sistema de compensación por el coope-ración al objeto de liderar el desarrollo y culminación de la actividad urbanística, repercutiendo a los titulares de los terrenos las cuotas de urbanización correspondien-tes. Esta opción resulta, además, de lo dispuesto en los artículos 89.1.a, 109 y 110.

Respecto a la concreta cuestión planteada en la con-sulta, es cierto que en el artículo 125.2 nada se dispone sobre si la resolución que acuerde el cambio de sistema debe ofrecer a los propietarios la opción para abonar los costes de urbanización en metálico o en especie; pero no olvidemos que el contenido que se refleja en dicho precepto es mínimo, es decir, que podrá contemplar la resolución otras determinaciones, sobre todo si vienen impuestas por la regulación propia del sistema de co-operación.

En Andalucía se ha modificado, por incumplimiento de obligaciones urbanísticas de la propiedad, el sis-tema de compensación existente para un plan parcial por el de cooperación. A la hora de establecer por parte de la administración el pago de cuotas de urbanización a los propietarios ¿hay que dar las dos opcio-nes de pagar en metálico o en terrenos? ¿se puede establecer solamente el pago en metálico? ¿Si hubiese que ofertar legalmente las dos opciones existe un límite para pagar mediante la aportación de terrenos?

CONSULTA

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Entre ellas, puede estar la de ofrecer la opción an-tes referida a los propietarios. Entendemos que sí se ha de realizar sobre la base del artículo 123.2 de la Ley, por cuanto se refiere al acuerdo de aprobación del sistema de cooperación para requerir a los propietarios para que, en plazo de 15 días, opten expresamente por la forma en que abonarán los gastos. Y, para ello, en la tra-mitación del expediente, debe quedar documentada la oferta de compensación de costes de urbanización por aprovechamiento.

Ciertamente, en los supuestos de declaración de in-cumplimiento y asunción de la iniciativa por el Ayunta-miento para culminar la actuación urbanizadora a través del sistema de cooperación, el interés de la Corporación es, precisa y exclusivamente, culminar dicho desarrollo, asumiendo las actuaciones necesarias para redactar o contratar los instrumentos de ejecución del planeamien-to y las obras de urbanización, repercutiendo los cos-tes a los propietarios. Difícilmente estará dispuesto el Ayuntamiento a asumir los costes correspondientes a los

propietarios que no opten por pagar en metálico, con la carga financiera que ello supone.

Sin embargo, debemos atenernos al derecho positi-vo y, no nos cabe duda de que si la resolución que pone fin al procedimiento de cambio de sistema acuerda su establecimiento, debe contener el ofrecimiento de la opción a los propietarios.

Por tanto, si la Administración no está dispuesta a asumir dicha carga financiera y económica, deberá plan-tearse la posibilidad de sustituir el sistema de compen-sación por el de cooperación bajo la modalidad de ges-tión indirecta.

Únicamente podría defenderse la posibilidad de que la resolución que ponga fin al procedimiento del cambio del sistema no se pronuncie sobre la opción en la forma de pago de los costes de urbanización, cuan-do el cambio de sistema se produzca una vez apro-bada la reparcelación, por cuanto la aceptación de la modalidad de pago en especie supondría una modifi-cación del proyecto aprobado mediante una readjudi-cación de las parcelas, resultando adjudicadas a la Ad-ministración (o agente urbanizador bajo la modalidad de gestión indirecta) las parcelas correspondientes al pago en especie aceptado. Pues bien, esta circuns-tancia podría afectar a terceros adquirentes de buena fe (terceros hipotecarios) que hubiesen adquirido las parcelas en el concepto de urbanizadas, o titulares de cargas posteriores. Por tanto, podría admitirse que la opción solo se ofrezca a los propietarios si el cambio del sistema se produce antes de la aprobación de la reparcelación.

Finalmente, sobre la forma de determinar la oferta de compensación, no resulte norma de carácter valora-tivo aplicable por cuanto el artículo 21 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo se refiere expresa-mente a la valoración del suelo, que no es el caso. Se trata aquí de valorar los costes de urbanización y la uni-dad de aprovechamiento urbanizada para determinar la relación entre uno y otro; ahora bien, en dicho cálculo debe incluirse un porcentaje correspondiente a los cos-tes financieros, por cuanto si la Administración asume el pago en especie respecto de los propietarios que así op-ten, deberá recurrir a la financiación externa. Y, en rela-ción con esta cuestión, debemos dejar de manifiesto las limitaciones derivadas para la obtención de financiación por la Administración, lo que justificaría, en todo caso, si se tuviese que realizar la opción, acudir a la modalidad de la gestión indirecta.

Si la resolución que pone fin al procedimiento de cambio de sistema acuerda su establecimiento, debe contener el ofrecimiento de la opción a los propietarios

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¿Puede concederse licencia de obras por fases?

En contestación a la pregunta que nos hace le infor-mamos que aunque no es propio de las licencias urba-nísticas que se ejecuten por fases, si es frecuente sobre todo en el ámbito de las administraciones públicas, y en particular de los ayuntamientos llevar a cabo construc-ciones a lo largo de varios ejercicios presupuestarios, con arreglo a un proyecto que recoja toda la obra a rea-lizar, y contratando o ejecutando por la propia Adminis-tración parte de la obra.

La Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, no aborda este tema, por lo que debemos acudir a Ley 38/1999, de 5 de noviembre de Ordenación de la Edifica-ción (LOE) que en su 4, al referirse al proyecto lo define como “el conjunto de documentos mediante los cuales se definen y determinan las exigencias técnicas de las obras contempladas en el artículo 2. El proyecto habrá de justificar técnicamente las soluciones propuestas de acuerdo con las especificaciones requeridas por la nor-mativa técnica aplicable.

Cuando el proyecto se desarrolle o complete me-diante proyectos parciales u otros documentos técnicos sobre tecnologías específicas o instalaciones del edifi-cio, se mantendrá entre todos ellos la necesaria coordi-nación sin que se produzca una duplicidad en la docu-mentación ni en los honorarios a percibir por los autores de los distintos trabajos indicados.”

Por su parte el art. 6 (LOE) se refiere a la recepción de la obra que deberá abarcar la totalidad de la obra o fases completas y terminadas de la misma, cuando así se acuerde por las partes.

En el derecho autonómico esta cuestión está resul-ta en el art. 9 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, de Disciplina Urbanística de Andalucía que dice: “El Ayun-

tamiento podrá otorgar licencias de obras parciales que autoricen la realización de fases concretas de un proyec-to básico de edificación. Para ello será necesaria la pre-sentación del proyecto de ejecución de obras referido a la fase de que se trate.”

También en la Comunidad Valenciana, la Ley 5/2014, de 25 de julio de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, en su art. 221.2 contempla la posibilidad de que los Ayuntamientos puedan otorgar licencias parcia-les que autoricen la realización de fases concretas del proyecto.

En conclusión, el Ayuntamiento puede conceder li-cencia para ejecutar una obra por fases, lo que no impli-ca el incumplimiento de los plazos para la construcción total del edificio que deberán determinarse en la me-moria del proyecto, para lo cual ha de tenerse en cuenta lo previsto en el art. 197 de la Ley 9/2002, por lo que se podrá determinar en la licencia los plazos que se esti-men pertinentes para el inicio y finalización de las obras, teniendo en cuenta que si no se dice nada “el plazo de iniciación no podrá exceder de seis meses y el de termi-nación de tres años, desde la fecha de su otorgamiento, y no podrán interrumpirse las obras por tiempo superior a seis meses.”

La Diputación Provincial solicita ante este Ayuntamiento licencia para proceder a la construcción de una residencia de ancianos en su 1ª fase, fase que consiste en construir la estructura del edificio hasta la pri-mera planta. Mi pregunta es ¿puede este Ayuntamiento conceder licencia para realización de parte de la estructura del edificio, dejándolo sin acabar?

CONSULTA

El Ayuntamiento puede conceder licencia para ejecutar una obra por fases, lo que no implica el incumplimiento de los plazos para la construcción total del edificio que deberán determinarse en la memoria del proyecto

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¿Puede concederse una licencia de obras sin autorización administrativa previa?

En contestación a la pregunta que nos formula, le in-formamos que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 88/2005, de 29 de abril, del Consell de la Gene-ralitat, por el que se establecen los procedimientos de autorización de instalaciones de producción, transporte y distribución de energía eléctrica que son competencia de la Generalitat, la concesión de la licencia de obras no habilita para llevar a cabo la construcción, ya que es el propio art. 6.4 el que distingue dos fases en el proce-dimiento; de un lado está la autorización administrativa que el promotor tiene que obtener de acuerdo con las competencias que se atribuyen en el art. 4 del citado De-creto; y de otro la licencia de obras que le habilita para llevar a cabo la instalación.

En realidad el promotor debe de tramitar dos pro-cedimientos, uno ante la Administración Autonómica competente en materia de energía y otro ante el Ayun-tamiento, de forma tal que ambos deben de garantizar la ejecución del proyecto, careciendo de toda lógica que

se obtenga la autorización administrativa y se deniegue la licencia de obras, o que se conceda ésta sin obtenerse aquélla.

Como no es fácil que en el tiempo ambas coincidan, podríamos entender que el Ayuntamiento puede, sin in-currir en responsabilidad alguna, porque no se prohíbe por el art. 6.4 del Decreto 88/2005, conceder la licencia de obras solicitada, siempre que la misma cumpla con las determinaciones del planeamiento del municipio, ha-ciéndose constar en la misma que las obras no podrán comenzar hasta que se presente en el Ayuntamiento la autorización que para tal fin se expida el Servicio Territo-rial de Energía.

Ahora bien, el art. 220.2 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Ur-banismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana “ El ex-pediente deberá incorporar el proyecto técnico, las au-torizaciones que procedan y, además, informe técnico y jurídico”, ha modificado, derogándolo, el contenido del hasta ahora vigente art. 194.2 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana, que decía que “El expediente para otorgar la licencia urba-nística debe incorporar los informes de carácter técnico y jurídico sobre la conformidad del acto o uso preten-didos con la ordenación urbanística aplicable, emitidos por los correspondientes servicios municipales.”

Con este nuevo precepto, se altera el régimen de las licencias cuando son necesarias para la ejecución de las obras autorización de otras administraciones, que de

Una empresa solicita licencia de obras para línea subterránea y centro de seccionamiento, y desde el Ayuntamiento le requerimos que aporte la autorización del Servicio Territorial de Energía, en virtud Decre-to 88/2005, de 29 de abril, del Consell de la Generalitat, por el que se establecen los procedimientos de autorización de instalaciones de producción, transporte y distribución de energía eléctrica que son com-petencia de la Generalitat. Desde el Ayuntamiento entendemos que hasta que no conste en el expediente esa autorización no podemos otorgar la licencia de obras (siempre lo hemos hecho así y nunca habíamos tenido problema alguno). La empresa en cuestión exige la licencia, con independencia de la autorización del Servicio Territorial de Energía. Viendo el art. 6.4 del citado Decreto no tenemos claro si debemos es-perar a tener la autorización del Servicio Territorial de Energía o si podemos dar la licencia de forma con-dicionada a esa autorización, pero en ese segundo caso ¿no estaríamos vulnerando lo dispuesto en el art. 220.2 de la LOTUP? Y es más, si el Ayuntamiento otorga licencia condicionada y luego el Servicio Territorial de Energía no concede su autorización, ¿No podría demandar la empresa en cuestión al Ayuntamiento por daños y perjuicios generados como consecuencia de otorgar una licencia que no se puede llevar a la práctica? La misma situación se nos ha dado con una compañía de gas, pero en este caso con el Real Decreto 1434/2002, de 27 de septiembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural.

CONSULTA

El promotor debe de tramitar dos procedimientos, uno ante la Administración Autonómica competente en materia de energía y otro ante el Ayuntamiento, de forma tal que ambos deben de garantizar la ejecución del proyecto

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no emitirse desnaturalizarían la propia licencia al dejarla sin contenido, y sin que tampoco el promotor pueda co-menzar antes la ejecución de las obras que en el fondo es lo que suele subyacer detrás de las prisas para que se conceda la licencia de obras. Por tal motivo entendemos que el Ayuntamiento debería facilitarle al promotor la

información urbanística necesaria para que con la mis-ma pueda abreviar o aligerar la autorización del Servicio Territorial de Energía, advirtiéndole que el expediente de obras queda paralizado hasta tanto se presente de conformidad con lo dispuesto en el art. 220.2 de la Ley 5/2014 la autorización indicada.

Necesidades para la puesta en marcha de un restaurante y licencia de utilización para ejercer la actividad

En contestación a la consulta que nos realiza le in-formamos que la legislación vigente en Andalucía en lo que se refiere al ejercicio de actividades y su correlación con la concesión de licencia de utilización, deja un vacío legal derivado de la falta de claridad de las normas exis-tentes que provocan en la práctica situaciones un tanto dispares, al someterse a un doble e innecesario control municipal.

Cuando un establecimiento, como es el caso de un restaurante, después de tramitar la calificación ambien-tal prevista en el anexo I de la Ley 7/2007, de 9 de julio de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental y de con-formidad con los arts 41 a 45 y por el procedimiento pre-visto en el Decreto 297/1995, de 19 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Calificación Ambien-tal, vigente hasta tanto se desarrolle reglamentariamen-te el contenido de los arts. 41 a 45 citados obtiene la puesta en marcha, es porque se ha dado cumplimien-to al art. 45 Ley 7/2007, que dice que “En todo caso, la puesta en marcha de las actividades con calificación ambiental se realizará una vez que se traslade al Ayun-tamiento la certificación acreditativa del técnico director de la actuación de que ésta se ha llevado a cabo con-forme al proyecto presentado y al condicionado de la calificación ambiental”

Con esta actuación, que finaliza con una resolución administrativa autorizando la puesta en marcha de la ac-tividad, intrínsecamente se está dando cumplimiento a la finalidad que se persigue con la licencia de utilización contemplada en el art. 7 d) del Decreto 60/2010, de 18

de marzo, de Reglamento de Disciplina Urbanística, ya que es impensable que durante la tramitación del pro-cedimiento ambiental el Ayuntamiento no haya compro-bado que el uso del local es conforme a la normativa y a la ordenación urbanística de aplicación, quedando únicamente por comprobar la adecuación urbanística de las obras ejecutadas a la licencia otorgada, lo que puede hacerse previa a la puesta en marcha.

Pese a ello, la normativa citada no contempla que la puesta en marcha pueda sustituir a la licencia de utiliza-ción, por lo que el promotor de la actividad necesitará disponer de la misma para la contratación del suminis-tro de energía eléctrica y agua, que a la postre es para lo que realmente se utiliza en el caso de locales que se adaptan a actividades tanto inocuas como de otro tipo.

En conclusión el promotor de la actividad de restau-rante necesita solicitar del Ayuntamiento la concesión de la licencia de utilización, que podrá tramitarse y conce-derse simultáneamente con la de la puesta en marcha.

Se ha presentado en este ayuntamiento solicitud de licencia de instalación y licencia de obra para la cons-trucción de edificio con destino a restaurante. ¿Una vez que las obras finalicen hay que autorizar la puesta en marcha para el ejercicio de la actividad y también conceder licencia de utilización tal y como establece el art 7.d) del Reglamento de Disciplina Urbanística para Andalucía, Decreto 60/2010 de 16 de marzo, o conceder solamente licencia de utilización con el informe favorable del técnico de aperturas?

CONSULTA

El promotor de la actividad de restaurante necesita solicitar del Ayuntamiento la concesión de la licencia de utilización, que podrá tramitarse y concederse simultáneamente con la de la puesta en marcha

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I. UN NUEVO MODELO DE INTERVENCIóN ADMINISTRATIVA EN LA ACTIVIDAD ECONóMICA

II. LA MEJORA REGULATORIA Y LA SIMPLIFICACIóN ADMINISTRATIVA1

III. DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS A LA LEY DE RACIONALIZACIóN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIóN LOCAL2

IV. LA LEY 7/2014, DE 12 DE SEPTIEMBRE, DE MEDIDAS SOBRE REHABILITACIóN, REGENERACIóN Y RENOVACIóN URBANA, Y SOBRE SOSTENIBILIDAD, COORDINACIóN Y SIMPLIFICACIóN EN MATERIA DE URBANISMO DE CASTILLA Y LEóN

V. LAS NOVEDADES EN MATERIA DE LICENCIA URBANÍSTICA Y DECLARACIóN RESPONSABLE

VI. EL NACIMIENTO DE UN NUEVO DERECHO ADMINISTRATIVO

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ExTRA Comunidad de Castilla y León: Estudios

La nueva regulación de la licencia urbanística y la declaración responsable en Castilla y León

Miguel CORCHEROAbogado

Lucía SÁNCHEZ PéREZSecretaria del Ayuntamiento de Ledesma

I. UN NUEVO MODELO DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA ACTIVIDAD ECO-NÓMICA

1. LOS REqUERIMIENTOS DE UN MUNDO GLOBAL

Hasta ahora nos han enseñado, incluso constitucio-nalmente proclamado, que la soberanía nacional reside en el pueblo del que emanan todos los poderes del Es-tado. Con tales palabras lo que realmente se fundamen-ta es el régimen representativo, un régimen en el cual la soberanía, que está reservada exclusivamente al ente colectivo y abstracto nación, no puede ser ejercida por nadie, sea quien sea, más que a título de representante nacional. Tal es la significación de la soberanía nacional. Pero lo que nos revela su verdadero sentido es su doble dimensión: interna y externa. Así, en su ámbito territorial significa que ninguna organización o persona individual puede sustentarse al poder estatal que se ejerce me-diante normas jurídicas. Hacia fuera la soberanía deter-mina su independencia frente a todo poder, injerencia o intervención exterior. En este sentido, la Constitución como norma superior del ordenamiento constituye la ex-presión máxima de la soberanía nacional.

Sin embargo, en la actualidad muchos conceptos consolidados están perdiendo virtualidad práctica. Y la soberanía nacional parece que no goza de buena salud. Esto nos obliga a plantearnos algunos interrogantes: ¿el pueblo español es plenamente soberano? ¿Puede seguirse manteniendo la supremacía de la Constitución frente a la legislación de la Unión Europea? ¿Están pro-

duciéndose grandes mutaciones constitucionales que no se formalizan como reformas en los textos constitu-cionales? ¿No ha quedado anticuada la idea de sobera-nía en un mundo donde las fronteras apenas protegen y los riesgos, las incertidumbres y las turbulencias se con-tagian a velocidad de vértigo? ¿Alguien cree de verdad que los Estados tienen capacidad para afrontar el futuro sin acudir a la cooperación entre naciones? ¿No será ne-cesario un proceso de reconstrucción del Estado?.

Parece, por tanto, constatado que el dogma de la so-beranía nacional, está seriamente afectado por el proce-so de integración europea que implica para los Estados una transferencia masiva de competencias con las consi-guientes limitaciones para el ejercicio del poder legislati-vo interno y cambios en la posición de los poderes de las instituciones estatales y en su reparto territorial interno. La primacía de la ley interna entendida como la facultad del legislador de regular cualquier materia se restringe al trasladar al legislador comunitario competencias so-bre amplios sectores. Y si esto no fuera suficiente, dicha integración produce también importantes efectos sobre el poder constituyente que queda condicionado por las obligaciones resultantes del sistema jurídico comunita-rio al aceptar compartir con otros Estados el poder de transformar el orden constitucional establecido. De este modo, la validez de las normas comunitarias no depende de parámetros constitucionales, ni de controles internos, las previsiones constitucionales quedan desplazadas por la aplicación preferente de normas externas.

