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PERÚ DOCUMENTO 2 JULIO CALDERÓN COCKBURN
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Política de formalización de lapropiedad en el Perú urbano(1996-2004)
ste artículo aborda la política de formalización de la propiedad que
el Gobierno del Perú ha desarrollado en las principales ciudades
del país entre marzo de 1996 y junio de 2004, y que en 2000 –luego
del convenio entre el Gobierno y el Banco Mundial, que creó el
Programa de Derechos de Propiedad Urbana (PDPU)– alcanzó la
meta de un millón de títulos de propiedad distribuidos1. La Comi-
sión de Formalización de la Propiedad Informal (Cofopri), creada
por el Gobierno peruano para la política de formalización, recien-
temente ha sido “seleccionada por el Banco Mundial como mode-
lo para acelerar la reducción de la pobreza a gran escala” (Cofopri,
2004, p. 2).
El objetivo de este trabajo es evaluar la política de formalización
en el Perú, tratando de responder a la siguiente pregunta: ¿Cons-
tituye la política de formalización y la acción de la Cofopri un
modelo para acelerar la reducción de la pobreza a gran escala?
En esta ocasión evaluaremos tal política desde los objetivos que
se propuso, esto es, desde el efecto que la distribución de títulos de
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1 El Banco Mundial (1993) planteaba la necesidad de asegurar
la transferencia de tierras y viviendas y su uso colateral para préstamos
hipotecarios.
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propiedad –considerada como una variable independiente– ha tenido sobre los siguientes
objetivos que se propuso atender:
� Uso por los pobres urbanos propietarios de las garantías hipotecarias como colateral
para acceder al crédito de la banca privada.
� Mejora en la calidad de vida de los beneficiarios.
� Fomento de un mercado inmobiliario de suelo y vivienda formal en reemplazo de
aquel informal2.
El artículo está basado en diversas investigaciones empíricas realizadas por autor entre
2000 y 2004, publicadas en libros y en revistas.
AntecedentesLa política de formalización de la propiedad es un abordaje de la regularización de la tierra
de la ciudad informal o ilegal desde un ángulo exclusivamente jurídico. En el Perú se
estructura a partir de 1996 como la propuesta central de la política de vivienda del
gobierno del presidente Alberto Fujimori. Desde 1990, bajo la presidencia de Fujimori, se
venían implementando las políticas neoliberales (neoconservadoras) y de ajuste econó-
mico sugeridas por la cooperación multilateral y el Fondo Monetario Internacional (FMI),
las cuales llevaron al abandono de las políticas de vivienda construida y de los programas
públicos de acceso ordenado al suelo. La idea que sustentó esta opción era que las fuerzas
del mercado resolverían el problema habitacional, e implicó una reforma del Estado que
eliminó la banca de fomento en vivienda y desapareció el Ministerio de Vivienda y
Construcción.
La política de formalización en realidad venía siendo promovida por el economista
Hernando de Soto, quien fuera asesor del presidente Fujimori entre 1990-1992, y el Insti-
tuto Libertad y Democracia (ILD) que dirigía. En su libro El otro sendero, publicado
originalmente en 1986, De Soto planteaba que los pobres urbanos peruanos, a lo largo de
su historia, habían ocupado ilegalmente tierras con fines de vivienda y desarrollado
expectativa de propiedad sobre la cual construyeron sus viviendas. Esos predios informa-
les edificados, sólo en la ciudad de Lima, a razón de US$22.038 cada uno de ellos, se
valoraban en 8.319,8 millones de dólares (De Soto, 1986, p. 18), los cuales constituían un
“capital muerto” en la medida en que, por la ausencia de títulos de propiedad y de
adecuados registros, no podían ser utilizados como colateral para el acceso al crédito. Se
2 La evaluación desde las demandas que plantea la pobreza no será abordada. En este caso se
trataría de observar la pobreza urbana como una variable independiente y desde allí contemplar
el impacto de la titulación.
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requería que la ley se acomodara al modo en que la gente realmente vivía, a través de una
política de titulación centralizada, ágil y seria3.
Objetivos de la política de formalizaciónLa política de formalización fue definida desde su inicio como una política social antes que
como una política urbana. Su objetivo explícito fue distribuir títulos para incrementar el
valor de los predios de los pobres, confiriéndoles un valor de intercambio que les permitie-
ra movilizar créditos e inversiones en servicios básicos sostenibles y beneficiarse de la
nueva política económica (Decreto Ley 803, marzo de 1996). Se planteaba transformar
las posesiones de los pobres en derechos de propiedad plenos para poner en calidad de
activo el “capital muerto” que éstos habían acumulado. Entre 1996-1997, el presidente
Alberto Fujimori puso el acento en el posible apoyo que podría darse a los empresarios
populares (“microempresarios”) de los barrios informales, quienes podrían recurrir al uso
colateral de su propiedad como garantía hipotecaria (Calderón, 2003).
La política de formalización se ejecutó en el conjunto del ámbito nacional urbano a través
de la Cofopri, lo cual requirió que previamente se despojara a las municipalidades de las
funciones y atribuciones que tenían respecto a la regularización y la distribución de los
títulos4, sugerencia explícita de De Soto y el ILD. Esta situación rompió con el proceso de
descentralización y reforma municipal que el Estado peruano había asumido desde 1980,
dando más poder al Gobierno central, y fue por ello rechazado por sectores “municipalistas”,
que, además, sospechaban que la titulación sería utilizada para la rerreelección de Alberto
Fujimori en el año 2000. De esta manera, el Perú se distinguió del resto de América Latina,
orientada más bien hacia la descentralización. La escala de actuación de la Cofopri fue
urbana nacional, empezando por las ciudades más grandes en las que se concentraban
asentamientos informales cuyos ocupantes no tenían títulos de propiedad.
Atendiendo exclusivamente la dimensión jurídica, la labor de la Cofopri consistió en inter-
venir en los asentamientos humanos informales, definir la propiedad y sus linderos, entregar
los títulos y registrarlos adecuadamente. Esta última labor estaba a cargo del Registro
Predial Urbano (RPU), creado en 1988. La intervención se aplicó al conjunto de la ciudad
3 Hacia el año 2000, De Soto, en su segundo libro El misterio del capital, reiteró que los activos de los
pobres no ingresaban al mercado por los altos costos que imponía el sistema legal formal. Con un
registro adecuado de las propiedades se facilitarían las transacciones, los pobres podrían poner sus
activos prediales en el mercado y, al igual que ya había ocurrido en los países capitalistas desarrollados
o de economía de mercado, podían obtener créditos a cambio de la garantía hipotecaria, mejorar sus
condiciones de vida, salir de la pobreza y elevar la productividad de la economía urbana.
4 No corresponde aquí dar cuenta del amplio periodo en que las municipalidades asumieron la
distribución de los títulos entre 1980-1995. Al respecto, ver Calderón (2000).
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informal, a asentamientos con diversos niveles de consolidación, desde aquellos con muchos
años que ya contaban con todos los servicios, hasta otros que carecían totalmente de ellos.
