PEREZ LIÑAN, ANIBAL. Crisis presidenciales. gobernabilidad y estabilidad democrática en AMerica Latina 10950 1996.pdf

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Crisis presidenciales: gobernabilidad y estabilidad democrtica enAmrica Latina, 1950-1996

Anbal Prez LinUniversity of Notre Dame, 217 OShaughnessy Hall. Notre Dame, IN 46556-0368.e-mail:[email protected]

Resumen:

Uno de los supuestos ms arraigados en los estudios de Am-rica Latina sostiene que los regmenes presidencialistas sonincapaces de resistir una feroz pugna de poderes. Este ensa-yo analiza la vinculacin entre los conflictos Ejecutivo-Le-gislativo y la estabilidad poltica en 17 pases de AmricaLatina entre 1950 y 1996. En la primera parte del trabajo se

define el concepto de crisis presidencial como una crisis degobernabilidad que involucra un conflicto extremo entre losdos poderes. La segunda parte del ensayo propone unatipologa de formas de resolucin de crisis presidenciales, dis-tinguiendo entre aquellas que producen la ruptura del rgi-men y aquellas que se resuelven en forma orgnica. En latercera parte del trabajo se analizan las condiciones que trans-forman a una crisis de gobernabilidad en una crisis de estabi-lidad poltica utilizando un modelo de regresin logstica. Las

conclusiones sugieren que cuanto ms democrtico es un r-gimen poltico, menor es el riesgo de los conflictosinstitucionales para su estabilidad.

Revista Instituciones y Desarrollo N 8 y 9 (2001) pgs. 281- 298. Institut Internacional de Governabilitatde Catalunya, Crsega 255, 5 108036 Barcelona, Espanya


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Introduccin

Uno de los supuestos ms arraigados en el estudio del presidencialismolatinoamericano radica en la idea de que los regmenes presidencialistas

son incapaces de resistir una feroz pugna de poderes. Cuando el presi-dente y el congreso se traban en un conflicto institucional prolongado, laconstitucin ofrece escasos mecanismos para resolver la crisis de maneraorgnica.

En contraste con los regmenes parlamentarios en donde el primerministro puede disolver el parlamento, o los parlamentarios pueden im-pulsar un voto de censura los sistemas presidencialistas se muestranextremadamente rgidos: el ejecutivo tpicamente carece de poderes para

disolver el congreso, y el congreso slo puede destituir al presidente atravs del juicio poltico, un procedimiento extremo y pocas veces utiliza-do. Ejecutivo y legislativo se ven entonces obligados a coexistir en unmarco de confrontacin, generando una crisis de gobernabilidad.

Esta rigidez institucional constituye el ncleo del argumento sobre losriesgos del presidencialismo impulsado por Juan Linz (1990) y otros(v.g., Linz y Valenzuela 1994) desde la dcada de los aos ochenta. De

acuerdo con esta perspectiva, la incapacidad del modelo presidencial pararesolver las crisis de gobernabilidad sumada a otros problemas1 faci-litara la intervencin militar, generando el patrn de inestabilidad polti-ca caracterstico de Amrica Latina hasta la dcada de los ochenta.

Este ensayo analiza la vinculacin entre los conflictos Ejecutivo-Le-gislativo y la estabilidad poltica en 17 pases de Amrica Latina entre1950 y 1996. En la primera parte del trabajo se define el concepto decrisis presidencial como una crisis de gobernabilidad que involucra un

conflicto extremo entre los dos poderes. De acuerdo con los crticos delpresidencialismo, este tipo de crisis naturalmente debera erosionar la es-tabilidad del rgimen poltico. Un anlisis histrico detallado permiteidentificar 39 crisis de este tipo en el perodo bajo estudio, 22 de las cua-les generaron alguna disrupcin en el rgimen.

1Los crticos del presidencialismo han identificado otros problemas adems de la incapacidadpara resolver crisis de gobernabilidad por medios institucionales. Sin embargo, sta es laprincipal crtica y en ella concentrar el argumento de este ensayo.

