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MARN / FESPAD
Perfil Nacional para la Aplicación del Principio
10 de Río
Agosto 2010
LLuuiiss FFrraanncciissccoo LLóóppeezz **
* Abogado y Notario de la República de El Salvador Máster en Medio Ambiente - Gestión y Prevención de Riesgos Ambientales Consultor FESPAD
Índice.
Presentación……………………………………………………………………………………………………………………...1
Introducción General…………………………………………………………………………………………………………3
Balance de las estrategias ambientales en El Salvador en los últimos 18 años…………….3
Balance legal………………………………………………………………………………………………………….………….4
Capítulo I
Introducción al Sistema Político y las instituciones Estatales
1.0. Introducción………………………………………………………………………………………………………....9
1.1. Antecedentes del Derecho Constitucional Ambiental…………………………………….…………9
1.1.1. Introducción al Derecho a la Protección Ambiental como Derecho
Constitucional………………………………………………………………………………………………………………....10
Tabla: 1.1 Derechos Constitucionales…………………………………………………………………………….13
1.1.2. La Participación como Derecho Constitucional……………………………………………………13
1.1.3. El Acceso a la Información como Derecho Constitucional…………………..….………….14
1.2. Tipo de Sistema Político, Democracia y Territorio………………………………………………….16
1.2.1. Niveles de Gobierno y Territorio…….……………………………………………………………………17
1.2.2. Gobierno Central y Municipal………………………………………………………………..…………….18
1.2.2.1. El Órgano Ejecutivo y la Administración………………………………………………………….18
1.2.2.1.1. Gobernaciones Departamentales……………………………………………………………..…..19
1.2.3. Gobierno Municipal…………………………………………………………………………………………..….20
1.4. El Órgano Legislativo………………………………………………………………………………………………21
1.4.1. Las Diputaciones…………………………………………………………………………………..…………….23
Tabla: 1.2 Distribución de diputados/as actual y según sistema anterior……………..……25
1.4.2. Las Comisiones Legislativas con incidencia en el Medio Ambiente…………………...25
Tabla: 1.3 Comisiones Legislativas Involucradas en la Toma de Decisiones
Ambientales……………………………………………………………………………………………………………………..27
1.5. El Órgano Judicial………………………………………………………………………………….………………..28
1.5.1. Sistema Judicial y Ambiente, el acceso a la justicia por asuntos ambientales…29
Tabla 1.4. Vinculación de las Cases de Disputas con las Responsabilidades
Judiciales…………………………………………………………………………………………………………………………29
1.6. Otros factores Institucionales y No Institucionales que afectan a la toma de
decisiones
ambientales…………………………………………………………………………………………………………………..…30
1.6.2. Secretaría de Asuntos Ambientales CAFTA-DR………………………………………………..…30
1.6.3. The Access Iniciative (Coalición Acceso El Salvador) ……………………………………..…31
1.6.4. Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente…………………………………………..…31
1.6.5. Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos…………….…………………….32
1.6.6. El Movimiento Ambiental Organizado…………………………………………….……………………32
1.7. Análisis y evaluación………………………………………………………………………….……………………33
Capítulo II
Acceso a la información ambiental y los procesos sobre la toma de decisiones
ambientales de instituciones estatales
2. Introducción………………………………………………………………………………………………………………..34
2.1. Legislación y políticas generales sobre el acceso a la información…………………….…34
Tabla: 2.1 Legislación y Política relativa al Acceso a la Información…………………………….35
2.2. Información sobre los procesos de toma de decisiones ambientales de las
instituciones estatales………………………………………………………………………………………………….…36
2.2.1. Acceso a la información sobre los procedimientos legislativos………………….………36
2.2.2. Acceso a la información ambiental sobre procedimientos administrativos dentro
del MARN……………………………………………………………………………………………………………….…………38
2.3. Acceso de información ambiental suministrada por el gobierno……………….………….40
2.3.1. El Centro de Información y Documentación Ambiental…………………….……………….40
2.2.2. Regulación ambiental sobre el acceso a la información………………….…………….….41
2.3.3. Acceso a la información ambiental sobre procedimientos administrativos dentro
del MARN……………………………………………………………………………………………………….……….………49
2.4. Acceso a la información no ambiental suministrada por el gobierno………..………….56
2.5. Datos Ambientales poseídos por la industria y sector privado……………………….…….56
2.6. Análisis y evaluación…………………….…………………….…………………….……………………………58
Capítulo III
Participación Pública en la toma de decisiones ambientales
3. Introducción……………………………………………………………………………………………….……………….61
3.1. Participación Pública en la toma de decisiones ejecutivas y administrativas……….61
3.1.1. Participación en el desarrollo de Planes, Políticas y Programas…………………………62
3.1.2. Preparación de proyectos de ley desde la Asamblea Legislativa …………………....65
3.1.3. Preparación en el Órgano Ejecutivo de proyectos de ley…………………………………..68
3.1.4. Preparación y Elaboración de Decretos Ejecutivos, Reglamentos de Aplicación y
Directrices Administrativas……………………………………………………………………………..………………68
3.1.5. Adjudicación y Toma de decisiones sobre proyectos específicos………………….……68
3.2. Impugnación de las decisiones ambientales ejecutivas y administrativas…….…….70
3.3. Participación Pública en el desarrollo de posiciones nacionales ante negociaciones
y procesos políticos nacionales……………………………………………………………………..………………71
3.4. Análisis y evaluación………………………………………………………………………………………..……72
Capítulo IV
Acceso a la Justicia en la Aplicación al derecho ambiental Nacional.
4. Introducción………………………………………………………………………………………………………………..74
4.1. Acceso a la justicia en materia del cumplimiento del derecho administrativo………74
4.1.1. Revisión judicial de la toma de decisiones administrativas…………………………….….74
4.1.2. Procedimientos de cumplimiento contra contaminadores que infringen
disposiciones ambientales expresas……………………………………………………………..……………….75
4.1.3. Procedimientos de cumplimiento contra la inacción administrativa en materias
requeridas por normas ambientales expresas……………………………………………………………...78
4.2. Acceso a la Justicia en materia del cumplimiento del Derecho Penal…………………..81
4.3. Acceso a la justicia en cuestiones del cumplimiento del Derecho Civil Privado……82
4.4. Acceso a la justicia en asuntos relacionados con el cumplimiento del derecho
constitucional……………………………………………………………………………………………………….………….86
4.4.1. Demanda de Amparo…………………………………………………………………………………..……….86
4.4.2. Demanda de Inconstitucionalidad…………………………………………………………..…………..86
4.5 Resolución y alternativa de disputas……………………………………………………………………….88
4.6 Análisis y evaluación………………………………………………………………………………………………..90
Capítulo V
Acceso a la Justicia en la Aplicación al derecho ambiental Nacional.
5. Introducción………………………………………………………………………………………………………………..91
5.1. Sobre los derechos procedimentales………………………………………………………………………91
5.2 Calidad de aire……………………………………………………………………….…………………………….….93
5.3 Uso de la tierra……………………….……………………………………………………………..………………100
5.1.3. Áreas Naturales Protegidas……………………………………………………………………………....103
5.4. Biodiversidad y protección de la naturaleza.…………………………………………….………….105
5.4.1. Vida Silvestre…………………………………………………………………………………………………….106
5.5. Organismos Modificados Genéticamente y Transgénicos.……………………..…………..112
5.6 Calidad de Agua……………………………..…………………………………………………………………….112
5.7 Análisis y evaluación……………………………………………………………………………………………..113
Capítulo VI
Grupos No Gubernamentales involucrados en la toma de decisiones
ambientales.
6. Introducción……………………………………………………………………………………………………………..115
6.1 Identificando grupos no gubernamentales relevantes …………….………………………….115
6.2 Reconocimientos legislativos y legitimación de grupos no gubernamentales….….115
6.2.1 Características entre ONG y entidades gubernamentales…………………………...……117
6.2.2 Relación entre ONG y MARN……………………………………………………………………………….118
6.3 Organizaciones de grupos no gubernamentales……………………………………………………118
Capítulo VII
Evaluación de las capacidades existentes y de las limitaciones de las
capacidades para implementar el principio 10 de la Declaración de Río
7.1 Evaluación resumen de las capacidades existentes relacionadas con el acceso a la
información…………………………………………………………………………………………………………………….119
7.2 Evaluación resumen de las capacidades existentes relacionadas con la participación
pública……………….……………………………………………………………..………….……………………………….120
7.3 Evaluación resumen de las capacidades existentes relacionadas a la justicia.……121
Capítulo VIII
Oportunidades para la toma de acciones pertinentes y refuerzo concreto de
capacidades
8.1. Reformas Legislativas ………………………………………………………………………………………….122
8.2. Derechos de Recursos Humanos…………………………………………………….………………….…123
8.3. Educación para el acceso y participación pública en la información ambiental.…123
ANEXO
Plan de Acción
Siglas y Acrónimos
ALIDES Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible
ANDA Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados
ANP Áreas Naturales Protegidas
APES Asociación de Periodistas de El Salvador
ASPECO Asociación de Periodistas y Comunicadores de Occidente
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CAFTA-DR Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica y
los Estados Unidos de América
CAM Cuerpo de Agentes Metropolitanos
CASALCO Cámara Salvadoreña de la Industria de la Construcción
CCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
CE Código Electoral
CEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
CES Consejo Económico Social
CIDOC Centro de Información y Documentación Ambiental
CITES Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de
Fauna y Flora Silvestres
Cn Constitución de la República
CNE Concejo Nacional de Energía
COAMSS Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador
CONAMA Consejo Nacional de Medio Ambiente
CSJ Corte Suprema de Justicia
DC Defensoría del Consumidor
DIGESTYC Dirección General de Estadísticas y Censos
EAE Evaluación Ambiental Estratégica
EsIA Estudio de Impacto Ambiental
FESPAD Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho
FGR Fiscalía General de la República
FMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional
FONAES Fondo Ambiental de El Salvador
FORGAES Proyecto de Fortalecimiento de la Gestión Ambiental en El Salvador
FUSADES Fundación Salvadoreña para El Desarrollo Económico y Social
GEO Global Enviroment Outlook
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
MINEC Ministerio de Economía
MINED Ministerio de Educación
MIPLAN Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social
MOP Ministerio de Obras Públicas
MPGR Mesa Permanente para la Gestión de Riesgos
msnm Metros sobre el nivel del mar
MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
OMG Organismo Modificado Genéticamente
ONG Organización(es) No Gubernamental(es)
OPAMSS Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador
P+L Producción más Limpia
PACAP Programa Consolidación y Administración de Áreas Naturales Protegidas
PDDH Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos
PLAMDARH Plan Maestro de Desarrollo y Aprovechamiento de los Recursos Hídricos
PNC Policía Nacional Civil
PNUMA Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente
Pp10 Principio 10 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo
RGLMA Reglamento General de la Ley del Medio Ambiente
RIAL Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa
SAA Secretaría de Asuntos Ambientales CAFTA-DR
SEMA Secretaría Ejecutiva del Medio Ambiente
SICA Sistema de la Integración Centroamericana
SIGET Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
SINAMA Sistema Nacional de Gestión Ambiental
SNET Servicio Nacional de Estudios Territoriales
TSE Tribunal Supremo Electoral
UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza
UNES Federación Unidad Ecologica Salvadoreña
UNITAR Instituto de las Naciones Unidas para la Formación y la Investigación
USAID Agencia Internacional para el Desarrollo de Los Estados Unidos
VMVDU Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano
1
Perfil Nacional Aplicación del Principio 10 de Río
Presentación
El presente estudio se realizó en el marco del Proyecto: Refuerzo de Capacidades
Nacionales en materia de Gobernanza Ambiental Democrática y la Aplicación del
Principio 10 de la Declaración de Río, el cual es impulsado por el Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales, a través de la Dirección de Ciudadanía Ambiental y
Territorio, con el apoyo financiero y metodológico del Instituto de las Naciones Unidas
para la Formación y la Investigación (UNITAR)1.
El Programa UNITAR apoya proyectos de Gobernabilidad Ambiental Democrática, con
el objetivo de consolidar iniciativas de gobiernos y sociedad civil en el refuerzo
capacidades para el acceso a la información y la participación pública en materia
ambiental.
La investigación realizada para obtener la información que se presenta en este
documento ha sido efectuada por un investigador principal y un equipo
multidisciplinario, compuesto por personal de la Fundación de Estudios para la
Aplicación del Derecho (FESPAD), institución quien coordinó este estudio.
Para la implementación de este proyecto se contó al inicio con un Comité Consultivo,
que tuvo a su cargo la definición de una serie de lineamientos para la elaboración de
este estudio o Perfil y que estuvo conformado por: Unidad Ecológica Salvadoreña
(UNES); Mancomunidad La Montañona Asociación de municipios; Ministerio de
Educción (MINED); Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG); Asociación de
Periodistas y Comunicadores de Occidente (ASPECO); Ministerio de Gobernación;
Asociación Pro-vida El Salvador; Cámara Salvadoreña de la Industria de la
Construcción (CASALCO); Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL); Mesa
Permanente para la Gestión de Riesgos (MPGR); y, Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (MARN).
Nuestro punto de partida para el presente Perfil Nacional Aplicación del Principio 10 de
Río, es la a Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, suscrita en 1992
y que implica, para los Estados signatarios un conjunto de 27 compromisos o principios
que deben de cumplir y poner en práctica en materia de conservación y manejo de
recursos naturales. El Principio 10 (Pp10), se refiere a la responsabilidad de incluir a la
sociedad civil en el manejo de los asuntos ambientales y se le considera un tema
medular por cuanto representa una estrategia de gestión que asegura la
gobernabilidad y la sostenibilidad.
El Principio 10 de esta Declaración establece que:
1 La metodología utilizada es la propuesta por el UNITAR, expuesta en el Documento Guía, “Perfil Nacional para evaluar las capacidades nacionales para la implementación del Principio 10 de la Declaración de Río.” Diciembre 2008.
2
“El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de
todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano
nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el
medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la
información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus
comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción
de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la
participación de la población poniendo la información a disposición de todos.
Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y
administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos
pertinentes”.
En consecuencia el objetivo de este estudio es documentar el estado y la práctica en la
implementación del Pp10 en varios niveles gubernamentales así como en la Sociedad
Civil, con el fin de identificar asuntos prioritarios relacionados con su implementación.
Para, de esta manera, formular un Plan de Acción que contemple:
Medidas prácticas para la implementación de iniciativas que refuercen los derechos y
recursos procedimentales para el acceso a la información y la participación.
Propuestas institucionales y legales que refuercen las capacidades del Estado y de la
Sociedad Civil, en áreas prioritarias de la aplicación del Pp10.