Componentes de la políticaLa política de formalización de la propiedad representó una inflexión respecto a la forma
tradicional de abordar la cuestión de los asentamientos informales en el Perú. Anterior-
mente, la regularización de la tenencia de la tierra, establecida desde 1961, asumía las
propuestas urbanísticas de “integrar” los asentamientos informales a la ciudad legal,
superando y mejorando la precariedad urbanística y jurídica. La política de formaliza-
ción, en cambio, adjudica gran importancia a los aspectos jurídicos y los sistemas de
propiedad adecuados para que los mercados puedan funcionar.
El acento puesto en la mera legalización no tuvo problemas de aceptación social, pues más
allá de lo que estipulaban formalmente las leyes, en realidad nunca hubo en la política
peruana una regularización que abarcara la mejora urbanística. La Ley 13.517 de 1961
estipulaba que los títulos de propiedad se otorgarían luego de la remodelación del asenta-
miento y su dotación previa de servicios. Pero el Estado nunca tuvo ese interés y, hacia
1968, movimientos urbanos lograron, primero a través de exoneraciones que definieron
situaciones particulares y luego de manera general a través de dispositivos jurídicos (reso-
luciones supremas expedidas por ministerios), que la urbanización previa no fuera requisi-
to para acceder al título. En adelante, la legalización y la mejora urbanística marcharían
por vías diferentes, implementadas por instituciones distintas. Plantear en 1996 una polí-
tica sólo de legalización respondía a una tradición de la política pública y no fue observa-
da como un aspecto conflictivo (Calderón, 2000).
La política de formalización ha sido conservadora en el tratamiento de los asentamien-
tos informales constituidos por invasión a tierras de propiedad privada. El Decreto Ley
803 y otros dispositivos posteriores han ratificado que la política de la Cofopri se aplica
sólo en tierra estatal, municipal o fiscal. El 28 de mayo de 1999, la Ley 27.136, que creó el
Programa de Apoyo Crediticio para la Formalización de la Propiedad, representó el mayor
esfuerzo del gobierno de Fujimori, que planteaba financiar a los pobladores hasta el 70%
del valor del terreno para que pagaran a los propietarios originales. Lo anterior fue recha-
zado por los pobladores y no tuvo aplicación5. Esta política no ha sido comprendida ni
5 A diciembre de 1998, la Cofopri estimaba 73.099 lotes en 231 asentamientos humanos que
ocupaban predios de propiedad privada: 24.018 se encontraban en proceso de expropiación,
22.207 podían acogerse al procedimiento de administrativo de prescripción adquisitiva de dominio
y 26.774 debían someterse a procesos de negociación (La República, 16-06-99).
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aceptada por los invasores, quienes regularmente presionan a la Cofopri a través de
marchas para que resuelva su situación legal. Una y otra vez, la Cofopri ha debido acla-
rar a la opinión pública y a los demandantes que no tiene jurisdicción sobre ello.
Así, la política de formalización es una privatización de la tierra estatal, fiscal y munici-
pal hacia pequeños propietarios y familias. El Estado pierde entonces el control sobre la
tierra estatal que ha pasado a tener un uso residencial, exceptuando las áreas de equipa-
miento colectivo cuya propiedad queda aún indefinida, pues sigue siendo del Estado, pero
es administrada por las comunidades urbanas.
En cuanto a los instrumentos empleados, que han ido modificándose con el tiempo, esta
política representa también una innovación.
Aspectos institucionales
� Ubicación del programa de formalización al más alto nivel del Gobierno, la Presidencia
de la República, con el objetivo de reducir interferencias de la burocracia tradicional.
� La unificación en 1996 en una sola entidad (la Cofopri) de atribuciones y competen-
cias para titular y registrar que antes estaban repartidas entre diversas entidades
estatales, y que obligaba a los pobladores a seguir largos, costosos y complicados
procedimientos (García Montúfar, 2002). Ciertamente se respetó la autonomía de
registro (el RPU), en tanto que las municipalidades perdieron atribuciones que empe-
zarían a recuperar a partir de 2001.
� La dotación a la Cofopri de un pliego presupuestal propio con autonomía técnica,
funcional, administrativa, económica y financiera. Se estableció que su alta dirección
reportaría directamente al Presidente de la República. Para ello, el presidente de la
Cofopri sería el propio ministro de la cartera en que se ubicaría la institución (antes, el
Ministerio de Transportes y Vivienda, hoy el Ministerio de Justicia).
� Reformas a la normativa vinculada a la propiedad, especialmente en torno a los
instrumentos de prueba aceptados por la ley, los procedimientos de resolución de
conflictos y la organización de la administración de tierras.
� Reformas a las organizaciones vinculadas al registro de la propiedad, creando una
única institución dedicada al solo objetivo de incorporar toda la propiedad informal
dentro del sistema legal formal. Se trató del Registro Predial Urbano (RPU), creado
en 1988, que funcionó paralelamente al Registro Predial Inmobiliario (RPI) que
atendía los inmuebles de la ciudad legal.
Aspectos regulatorios
� La entrega del título de propiedad tuvo como innovación la dación de derechos plenos,
sin restricciones, a diferencia de antes que debía esperarse el transcurso de cinco años
para vender la propiedad. Para los liberales, la formalización libraba al poblador de
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una exagerada tutela estatal que restringía su derecho de propiedad (De Soto, 1986).
Para los urbanistas, esta liberalización hacía peligrar un modo de producción popu-
lar del hábitat, pues el desarrollo temprano de un mercado formal de tierras y vivien-
das podía destruir la cohesión social y el capital social que se necesitaba para la
gestión de los equipamientos colectivos (Riofrío, 1991).
� De manera paralela a la entrega del título, éste se inscribía en el Registro Predial
Urbano (RPU) a través de un sistema simplificado. Antes, la titulación estaba sepa-
rada del registro, por lo cual la gran mayoría de los títulos (un 80%) nunca fueron
inscritos en el Registro Predial, por desidia de los propietarios, y por tanto no tenían
valor para instituciones como los bancos.
� Implementación (hacia 2001) de una Central de Información Positiva, una base de
datos de los titulares de los lotes y su comportamiento financiero, al servicio de los
bancos y entidades de crédito en general. Esta Central fue concebida en los inicios
de la política (1998-1999), pero no se implementó aparentemente por el énfasis en la
distribución de los títulos movida por el interés en la rerreelección del presidente
Fujimori.
Aspectos operacionales
� La incorporación por la Cofopri de los elementos probatorios del derecho consuetu-
dinario, la facultad de identificar el tipo de informalidad y expedir una resolución
calificando el asentamiento como permanente.
� El levantamiento por la Cofopri de un plano del área ocupada, aprobado por resolu-
ción, y que por ley tiene mérito suficiente para su inscripción en el Registro,
generándose con dicha inscripción a favor de la Cofopri un derecho de propiedad
pleno, incondicional y absoluto sobre el área ocupada. Dicho derecho no puede ser
cuestionado por ningún tercero y, de ocurrir, el demandante sólo tendría derecho a
una indemnización.