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La segunda parte del ensayo propone una tipologa de formas de reso-lucin de crisis presidenciales. Histricamente, tres patrones de resolu-cin (golpe militar, autogolpe, o golpe legislativo) han implicado una rup-tura del rgimen poltico, mientras que otras tres (estabilizacin, disolu-

cin del congreso, o juicio poltico al presidente) han permitido una reso-lucin constitucional del conflicto.

En la tercera parte del trabajo se analizan las condiciones que trans-forman a una crisis presidencial de gobernabilidad en una crisis de estabi-lidad poltica. Mi hiptesis sostiene que los regmenes con menor legiti-midad democrtica tienden a fracturarse ms fcilmente frente a la pugnade poderes. Siguiendo la literatura, se proponen cuatro variables inde-pendientes: el nivel de desarrollo econmico, la naturaleza del sistema de

partidos, el contexto internacional, y (para probar mi hiptesis) el gradode democratizacin al momento de la crisis. Los datos correspondientesa las 39 crisis, analizados utilizando regresin logstica, sugieren que elnivel de democratizacin es el factor ms importante para predecir elresultado de una crisis presidencial. Esta conclusin destaca una parado-

ja subyacente en las crticas del presidencialismo latinoamericano: losconflictos Ejecutivo-Legislativo son ms peligrosos para aquellos reg-menes que son, justamente, menos democrticos.

Crisis presidenciales y gobernabilidad

Por crisis presidencial entiendo en este ensayo toda forma de con-flicto constitucional en el cual uno de los dos poderes electivos delpresidencialismo (ejecutivo o congreso) promueve o acepta la disolucindel otro. De acuerdo con esta definicin operativa, constituye una crisispresidencial todo aquel episodio en el cual: i) el presidente amenaza con

disolver el congreso, ii) el congreso pide la renuncia del presidente, o iii)uno de los poderes apoya una intervencin militar para clausurar al otro.El adjetivo presidencial en este caso describe el marco constitucionalen el cual se genera la crisis poltica2.

2Por razones de espacio no indagar aqu en la interpretacin terica de lo que constituye unacrisis. Brevemente, una crisis implica para los actores polticos un alto nivel de riesgo y unapercepcin de tiempo limitado para tomar decisiones (vase Mussi y Prez-Lin 1994)

Crisis Presidenciales


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Por definicin, toda crisis presidencial involucra una crisis degobernabilidad, pero lo opuesto no puede afirmarse. Por ejemplo, unacrisis de gobernabilidad puede producirse si la Corte Suprema reiterada-mente anula legislacin acordada por el presidente y el congreso; si los

militares cuestionan la legitimidad de los poderes electos, o en muchasotras circunstancias que no necesariamente involucran un conflicto ex-tremo entre el Ejecutivo y el Legislativo. En otros trminos, una crisispresidencial es condicin suficiente, pero no necesaria, para una crisis degobernabilidad.

Entre 1950 y 1996, Amrica Latina continental experiment unas 39crisis presidenciales en Argentina (durante las administraciones de Guido,en 1962, y Martnez de Pern, 1976), Bolivia (Natusch Busch, 1979; Siles,

1983; Paz Zamora, 1990), Brasil (Vargas, 1954; Luz, 1955; Caf Filho,1955; Goulart, 1964; Castello Branco, 1966; Costa e Silva, 1968; Geisel,1977; Collor de Mello, 1992), Colombia (Lpez Michelsen, 1977; Samper,1996), Chile (Ibez, 1954; Allende, 1973), Ecuador (Velasco Ibarra, 1961;Arosemena, 1963; Velasco Ibarra, 1970; Febres Cordero, 1984 y 1987;Borja, 1990), El Salvador (Duarte, 1987), Guatemala (Gonzlez Lpez,1957; Serrano, 1993), Honduras (Lozano, 1954; Suazo Crdova, 1985),Nicaragua (Chamorro, 1992), Panam (Arias, 1951; Guizado, 1955; Ro-

bles, 1968; Delvalle, 1988), Paraguay (Chvez, 1954; Stroessner, 1959),Per (Fujimori, 1992), Uruguay (Pacheco, 1969; Bordaberry, 1973) yVenezuela (Prez, 1993).