3
Introducción General
Balance de las estrategias ambientales en El Salvador en los últimos 18 años
Dos grandes acontecimientos nacionales acaecieron en el año de 1992, por una parte
el 16 de enero, se firma un conjunto de acuerdos entre el Gobierno de El Salvador y el
Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en el Castillo de
Chapultepec, México, que pusieron fin a doce años de guerra civil en el país. Ello dio
paso a innumerables procesos sociales, pero especialmente se quiere hacer referencia
al proceso de crecimiento económico que resultó en tasas de crecimiento del 6-7% a
principios de los años noventa; este crecimiento provino principalmente de los sectores
Servicios y Agrícola, destacándose Comunicaciones, Transporte y Banca.
El otro acontecimiento, aun cuando no muy trascendental en aquel entonces, lo
constituyó la presencia de El Salvador en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el Medio Ambiente y el Desarrollo, conocida comúnmente como "Cumbre para la
Tierra" o simplemente “Cumbre de la Tierra”, llevada a cabo entre el 3 y el 14 de junio
de aquel año, acordándose adoptar la protección ambiental como eje fundamental del
desarrollo.
Dieciocho años han pasado y en el balance ambiental de país, encontramos que la
dimensión ambiental ha sido subordinada a las políticas y proyectos económicos que
no han tenido en cuenta el funcionamiento ni los límites naturales;
desafortunadamente estas Políticas Económicas tampoco resolvieron los niveles de
pobreza y exclusión social del país, pues pese a las tasas altas de crecimiento
económico, las ganancias no fueron distribuidas homogéneamente, fundamentalmente
las políticas e inversión pública le apostaron a crear una Economía Terciaria de
Servicios, descuidando el motor dinamizador histórico que hasta esos años había sido
el Sector Agrícola, generando un fuerte fenómeno migratorio, tanto interno, del campo
hacia la ciudad, como externo, de la ciudad hacia los Estados Unidos de América.
El primero de estos fenómenos migratorios ha generado concentraciones urbanas y
asentamientos de los mismos en zonas de alto riesgo; por otra parte, la migración
hacia el exterior, ha creado una nueva fuente de divisas, las remesas familiares2, esta
forma de ingresos se ha convertido en el nuevo dínamo económico nacional, lo cual
2 Son transferencias corrientes de extranjeros residentes, entendiendo por ello que han permanecido o intentan permanecer por un período de por lo menos un año, hecha para con los familiares de su país de origen. Para poder tener una definición del concepto de remesas familiares, es pertinente tomar en cuenta ciertas consideraciones que contemplan algunos organismos internacionales para ello, como son: I) que sean resultado del cambio de residencia, ya sea temporal o permanente, de población trabajadora; II) que sirvan de apoyo en la manutención de los familiares en el país de origen, y III) que para el caso específico de las remesas familiares internacionales, los envíos de recursos económicos al país de origen constituyan operaciones susceptibles de registro en su balanza de pagos
4
coadyuvo a un proceso inconsulto de dolarización,3 generando estabilidad de las tasas
de interés de créditos bancarios, pero también aumento en el costo de la vida, perdida
de la capacidad adquisitiva de los salarios, aumento de precios en bienes y servicios,
incluidos los insumos agrícolas, generando déficit en la producción agrícola.
La inobservancia de los principios alcanzados en la cumbre de la tierra, y la
implementación de un modelo económico neoliberal, ha creado un país con grave crisis
ambiental. El Salvador se ha convertido en el segundo país más deforestado del
Continente, más del 80% de su territorio está deforestado y la escasa cobertura
vegetal solo representa el 1.1% de masa boscosa para Centroamérica, lo cual
repercute directamente en la biodiversidad según el último listado oficial de especies
amenazadas o en peligro de extinción se reportan 720 (295 de fauna y 425 de flora);
con la ausencia de cobertura vegetal, devienen los problemas de erosión y muy
probable desertificación de suelos4.
El agua en su calidad y disponibilidad se ha convertido durante el período comentado,
en problema nacional, derivado fundamentalmente de la ausencia de políticas,
legislación especial y mala gestión, lo que colocan al país muy cerca de llegar al estrés
hídrico sobre todo en la parte Este y Oeste; en cuanto a calidad los últimos datos
reflejan que a nivel nacional se reporta entre regular, mala y pésima.
Revertir la degradación ambiental; erradicar los niveles de pobreza extrema y
vulnerabilidad; construir institucionalidad; evitar la contaminación del sector
industrial, comercial y de servicios; así como, la educación y el respeto a la capacidad
de carga de los ecosistemas son los verdaderos retos.
Balance Legal
Los esfuerzos orientados para la protección de los recursos naturales se remontan
desde la década de los años ochenta cuando se crea el Servicio de Parques Nacionales
y Vida Silvestre,5 como una Unidad Especializada de la Dirección General de Recursos
Naturales, del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). Sin embargo, el proceso de
elaboración de la Ley de Medio Ambiente data desde 1993, en el marco de los
acuerdos centroamericanos firmados por los presidentes de la región. Desde esa fecha
se inician una serie de consultas en cada uno de los 14 departamentos del territorio
3 El Salvador está oficialmente dolarizado desde el 1 de enero de 2001, con la entrada en vigencia de la Ley de Integración Monetaria, la cual planteaba, entre otras cosas, la libre circulación bimonetaria del Colón salvadoreño y el Dólar estadounidense. Lo cual ocurrió unos cuantos meses. Tiempo después el país fue dolarizado totalmente sacando, arbitrariamente, el colón de circulación y dejando únicamente el dólar como moneda de curso legal. Ya que el supuesto bimonetarismo de la ley nunca se dio porque de acuerdo al artículo 5 de la misma, el Banco Central de Reserva debía recolectar los colones disponibles. 4 La cual se manifiesta en pequeñas unidades de producción agrícola, pues la falta de tecnificación y pobreza ejercen presión sobre el suelo, la tendencia es que se están interconectando. 5 Acuerdo Ejecutivo No. 236 del 09 de marzo de 1981, publicado en Diario Oficial No. 62, Tomo No. 270 del 31 de marzo de 1981.
5
nacional para trabajar en la formulación de la Ley del Medio Ambiente (LMA). Hasta
1996 la ley es discutida con diferentes sectores del país. Los organismos
internacionales como el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) y la Agencia Internacional para el Desarrollo de Los Estados Unidos (USAID)
brindaron apoyo para la formulación de todas estas consultas y de la ley misma.
En medio de dicho proceso y debido a la creciente extinción especies, se emite la Ley
de Conservación de Vida Silvestre,6 en ese mismo año fue creado el Fondo Ambiental
de El Salvador (FONAES),7 como una entidad de derecho público descentralizada,
adscrita al Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social,
el objeto del FONAES es la captación de recursos financieros y la administración de los
mismos, para el financiamiento de planes, programa, proyectos y cualquier actividad
tendiente a la protección, conservación, mejoramiento, restauración y el uso racional
de los recursos naturales y el medio ambiente, de conformidad con las prioridades
establecidas en la Estrategia Nacional del Medio Ambiente.
Para esos años la Dirección General de Recursos Naturales adscrita al MAG ya no era
funcional respecto del nuevo contexto internacional y nacional que exigían una
protección ambiental de mayor perfil institucional, así se decidió crear un ente que se
encargue de manera integral de la gestión ambiental y para ello nace la Secretaría
Ejecutiva del Medio Ambiente (SEMA),8 como una institución adscrita al Ministerio de
Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social (MIPLAN).
Tres años fueron suficientes para exponer que hacía falta una Secretaría de Estado de
más alto nivel que se encargara de formular, planificar y ejecutar las políticas de
Gobierno en materia de medio ambiente y recursos naturales, creándose así el MARN.9
Las funciones y atribuciones de la nueva entidad fueron establecidas en el Reglamento
Interno del Órgano Ejecutivo,10 y competería al mismo por ministerio de ley: Formular,
planificar y ejecutar las políticas de medio ambiente y recursos naturales; Ejercer la
dirección, control, fiscalización, promoción y desarrollo en materia de medio ambiente
y recursos naturales; y, Proponer la legislación sobre conservación y uso racional de
los recursos naturales, entre otras.
Dos importantes eventos le sucederían a la creación del MARN, por una parte, el Fondo
Ambiental FONAES en su relación con el Órgano Ejecutivo, quedó adscrito a dicha
6 Decreto Legislativo No. 844 de fecha 14 de abril de 1994, publicado en Diario Oficial No. 96, Tomo No. 325 de fecha 25 de mayo de 1994. 7 Decreto Legislativo N°23 de fecha 16 de junio de 1994, publicado en Diario Oficial No.120 Tomo No.323 del 29 de junio de 1994. 8 Decreto Ejecutivo No. 19 del 15 de julio de 1994, publicado en Diario Oficial No.152, Tomo No. 324 de fecha 19 de agosto de 1994. 9 Decreto Ejecutivo No. 27 del 16 de mayo de 1997, publicado en Diario Oficial No. 88 Tomo No.335 de la misma fecha. 10 Mediante la creación e incorporación del Art. 45-A al Reglamento, establecida en el Decreto Ejecutivo No. 30 del 19 de mayo de 1997, publicado en Diario Oficial No.89 de esta misma fecha.
6
cartera de estado;11 pero además fue nombrado el primer Ministro de Medio Ambiente
y Recursos Naturales, quien debía encargarse de terminar la ley marco ambiental,
cuya discusión se agenciaba ya cuatro años, sin contar con anteproyecto presentado a
la Asamblea Legislativa, no obstante haber firmado y ratificado acuerdos
internacionales que demandaban la misma.
Aproximadamente desde mayo 1997, se inicia la ruta definitiva para la aprobación del
Proyecto de LMA, dicho proceso conllevo la conformación de un Grupo Asesor y
Técnico; así como diversos talleres para obtener los Principios de la Política; Visión
Nacional; Prioridades; entre otras consultas puntuales. Fue así que el 2 de marzo de
1998, la Asamblea Legislativa aprueba la Ley del Medio Ambiente12 y conforme el
proceso de formación de ley se promulga el 24 de abril, para que su aplicación y
vigencia definitiva comenzara a mediados de mayo de aquel año.
El reglamento de la ley debía emitirse en un plazo de 180 días;13 empero, ese plazo se
transformó en casi dos años para que se promulgará el Reglamento General de la Ley
del Medio Ambiente (RGLMA).14 Le siguieron además los reglamentos especiales
siguientes: sobre el Control de las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono; de
Aguas Residuales; de Normas Técnicas de Calidad Ambiental; en Materia de
Sustancias, Residuos y Desechos Peligrosos; sobre el Manejo integral de los Desechos
Sólidos.15
Otro hecho significativo fue la creación del Servicio Nacional de Estudios Territoriales
(SNET),16 cuyo objetivo principal es contribuir a la prevención y reducción del riesgo de
desastre, por lo que su competencia es lo relativo a la investigación y los estudios de
los fenómenos, procesos y dinámicas de la naturaleza, el medio ambiente y la sociedad
que tengan relación directa e indirecta con la probabilidad de ocurrencia de desastres
y, por tanto, de pérdidas y daños económicos, sociales y ambientales; dicha entidad
tuvo el carácter de unidad desconcentrada, adscrita al MARN; sin embargo, esta última
cualidad que le otorgaba independencia financiera, fue utilizada para argumentar que
la misma no le había permitido realizar eficaz y eficientemente las funciones asignadas
11 Decreto Ejecutivo No. 92 de fecha 31 de julio de 1997, publicado en Diario Oficial No. 143, Tomo No. 336 de fecha 7 de agosto de 1997. 12 Decreto Legislativo No. 233 de fecha 02 de marzo de 1998, publicado en Diario Oficial No. 79, Tomo No. 339 de fecha 4 de mayo de 1998. 13 Cfr. Art. 114 de la Ley del Medio Ambiente. 14 Decreto Ejecutivo No. 17 de fecha 21 de marzo de 2000, publicado en Diario Oficial No. 63, Tomo No. 346 de fecha 29 de marzo de 2000, sin embargo, esta publicación salió errada pues no se publicó el anexo que contenía el reglamento, por lo que hubo necesidad de una nueva publicación en Diario Oficial No. 73, Tomo No. 347 de fecha 12 de abril de 2000. 15 Decretos Ejecutivos No. 38, 39, 40, 41, 42 de fecha 31 de mayo de 2000 respectivamente, publicados en el Diario Oficial Número 101 Tomo 347 de fecha 1 de junio de 2000. 16 Decreto Ejecutivo No. 96 de fecha 14 de septiembre de 2001, publicado en Diario Oficial No. 197, Tomo No. 353 de fecha 18 de octubre de 2001.
7
en su decreto de creación, por lo que dicha entidad pierde su carácter unitario y de
independencia financiera y pasa a ser una dirección del MARN.17
Así mismo, otros cuerpos normativos que le han sucedido a la LMA y con fuerte
incidencia en nuestros ecosistemas son Ley de Semillas (2001); Ley General de
Ordenación y Promoción de Pesca y Acuicultura (2001); Ley Forestal (2002); Ley de
Áreas Naturales Protegidas (2005); Ley de Protección Civil, Prevención y Mitigación de
Desastres (2005); Ley de Creación del Fondo de Protección Civil, Prevención y
Mitigación de Desastres (2005); Ley de Turismo (2005); Ley de Incentivos Fiscales
para el fomento de las Energías Renovables (2007); y, Ley de Gas Natural (2008);
entre otros.
Finalmente aún no han sido aprobados por la Asamblea Legislativa proyectos
legislativos importantes para la protección ambiental tales como: Ley General de
Aguas; Ley del Subsector de Agua Potable y Saneamiento; Ley de Gestión Integral de
Residuos Sólidos; Ley de Bioseguridad; Ley de Soberanía Alimentaria y Nutricional;
Ley de Acceso a la Información; Ley de Ordenamiento Territorial; por mencionar
algunos.
Balance del Derecho de Acceso
El artículo 246 inciso segundo de la Constitución, establece el régimen
constitucionalista del Estado salvadoreño al instituir que la misma: “prevalecerá sobre
todas las leyes y reglamentos. El interés público tiene primacía sobre el interés
privado”. Por lo anterior, la primera fuente que debemos analizar para encontrar el
asidero legal del Derecho de Acceso a la Información.
Los Arts. 6 y 18 de la Constitución son los que permiten ejercitar de alguna manera el
Derecho de Acceso a la Información, mediante estas disposiciones que regulan la
Libertad de Expresión y por extensión la libertad de información así como el Derecho
de Petición de toda persona natural o jurídica, pública o privada, nacional o extranjera
tiene la posibilidad de solicitar, de manera decorosa y en el ejercicio del derecho
constitucional, información general o información ambiental a través de una solicitud
por escrito, presentada ante MARN o la Unidad Ambiental correspondiente.