Procedimiento administrativo de la titulación
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Para extender el título de propiedad,la Cofopri realiza:
� Verificación de que el terreno sea apto para
ser ocupado.
� Plano de trazado y lotización, identificando
área, linderos y medidas perimétricas de cada
unidad del asentamiento. Remisión al Regis-
tro Predial Urbano para su calificación e ins-
cripción.
� Aprobación del plano perimétrico y del pla-
no de trazado y lotización que es inscrito a nom-
bre del Estado (en el caso de terrenos estatales)
o de los propietarios ocupantes en el RPU (si se
trata de terrenos adquiridos por ellos).
� Identificación y calificación de los reales po-
seedores de los lotes que forman el predio.
Durante el empadronamiento se visita cada
una de las viviendas para verificar la ocupa-
ción real de los lotes y se recogen pruebas que
acrediten una posesión continua, pacífica,
pública y una permanencia en el lote.
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� La intervención sobre los asentamientos a ser regularizados a través de campañas
masivas de registro de lotes, recurriéndose a la información proporcionada por diri-
gentes y vecinos (derecho consuetudinario) y documentos (recibos de pago) para
definir la titularidad de los lotes a nombre del marido y la mujer.
� Aplicación de un diseño de software para el manejo de la información geográfica de
la ubicación de los asentamientos y de los lotes, obtenida a través de métodos moder-
nos de levantamiento y verificación en campo y la utilización de software de última
generación (ArcGis y Autocad).
� Campañas intensas de difusión y comunicación.
� Entrega gratuita de los títulos de propiedad.
� Registro e inscripción de oficinas y notarías de registros de inmuebles que asesoraban
a las familias informales, convirtiéndose en tramitadores oficialmente reconocidos.
Desarrollo de la experiencia
Etapa bajo el presidente Fujimori
(marzo 1996-noviembre 2000)
La experiencia de la política de formalización de la propiedad en el Perú es original y única.
Entre 1996-2004, Cofopri, bajo la administración de tres gobiernos diferentes6, entregó
1.383.052 títulos de propiedad (tabla 1), la mayoría de ellos (76%) entre 1996-2000 por el
entonces presidente Fujimori7, y el restante 24% por las administraciones posteriores.
Este importante avance de la formalización obedeció a tres factores claves:
� Una clara voluntad política del Gobierno central por llevarla adelante, aunque tam-
bién fue aprovechada en términos de clientelismo hacia los pobres (Recuadro 2).
� El apoyo del Banco Mundial con 38 millones de dólares y el Proyecto de Derechos de
la Propiedad Urbana (PDPU). El PDPU, elaborado desde 1997, entraría en vigencia en
diciembre de 1998. El plan de financiamiento original consideró una inversión de
US$66,3 millones de dólares por un periodo de cuatro años entre el 30 de noviembre
de 1998 y el 30 de junio de 2003. De ellos, 38 eran aportados por el Banco Mundial,
24,3 por el Gobierno peruano y 4,0 por los beneficiarios. Las entidades locales res-
6 Alberto Fujimori entre 1996-2000, Valentín Paniagua entre noviembre 2000 y julio de 2001 y
Alejandro Toledo desde entonces hasta la actualidad.
7 Esto incluyó, de acuerdo con la Cofopri, unas 180 mil constancias de inscripción en Lima (sobre
un total de 225 mil) en torno a títulos no adecuadamente registrados y que carecían de valor ante
las instituciones de crédito. Esto dio lugar al escándalo de las “dobles titulaciones”, por lo que la
oposición acusaba al Gobierno de inflar los efectos de la política.
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Títulos otorgados por la Cofopri, nivel nacional y Lima (1996-2004)
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TABLA
Año Títulos registrados por inscripción % de títulos Títulos Lima % Títulos Lima/y traslado. Nacional Nivel nacional
1996 33.742 2,5 32.750 97
1997 129.392 9,0 125.768 97
1998 149.754 11,5 107.490 72
1999 322.053 23,0 110.986 34
2000 419.846 30,0 170.250 41
2001 115.599 9,0 29.457 25
2002 123.827 9,0 38.450 31
2003 70.401 5,0 16.696 24
2004 18.438 1,0 5.683 31
TOTAL 1.383.052
Utilización política de la Cofopri y la formalización durante la re reeleccion de Fujimori (año 2000)
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RECUADRO
El año 2000, de elecciones presidenciales, fue pre-
cedido desde 1995 por una modificación de
leyes que abrieron el camino a la tercera elec-
ción de Fujimori (quien había dado un golpe
de Estado en 1992 y sido reelecto en dudosas
elecciones en 1995). Ese año se aceleró el tiem-
po político, pues Fujimori fue electo nueva-
mente presidente (abril-junio), juramentó (en
julio) y se le destituyó (en noviembre).
Fujimori requería los votos de los pobres urba-
nos, el mayor caudal electoral en un país en
que la pobreza alcanza al 50% de la pobla-
ción total. En enero de 2000, millares de per-
sonas invadieron tierras privadas en el distrito
de Villa El Salvador y en sus improvisadas
chozas sembraron pancartas con el logotipo
de “Perú 2000”, la alianza electoral que pos-
tulaba a Fujimori (La República, 13-02-2000).
Luego, Fujimori reubicó a los invasores en el
distrito de Ventanilla y levantó un Programa
Familiar (Profam) para que, en todo el país,
se inscribieran quienes desearan un pedazo de
terreno. Luego de la reelección de Fujimori
como candidato único (!!), el Ministro de
Transportes y Vivienda anunció que 650 mil
personas empadronadas en Profam recibirían
sus respectivos lotes y, en su condición de pre-
sidente de la Cofopri, añadió que se habían
entregado 919 mil títulos de propiedad y se
acercaban a la meta del millón de títulos (Ex-
preso, 20-07-2000).
Durante la campaña electoral de 2000, la Cofopri
fue utilizada de manera notoria a favor de la
candidatura de Fujimori (una campaña me-
diática; la acelerada distribución de los títu-
los; la selección de los asentamientos con un
mayor número de beneficiarios, a los cuales
Fujimori hacía entrega personal de los títulos;
el reparto de préstamos del Banco de Mate-
riales sin exigir el requisito del título de pro-
piedad y los altos directivos de la Cofopri
–algunos provenían de las canteras del ILD–
formaban parte del último gabinete ministe-
rial que constituyó Fujimori, antes de su huida
del país en noviembre de 2000).
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ponsables fueron la Cofopri y el Registro Predial Urbano (RPU). En 2003, a solicitud
del Gobierno peruano, el Proyecto fue ampliado hasta junio de 2004.
� El modus operandi implementado por la Cofopri, al que se ha hecho mención líneas
atrás.
En principio, el PDPU fue planteado para desarrollarse en terrenos estatales, fiscales y muni-
cipales de ocho áreas urbanas del país que abarcaban el 89% de todas las propiedades
urbanas informales (Lima, Arequipa, Lambayeque, Chimbote, Huaraz, Iquitos, Piura y Trujillo).