En muchas otras oportunidades durante la segunda mitad del SigloXX el presidente y el congreso se enfrentaron mutuamente, pero deacuerdo con las fuentes consultadas para este estudio slo en los casosenumerados se cumplieron las condiciones estipuladas en la definicinoperacional esbozada anteriormente (esto es, hay evidencia histrica de

intento de disolucin).

Como es visible, esta definicin abarca fenmenos muy diversosque cubren desde el autogolpe de Alberto Fujimori en Per en 1992(Kenney 1996) hasta los frustrados debates sobre el juicio poltico ala viuda del general Pern en la convulsionada Argentina de 1976(Serrafero 1997). En la prxima seccin analizar con mayor detalleesta diversidad, pero por el momento deseara notar dos aspectos fun-damentales de este fenmeno.

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En primer lugar, las crisis presidenciales representan la configuracinpoltica ms representativa de los peligros del presidencialismo. Msall de las circunstancias histricas diversas y los diferentes patrones deresolucin (que sern analizados ms adelante) el intento de una rama de

gobierno por anular a la otra en el marco de una constitucinpresidencialista que no ofrece mecanismos para ello genera las condi-ciones de laboratorio para el colapso del rgimen poltico. Esto es, silos crticos del presidencialismo estn en lo cierto, es justamente bajocircunstancias de crisis presidencial que la ruptura del rgimen deberatener lugar.

Esto no significa, por cierto, que toda forma de ruptura del rgimenvaya asociada a una crisis presidencial (los militares pueden tomar el po-

der para destituir al presidente y a un congreso que le era dcil, como enla Argentina de 1955), pero una gran mayora de las crisis presidencialesdebera llevar al colapso del rgimen. Es decir, incluso si las crisis presi-denciales no son condicin necesaria para la ruptura del rgimen, debe-ran ser de acuerdo con la teora clsica una condicin (casi) sufi-ciente para ello3.

En segundo lugar, las crisis presidenciales pueden ocurrir en regme-

nes estrictamente democrticos, dudosamente democrticos, o sencilla-mente autoritarios.

Aunque los crticos del presidencialismo han enfatizado el peligro delquiebre de las democracias por razones normativas (Linz 1978), losconflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo no son privativos de las de-mocracias.

En todo sistema presidencial en el cual la divisin de poderes otorga al

congreso suficiente autonoma para cuestionar las decisiones del poderejecutivo, una crisis presidencial resulta posible. Esto incluye a regme-nes excluyentes que Dahl califica como oligarquas competitivas (Dahl1971), e incluso a verdaderos gobiernos militares que preservan el con-greso como mecanismo de legitimacin (v.g., Brasil durante el perodo1964-85).

3Sobre el concepto de cuasi-suficiencia vase Ragin (2000, captulo 4).



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Crisis presidenciales y estabilidad poltica: una tipologa

Las preguntas que debemos responder sobre la base de la evidenciahistrica, entonces, son: Cules son las consecuencias de las crisis presi-

denciales para el presidencialismo latinoamericano? Varan estos efec-tos cuando el rgimen es democrtico? Estas consecuencias pueden iden-tificarse en dos dimensiones.

En el nivel del rgimen poltico la cuestin es si la crisis se resuelvedentro del marco constitucional vigente o si conduce a una intervencinmilitar y a la ruptura de las reglas que regulan el ejercicio del poder en elrgimen. En el primer caso, las reglas son respetadas (incluso si stas sonlas reglas de un rgimen autoritario) y la resolucin de la crisis es org-

nica. En el segundo caso, las reglas son violentadas y el rgimen mismo(no ya la relacin entre el presidente y el congreso) entra en crisis.

Aunque, por razones de simplicidad, en este ensayo tratar a todas lasformas de ruptura como una categora homognea, la disrupcin del rgi-men vale la pena aclararlo desde ya puede alcanzar niveles de grave-dad diversos. Los militares pueden intervenir puntualmente para forzarla remocin del presidente (o de los legisladores) y luego permitir que el

rgimen contine su funcionamiento normal, como ocurri en Brasilen 1955. Tambin pueden tomar el poder por un perodo corto, como enEcuador en 1963, o instalarse en el gobierno por 17 aos, como en Chile(1973-1990). Desde el punto de vista de las crticas al presidencialismo,todas estas formas de intervencin muestran el potencial de las crisispresidenciales para generar inestabilidad poltica, de modo que no pro-fundizar en estas distinciones de grado.