Por otra parte El Salvador, es subscriptor de instrumentos internacionales que también
regulan el derecho de acceso a la información tal es el caso de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos (Art. 19); Declaración Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre (Art. 4); Declaración de Chapultepec 1994 (Principio 2); Declaración
Interamericana de Libertad de Expresión (Principios 2 y 4); sin olvidar por supuesto la
misma Declaración de Río de Janeiro (Principios 10 y 19).
17 Cfr. Decreto Ejecutivo No. 41 de fecha 2 de mayo de 2007, publicado en Diario Oficial No. 89, Tomo No. 375 de fecha 18 de mayo de 2007. Es importante destacar, que mediante Decreto Ejecutivo No. 42 de la misma fecha 2 de mayo de 2007, publicado en el mismo Diario Oficial No. 89, Tomo No. 375, se reformó el Reglamento Interior del Órgano Ejecutivo, con la finalidad de asignar al MARN las competencias establecidas para el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los numerales 3, 4, 13 y 14 del Art. 41 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo y las competencias que en su momento fueron asignadas al SNET.
8
Específicamente respecto de lo que tiene que ver con el acceso a la información
ambiental, fue la Ley del Medio Ambiente, la cual instituye en su Art. 9 el Derecho de
la población a ser informada sobre la Gestión Ambiental y en el Art. 10 pone un
especial énfasis para las comunidades y la participación de las mismas en la gestión
ambiental; igualmente la ley ambiental, en su parte primera, Titulo III, Capitulo I,
cataloga la información ambiental como uno de los instrumentos de la política del
medio ambiente; y en el capitulo V, del mismo título, desarrolla como debe cumplirse
este derecho, y regula lo pertinente al Informe Nacional del Estado del Medio
Ambiente.
A su vez, otros cuerpos normativos, como la Ley de Protección al Consumidor ha
incorporado en su Art. 4 literal a), el Derecho del Consumidor a recibir del proveedor
información completa, precisa, veraz, clara y oportuna que determine las
características de los productos y servicios a adquirir, así como también de los riesgos
o efectos secundarios. Sin embargo, es el Código Municipal, mediante el titulo IX, que
regula la participación ciudadana y la transparencia municipal, el cuerpo legal que
mejor regula este derecho en términos generales.
Digno de mencionar es la prohibición establecida en el Art. 6 literal e) de la Ley de
Ética Gubernamental, que destaca como prohibición ética para los servidores públicos:
Negarse a proporcionar información de su función pública.
Paralelamente, existen normas contradictorias con lo expuesto, a manera de ejemplo
la Ley del Servicio Civil en su Art. 31 literal c) establece como parte de las obligaciones
de los funcionarios y empleados públicos o municipales: “Guardar la reserva y
discreción necesarias en los asuntos de que tengan conocimiento por razón de su cargo
o empleo, aún después de haber cesado en el desempeño de ellos”. Ello hace que el
compartir información se haya vuelto una decisión no de los mandos medios, sino una
responsabilidad del más alto nivel, por ello queda atrapada en el limbo de la
“discrecionalidad” mucha información.
Como puede apreciarse, el acceso a la información pública, no es un problema
estrictamente de reconocimiento del derecho mismo, y con ello no quiere negarse la
urgencia de una Ley de Acceso a la Información que regule, los procedimientos, plazos
y el tipo de información reservada, sino más bien, se pretende evidenciar que el
incumplimiento del deber de informar ha quedado a la voluntad de los titulares de cada
Cartera de Estado, la cual no siempre ha estado dispuesta a proporcionar
información.18
18 Cfr. El Faro.net, El Salvador reprobado en acceso a la información http://archivo.elfaro.net/secciones/noticias/20071210/noticias4_20071210.asp [Consulta: 25 de julio de 2010 (09:05 p.m.)]; El Faro.net, Información pública… no tan pública http://archivo.elfaro.net/secciones/noticias/20061127/noticias2_20061127.asp [Consulta: 25 de julio de 2010 (09:07 p.m.)]
9
Capítulo I
Introducción al Sistema Político y las Instituciones Estatales
1.0. Introducción
El presente capítulo pretende servir de herramienta educativa para que personas
interesadas y conscientes de los problemas ambientales conozcan y comprendan mejor
las instituciones y sus procedimientos de toma de decisiones.
Proporciona una visión general del sistema político salvadoreño, que contempla la
organización constitucional, política e institucional y los medios por los cuales la
ciudadanía puede acceder, proponer e incidir dentro del mismo.
Se aclara que este abordaje al Sistema Político es tratado con énfasis en la materia
ambiental, examinándose los derechos constitucionales, leyes e instituciones que
tienen relación directa con la estructura de protección ambiental nacional.
1.1. Antecedentes del Derecho Constitucional Ambbiental
En la historia constitucional salvadoreña, el primer antecedente de protección
constitucional lo encontramos en la novena Constitución de 1939, sin embargo, no fue
hasta que la misma es reformada en 1944,19 que se introduce el verdadero
antecedente constitucional, específicamente mediante la reforma al Art. 50 inciso dos e
inciso tres, que literalmente disponían:
“El Estado se reserva el dominio de las caídas o saltos de agua naturales; de los
ríos y aguas que corren por cauces naturales, excepto los que nacen y mueren
dentro de una misma heredad; de los lagos y lagunas navegables por
embarcaciones de cien o más toneladas; de las playas, mar y aire territoriales; y
de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos,
constituyen depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes del
terreno en que existen.
Las leyes y ordenanzas reglamentarán el uso de los bienes a que a que se
refiere el inciso anterior, y la explotación de la riqueza del sub suelo”.
19 Decreto Constitucional número 5, emitido el 25 de febrero de 1944, publicado en el DO. #47, Tomo # 136 de fecha 25 de febrero de 1944.
Objetivos del Capítulo I
Proporcionar un contexto general del sistema político del país
incluyendo su constitución, instituciones y estructuras políticas
10
Hay que agregar, que la anterior disposición no tuvo mucho tiempo de vigencia, pues
en 1945 se promulgó otra Constitución que nada dijo respecto de los recursos
naturales o protección de los mismos.
La Asamblea Nacional Constituyente que decretó, sancionó y proclamó la Undécima
Constitución Política de El Salvador en 1950,20 olvidó decretar reserva constitucional
sobre los recursos naturales como ya se había hecho seis años atrás, sin embargo,
contemplaba tres artículos dignos de mencionar:
“Inciso 3° del Art. 137.- El subsuelo pertenece al estado, el cual podrá otorgar
concesiones para su explotación”.
“Art. 138.- La expropiación procederá por causa de utilidad pública o de interés
social, legalmente comprobados, y previa una justa indemnización. Cuando la
expropiación sea motivada por necesidades provenientes de guerra o de
calamidad pública, y cuando tenga por objeto el aprovisionamiento de aguas o
de energía eléctrica, o la construcción de viviendas o de carreteras, la
indemnización podrá no ser previa”.
“Art. 145.- Serán fomentadas y protegidas las asociaciones de tipo económico
que tiendan a incrementar la riqueza general mediante un mejor
aprovechamiento de los recursos naturales y humanos, y a promover una justa
distribución de los beneficios provenientes de sus actividades. En esta clase de
asociaciones, además de los particulares, podrán participar el Estado, los
Municipios y las entidades de utilidad pública”.
La Constituyente dedicó regular lo pertinente a los recursos del subsuelo,
adjudicándose su pertenencia, así mismo se eleva el abastecimiento de agua y la
producción energética, en grados equiparables a las de guerra o calamidad pública,
estableciendo que en todos esos casos procede la expropiación. No obstante, lo más
importante a destacar es que en su artículo 145 mandató fomentar y proteger las
asociaciones de tipo económico dedicadas al aprovechamiento de los recursos
naturales para generar riqueza y promover una justa distribución de los beneficios;
destacándose así, la importancia económica que adquieren los recursos naturales
desde mediados del siglo pasado, misma visión que fue conservada en la Constitución
de 1962.
1.1.1. Introducción al Derecho a la Protección Ambiental como Derecho
Constitucional
La Décima tercera y actual Constitución21 y sus 24 reformas efectuadas desde su
vigencia en 1983, constituyen el documento legal más importante y fundamental del
país, como pilar del sistema de gobernabilidad.
20 Decreto Constitucional número 14, emitido el 7 de septiembre de 1950, publicado en el DO. #196, Tomo # 149 de fecha 8 de septiembre de 1950. 21 Decreto Constitucional Nº 38, del 15 de diciembre de 1983, publicado en el Diario Oficial Nº 234, Tomo Nº 281, del 16 de diciembre de 1983.
11
La Carta Fundacional, introdujo novedades en su redacción técnica y estructura
incorporando conceptos importantes en aquél entonces, confirió una preponderancia a
la persona humana como origen y fin de la actividad del Estado, éste Estado se
encuentra organizado para lograr la justicia, seguridad jurídica y bien común, es
obligación del mismo, asegurar el goce de la libertad, la salud, la cultura, el bienestar
económico y la justicia social; parafraseando el artículo primero de la misma.
Básicamente, en su parte dogmática comienza definiendo los fines del Estado en íntima
relación con la persona humana, continúa enumerando y desarrollando los derechos y
garantías fundamentales de la persona. En su parte orgánica y conforme al concepto
clásico de Estado, desarrolla sus órganos y funciones, mismas que están según
mandato constitucional al servicio de la sociedad toda.
Antes de la reforma constitucional de abril del año 2000, el artículo 117 que es
justamente el que reguló específicamente la protección ambiental a nivel
constitucional, se encontraba desarrollado en los siguientes términos:
"Art. 117.- Se declara de interés social la protección, restauración, desarrollo y
aprovechamiento de los recursos naturales. El estado creará los incentivos
económicos y proporcionará la asistencia técnica necesaria para el desarrollo de
programas adecuados.
La protección, conservación y mejoramiento de los recursos naturales y del
medio serán objeto de leyes especiales”.
La declaratoria de interés social que hiciera la constitución desde inicios de los años
80’s del siglo pasado, vislumbró justamente un avance del constituyente de aquella
época, ya que se trata de un principio de justicia, mediante el cual y con intervención
del Estado en corresponsabilidad respecto de toda persona, se debe anteponer la
conveniencia o bien de los más ante los menos, de la sociedad ante los intereses
privados, es decir, el Estado ejerciendo activamente su papel frente a los
administrados, en pro de la ecología.
Con posterioridad este artículo fue reformado,22 dentro de los considerandos
establecidos para dicha reforma se estipulo: Que habiéndose cumplido con los
requisitos que la misma Constitución establece para su modificación es procedente
ratificar la reforma a su artículo 117, en el sentido de que el Estado debe proteger los
recursos naturales, así como la diversidad e integridad del medio ambiente, y además
de declarar de interés social la protección, conservación, aprovechamiento racional,
restauración de los recursos naturales y por consecuencia prohibir la introducción al
territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos.23 En consecuencia el
actual Art. 117 reza así:
22 Decreto Legislativo Nº 871, del 13 de abril de 2000, publicado en el Diario Oficial Nº 79, Tomo 347, del 28 de abril de 2000. 23 Considerando III, del decreto de reforma constitucional.
12
“Es deber del Estado proteger los recursos naturales, así como la diversidad e
integridad del medio ambiente, para garantizar el desarrollo sostenible.
Se declara de interés social la protección, conservación, aprovechamiento
racional, restauración o sustitución de los recursos naturales, en los términos
que establezca la Ley.
Se prohíbe la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos
tóxicos”.
Con la reforma se introduce el “Principio de la Sostenibilidad Ambiental”, la cual a
partir de la reforma es un principio de Derecho Constitucional, la reforma se decanta
por el principio establecido en la Comisión Brundtland (1987), y abandona el término
“sustentabilidad” como precepto constitucional, que ligado a desarrollo es entendido
como aquella capacidad de satisfacer las necesidades de la presente generación sin
comprometer la capacidad de las futuras generaciones para que satisfagan sus propias
necesidades, y es también usado en el famoso informe Brundtland.
Lo anterior no se trata de un problema meramente semántico, aun cuando en parte lo
es; recuérdese que viene de la traducción inglesa de sustainable development, y que la
lengua castellano utiliza los vocablos más justamente aplicables a una traducción
literal, apareciendo entonces que sustentable cumple mejor el objetivo que sostenible,
en virtud que sustentable proviene de "sustentar" y sostenible de "sostener". Ambos
verbos tienen origen en la misma raíz latina sustinēre, pero el equivalente de sustentar
en la lengua inglesa es intensivo de sostener, to sustain es el equivalente de
"sustentar", empero "sostener" se expresa con el verbo to hold.
No obstante lo anterior, la distinción entre ambos conceptos en la cultura
centroamericana se basa en la idea de que el término desarrollo sostenible ha sido
usado de una manera superficial, general e imprecisa, llamándose sostenible a
innumerables procesos de producción, prácticas y políticas generalmente no responden
a esa orientación. Por contra, el desarrollo sustentable cuestiona de raíz los procesos
de desarrollo económico, enfrenta el crecimiento ilimitado del Sistema Capitalista en
un mundo finito, sugiriéndolo como principal obstáculo para crear sociedades
sostenibles. Agregamos que también es un problema de continente y contenido, pues
un desarrollo sustentable comprende la sostenibilidad del mismo desarrollo, pero no a
la inversa ya que el desarrollo sostenible no comprende necesariamente la
sustentabilidad ambiental.
Prosiguiendo con el Art. 117, esta disposición no está dentro de las garantías
individuales, sino dentro del régimen económico constitucional, lo cual refleja
confusión teórica respecto del derecho ambiental, que pugna por el Derecho a un
Ambiente adecuado, como garantía individual inherente a la persona humana, sin
embargo, conforme a una interpretación hermenéutica, cabe agregar que la libertad
económica no puede ir contra la protección y conservación ambiental, tal cual lo
declara el artículo 102 de la Constitución y es así como ha sido utilizada por diversos
accionantes del Sistema Judicial salvadoreño.
13
Respecto de la declaratoria de interés social que hiciera el constituyente es un
concepto jurídico que fundamenta y justifica la actuación del Estado con su Poder de
Imperio para establecer la conveniencia de los más ante los menos, de los intereses
del pueblo frente a intereses particulares. El constitucionalista entiende que la
intervención del Estado en la vida social debe estar motivada y dirigida hacia el
bienestar del colectivo ambiental y que toda actuación tiene un fin como uno de sus
elementos. Por ello al momento de decidir en torno a conflictos ambientales, la
administración puede y debe motivada bajo el concepto de interés social ambiental
dirigir sus actuaciones fundamentalmente a la protección, conservación y restauración
ambiental, según sea el caso.
La siguiente tabla presenta los diversos Derechos Constitucionales y Humanos que
pueden ser utilizados para una argumentación protectora del medio ambiente.