Etapa pos Fujimori
Con posterioridad a la caída del régimen de Fujimori, la política de formalización fue
objeto de diversas modificaciones. Entre las más importantes se encuentran:
� En abril de 2001, bajo la presidencia del Dr. Paniagua, se produjo el cambio principal
cuando las municipalidades, luego de cinco años, recuperaron la atribución de entre-
gar los títulos de propiedad, quedando la Cofopri como un órgano técnico8. Se consti-
tuyeron 23 comisiones provinciales de formalización, integradas por representantes
de la Cofopri, la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (Sunarp) y el RPU,
y se firmaron 90 convenios con los gobiernos locales.
� La Cofopri pasó en 2001 a la jurisdicción del Ministerio de Justicia, en el entendido
que su propósito es defender los derechos de propiedad.
� La creación, en abril de 2001, de la Central de Información Positiva, dirigida desde la
Cofopri y el RPU, que incluye datos de la capacidad económica de los vecinos en
relación con el sistema bancario. La Central contaba con el perfil de 800 mil perso-
nas y esperaba ampliarlo a 1.700.000. De acuerdo con el Ministro de Justicia de
entonces, la ausencia de dicha Central explicaría por qué del millón de titulados por
Fujimori, sólo once mil tramitaron y alcanzaron un crédito (El Comercio, 27-04-01).
� El Decreto Supremo 021-2002-JUS de 14 de junio de 2002 del Ministerio de Justicia,
durante la administración del presidente Toledo, que legalizó las ocupaciones de los
poseedores de los terrenos de propiedad estatal, fiscal o municipal ocurridas entre
marzo de 1996 y diciembre de 20019. Este indulto incrementó el público objetivo de
la Cofopri, pues sólo en Lima se estimaba que en esos cinco años se habían creado
214 barriadas nuevas, que cobijaban a 25 mil familias (El Comercio, 25-02-01).
8 Hecho que marcó el distanciamiento total de De Soto y el ILD con la política de formalización.
Según De Soto, dicha norma le pasó un costo de 540 millones de dólares a los pobres del Perú, al
municipalizarse la titulación de la propiedad (El Comercio, 27-02-05).
9 Este dispositivo estableció también el cobro a los pobres por el título de propiedad, con la
finalidad de acumular un fondo al servicio de la municipalidad. Nunca se aplicó, pues hubo el
temor de una reacción social por el cobro y, en 2003, el Parlamento sancionó la gratuidad de la
titulación. Se perdió así otra oportunidad de fomentar conciencia de deberes en los pobres.
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� La creación del Registro de Predios (Ley 27.775), en junio de 2002, una medida
esperada que unificaba, hacia 2004, el Registro de Propiedad Inmueble (RPI), el Re-
gistro Predial Urbano (RPU) y la Sección Especial de Predios Rurales. Acertada deci-
sión que ponía en pie de igualdad los títulos de los diversos registros.
� La implementación, desde 2002 a 2004, del Programa de Promoción de la Cultura de
Crédito (Credicrece) de la Cofopri que capacitó a 14.037 microempresarios de Lima, Ica,
Arequipa, Trujillo, Chiclayo, Piura, Huancayo y Tacna cuyos predios habían sido pre-
viamente formalizados. Los talleres capacitaron respecto a la utilización del título
como garantía para acceder a un crédito formal y la importancia de la cultura de pago.
� Por último, y no menos importante, la Ley 28.391 de 17 de noviembre de 2004 prác-
ticamente cierra la injerencia del Gobierno central en la política de formalización,
al establecer que las municipalidades provinciales asumen de manera exclusiva y
excluyente dicha competencia, en sus diversas etapas, desde el reconocimiento del
asentamiento hasta la inscripción en el RPU. En el caso de terrenos de propiedad
privada se adjudica a las municipalidades los casos de regularización de tracto suce-
sivo o de prescripción adquisitiva de dominio, para lo cual la Cofopri, que se mantie-
ne en condición de órgano técnico de asesoramiento, deberá transferir los expedientes
respectivos. Igualmente, la Cofopri deberá entregar a las municipalidades la base
gráfica georreferenciada de los asentamientos.
A mayo de 2004, el plan de formalización había intervenido en 17 ciudades. A las ciuda-
des mencionadas se habían añadido: Ayacucho, Jaén, Ancash, Junín, Ucayali, Tacna, Ica,
Moquegua y Pasco (tabla 2). Con respecto a la ciudad informal por regularizar, al año
2002, la empresa Arthur Andersen estimó que en el país faltaba formalizar a nivel urba-
no más o menos el 20% de 4.100.000 predios (cerca de 820.000) y en Lima faltaba el 6%
de 1.600.000 predios (cerca de 96.000 predios). En total restaban poco más de 900 mil
predios (García Montúfar, 2002). De acuerdo con la tabla 1, entre 2002-2004 (mayo) se
habían titulado 212.666 predios, por lo que faltarían 700 mil por regularizar en tierras de
propiedad estatal, fiscal y municipal.
Efectos de la política de formalizaciónEsta sección presenta una evaluación de la política de formalización desde los tres principa-
les objetivos que se propuso de acuerdo con la línea de base (Apoyo, 2000): el uso del
título de propiedad como colateral para acceder a hipotecas, las mejoras en la calidad de
vida y el surgimiento de un mercado inmobiliario formal en los barrios.
Uso de título de propiedad como colateral para el crédito
El uso por parte de los pobres de sus títulos de propiedad adecuadamente registrados
como colateral para el acceso a garantías hipotecarias ha sido la más grande esperanza,
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y a la vez la más grande falla de la política de formalización. Son pocos los que se han
acogido a este beneficio. Es de destacar este hecho porque aún en la actualidad se sigue
promoviendo en el mundo la formalización de la propiedad informal como la varita
mágica que atraerá el crédito para los pobres, cuando ello no ha ocurrido en la tierra
donde surgió la idea y donde se la experimenta.
En 2000, a pedido del Instituto Nacional de Estadísticas del Perú (INEI), hice un estudio
comparativo entre las familias urbanas formalizadas y las que no lo eran y crucé esta
variable independiente con el acceso al crédito en 1998 y 1999 (Calderón, 2001). Se trató
de un estudio de tipo estadístico basado en la Encuesta Nacional de Hogares que el INEI
aplicaba.