La segunda dimensin a ser considerada refleja el efecto de las crisis

presidenciales sobre la divisin de poderes (el pilar del modelopresidencialista). Toda crisis presidencial puede resolverse en tres direc-ciones: en favor del congreso (con la remocin del presidente), en favordel presidente (con la clausura del congreso), o en forma simtrica. Esteltimo resultado significa que el Ejecutivo y el Legislativo salen de lacrisis en una posicin similar, o bien porque ambos han sobrevivido alconflicto (v.g., si llegan a un acuerdo), o bien porque ambos han sidodepuestos (v.g., si una junta militar toma el poder para superar la crisis).

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La interaccin de estas dos dimensiones analticas genera seis tiposideales que reflejan los patrones histricos de resolucin de las crisis enAmrica Latina: el juicio poltico, el golpe legislativo, la disolucin legaldel congreso, el autogolpe, la estabilizacin poltica, y la toma del poder

por una junta militar.

Remocin del presidente por juicio poltico. El juicio poltico esun proceso constitucional por el cual el congreso delibera para remover alpresidente de su cargo (Prez Lin 2000). Hasta la tercera ola de demo-cratizacin, el juicio poltico era virtualmente desconocido en AmricaLatina, con excepcin del juicio al presidente Guizado de Panam en1955 (injustamente acusado de conspirar para asesinar a su antecesor enel cargo). Pero a principios de los aos noventa asistimos a los juicios de

Fernando Collor en Brasil (1992) y Carlos Andrs Prez en Venezuela(1993). En 1997 y 1999 (aos que trascienden el alcance de este estudio)los presidentes Abdal Bucaram en Ecuador y Ral Cubas Grau en Para-guay fueron igualmente juzgados por el congreso y destituidos.

Golpe legislativo. Bajo esta categora incluyo a todas aquellas crisisen las cuales el congreso y los militares actan conjuntamente para depo-ner al presidente. Esta definicin incluye situaciones en las cuales las

fuerzas armadas apoyan al congreso en su confrontacin con el ejecutivo(como en Panam en 1951, cuando Arnulfo Arias intent clausurar elcongreso pero fue depuesto violentamente por la Polica Nacional y juz-gado por los legisladores), pero tambin incluye una mayora de casos enlos que el congreso pasivamente legitima un golpe militar contra el presi-dente y nombra a un sucesor para preservar una imagen de legalidad. En1988, treinta y siete aos despus del fallido golpe de Arnulfo, la legisla-tura panamea legaliz el golpe del general Noriega contra el presidenteEric Delvalle. Los legisladores se reunieron de improviso durante la no-

che, removieron al presidente de su cargo, y nombraron al ministro deeducacin en su lugar (Velsquez 1993: 161-65).

Disolucin constitucional del congreso. Los regmenes puramentepresidenciales tpicamente carecen de mecanismos legales para disolverel congreso. Cuando ellos existen (como en las constituciones de Per oUruguay), las condiciones para la disolucin son altamente restrictivas yvirtualmente imposibles de activar. La excepcin a esta regla estaba dadaen Amrica Latina por la constitucin paraguaya de 1967 (abolida en



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1992), que paradjicamente permita al presidente (Stroessner) disolverel congreso para preservar el equilibrio de poderes (art. 182). En laprctica, la ausencia de mecanismos viables de disolucin en las constitu-ciones latinoamericanas ha significado que no se produjera ningn caso

de disolucin constitucional entre 1950 y 1996.

Sin embargo, algunos episodios de la historia de la regin se aproximana este tipo analtico. En 1969, el presidente uruguayo Jorge Pachecoamenaz con utilizar el mecanismo de disolucin en contra del congreso,pero un acuerdo de facciones previno este desenlace (Shugart y Carey1992: 115; Gonzlez y Gillespie 1994: 158-162; David Altman, comuni-cacin personal).