Todo esto supone que las naciones europeas deban reconocer que sus viejas soberanías tienen un valor sim-bólico y cultural pero con escaso contenido económico.

Miguel Corchero y Lucía Sánchez Pérez

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Al consagrar en 1992 el Tratado de Maastricht la centra-lidad del mercado, la unión económica y monetaria, la estabilidad presupuestaria y una economía abierta y de libre competencia, el modelo económico de España y del resto de países no es el definido por las respectivas Constituciones nacionales, sino por las normas europeas dándose una absoluta subordinación del nivel estatal a los objetivos comunitarios.

Pero tales cambios no comportan solo un deterioro considerable de la soberanía estatal y del poder cons-tituyente, sino una radical transformación de nuestro modelo de organización administrativa. La distribución de competencias entre el Estado, las Comunidades au-tónomas y las Administraciones locales resulta alterada a favor de los órganos comunitarios. Desde esta perspec-tiva, debates como la reformulación del estado autonó-mico, la recuperación de competencias por el Estado o la segunda descentralización municipal están claramente superados. Las instituciones estatales, autonómicas y lo-cales van a quedar vaciadas paulatinamente de compe-tencias económicas, monetarias y fiscales. Buena prueba de ello fue la reforma “exprés” de la Constitución para consagrar el principio de estabilidad presupuestaria que limita radicalmente la acción de gobierno de todas las Administraciones públicas. Así, los presupuestos gene-rales del Estado serán aprobados “formalmente” por el parlamento español, pero condicionados “materialmen-te” por las autoridades europeas que no solo establecen un déficit público, sino que someten su ejecución a es-tricta vigilancia y supervisión.

Lejos queda ya el siglo XX. Sabemos muy poco de este presente turbulento, caníbal y volátil. Y mucho me-nos del futuro. Pero lo que no cabe duda es que Europa se enfrenta al desafío de la recuperación de la política con un auténtico gobierno con plenas competencias económicas, monetarias y fiscales. En caso contrario, nuestro modelo de vida europeo que conjuga efica-cia económica con justicia distributiva corre el riesgo de descarrilar. Resulta evidente que en esta época de cambio de civilización nuestro bienestar solo se podrá preservar en el marco de una Europa que funcione y en el que el Estado, las Comunidades autónomas y los Municipios asuman sus propios límites. Todas estas ins-tituciones incurrieron en parecidos errores, todas deben aplicarse a solucionarlos para lograr su sostenibilidad. La realidad actual desborda tanto el concepto de soberanía nacional como los de autonomía regional o local. No en vano los jugadores del nuevo juego mundial ya no se definen por la nación, la región o el municipio, sino por medio de los accesos a aeropuertos, ferrocarriles, auto-pistas o redes electrónicas.

Con la caída del Muro de Berlín el 9 de noviembre de 1989 y la consiguiente desaparición del Telón de Acero, la URSS, las democracias populares y el COMECON se produce el triunfo del capitalismo como modelo econó-mico y de la democracia liberal como forma política. Sin embargo, no deja de llamar la atención que solo vein-

ticinco años después el sistema político y económico europeo se tambalea. Estos acontecimientos traen a co-lación una serie de interrogantes: ¿Está en crisis el capi-talismo o solo el capitalismo industrial? ¿Sale victorioso el capitalismo financiero? ¿Es el fin de la Era de Occiden-te iniciada en el siglo XV con las grandes navegaciones? ¿El centro del mapa del mundo deja de ser el Atlántico para pasar al Pacífico? ¿La vieja Europa pierde peso a nivel global? ¿Necesitamos una Europa competitiva? ¿Podrá mantenerse la democracia liberal con un poten-te Estado del bienestar? ¿Los Estados tienen capacidad para intervenir en un capitalismo financiero? ¿Realmente nos enfrentamos a una crisis o a un autentico cambio de civilización? ¿Podemos seguir manteniendo el modo de vida europeo?.

Resulta evidente que bajo el manto de la crisis esta-mos asistiendo a un cambio más extenso, intenso y rápi-do que cualquier otro producido a lo largo de la historia. Si en la revolución industrial, Inglaterra y Estados Unidos necesitaban cincuenta años para doblar su renta per capita, en la actualidad los países emergentes lo hacen cada diez años. En consecuencia, la economía mundial depende cada vez menos de Europa y cada vez más de los BRIC (Brasil, Rusia, India y China).

Hasta hace muy poco dábamos por sentado que la democracia liberal (en expresión anglosajona) o el Es-tado social y democrático de Derecho (en terminología continental) no solo era el punto final de la evolución política sino que constituía el sistema al que todos los países aspiraban. Nadie puede negar lo avanzado de un régimen que reconoce y garantiza derechos y liber-tades articulando un Estado social, donde la igualdad sea material y, un Estado democrático, donde la libertad sea plenamente exigible y ejercitable. Pero, la realidad muestra que el modelo europeo no solo no se ha exten-dido sino que ha entrado en serias dificultades. Aunque

Autor: Miguel Corchero y Lucía Sánchez Pérez

Título: La nueva regulación de la licencia urbanística y la de-claración responsable en Castilla y León

Resumen: En este artículo se recogen las principales modi-ficaciones en materia de licencia urbanística y declaración responsable introducidas en la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (LUCyL) por la Ley 7/2014, de 12 de septiembre, de medidas sobre rehabilitación, regene-ración y renovación urbana, y sobre sostenibilidad, coordi-nación y simplificación en materia de urbanismo de Castilla y León estudiando las medidas complementarias sobre sim-plificación en materia de urbanismo (Capítulo IV del Título II). Asimismo, se hace una panorámica sobre la legislación reguladora de las modernas técnicas de intervención admi-nistrativa en la actividad económica con el consiguiente sur-gimiento de un nuevo Derecho Administrativo.

FICHA RESUMEN

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La nueva regulación de la licencia urbanística y la declaración…

todas las naciones se dicen democráticas y la mayoría de la población mundial apoya la democracia no es posible afirmar la expansión universal del imperio de la ley, los derechos sociales y los valores democráticos. Al contra-rio, los países emergentes están condicionando seria-mente nuestras estructuras políticas y sociales.

Por ello, no debemos engañarnos. Las principales decisiones que afectan a nuestro futuro se toman en el ámbito comunitario, e incluso, mundial. En este sentido, el Estado y las comunidades autónomas han perdido capacidad de dirección política de su economía condi-cionada por las competencias de la Unión Europea que definen el funcionamiento del mercado único. Pero la centralidad del mercado como propuesta del modelo económico no solo viene establecida por la integración europea sino, y sobre todo, por el contexto de un mun-do global donde las nuevas potencias económicas están imponiendo un capitalismo competitivo. Es imprescindi-ble asumir que los países emergentes crecen mucho más deprisa, que ya no exportan solo materias primas sino que son líderes en manufacturas y tecnologías de última generación y, si esto no fuera suficiente, con su ingente capacidad de ahorro están financiando nuestra inmensa deuda pública y privada. Y ya sabemos que quien paga (presta) manda. Nos guste más o menos, nuestro mode-lo Estado se verá afectado. Ante este escenario interna-cional, Europa tiene que continuar el camino abierto en 1992 en Maastricht con la unión económica y monetaria, el mercado común, la estabilidad presupuestaria y una economía abierta y de libre competencia. En consecuen-cia, desde esta fecha el modelo económico de España y del resto de países no es el definido por las respectivas Constituciones nacionales sino por las normas europeas dándose una absoluta subordinación del nivel estatal y autonómico a los objetivos comunitarios.

Y, a modo de epílogo de este epígrafe, unas breves reflexiones. El capitalismo ha sufrido una grave crisis, pero no sale debilitado en el ámbito mundial. El capita-lismo sigue siendo el sistema más perfecto surgido hasta ahora en la historia para la creación de riqueza y como motor de progreso cultural, tecnológico y científico. La globalización ha reducido significativamente la pobreza absoluta y ha aumentado las clases medias en un 50% desde 1990 pasando de 1.400 a 2.600 millones de per-sonas. Con razón se afirma que siendo un sistema frio y amoral que por sí solo deshumanizaría la sociedad y la convertiría en una jungla despiadada, el capitalismo se humaniza con la democracia donde debe reinar la ley, la igualdad de oportunidades y la justicia. En este contexto global, Europa se enfrenta a un desafío ina-plazable: la recuperación de la política. La construcción europea requiere de un auténtico gobierno con plenas competencias económicas, monetarias y fiscales y de la implantación de un mercado único, abierto y competiti-vo. En caso contrario, nuestro modelo de “capitalismo democrático” que conjuga la eficacia con la justicia corre el riesgo de descarrilar. A todo ello baste añadir unos da-tos de una reciente encuesta de ámbito mundial sobre

cuáles son las grandes poderes a día de hoy. Estados Unidos es la primera potencia para el 81%, seguida de China con 50% y luego ya muy lejos van Rusia, Japón, Reino Unido y Unión Europea. Al parecer solo los eu-ropeos creemos que somos una gran potencia, para el resto del mundo tenemos escasa entidad, solo el 12% de los brasileños, el 8% de los indios y el 5% de los rusos piensan que Europa es un poder mundial.

2. LA NECESIDAD DE UNA REFORMA “EN SE-RIO” DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLI-CAS

Si hay un lugar común, que además se correspon-de realmente con los datos empíricos de la situación española es la excesiva burocratización de la actividad empresarial en general, la existencia de demasiadas cargas administrativas que pesan sobre las empresas, y muy particularmente, sobre la creación de las mismas. Es ilustrativo que España esté en los últimos puestos en cuanto al número de días que se precisan para consti-tuir una empresa con cualquier forma jurídica mercantil admitida en nuestro ordenamiento. Y ello es más grave aún si se tiene presente que la mayoría de las trabas administrativas que se imponen por la Administración y que suponen una resistencia de entrada a los mercados, se perpetúan de una u otra forma, y subsisten como difi-cultades operativas, durante toda la vida de la empresa. Las empresas sufren costes de transacción importantes debido a la intensa actividad regulatoria impuesta por la Administración, no sólo como condición de entrada (concepto clásico de autorización en el plano adminis-trativo como remoción de límites preexistentes) sino que en virtud de lo que la doctrina administrativista ha dado en denominar el moderno “Estado vigilante”, se impone durante todo el periplo empresarial una pléya-de de cargas y obligaciones administrativas, unas justi-ficadas, otras no tanto, que perpetúan esos costes de transacción impidiéndole alcanzar mayores cotas de competitividad.

No debe renunciarse al control administrativo que garantiza aspectos tan esenciales como la seguridad in-dustrial o alimentaria, la protección de consumidores y usuarios, los derechos laborales, la seguridad y salud en el trabajo, o el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los empresarios. Lo que debe cambiar es la filosofía de la intervención administrativa, y confiando en la res-ponsabilidad del empresario y del ciudadano, los con-troles ex ante deberían ser sustituidos, siempre que se pudiera, por declaraciones responsables y las autoriza-ciones de inicio, por meras comunicaciones. De esta ma-nera, la labor administrativa de control bascularía hacía el momento posterior de la verificación del cumplimien-to de los extremos consignados en las declaraciones responsables o comunicaciones previas. Esto constituye una tendencia de la moderna gestión pública, que lleva años tratando de permear los ordenamientos jurídicos administrativos de las naciones más desarrolladas. Esto

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nos obliga a plantearnos dos cuestiones de especial trascendencia: la “reforma administrativa” y el “derecho a una buena administración”.

Comenzando por la “buena administración” hay que indicar que su reciente reconocimiento como derecho se produce en la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea (Carta de Niza) incorporándose posteriormente al Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Aquí nos interesa destacar que el reconocimiento del derecho a una buena admi-nistración supone situar al ciudadano en una posición central en sus relaciones con los poderes públicos. En consecuencia, serán precisas “reformas administrativas” encaminadas a lograr unas administraciones al servicio de los ciudadanos, de la sociedad y de la recuperación económica. Son indispensables mejores procedimien-tos, mejores normativas y mejores resultados.

Mejores procedimientos exigen la “simplificación”, “mejora” y “modernización” de los procedimientos ad-ministrativos. Es menester un nuevo marco jurídico que conlleve un impulso en la reducción de los trámites, tan-to para la promoción de proyectos públicos de carácter productivo como para la constitución e implantación de nuevos negocios y empresas, la eliminación de cargas administrativas que no sean imprescindibles y la reafir-mación de la apuesta por la Administración Electrónica.

Mejores normativas demandan acabar con el fenó-meno creciente de la degradación de la Ley y de la in-seguridad jurídica. El problema no es solo de inflación legislativa (“leyes desbocadas”), ni tampoco la creciente complejidad normativa, sino algo más grave como es la proliferación desordenada de leyes oportunistas, bana-les, fugaces o coyunturales (“leyes desechables”, “leyes de neutrones legislativos”, “leyes en estado gaseoso”). Por ello, debe recuperarse el concepto de la Ley como instrumento político y como garantía de los derechos de los ciudadanos. A través de la misma se enuncian los principios rectores de nuestra convivencia y el legislador muestra a la sociedad las líneas fundamentales de su vo-luntad política y la capacidad para organizar la conviven-cia y asegurar su prosperidad.

Mejores resultados implican administraciones inspi-radas en objetivos y dirigidos a los resultados, basados en criterios de eficacia, innovación y flexibilidad. Una administración cercana, útil, inspirada en objetivos, con programas y proyectos inmediatos y flexibles, dirigida a los resultados, con evaluación de los programas y pro-yectos, competitiva, inyectora de la competencia en la prestación de servicios, inspirada en los principios de cooperación y coordinación, orientada al mercado, efi-ciente, con un mejor aprovechamiento del dinero y con un mayor desarrollo económico.

Y, en estos momentos en los que nos hemos visto sa-cudidos por una profunda crisis económica, los poderes públicos y las administraciones deben esforzarse por ac-tuar como motor de recuperación económica, creando

instrumentos que generen confianza en los ciudadanos e impulsen la actividad económica. En definitiva, aquí y ahora, adquiere plena virtualidad la lucha por una socie-dad democrática avanzada con una administración mo-derna capaz de afrontar los retos del nuevo milenio.

II. LA MEJORA REGULATORIA y LA SIMPLIFI-CACIÓN ADMINISTRATIVA1

El concepto que viene a denominarse “better regula-tions” se engloba dentro de la filosofía managerial públi-ca más amplia denominada gobernanza. Si a este último se le ha sabido acuñar una traducción al original término anglosajón “gobernance”, no existe consenso científi-co aún para designar en castellano el término “better regulations”, que, dejando a un lado muchos matices integrantes del término, traduciremos como mejora re-gulatoria. Veamos los distintos planteamientos en cada ámbito organizativo.

1. UNIÓN EUROPEA

En relación con el estado de las mejoras regulato-rias en la Unión Europea, debemos comenzar citando el Libro Blanco de 2001 sobre la gobernanza europea, que contemplaba y hacía suyo el plan de acción de la Comisión, denominado Informe Mandelkern. Las con-clusiones de dicho informe se resumen en “Las 3 A” siguientes: una legislación Apropiada, una legislación Aceptada y una legislación Aplicada”. De ello se derivan como consecuencias activas:

– Simplificar y mejorar el marco de la legislación.

– Promover una cultura de diálogo y participación.

– Evaluaciones de impacto sistemáticas efectuadas por la Comisión.

El siguiente hito comunitario lo constituye el Acuer-do interinstitucional «Legislar Mejor» de 23 Septiembre de 2003 (Estrategia global para mejorar la calidad de la legislación). Y el primer compromiso concreto y palpable se adoptó en el Consejo europeo de 8 de Marzo 2007, a través de la aprobación del plan de acción de la Comi-

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sión para reducir las cargas administrativas sobre las em-presas un 25% antes del 2012 a nivel europeo y nacional. A resultas de este compromiso, se han ido evacuando diversos informes de seguimiento, siendo el último el Tercer informe estratégico sobre Better Regulation en la UE COM (2009)15, de 28 de enero de 2009.

2. ESPAÑA

Las directrices actuales de “better regulations” en España se encauzan hacia tres direcciones que suponen tres objetivos distintos, pero que están íntimamente re-lacionados, inciden en mayor o menor medida. Nos es-tamos refiriendo a:

– La Administración electrónica.

– La recepción y transposición de la Directiva 2006/123, de servicios, así como la adaptación normativa que ello comporta.

– La reducción de cargas administrativas como ob-jetivo autónomo de la estrategia de Lisboa.

Por “regulación” hay que entender “el conjunto de instrumentos con los cuales las entidades públicas im-ponen obligaciones a las empresas y ciudadanos, direc-tamente o por delegación a organizaciones no guberna-mentales o entidades autorizadas a autorregularse”. En calidad regulatoria, medimos la carga de las obligacio-nes de información, que son actividades obligatorias (de orden administrativo) en las empresas impuestas por las Administraciones. El concepto anterior es sensiblemente diverso del clásico concepto de regulación seguido por la doctrina jurídico administrativista, y entendido como “actividad normativa en la que el Gobierno condiciona, corrige, altera los parámetros naturales y espontáneos del mercado, imponiendo exigencias o requisitos a la actuación de los agentes económicos”.

En España, la mejora de la legislación se debe tra-ducir en:

– Reducción de costes administrativos y simplifica-ción de las relaciones de la Administración con los ciudadanos y las empresas.

– Eliminación de obstáculos y cargas legislativas que entorpezcan la actividad empresarial, lo que redunda en un aumento de la productividad de las empresas.

– Incremento de la transparencia en la actividad le-gislativa y fomento del “Buen gobierno”.

– Revisión y actualización de la legislación vigente y adecuación de la misma mediante un cribado y derogación de la legislación en desuso u obsoleta.

– Y un análisis exhaustivo del impacto y de las con-secuencias de la aplicación de la nueva legisla-

ción bajo varios aspectos: económico, social, medioambiental, de género, etc.

En cuanto al iter de reformas que en este sentido se ha seguido en la Administración General del Estado en relación con las competencias de ámbito nacional, es preciso realizar un breve repaso de dichos avances, por cuanto suponen el marco normativo que de forma nece-saria ha de tenerse en cuenta para valorar la propuesta normativa autonómica.

Así, en 1999 se crea la red de centros de Ventani-lla Única Empresarial (VUE), mediante acuerdos entre la Administración General del Estado (Ministerios de Economía y Hacienda, Trabajo y Asuntos Sociales y Ad-ministraciones Públicas), las Comunidades Autónomas, las Entidades locales y el Consejo Superior de Cámaras de Comercio. Su objetivo era crear una red de oficinas donde se prestasen servicios integrados de informa-ción, atención y tramitación administrativa orientados a la creación de empresas. De esta manera se preten-día incidir en la potenciación de la Pequeña y Mediana Empresa.