Distribución total de títulos Cofopri en el nivelnacional por ciudades (1996-2004)
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Departamento Total general
Lotes Títulos
Cañete 17.858 10.467
Huacho 13.330 4.900
Lima Cono Este 220.684 178.188
Lima Cono Norte 291.383 235.378
Lima Cono Sur 244.630 208.597
Total Lima 787.885 637.530
Ancash 98.782 78.348
Arequipa 205.601 153.013
Ayacucho 71.632 37.936
Huaraz 2.176 240
Ica 82.648 59.605
Jaen 2.082 107
Junín 36.348 21.775
La Libertad 149.769 104.685
Lambayeque 123.074 86.892
Loreto 47.208 40.067
Moquegua 33.368 25.499
Pasco 16.497 7.770
Piura 114.638 76.346
Tacna 63.963 40.384
Ucayali 25.151 18.358
Total resto de Lima 1.072.937 751.025
TOTAL NACIONAL 1.860.822 1.388.555
Distribución de títulos a nivel nacional
1
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ente
Cof
opri
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En 1998, en Lima, de 26.474 familias con títulos de propiedad Cofopri, un 48% recurrió a
créditos para construir sus viviendas y un 46% utilizó sus recursos (ahorros) propios. Este
48% da una idea errada de un éxito de la formalización que se desvanece cuando se
constata que en su totalidad los créditos fueron otorgados por entidades públicas y no por
la banca privada. Por su parte, las familias informales, que no tenían título de propiedad,
mayormente utilizaron recursos propios (72%) y un 26% también recurrió al crédito.
Para 1999, el uso de recursos propios por las familias tituladas Cofopri se incrementó en
62% y el acceso al crédito se redujo a 38%, cayendo en 10 puntos. La formalización no
estaba llevando al uso del crédito necesariamente. En las familias no tituladas, el uso de
recursos propios se mantuvo, pero también cayó el acceso al crédito a 21%. En el resto de
los centros urbanos del país, en cambio, el acceso al crédito para las familias tituladas
subió de 21% a 51% entre 1998 y 1999. Pero en todos los casos se trató de crédito del
sector público. Para las familias no tituladas, el acceso al crédito subió de 33% a 37%. Si
en todos los casos el crédito para los beneficiados de Cofopri provenía del Estado (capital
estatal), también las familias no formalizadas de Lima fueron beneficiadas por el estatal
Banco de Materiales (31%), así como las del resto urbano (55%). Hubiera sido deseable,
en coherencia con la política de formalización, que el gobierno de Fujimori trazara puen-
tes entre los títulos y la banca privada, pero no lo hizo y recurrió al subsidio estatal en
una época electoral. Igualmente, hubiera sido deseable que se favoreciera con el crédito
público sólo a los titulados por la Cofopri, pero tampoco se hizo.
La relación entre formalización y acceso al crédito para vivienda se producía a través del
apoyo subsidiado del Estado, antes que por la banca privada formal, la cual por entonces
atravesaba un periodo de recesión. Si se considera el crédito para otros bienes (no para la
vivienda), las estadísticas mostraban una paradoja: la banca privada prestaba más a las
familias no formalizadas (es decir, a las que no tenían título) que a las formalizadas.
Estas familias no formalizadas, como lo mostró la variable control de ingresos que apli-
camos, tenían más ingresos que las formalizadas por la Cofopri. Lo cual mostraba que,
para la banca privada, lo sustancial no era si las personas de los barrios urbano-populares
contaban o no con título de propiedad, sino si tenían un nivel de ingresos y una capaci-
dad de gastos que le ofreciera garantías (Calderón, 2001, 2002, 2003)10.
El comportamiento de la relación titulado Cofopri y acceso a créditos e hipotecas se
muestra en la tabla 3. Mientras que a 2003 se habían otorgado 65.000 hipotecas que
10 La mayoría de los beneficiados por la política de la Cofopri fueron y son pobres. El estudio de
línea de base estableció que un 68% de los beneficiados eran pobres, y que su tasa de pobreza era
superior a la de las familias que antes accedieron a un título de propiedad por la municipalidad.
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corresponden sólo a un ínfimo 1,5% del total de titulados, la situación observa una
mejoría a mayo de 2004, cuando se muestran 73.000 hipotecas sobre un total de 1.393.096
titulados, esto es, un 5,2% de beneficiados. También a mayo de 2004, unos 245.000
titulados Cofopri (un 17,5%) habían accedido a un crédito no hipotecario.
Esta información muestra un progreso del número de beneficiados por el crédito, un
17,5% que sintomáticamente se acerca al 18% de titulados Cofopri que la línea de base
del Proyecto había detectado cinco años atrás con capacidad de ahorro (Apoyo, 2000).
Igualmente, existe un progreso en el porcentaje de titulares Cofopri (5,2%) con acceso a
hipotecas. No obstante, la información no precisa la fuente de préstamo o de hipotecas,
buena parte de la cual sigue siendo aportada por instituciones del Estado.
Desde el ángulo de una política para la superación de la pobreza resulta válida la pregun-
ta: ¿Quiénes son los que se benefician de la política? Analizando la columna de montos
promedio por hipoteca se percibe que la política está permitiendo a los menos pobres de
los pobres, y tal vez a quienes ya no son pobres, usar su propiedad como colateral para
hipotecas. Obsérvese que el monto promedio de la hipoteca ha subido de US$6.476 a
US$10.375 a mayo de 2004.
La formalización está beneficiando a los empresarios populares. Se trata de familias
estables, dotadas de un espíritu empresarial y disposición al riesgo, que cuentan con más
de un ingreso familiar y que tienen cultura de pago. Una vez que han hipotecado su
vivienda, y pagado su crédito, vuelven a solicitar otros préstamos hipotecarios (Riofrío &
Calderón, 2001; Paredes, 2002), siendo ello parte de su estrategia económica de reproduc-
ción ampliada. La administración Cofopri pos Fujimori tuvo el acierto de realizar diver-
sos estudios y consultorías que le mostraron, inequívocamente, que los potenciales
beneficiarios del uso colateral de la propiedad eran los pequeños empresarios, orientando
Títulos Cofopri por años y acceso a créditos (2000-2004)
Fue
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Cof
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ia.
3
TABLA
Año Títulos Créditos otorgados a Créditos otorgados Hipotecas Propietarios Promedioentregados titulares Cofopri a personas registradas con predio de hipoteca
(millones USD) (millones USD) hipotecado por propietario
2000 1.054.607 249 154.000 66 10.000 6.600
2001 1.170.206 275 174.000 73 15.000 4.686
2002 1.294.033 314 197.000 106 19.000 5.578
2003 1.364.434 372 237.000 136 21.000 6.476
2004 (mayo) 1.393.096 383 245.000 83 8.000 10.375
TOTAL 464 73.000
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Barriadas de la gran Lima, 1993
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MAPA
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4.
1,147 Barriadas 34%. Población: 2´188.415
Casco urbano 1995. Población: 6´321.173
Límite natural
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hacia ellos la capacitación a través del Programa Credicrece11. Resulta evidente que el
provecho que los empresarios populares extraen de la política de formalización es positi-
vo y bienvenido.
Sin embargo, el punto a tratar aquí es si la política de formalización está contribuyendo
a reducir la pobreza. Y no lo está haciendo, si es que se espera que el camino sea el uso
colateral de la propiedad, más aún, en el marco de la economía en general en que la
aplicación de las políticas de ajuste no ha reducido la pobreza sino que la ha incrementado.