Tabla: 1.1 Derechos Const ituc ionales
Tipo de Derecho Humano Provisión Constitución Relevante
Derecho al Medio Ambiente (Sano).
Art. 117.
Otros Derechos Humanos que pueden ser usados en la protección del ambiente: Derecho a la salud. Art. 1 Inc. 3; 35; 65 y siguientes
Derecho a la vida. Art. 2; 11. Derecho al trabajo. Art. 2; 37 y siguientes
Libertad de Expresión. Art. 6.
Libertad de Reunión Art. 7.
Derecho a la privacidad. Art. 2; 6
Derecho a la igualdad. Art. 3.
Derechos Humanos procedimentales que pueden ser aplicados en un contexto ambiental: Derecho de Petición y Respuesta. Art. 18.
Derecho a la Justicia Art. 1 Inc. 3; 17 Inc. 2;
Derecho a la Consultar Popular Art. 73 Inc. Final.
1.1.2. La Participación como Derecho Constitucional
En El Salvador, existe una democracia de tipo representativa, como resultado de ello la
participación más activa del ciudadano y ciudadana viene determinada por el derecho
emitir el sufragio; por lo que el acceso a la participación como derecho constitucional,
entendido como: “El derecho del ciudadano a intervenir directamente en el proceso de
toma de decisiones públicas como manifestación esencial pero opcional del ejercicio del
poder político que le otorga la Constitución”, no lo encontramos explícitamente en la
Carta Magna, sin embargo, la Sala de lo Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, ha establecido que:
“El contenido del sufragio no se agota con la designación de los representantes,
sino que comprende los procesos de participación gubernamental, es decir
aquellos que consagran la intervención del cuerpo electoral en la formulación de
las decisiones políticas, jurídicas y administrativas del poder en el Estado […] El
sufragio tiene una función de participación gubernativa vinculada a las formas
semidirectas de democracia –plebiscito, referéndum y consulta popular, inter
alia [sic]– y que responde a las nuevas realidades y exigencias que la
14
comunidad jurídicamente organizada plantea, en las que el ciudadano quiere
algo más que ser bien gobernado, quiere tomar parte directamente en el
gobierno. De ahí que, paulatinamente se han ido ampliando las intervenciones
del sufragio en las diversas esferas de la actividad estatal. Ya no se trata sólo de
una técnica o procedimiento para la elección de los representantes, sino de una
participación directa en el proceso de elaboración de las políticas nacionales
[…]"24
La anterior interpretación constitucional dio pie a posteriores reformas al Código
Electoral (CE), pero no hay iniciativas de reforma constitucional para otorgarle en el
sentido y alcance que le da el máximo Tribunal Constitucional al derecho al sufragio.
Además recientemente la Sala de lo Constitucional resolvió declarar inconstitucional
ciertos artículos del CE,25 estableciendo que no hay impedimento constitucional para
que una persona pueda optar a un cargo público de diputado, sin estar afiliado a un
partido político; abriendo así la posibilidad hasta ahora negada de las llamadas
candidaturas independientes.
No obstante lo anterior, estos fallos del máximo garante de la constitucional, no
apertura canales para una Democracia Participativa, ni establece vínculos entre el
representante (diputado/a) y el pueblo representado; por lo tanto, como Derecho
Constitucional el Derecho de Participación Directa todavía es una meta a alcanzar.
Hecha la precisión, vale decir, como se constatará en subsiguientes capítulos, que
existen instrumentos y legislación secundaria que posibilitan la participación en ciertas
y especificas áreas.
1.1.3. El Acceso a la Información como Derecho Constitucional
La Constitución no establece el derecho de la información de manera taxativa y como
consecuencia lógica, el acceso a la información (derecho derivado de aquél), corre la
misma suerte; es decir, que no encontraremos disposición constitucional que otorgue
el derecho de obtener información ambiental pertinente, veraz y oportuna. Hecha la
aclaración, dos artículos constitucionales son dignos de mencionar (Art. 6 y 18), pues
el ejercicio de ellos y el desarrollo jurisprudencial de los mismos, han permitido
avances para el derecho de acceso a la información.
El Art. 6 constitucional se concreta en los términos siguientes:
“Toda persona puede expresar y difundir libremente sus pensamientos siempre
que no subvierta el orden público, ni lesione la moral, el honor, ni la vida
privada de los demás. El ejercicio de este derecho no estará sujeto a previo
24 Sala de lo Constitucional CSJ, SD 28 / 2002 (2003), Considerando III. 25 La resolución de la Sala de lo Constitucional, de fecha 29 de julio de dos mil diez, en el proceso de inconstitucionalidad (61-2009) reconoce el importante rol que juegan los partidos políticos, pero además mediante una correcta interpretación, considera que algunas disposiciones del Código Electoral no están conformes con el derecho de los ciudadanos de optar a cargos públicos y el derecho a un voto libre y directo, violentando los Arts. 72 y 78 de la Constitución.
15
examen, censura ni caución; pero los que haciendo uso de él, infrinjan las leyes,
responderán por el delito que cometan.
En ningún caso podrá secuestrarse, como instrumentos de delito, la imprenta,
sus accesorios o cualquier otro medio destinado a la difusión del pensamiento.
No podrán ser objeto de estatización o nacionalización, ya sea por expropiación
o cualquier otro procedimiento, las empresas que se dediquen a la comunicación
escrita, radiada o televisada, y demás empresas de publicaciones. Esta
prohibición es aplicable a las acciones o cuotas sociales de sus propietarios.
Las empresas mencionadas no podrán establecer tarifas distintas o hacer
cualquier otro tipo de discriminación por el carácter político o religioso de lo que
se publique.
Se reconoce el derecho de respuesta como una protección a los derechos y
garantías fundamentales de la persona.
Los espectáculos públicos podrán ser sometidos a censura conforme a la ley”.
En nuestra historias constitucional el derecho de Libertad de Expresión ha sido
establecida desde la Constitución Federal de 1824, en cuyo artículo 175 se consigno:
“No podrá el Congreso, las Asambleas ni las demás autoridades: 1) Coartar en ningún
caso ni por pretexto alguno la libertad de pensamiento, la de palabra, la de escritura,
la de imprenta”. Actualmente la misma a la luz del Art. 6, la misma no puede ser
ejercida para subvertir el orden público, lesionar la moral, el honor y la vida privada de
las personas; dado que no hay examen previo para el ejercicio de este derecho, se
hace imperante respetar los límites constitucionales establecidos, ya que también son
derechos garantizados en la Carta Magna y el ejercicio de un derecho constitucional no
puede socavar otro derecho constitucional.
Sobre los alcances de este derecho el tribunal máximo constitucional afirma que el
mismo:
“No se limita a la exteriorización de los propios argumentos, sino que –sobre
todo en el mundo contemporáneo– se extiende a lo que clásicamente se
denomina libertad de prensa, y que en puridad jurídica, desde un plano
subjetivo, constituye el derecho de información. Esto se evidencia aún de la
estructura formal del art. 6 Cn., en el que, además de disponer el derecho a la
libertad de expresión –inciso primero–, se estipula protección a las empresas
informadoras –incisos 2º y 3º–, se prohíben tarifas discriminatorias –inciso 4º–,
se consagra el derecho de respuesta –inciso 5º–, y se autoriza la posibilidad de
censura a los espectáculos públicos –inciso 6º–"26.
El ejercicio en toda su dimensión del Derecho de Acceso a la Información Ambiental,
no se siente satisfecho con la actual redacción de la disposición en comento, por
cuanto es más amplio y con mayores garantías para el público y mayores y claras
obligaciones para las autoridades.
26 Sala de lo Constitucional CSJ, SD 14 – II / 1997, Considerando XVI 1.
16
Quizá con aspiraciones más de índole periodísticas que ambientales, nuestra
aseveración es apoyada por la Asociación de Periodistas de El Salvador (APES) quienes
han planteado la necesidad de reformar la disposición comentada27. Esta asociación de
profesionales, ha reconocido que el artículo 6 de la Constitución ofrece valiosas
garantías para la libertad de expresión, pero estiman necesario incrementar el elenco
de protección de tal derecho con el propósito de adecuarlo a los progresos
demostrados en el ámbito del Derecho de los Derechos Humanos.
Como ya se ha mencionado la otra disposición constitucional a destacar es el Art. 18
que instituye que: “Toda persona tiene derecho a dirigir sus peticiones por escrito, de
manera decorosa, a las autoridades legalmente establecidas; a que se le resuelvan, y a
que se le haga saber lo resuelto”. Subyace en este artículo el objetivo del derecho de
acceso a la información pública, esta disposición ha sido a lo largo del tiempo la que ha
sido utilizada para obtener información de las entidades estatales; sin embargo, como
la misma Sala de lo Constitucional ha establecido que:
"El ejercicio de este derecho constitucional implica la correlativa obligación de
los funcionarios estatales de responder o contestar las solicitudes que se les
eleven, pues el gobierno de la República está instituido para servir a la
comunidad. Se hace necesario señalar, que la contestación a que se ha hecho
referencia, no puede limitarse a dar constancia de haberse recibido la petición,
sino que la autoridad correspondiente debe analizar el contenido de la misma y
resolverla –y esto es lo que constituye el objeto de la obligación de la actividad
estatal– conforme a las potestades jurídicamente conferidas. Lo anterior no
implica que la respuesta deba ser favorable a las pretensiones del gobernado,
solamente la de obtener una pronta respuesta”28.
La garantía constitucional establecida en el Art. 18 también presenta limitantes, nótese
que no se refiere a toda la información, sino solo a aquella que está en poder de
autoridades; es decir, en términos más precisos es un derecho de petición sobre
información pública; pero el verdadero Derecho de Acceso a la Información Ambiental,
no se circunscribe al acceso a la información pública, ello es una simple manifestación
de continente y contenido, en donde el Derecho de Acceso a la Información contiene el
Acceso a la Información Pública, pero no a la inversa.
Lo anterior es importante pues hay cierta “información ambiental” que es manejada
por la industria y sector privado, a quienes por ahora, no se les puede exigir
constitucionalmente que implementen mecanismos de acceso a la información
ambiental que manejan o gestionan aún cuando la misma sea de interés público.
En resumen y con las limitantes acotadas estas son las disposiciones que
constitucionalmente garantizan el derecho a la información, que será objeto de
regulación por leyes secundarias.
27 La petición inicial fue archivada por la Asamblea Legislativa, pero se ha anunciado que la misma será presentada nuevamente. 28 Sala de lo Constitucional CSJ, SD 41 – M / 1996, Considerando II 2.
17
1.2. Tipo de Sistema Político, Democracia y Territorio
La República de El Salvador es un Estado soberano y la soberanía reside en el pueblo.
La Constitución establece un gobierno republicano, democrático y representativo. El
sistema político es pluralista y se expresa por medio de los partidos políticos, que son
el único instrumento para el ejercicio de la representación del pueblo ante el gobierno.
Consecuentemente, la existencia de un partido único oficial es incompatible con el
sistema democrático y con la forma de gobierno consignados en la carta magna.
El poder público emana del pueblo. Los funcionarios del gobierno son delegados del
pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les otorga la ley. Los
órganos fundamentales son el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Teniendo cada uno
sus funciones definidas, y siendo sus decisiones independientes uno del otro.
El Estado salvadoreño cuenta, además, con instituciones gubernamentales que vigilan,
apoyan y controlan las decisiones del mismo. Entre estas instituciones se pueden
mencionar: el Ministerio Público, los órganos de control y los gobiernos locales. Cada
uno tiene sus propias políticas de elección de sus miembros y disponen de
independencia, establecida por la Constitución.
El sistema de elecciones es dirigido y supervisado por el Tribunal Supremo Electoral
(TSE) el ente que según la Constitución tiene la obligación de establecer la normativa
para el ejercicio eleccionario salvadoreño. Todas las elecciones Presidenciales, de
Diputados/as y Concejos Municipales son organizadas por el TSE, cuya función
administrativa, consiste justamente en planear, organizar, dirigir y ejecutar los
procesos electorales. El cuerpo electoral está formado por todos los ciudadanos y
ciudadanas capaces de emitir voto29. Con esta base el TSE elabora el "Registro
Electoral", el cual está constituido por todos los ciudadanos salvadoreños mayores de
dieciocho años en pleno ejercicio de sus derechos y deberes políticos.
1.2.1. Niveles de Gobierno y Territorio
El Salvador se encuentra localizado en Centro América (13° 40′ 0″ N, 89° 10′ 0″ W),
cuenta con una población de 5.744.113 habitantes,30 su extensión territorial es de
20,742 km2, políticamente se encuentra dividido en 14 departamentos cada uno de los
cuales está fraccionado en municipios, que gozan de autonomía en lo económico,
técnico y en lo administrativo, en total son 262 municipios; por lo anterior, existen dos
niveles de Gobierno, Central y Municipal.
29 Es decir, toda persona mayor de 18 años que no haya sido suspendida para el ejercicio de sus Derechos Políticos. 30 MINEC, DIGESTYC, VI Censo de Población y Vivienda 2007, El Salvador Abril 2008.
18
El Salvador es el país más estrecho territorialmente hablando de Centroamérica. Es el
único país centroamericano sin costa sobre el Mar Caribe. El territorio se divide además
en tres zonas Occidental, Oriental y Central es en su mayor parte montañoso con un
cinturón costero estrecho y meseta central. Su litoral se extiende desde la
desembocadura del río Paz, al suroeste, hasta la del río Goascorán, al sureste.
El Salvador ofrece condiciones térmicas similares durante todo el año; está situado
en la parte Norte del cinturón tropical de la Tierra, de tal modo que en Noviembre y
Octubre se ve influenciado principalmente por vientos del NorEste y, ocasionalmente,
por NORTES rafagosos que traen aire fresco originado en regiones polares de
Norteamérica, pero calentado en gran medida al atravesar el Golfo de México en su
camino a Centroamérica. Según la altura en metros sobre el nivel medio del mar
(msnm), se distinguen las siguientes tres zonas térmicas en El Salvador, de acuerdo al
promedio de la temperatura ambiente a lo largo del año: a) De cero a 800 msnm,
promedio de temperatura disminuyendo con la altura, de 27 a 22 °C en las planicies
costeras y de 28 a 22 °C en las planicies internas; b) De 800 a 1,200 msnm, promedio
de temperatura disminuyendo con la altura, de 22 a 20 °C en las planicies altas y de
21 a 19 °C en las faldas de montañas; y, c) De 1,200 a 2,700 msnm, de 20 a 16 °C en
planicies altas y valles, de 21 a 19 °C en faldas de montañas y de 16 a 10 °C en valles
y hondonadas sobre 1,800 metros.