En el año 2003, y ya tomando como referencia la Car-ta Europea de la Pequeña Empresa, se crea la figura de la sociedad limitada Nueva Empresa (SLNE) y el Centro de Información y Red de Creación de Empresas (CIRCE), un sistema de información para la tramitación electróni-ca de la constitución de la sociedad limitada Nueva Em-presa. El CIRCE se crea en la Ley 7/2003, de 1 de abril, de la sociedad limitada Nueva Empresa, que modifica la Ley 2/1995, de 23 de marzo, de Sociedades de Respon-sabilidad Limitada.

Como consecuencia de lo acordado en el Consejo Europeo del año 2005 en el que se decide renovar la Estrategia de Lisboa haciendo clara referencia a la Carta Europea de la Pequeña Empresa, España elabora el Plan Nacional de Reformas, siendo uno de sus ejes el Plan de Fomento Empresarial. Este Plan se marcó los siguientes objetivos:

– Potenciar la iniciativa emprendedora en toda la sociedad. En particular, el Programa Nacional de Reformas se planteó como objetivo específico acelerar el ritmo de creación de empresas en tor-no a un 25% (del 10% al 12,5%).

– Aumentar la creación de empresas innovadoras y de base tecnológica.

– Simplificar el entorno jurídico y administrativo en el que las empresas desarrollan su actividad.

– Potenciar la capacidad innovadora no tecnológi-ca y la adopción de las tecnologías de la comuni-cación y de la información en todas las empresas.

– Aumentar la presencia internacional de las em-presas españolas.

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– Estimular el crecimiento de las empresas y su competitividad.

Como respuesta de España a la decisión del Consejo Europeo del año 2006 de reducir los tiempos de crea-ción de empresas a una semana, se adoptaron una serie de medidas en la Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información, que modifica la Ley 2/1995, de 23 de marzo, de Socieda-des de Responsabilidad Limitada. Las medidas introdu-cidas fueron:

– Posibilidad de que los socios de una sociedad limitada se acojan a un modelo orientativo de es-tatutos sociales.

– Se fija en 48 horas la inscripción en el Registro Mercantil Provincial de la escritura de constitu-ción de la sociedad limitada en el caso de que incluya de manera íntegra dicho modelo orienta-tivo de estatutos sociales.

– Se crea una bolsa de denominaciones sociales con reserva.

Otra actuación muy importante a destacar es el Plan de Reducción de cargas administrativas y mejora de la regulación. El Gobierno de España adoptó mediante Acuerdo de Consejo de Ministros, en su reunión de 4 de mayo de 2007, el impulso del programa de mejora de la reglamentación y reducción de cargas administrativas y se comprometió a la elaboración de un Plan de Acción en la materia con objetivos y medidas concretas, encar-go que se encomendó al Grupo de Alto Nivel que se constituyó para tal fin.

El Consejo de Ministros de 20 de junio de 2008, apro-bó el Acuerdo para el desarrollo del Plan de Reducción de Cargas Administrativas y Mejora de la Regulación. En aplicación de este Plan se han elaborado varios paque-tes de medidas de reducción de cargas administrativas. En el área de creación de empresas cabe destacar la medida 59 del segundo paquete de medidas aprobado por el Gobierno en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 14 de agosto de 2008. Esta medida consiste en las siguientes actuaciones:

– Extensión de la tramitación telemática a los autó-nomos.

– Iniciación del procedimiento directamente por Internet.

– Intensificación de la colaboración con comunida-des autónomas yv entidades locales para la nor-malización y simplificación de trámites.

La primera actuación se lleva a cabo mediante el Real Decreto que regula el uso del Documento Único Electró-nico (DUE) para la tramitación telemática de las empre-sas individuales (autónomos) aprobado por el Consejo de Ministros de 26 de marzo de 2010.

La segunda actuación se puso en marcha en diciem-bre de 2008, de manera que ya es posible por parte del ciudadano tramitar su DUE directamente, a través de la sede electrónica de la DGPYME, mediante certificado de firma electrónica. Es lo que se ha denominado PAIT virtual. De esta manera, se da cumplimiento a lo esta-blecido por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.

La tercera y última actuación se puso en marcha, en una primera fase, con la colaboración entre las platafor-mas e-facil (desarrollada por la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información en el marco del programa Avanza local soluciones) y el siste-ma CIRCE. Esta colaboración permite el intercambio de datos de manera que desde el sistema CIRCE se puedan solicitar y tramitar por vía electrónica las licencias munici-pales de las Entidades locales que utilicen la plataforma e-fácil.

Los Programas Nacionales de Reformas 2012 y 2013 (PNR 2012 y PNR 2013), en el ámbito de las grandes re-formas estructurales que acometen con vistas a dinamizar la economía y a aumentar el empleo y la competitividad, contienen varias medidas con incidencia en el campo de la simplificación administrativa. Así, la “Agenda de Re-formas” del PNR 2012 dedica todo un apartado a “Cre-cimiento y Competitividad”, entre cuyos ítems figura uno expresamente dirigido a la eliminación de barreras administrativas y al fomento de la unidad de mercado y de la competencia. En dicho ítem, el PNR señala como “la eliminación de barreras administrativas, obstáculos y trabas para la realización de las actividades económicas tiene un impacto positivo sobre las actuaciones llevadas a cabo por los operadores económicos” y, en este senti-do, enuncia una medida justamente titulada “Reducción de cargas administrativas”. El objetivo de la medida es “Reducir el peso burocrático de la Administración, elimi-nando trabas e incrementando la simplificación y mejora procedimental, para facilitar la tramitación administrativa por ciudadanos y empresarios para el mejor ejercicio de los derechos y cumplimiento de sus obligaciones”, y com-prende diversas actuaciones, entre otras las siguientes:

– Impulsar la simplificación administrativa de forma coordinada con el resto de AAPP para restable-cer la unidad de mercado dentro de España.

– Promover la autoevaluación sistemática y perió-dica por parte de los Organismos Públicos de la normativa y los procedimientos administrativos con vistas a su simplificación y optimización.

– Conseguir que el 50% de los ciudadanos y el 80% de las empresas usen de forma habitual la admi-nistración electrónica.

Asimismo, por Acuerdo de Consejo de Ministros de 26 de octubre de 2012, quedó constituida, bajo la Presi-dencia del Subsecretario del Ministerio de la Presiden-cia, la Comisión para la Reforma de las Administracio-

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nes Públicas (CORA), encargada de realizar un estudio integral de la Administración española, que permitiera adoptar las mejoras que la doten del tamaño, eficiencia y flexibilidad que demandan los ciudadanos y la eco-nomía del país y para transformar su estructura, con el doble objetivo de posibilitar el crecimiento económico y la prestación efectiva de los servicios públicos y de eliminar aquellas disfuncionalidades y defectos que pu-dieran dificultar ambos. De conformidad con el citado Acuerdo, se crearon cuatro Subcomisiones en el seno de la Comisión, cada una de las cuales habría de encargarse de la realización de una fase concreta de dicho estudio. Entre ellas, se creaba la Subcomisión de Simplificación Administrativa, con el objetivo de eliminar trabas buro-cráticas y simplificar procedimientos en beneficio de los ciudadanos y de las empresas. La segunda de las cua-renta y una medidas de actuación propuestas por esa Subcomisión se refiere a la elaboración de un Manual de simplificación administrativa y reducción de cargas para la Administración General del Estado.

El Consejo de Ministros recibió, en fecha 21 de ju-nio de 2013, el informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas, guía e instrumento al servicio de la AGE y al servicio de las restantes Adminis-traciones Públicas, cuyas doscientas dieciocho medidas se enfocan hacia los siguientes objetivos: reforzar la dis-ciplina presupuestaria y la transparencia públicas, racio-nalizar el sector público, mejorar la eficacia y eficiencia de la Administración y cambiar la cultura administrativa por una cultura enfocada al administrado.

Simultáneamente, por Real Decreto 479/2013, de 21 de junio, se crea la Oficina para la Ejecución de la Refor-ma de la Administración (OPERA), órgano que asume la ejecución coordinada de las medidas incluidas en el in-forme de la CORA, su seguimiento e impulso, pudiendo, en su caso, proponer nuevas medidas.

Por Resolución de 7 de octubre de 2014 de la Secre-taría de Estado de Administraciones Públicas se publi-ca el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 19 de sep-tiembre de 2014 por el que se toma conocimiento del Manual de simplificación administrativa y reducción de cargas para la Administración General del Estado. Dicho Manual va dirigido a establecer pautas y criterios meto-dológicos, sustentados en planes de acción anuales, con la pretensión de que se convierta en un instrumento de-cisivo, que contribuya positivamente a la dinamización de la economía y a la flexibilización de las relaciones de la AGE con los ciudadanos, empresas, emprendedores y organizaciones del tercer sector. Se trata de un instru-mento aplicable a la Administración General del Estado, con vocación de utilidad extensiva a las demás Admi-nistraciones Públicas españolas, que podrán adoptarlo cuando no dispongan de otra herramienta propia de si-milares características y contenido.

3. CASTILLA y LEÓN

El Gobierno de Castilla y León está actuando en los siguientes ámbitos:

a) PlanEstratégicodeModernizacióndelaAdmi-nistracióndeCastillayLeón

El Plan Estratégico de Modernización de la Adminis-tración de Castilla y León 2008-2011 constituye el marco global que determina las acciones necesarias para im-pulsar la modernización, en él se definen los objetivos generales y específicos, las estrategias y los grupos de interés, estableciéndose una Red de programas que se-rán ejecutados coordinadamente desde todas las Con-sejerías, Organismos Autónomos, Entes Públicos de De-recho Privado y Delegaciones Territoriales.

b) AdministraciónElectrónica

La Administración electrónica, consecuencia última de la necesaria e imprescindible evolución y adaptación de la administración pública tradicional, es una admi-nistración moderna que se relaciona con la sociedad utilizando tecnologías de la información y de la comu-nicación (internet, teléfono, fax, SMS, TDT,...), sin necesi-dad de desplazamientos a las oficinas tradicionales, sin emplear papeles, posibilitando realizar cualquier trámite a cualquier hora, de cualquier día del año con el fin de mejorar los servicios públicos.

El Plan Estratégico de modernización de la Adminis-tración de Castilla y León 2008-2011 establecía en la Es-trategia número 1 de “Administración Más Fácil” el pro-grama de actuación “En Red” y, como una de las líneas de actuación, el diseño del plan de implantación de la Administración electrónica.

El Plan de Implantación de la Administración Electró-nica en Castilla y León 2009-2011, aprobado por Acuer-

http://www.jcyl.es/web/jcyl/AdministracionPublica/es/Plantilla66y33/1144758965918/_/_/_

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http://www.jcyl.es/web/jcyl/AdministracionPublica/es/Plantilla100/1144758966048/_/_/_

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do 29/2009, de 12 marzo, de la Junta de Castilla y León, promovía la responsabilidad, participación activa e im-plicación de todas las instancias de la administración en la consecución del objetivo final de garantizar el derecho de los ciudadanos a acceder electrónicamente a ella.

c) Racionalizaciónysimplificaciónadministrativa

La racionalización administrativa supone el análisis de las actuales estructuras organizativas, procedimien-tos y procesos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, la definición de criterios objetivos y la implantación paulatina de técnicas de gestión que con-ducirán a la optimización de los recursos humanos y a la reordenación, simplificación, normalización y automatiza-ción progresiva de los procedimientos. En este sentido, el Decreto 23/2009, de 26 de marzo de medidas relati-vas a la simplificación documental en los procedimientos administrativos. De esta forma y para la óptima puesta en marcha de las medidas contenidas en éste, se hacía necesario dar conocimiento a los empleados públicos de un conjunto de herramientas que deben conocer para la correcta aplicación del mismo. Así, se aprueba la Orden de 941/2009, de 2 de mayo, por la que se desarrolla el Decreto, la Orden 942/2009, de 2 de mayo, sobre norma-lización de formularios asociados a procedimientos ad-ministrativos y cuantas Guías fueran necesarias para dar asistencia a los servicios gestores de los procedimientos administrativos que son, al fin y al cabo, destinatarios in-mediatos y ejecutores de las medidas de simplificación.

d) ReduccióndeCargasAdministrativas

También se ha pretendido impulsar y hacer más fácil el quehacer diario de los empresarios. Para ello, cual-quier medida de simplificación y reducción de cargas administrativas es siempre positiva en la medida que redunda directamente en la actividad económica de la Región. Facilitar las relaciones de las empresas con la Administración debe ser un objetivo prioritario ya que incentiva a los emprendedores y atrae a la inversión em-presarial. Con el Programa de simplificación y reducción de cargas se quiere lograr la reducción del coste de tra-mitación para las empresas derivado de las obligaciones impuestas por las Administraciones Públicas.

e) CalidadNormativayMejorRegulación

Desde finales del siglo XX, en el ámbito occidental se está trabajando en el campo de la mejora de la regula-ción, con el objetivo de conseguir simplificar y racionali-zar el entorno normativo. La experiencia ha demostrado que la inversión en la mejora de la regulación multiplica el rendimiento de las políticas públicas que se implemen-tan desde las Administraciones Públicas. Por todo ello se elaboró un Manual de Calidad Normativa en el que se especifican los principios y criterios que han de seguir los centros directivos para la elaboración y revisión de las disposiciones normativas, con el objeto de garantizar el

estudio de los posibles impactos en las políticas públicas y que no se generen cargas administrativas innecesarias e injustificadas. Asimismo, por Decreto 43/2010, de 7 de octubre se aprobaron determinadas medidas de mejora en la calidad normativa de la Administración de la Co-munidad de Castilla y León.

Por último, hay que citar la Ley 5/2014, de 11 de sep-tiembre, de medidas para la reforma de la Administra-ción de la Comunidad de Castilla y León. Su Título Pre-liminar recoge el objeto y la finalidad de la ley dirigida a lograr un funcionamiento más eficaz y eficiente de la Administración autonómica, adaptada a las necesidades de los ciudadanos, optimizando recursos y simplificando procedimientos. En el Título II denominado “Medidas de simplificación” abarca aquellas modificaciones dirigi-das a agilizar procedimientos y reducir trámites, respec-to de las infracciones previstas en 22 leyes autonómicas y en dos decretos se prevé una reducción del 50% de la sanción pecuniaria en las infracciones que no sean de ca-rácter muy grave cuando el pago se efectúe con carácter voluntario después de la notificación de la propuesta de resolución y antes de la resolución del procedimiento.

III. DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS A LA LEy DE RACIONALIzACIÓN y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL2

1. LA DIRECTIVA 2006/123/CE DEL PARLA-MENTO EUROPEO y DEL CONSEJO DE 12 DE DICIEMBRE DE 2006 RELATIVA A LOS SERVICIOS EN EL MERCADO INTERIOR

La Directiva establece un marco jurídico general que beneficia a una amplia gama de servicios sin por ello descuidar las peculiaridades de cada tipo de acti-vidad o de profesión y de sus respectivos sistemas de regulación. Este marco se basa en un enfoque dinámico y selectivo, consistente en suprimir de forma priorita-ria las barreras que se pueden eliminar rápidamente y, respecto a las demás, iniciar un proceso de evaluación, consulta y armonización complementaria de cuestiones específicas para permitir modernizar de forma progresi-va y coordinada los sistemas nacionales de regulación de las actividades de servicios, operación que es indis-pensable para realizar un auténtico mercado interior de servicios. Como principales aspectos debemos destacar los siguientes:

– Se prevé una combinación equilibrada de medi-das relativas a la armonización selectiva, a la co-operación administrativa, a la disposición sobre la libre prestación de servicios y al estímulo para la elaboración de códigos de conducta sobre de-terminadas cuestiones. Esta coordinación de las legislaciones nacionales debe garantizar un ele-vado grado de integración jurídica comunitaria y un alto nivel de protección de los objetivos de interés general y, especialmente, la protección




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de los consumidores, que es indispensable para establecer una confianza entre los Estados miembros. La Directiva también tiene en cuenta otros objetivos de interés general, incluida la pro-tección del medio ambiente, la seguridad pública y la salud pública y la necesidad de ajustarse al Derecho del trabajo.

– Se aplica la Directiva siempre que las actividades de que se trate estén abiertas a la competencia y, por tanto, no se obligue a los Estados miembros ni a liberalizar servicios de interés económico ge-neral ni a privatizar entidades públicas que pres-ten este tipo de servicios, ni a abolir los actuales monopolios para otras actividades o determina-dos servicios de distribución.

– Se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio. Así, no se aplica a requisitos tales como normas de trá-fico rodado, normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, normas de construcción, ni a las sanciones administrati-vas impuestas por no cumplir dichas normas, que no regulan específicamente o no afectan especí-ficamente a la actividad del servicio pero que tie-nen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada.

La Directiva determina varias medidas de necesaria aplicación por los Estados miembros:

– Medidas de simplificación de los procedimientos administrativos (Capitulo II, artículos 5 a 8).

– Medidas en garantía de la libertad de estableci-miento de los prestadores de servicios (Capítulo III, artículos 9 a 15). Debemos destacar dos nor-mas: el artículo 9 (“los estados miembros solo po-drán supeditar el acceso a una actividad de servi-cios y su ejercicio a un régimen de autorización cuando se reúnan las siguientes condiciones: a) el régimen de autorización no es discriminatorio para el prestador de que se trata; b) la necesi-dad de un régimen de autorización está justifica-da por una razón imperiosa de interés general; c) el objetivo perseguido no se puede conseguir mediante una medida menos restrictiva, en con-creto porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz”) y el artículo 13.4 (“A falta de respuesta en el plazo fijado o ampliado con arreglo al apartado 3, se considerará que la autorización está concedida. No obstante se podrá prever un régimen distinto cuando dicho régimen esté justificado por una razón imperiosa de interés general, incluidos los legítimos intereses de terceros”).

– Medidas tendentes a la libre circulación de servi-cios (Capítulo IV, artículos 16 a 21).

2. LA LEy 17/2009, DE 23 DE NOVIEMBRE, SO-BRE EL LIBRE ACCESO A LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS y SU EJERCICIO

La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (LLA-ASE) incorporó, parcialmente, al Derecho español, la Di-rectiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Con-sejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. La Ley fomenta una aplicación generalizada de sus principios con objeto de impulsar una mejora global del marco regulatorio del sector servi-cios, para así obtener ganancias de eficiencia, producti-vidad y empleo en los sectores implicados, además de un incremento de la variedad y calidad de los servicios disponibles para empresas y ciudadanos.

En efecto, la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, viene a consolidar los principios regulatorios compatibles con las libertades básicas de establecimiento y de libre pres-tación de servicios y al mismo tiempo permite suprimir las barreras y reducir las trabas que restringen injustifi-cadamente el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio:

– Se pone énfasis en que los instrumentos de inter-vención de las Administraciones Públicas en este sector deben de ser analizados pormenorizada-mente y ser conformes con los principios de no discriminación, de justificación por razones impe-riosas de interés general y de proporcionalidad para atender esas razones.

– Se exige que se simplifiquen los procedimientos, evitando dilaciones innecesarias y reduciendo las cargas administrativas a los prestadores de servi-cios.

– Se refuerzan las garantías de los consumidores y usuarios de los servicios, al obligar a los presta-dores de servicios a actuar con transparencia tan-to respecto a la información que deben proveer como en materia de reclamaciones.