Entre 1994-2000, la pobreza urbana pasó en Lima del 46,6 al 54,9% de la población; en la
costa urbana descendió del 48,2 al 46,9, pero subió en 7 puntos en la sierra urbana,
pasando de 48,4 al 55,7% (Alvarado, 2002). Más de la mitad de los peruanos urbanos y
de la ciudad de Lima viven en la pobreza12. En Lima, a 2003, un 59% de la población
tenía un ingreso mensual familiar entre 300 y menos de 60 dólares (Apoyo, 2003). A
julio de 2002, la mayoría de los titulados Cofopri (un 66,4%) habitaba en asentamientos
no consolidados o medianamente consolidados, en los que las expectativas de desarrollar
un pequeño negocio eran prácticamente nulas (Calderón et al., 2002). No son ellos, los
pobres, quienes pueden acceder a préstamos con garantías hipotecarias por 10 mil dóla-
res promedio.
En conclusión, el uso colateral de la propiedad formalizada es aprovechado por un redu-
cido grupo de los sectores urbanos populares, los empresarios pequeños, quienes en estric-
ta medida ya no son pobres. En realidad, los factores que generan la pobreza, expresión
de desigualdad social vinculada a mecanismos de explotación y acaparamiento de opor-
tunidades (Tilly, 2000), están por encima de los pálidos esfuerzos que se pueden conseguir
a través del uso colateral de la propiedad. Las explicaciones que los defensores de la
formalización han dado frente a este hecho se pueden leer en el recuadro 3.
Mejoras en la calidad de vida
El plan de formalización formuló la hipótesis de una mejora en la calidad de vida a través
de una mayor inversión en vivienda por parte de pobres que contaban con la seguridad de
la propiedad. La hipótesis, en cuanto tal, muestra un profundo desconocimiento de los
11 Declaración de Carolina Rouillon, coordinadora nacional (El Comercio, 20-07-02, p. A10).
12 Pobreza que sigue alimentando el crecimiento de la ciudad informal, esto es, los pobres que a futuro
se beneficiarán de la política de formalización. Entre 1993-1998, en Lima hubo 833 barriadas
más, y la población barrial se incrementó en 433 mil habitantes. Si se toma en cuenta que en el
mismo lapso la ciudad se incrementó en 709 mil pobladores, se concluye que el 61% de ellos
fueron a vivir a una barriada.
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Explicaciones de los impulsores de la formalización al poco uso de la propiedad como colateralpara crédito y superación de la pobreza.
3
RECUADRO
En 2000, Hernando de Soto sostuvo que en el
caso peruano no bastó derribar las barreras
de procedimientos administrativos y legales:
“cuando uno las baja, como aquí lo hicimos
en Perú, nos damos cuenta de que esas no son
las únicas barreras; las otras tienen que ver
con la posibilidad de transportar el valor de
un lado a otro y hacer al dueño del capital
responsable para poder convertirse en una
parte contratante... El documento de pro-
piedad, entonces, tiene que dar una represen-
tación tal al activo para que lo pueda
convertir en liquidez y hacerla transporta-
ble a través de un instrumento legal de fácil
accionar... Por lo tanto, ahora los activos tie-
nen etiqueta, pero siguen siendo capital muer-
to. Es decir, la enorme cantidad de activos
peruanos, como el inmobiliario, por ejem-
plo, que estimamos en unos 70 mil millones
de dólares, no pueden entrar en una bolsa de
valor porque todavía no hay forma” (El Co-
mercio, 15-10-2000).
En 2001, otro autor vinculado al ILD indicaba
que más que desconfianza de los bancos pri-
vados hacia el Registro Predial Urbano
(RPU), lo que ocurría es que estas entidades
otorgaban crédito a quienes consideraban
como sujetos de crédito y que para demos-
trarlo se requerían documentos probatorios,
lo cual beneficiaba a quienes estaban en la
formalidad económica, y no a quienes traba-
jaban en la informalidad, como era el caso
de buena parte de los pobres urbanos (García
Montúfar, 2002, p. 179).
Recientemente, De Soto, interrogado sobre la
paradoja entre mayor titulación y mayor po-
breza, ha sostenido que “durante los años que
van de 1990 hasta 2000 (se) ha permitido in-
crementar el patrimonio total de aquellos que
han sido beneficiados en 9.400 millones de
dólares... no es una cifra pequeña y ha mere-
cido los elogios del Banco Mundial. Y el he-
cho es que este programa –mucho más
enriquecido, por supuesto– lo estamos comen-
zando a aplicar en otros países. En los luga-
res donde ha llegado la formalización, la
pobreza ha decrecido. Si con 80 millones de
dólares –que es lo que costó el programa de
formalización en el Perú hasta que comenzó
a ser desmantelado a principios del año 2000–
se logró incrementar el patrimonio de los po-
bres en 9.400 millones de dólares, eso signifi-
ca una tasa interna de retorno –si mal no
recuerdo– de un 170%” (El Comercio, 27-02-
05). Lo preocupante del nuevo discurso es que
pierda peso el eventual uso colateral de la
propiedad y lo gane el incremento formal del
patrimonio de los pobres, difícilmente tangi-
ble si no se expresa en acceso a créditos o
mayor valor de intercambio.
procesos de producción popular del hábitat urbano en el Perú. La idea de que se requería
un título de propiedad para ampliar y mejorar la vivienda fue refutada por el arquitecto
inglés John Turner hacia mediados de los sesenta del siglo XX, cuando demostró que era
suficiente la garantía pública del no desalojo para que se produjera la inversión en la casa
y los servicios. Por tanto, para comprender la formulación de la hipótesis hay que situarse
en un mundo de asesores y hacedores de políticas que, además de enfatizar los aspectos
jurídicos, desconocen los principales procesos sociales urbanísticos.
Los estudios empíricos que hacia 1999-2000 compararon las mejoras en las viviendas y los
servicios mostraron que los titulados Cofopri avanzaban más rápido que los no titulados.
En Lima, entre 1998 y 1999, unos 54 mil titulados de Cofopri consolidaron las paredes de
sus viviendas contra 53 mil no titulados, 54 mil consolidaron sus pisos contra 44 mil no
titulados y 32 mil consolidaron sus techos contra sólo 610 no titulados (Calderón, 2001,
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p. 81). Igualmente, 48 mil viviendas tituladas accedieron al servicio de agua potable
contra sólo 22 mil no tituladas (Calderón, 2001, p. 82). En la ciudad de Trujillo, los
asentamientos formalizados tenían mayores niveles de consolidación que los no forma-
lizados, y entre los formalizados, los recientemente titulados se habían consolidado más
que los anteriores (Kagawa, 2000, pp. 56-57).
La política de formalización ha generado en las familias beneficiadas un dinamismo que
les ha permitido mejorar sus condiciones de vida. Este dinamismo no es atribuible única
ni principalmente a la existencia de un título de propiedad –puede observarse en las
cifras anteriores que aquellos que no tienen título también invierten en su vivienda– sino
al entorno generado alrededor de la formalización, especialmente por la voluntad políti-
ca puesta de manifiesto por el Gobierno y por el apoyo del Banco de Materiales a los
“autoconstructores”.