En 1991, el presidente colombiano Csar Gaviria apoy la disolucindel congreso por parte de la Convencin Constituyente. Aunque muchoslegisladores protestaron por esta decisin, la disolucin fue impulsadapor la Asamblea y Gaviria negoci este procedimiento con los lderes dela oposicin, por lo que el proceso difcilmente puede considerarse comouna crisis presidencial.

Autogolpe. Por autogolpe entiendo toda alianza del presidente y los

militares para clausurar el congreso (Cameron 1994: 146). Esta categoraincluye al menos tres fenmenos histricamente diferenciables. El pri-mero es un golpe a travs del cual un presidente electo democrticamenteclausura el congreso para fortalecer su poder y luego convoca a eleccio-nes legislativas para lograr una legislatura favorable (v.g., Fujimori en 1992o Yeltsin en 1993).

El segundo caso es aqul en el cual el presidente realiza un movimien-to similar, pero la eleccin legislativa nunca se materializa y el rgimen

evoluciona hacia un patrn abiertamente autoritario en el que los milita-res terminan por controlar el poder (v.g., Ecuador 1970-78, Uruguay 1973-84). El tercer tipo de autogolpe es aqul en el cual un presidente quelidera un rgimen autoritario (v.g., Stroessner en 1959, Costa e Silva en1968) descubre un foco de disidencia en un congreso supuestamente ser-vil y lo clausura para consolidar su poder.

Estabilizacin poltica. Bajo este rtulo me refiero a un proceso porel cual la crisis presidencial se desactiva sin llegar a la disolucin de nin-

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gn poder electo. En este sentido, la estabilizacin representa una cate-gora residual (y por lo general normativamente deseable) que engloba atodos aquellos casos que se resuelven sin afectar gravemente el equilibriode poderes.

Por ejemplo, en 1954 el presidente chileno Carlos Ibez amenaz conun autogolpe contra el congreso, pero desisti de esta idea por falta deapoyo poltico (Bray 1961: 63-7). El ejemplo de Uruguay en 1968 men-cionado anteriormente tambin constituye un caso de estabilizacin en elcual la amenaza de disolucin fue resuelta a travs de un acuerdo legisla-tivo. De manera similar, el juicio poltico a Ernesto Samper de Colombia(1996) representa otra pauta de estabilizacin porque el procedimientolegislativo concluy con eliminacin de los cargos contra el presidente.

Junta militar.El sexto tipo constituye una instancia de derrota mutuapara el Ejecutivo y el Legislativo. En este caso, la ausencia de una resolu-cin constitucional para la pugna de poderes permite a los militares to-mar el poder y deponer al presidente tanto como a los legisladores.

Los ejemplos ms claros de este resultado estn dados por los casos deEcuador en 1963 (los militares permanecieron en el poder por tres aos),

de Argentina en 1976 (permanecieron en el poder por 7 aos), y de Chileen 1973 (permanecieron en el poder por 17 aos). El caso de Brasil en1964 constituye un caso intermedio entre el golpe legislativo y la derrotamutua, dado que la imposicin del gobierno militar no signific la disolu-cin del congreso, pero redujo enormemente sus prerrogativas.

LaTabla 1presenta estos seis tipos ideales y clasifica a las crisis presi-denciales de acuerdo con el tipo ms prximo. En algunos casos, losejemplos histricos resisten una clasificacin clara.

Por ejemplo, la crisis de Guatemala en 1993 comenz como unautogolpe (cuando el presidente Serrano intent clausurar el congreso) yconcluy como un golpe legislativo (cuando los militares, presionadospor la opinin pblica y las organizaciones internacionales, depusieron alpresidente y pidieron al congreso que nombrara a su sucesor). En estoscasos me he guiado por el resultado final de la crisis, ms que por sudinmica previa.