Dicha Ley consta de un total de 32 artículos, agrupa-dos en seis capítulos (Disposiciones Generales, Libertad de establecimiento de los prestadores de servicios, Libre prestación de servicios para prestadores de otro Estado miembro, Simplificación administrativa, Política de cali-dad de los servicios y Cooperación administrativa para el control efectivo de los prestadores). Aquí nos interesa destacar el capítulo IV –“Simplificación administrativa”– que incluye varios preceptos dirigidos a la simplificación de los procedimientos. En concreto:

– Se obliga a las Administraciones Públicas a eli-minar los procedimientos y trámites que no sean necesarios o sustituirlos por alternativas que re-sulten menos gravosas para los prestadores y a aceptar los documentos emitidos por una auto-ridad competente de otro Estado miembro de

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los que se desprenda que un requisito exigido en cuestión está cumplido, sin poder exigir la presentación de documentos originales, copias compulsadas o traducciones juradas, salvo en los casos previstos por la normativa comunitaria o justificados por motivos de orden público y se-guridad.

– Se establece que todos los procedimientos y trá-mites podrán realizarse a distancia y por medios electrónicos, lo que reducirá la carga que los pro-cedimientos suponen tanto para los prestadores de servicios como para las autoridades públicas.

– Se pone en marcha un sistema de una ventanilla única a través del cual los prestadores podrán lle-var a cabo en un único punto, por vía electrónica y a distancia, todos los procedimientos y trámi-tes necesarios para el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

3. LA LEy 25/2009, DE 22 DE DICIEMBRE, DE MODIFICACIÓN DE DIVERSAS LEyES PARA SU ADAPTACIÓN A LA LEy SOBRE EL LIBRE ACCESO A LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS y SU EJERCICIO

Para alcanzar el objetivo de reformar significativa-mente el marco regulatorio no basta con el estableci-miento de los principios generales que deben regir la regulación actual y futura de las actividades de servicios, sino que es necesario proceder a un ejercicio de evalua-ción de toda la normativa reguladora del acceso a las actividades de servicios y de su ejercicio, para adecuarla a los principios que dicha Ley establece.

En este contexto, el objetivo de la Ley 25/2009 es doble:

– En primer lugar, adapta la normativa estatal de rango legal a lo dispuesto en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, en virtud del mandato contenido en su Disposición final quinta.

– En segundo lugar, con objeto de dinamizar en mayor medida el sector servicios y de alcanzar ganancias de competitividad en relación con nuestros socios europeos, extiende los principios de buena regulación a sectores no afectados por la Directiva, siguiendo un enfoque ambicioso que permitirá contribuir de manera notable a la mejo-ra del entorno regulatorio del sector servicios y a la supresión efectiva de requisitos o trabas no justificados o desproporcionados. El entorno re-gulatorio resultante de la misma, más eficiente, transparente, simplificado y predecible para los agentes económicos, supondrá un significativo impulso a la actividad económica.

Dicha Ley consta de 48 artículos agrupados en seis títulos (Medidas horizontales, Servicios industriales y de la construcción, Servicios energéticos, Servicios de trans-porte y comunicaciones, Servicios medioambientales y de agricultura y Otras medidas). Asimismo, hay que re-señar a los efectos que aquí nos interesa la modificación legislativa que se realiza en:

– los artículos 70 bis 4 y 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local,

– y los artículos 39 bis, 43 y 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

4. LA LEy 2/2011, DE 4 DE MARzO, DE ECO-NOMíA SOSTENIBLE

El Título II de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Econo-mía Sostenible (LES) recoge las reformas que la Ley rea-liza con la finalidad de incidir directamente en la mejora de la competitividad del tejido económico español. De este modo, la Ley de Economía Sostenible continúa el esfuerzo de remoción de obstáculos administrativos ini-ciado con las normas de transposición de la Directiva de Servicios, pero, además, asume la necesidad de incidir en otros aspectos que resultan en la actualidad negati-vos para la situación de nuestra economía o que son sus-ceptibles de simplificación y agilización. En el Capítulo I del referido Título II introduce una serie de medidas de simplificación administrativa en varios ámbitos:

– En primer lugar, se establece la obligación, para el Gobierno y las Comunidades Autónomas, de im-pulsar reformas normativas para ampliar el ámbito de aplicación del silencio administrativo positivo.

– En segundo lugar, se modifica la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, para res-tringir la posibilidad de exigir licencias a aque-llas actividades en las que concurran razones imperiosas de interés general, vinculadas con la protección de la salud o seguridad públicas, el medioambiente o el patrimonio histórico-artísti-co. En este sentido, se añaden los artículos 84 bis y ter a la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

– Finalmente, se habilita a las Haciendas Locales, a través de la reforma del Real Decreto Legislati-vo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, a cobrar tasas por las activi-dades de verificación para aquellas actividades no sujetas a autorización o control previo (artículo 20.4. i), y se prevé en la disposición adicional oc-tava un procedimiento de clarificación de la situa-ción resultante en cuanto a las licencias exigibles tras la reforma.

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5. EL REAL DECRETO-LEy 8/2011, DE 1 DE JU-LIO, DE MEDIDAS DE APOyO A LOS DEU-DORES HIPOTECARIOS, DE CONTROL DEL GASTO PÚBLICO y CANCELACIÓN DE DEU-DAS CON EMPRESAS y AUTÓNOMOS CON-TRAíDAS POR LAS ENTIDADES LOCALES, DE FOMENTO DE LA ACTIVIDAD EMPRESA-RIAL E IMPULSO DE LA REHABILITACIÓN y DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA

El Capítulo V del Real Decreto-Ley 8/2011 contem-plaba las medidas específicas de seguridad jurídica en el sector inmobiliario, que se centraban básicamente en dos tipos:

– las relacionadas con la imposibilidad de conce-sión de facultades de extraordinaria relevancia e impacto sobre el territorio por medio de la técni-ca del silencio positivo,

– y las relativas a medidas registrales cuyo objeto consiste en garantizar y fortalecer la seguridad jurídica en los actos y negocios inmobiliarios por medio del Registro de la Propiedad.

En relación con las primeras, se confirmaba la regla, ya contenida en la Ley estatal de Suelo, de la imposible adquisición por silencio administrativo, de facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística, y que culminan determinando la nulidad de pleno derecho de estos actos. La sentencia de 28 de enero de 2009, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, ha fijado como doctrina legal que el artículo 8.1,b) de la Ley de Suelo constituye una norma con rango de ley básica estatal, con los mencionados efectos. Para ello, nada mejor que explicitar el carácter negativo del silen-cio en los procedimientos más relevantes de declaración de conformidad, aprobación o autorización administra-tiva en dichos ámbitos, lo que sin duda contribuirá a una mayor seguridad jurídica, impidiendo que la mera pasividad o inexistencia de actuaciones tempestivas de los Ayuntamientos permita entender a cualquier priva-do que le han sido concedidas licencias urbanísticas del más variado tipo. Así, este Real Decreto Ley 8/2011 en su artículo 23 – “Silencio negativo en procedimientos de conformidad, aprobación o autorización administrativa” – establecía los actos de transformación, construcción, edificación y uso del suelo y el subsuelo que requerirían de acto expreso de conformidad, aprobación o autoriza-ción administrativa que fuera preceptivo según la legis-lación de ordenación territorial y urbanística3.

6. LA LEy 20/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE GARANTíA DE LA UNIDAD DE MERCADO

La unidad de mercado constituye un principio eco-nómico esencial para el funcionamiento competitivo de la economía española. El principio de unidad de mercado tiene su reflejo en el artículo 139 de la Cons-

titución que expresamente impide adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español. Con el fin de hacer efectivo el principio de unidad de mercado, en las últimas décadas se han llevado a cabo importantes actuaciones. Sin embargo, y a pesar de las medidas adoptadas, la fragmentación subsiste en el mercado español, lo que se traduce en un elevado coste que dificulta de forma considerable la actividad de las empresas. La necesidad de eliminar este coste así como los obstáculos y trabas derivados del creci-miento de la regulación ha sido una de las principales demandas que los operadores económicos han venido trasladando en los últimos años.

La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sienta un prece-dente en materia de unidad de mercado para el sector servicios que se considera debe extenderse a todas las actividades económicas. Así, Ley 20/2013, de 9 de di-ciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM) se aplicará también a los sectores expresamente exclui-dos de la Directiva de Servicios (como por ejemplo las comunicaciones electrónicas; el transporte, las empre-sas de trabajo temporal, la seguridad privada, etc.) y a la circulación de productos. Asimismo, tiene en cuenta la profusa jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en relación con los principios de necesi-dad y proporcionalidad, el principio de eficacia nacional y el principio de no discriminación. El Capítulo IV, “Ga-rantías al libre establecimiento y circulación”, partiendo del principio de libre iniciativa económica, regula la ins-trumentación del principio de necesidad y proporcio-nalidad. Especialmente, importante el contenido del artículo 17 que se ocupa de la “Instrumentación del prin-cipio de necesidad y proporcionalidad”.

7. LA LEy 27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE, DE RACIONALIzACIÓN y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Esta Ley persigue varios objetivos básicos: clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones de for-ma que se haga efectivo el principio “una Administración una competencia”, racionalizar la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, ga-rantizar un control financiero y presupuestario más rigu-roso y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas. Así, para favorecer la iniciativa económica privada, evitando intervenciones administrativas desproporcionadas, se modifica el artículo 84 bis de la LBRL de manera que:

– se limita el uso de autorizaciones administrativas para iniciar una actividad económica a casos en los que su necesidad y proporcionalidad queden claramente justificadas,

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– y se suprimen monopolios municipales que ve-nían heredados del pasado y que recaen sobre sectores económicos pujantes en la actualidad.

IV. LA LEy 7/2014, DE 12 DE SEPTIEMBRE, DE MEDIDAS SOBRE REHABILITACIÓN, REGE-NERACIÓN y RENOVACIÓN URBANA, y SOBRE SOSTENIBILIDAD, COORDINACIÓN y SIMPLIFICACIÓN EN MATERIA DE URBA-NISMO DE CASTILLA y LEÓN

1. EL OBJETO DE LA LEy

La Ley 7/2014, de 12 de septiembre, de medidas so-bre rehabilitación, regeneración y renovación urbana, y sobre sostenibilidad, coordinación y simplificación en materia de urbanismo de Castilla y León4 se estructura en cuatro títulos:

– el Título I aborda algunas modificaciones de la Ley de Ordenación del Territorio de Castilla y León,

– el Título II contiene numerosas modificaciones de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, al ser la ciudad el objeto central de la ley, en gran parte amparadas en la reforma de la legislación básica operada mediante la Ley 8/2013, de 26 de junio,

– el Título III contiene modificaciones puntuales so-bre la Ley del Ruido de Castilla y León,

– y el Título IV introduce una serie de cambios so-bre la Ley del derecho a la vivienda y la Ley de medidas urgentes en materia de Vivienda.

Las modificaciones que se introducen en la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (en adelante, LUCyL) se pueden clasificar de la siguiente manera:

– medidas específicas sobre rehabilitación, regene-ración y renovación urbana (Capítulo I del Título II de la Ley 7/2014),

– y medidas complementarias sobre sostenibili-dad, coordinación y simplificación en materia de urbanismo (Capítulos II, III y IV del Título II de la Ley 7/2014).

2. LA NUEVA REGULACIÓN DE LA LICENCIA URBANíSTICA y LA DECLARACIÓN RES-PONSABLE BAJO EL PARADIGMA DE LA SIMPLIFICACIÓN

Entre las medidas complementarias el Capítulo IV del Título II de la Ley 7/2014, de 12 de septiembre, in-corpora en materia de licencia urbanística y declaración responsable relevantes reformas bajo el denominador común de la simplificación.

En sintonía con la evolución general de las técnicas de control administrativo en el contexto europeo se re-serva la licencia como tal para los actos de uso del suelo más relevantes y para los demás el régimen de declara-ción responsable.

En materia de “licencia urbanística” destacan los si-guientes aspectos:

– Se modifica la rúbrica del Capítulo I del Título IV de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, que pasa a denominarse “Control del uso del suelo”.

– Los artículos 97 a 105 del Capítulo I del título IV de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, pasan a constituir la sección 1ª de dicho capítulo, titulada “Licencia urbanística”.

– Se regulan los actos de uso del suelo que requie-ren la obtención de licencia urbanística y los que no la precisan (artículo 97.1 y 2 LUCyL).

– Se regula el régimen del silencio administrativo (artículo 99.3 LUCyL).

– Los actos de uso del suelo amparados por licen-cia urbanística deberán realizarse dentro de los plazos de inicio, interrupción máxima y finaliza-ción señalados en la propia licencia (artículo 102 LUCyL).

Y en materia de “declaración responsable” se intro-ducen las siguientes modificaciones:

– Se añade la sección 2ª al Capítulo I del Título IV de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León.

http://noticias.juridicas.com/base_datos/Privado/508497-l-8-2013-de-26-jun-rehabilitacion-regeneracion-y-renovacion-urbanas.html

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– Se incluyen dicha sección los artículos 105 bis a 105 quater disciplinando los actos sujetos a de-claración responsable, su régimen jurídico, pro-cedimiento y efectos.

– Se añade el artículo 122 bis a la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, bajo el título “protección de la legalidad respecto de actos sujetos a declaración responsable”.

Asimismo, no debemos olvidar que tras esta reforma de la LUCyL se modificará el Decreto 22/2004, de 29 de enero que aprobaba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (RUCyL).

V. LAS NOVEDADES EN MATERIA DE LICEN-CIA URBANíSTICA y DECLARACIÓN RES-PONSABLE

1. LOS PRINCIPIOS DE INTERVENCIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO DE UNA ACTIVIDAD

a) La libertad de establecimiento y los regímenes de autorización (artículos 4 a 11 LLAASE)5

La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio con-templa en su Capítulo II la regulación de “Libertad de establecimiento de los prestadores de servicios”. Dichas normas son de aplicación a todos los casos en que un prestador quiera establecerse en España.

En primer lugar, el capítulo consagra el principio de libertad de establecimiento según el cual los prestadores de servicios españoles o de cualquier otro Estado miem-bro o los legalmente residentes en España podrán es-tablecerse libremente en territorio español para ejercer una actividad de servicios de acuerdo con lo establecido en esta Ley (artículo 4.1). Una vez establecidos, los pres-tadores de servicios podrán ejercer su actividad en todo el territorio nacional, sin perjuicio de que para la apertura de un establecimiento físico en otra parte del territorio se pueda requerir una autorización (artículo 4.2).

En segundo lugar, disciplina los regímenes de autori-zación como uno de los trámites más comúnmente apli-cados a los prestadores de servicios constituyendo una restricción a la libertad de establecimiento. La Ley esta-blece un principio general según el cual el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio no estarán sujetos a un régimen de autorización. Únicamente podrán mante-nerse regímenes de autorización previa cuando no sean discriminatorios6, estén justificados por una razón im-periosa de interés general7 y sean proporcionados8. En particular, se considerará que no está justificada una au-torización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador, para facilitar, si es necesario, el control de la actividad (artículo 5).

En tercer lugar, establece que los procedimientos y trámites para la obtención de las autorizaciones deberán ser claros y darse a conocer con antelación aplicándose el silencio administrativo positivo a estos procedimien-tos salvo en los casos en los que esté debidamente justificado por una razón imperiosa de interés general (artículo 6).

A continuación, la Ley se refiere a las limitaciones temporales y territoriales de las comunicaciones, decla-raciones responsables o autorizaciones (artículo 7). En general, se concederán por tiempo indefinido y tendrán efecto en todo el territorio español, lo que no afecta-rá a la posibilidad de las autoridades competentes de revocar las autorizaciones o de suspender la actividad cuando dejen de cumplirse las condiciones que dieron lugar a la obtención de la autorización. Con ello se pro-mueve un efecto positivo para la actividad económica, por cuanto las limitaciones a la eficacia territorial de las comunicaciones, declaraciones responsables y autoriza-ciones, suponen una carga adicional para los prestado-res que limita su movilidad geográfica y crecimiento.

Asimismo, sólo podrá limitarse el número de autori-zaciones cuando esté justificado por la escasez de recur-sos naturales o físicos o por limitaciones de las capaci-dades técnicas a utilizar en el desarrollo de la actividad. En estos casos habrá que seguir un procedimiento con-currencial que garantice la imparcialidad y transparencia (artículo 8).

Solo podrá limitarse el número de autorizaciones cuando esté justificado por la escasez de recursos naturales o físicos o por limitaciones de las capacidades técnicas a utilizar en el desarrollo de la actividad

Además de las condiciones anteriores, se impone también obligaciones específicas en cuanto a los prin-cipios que deben cumplir los requisitos que regulen el acceso a las actividades de servicios y el ejercicio de las mismas para garantizar que éstos resulten menos gravo-sos y más predecibles para los prestadores de servicios y dispone que las Administraciones Públicas no podrán exigir requisitos, controles o garantías con finalidad equivalente a la de aquellos a los que ya esté sometido el prestador en otro Estado miembro (artículo 9).

Lo anterior se complementa con la enumeración de una serie de requisitos prohibidos, a cuyo cumplimiento por tanto no puede supeditarse en ningún caso el acce-so a una actividad de servicios o su ejercicio. Se trata de requisitos discriminatorios o excesivamente restrictivos que deben ser eliminados y no ser reintroducidos en el futuro (artículo 10).

Por último, el Capítulo II recoge determinados re-quisitos que constituyen obstáculos graves a la libertad

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de establecimiento, por lo que deben ser de aplicación excepcional y sujetos a una evaluación previa que de-muestre su justificación para el supuesto concreto de que se trate. La exigencia de estos requisitos sólo podrá justificarse cuando no sean discriminatorios, estén justifi-cados por una razón imperiosa de interés general y sean proporcionados (artículo 11).

b) La igualdad de trato, necesidad y proporciona-lidad (artículos 39 bis LRJ-PAC y 84.2 LRBL)

La actividad de intervención de las Administraciones Públicas (artículo 39 bis LRJ-PAC) y en especial de las En-tidades locales (artículo 84.2 LRBL) se ajustará, en todo caso, a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad de forma que en el ejercicio de sus respectivas competencias cuando establezcan “medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o co-lectivos” o exijan el “cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad”, deberán:

– elegir la medida menos restrictiva,

– motivar su necesidad para la protección del inte-rés público,

– justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen,

– sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.

c) Las técnicas de intervención administrativa de las Entidades Locales en la actividad de los ciu-dadanos (artículos 84.1 y 84 bis LBRL)

Las Entidades locales podrán “intervenir la actividad de los ciudadanos” a través de los medios que contem-pla el artículo 84.1 de LBRL:

– Ordenanzas y bandos.

– Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. No obstante, cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acce-so a las actividades de servicios y su ejercicio, se estará a lo dispuesto en la misma.

– Sometimiento a comunicación previa o a decla-ración responsable, de conformidad con lo esta-blecido en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

– Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.

– órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo.