Se encuentra dividido en diez regiones hidrográficas con características
geomorfológicas similares de acuerdo a lo establecido en la década de los años 70’s
por el Proyecto Hidrometeorológico Centroamericano, y posteriormente por el Plan
Maestro de Desarrollo y Aprovechamiento de los Recursos Hídricos (PLAMDARH).
En el país se distinguen diferentes comportamientos y respuestas hídricas que varían
espacialmente como reflejo de las condiciones orográficas, biofísicas y climáticas; así la
región norte del país presenta los valores más altos de precipitación anual, también
presenta valores altos de Evapotranspiración; las zonas de la cordillera volcánica,
presentan los mayores cambios de almacenamiento de agua; y, la parte baja de la
cuenca del río Grande de Sonsonate, manifiesta una alta descarga de agua superficial.
Geológicamente es un país extremadamente joven. Una cuarta parte del territorio
nacional es de edad pleistocénica y tres cuartas partes están cubiertas por rocas de
edad terciaria, predominando la época pliocénica. Por eso, las capas de edad cretácica,
que cubren aproximadamente un 5% del territorio salvadoreño no juegan un papel
importante para la constitución geológica total de la República. Solamente estas
últimas capas son de origen sedimentario marino, todas las demás rocas, con pocas
excepciones, están originadas por fenómenos volcánicos. En otros lugares se conocen
además rocas intrusivas que pertenecen a la época miocénica, es decir también son
terciarias.
1.2.2. Gobierno Central y Municipal
1.2.2.1. El Órgano Ejecutivo y la Administración
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El Presidente y el Vicepresidente de la República, son funcionarios de elección popular,
electos para un período de 5 años, sin posibilidad de reelección, junto con los Ministros
y Viceministros de Estado y sus funcionarios dependientes integran el Órgano
Ejecutivo.
El Gobierno, en sentido estricto, es decir la autoridad de mando que ejecuta las
decisiones del Estado, está representado por el Órgano Ejecutivo. Su titular es el
Presidente de la República. Además desarrolla algunos actos mediante un Consejo de
Ministros, del que forma parte junto con todos los representantes de cada Secretaría
de Estado y el Vicepresidente de la República.
El sistema salvadoreño es presidencialista, pues los actos de dirección de la política
interna y externa son atribuciones del Presidente de la República, con limitada
intervención de la Asamblea Legislativa. Si bien existe un Consejo de Ministros que
decide sobre algunas cuestiones trascendentales, éste se encuentra formado por
subordinados del jefe del Ejecutivo, a los que este órgano puede remover a discreción.
Excepcionalmente, tratándose de ministros a quienes corresponda la seguridad pública
o la inteligencia de Estado, y en casos de graves violaciones a los derechos humanos,
la Asamblea Legislativa puede recomendar al Presidente de la República, con carácter
obligatorio, la destitución de dichos funcionarios. El Vicepresidente de la República sólo
puede ser removido por la Asamblea Legislativa en situaciones expresamente
determinadas por la Constitución31.
Dentro de las atribuciones y obligaciones presidenciales se encuentran: Cumplir y
hacer cumplir la Constitución, los tratados, las leyes y demás disposiciones legales;
Procurar la armonía social y conservar la paz y tranquilidad del país; Celebrar tratados
y convenios internacionales, someterlos a la ratificación de la Asamblea Legislativa y
vigilar su cumplimiento; Dirigir las relaciones exteriores; Sanciona, promulga y publica
las leyes y las hace ejecutar; Proporciona a los funcionarios del orden judicial los
auxilios que necesitan para hacer efectivas sus providencias; Decreta los reglamentos
que fueran necesarios para facilitar y asegurar la aplicación de las leyes cuya ejecución
le corresponda; entre otras32.
Para la gestión de los negocios públicos el presidente crea Secretarías de Estado que
considera necesarias, entre las cuales se distribuyen los diferentes Ramos de la
Administración. Cada Secretaría estará a cargo de un Ministro o Ministra, quien actúa
con la colaboración de uno o más Viceministros o Viceministras, como función especial
intervienen en la formulación y realización de la política nacional, en los ramos de su
competencia y promueven, desarrollan y vigilan su cumplimiento
Actualmente para la gestión de los negocios públicos existen 11 Secretarías de Estado
o Ministerios: Relaciones Exteriores; Gobernación; Seguridad Pública y Justicia;
Hacienda; Economía; Educación; Defensa Nacional; Trabajo y Previsión Social;
31 Cfr. Art. 131 Ordinal 20º y 156 de la Constitución de la República de El Salvador. 32 Un amplio catálogo de las principales obligaciones y atribuciones presidenciales se encuentra en el Art. 168 de la Constitución de la Republica de El Salvador.
20
Agricultura y Ganadería; Salud Pública y Asistencia Social; Obras Públicas, Transporte
y de Vivienda y Desarrollo Urbano; Medio Ambiente y Recursos Naturales; y, Turismo.
1.2.2.1.1. Gobernaciones Departamentales
Las Gobernaciones Políticas Departamentales de la República de El Salvador, son una
dependencia del Ministerio de Gobernación. El Gobernador es el representante del
Presidente de la República en el Departamento en donde ha sido nombrado, no son
electos por votación popular como lo son los Alcaldes, Diputados y hasta el propio
Presidente, sino que es éste último es quien los designa.
Las Gobernaciones Departamentales son una figura constitucional que tiene una
función de instancia intermedia entre el Gobierno Central, los Gobiernos Locales y la
población.
El rol de los Gobernadores, como representantes del Presidente de la República,
consiste en articular las políticas, programas y proyectos de las diferentes
dependencias del Gobierno en el departamento, propician lo que se conoce como
interinstitucionalidad y visión integral; con el propósito de lograr una eficiencia y
eficacia en los programas del Gobierno.
Las funciones generales de los gobernadores consisten en promover, apoyar y
organizar a las entidades que tengan como objeto la cultura, salud y progreso de las
comunidades; apoyan actividades deportivas y recreativas; y, Organizan festivales
culturales y concursos escolares.
En materia de Protección Civil y Mitigación de Riesgos los gobernadores son los
responsables de organizar, coordinar e implementar las políticas de auxilio en casos de
desastres por medio de los Comisiones Departamentales y Municipales de Protección
Civil; coordinan además la conformación de las mismas en los municipios. Apoyan la
organización de comités acción y participación ciudadana en situaciones de emergencia
nacional por desastres, generalmente su papel más protagónico se presenta en casos
problemáticos como tormentas, huracanes, terremotos, sequías e inseguridad
alimentaria.
En coordinación con el Ministerio de Obras Públicas (MOP) los gobernadores procuran
la construcción y sostenimiento de las obras públicas ejerciendo inspección sobre ellas,
a falta de un empleado especial, y procurar que se respeten y conserven en el uso a
que están destinados los bienes fiscales y nacionales de uso público; ejercen la
dirección administrativa de los caminos, calzadas y puentes públicos; además
coordinan la utilización de la maquinaria y el buen uso según prioridades en las
comunidades.
1.2.3. Gobierno Municipal
21
En El Salvador, por disposición constitucional, los 262 municipios son autónomos en lo
económico, técnico y administrativo.33 Se rigen por un Concejo formado por un alcalde
o alcaldesa quien es elegido por voto popular, libre, directo y secreto; para un período
de tres años, con opción a reelección; y le acompaña un síndico, dos o más regidores
cuyo número varía en proporción a la población del municipio y un secretario o
secretaria municipal. Las funciones y facultades de los gobiernos municipales están
contempladas en el Código Municipal34.
En cuanto a la administración de los municipios cabe destacar que los mismos pueden
crear entidades descentralizadas según ejes temáticos de acción; algunos también
cuentan con un Cuerpo de Agentes Metropolitanos (CAM).
Para los Concejos Municipales que conforman el área metropolitana denominada “Gran
San Salvador”, existe además una estructura llamada Consejo de Alcaldes del Área
Metropolitana de San Salvador (COAMSS), formado por los 14 Concejos Municipales
que conforman el Área Metropolitana: Antiguo Cuscatlán, Santa Tecla (que pertenecen
al Departamento de La Libertad), Apopa, Ayutuxtepeque, Cuscatancingo, Delgado,
Ilopango, Mejicanos, Nejapa, San Marcos, San Martín, San Salvador y Soyapango (que
pertenecen al Departamento de San Salvador), los cuales se consideran una sola
unidad urbanística. El COAMSS es una entidad autónoma, descentralizada y organismo
administrador para ejercer las funciones en materia de desarrollo urbano, que los
Concejos Municipales encomienden.
La Secretaría Técnica Ejecutiva del COAMSS, creó la Oficina de Planificación del Área
Metropolitana de San Salvador (OPAMSS), ente autónomo de carácter municipal, que
tiene a su cargo la investigación y análisis de los problemas de desarrollo urbano, y
presta asesoría al COAMSS por medio de programas y proyectos estratégicos de
desarrollo y ordenamiento territorial.
1.4. El Órgano Legislativo
La Asamblea Legislativa es unicameral encargado de la función legislativa, es el primer
Órgano del Estado, integrado por un cuerpo colegiado compuesto por 84 diputados y
diputadas elegidos mediante votación popular, directa y secreta; según el sistema de
representación proporcional para un período de tres años y son elegibles para la
reelección inmediata.
En teoría los diputados y diputadas representan al pueblo de todo el territorio nacional
y no a zonas geográfica en particular ni a partidos políticos. No tienen responsabilidad
civil o penal en tiempo alguno por las opiniones o votos que emitan. En tal sentido, él o
la Diputada es un representante del pueblo salvadoreño y como tal, su voz y voluntad
es legítima en la actividad de crear las leyes y ejercer las demás funciones establecidas
por la Constitución.
33 Cfr. Art. 203 Constitución de la República de El Salvador. 34 Decreto Legislativo No. 274 de fecha 31 de enero de 1986, publicado en Diario Oficial No. 23, Tomo No. 290 de fecha 2 de mayo de 1986.
22
Entre las principales funciones35 asignadas a la Asamblea Legislativa, están:
Aprobar, reformar, derogar e interpretar las leyes de la República;
Ratificar los tratados o pactos que celebre el Estado de El Salvador con otros
Estados u organismos internacionales;
Controlar las actuaciones del Órgano Ejecutivo;
Establecer los impuestos, tasas y contribuciones, asimismo, decretar
anualmente el Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Administración Pública
de El Salvador;
Elegir a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los magistrados del
Tribunal Supremo Electoral, a los magistrados de la Corte de Cuentas de la
República, al Fiscal General de la República, al Procurador General de la
República, al Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, y a los
miembros del Consejo Nacional de la Judicatura.
La Asamblea Legislativa puede además reformar la Constitución, siguiendo el proceso
señalado en el Art. 248 de la Carta Magna.
En todas estas facultades y funciones transcurre la discusión parlamentaria, misma
que termina con la votación respecto de cada una de las propuestas sometidas a
consideración. Esta votación requiere mayoría de votos, que no siempre es la misma,
se requiere mayoría simple, es decir, la mitad más uno de los votos (43 votos), para la
mayoría de temas, salvo en los casos que se requiere mayoría calificada de dos tercios
(56 votos36) y de tres cuartas partes (63 votos37), para los casos especialmente
señalados en la Constitución.
El proceso de formación de en estricto sentido conlleva dos fases Legislativa y
Ejecutiva, un esquema básico de este proceso en su primera fase se presenta en el
Figura 1.1.
35 Las facultades y atribuciones constituciones que tiene la Asamblea Legislativa se encuentran establecidas en el Art. 131 de la Constitución de la Republica de El Salvador. 36 Requieren este tipo de votación los supuestos contemplados en los Art. 28; 131 # 20º y 27º; 137 Inc. 2; 148 Inc. 2; 186 Inc. 2; 192; 208; y, 248 Inc. 2 todos de la Constitución. 37 Requieren este tipo de votación los supuestos contemplados en los Art. 29 Inc. 2; y, 147; 269 todos de la Constitución.
23
Figura: 1.1. Esquem a bás ico del Proceso de Formac ión de Ley
( F a s e Le g is la t iv a )
FUENTE: Elaboración Propia.
1.4.1. Las Diputaciones
Para ser electo Diputado o Diputada se requiere: ser mayor de veinticinco años,
salvadoreño por nacimiento, hijo de padre o madre salvadoreña, de notoria honradez e
instrucción y no haber perdido los derechos de ciudadano en los cincos años anteriores
a la elección,38 es decir, no es necesario ostentar una profesión o especialización
determinada, lo que posibilita el acceso del ciudadano común a ese foro del pueblo,
para suplir algún tipo de deficiencia técnica en los temas específicos cada Comisión
Legislativa cuenta con un técnico de apoyo legislativo institucional quien debe ser
abogado.
Antes de cada elección, los partidos políticos y/o coaliciones legalmente inscritos,
deben presentar al TSE la nómina o planilla de candidatos por cada departamento y
por la circunscripción nacional, de donde saldrán los nombres de los Diputados y
Diputadas electas. Hay una circunscripción electoral, por cada uno de los 14
38 Cfr. Art. 126 de la Constitución de la Republica de El Salvador.
24
Departamentos, en que se divide el territorio de la República para la administración
política. Cada circunscripción se integrará con al menos tres Diputados o Diputadas
propietarias e igual número de suplentes; se establece un cociente nacional de
población, dividiendo el número de habitantes, según el último censo nacional de
población, entre el número de Diputados y Diputadas que conformarán la Asamblea
Legislativa; para establecer el número de propietarios por circunscripción, se divide el
número de habitantes de cada circunscripción, entre el cociente nacional de población
y si faltare una o más diputaciones que asignar del total de los componentes de la
Asamblea Legislativa, estos se asignarán a las circunscripciones electorales de mayor
residuo de población, hasta completar el número ochenta y cuatro.39
El siguiente cuadro muestra los ciudadanos y ciudadanas representados por
departamento tomando en cuenta el actual procedimiento y comparándolo con el
sistema anterior conocido popularmente como Plancha Nacional, en base al censo
nacional de población elaborado en 1992, y permite apreciar el cambio en las
circunscripciones electorales.
39 Lo anterior según lo prescribe el Art. 13 del Código Electoral. Este procedimiento introducido mediante reforma del año 2005, sustituye lo que por mucho tiempo se conoció en el país como la “Plancha Nacional”, mecanismo mediante el cual de los 84 Diputados y Diputadas que conformaban la Asamblea, sólo 64 representan los catorce departamentos de la división política del país en forma proporcional al número de habitantes de cada uno de ellos, los restantes 20 se designaban a partir de los votos porcentuales de la Circunscripción Nacional.