No obstante, la política de formalización defecciona al no formalizar también la “casa
edificada” y sólo limitarse al terreno. Se requiere comprender la relación entre el ciclo
vital de las familias y la edificación de la casa. Cuando las familias populares tienen
hijos mayores, y disminuyen los gastos de escuela y manutención, pueden construir el
techo definitivo sobre el que se levantará la segunda planta en la cual los hijos, a su vez,
podrán instalarse con sus familias. Si la política de formalización prestara atención a
esta situación, formalizaría también la casa edificada para permitir la declaración de
predios independientes en un mismo terreno. De modo que los miembros de las familias
que habitan en las segundas plantas de la casa original tendrían la posibilidad de acce-
der a créditos. La formalización ha dado título al poseedor original del terreno –el padre
invasor de las décadas de los sesenta o setenta–, pero no a sus hijos que hoy han formado
familia y viven en la segunda planta. Son ellos quienes requieren préstamos para cons-
truir sus viviendas, pero no pueden acceder al crédito ni a los programas públicos pues no
son propietarios (Riofrío, 2001; Riofrío & Calderón, 2001).
Surgimiento de un mercado inmobiliario formal
La política de formalización supone que si el título aumenta el valor de la propiedad, y a
su vez esta situación da seguridad para la edificación de la casa, se producirán cambios
culturales y búsqueda de mayores ganancias que llevarían a los pobres a desplegar un
mercado inmobiliario formal en los barrios populares, cuyo desarrollo reduciría el infor-
mal y produciría la integración en un solo mercado formal, lo que aumentaría el valor de
sus predios en el mercado.
Se trata de una hipótesis plausible, que requeriría estudios empíricos sobre mercados de
tierras y de viviendas en los asentamientos informales o ex informales, lo que aún no
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tenemos en América Latina. Antes de su examen conviene formular dos advertencias: en
primer lugar, para los pobres –y no sólo para ellos–, la vivienda tiene más un valor de uso
que de cambio, pues se encuentra asociada a elementos simbólicos del esfuerzo y sacrifi-
cio, a las relaciones sociales y familiares construidas en el tiempo, entre otros. En segun-
do lugar, y advertidos que, salvo excepciones, no debe esperarse un gran mercado
inmobiliario en estas zonas (ubicadas en el Perú en zonas periféricas de poco valor); la
existencia de los mercados formales e informales responde, ante todo, a las ventajas que
puedan extraer los actores que participan de él. A una propietaria, y conozco casos, le
resultará conveniente rentar informalmente una parte de su predio, pues si lo hace for-
malmente deberá pagar un impuesto al Estado, lo cual incrementará el monto del alqui-
ler y la volverá vulnerable frente a una casera que decida mantenerse en la informalidad13.
Dicho esto, conviene ubicar el mercado de terrenos y viviendas en los barrios populares
en el interior del mercado inmobiliario en general. En el Perú urbano existe un mercado
segmentado compuesto por lotes formales servidos de primera mano, cuyo precio oscila
entre 75 y 200 dólares por metro cuadrado. A su vez, existe un mercado de lotes informa-
les no servidos también de estreno con precios entre 15 y 45 dólares por metro cuadrado.
De lo que se desprende que el mercado de las viviendas formalizadas por Cofopri sería de
“segunda mano”, a disposición de aquellas personas que quisieran habitar en un barrio
con las características sociales conocidas, sometidas a factores como el estigma y la poca
seguridad ciudadana. Adicionalmente, sabemos que los más pobres no participan de nin-
guno de estos submercados pues están excluidos de la demanda y cuentan con la alterna-
tiva del costo cero que representan las invasiones a los terrenos estatales sin uso productivo
(arenales).
En 2001, en el caso de las zonas tituladas por Cofopri con consolidación urbana, una
consultoría demostró que la oferta de predios fluctuaba solamente entre el 1% y 2% del
total de lotes titulados, siendo que además coexistía con el mercado informal (Cuánto,
2001, p. 8). En consecuencia, los lotes formalizados adolecían tanto de oferta como de
demanda14, y no se estaba produciendo una movilidad residencial significativa en torno
a las viviendas consolidadas, pues la situación económica no lo permitía (Cuánto, 2001,
p. 5). De otro lado, las personas que alquilaban partes de su vivienda preferían hacerlo de
13 En su simpleza, los teóricos de la formalización lo han planteado así: la informalidad en las
actividades económicas subsistirá en tanto los costos de la formalidad sean más altos.
14 Una encuesta aplicada a principios de 2002 a 120 mujeres beneficiarias de la Cofopri mostró que
sólo tres titulares individuales alquilaban un dormitorio y tres titulares conyugales alquilaban
para locales comerciales (Informet, 2002, p. 32).
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manera informal, pues los costos de la formalización (v. gr., pago de impuestos) encare-
cían las transacciones (Riofrío & Calderón, 2001).
El estudio cualitativo de Cuánto (2001) definió que los factores que gobiernan los deter-
minantes de los precios en el “mercado inmobiliario urbano marginal” eran: ubicación
y zona, tenencia de servicios públicos (agua, saneamiento y luz), título de propiedad,
cercanía a colegios, vías de acceso y seguridad de la zona. Principalmente, el precio de un
predio para vivienda estaba determinado por la ubicación, la extensión y la tenencia de
servicios públicos, mientras que la tenencia del título de propiedad tenía más un valor
como garantía de seguridad de posesión. A manera de excepción, los predios con título
de propiedad sí eran valorados por los empresarios populares porque ellos, una vez adqui-
rido, pensaban ponerlo en garantía hipotecaria, con el objetivo de financiar sus nego-
cios. Por tal razón dichos predios tenían mayores precios, especialmente los ubicados en
las esquinas de las manzanas (Riofrío & Calderón, 2001). No se verificó que las promotoras
inmobiliarias formales estuvieran dispuestas a adquirir viviendas en los barrios populares
sobre los que pese un estigma social.
En cambio, en los asentamientos nuevos y poco consolidados se observaba cierto dina-
mismo en las ventas (Riofrío & Calderón, 2001). La formalización de la propiedad lleva-
ba a determinados vecinos a ofertar sus lotes –no se trataba aún de viviendas–. En las
zonas altas de San Juan de Lurigancho, en Lima, precarias chozas de 90 metros cuadra-
dos, con instalaciones de luz eléctrica, se ofertaban en el año 2000 a precios que oscila-
ban entre US$800 y US$1.000. Esto es, se desarrollaban estrategias de capitalización
familiar entre los pobres15.
ConclusionesLa política de formalización de la propiedad en el Perú (1996-2004) cumplió sus metas, mas
no sus objetivos. Distribuyó masivamente títulos de propiedad pero, más allá de un rela-
tivo impacto en la mejora de la vivienda y servicios, éstos no tuvieron un uso colateral
para el acceso al crédito de la banca privada ni permitieron un mayor avance del merca-
do inmobiliario formal sobre el informal. Su contribución a la reducción de la pobreza
ha sido limitada. El relativo impacto en vivienda y servicios se produjo gracias a la
15 En esta sección se han explorado los principales efectos o impactos que en los pobres está
generando la política de formalización de acuerdo con los objetivos que se planteó. Se han dejado
de lado los efectos vinculados al capital social y cultural de los pobres urbanos, las relaciones de
cooperación, solidaridad e identidad, las relaciones de género, la organización social y el uso de los
registros prediales.