Por Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre se modificó el Reglamento de servicios de las corporacio-nes locales (Decreto de 17 de junio de 1955) para adap-tarlo a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio que traspone la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, de servicios en el mercado interior en los siguientes aspectos:

– Se dio nueva redacción al artículo 5: “La interven-ción de las corporaciones locales en la actividad de sus administrados se ejercerá por los medios y principios enunciados en la legislación básica en materia de régimen local.”

– Se suprimió el artículo 8 y el apartado 2 del ar-tículo 15.

– Se dio nueva redacción el artículo 22.1: “La apertura de establecimientos industriales y mer-cantiles podrá sujetarse a los medios de inter-vención municipal, en los términos previstos en la legislación básica en materia de régimen local y en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.”

Seguidamente, la LBRL en su artículo 84 bis contem-pla los “criterios para la elección” de una concreta técni-ca de intervención administrativa.

En su párrafo primero se establece que con carácter general el “ejercicio de actividades” no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control pre-ventivo. No obstante, podrá exigirse una licencia u otro medio de control preventivo respecto a aquellas activi-dades económicas:

– Cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o pro-tección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comu-nicación.

– Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores eco-nómicos del mercado sea limitado.

Y, en su párrafo segundo, respecto a las “instalacio-nes o infraestructuras físicas” para el ejercicio de activi-dades económicas se indica que solo se someterán a un régimen de autorización cuando lo establezca una Ley9

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que defina sus requisitos esenciales y las mismas sean susceptibles de generar daños sobre el medioambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud públicas y el patrimonio histórico y resulte proporcionado. La eva-luación de este riesgo se determinará en función de las características de las instalaciones, entre las que estarán las siguientes:

– La potencia eléctrica o energética de la instala-ción.

– La capacidad o aforo de la instalación.

– La contaminación acústica.

– La composición de las aguas residuales que emi-ta la instalación y su capacidad de depuración.

– La existencia de materiales inflamables o conta-minantes.

– Las instalaciones que afecten a bienes declara-dos integrantes del patrimonio histórico.

d) La garantía de la unidad de mercado (artículo 17 LGUM)

Las autoridades – en aplicación del artículo 17 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM) - podrán elegir entre una comunica-ción, una declaración responsable o una autorización, en función del interés general a proteger, de los requisitos que, en su caso, se exijan para la salvaguarda de dicho interés general y en atención a la naturaleza de la activi-dad y de si el medio de intervención se dirige a la propia actividad o a la infraestructura física.

La autorización es el medio de intervención que más limita el acceso a una actividad económica y su ejercicio. Por ello, desde la perspectiva de los operadores econó-micos, se consideran motivos que habilitan para exigir autorización administrativa, la existencia de razones de seguridad pública, salud pública, protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la activi-dad y el orden público, dentro del cual se incluyen, entre otras, la prudencia y la garantía de la estabilidad finan-cieras (artículo 17.1 LGUM).

La autorización es el medio de intervención que más limita el acceso a una actividad económica y su ejercicio

Pero aunque exista alguno de esos motivos, siempre deberá valorarse que la exigencia, bien una declaración responsable o bien una comunicación, no sea suficiente para garantizar el objetivo perseguido, de acuerdo con el principio de proporcionalidad (artículo 17.4 LGUM). Por ejemplo, en aplicación del principio de necesidad por salud pública, es posible que deban regularse varias

actividades que se ofrecen en condiciones de mercado en el marco de la planificación sanitaria. A algunas de estas actividades se les exigirá autorización y a otras una declaración responsable o una comunicación, en función de si es necesaria una verificación previa de los requisi-tos exigidos.

Por otro lado, la autorización será el instrumento ade-cuado para garantizar la concurrencia competitiva en los casos donde existe una limitación del número de opera-dores en el mercado por la escasez de recursos natura-les, el uso del dominio público, las limitaciones técnicas de esa actividad o por la prestación de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, incluidos aquellos cuya prestación necesita la utilización del dominio público o porque se trate de servicios que puedan poner en riesgo su adecuada prestación, como sucede, por ejemplo, con el ejercicio de las actividades desarrolladas por el taxi y el arrendamiento de vehículos con conductor, con las concesiones demaniales o con las oficinas de farmacia.

Es importante subrayar que el artículo 17 LGUM debe entenderse sin perjuicio del principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional. Así una vez que los operadores han obtenido una autorización o presentado una declaración responsable o comunicación para acceder a una activi-dad o incluso si han accedido a la misma sin necesidad de realizar ningún trámite previo, ésta podrá ser ejercida en todo el territorio nacional, sin que quepa, por ejem-plo, la exigencia de una nueva autorización, declaración responsable o comunicación excepto para determina-das actuaciones para las que se limita este principio de eficacia nacional.

2. LOS ACTOS SUJETOS A LICENCIA URBANíS-TICA

La LUCyL requiere licencia urbanística entendida como control preventivo que debe realizar el Ayunta-miento sobre los actos de uso del suelo que excedan de la normal utilización de los recursos naturales con la finalidad de verificar su conformidad con la normativa urbanística.

Según el artículo 97.1 LUCyL se requiere la obtención de licencia urbanística para la realización de los siguien-tes actos:

– Construcciones e instalaciones de todas clases de nueva planta.

– Ampliación de construcciones e instalaciones de todas clases.

– Demolición de construcciones e instalaciones, salvo en caso de ruina inminente.

– Modificación, reforma o rehabilitación de cons-trucciones e instalaciones, cuando tengan carác-ter integral o total.

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– Primera ocupación o utilización de construccio-nes e instalaciones.

– Segregaciones, divisiones y parcelaciones de te-rrenos.

– Actividades mineras y extractivas en general, in-cluidas canteras, graveras y análogas.

– Construcción de presas, balsas y obras de defen-sa y corrección de cauces públicos.

– Desmontes, excavaciones, explanaciones, aterra-mientos, vertidos y demás movimientos de tierra.

– Constitución y modificación de complejos inmo-biliarios.

– Ejecución de obras e instalaciones en el sub-suelo, cuando tengan entidad equiparable a las obras de nueva planta o afecten a elementos es-tructurales.

– Corta de arbolado y de vegetación arbustiva en suelo urbano y urbanizable.

– Construcciones e instalaciones prefabricadas, móviles o provisionales, salvo en ámbitos autori-zados.

– Otros usos del suelo que se determinen regla-mentariamente.

La reforma que la Ley 7/2014 realiza de este artículo es de escasa importancia, limitándose a completar las letras d), i) y m) del mismo y a introducir la exigencia de licencia en los supuestos de constitución y modificación de complejos inmobiliarios.

3. LOS ACTOS NO SUJETOS A LICENCIA UR-BANíSTICA

En cambio, conforme al artículo 97.2 LUCyL, no re-querirán licencia urbanística municipal:

– Los actos definidos en proyectos de contenido más amplio previamente aprobados o autoriza-dos.

Se trata de aquellos supuestos en los que el Ayunta-miento ya ha realizado, al aprobar dichos proyectos, el pre-ceptivo control preventivo para verificar su conformidad con la normativa urbanística (p.ej. obras de urbanización en actuaciones integradas o en suelo urbano consolidado que no tenga la condición de solar). Ya se contemplaban estos supuestos en el artículo 289 a) RUCyL.

– Las obras públicas eximidas expresamente por la legislación sectorial y de ordenación del territorio.

Deben incluirse, entre otras, las siguientes obras pú-blicas: carreteras (artículos 12 de la Ley 25/1988, de 29

de julio de Carreteras del Estado y 17 de la Ley 10/2008, de 9 de diciembre, de Carreteras de Castilla y León); fe-rrocarriles (artículo 7 de la Ley 39/2003, de 17 de noviem-bre, del Sector Ferroviario); aguas (artículo 127 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, que aprobaba el Texto Refundido de la Ley de Aguas); montes (artículo 82 de la Ley 3/2009, de 6 de abril, de Montes de Casti-lla y León); defensa nacional (artículo 8 del Real decreto 689/1978, de 10 de febrero, que aprobaba el Reglamen-to de Zonas e Instalaciones de Interés para la Defensa nacional) y concesión de obras públicas (Disposición Adicional Tercera de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, re-guladora del contrato de concesión de obras públicas).

– Los actos amparados por órdenes de ejecución.

En este sentido, el artículo 97.3 LUCyL afirma que las órdenes de ejecución tendrán el mismo alcance que los actos de otorgamiento de licencia urbanística y el ar-tículo 321.2 RUCyL señala que “las órdenes de ejecución eximen de la obligación de obtener licencia urbanística para los actos de uso del suelo que constituyan su obje-to”. En cambio, de acuerdo al artículo 326.4 RUCyL “la declaración de ruina no exime al propietario del inmue-ble del deber de solicitar licencia urbanística para la eje-cución de la demolición o de las obras de conservación o rehabilitación que se ordenen. En tal caso la licencia debe contemplar todas las actuaciones que deban rea-lizarse en el inmueble y el resultado final de las mismas, pudiendo concretarse a través de la misma las condicio-nes previstas en el planeamiento urbanístico para salva-guardar los valores que sean objeto de protección”.

– Los actos promovidos por el Ayuntamiento en su propio término municipal.

Se entiende que la aprobación municipal de dicho proyecto equivale a la licencia urbanística en cuanto con dicho trámite ya se ha realizado el necesario control pre-ventivo para verificar su conformidad con la normativa urbanística.

4. LA RESOLUCIÓN DE LA LICENCIA URBANíS-TICA POR SILENCIO ADMINISTRATIVO

a) Legislación básica estatal

En esta materia es imprescindible repasar el conte-nido de las distintas normas estatales. De todas ellas, debemos destacar las siguientes reglas:

– “Los procedimientos y trámites para la obten-ción de las autorizaciones a que se refiere esta Ley deberán tener carácter reglado, ser claros e inequívocos, objetivos e imparciales, transparen-tes, proporcionados al objetivo de interés ge-neral y darse a conocer con antelación. En todo caso, deberán respetar las disposiciones recogi-das en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públi-

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cas y Procedimiento Administrativo Común, así como garantizar la aplicación general del silencio administrativo positivo y que los supuestos de silencio administrativo negativo constituyan ex-cepciones previstas en una norma con rango de ley justificadas por razones imperiosas de interés general” (artículo 6 de La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio).

– “En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolu-ción expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para enten-derla estimada por silencio administrativo, ex-cepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario es-tablezcan lo contrario” (artículo 43.1 ab initio de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

– “La estimación por silencio administrativo tie-ne a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene

los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte proce-dente” (artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Adminis-traciones Públicas y del Procedimiento Adminis-trativo Común).

– “Con el fin de agilizar la actuación de las Admi-nistraciones Públicas, el Gobierno, en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de esta Ley, remitirá a las Cortes Generales un proyecto de ley de modificación del sentido del silencio administrativo en los procedimientos que no se consideren cubiertos por razones imperiosas de interés general, de acuerdo con lo establecido en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviem-bre, de Régimen Jurídico de las Administracio-nes Públicas y del Procedimiento Administrativo Común” (artículo 40.1 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible).

– “Las Comunidades Autónomas evaluarán igual-mente la existencia de razones imperiosas de interés general que justifiquen el mantenimiento de los efectos desestimatorios del silencio admi-nistrativo en los procedimientos administrativos regulados por normas anteriores a la redacción del artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de no-viembre, de Régimen Jurídico de las Administra-ciones Públicas y del Procedimiento Administra-tivo Común, derivada de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Dicha evaluación se llevará a cabo en el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta Ley y servirá de base para impulsar la adecuación normativa oportuna” (artículo 40.2 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible).

– “Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización adminis-trativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística, debiendo ser motivada su denegación. En ningún caso po-drán entenderse adquiridas por silencio adminis-trativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística” (artículo 9.7 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo).

– “Con independencia de lo establecido en el apartado anterior, serán expresos, con silencio administrativo negativo, los actos que autoricen: a) Movimientos de tierras, explanaciones, parce-laciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación;

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b) Las obras de edificación, construcción e im-plantación de instalaciones de nueva planta; c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes; d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del dominio público” (artículo 9.8 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo).

b) Ley de Urbanismo de Castilla y León

Dos normas de la LUCyL referidas al silencio admi-nistrativo debemos recoger. En primer lugar, el artículo 7 bajo el título “Facultades del derecho de propiedad” afirma en su primer párrafo que:

“Las facultades urbanísticas del derecho de pro-piedad, entendidas como las relativas al uso del sue-lo, incluidos el subsuelo y el vuelo, y en especial su urbanización y edificación, se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes estable-cidos en las Leyes y en el planeamiento urbanístico. En ningún caso se entenderán adquiridas por silen-cio administrativo facultades urbanísticas en contra de lo dispuesto en las Leyes o en el planeamiento urbanístico.”

Y, en segundo lugar, el artículo 99.3 LUCyL cuyo tenor literal es el siguiente:

“Transcurridos los plazos citados en el número anterior sin que se haya resuelto la solicitud, podrá entenderse otorgada la licencia conforme a la legis-lación sobre procedimiento administrativo, con las siguientes excepciones, sin perjuicio de las reglas especiales que establezca la legislación:

a) Cuando el acto solicitado afecte a elementos catalogados o protegidos, o al dominio público, o a sus zonas de afección.

b) Cuando se trate de los actos citados en las le-tras a), e), f), i) y l) del apartado 1 del artículo 97.

c) En ningún caso podrán entenderse otorgadas por silencio administrativo licencias contrarias o dis-conformes con la normativa urbanística.”

En consecuencia, se establece como regla general el otorgamiento de la licencia urbanística una vez hayan transcurridos los plazos legales sin haberse resuelto la solicitud. En cambio, no operará el silencio administrati-vo positivo en los siguientes casos:

– Cuando el acto solicitado afecte a elementos ca-talogados o protegidos, o al dominio público, o a sus zonas de afección.

– Cuando se trate de los actos citados en las letras a), e), f), i) y l) del apartado 1 del artículo 97.

– Cuando se trate de licencias contrarias o discon-formes con la normativa urbanística.

5. LOS PLAzOS DE EJECUCIÓN DE LA LICEN-CIA URBANíSTICA

Los actos de uso del suelo amparados por licencia urbanística deberán realizarse dentro de los plazos de inicio, interrupción máxima y finalización señalados en la propia licencia (artículo 102 LUCyL). La reforma se li-mita a suprimir la remisión que hacía este artículo a los plazos establecidos “en el planeamiento urbanístico”. El artículo 303 RUCyL regula los plazos aplicables en de-fecto de licencia, el régimen de prórrogas aplicable y los supuestos de interrupción de los plazos. Asimismo, el régimen de la caducidad de la licencia urbanística se disciplina en los artículos 103 LUCyL y 305 RUCyL.

6. LOS ACTOS SUJETOS A DECLARACIÓN RES-PONSABLE10

Quedan sometidos al régimen de declaración res-ponsable – según el artículo 105 bis.1 LUCyL - los si-guientes actos:

– Modificación, reforma o rehabilitación de cons-trucciones e instalaciones, cuando tenga carácter no integral o parcial.

– Cambio de uso de construcciones e instalacio-nes.

– Cerramientos y vallados.

– Vallas y carteles publicitarios visibles de la vía pú-blica.

– Instalación de tendidos eléctricos, telefónicos y similares.

– Uso del vuelo sobre construcciones e instalacio-nes.

– Ejecución de obras e instalaciones en el subsue-lo, cuando no tengan entidad equiparable a las obras de nueva planta o ampliación ni afecten a elementos estructurales.

– Obras menores tales como sustitución, renova-ción o reparación de revestimientos, alicatados, pavimentos, falsos techos, carpintería interior, fontanería, instalaciones eléctricas, enlucidos y pinturas.

– Trabajos previos a la construcción, tales como sondeos, prospecciones, catas, ensayos y limpie-za de solares. 2.

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También están exentos de este régimen de declara-ción responsable los supuestos citados en el apartado 2 del artículo 97 como de innecesariedad de licencia urba-nística (artículo 105 bis.2 LUCyL).

7. EL RéGIMEN DE LA DECLARACIÓN RES-PONSABLE

a) Concepto11

El artículo 71 bis. 1 LRJ-PAC entiende por “declara-ción responsable el documento suscrito por un interesa-do en el que manifiesta, bajo su responsabilidad12, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la docu-mentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiem-po inherente a dicho reconocimiento o ejercicio”.13

En el mismo sentido, el artículo 105 ter.1 LUCyL defi-ne la declaración responsable como el documento me-diante el cual su promotor manifiesta bajo su exclusiva responsabilidad:

– que los actos a los que se refiere cumplen las con-diciones prescritas en la normativa aplicable,

– que posee la documentación técnica que así lo acredita,

– y que se compromete a mantener el citado cum-plimiento durante el tiempo que dure el ejercicio de los actos a los que se refiere.

b) Alcance

Siguiendo lo establecido en los artículos 10 y 12 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales (Decreto de 17 de junio de 1955) el artículo 105 ter.2 y 3 LUCyL establece que la formalización de la declaración responsable:

– sólo producirá efectos entre el Ayuntamiento y el promotor,

– no prejuzga ni perjudica derechos patrimoniales del promotor ni de terceros,

– y no podrá ser invocada para excluir o disminuir la responsabilidad civil o penal en que pueda incu-rrir su promotor en el ejercicio de los actos a los que se refiera.

8. EL PROCEDIMIENTO DE LA DECLARACIÓN RESPONSABLE14

En cuanto al procedimiento a seguir el artículo 105 quater.1 LUCyL se limita a indicar que para legitimar la ejecución de los actos citados en el artículo 105 bis, el

promotor presentará la declaración responsable en el Ayuntamiento acompañada de la siguiente documen-tación:

– Proyecto de obras, cuando sea legalmente exigi-ble; en otro caso bastará una memoria que des-criba de forma suficiente las características del acto.

– Certificado de su conformidad con la normativa aplicable expedido por un técnico facultativo competente.

– Copia de las autorizaciones de otras administra-ciones que sean legalmente exigibles, en su caso.

También la legislación estatal es parca en la materia, circunscribiéndose a las dos reglas siguientes:

– “Las Administraciones Públicas tendrán perma-nentemente publicados y actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación previa, los cuales se facilitarán de forma clara e inequívoca y que, en todo caso, se podrán pre-sentar a distancia y por vía electrónica” (artículo 71 bis.5 LRJ-PAC).

– “Cuando el ejercicio de actividades no precise autorización habilitante y previa, las Entidades locales deberán establecer y planificar los proce-dimientos de comunicación necesarios, así como los de verificación posterior del cumplimiento de los requisitos precisos para el ejercicio de la mis-ma por los interesados previstos en la legislación sectorial” (artículo 84 ter LBRL).

9. LOS EFECTOS DE LA DECLARACIÓN RES-PONSABLE

a) Legitimación para la ejecución del acto de sue-lo declarado (sin necesidad de resolución admi-nistrativa previa)

Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas – según el artículo 71 bis.3 LRJ-PAC - produci-rán los efectos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente y permitirán, con carácter general:

– bien el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación15,

– sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.

La LUCyL en su artículo 105 quater.2 señala que la presentación de una declaración responsable conforme

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a lo dispuesto en esta Ley y en el planeamiento urbanís-tico producirá los siguientes efectos:

– El declarante quedará legitimado para realizar el acto de uso del suelo declarado, en las condicio-nes establecidas en la legislación y en el planea-miento urbanístico.