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Tabla 1. Efectos de las Crisis Presidenciales en Amrica Latina,1950-1996

Notas:

1.La Crisis comenz con un intento de autogolpe, pero los militares depusieron al presidente2.El golpe de 1964 preserv el congreso pero bajo condiciones altamente restrictivas

3.El presidente fue tiempo despus desplazado por los militares (cayendo en tipo 6)

La distribucin de casos en la Tabla 1sugiere algunas conclusionesempricas de gran relevancia para el estudio del presidencialismo. En pri-mer lugar, y contrariamente a lo que podra suponerse, la mayor parte de lascrisis no se ha resuelto histricamente en favor en Poder Ejecutivo. Sola-mente un 20% (8/39) han concluido con una disolucin del congreso lideradapor el presidente, mientras que el 80% restante condujo a la destitucin delpresidente, a la toma del poder por los militares, o a un acuerdo de poderes.

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Efecto en la Efecto en el rgimen poltico Total dedivisin de poderes Resolucin constitucional Ruptura casos

Destitucin delpresidente apoyadapor el congreso

Juicio polticoPanam, 1955Brasil, 1992Venezuela, 1993

Golpe legislativoPanam, 19511Brasil, 1954Paraguay, 1954Brasil, 1955 (2)Guatemala, 1957Ecuador, 1961Brasil, 19642Bolivia, 1979Panam, 1988Guatemala, 19931

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Clausura delcongreso lideradapor el presidente

Disolucin del congreso Autogolpe

Honduras, 1954Paraguay, 1959

Argentina, 1962Brasil, 1966Brasil, 1968Ecuador, 19703Uruguay, 19733Per, 1992

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Resolucinsimtrica (en favoro en contra deambos poderes)

Estabilizacin (acuerdo depoderes)

Chile, 1954Panam, 1968Uruguay, 1969Brasil, 1977Colombia, 1977Bolivia, 1983

Ecuador, 1984Honduras, 1985Ecuador, 1987El Salvador, 1987Bolivia, 1990Ecuador, 1990Nicaragua, 1992Colombia, 1996

Junta militar y disolucin deambos poderes

Ecuador, 1963Chile, 1973Argentina, 1976

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Total 17 22 39


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En segundo lugar, el efecto de las crisis presidenciales sobre la estabi-lidad del rgimen poltico es mucho menos nocivo de lo que podra espe-rarse. El 44% de las crisis (17/ 39) no ha generado una ruptura del rgi-men, permitiendo una resolucin constitucional. Este resultado es parti-

cularmente sorprendente si consideramos que las crisis presidencialesconstituyen la forma ms extrema de conflicto entre el presidente y elcongreso, aquella que -de acuerdo con la teora- debera naturalmenteconducir al colapso del sistema.

Crisis, democracia e inestabilidad

Por qu las crisis presidenciales de gobernabilidad no siempre gene-

ran inestabilidad poltica? Una posible explicacin para este resultadopodra radicar en el hecho de que la muestra estudiada incluye crisis pre-sidenciales ocurridas bajo regmenes democrticos tanto como autorita-rios. Los crticos del presidencialismo, sin embargo, han sostenido quelos conflictos Ejecutivo-Legislativo son particularmente nocivos para lademocracia. Si este argumento es acertado, la gran mayora de las crisisocurridas bajo condiciones democrticas debera conducir a la rupturadel rgimen, mientras que las crisis ocurridas en un marco autoritario po-

dran ser inofensivas para el rgimen (que al fin y al cabo tiene mayoresinstrumentos de coercin para sostenerse).

Para explorar esta hiptesis clasifiqu a los 39 casos de acuerdo con lanaturaleza del rgimen al momento de la crisis. Las categoras utilizadas(siguiendo a Mainwaring, Brinks, y Prez Lin 2000) son: 1) democraciaplena; 2) semidemocracia; y 3) autoritarismo4. Los resultados de este an-lisis resultan sorprendentes y contradicen abiertamente las expectativas te-ricas: de las 16 crisis ocurridas en un contexto democrtico, slo el 37%

(seis) generaron alguna forma de ruptura institucional, mientras que el

4Clasifico como democracias aquellos regmenes en los cuales: i) existen elecciones libres ycompetitivas; ii) se garantiza la ciudadana a la (casi) totalidad de la poblacin adulta; iii) seprotegen las libertades civiles y los derechos individuales; y iv) los gobernantes electos no estnbajo la tutela de los militares. Si alguna de estas condiciones est absolutamente ausente enun caso, el rgimen es clasificado como autoritario. Si alguna de estas condiciones est sloparcialmente presente, el rgimen es catalogado como semidemocrtico. Para una explicacindetallada de esta clasificacin, vase Mainwaring, Brinks y Prez Lin (2000).