25
Tabla: 1.2 Distribución de diputados/as actual y según sistema anterior
Departamento Población según
Censo
Diputados Plancha
Nacional Diputados Actual
Habitantes por
diputados Plancha
Nacional
Habitantes por diputados
Actual
San Salvador 1,512,125 16 25 94,507 60,485
La Libertad 513,866 6 8 85,644 64,233
Santa Ana 458,587 5 7 91,717 65,512
San Miguel 403,411 5 6 80,682 67,235
Sonsonate 360, 183 4 6 90,045 60,031
Usulután 360,183 4 5 77,590 62,072
Ahuachapán 261,188 3 4 87,062 65,297
La Unión 255,565 3 4 85,188 63,891
La Paz 245,915 3 4 81,971 61,479
Chalatenango 177,320 3 3 59,106 59,107
Cuscatlán 178,502 3 3 59,500 59,501
Morazán 160, 146 3 3 53,382 53,382
Cabañas 138,426 3 3 46,142 46,142
San Vicente 143,003 3 3 47,667 47,668
TOTAL 5,118,599 64 84
Fuente: MIRE, Mesa Técnica de reforma electoral y censo de 1992
1.4.2. Las Comisiones Legislativas con incidencia en el Medio Ambiente
Las Comisiones Legislativas son grupos de trabajo integradas por Diputados y
Diputadas, están compuestas por el número de miembros que determine la Junta
Directiva, con base en la proporcionalidad de la composición de la Asamblea,40 tienen a
su cargo el deber de estudiar y dictaminar las iniciativas legislativas, a ellas
encomendadas por el Presidente de la Asamblea al distribuir la correspondencia en las
sesiones plenarias, es decir, todos los asuntos que competen a la Jurisdicción
Legislativa en general.
Las Comisiones se crean con determinada especialidad en las distintas áreas del
quehacer legislativo; existen cuatro clases de comisiones: Permanentes; Transitorias;
40 Cfr. Art. 37 RIAL.
26
Ad-Hoc; y, Especiales. La correspondencia o trabajo les es distribuida de acuerdo a la
naturaleza o el contenido del asunto sobre el que se deba dictaminar. Cada comisión
elige de su seno su Presidencia, Secretaría y Relatoría, el resto de integrantes tienen el
cargo de vocales.
Cuando un asunto se somete a la consideración de alguna Comisión Legislativa, esta
toma decisiones o acuerdos por consenso de todos los Diputados o por la mayoría de
ellos, debiendo armonizar el estudio de casos con el despacho expedito de los
dictámenes respectivos; por ello, tienen la facultad de llamar a sus seno a cualquier
persona o funcionario, con el objeto de informarse o ilustrarse sobre algún asunto o
expediente en particular.
El Secretario de la Comisión está obligado a rendir un informe trimestral al Pleno
Legislativo, sobre el número de expedientes en poder de la Comisión, así como de los
dictámenes que han sido pronunciados.
Actualmente la Asamblea Legislativa tiene 16 Comisiones Permanentes a saber: 1.
Comisión Política; 2. Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales; 3.
Comisión de Relaciones Exteriores, Integración Centroamericana y
Salvadoreños en el Exterior; 4. Comisión de Justicia y Derechos Humanos; 5.
Comisión de Cultura y Educación; 6. Comisión de Obras Públicas, Transporte y
Vivienda; 7. Comisión de Asuntos Municipales; 8. Comisión de Economía y
Agricultura; 9. Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto; 10. Comisión
de Defensa; 11. Comisión de Seguridad Pública y Combate a la Narcoactividad;
12. Comisión de Salud; 13. Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático;
14. Comisión de La Familia, La Mujer y La Niñez; 15. Comisión de Trabajo y
Previsión Social; y, 16. Comisión de Turismo, Juventud y Deporte.41
Asimismo, funcionan actualmente tres comisiones transitorias: Modernización;
Reformas Electorales y Constitucionales; y, Financiera.
Las comisiones que de alguna u otra manera tienen incidencia en las cuestiones
ambientales son presentadas en la Tabla 1.3.
41 Cfr. Art. 39 RIAL.
27
Tabla: 1.3
Comisiones Legislativas Involucradas en la Toma de Decisiones Ambientales
Nombre de la Comisión Función
Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático.
Conoce y estudia la legislación relacionada a la protección, conservación y restauración ambiental, así como todo lo relacionado con la mitigación, adaptación y reducción de vulnerabilidad frente al Cambio Climático. Dictamina sobre el informe de labores que presenta el MARN
Comisión de Salud.
Estudiar leyes de protección y fomento de servicios de salud que prestan el Estado y particulares, incluyendo los servicios médicos. Dictamina sobre el informe de labores que presenta el MSPAS
Comisión Política
Estudiar y dictaminar iniciativas que por su naturaleza requieren de un consenso político de alto nivel, entre las que se destacan las propuestas de candidatos de los funcionarios de segundo grado, entre ellos el Procurador de Derechos Humanos, Fiscal General, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales
Estudiar las reformas a la Constitución de la República, de leyes secundarias especialmente en materia civil, penal, mercantil, legislación relacionada con el Órgano Judicial, Ministerio Público; etc.
Comisión de Relaciones Exteriores, Integración Centroamericana y Salvadoreños en el Exterior
Estudiar y dictaminar sobre tratados y convenios que celebre el Órgano Ejecutivo con otros países, siempre y cuando no sean empréstitos, a efecto que la Asamblea pueda ratificarlos o no.
Comisión de Justicia y Derechos Humanos
Realiza el estudio de la legislación para la implementación y validez de los Derechos Humanos en el país, aspectos relacionados con el valor de la justicia aplicados a los individuos y a los distintos sectores de la sociedad; también dictamina sobre el informe de labores que presenta el Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos
Comisión de Cultura y Educación Estudia la legislación relacionada con los aspectos educativos y culturales del país; también dictamina sobre el informe de labores que presenta el Ministro de Educación.
Comisión de Obras Públicas, Transporte y Vivienda
Estudia y analiza la legislación tendiente a regular la administración de las distintas obras públicas que presta el Estado directamente a través de instituciones autónomas y los particulares, la legislación relacionada con la vivienda y el desarrollo urbano, así como también el tránsito vehicular en sus aspectos, terrestres, aéreos y marítimos y dictamina sobre el informe de labores que presenta el Ministro de Obras Públicas.
Comisión de Asuntos Municipales
Le corresponde el análisis y el estudio de la legislación municipal del país, tanto en sus aspectos administrativos, como de circunscripciones municipales, ordenamiento territorial, descentralización, participación ciudadana y especialmente sobre las leyes de impuestos municipales o arbitrios de todos los municipios del país; así mismo, dictamina sobre el informe de labores que presenta el Ministerio de Gobernación.
Comisión de Economía y Agricultura
Estudiar la legislación relacionada con las actividades económicas y agrícolas, en todas sus ramas; incluye incentivos para el desarrollo económico y agrícola y distintas actividades relacionadas con el comercio, la industria, el agro y la legislación que regula la prestación de determinados servicios públicos como la energía eléctrica, telefonía y derivados del petróleo. Dictamina sobre el informe de labores que presentan los Ministros de Economía y de Agricultura y Ganadería.
Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto.
Estudiar la legislación relacionada con la administración de la Hacienda Pública, ingresos, impuestos, tasas o contribuciones especiales, empréstitos y demás compromisos económicos que adquiere el Estado; estudia y dictamina, de manera particular, sobre la Ley de Presupuesto y Salarios, que anualmente presenta el Órgano Ejecutivo.
Comisión de Turismo, Juventud y Deporte.
Estudiar Proyectos de Ley relacionados con la juventud, el deporte y sobre el turismo, recreación y sano esparcimiento.
Si bien todas las anteriores Comisiones de Trabajo Legislativo, inciden sobre el medio
ambiente, la prioritaria y fundamental es la recién creada Comisión de Medio
Ambiente y Cambio Climático es justamente la encargada de conocer y estudiar la
legislación relacionada a la protección, conservación y restauración ambiental, así
como todo lo relacionado con la mitigación, adaptación y reducción de vulnerabilidad
frente al Cambio Climático.
La joven Comisión surgió con el apoyo originario del FMLN cuando el día 2 de marzo de
2010 presentó iniciativa de ley, en el sentido de separar las competencias que tenía la
28
anterior Comisión de Salud, Medio Ambiente y Recursos Naturales, y crear una nueva
Comisión de Trabajo Legislativo dedicada exclusivamente al tema de Medio Ambiente y
Cambio Climático; luego de la discusión respectiva se aprueba el Decreto Legislativo
321 de fecha 15 de abril del año 2010, mismo que reforma el Reglamento Interior de
la Asamblea Legislativa (RIAL) y crea la misma.
1.5. El Órgano Judicial
La Corte Suprema de Justicia (CSJ) conjuntamente con las Cámaras de Segunda
Instancia y los demás tribunales establecidos, integran el Órgano Judicial; a quienes
corresponde la potestad exclusiva de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en materias
Constitucional, Civil, Penal, Mercantil, Laboral, Agraria, y de lo Contencioso
Administrativo, etc.
La organización y funcionamiento del Órgano Judicial son determinados por la Ley
Orgánica Judicial. Los Magistrados y Jueces, en lo referente al ejercicio de la función
jurisdiccional, son independientes y están sometidos exclusivamente a la Constitución
y a las leyes.
El Pleno de la Corte Suprema de Justicia está compuesto por quince Magistrados y uno
de ellos es el Presidente. Este será también el Presidente del Órgano Judicial y de la
Sala de lo Constitucional y es designado por la Asamblea Legislativa.
La Corte Suprema de Justicia está organizada en cuatro Salas: Sala de lo
Constitucional integrada por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia y cuatro
Vocales; las Salas de lo Civil y de lo Penal están integradas por un Presidente y dos
Vocales; y, la Sala de lo Contencioso Administrativo que está integrada por un
Presidente y tres Vocales.
Existen en todo el territorio nacional 27 Cámaras de Segunda Instancia, integradas por
dos Magistrados o Magistradas, y conocen en Segunda Instancia de los asuntos que
fueren de su respectiva competencia.
Existen Juzgados de Primera Instancia en todas las cabeceras departamentales y en
las otras ciudades que determine la Ley Orgánica, conocen de las materias: Civil, de
Familia, Mercantil, Penal, Laboral, Agraria, de Tránsito, de Inquilinato, etc. En total son
207 Juzgados de Primera Instancia a nivel nacional, y son unipersonales, excepto los
Juzgados de Sentencia, formados por 3 jueces.
En los 262 municipios de la República, existe por lo menos un Juzgado de Paz, son
siempre unipersonales, conocen de los asuntos de menor cuantía en los ramos civil y
mercantil, y en materia penal conocen del control de las diligencias iniciales de
investigación y la realización de la audiencia inicial; el juzgamiento por faltas; y, otros
asuntos determinados por el Código Procesal Penal. En todo el territorio del país
existen 556 Juzgados de Paz.
29
1.5.1. Sistema Judicial y Ambiente, el acceso a la justicia por asuntos
ambientales
La Ley de Medio Ambiente establece la Jurisdicción Ambiental42, en la cual se deberán
conocer y resolver las acciones a través de las cuales se deduzca la responsabilidad
civil derivada de actos que atenten contra el medio ambiente, la misma ley establece
que serán los encargados de esta jurisdicción especial los Tribunales Agroambientales
de Primera Instancia; y a las Cámaras Agro-ambientales de Segunda Instancia, para
que conozcan en grado de apelación de las sentencias de los Tribunales Agro-
ambientales de Primera Instancia. También conocerán en Primera Instancia de las
demandas que se incoen conjuntamente contra los funcionarios públicos y el Estado,
en su calidad de garante subsidiario.
La obligación de creación de estos tribunales nace con la misma ley ambiental en el
año 1998, sin embargo, en los últimos 12 años la creación e instauración de los
mismos no ha estado dentro de las prioridades de las administraciones públicas, lo cual
ha generado que esté pendiente sea uno de los más importantes temas de la agenda
ecológica nacional para la ciudadanía.
Recientes noticias confirman la intención del nuevo titular ambiental de instalar
Tribunales Ambientales con personal especializado, se ha revelado que existen las
condiciones y fondos necesarios,43 sobre este mismo punto se profundizará más
adelante.44
La Tabla: 1.4. muestra cómo funciona el órgano judicial en su vinculación con leyes,
reglamentos, autorizaciones, permisos y acciones que son percibidos como
atentatorios contra la naturaleza.
Tabla: 1.4. Vincu lac ión de las Cases de Disputas con las
Responsabi l idades Judic ia les
Tipo de Disputas
Tribunales de Primer Instancia
Tribunales de Apelación
Legislación variada que afecta las relaciones ambiente/población
Sala de lo Constitucional
--
Autorizaciones y permisos varios que afecta las relaciones ambiente/población
Sala de lo Constitucional
--
Delitos Juzgados de lo Penal Cámara de lo Penal
Perjuicios/molestias/Daños ambientales
Juzgados Ambientales o Agro Ambientales*
Cámara Ambiental o Agro Ambiental*
*Aún no han sido creados.
42 El Art. 99 de la Ley del Medio Ambiente. 43 Cfr. DiarioColatino.com, MARN y CSJ promoverán iniciativa de creación de Tribunales Ambientales http://www.diariocolatino.com/es/20091007/nacionales/72258/ [Consulta: 18 de Agosto de 2010 (01:50 a.m.)] 44 Vid. Infra. 4.3.
30
1.6. Otros factores Institucionales y No Institucionales que afectan a la toma
de decisiones ambientales
Los puntos precedentes proporcionan el panorama de instituciones que
constitucionalmente se encuentran llamadas a soportar la gobernanza estatal, sin
embargo, dentro de nuestro sistema político, hay otros factores y actores
institucionales y no institucionales que también desempeñan un rol fundamental dentro
de la toma de decisiones ambientales, por ello se pasa a describir brevemente las
mismas.
1.6.1. Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
El 12 de diciembre de 1989, los presidentes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras y Nicaragua, con el fin de establecer "un régimen regional de cooperación
para la utilización óptima y racional de los recursos naturales del área, el control de la
contaminación, y el restablecimiento del equilibrio ecológico", que garantice una mejor
calidad de vida a la población centroamericana, firmaron el Convenio Constitutivo de la
Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD). Un Adendum al
Convenio, en 1991, incorpora a Belice y Panamá. Con posterioridad en el año 2005,
República Dominicana se une como organismo asociado. La CCAD es el órgano del
Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), responsable de la agenda
ambiental regional.
Es presidida por el Consejo de Ministros de Medio Ambiente, como órgano del SICA,
especializada en materia de ambiente y recursos naturales, dotada de personalidad
jurídica propia, con capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones.
Para el tema que nos interesa importa destacar que la CCAD tiene como Principios de
información ambiental y participación pública, entre otros.