– El acto declarado podrá ser objeto, por parte de los servicios municipales, de comprobación o inspección de los requisitos habilitantes para su ejercicio y de la adecuación de lo ejecutado a lo declarado.

b) No legitimación de actos contrarios o discon-formes con la normativa urbanística

El artículo 105 quater.3 LUCyL consagra una regla de especial importancia cuando dice que: “En ningún caso podrá entenderse legitimada la ejecución de actos con-trarios o disconformes con la normativa urbanística”. En consecuencia, se aplica a la declaración responsable el régimen del silencio administrativo en materia de licen-cia urbanística consagrado tanto en la legislación estatal y autonómica como en la jurisprudencia. Por tanto, no está de más hacer un breve recordatorio de la doctrina jurisprudencial sobre el silencio positivo contra legem. En el caso de la declaración responsable, no se legitima-rán actos contrarios a la normativa urbanística.

Tras la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que modificó, entre otros aspectos, el régimen general del silencio administrativo regulado en la Ley 30/1992, se mantuvieron las siguientes posiciones:

– Cierto sector de la doctrina, y algunos Tribunales, consideraron que el artículo 242.6 TRLS-92 había resultado desplazado por dicha reforma legal y que, en consecuencia, las licencias o autorizacio-nes urbanísticas debían considerarse otorgadas por silencio en todo caso por el mero transcurso del plazo establecido para resolver, aunque resul-tasen incompatibles con la normativa urbanística aplicable. Supuesto este último en el que la Ad-ministración estaría obligada a revisar de oficio la licencia o autorización “presuntamente” con-cedida contra legem, mediante el procedimiento regulado al efecto en los artículos 102 y 103 LRJA-PAC , con el consiguiente reconocimiento de una indemnización en favor de su titular.

– Otro sector de la doctrina, y numerosos Tribuna-les Superiores de Justicia, mantenían sin embar-go la tesis contraria.

Pues bien, estas dudas se despejaron en las Senten-cias dictadas por la Sala 3ª del Tribunal Supremo el 17 de octubre de 2007 en los recursos de casación números 9397/2003, 2007/199820 y 9828/2003. En ellas se afirma-ba que:

“no compartimos la tesis de que una licencia ur-banística, incluso en el caso de que lo solicitado sea disconforme con el ordenamiento jurídico con el que debe confrontarse, deba entenderse otorgada por silencio administrativo por el solo hecho de que haya transcurrido el plazo para resolver sobre ella, pues el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, en la redacción dada por la Ley 4/1999 , se cuida de advertir que la estima-ción por silencio lo será, o podrá así ser entendida, “salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contra-rio”, siendo una norma con ese rango, como lo era el artículo 242.6 de la Ley del Suelo aprobada por el Real Decreto Legislativo 1/1992, que tiene el ca-rácter de legislación básica según resulta del funda-mento jurídico número 34 , párrafo cuarto, de la STC 61/1997, y que no fue derogado, sino mantenido en vigor, por la Disposición derogatoria única de la Ley 6/1998 , la que disponía en aquel año 2001 en que se solicitó la licencia objeto de la litis que “en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio adminis-trativo licencias en contra de la legislación o del pla-neamiento urbanístico”.

Doctrina ratificada en la Sentencia de 28 de enero de 2009, donde se declaraba como doctrina legal que:

“el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1 b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real De-creto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, tam-bién básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística”.

El propio legislador ha ratificado esta conclusión en su reciente Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de ju-nio, aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo, que derogó y reemplazó los escasos preceptos del an-terior Texto Refundido de 1992 que aún continuaban en vigor. Así en el artículo 8.1.b) de este nuevo texto legal se disponía expresamente que: “ En ningún caso po-drán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística” (en la actualidad, artículo 9.7 TRLS 08). No sólo confirmó con ello lo preceptuado en el antiguo artículo 242.6 TRLS-92, circunscrito al procedi-miento de otorgamiento de licencias urbanísticas, sino que amplió el campo de aplicación de este principio a otros ámbitos distintos, como el de la gestión o el pla-neamiento urbanísticos.

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c) Plazos de ejecución y modificaciones

El artículo 105 quater.4 LUCyL remite a su desarrollo reglamentario16 en cuanto a:

– los plazos de inicio, interrupción máxima y finali-zación de los actos legitimados por declaración responsable,

– el régimen de prórrogas,

– y los supuestos de interrupción de plazos.

En todo caso, las modificaciones de los actos legi-timados por declaración responsable requerirán la pre-sentación en el Ayuntamiento de una declaración com-plementaria (artículo 105 quater.5 LUCyL)17.

d) Potestades de comprobación, verificación, in-vestigación e inspección18 19

La LRJ-PAC reconoce a las Administraciones Públicas una serie de potestades de comprobación, verificación, investigación e inspección en los siguientes términos:

– Con carácter general, podrán comprobar, verifi-car, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás cir-cunstancias que se produzcan en el desarrollo de una actividad por los particulares (artículo 39 bis.2).

– Y con carácter específico en cuanto a que las de-claraciones responsables y las comunicaciones previas producirán los efectos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente y permitirán el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las fa-cultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públi-cas (artículo 71 bis.3).

A todo ello hay que añadir las potestades reconoci-das en el artículo 105 quater.2b) LUCyL cuando afirma que “el acto declarado podrá ser objeto, por parte de los servicios municipales, de comprobación o inspección de los requisitos habilitantes para su ejercicio y de la adecuación de lo ejecutado a lo declarado”.

Respecto al alcance y contenido de estas potesta-des, el artículo 71 bis.4 LRJ-PAC determina los supuestos de incumplimiento y las consecuencias del mismo.

En cuanto a los supuestos de incumplimiento se con-templan los siguientes:

– la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial20, en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a una declaración responsable o a una comunicación previa21,

– o la no presentación ante la Administración com-petente de la declaración responsable o comuni-cación previa22.

En el caso que se de alguno de los supuestos de incumplimiento la Administración Pública mediante la correspondiente Resolución que declare tales circuns-tancias:

– determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos23, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar24,

– y, además, podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al mo-mento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondien-te25, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado26.

10. LA PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD RES-PECTO DE ACTOS SUJETOS A DECLARA-CIÓN RESPONSABLE

Como cláusula de cierre en el ámbito de la protección de legalidad se añade en el artículo 122 bis LUCyL todas las referencias a la licencia urbanística y sus condiciones contenidas en los artículo 111 a 122 integrantes del Ca-pítulo III (“Protección de la legalidad”) del Título IV (“In-tervención en el uso del suelo”) se entenderán hechas también a la declaración responsable y su contenido, con los mismos efectos.

VI. EL NACIMIENTO DE UN NUEVO DERECHO ADMINISTRATIVO

Como ya sabemos, España está en los últimos pues-tos en cuanto al número de días que se precisan para constituir una empresa con cualquier forma jurídica mer-cantil. Y ello es más grave aún si se tiene presente que la mayoría de las trabas administrativas que se imponen por la Administración se perpetúan de una u otra for-ma, y subsisten como dificultades operativas, durante toda la vida de la empresa. Las empresas sufren costes de transacción importantes debido a la intensa actividad regulatoria, no sólo como condición de entrada sino du-rante todo el periplo empresarial con una pléyade de cargas y obligaciones administrativas, unas justificadas, otras no tanto, que perpetúan esos costes de transac-ción impidiéndole alcanzar mayores cotas de competi-tividad. Es evidente que no debe renunciarse al control administrativo que garantiza aspectos tan esenciales como la seguridad, la protección de consumidores, los derechos laborales, la seguridad y salud en el trabajo. Lo que debe cambiar es la filosofía de la intervención admi-

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nistrativa, y confiando en la responsabilidad del empre-sario y del ciudadano, los controles ex ante deberían ser sustituidos, siempre que se pudiera, por declaraciones responsables y las autorizaciones de inicio, por meras comunicaciones. De esta manera, la labor administrativa de control bascularía hacía el momento posterior de la verificación del cumplimiento de los extremos consigna-dos en las declaraciones responsables o comunicaciones previas. En esta línea debemos situar los planteamientos de la Unión Europea. A modo de epílogo no podemos terminar sin hacer una serie de consideraciones respecto a la implantación de este nuevo modelo de intervención administrativa en la actividad económica:

– Que al consagrar en 1992 el Tratado de Maastri-cht la centralidad del mercado, la unión econó-mica y monetaria, la estabilidad presupuestaria y una economía abierta y de libre competencia, el modelo económico de España y del resto de paí-ses no es el definido por las respectivas Constitu-ciones nacionales, sino por las normas europeas dándose una absoluta subordinación del nivel estatal a los objetivos comunitarios.

– Que son precisas “reformas administrativas” encaminadas a lograr unas administraciones al servicio de los ciudadanos, de la sociedad y de la recuperación económica.

– Que es necesario un nuevo marco jurídico que conlleve un impulso en la reducción de los trá-mites, tanto para la promoción de proyectos públicos de carácter productivo como para la constitución e implantación de nuevos negocios y empresas, la eliminación de cargas administrati-vas que no sean imprescindibles y la reafirmación de la apuesta por la Administración Electrónica.

– Que la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Eu-ropeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior es-tablece un marco jurídico general que beneficia a una amplia gama de servicios sin por ello descui-dar las peculiaridades de cada tipo de actividad o de profesión y de sus respectivos sistemas de regulación basándose en un enfoque dinámico y selectivo, consistente en suprimir de forma priori-taria las barreras que se pueden eliminar rápida-mente y, respecto a las demás, iniciar un proceso de evaluación, consulta y armonización comple-mentaria de cuestiones específicas para permitir modernizar de forma progresiva y coordinada los sistemas nacionales de regulación de las activida-des de servicios, operación que es indispensable para realizar un auténtico mercado interior de servicios.

– Que la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio consolida los principios regulatorios compatibles con las libertades básicas de esta-

blecimiento y de libre prestación de servicios y al mismo tiempo permite suprimir las barreras y re-ducir las trabas que restringen injustificadamente el acceso a las actividades de servicios y su ejerci-cio.

– Que la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de mo-dificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio adapta la normativa estatal de rango legal a lo dispuesto en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

– Que la Directiva de Servicios supone una radi-cal transformación del modelo administrativo de control de las actividades de servicios mediante la limitación de la policía administrativa de carác-ter preventivo con estricta aplicación del princi-pio de proporcionalidad.

– Que el surgimiento de un nuevo Derecho Admi-nistrativo no solo es consecuencia de un nuevo modelo de intervención administrativa en la acti-vidad económica (preeminencia de declaraciones responsables y comunicaciones previas frente a la excepcionalidad de las autorizaciones), sino de la nueva regulación económica entendida como actividad normativa que condiciona, corrige, al-tera los parámetros naturales y espontáneos del mercado, imponiendo exigencias o requisitos a la actuación de los agentes económicos.

– Que el éxito de este nuevo Derecho Administra-tivo y del nuevo modelo de intervención admi-nistrativa en la actividad económica exigen una Administración cercana, útil, inspirada en obje-tivos, con programas y proyectos inmediatos y flexibles, dirigida a los resultados, con evalua-ción de los programas y proyectos, competitiva, inyectora de la competencia en la prestación de servicios, orientada al mercado, eficiente y con un mejor aprovechamiento del dinero.

– Que este nuevo modelo de intervención adminis-trativa en los mercados podría haberse implanta-do sobre la base del artículo 38 de la Constitución española que consagra la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado que habría exigido optar por la menor restricción de dicha libertad en cuanto la intervención deberían ser la excepción frente a la libertad como regla.

– Que ni la Directiva de Servicios ni su transposi-ción a nuestro Derecho infringen el ordenamien-to constitucional ni lesiona el contenido esencial de los derechos fundamentales.

– Que la Ley 7/2014, de 12 de septiembre, de me-didas sobre rehabilitación, regeneración y reno-vación urbana, y sobre sostenibilidad, coordina-

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ción y simplificación en materia de urbanismo de Castilla y León introducen en la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León una serie de novedades en materia de licencia urba-nística y declaración responsable bajo el denomi-nador común de la simplificación reservando la licencia como tal para los actos de uso del suelo más relevantes y para los demás el régimen de declaración responsable.

– Que el nuevo régimen de licencia urbanística y declaración responsable se ajusta a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionali-dad de forma que en el ejercicio de sus respec-tivas competencias cuando establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requi-sitos para el desarrollo de una actividad, debe-

rán: elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público, justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produz-can diferencias de trato discriminatorias (artículos 39 bis LRJ-PAC y 84.2 LRBL).

– Que la exigencia de licencia urbanística tiene en cuenta la regla que indica respecto a las instala-ciones o infraestructuras físicas para el ejercicio de actividades económicas solo se someterán a un régimen de autorización cuando lo establez-ca una Ley que defina sus requisitos esenciales y las mismas sean susceptibles de generar daños sobre el medioambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud públicas y el patrimonio his-tórico y resulte proporcionado (artículo 84 bis.2 LBRL).

1 Aunque referido a otra Comunidad Autónoma, nos ha sido de gran utilidad el Dictamen del CCEX nº 346/2010, de 2 de julio.

2 Para el relato de la evolución normativa en esta materia, he-mos seguido el contenido de las respectivas Exposiciones de Motivos.

3 El artículo 23 – “Silencio negativo en procedimientos de conformidad, aprobación o autorización administrativa” – del Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autóno-mos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa establecía que los actos de transformación, construcción, edificación y uso del suelo y el subsuelo que se indican a continuación requerían del acto expreso de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo según la legislación de ordenación territorial y urbanística:

a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación.

b) Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta.

c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones simi-lares, ya sean provisionales o permanentes.

d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva que, por sus características, puedan afectar al paisaje.

e) La primera ocupación de las edificaciones de nueva planta y de las casas a que se refiere la letra c) anterior.

4 BOCL, núm. 181, de 19 de Septiembre de 2014 y BOE, núm. 239, de 2 de octubre de 2014.

5 El Pleno del TC, por providencias de 8 de abril de 2014, acordó admitir a trámite los siguientes recursos:

– Recurso de inconstitucionalidad núm. 1397-2014, contra los artículos 14.2 y, por conexión, 23.2; 16; 17; 18 y, por conexión, 5 y disposición final segunda; 19; 20; 26.5; 27 en relación con la disposición final primera, apartado tres; apartado uno y, por conexión, dos de la disposición fi-nal tercera y disposición final cuarta de la presente Ley («B.O.E.» 15 abril).

– Recurso de inconstitucionalidad núm. 1454-2014, contra los artículos 6; 14.2; 17, último inciso del párrafo primero y letras a) a d); 18.2, letras b) a f); 19; 20; 21.2 y 3; 23.2; 26; 27; disposición adicional décima y disposiciones finales prime-ra, segunda y cuarta de la presente Ley («B.O.E.» 15 abril).

– Y recurso de inconstitucionalidad núm. 1411-2014, contra los artículos 5, 6, 14.2, 16 a 20, 23, 26.5, 27, disposición adicional décima y disposiciones finales primera, segun-da, tercera y cuarta de la presente Ley («B.O.E.» 15 abril).Letra b) del artículo 5 redactada por el número uno de la disposición final segunda de la Ley 20/2013, de 9 de di-ciembre, de garantía de la unidad de mercado («B.O.E.» 10 diciembre).Vigencia: 11 diciembre 2013.

6 No discriminación: que el régimen de autorización no resul-te discriminatorio ni directa ni indirectamente en función de la nacionalidad o de que el establecimiento se encuentre o no en el territorio de la autoridad competente o, por lo que se refiere a sociedades, por razón del lugar de ubicación del domicilio social (artículo 5 a)).

7 Necesidad: que el régimen de autorización esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pú-blica, protección del medio ambiente, o cuando la escasez de recursos naturales o la existencia de inequívocos impe-dimentos técnicos limiten el número de operadores econó-micos del mercado (artículo 5 b)).

8 Proporcionalidad: que dicho régimen sea el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objeti-vo que se persigue porque no existen otras medidas me-nos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado, en particular cuando un control a posteriori se produjese demasiado tarde para ser realmente eficaz. Así, en ningún

NOTAS

http://noticias.juridicas.com/base_datos/Privado/527666-recurso-de-inconstitucionalidad-n-o-1397-2014-contra-diversos-preceptos-de.html#I7

http://noticias.juridicas.com/base_datos/Privado/527673-recurso-de-inconstitucionalidad-num-1454-2014-contra-los-articulos-6-14-2.html#I7

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caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización cuando sea su-ficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la infor-mación necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad (artículo 5 c)).

9 Se consagra una reserva impropia de Ley. Ni las normas reglamentarias ni las ordenanzas locales podrán establecer una autorización. Por tanto, solo por Ley puede establecer-se una autorización en cuanto excepción al régimen general de libertad de establecimiento y motivando suficientemen-te las razones que justifiquen esa excepción.

10 Como antecedente de esta figura se puede citar la declara-ción responsable de no estar incurso en prohibiciones para contratar regulada en la Ley de Contratos del Estado de 1965 (Decreto 923/1965, de 8 de abril).

11 La característica esencial de la declaración responsable es la innecesariedad o reducción de la exigencia de aporta-ción documental.

12 La expresión “bajo su responsabilidad” refleja la clave de bóveda del nuevo modelo de intervención administrativa. El particular tiene derecho a iniciar la actividad sin interven-ción previa de la Administración, pero “bajo su responsabi-lidad”.

13 Aunque se pretende configurar de forma autónoma las co-municaciones previas y las declaraciones responsables, la regulación del artículo 71 bis LRJ-PAC las contempla con los mismos efectos y con la misma naturaleza de técnica de intervención a posteriori sin control preventivo. De ahí que no falten autores que consideren que la declaración responsable debería haberse quedado como una técnica de simplificación documental anudada a procedimientos de autorización o comunicación previa, no como una verda-dera alternativa a la autorización administrativa.

14 No se regula la posición de los terceros interesados (titula-res de derechos o intereses legítimos individuales o colecti-vos). En principio, el único mecanismo de protección será el recurso contencioso-administrativo. La dificultad residirá en articular el concreto objeto del mismo.

15 ¿Pueden las Ordenanzas Locales establecer declaraciones responsables diferidas? Tales Ordenanzas podrán determi-nar la eficacia diferida de las declaraciones responsables salvo que la legislación sectorial regule de manera expresa los efectos de la misma desde el día de su presentación. También podrían establecerse declaraciones responsables con plazo de inicio de la actividad declarada.

16 Al determinarse reglamentariamente estos aspectos, se abre la vía a que las Ordenanzas Locales regulen de distinta manera a como estén contemplados en el correspondiente reglamento.

17 Se trata de una obligación de poner en conocimiento de la Administración competente cualquier cambio que afecte a la información o a los datos incluidos en la declaración responsable.

18 La LRJ-PAC no delimita el tiempo y forma de ejercicio de estas potestades de inspección. Habría sido conveniente que contemplara un plazo desde la presentación de la de-claración responsable para la comprobación por la Admi-nistración de los datos declarados. La normativa sectorial y las ordenanzas locales deberían regularlo.