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58% de las crisis ocurridas en un contexto semi-democrtico (7/12) y el82% de las ocurridas en regmenes autoritarios (9/11) concluyeron deeste modo. Es decir que la capacidad de las crisis presidenciales paradesestabilizar al rgimen poltico decae montonamente con el grado de

democratizacin.

Cmo explicar esta aparente paradoja? Permtanme esbozar una hi-ptesis. En la medida en que los regmenes se alejan del ideal democrti-co, sus reglas tpicamente operan en forma sesgada para concentrar elpoder en algunos pocos actores polticos. Cuando, por diversas circuns-tancias, se produce una crisis de gobernabilidad entre el presidente y elcongreso, los actores en conflicto no encuentran mayores reparos en in-vocar la intervencin militar para fortalecer su posicin. Al fin y al cabo,

las reglas del rgimen no parecen dignas de mayor respeto. Por ejemplo,un presidente autoritario encontrar perfectamente razonable clausurarel congreso para garantizar sus objetivos (la fachada republicana del rgi-men es menos importante que su lgica profunda), y los legisladores deun rgimen semi-democrtico pueden ver en la intervencin militar lanica esperanza para controlar a un presidente populista quesistemticamente desconoce al congreso.

Por otra parte, bajo condiciones democrticas el costo de invocar unaintervencin militar es infinitamente ms alto. Dado que el sistema ga-rantiza reglas (ms o menos) imparciales para procesar los conflictos, lasolucin pretoriana no aparece como nica alternativa. Y una derrotapoltica en el presente no necesariamente previene una victoria en el fu-turo. Al mismo tiempo, los polticos latinoamericanos han aprendido elalto costo de la dictadura, y la resolucin de una disputa puntual entre elpresidente y el congreso difcilmente justifica poner en riesgo la delicadaestructura del edificio constitucional.

Desde este punto de vista, cuanto ms democrtico es el rgimen,menor es el incentivo de los polticos (en el Ejecutivo y en el Legislativo)para desafiar las reglas constitucionales. La informacin presentada an-teriormente es consistente con esta hiptesis, pero para lograr una prue-ba ms slida es preciso recurrir a un modelo multivariado.

A continuacin desarrollo un modelo de regresin logstica para po-ner a prueba esta hiptesis. Las unidades de anlisis son las 39 crisis

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presidenciales bajo estudio, y la variable dependiente (dicotmica) indicasi la crisis concluye con alguna forma de ruptura (golpe legislativo,autogolpe, junta militar) o no. La principal variable independiente es unamedida inter-valor de democracia: el ndice Polity IIId (Gurr, Jaggers y

Moore 1990) vara entre 10 (cuando el rgimen es puramente autorita-rio) y +10 (cuando el rgimen es plenamente democrtico).

Para descartar hiptesis alternativas, el modelo incluye tres variablesde control. La primera es el grado de desarrollo econmico del pas encuestin al momento de la crisis (medido segn el producto interno brutoper cpita a valores en dlares de 1980). Existe una amplia literatura(desde el clsico trabajo de Lipset 1988, hasta el ms reciente de Przewoskiet al. 2000) que muestra que los pases menos desarrollados estn ms

expuestos a la inestabilidad poltica. La segunda variable de control es elcontexto internacional. Siguiendo a Mainwaring (2000) he medido el efec-to de difusin a travs del nmero de democracias existentes en Amri-ca Latina (excluyendo el pas en cuestin) al momento de la crisis. Porltimo, he incluido el nmero efectivo de partidos en el congreso comoforma de evaluar la difcil combinacin. Mainwaring (1993) mostrque los regmenes presidenciales son ms inestables cuando un mayornmero de agentes legislativos dificulta la gobernabilidad5.