La trascendencia de este tipo de espacios regionales se hizo palpable cuando en
octubre de 1994 Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Belice y
Panamá firmaron la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES) y
la región se convirtió en el primer conjunto de países que asumió como propios los
principios emanados de la Cumbre de la Tierra, promovida en 1992 por Naciones
Unidas.
1.6.2. Secretaría de Asuntos Ambientales CAFTA-DR
La Secretaría de Asuntos Ambientales (SAA) es una organización internacional creada
dentro del marco del Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana,
Centroamérica y los Estados Unidos de América (CAFTA-DR), que constituye el primer
tratado internacional en la región que incluye un capítulo dedicado al medio ambiente
(Capítulo 17) dentro de un acuerdo de libre comercio. En este sentido, la SAA nace con
la misión de hacerse cargo de las funciones prescritas específicamente en los artículos
Artículos 17.7 y 17.8 del CAFTA-DR.
31
El Capítulo 17 busca promover ese desarrollo sostenible, por medio de la
implementación de la obligación principal “Una Parte no dejará de aplicar
efectivamente su legislación ambiental, a través de un curso de acción o inacción
sostenido o recurrente, de una manera que afecte al comercio entre las Partes”.
El mecanismo diseñado es denominado Comunicaciones Ambientales y permite que
una persona de un Estado Parte presente comunicaciones contra otro Estado Parte,
constituye una especie de plataforma regional y la posibilidad de que los ciudadanos se
involucren en temas regionales, no obstante, en términos estrictos no es una instancia
jurisdiccional, pues sus decisiones no pretenden ser vinculantes sino declarativas y
solamente en los casos que hay lugar a formación del Expediente de Hechos, conforme
a las reglas y procedimientos establecidos.45
1.6.3. The Access Iniciative (Coalición Acceso El Salvador)
La Alianza para el Principio 10 lanzada por la Iniciativa de Acceso (The Access
Initiative) y diseñada para intentar cumplir el párrafo 128 del Plan de Implementación
de la Cumbre Mundial y el Ppio 10; es la red mundial más grande de organizaciones de
la sociedad civil que trabajan para que los ciudadanos tengan el derecho y capacidad
de influir en las decisiones sobre los recursos naturales que sostienen a sus
comunidades gobiernos, organizaciones internacionales, así como de la sociedad civil
pueden asociarse a la misma.
En El Salvador se ha creado la Coalición Acceso, formada por reconocidas
organizaciones de la sociedad civil46, hasta el momento ha presentado dos informes
2004 y 2007 respectivamente y uno de sus principales propósitos es exigir la rigurosa
aplicación del Ppio 10 por parte del Estado, así como denunciar mediante informes las
consecuencias de su no implementación.
Los estudios de investigación siguen una estricta metodología diseñada
internacionalmente por The Access Initiative, para el caso de El Salvador, la Coalición
cuenta además con un Concejo Asesor, cuyo papel principal es revisar los resultados
de la evaluación y asesorar en la selección de casos, mismos que son estudiados y
presentados mediante los informes nacionales.
1.6.4. Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente
En el plano nacional el principal actor publico que cuenta con estructura suficiente para
la defensa ambiental es el Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente (SINAMA),
formado por el MARN, quien es su coordinador y las distintas Unidades Ambientales en
cada Ministerio, Instituciones Autónomas y Municipales que funciona bajo los
lineamientos y directrices emitidas por el MARN.
El funcionamiento conforme a ley del SINAMA, se establece como un mecanismo de
gestión pública ambiental y actúa en forma centralizada en cuanto a la formación y
45 Para más información consultar www.tusaa.org 46 Vid. Supra. 6.1.
32
descentralizada en cuanto a su operación, la presencia territorial e interinstitucional del
mismo le puede permitir crear alianzas estratégicas por sector o problema de interés,
no solamente con el propio MARN sino también con otras unidades ambientales,
Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y comités ambientales, con el fin de
incorporar la dimensión ambiental en los términos definidos por la LMA.
El nivele de gestión Centralizado Normativo tiene a su vez dos instancias una Política y
otra Administrativa. La Política es la instancia de toma de decisiones relacionadas con
políticas y estrategias para el normal funcionamiento del SINAMA. La Administrativa es
la Instancia de coordinación que incorpora las decisiones de política en las regulaciones
y normativas que se emitan.
La Instancia Política cuenta además con un Concejo integrado por Órganos de
Gobierno; Ministros de la Secretarías o Carteras de Estado; presidentes de autónomas
y procuradores.
1.6.5. Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos
La importancia de un Ombudsman es ahora indiscutible y el ejerció de los derechos
ambientales sustantivos y procedimentales, en tanto derechos humanos, requieren de
una vigilancia especial. En El Salvador, este papel lo desempeña la Procuradora
Adjunta para la Defensa de los Derechos del Medio Ambiente, oficina que se encuentra
dentro de la estructura organizativa de la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos (PDDH).
La PDDH es una institución integrante del Ministerio Público, de carácter permanente e
independiente; su fin es velar por la protección, promoción y educación de los
Derechos Humanos y por la vigencia irrestricta de ellos en todo el territorio nacional.
Su titular es elegido por la Asamblea Legislativa, por mayoría calificada y dura tres
años en el ejercicio de su cargo pudiendo ser reelegido.
En la materia que nos ocupa la PDDH posee una Procuraduría Adjunta del Medio
Ambiente. A ella compete promover, garantizar y proteger los derechos humanos al
uso y disfrute del medio ambiente, para el pleno desarrollo de las persona humana; y
efectuar acciones que prevengan la violación a los derechos ambientales.
Tiene como atribuciones compartidas con otras procuradurías adjuntas: (i) Localizar y
determinar las necesidades insatisfechas más urgentes derivadas del medio ambiente;
(ii) Tramitar las denuncias de violación a los Derechos ecológicos y proponer al
Procurador los proyectos de resolución que correspondan; (iii) Investigar las
violaciones a los derechos derivados del medio ambiente; e iniciar los recursos legales
correspondientes; entre otras.
Este espacio ha sido reconocido por la ciudanía y generalmente se utiliza pues en el
ejercicio de sus resoluciones se ha demostrado que promueve activamente la
protección de los derechos ambientales.
1.6.6. El Movimiento Ambiental Organizado
33
El movimiento ambiental organizado más conocido como movimiento ambientalista, es
un movimiento político y social que busca la protección ecológica y la no
contaminación, denunciando además a quienes la producen, y hasta el mismo Estado
por la acciones tardías, no integrales o inacciones especificas.
Los ambientalistas, no necesariamente pertenecen a una Organización No
Gubernamental,47 ni se reúnen con periodicidad, sin embargo, ante problemas
ambientales locales o nacionales, han mostrado capacidad de proposición, organización
e incidencia en los distintos niveles de gobierno. Su margen de acción abarca una
diversidad de acciones que transitan desde la conservación ambiental in situ hasta la
crítica al sistema económico hegemónico mundial. En coordinación con las distintas
ONG han propuesto políticas, leyes o reformas a las mismas, así como generado
concientización y respaldo a la causa ambiental; por lo que puede decirse que ahora
constituyen un actor que reclama ser escuchado para la toma de decisiones
ambientales.
1.7. Análisis y evaluación
En principio podemos destacar que El Salvador, cuenta con la infraestructura,
legislación y ciertos mecanismos para proponer e incidir en la temática ambiental, aún
cuando los mismos no han sido desarrollados con la premura requerida.
Los aspectos positivos a destacar son: El reconocimiento del derecho constitucional a
la protección ambiental y con las deficiencias acotadas, el reconocimiento del derecho
constitucional del derecho a la información, así como la importancia de la recién creada
Comisión de Trabajo Legislativo denominada de Medio Ambiente y Cambio Climático.
Como temas prioritarios aún pendientes resaltamos: Falta de una disposición de rango
constitucional que garantice el Derecho de Participación en la toma de decisiones y la
no creación de los Tribunales Ambientales pese a estar ordenado desde 1998.48
47 Vid. Infra. 6.1. 48 Sobre este aspecto se volverá luego; Vid. Infra. 4.3.
34
Capítulo II
Acceso a la información ambiental y los procesos sobre la toma
de decisiones ambientales de instituciones estatales.
2. Introducción
Este Capítulo se refiere al acceso por el público a la información ambiental y a los
procesos de toma de decisiones.
Nos introduce a la legislación y políticas generales sobre el acceso a la información,
tocando asuntos de información considerada como confidencial, los mecanismos que
utiliza el Gobierno para que el público pueda acceder a la información, entre otros
temas.
Se informa sobre los procesos de toma de decisiones en materia ambiental, en los
cuales puede participar el ciudadano o ciudadana, así como las limitaciones de esa
participación, sean estos procesos de carácter legislativo, administrativo o judicial.
Además da a conocer la disponibilidad y accesibilidad de los datos ambientales en
poder del Gobierno, finalmente hace referencia al acceso y disponibilidad de datos
poseídos por el Gobierno que no son propiamente materia ambiental, pero que pueden
tener un impacto sobre el ambiente, así como los datos netamente ambientales
poseídos por la industria y sector privado.
2.1. Legislación y políticas generales sobre el acceso a la información
El estudio de la legislación general sobre acceso a la información tiene como finalidad
evaluar las bases legales para acceder a la información, comenzando con la
Constitución de la República, tratados internacionales vigentes, leyes
medioambientales del país y otros instrumentos legales; todo para evaluar la manera
en la que el público tiene acceso a dicha información en un contexto ambiental.
Sobre el fundamento constitucional del acceso a la información véase lo ya expresado
en el punto 1.1.3., por lo demás la Tabla 2.1 presenta la legislación y disposiciones
pertinentes relativas al acceso a la información.
Objetivos del Capítulo II.
Describir y analizar provisiones sobre el acceso a la información
ambiental, así como las decisiones y la jurisprudencia que
afectan al ambiente.
35
Tabla: 2.1
Legislación relativa al Acceso a la Información
Nombre Disposición Fecha Constitución de la República de El Salvador
Arts. 6 y 18
1983
Declaración Universal de los Derechos Humanos
Art. 19
1948
Declaración de Río Principio 10 1992
Declaración de Chapultepec Principio 2 1994
Declaración Interamericana de Principios sobre Libertad de Expresión
Principios 2 y 4
2000
Ley del Medio Ambiente Arts. 9, 30 y 31 1998
Ley de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres
Arts. 33 y 35 literal a)
2005
Ley del Organismo de Inteligencia del Estado
Art. 6
2001
Código Municipal
Art. 31 número 9, 115, 125-A y siguientes. 1986
Ley de ANP Art. 6 literal i), 13 2005
Ley Forestal Art. 33 2002
Ley sobre Control de Pesticidas, Fertilizantes y Productos para Uso Agropecuario
Art. 6 literal i),
1973
Ley de Protección al Consumidor Art. 4 literales a) y d); 21; 27; 58 literales j) y k) y 155 2005
Reglamento General de la Ley del Medio Ambiente
Arts. 48 al 53
2000
Reglamento de la Ley de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres
Arts. 56 y 57
2006
Reglamento Interno del SINAMA Art. 7 literal f), 10 literales f) y g), 14 literal e), 20 literal e), y 27
2008
Reglamento Especial en Materia de Sustancias, Residuos y Desechos Peligrosos.
Art. 40, 63, 71 y 76
2000
Reglamento Especial de Aguas Residuales Art. 9
2000
Reglamento Especial sobre el Manejo Integral de los Desechos Solidos
Art. 21
2000
Reglamento Especial para el Manejo Seguro de los OMG.
Arts. 8, 28 al 31 y 35
2008
Reglamento Protección de Datos de Prueba de Productos Químicos Agrícolas
Arts. 6 y 7
2009
Reglamento de Normas Técnicas de Control Interno Especificas del MARN
Art. 31 y 34 al 46
2006
Reglamento Especial para la Compensación Ambiental
Art. 10
2004
Reglamento Especial para regular el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, según la CITES
Art. 5 literales f), g) y n), 11 Inc. final, 37 y 38
2009
Reglamento para el establecimiento y manejo de Zoocriaderos de especies de Vida Silvestre
Art. 25
2003
Reglamento sobre la calidad del Agua el Control de Vertidos y las Zonas de Protección
Art. 93
1987
Decreto Comisión Nacional para la Sociedad de la Información
Todos los artículos
2004
36
Los tratados internacionales de conformidad al Art. 144 de la Constitución una vez
ratificados por la Asamblea Legislativa constituyen leyes de la republica, es por ello
que los instrumentos internacionales deberían cumplirse, entre ellos el Ppio 10, sin
embargo, en la costumbre del ejercicio de la administración de la cosa pública, los
empleados y funcionarios generalmente no aplican los instrumentos internacionales, se
limitan a lo dispuesto en sus leyes o reglamentos especiales.
La ausencia de un mandato constitucional preciso, claro e inequívoco y la falta de una
ley de acceso a la información, permiten que pese a que el acceso a la información se
encuentre regulado en leyes y reglamentos, no guarde homogeneidad respecto del
concepto y alcance del mismo, además de no desarrollar reglas claras sobre los
procedimientos para adquirir la misma.
Como comentario general, por tanto que sobre el tópico ha de volverse luego,49 se
adelanta que:
La legislación secundaria regula que la información generada debe ser
entregada al Gobierno;
En algunos casos se crean registros que aún cuando públicos, no poseen la
reglamentación respectiva para usar de ellos;
Se crean obligación de emitir informes específicos50, sin embargo, los mismos
no son emitidos; y,
En la lógica reglamentaria ambiental, se impone la remisión de información al
MARN.
La ley marco ambiental exige al MARN y a las Instituciones del SINAMA, la
recopilación, actualización y publicación de la información ambiental que les
corresponda manejar.
2.2. Información sobre los procesos de toma de decisiones ambientales de las
instituciones estatales
Teniendo presente los principios que deben cumplirse para la vigencia del Ppio 10:
I. Por regla general la información del gobierno es pública y reservada solo
por excepción;
II. Toda persona tiene derecho a preguntarle a su gobierno siempre; y,
III. Los servidores públicos tienen la obligación de responder.
49 Vid. Infra. 2.3. 50 Caso de los Informes Forestales o el Informe anual de resultado de la aplicación de los Programas de Manejo y de Adecuación Ambiental.
37
Entremos en el desarrollo del acceso a la información de las instituciones
gubernamentales.