19 Una de las cuestiones que plantea esta nueva técnica de intervención administrativa es la posible responsabilidad patrimonial de la Administración por la falta de ejercicio de estas potestades inspectoras o por su inadecuado ejercicio. En principio, hay que afirmar que el nuevo sistema se asien-ta sobre la responsabilidad del declarante. En todo caso, serán los Tribunales quienes decidan si procede o no dicha responsabilidad patrimonial. Las dificultades prácticas se-rán numerosas en cuanto la legislación no regula de manera completa y precisa el alcance y contenido de tales potesta-des de inspección.

20 El alcance de la expresión “carácter esencial” debe ser de-sarrollada por los correspondientes reglamentos y ordenan-zas.

21 La declaración responsable podrá ser subsanada conforme al artículo 71 LRJ-PAC.

22 La presentación tardía de la declaración responsable subsa-na la falta de presentación y permite continuar con el ejerci-cio del derecho o actividad afectada.

23 No tiene efectos retroactivos, sino efectos ex nunc. Asimis-mo, es precisa una resolución administrativa que declare dicho supuesto de incumplimiento.

24 Estos supuestos de incumplimiento no han sido tipificados por la LRJ-PAC como infracciones con la consiguiente san-ción. Tendrá que ser la legislación sectorial la que determi-ne el régimen sancionador aplicable al ejercicio de la activi-dad o prestación del servicio sin declaración responsable.

25 Al tratarse de una medida de restauración de la legalidad no se aplican las limitaciones del régimen sancionador.

26 Se refiere a la imposibilidad de presentar una declaración responsable con el mismo objeto.

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I. INTRODUCCIóN

II. PROCEDIMIENTO DE RESTAURACIóN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA OBRAS EN EJECUCIóN SIN LICENCIA

1. Informe de los servicios urbanísticos sobre existencia de actuación en ejecución sin licencia urbanística no legalizable

2. Resolución de inicio del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística

3. Notificación de la resolución.

4. Apertura de trámite de audiencia.

5. Informe sobre cumplimiento de las medidas.

6. Resolución que decreta las medidas provisionales ante el incumplimiento de las órdenes efectuadas en el inicio del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística.


8. Informe a las alegaciones en el período de audiencia.

9. Resolución definitiva del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística

10. Notificación del acuerdo.

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ExTRA Comunidad de Castilla y León: Estudios

Procedimiento de restauración de la legalidad urbanística obras en ejecución sin licencia en Castilla y León


I. INTRODUCCIÓN

En relación con los actos en ejecución sin licencia ur-banística, el legislador autonómico establece que cuan-do esté en ejecución algún acto de uso del suelo que requiera licencia urbanística, pero no esté amparado por licencia ni orden de ejecución, el órgano municipal com-petente debe disponer:

a) La paralización de las obras y demás actos de uso del suelo en ejecución, con carácter inmediata-mente ejecutivo.

b) El inicio del procedimiento de restauración de la legalidad.

c) El inicio del procedimiento sancionador de la in-fracción urbanística.

Los acuerdos citados deben notificarse al promotor de los actos en ejecución o a sus causahabientes, enten-diendo como tales las personas que le hayan sucedido, o que se hayan subrogado por cualquier título en su dere-cho o posición. Los acuerdos deben notificarse también, en su caso, al constructor, al técnico director de las obras y al propietario de los terrenos, cuando manifiestamente no coincidan con el primero. Cada uno de ellos debe cumplir la orden de paralización desde la recepción del acuerdo, en el ámbito de sus respectivas responsabilidades.


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Notificada la orden de paralización al promotor, el mismo es responsable de la obligación de retirar, antes de que transcurran cinco días, los materiales y maqui-naria preparados para ser utilizados en las obras y actos objeto de paralización. En particular, cuando se paralice la demolición de una edificación, es responsabilidad del promotor adoptar las medidas que sean necesarias para garantizar la seguridad de las personas y la estabilidad de la parte que aún no haya sido demolida, así como preservar todos los materiales que deban conservarse para hacer posible la reconstrucción.

Transcurrido el plazo establecido sin que se hayan cumplido las obligaciones allí citadas, o sin que se haya procedido a la propia paralización de los actos, el órga-no municipal competente debe adoptar las siguientes medidas cautelares:

a) Precintado del recinto de las obras y de las ins-talaciones, actividades u otros actos de uso del suelo en ejecución, y en especial de su acceso.

b) Retirada de los materiales y de la maquinaria que se consideren necesarios, o cuando se trate de una demolición, acopio y preservación de todos los materiales y restos de la misma, en todo caso a costa del promotor, a quien corresponde satis-facer los gastos de transporte, depósito y custo-dia que se produzcan.

c) Orden de corte de suministro a las entidades prestadoras de los servicios de suministro de agua, energía eléctrica, gas y telecomunicacio-nes, las cuales deben mantener el corte desde que se cumplan cinco días de la recepción de la orden hasta que se les notifique el otorgamiento de la licencia urbanística o el levantamiento de la orden de corte.

Una vez iniciado el procedimiento de restauración de la legalidad, el órgano municipal competente debe re-solverlo, previa audiencia a los interesados, adoptando alguna de las siguientes resoluciones, con independen-cia de las medidas citadas en los apartados anteriores y de las sanciones que se impongan en el procedimiento sancionador:

a) Si los actos son incompatibles con el planeamiento urbanístico: disponer la demolición de las construccio-nes e instalaciones ejecutadas, o en su caso la recons-trucción de las que se hayan demolido, así como la re-posición de los bienes afectados a su estado anterior, en todo caso a costa de los responsables. Además debe impedir de forma total y definitiva los usos a los que die-ran lugar.

b) Si los actos son compatibles con el planeamiento urbanístico: requerir al promotor para que en un plazo de tres meses solicite la correspondiente licencia urba-nística, manteniéndose la paralización en tanto la misma no sea otorgada. Desatendido el requerimiento o de-negada la licencia, debe proceder conforme a la letra anterior.

Autor: Miguel Ángel García Valderrey

Título: Procedimiento de restauración de la legalidad urba-nística obras en ejecución sin licencia en Castilla y León

Resumen: En el presente artículo analizamos el procedi-miento de restauración de legalidad urbanística en el ám-bito autonómico de Castilla y León, escribiendo las diferen-tes fases del procedimiento administrativo que tramita el ayuntamiento frente a aquellos actos de uso de suelo que se realizan sin licencia y que son incompatibles con el orde-namiento

FICHA RESUMEN

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Procedimiento de restauración de la legalidad urbanística obras…

II. PROCEDIMIENTO DE RESTAURACIÓN DE LA LEGALIDAD URBANíSTICA OBRAS EN EJECUCIÓN SIN LICENCIA

A continuación escribimos las distintas fases del procedimiento administrativo persigue la administración para la resolución de restauración de la legalidad urbanística:

Número Descripción

1. Informe de los servicios urbanísticos sobre existencia de actuación en ejecución sin licencia urbanística no legalizable



4. Apertura de trámite de audiencia.

5. Informe sobre cumplimiento de las medidas.

6. Resolución que decreta las medidas provisionales ante el incumplimiento de las órdenes efectuadas en el inicio del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística.


8. Informe a las alegaciones en el período de audiencia.


10. Notificación del acuerdo.

A continuación indicamos los distintos modelos de documentos que se reproducen las fases indicadas

1. Informe de los servicios urbanísticos sobre existencia de actuación en ejecución sin licencia urba-nística no legalizable

INFORME DE LOS SERVICIOS TéCNICOS

TITULO: SOBRE LA EJECUCIóN DE ACTOS DE USO DE SUELO SIN LICENCIA CONTRARIOS AL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO.

Con fecha............................... este servicio a efectuar inspección urbanística, en concreto de la parcela situada en............................... comprobando la realización de los siguientes hechos...............................

Los hechos indicados contradicen las determinaciones contenidas en la ordenación urbanística, en particular el artículo............................... de...............................que establece que...............................

Considerando que el artículo 341 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León establece que cuando esté en ejecución algún acto de uso del suelo que requiera licencia urbanística, pero no esté amparado por licencia ni orden de ejecución, el órgano municipal competente debe disponer: a) La paralización de las obras y demás actos de uso del suelo en ejecución, con carácter inmediatamente ejecutivo. b) El inicio del procedimiento de restauración de la legalidad. c) El inicio del procedimiento sancionador de la infracción urbanística.

Considerando que el artículo 341 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León establece que los acuerdos en materia de protección deben notificarse al promotor de los actos en ejecución o a sus causahabientes, entendiendo como tales las personas que le hayan sucedido, o que se hayan subrogado por cualquier título en su derecho o posición. Los acuerdos deben notificarse también, en su caso, al constructor, al técnico director de las obras y al propietario de los terrenos, cuando manifiestamente no coincidan con el primero. Cada uno de ellos debe cumplir la orden de paralización desde la recepción del acuerdo, en el ámbito de sus respectivas responsabilidades.

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Considerando que el artículo 341 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León establece que notificada la orden de paralización al promotor, el mismo es responsable de la obligación de retirar, antes de que transcurran cinco días, los materiales y maquinaria preparados para ser utilizados en las obras y actos objeto de paralización. En particular, cuando se paralice la demolición de una edificación, es responsabilidad del promotor adoptar las medidas que sean necesarias para garantizar la seguridad de las personas y la estabilidad de la parte que aún no haya sido demolida, así como preservar todos los materiales que deban conservarse para hacer posible la reconstrucción.

Considerando que el artículo 341 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León establece que una vez iniciado el procedimiento de restauración de la legalidad, el órgano municipal competente debe resolverlo, previa audiencia a los interesados

Por todo ello se propone a la alcaldía como órgano competente, en base a lo establecido en el artículo 21.1 de la ley 7/85 de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, que adopte resolución por la que se inicie el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, con audiencia la parte interesada para la resolución definitiva de la misma, determinando las medidas a efectuar sobre los actos indicados, que se concretan en ...............................


En...............................




TITULO: SOBRE INICIO DE PROCEDIMIENTO RESTAURACIóN URBANÍSTICA NÚMERO................................

Con fecha............................... el servicio de inspección urbanística levantar acta sobre los hechos de uso de suelo efectuado sobre la parcela situada en............................... siendo los que continuación se detallan ...............................

Los servicios especiales informan que mencionados hechos contradicen las determinaciones contenidas en la ordenación urbanística, en particular el artículo............................... de...............................que establece que...............................además que se propone que se adopte resolución por la que se inicie el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, con audiencia la parte interesada para la resolución definitiva de la misma, determinando las medidas a efectuar sobre los actos indicados, que se concretan en ...............................




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En su virtud, en ejercicio de las competencias concedidas a la alcaldía del artículo 21.1 de la ley 7/85 de 2 de abril se adopta el siguiente

ACUERDO:

Primero.-Ordenar el procedimiento de inicio de restauración de la legalidad urbanística por los actos de construcción efectuados en la parcela ..............................., ordenando la apertura de un trámite de audiencia en el expediente por plazo de...............................para que por parte de los afectados se presenten las alegaciones que su derecho convenga.

Segundo.-Ordenar la paralización de las obras y los actos de uso de suelo en ejecución que están desarrollando sobre la parcela situada en ...............................

Tercero.-Ordenar el inicio del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística por los hechos efectuados sobre la parcela situada en ...............................

Cuarto.-Ordenar a los servicios administrativos que procedan la notificación de esta resolución al promotor de los actos de ejecución, al constructor, al técnico director de las obras y al propietario de los terrenos.

Quinto.-Informar al promotor de la obligación que tiene de retirar antes de que transcurran cinco días los materiales y maquinaria preparados para ser utilizados en las obras y actos de paralización

En...............................

EL óRGANO/UNIDAD ADMINISTRATIVA


3. Notificación de la resolución

Con fecha ............................... el ............................... adoptó el siguiente

ACUERDO:

TITULO: SOBRE INICIO DE PROCEDIMIENTO RESTAURACIóN URBANÍSTICA NÚMERO................................





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En su virtud, en ejercicio de las competencias concedidas a la alcaldía del artículo 21.1 de la ley 7/85 de 2 de abril se adopta el siguiente

ACUERDO:

Primero.-Ordenar el procedimiento de inicio de restauración de la legalidad urbanística por los actos de construcción efectuados en la parcela ..............................., ordenando la apertura de un trámite de audiencia en el expediente por plazo de...............................para que por parte de los afectados se presenten las alegaciones que su derecho convenga.

Segundo.-Ordenar la paralización de las obras y los actos de uso de suelo en ejecución que están desarrollando sobre la parcela situada en ...............................

Tercero.-Ordenar el inicio del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística por los hechos efectuados sobre la parcela situada en ...............................

Cuarto.-Ordenar a los servicios administrativos que procedan la notificación de esta resolución al promotor de los actos de ejecución, al constructor, al técnico director de las obras y al propietario de los terrenos.

Quinto.-Informar al promotor de la obligación que tiene de retirar antes de que transcurran cinco días los materiales y maquinaria preparados para ser utilizados en las obras y actos de paralización

Lo que le notifico para su conocimiento y efectos significándole que frente a este acuerdo, no cabe interponer ningún recurso, aunque los interesados, conforme a lo previsto en el artículo 107.1 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, podrán realizar alegaciones para oponerse al mismo, sin perjuicio de la posibilidad de recurrir la resolución que ponga fin a este procedimiento.


Mediante este documento se notifica a ..............................., con NIF/CIF............................... y domicilio a efectos de notificaciones en..............................., el presente acuerdo, según lo exigido en el artículo 58.1 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En...............................

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4. Apertura de trámite de audiencia

DILIGENCIA DE ORDENACIóN

TITULO:................................

En el procedimiento seguido por esta administración referente a la restauración de la legalidad urbanística por los actos de uso de suelo efectuados en............................... la alcaldía en el ejercicio de las competencias que le atribuye 341 del reglamento de urbanismo de Castilla y León, con base en el artículo 84 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,] y antes de redactar la propuesta de resolución.

ACUERDA:

La iniciación del trámite de audiencia para que en el plazo de 10 días pueda examinar el procedimiento instruido, formular alegaciones y aportar cuantos documentos y justificaciones consideren oportunos.

A estos efectos, a este acuerdo se acompaña la relación de documentos obrantes en el procedimiento. Mediante este documento se notifica a ...............................el presente documento según lo exigido en el artículo 58.1 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En...............................



5. Informe sobre cumplimiento de las medidas

INFORME SERVICIOS DE URBANISMO

TITULO: CUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS DECRETADAS EN EL ACUERDO DE INICIO DEL PROCEDIMIENTO DE RESTAURACIóN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA NÚMERO ................................

Habiéndose emitido resolución por ............................... en fecha ............................... por las que se imponía a don ...............................en calidad de ............................... las siguientes medidas.

Resultando que se ha efectuado visita de comprobación del cumplimiento de determinadas medidas en fecha ............................... observando que ..............................., pudiendo concluir que no se ha dado cumplimiento a lo largo del acuerdo de inicio del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística


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6. Resolución que decreta las medidas provisionales ante el incumplimiento de las órdenes efectua-das en el inicio del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística

TÍTULO: SOBRE EL ESTABLECIMIENTO DE MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO DE RESTAURACIóN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICO NÚMERO ................................

Con fecha ............................... por parte de ............................... se adopta acuerdo de inicio del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística en el que se establecen las siguientes medidas................................

Habiéndose emitido informe por parte de ............................... en el que se acredita que las medidas no han sido ejecutadas.

Considerando que el artículo 341 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León establece que transcurrido el plazo de cinco días sin que se hayan cumplido las obligaciones allí citadas, o sin que se haya procedido a la propia paralización de los actos, el órgano municipal competente debe adoptar las siguientes medidas cautelares: a) Precintado del recinto de las obras y de las instalaciones, actividades u otros actos de uso del suelo en ejecución, y en especial de su acceso. b) Retirada de los materiales y de la maquinaria que se consideren necesarios, o cuando se trate de una demolición, acopio y preservación de todos los materiales y restos de la misma, en todo caso a costa del promotor, a quien corresponde satisfacer los gastos de transporte, depósito y custodia que se produzcan. c) Orden de corte de suministro a las entidades prestadoras de los servicios de suministro de agua, energía eléctrica, gas y telecomunicaciones, las cuales deben mantener el corte desde que se cumplan cinco días de la recepción de la orden hasta que se les notifique el otorgamiento de la licencia urbanística o el levantamiento de la orden de corte.

En su virtud,

ACUERDO:

Primero.-Ordenar el precinto del recinto de la obra y de la instalación situada en...............................

Segundo.-Ordenar los servicios administrativos que procedan a la retirada de los materiales y de la maquinaria que se consideren necesarios para la realización de la obra..............................., a costa del promotor a quien corresponde satisfacer los gastos de transporte, depósito y custodia que se produzcan.

Tercero.-Ordenar el corte de suministro a las entidades prestadoras de los servicios de suministro de agua, energía eléctrica, gas y telecomunicaciones, las cuales deben mantener el corte desde que se cumplan cinco días de la recepción de la orden hasta que se les notifique el otorgamiento de licencia urbanística o levantamiento de la orden de corte.

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7. Notificación de la resolución

Con fecha ................................el............................... adoptó el siguiente

ACUERDO:

TÍTULO: SOBRE EL ESTABLECIMIENTO DE MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO DE RESTAURACIóN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICO NÚMERO ................................


Habiéndose emitido informe por parte de ............................... en el que se acredita que las medidas no han sido ejecutadas.

Considerando que el artículo 341 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León establece que transcurrido el plazo de cinco días sin que se hayan cumplido las obligaciones allí citadas, o sin que se haya procedido a la propia paralización de los actos, el órgano municipal competente debe adoptar las siguientes medidas cautelares: a) Precintado del recinto de las obras y de las instalaciones, actividades u otros actos de uso del suelo en ejecución, y en especial de su acceso. b) Retirada de los materiales y de la maquinaria que se consideren necesarios, o cuando se trate de una demolición, acopio y preservación de todos los materiales y restos de la misma, en todo caso a costa del promotor, a quien corresponde satisfacer los gastos de transporte, depósito y custodia que se produzcan. c) Orden de corte de suministro a las entidades prestadoras de los servicios de suministro de agua, energía eléctrica, gas y telecomunicaciones, las cuales deben mantener el corte desde que se cumplan cinco días de la recepción de la orden hasta que se les notifique el otorgamiento de la licencia urbanística o el levantamiento de la orden de corte.

En su virtud,

ACUERDO:

Primero.-Ordenar el precinto del recinto de la obra y de la instalación situada en...............................

Segundo.-Ordenar los servicios administrativos que procedan a la retirada de los materiales y de la maquinaria que se consideren necesarios para la realización de la obra..............................., a costa del promotor a quien corresponde satisfacer los gastos de transporte, depósito y custodia que se produzcan.

Tercero.-Ordenar el corte de suministro a las entidades prestadoras de los servicios de suministro de agua, energía eléctrica, gas y telecomunicaciones, las cuales deben mantener el corte desde que se cumplan cinco días de la recepción de la orden hasta que se les notifique el otorgamiento de licencia urbanística o levantamiento de la orden de corte.


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8. Informe a las alegaciones en el período de audiencia

INFORME DE LOS SERVICIOS TéCNICOS ...............................