LaTabla 2muestra los coeficientes de regresin logstica para dife-rentes combinaciones de variables. El primer modelo (columna I) evalalos efectos del desarrollo econmico y la difusin internacional sobre lainestabilidad poltica. Solamente la segunda variable produce un efectosignificativo en las crisis de gobernabilidad (un mayor nmero de demo-cracias en la regin est asociado a una menor probabilidad de rupturacomo consecuencia de la crisis poltica). Esto puede explicarse porquetal como sucedi en Paraguay durante 1999los gobiernos democrti-

cos vecinos pueden utilizar la presin diplomtica para evitar que la crisisde gobernabilidad escale hasta desestabilizar al rgimen.

El Modelo II incluye el nmero efectivo de partidos como variable decontrol. Desafortunadamente, la informacin sobre la composicin de la

5El nmero efectivo de partidos se calcula de acuerdo con el ndice de Laakso-Taagepera:NEP=1/Sp2; en donde p representa la propocin de bancas controlada por cada partido enla cmara baja.



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cmara baja no est disponible para siete casos histricos, lo que reducesignificativamente el tamao de la muestra. En esta prueba, la variableinternacional contina siendo el nico factor con un efecto significativo.El nmero de partidos legislativos no parece tener un efecto relevante (y

en todo caso parecera actuar contra la prediccin terica).

Tabla 2. Efecto de las Crisis Presidenciales sobre la Estabilidad delRgimen

Valores representan coeficientes de regresin logstica (errores estandarizados)Significacin estadstica: * 0,1; ** 0,05

Los Modelos III y IV incluyen el nivel de democratizacin como prin-cipal variable independiente. Los resultados respaldan la hiptesis ini-cial: el coeficiente es significativo y del signo esperado (a mayor grado dedemocratizacin, menor probabilidad de ruptura del rgimen como con-secuencia de la crisis de gobernabilidad). Una vez que controlamos porlos efectos de esta variable, el contexto internacional pierde relevanciacomo explicacin.

Es este resultado una falacia producto de incluir en una misma mues-tra crisis presidenciales que han ocurrido en un marco democrtico tantocomo autoritario? Para poner a prueba esta idea, se replicaron los mode-los III y IV excluyendo los regmenes autoritarios de la muestra. A pesarde la reduccin en el nmero de casos (N=28 y N=25, respectivamente),las pruebas arrojaron resultados consistentes: la nica variable significa-tiva en ambos casos fue el nivel de democratizacin del rgimen (al 0,05en el primer test, y al 0,1 en el segundo), preservando su coeficiente designo negativo.

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LaFigura 1transforma los coeficientes logsticos de la Tabla 2 (mo-delo IV) en valores de probabilidad. Como orientacin, puede conside-rarse que un valor negativo en el ndice de Polity III corresponde a unrgimen autoritario, un valor entre 0 y 5 corresponde a un rgimen

semidemocrtico, y un valor de 6 o ms, a un rgimen democrtico. Elmodelo sugiere que la peligrosidad de las crisis presidenciales decae rpi-damente a medida que el rgimen se aproxima ms al polo democrtico.La probabilidad esperada de ruptura, que alcanza el 90% el extremo au-toritario, se reduce a apenas un 10% en el extremo democrtico. La inter-pretacin es menos optimista si confiamos en el Modelo III (el valor co-rrespondiente a +10 es una probabilidad del 43%), pero el patrn de de-clinacin monotnica se mantiene en forma consistente.

Figura 1. Probabilidad esperada de ruptura segn grado de demo-cracia

La paradoja del presidencialismo

Este ensayo ha definido las crisis presidenciales como crisis degobernabilidad generadas por la doble legitimidad propia de la divisinde poderes presidencialista. De acuerdo con la crtica clsica, estos epi-sodios ponen a prueba la estabilidad de la democracia y muestran la esca-sa flexibilidad de las constituciones latinoamericanas para resolver losconflictos institucionales.


.00

.10

.20

.30

.40

.50

.60

.70

.80

.90

1.00

-10 -5 0 5 10

Nivel de dem ocratiz acion

Probabilidadd

eruptura


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