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acción complementaria de programas sociales subsidiados del Estado, y no por una inte-
gración de los pobres a los beneficios de la economía de mercado ni por una vinculación
con la banca privada.
El fracaso de la política debe ser atribuido a un diseño mal concebido por sus promotores
(el Banco Mundial, De Soto-ILD y el Gobierno del Perú), bajo una propuesta conceptual
débil, que estableció, sin mediaciones, una relación mecánica entre el título de propiedad
registrado adecuadamente y los efectos para la superación de la pobreza. Aunque, claro,
pudiera ser un consuelo pensar que sin esta iniciativa, la titulación hubiera continuado
siendo lenta y dado pie a la corrupción.
Concebida desde un ángulo jurídico, la formalización agudizó la separación entre la regu-
larización jurídica y urbanística, que ya formaba parte de la tradición de la política perua-
na frente a los asentamientos informales. No obstante, debe reconocerse el mérito que al
distribuir masivamente títulos a asentamientos sin consolidación, se ha puesto por delante
la tenencia del título y el ordenamiento físico como condición para la posterior provisión
de servicios. En otras palabras, se ha revertido la situación generada hacia 1968.
El debate en torno a la formalización en el Perú se ha planteado en un nivel técnico y
político, entre los municipalistas y quienes creen en la necesidad de concentrar funciones
en una entidad única. De allí que desde 2001, con el Gobierno de transición a la demo-
Beneficios de la formalización según la Cofopri
4
RECUADRO
� Propiedad segura.
� Herencia para la familia. Es una prioridad
para las familias populares del Perú, y el
Registro Predial Urbano facilita la indepen-
dización de un inmueble a bajos costos, resol-
viendo problemas de la construcción de los
segundos pisos.
� Eliminación de conflictos, tanto entre el asen-
tamiento humano y terceros (otros asenta-
mientos, propietarios privados) y en su interior,
por problemas de indefinición de linderos.
� Incentivo a la inversión. El propietario, al
saber que no será desalojado, amplía sus fron-
teras de inversión: mejora las condiciones de
su vivienda, invierte en servicios públicos y
acciones de salubridad que mejoran el valor
de su vecindario. Las empresas proveedoras
de servicios públicos reciben un impacto po-
sitivo: reducen el riesgo de las inversiones en
servicios públicos, si la propiedad se encuen-
tra saneada y pueden aprovechar la infor-
mación generada durante los procesos de for-
malización (planos, información topográfica
y de campo) para mejorar sus instrumentos
de planeamiento. El resultado final será la
reducción del costo de las inversiones que re-
dundará en la reducción del costo de los ser-
vicios a los usuarios.
� Acceso al crédito. La formalización supone
darle a la propiedad no solamente un valor
de uso sino también un valor de intercambio.
Los títulos formalizados elevan el valor de
mercado de las viviendas, que pueden ser
transadas sin restricciones o ser utilizadas
para cumplir el requisito de garantía hipote-
caria o, simplemente, el de garantía genérica
e incluso el de domicilio, exigido en las dife-
rentes operaciones de crédito a las que pre-
tenda acceder el propietario formalizado, lo
que sumado a información relativa a la con-
tinuidad en los ingresos y el comportamiento
de pago, convierten a una persona en sujeto
de crédito.
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cracia, el punto clave haya sido dejar de lado las competencias “exclusivas y excluyentes”
de la Cofopri y devolver a los gobiernos locales aquello que le fuera arrebatado. No es
este un tema de los pobres urbanos y sus organizaciones, más preocupados por la instala-
ción de los servicios básicos, para quienes la entrega del título de propiedad es ante todo
una garantía de seguridad, antes que la posibilidad de disponer de un bien económico.
Aunque ciertamente habría que examinar con mayor cuidado la reacción de los hijos de
los propietarios de Cofopri, más dispuestos a la utilización económica del predio de acuer-
do con sus propias expectativas.
Los términos del debate implican el riesgo de encerrar el tema de la formalización en
torno a la institución que la dirija y dejar incólumes las deficiencias que se desprenden
de sus planteamientos conceptuales y de los diseños utilizados. Se requiere superar una
estrategia limitada a una intervención aislada en los aspectos técnicos de distribución de
la propiedad y el supuesto –ya negado por la realidad– de que el mercado establecerá una
conexión “automática” entre los activos de los pobres, la banca privada y las mejoras en
las condiciones de vida.
Al respecto conviene tener presentes las siguientes dimensiones y niveles:
� La formalización y la regularización en general son intervenciones en torno a los
efectos, y no a las causas, de la producción de la ciudad informal y de los mecanismos
económicos y sociales que generan la pobreza. Una política urbana y de suelo para
ser integral y coherente debe partir de un acceso ordenado al suelo. En el Perú se
enfatizó la regularización y se descuidó el acceso al suelo, con lo cual se reprodujo y
reproduce el círculo vicioso de la informalidad16.
� Los aspectos jurídicos y urbanísticos de la regularización no deben ser abordados de
manera aislada sino en mutua correspondencia. La entrega masiva de títulos de
propiedad a asentamientos con pocos años de formación plantea un reto al modo
tradicional de producir el hábitat urbano popular, en el cual existían años de cohe-
sión social precisamente porque no estaba otorgada la propiedad y los vecinos per-
manecían en sus lotes. Actualmente es posible vender la propiedad al día siguiente
de obtener el título. Debería estudiarse el modo en que esta nueva situación afecta la
producción del hábitat popular. Este nexo con lo urbanístico, obviamente, implica
una necesaria presencia de las municipalidades y los gobiernos locales en la conduc-
ción de la regularización.
� Debe establecerse un nexo entre el derecho a la propiedad y el derecho a la ciudad
(Lefebvre, 1978) y a la inclusión social, entre ser propietario y ser ciudadano. La
16 Lo cual no quiere decir que el marco jurídico haya ignorado la necesidad de programas de acceso al
suelo. De hecho, varios dispositivos dieron esa función a la Cofopri, pero no hubo la voluntad
política de llevarlos a cabo.
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ciudadanía como conquista cotidiana frente a las dinámicas segregadoras y excluyentes
que existen y se renuevan permanentemente. El ciudadano lo es en tanto que es un
ciudadano activo, partícipe de la conflictividad urbana (Borja, 2003, p. 25). Este
aspecto pudo ser desarrollado por la Cofopri como un desprendimiento del derecho
de propiedad, del cual históricamente forma parte (v. gr., la Revolución Francesa),
pero no ocurrió por un planteamiento conceptual que, equivocadamente, enfatiza la
integración a la economía urbana, ignorando las necesidades de ciudadanía y de
inclusión social que requieren las ciudades.
LIMA, PERÚ, MAYO DE 2005
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