TITULO: SOBRE LAS ALEGACIONES PRESENTADAS AL EXPEDIENTE DE RESTAURACIóN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA NÚMERO ................................


Resultando que con fecha............................... se concede a............................... período de audiencia en el expediente, habiéndose presentado alegaciones, que procede de informarse en el presente informe en base a las siguientes

CONSIDERACIONES:

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TITULO: SOBRE LA RESOLUCIóN DEFINITIVA AL EXPEDIENTE DE RESTAURACIóN URBANÍSTICA NÚMERO................................



Resultando que con fecha............................... se abre trámite de audiencia, habiéndose presentado las siguientes alegaciones...............................

Resultando que con fecha............................... por parte de los servicios administrativos que forman las alegaciones en el siguiente sentido...............................

Resultando que con fecha ............................... se emita resolución por la que se decreta las siguientes medidas ...............................

Considerando que el artículo 341 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León establece que una vez iniciado el procedimiento de restauración de la legalidad, el órgano municipal competente debe resolverlo, previa audiencia a los interesados, adoptando alguna de las siguientes resoluciones, con independencia de las medidas citadas en los apartados anteriores y de las sanciones que se impongan en el procedimiento sancionador: a) Si los actos son incompatibles con el planeamiento urbanístico: disponer la demolición de las construcciones e instalaciones ejecutadas, o en su caso la reconstrucción de las que se hayan demolido, así como la reposición de los bienes afectados a su estado anterior, en todo caso a costa de los responsables. Además debe impedir de forma total y definitiva los usos a los que dieran lugar. b) Si los actos son compatibles con el planeamiento urbanístico: requerir al promotor para que en un plazo de tres meses solicite la correspondiente licencia urbanística, manteniéndose la paralización en tanto la misma no sea otorgada. Desatendido el requerimiento o denegada la licencia, debe proceder conforme a la letra anterior.

En su virtud,

ACUERDO:

Primero.-Disponer la devolución de la construcción efectuada sobre la parcela............................... así como la reposición de los bienes afectados a su estado anterior, a costa de los responsables/requerir al promotor para que en un plazo de tres meses solicite la correspondiente licencia urbanística de los actos de construcción efectuados sobre la parcela............................... manteniéndose la paralización de la misma hasta que no sea otorgada.

Segundo.-Ordenar a los servicios administrativos que procedan a la notificación de la presente resolución al promotor de los actos edificatorios.

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10. Notificación del acuerdo

Con fecha ................................el............................... adoptó el siguiente

ACUERDO:

TITULO: SOBRE LA RESOLUCIóN DEFINITIVA AL EXPEDIENTE DE RESTAURACIóN URBANÍSTICA NÚMERO................................



Resultando que con fecha............................... se abre trámite de audiencia, habiéndose presentado las siguientes alegaciones...............................

Resultando que con fecha............................... por parte de los servicios administrativos que forman las alegaciones en el siguiente sentido...............................

Resultando que con fecha ............................... se emita resolución por la que se decreta las siguientes medidas ...............................

Considerando que el artículo 341 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León establece que una vez iniciado el procedimiento de restauración de la legalidad, el órgano municipal competente debe resolverlo, previa audiencia a los interesados, adoptando alguna de las siguientes resoluciones, con independencia de las medidas citadas en los apartados anteriores y de las sanciones que se impongan en el procedimiento sancionador: a) Si los actos son incompatibles con el planeamiento urbanístico: disponer la demolición de las construcciones e instalaciones ejecutadas, o en su caso la reconstrucción de las que se hayan demolido, así como la reposición de los bienes afectados a su estado anterior, en todo caso a costa de los responsables. Además debe impedir de forma total y definitiva los usos a los que dieran lugar. b) Si los actos son compatibles con el planeamiento urbanístico: requerir al promotor para que en un plazo de tres meses solicite la correspondiente licencia urbanística, manteniéndose la paralización en tanto la misma no sea otorgada. Desatendido el requerimiento o denegada la licencia, debe proceder conforme a la letra anterior.

En su virtud,

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ACUERDO:

Primero.-Disponer la devolución de la construcción efectuada sobre la parcela............................... así como la reposición de los bienes afectados a su estado anterior, a costa de los responsables/requerir al promotor para que en un plazo de tres meses solicite la correspondiente licencia urbanística de los actos de construcción efectuados sobre la parcela............................... manteniéndose la paralización de la misma hasta que no sea otorgada.

Segundo.-Ordenar a los servicios administrativos que procedan a la notificación de la presente resolución al promotor de los actos edificatorios.



En...............................


FIRMA

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Criterios de valoración del suelo. Doctrina de valoración de los sistemas generales constituidos por vías interurbanas. Dictámenes periciales. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla León de 24 de septiembre de 2014, recurso 1145/2011 (LA LEY 146346/2014)

Los distintos criterios de valoración del suelo en los procedimientos expropiatorios pueden dar lugar a re-sultados muy distintos entre los intereses de los propietarios expropiados y la Administración expropiante; tal es el caso analizado en esta sentencia donde la propiedad recurrente pretende el reconocimiento de un valor de 90’30 €/m², frente al de 1’52 €/m² que resulta de la valoración del Jurado Provincial de Expro-piación Forzosa.

La controversia parte de la consideración del suelo como urbano por parte de la propiedad en atención a que goza de todos los servicios precisos y a que el destino de los terrenos para la construcción de una carretera, determina que deba ser aplicada la doctrina del Tribunal Supremo relativa a la valoración de los sistemas generales como suelos urbanizables.

ExTRA Comunidad de Castilla y León: Urbanismo en el estrado

LA SENTENCIA

La sentencia desestima el re-curso contencioso administrativo interpuesto por los propietarios expropiados, fundamentalmente, en base a la falta de prueba de los argumentos manifestados de parte -llegando incluso al explícito repro-che “en quien reclama casi medio millón de euros”-, por una parte y, por otra, en que la doctrina del Tri-bunal Supremo referida, diferencia entre los sistemas generales que crean ciudad y los que sirven a la ciudad, siendo que solo los prime-ros determinan la valoración de los terrenos como urbanos, pero no los segundos, como ocurre en el caso de autos -una autovía que discurre por el término municipal de un pe-queño municipio-.

ARGUMENTACIÓN DEL TRIBUNAL

Comienza la Sala recordando que los acuerdos de los Jurados de Expropiación gozan de una presun-ción de acierto en atención a lo va-riado de su composición, a la calidad jurídica y técnica e independencia

de juicio de sus miembros y al crédi-to y autoridad que se desprende de su permanencia y especialización, lo que determina que cualquier pre-tensión que deba prevalecer frente a dichos acuerdos impugnados, re-quiere que el recurrente pruebe que medió infracción legal o error en la valoración realizada y que, a tal fin, es en principio medio idóneo el dic-tamen pericial emitido en sede juris-diccional con las debidas garantías procesales, pues tiene iguales carac-terísticas de imparcialidad y objetivi-dad que el acuerdo del Jurado.

Conviene traer a colación en este punto la regulación contenida en la Ley de Enjuiciamiento Civil, de apli-cación supletoria en lo no previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, regula-dora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -disposición final pri-mera-, en lo atinente a la intervención de peritos mediante la emisión de dictámenes (artículos 335 y siguien-tes), ya sean peritos designados de parte o por el propio Tribunal.

También puntualiza la senten-cia que la regulación contenida en el Real Decreto Legislativo 2/2008,

de 20 de junio es de aplicación a los expedientes de justiprecio y no los de expropiación forzosa, lo que hace que sea irrelevante en el caso la fecha en que se aprobó el proyec-to de obras, sino que hay que estar, conforme a reiterada y mayoritaria doctrina del Tribunal Supremo para determinar el inicio del expediente de justiprecio y, por tanto, la fecha a la que hay que referir el valor de los bienes a tasar, al momento en que se notifica al expropiado el acuerdo de iniciación de las gestiones para llegar a un mutuo acuerdo o cuando el mismo es requerido para que for-mule hoja de aprecio.

Dos son los argumentos del Tri-bunal para desestimar el recurso: el primero que, en modo alguno puede considerarse el terreno en la situa-ción de urbanizado cuando el propio Ayuntamiento ha certificado que la clasificación del mismo es la de suelo rústico común. Pero es que, aunque no tuviese tal clasificación, la conside-ración como urbanizado no depende solo de que cuente con determina-dos servicios urbanísticos, sino que es necesario que los terrenos estén integrados en la malla urbana y que

Extra Comunidad de Castilla y León: Urbanismo en el estrado

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tengan las condiciones suficientes y adecuadas para servir a las construc-ciones e instalaciones que permita el planeamiento urbanístico.

Resalta la sentencia en este sen-tido y en lo que se refiere a la valora-ción de la prueba pericial que, sien-do que el artículo 11 de la vigente entonces Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, se-ñala expresamente los requisitos de la integración en la malla urbana y la adecuación de los servicios para servir a las construcciones e instala-ciones que permita el planeamiento urbanístico, ninguna mención a los mismos se contiene en el dictamen pericial aportado con la demanda.

El segundo argumento de la sentencia para desestimar el recurso consiste en desvirtuar la pretendida aplicación del recurrente de que se valore el suelo como urbanizable de acuerdo con la llamada doctrina ju-risprudencial de los sistemas gene-rales. Con cita de otros pronuncia-mientos jurisprudenciales, recuerda la Sala que en lo que a las vías de co-municación se refiere, debe negarse la aplicación sin más de aquella tesis a las calzadas interurbanas, pues de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas, las carreteras nacio-nales en toda su extensión y las re-des ferroviarias y que para que esta clase de infraestructuras pueda be-neficiarse de esa doctrina, se exige que estén integradas en la red viaria local o como tal clasificadas en el plan de ordenación del municipio.

Así, las calzadas interurbanas sirven a la ciudad, pero no crean ciudad, por lo que no les es de apli-cación, como sucede en el caso de autos, la doctrina pretendida por el recurrente, no procediendo que se valore el suelo como urbanizable.

Junto a esos dos fundamentales argumentos, matiza también la sen-tencia que con la clasificación de los terrenos como no urbanizable, no se confiere a la parcela litigiosa un

tratamiento singularizado, distinto del de las parcelas del entorno, esto es, y en otras palabras, no se ad-vierte que la clasificación como no urbanizable del terreno de autos lo discriminara in peius en relación con los de los propietarios colindantes (de hecho el plano de las Normas Urbanísticas remitido en fase de prueba muestra todo lo contrario, pues todas las fincas del entorno es-tán clasificadas como suelo rústico común).


Constituye éste un pronuncia-miento más de los reiterados emi-tidos por los tribunales del orden contencioso administrativo, en relación con la correcta interpreta-ción y aplicación de la doctrina de valoración de los sistemas genera-les como suelos urbanizables cuan-do crean ciudad, pero no cuando simplemente sirven a la ciudad, como ocurre con las carreteras interurbanas.

Por otro lado, la pretensión de considerar un terreno en situación de urbanizado y no en la situación de rústico al objeto de no aplicar el criterio de valoración consisten-te en la capitalización de las ren-tas reales o potenciales, requiere estar y acreditar debidamente, no solo que el terreno dispone de los servicios urbanísticos precisos, sino, además, que se halla inte-

grado en la malla urbana y que los servicios tengan las condiciones suficientes y adecuadas para servir a las construcciones e instalacio-nes que permita el planeamiento urbanístico.

Estas últimas circunstancias deben quedar acreditadas conve-nientemente en el dictamen apor-tado de parte, en base a conoci-mientos técnicos que confieran certeza a sus conclusiones, o en el dictamen que emita un perito designado por el tribunal, previa petición de parte. La aportación en el proceso junto a la demanda de dictamen pericial a petición de los recurrentes, genera en el juz-gador dudas sobre su objetividad e imparcialidad que deben ser salvadas con la designación de un perito por el tribunal, solicitud que se realizará por el recurrente con-forme a las determinaciones del artículo 339 de la Ley de Enjuicia-miento Civil.


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Ocupación directa. Procedimiento de obtención de terrenos dotacionales diferente de la expropiación forzosa. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla León de 31 de julio de 2014, recurso 84/2014 (LA LEY 147683/2014)

Interesa de esta sentencia el fallo dictado en relación con la suscrip-ción de un acta de ocupación directa y la desestimación del recurso con-tencioso administrado realizada por el Juzgado de instancia, en cuanto que instrumento de la Administra-ción para la obtención de terrenos dotacionales sin satisfacer el justi-precio en metálico, sino mediante el reconocimiento del aprovechamien-to urbanístico correspondiente al te-rreno ocupado.

Este procedimiento, a pesar de sus similitudes con la expropiación forzosa, plantea diferencias, no solo conceptuales, sino procedimenta-les, como las relativas a la necesidad o no del consentimiento del titular afectado por la ocupación o la po-sibilidad de instar la ocupación total de los terrenos, más allá de la parte calificada con destino dotacional.

LA SENTENCIA

La sentencia de instancia deses-tima el recurso interpuesto, frente al que la actora plantea apelación ba-sada en los siguientes motivos, siem-pre en lo referente a la ocupación directa: incoación del expediente de ocupación directa pasados cua-tro años desde la aprobación del planeamiento; caducidad del expe-diente; necesidad de consentimien-to del propietario al tratarse de una expropiación en especie; proceden-cia de indemnización por ocupación parcial del inmueble.

La Sala desestima el recurso des-virtuando uno a uno los argumentos planteados en la apelación. Única-mente contiene la sentencia un pro-

nunciamiento estimatorio respecto a la pretensión de indemnización por ocupación temporal desde el le-vantamiento del acta de ocupación hasta la aprobación definitiva del instrumento de gestión urbanística que contenga las determinaciones completas sobre reparcelación de la unidad de actuación en la que se haya integrado, como viene recono-cido en el artículo 231.c del Regla-mento de Urbanismo de Castilla y León.

ARGUMENTACIÓN DEL TRIBUNAL

En primer lugar, se pronuncia la Sala ratificando la sentencia de ins-tancia cuando declaró inadmisible el recurso interpuesto contra todos los actos y actuaciones de los que traiga causa el acuerdo de aproba-ción del expediente de ocupación directa, por cuanto dichos actos de tramite no eran susceptibles de po-der impugnarse independientemen-te en vía jurisdiccional, aunque nada impide que puedan enjuiciarse con ocasión de la impugnación del acto definitivo que pone fin a dicho ex-pediente.

El primer motivo de apelación se refiere al exceso en el plazo para incoar el expediente de ocupación directa, vulnerando lo dispuesto en el artículo 232 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, que establece un plazo de cuatro años para el inicio del expediente de ocu-pación directa desde la aprobación definitiva del instrumento de planea-miento urbanístico que establezca la ordenación detallada. Pues bien, reconociendo el exceso del plazo

regulado, el Tribunal se ampara en la previsión contenida en el artículo 63.3 de la Ley 30/1992, referida a las actuaciones administrativas realiza-das fuera del plazo establecido, para determinar que la anulabilidad del procedimiento solo procede cuan-do así lo imponga la naturaleza del término o plazo, lo que no ocurre en el caso analizado.

Sobre la caducidad del proce-dimiento por haber transcurrido el plazo para su tramitación, reconoce también la sentencia que han trans-currido cuatro años desde el inicio del expediente, plazo que excede con mucho del de tres meses si las normas reguladoras del procedi-miento no disponen otra cosa, o seis meses o incluso de un año; y tam-bién es cierto que durante este largo tiempo ha habido una tramitación y posterior aprobación de una modifi-cación del proyecto de urbanización que afectaba a las fincas a ocupar. La Sala se ampara en el hecho de que la Ley y Reglamento autonómi-cos constituyen normativa específica que no han previsto la aplicación de la institución de la caducidad o de actuación del silencio administrativo y que, en todo caso, el propietario puede utilizar las garantías que le proporcionan la reclamación de in-demnización por ocupación tempo-ral o, incluso, instar la expropiación por ministerio de la ley o expropia-ción provocada.

Sobre la ausencia de consenti-miento del propietario constituyen-do la ocupación directa una moda-lidad de expropiación con pago en especie, la Sala se remite al criterio reciente mantenido por el Tribunal


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Constitucional en sentencia de 23 de octubre de 2013, número 183/2013, reproduciendo parte de sus funda-mentos jurídicos. De esta sentencia resulta que la regulación autonómi-ca de la ocupación directa sin exigir el consentimiento del propietario, es coherente con un esquema de garantías mínimas estatales aplica-bles a la ocupación directa; efecti-vamente, el legislador estatal tiene regulado, por una parte, el régimen jurídico de la expropiación forzosa y, por otra, en relación con la ocu-pación directa, el Estado, en cuan-to competente para regular las sus garantías mínimas, se ha limitado a regular los supuestos en los que dicha ocupación puede dar lugar a indemnización así como el plazo en que se abre la vía a la expropiación forzosa. Por tanto, no resulta precisa la autorización del propietario salvo que así venga exigido por la norma-tiva autonómica.

En relación con la indemnización por la ocupación parcial, el apelan-te legitima su pretensión en el ar-tículo 46 de la Ley de Expropiación Forzosa que, para los supuestos de rechazo por la Administración de la expropiación total, se debe incluir en el justiprecio la indemnización por los perjuicios que se produzcan a consecuencia de la expropiación parcial de la finca. La Sala desestima esta pretensión recordando que no estamos ante un genuino procedi-miento de expropiación, sino ante

un procedimiento de ocupación directa conceptuado en la normati-va urbanística sobre todo como un procedimiento de gestión urbanísti-ca y que el interesado no ha acredi-tado ni consta probado que la parte expropiada haya sufrido perjuicios por la ocupación ahora de solo de

parte de la finca, y menos aún cuan-do resulta evidente que dicha parte residual se encuentra incluida para su gestión urbanística en un deter-minado sector en el que por ello le corresponderá el correlativo aprove-chamiento urbanístico que materia-lizará en el mismo.


El procedimiento de obten-ción de terrenos por ocupación directa constituye una modalidad de adquisición distinta de otros procedimientos utilizables por la Administración, como puede ser la expropiación forzosa. Y aun cuando cuenten son similitudes en cuanto a sus efectos, se trata de dos procedimientos distintos sin que sean directamente aplicables a una institución las previsiones normativas de la otra.

Especialmente significativa es la innecesariedad de consentimien-to del titular del terreno objeto de ocupación directa, salvo que venga impuesto por la normativa autonó-mica, así como tampoco la indem-nización por ocupación parcial del inmueble afectado; y ello por cuan-to el resto del inmueble generará a su titular el correspondiente apro-

vechamiento urbanístico materia-lizable en el proceso de gestión urbanística en el que se incluye.

En cuanto a la tramitación del procedimiento expropiatorio, no resulta óbice para ello su incoación transcurridos más de cuatro años desde la aprobación del planea-miento siempre que éste manten-ga su vigencia y se encuentre en proceso de ejecución y desarrollo. Y tampoco será de aplicación el instituto de la caducidad por no estar previsto en la normativa auto-nómica de aplicación, sin perjuicio de la posibilidad de reclamación del titular de indemnización por ocupación temporal por el pla-zo que transcurre entre el levan-tamiento del acta de ocupación hasta la aprobación definitiva del instrumento de gestión urbanística que contenga las determinaciones completas sobre reparcelación de la unidad de actuación en la que se haya integrado.

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