2.2.1. Acceso a la información sobre los procedimientos legislativos
Conforme a la Constitución el Sistema Político es Pluralista51, y el Órgano Pluralista por
antonomasia es la Asamblea Legislativa, y es justamente allí, dado sus mecanismos
eminentemente públicos de discusión, donde se da mayor vigencia al principio de
pluralismo mencionado, al respecto la Corte Suprema de Justicia, ha afirmado que
dicho principio dos dimensiones básicas:
“El pluralismo ideológico, el cual, en contraposición al totalitarismo o
integralismo, implica favorecer la expresión y difusión de una diversidad de
opiniones, creencias o concepciones del mundo, a partir de la convicción de que
ningún individuo o sector social es depositario de la verdad, y que esta sólo
puede ser alcanzada a través de la discusión y del encuentro entre posiciones
diversas; o, en palabras del Informe Único de la Comisión de Estudio del
Proyecto de Constitución, „la convivencia temporal y espacial, dentro de un
régimen de libertad, de múltiples ideologías‟. [Y] el pluralismo político, el cual
-en contraposición al estatismo- implica el reconocimiento y protección a la
multiplicidad de grupos e instituciones sociales que se forman natural y
espontáneamente entre el individuo y el Estado -las llamadas instituciones
intermedias-, las cuales, aunque no forman parte de la estructura
gubernamental -ya que generalmente están organizados para la defensa de
intereses grupales o sectoriales y para propugnar ciertas ideologías-, sí influyen
en la formulación de las decisiones políticas”52
.
Para canalizar este Pluralismo Político, la Asamblea Legislativa ha dispuesto
mecanismos de acceso a la información y a los procesos de toma de decisiones en las
Plenarias y Comisiones de Trabajo Legislativo, tales mecanismos son:
a. Participación por medio de asistencia directa, normada para asistir tanto a las
comisiones legislativas como a las sesiones plenarias, así como al área de los
diputados y diputadas con la debida autorización del presidente.
b. La Oficina de Atención Ciudadana, proyecto conjunto de Junta Directiva y la
Comisión de Modernización, oficina especializada que se basa en una
plataforma de servicios legislativos, de información y orientación a todos los
ciudadanos que visitan la Asamblea Legislativa;
c. Página Web institucional,53 en ella se encuentra información de los 84
diputados, incluyendo las diputadas y diputados miembros de Junta Directiva,
noticias que se generan en las comisiones técnicas de trabajo y en el Pleno
Legislativo, leyes, reformas, conclusiones de foros y consultas ciudadanas,
además se puede solicitar en formato electrónico Agendas de Plenarias;
51 Cfr. Art. 85 Inc. Segundo, Constitución de la República de El Salvador. 52 Sala de lo Constitucional CSJ, SD 5 / 1999 (1999), Considerando IX. El resaltado es nuestro. 53 http://www.asamblea.gob.sv [Consulta: 28/02/10 (09:38)]
38
Convocatorias; así como las Votaciones electrónicas de las Sesiones Plenarias,
entre otros.
d. Desde finales del 2008, funciona un Canal televisivo institucional, los primeros
seis meses se transmitían únicamente las sesiones plenarias, pero desde
mediados de 2009, se amplió la transmisión a los debates que se realizan al
interior de cada una de las Comisiones Legislativas.54
e. En los primeros cuatro meses siguientes a la terminación de cada año, se
publica un anuario de la labor legislativa.
Los anteriores son los canales institucionalizados para brindar información, sin
embargo, se pretende la creación de una estación de radio digital institucional.55
La información también puede ser obtenida mediante el mecanismo de abocarse
personalmente a las sesiones de la Asamblea y de Comisiones de Trabajo, siempre y
cuando se guarde respeto y cumpla con las normas establecidas.56
Pese a los diversos canales o medios utilizados, la información fundamentalmente es
vista en un solo sentido, no hay regulación o procedimiento para solicitar información
sobre procedimientos legislativos específicos.
2.2.2. Acceso a la información sobre procedimientos judiciales
La CSJ da a conocer sus fallos o resoluciones, mediante el acto formal de notificación
exclusivamente a las partes formales del proceso de que se trate, no obstante,
sistematiza las mismas con el fin de alimentar constantemente el Centro de
Documentación Judicial, que es parte de las oficinas administrativas de la misma; el
Centro tiene como fin primordial facilitar el acceso de la comunidad jurídica y de la
comunidad en general a la información jurisprudencial, ello se hace mediante una
oficina destinada para ello, pero también mediante su página web
[http://www.jurisprudencia.gob.sv/].
La CSJ cuenta con una Dirección de Comunicaciones y Relaciones Públicas, ejecutora
entre otros, del Programa de Educación Judicial Popular, el cual tiene por objetivo no
sólo dar a conocer las leyes principales relacionadas con el sistema judicial, sino
también sensibilizar a la ciudadanía, con especial énfasis en adolescentes y adultos;
sobre la importancia de las instancias de justicia para dilucidar los conflictos
personales, familiares o de cualquier índole, sin embargo, y para los fines del presente
trabajo lo más destacado dentro de la estructura del Órgano Judicial es la Unidad de
Medio Ambiente.
54 Por ahora esta señal solo puede ser vista por las personas que tengan un servicio privado de televisión por cable, por lo tanto, no está al alcance de la mayoría de la población. 55 La Radio Digital pretende ser una estrategia comunicacional que se conectará con el de otras áreas como son protocolo, prensa y atención ciudadana, la implementación de la misma ya está dentro del plan de gastos 2010, sin embargo, ha transcurrido más de la mitad del año sin implementarse. 56 Cfr. Art. 151 RIAL.
39
La Unidad de Medio Ambiente de la CSJ.
Con el respaldo de la Unión Europea a través del Proyecto de Fortalecimiento de la
Gestión Ambiental en El Salvador (FORGAES) y la CSJ, suscribieron un Convenio Marco
Institucional con el Ministerio de Medio Ambiente, el once de marzo de dos mil cuatro.
Dicho Convenio tuvo como objetivo general establecer compromisos institucionales y
mecanismos de coordinación necesarios para realizar actividades conjuntas de
fortalecimiento de la legislación ambiental en El Salvador. Dentro de las actividades de
cooperación conjunta se planteó:
I. Contribuir dentro de sus competencias, a la armonización del marco normativo
e institucional de la gestión ambiental,
II. Capacitar a funcionarios del sector justicia en legislación y gestión ambiental,
III. Apoyar al equipamiento para la creación de los Tribunales Agroambientales, que
menciona la Ley de Medio Ambiente, y
IV. Reproducir material por medios electrónicos o escritos.
V. La suscripción de este convenio busca establecer los principios de justicia
ambiental, en concordancia con la dinámica política-social del país.
En el marco del convenio antes mencionado, la Corte Suprema de Justicia en pleno
emitió el ACUERDO57 de fecha veinte de enero de dos mil cinco; por medio del cual se
creó la Unidad de Medio Ambiente de la CSJ adscrita a la Presidencia de la misma; con
el objeto de supervisión, coordinación y seguimiento de las políticas, plantes,
programas, proyectos y acciones ambientales emprendidas por la CSJ.
La Unidad de Medio Ambiente tiene como fin primordial constituirse en generadora de
la coordinación, supervisión y aplicación del componente ambiental, en las diferentes
gestiones que realiza el máximo Tribunal de Justicia, con la finalidad de integrar en la
gestión administrativa-planificadora y jurisdiccional de dicho órgano, el respeto,
aplicación y permanente cumplimiento de la normativa ambiental.
Tiene como Objetivos Generales:
• Organización y desarrollo de actividades relacionas con materia medioambiental.
• Promoción, conservación y protección de los recursos naturales que tengan relación
directa con el quehacer judicial, mediante la formulación e implementación de políticas
institucionales, planes y programas que respondan a las necesidades de la población
en materia ambiental y contribuyan a mejorar la calidad de vida de la sociedad
salvadoreña.
Objetivos Específicos:
57 Resolución tomada por unanimidad o por mayoría de votos sobre cualquier asunto por la CSJ.
40
• Promover las herramientas técnicas y mecanismos de control que contribuyan a
mejorar la gestión ambiental y el uso adecuado de los recursos naturales.
• Fortalecer la labor institucional proporcionando los conocimientos técnicos en
materia de medio ambiente a funcionarios judiciales para la adopción de las decisiones
correspondientes.
• Establecer acuerdos y definir mecanismos de coordinación para la promoción,
orientación e implementación de las actividades relacionadas con el medio ambiente y
la conservación de los recursos naturales.
• Participar en la creación de la jurisdicción ambiental.
• Apoyar y participar a nivel interinstitucional la elaboración de propuestas de leyes,
normas, instrumentos y procedimientos sobre la gestión ambiental.
• Velar y promover el cumplimiento de leyes y normas sobre el medio ambiente y el
manejo adecuado de los recursos naturales.
• Promover el conocimiento de los asuntos relacionados a la temática ambiental,
procurando de esta manera concienciar y capacitar a los empleados del órgano judicial.
La creación de esta unidad responde al mandato derivado de los Arts. 6 y 7 LMA, que
estipulan la creación de las Unidades Ambientales, llama la atención que el máximo
órgano encargado de hacer cumplir la ley, haya tardado seis años en la creación de
esta unidad especializada en medio ambiente, desgraciadamente esta no ha sido la
única institución que llega tarde al cumplimiento de las obligaciones ambientales, en
términos generales se puede decir que ha sido un común denominador.
Una vez instaurada esta Unidad Ambiental de la CSJ tiene el reto de integrarse a un
SINAMA fortalecido y contribuir desde su propia especialización, que es la jurídica. Ello
se aclara, pues dentro de los objetivos de la misma se observa una duplicidad de
esfuerzos en temas que le son más acordes al MARN que a la CSJ.
2.3. Acceso de información ambiental suministrada por el gobierno
2.3.1. El Centro de Información y Documentación Ambiental
El MARN, es la Autoridad Ambiental y ejecutora de la Ley del Medio Ambiente y su
labor es coordinar entre las instituciones estatales y sociales la protección y manejo
sostenible de los recursos naturales, dentro del Órgano Ejecutivo es la institución
administrativa de más alta jerarquía en materia ambiental, dispone de presupuesto y
personal fijo, y a esta Cartera de Estado se encuentran adscritas el SNET y el FONAES.
El MARN sin duda es el referente nacional en términos ambientales, es el encargado de
elaborar y ejecutar la política nacional de medio ambiente, así como es la entidad que
debe proteger los recursos naturales, sancionar administrativamente a quienes
comenten daños ambientales, se encargada de realizar el proceso de evaluación
41
ambiental y finalmente es la que debe recopilar, producir y difundir información
ambiental constante.
Para este último propósito cuenta con un Centro de Información y Documentación
Ambiental (CIDOC), cuya misión es facilitar y brindar al público en general,
información ambiental sistematizada, a través de documentos, videos y otros
materiales audiovisuales, para facilitar información referida a la Gestión Ambiental;
con objetivos claros en cuanto facilitar la información e investigación especializada en
materia ambiental.
El CIDOC funciona como una oficina con espacio físico propio, dentro de la cual se
puede encontrar:
a) Documentos y libros especializados en Medio Ambiente y Recursos Naturales;
b) Publicaciones periódicas como revistas, folletos, boletines, memorias, diarios
oficiales, periódicos, etc., y todo aquel material que se publica a intervalos
regulares;
c) Diccionarios, enciclopedias, bibliografías, manuales, guías, glosarios, directorios,
atlas, etc. Algunos de ellos ofrecen información breve y específica sobre Medio
Ambiente y Recursos Naturales y otros ofrecen información de las diferentes
áreas del conocimiento;
d) Tesis especializadas en el área de Medio Ambiente y Recursos Naturales;
e) Audiovisuales, Videos, Discos Compactos, casetes, rota folios, filminas,
diapositivas y otros similares; y,
f) Mapoteca, con mapas respecto de la temática ambiental y cuadrantes de
municipios y departamentos de El Salvador.
Esta oficina también realiza capacitaciones impartidas fuera del CIDOC a estudiantes
de centros educativos públicos y privados de los niveles de tercer ciclo y bachillerato,
así como también a estudiantes universitarios, en temáticas ambientales.
Además el MARN, cuenta con una página web que sirve como herramienta de acceso a
la información ambiental por eje temático y otras noticias institucionales relevantes
[http://www.marn.gob.sv/].
2.2.2. Regulación ambiental sobre el acceso a la información
El derecho de acceso a la información ambiental requiere normativa clara y vinculante,
la Ley del Medio Ambiente y su reglamento contiene varias disposiciones relacionadas
con el tema.
La primera disposición a destacar es el Art. 9 LMA, a él toca la declaratoria de este
derecho, sin limitaciones económicas, esta disposición cuyo acápite justamente es
“Derecho de la Población a ser Informada Sobre La Gestión Ambiental”, preceptúa:
42
“Los habitantes tienen derecho a ser informados, de forma oportuna, clara y
suficiente, en un plazo que no exceda de quince días hábiles sobre las políticas, planes y programas ambientales relacionados con la salud y calidad de vida de la población, especialmente para:
a) Participar en las consultas previas a la definición y aprobación de la política ambiental, en las formas y mecanismos establecidos en la presente ley y sus reglamentos;
b) Participar en las consultas, por los canales que establezca la ley, cuando dentro de su municipio se vayan a otorgar concesiones para la explotación de recursos naturales;
c) Colaborar con las instituciones especializadas del Estado en la fiscalización y vigilancia para la protección del medio ambiente; y
d) Informarse y participar en las consultas sobre las actividades, obras o proyectos, que quedan afectarla o requieran Permiso Ambiental.
El Ministerio establecerá lineamientos para la utilización de mecanismos de
consultas públicas con relación a la gestión ambiental. Fomentará la participación de
organismos no gubernamentales ambientalistas, de organismos empresariales y el
sector académico.”
Lo primero que debe destacarse es lo innecesario de fijar un plazo que no supere los
15 días hábiles, ello posibilita acortarlo, más no ampliarlo, lo cual resulta ilógico de
cara al libre acceso a la información; una de las características de la información es la
entrega oportuna y con debida suficiencia, sabemos pues, que en determinados casos
para cumplir esas cualidades forzosamente ha de ampliarse el margen temporal
estipulado y ello no constituye violación alguna al derecho a la información, pues sobre
esta delimitación de tiempo prevalece el Ppio 10 que estipula “Los Estados deberán
facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la
información a disposición de todos”; así como el mandato constitucional de protección
ambiental, lo que si puede y debe tener plazo por Principio de Preclusión Procesal es la
posibilidad de presentar objeciones a determinados proyectos sometidos a la fase de
Consulta Pública, más está restricción en términos estrictos, es una norma de
participación y no de información, así lo confirma el concepto que de Consulta Pública58
y diversas disposiciones siempre de la legislación ambiental que ordenan poner a
disposición de la población toda la información que el MARN posea, y por otro lado los
quince días efectivamente se refieren al derecho de participación.59 Sobre la
reglamentación que de ésta norma se hace en el reglamento general de la LMA,
tampoco es el más feliz; por una parte, innecesariamente vuelve a establecer el mismo
plazo, pero además de su redacción se entiende que esta información deberá ser
hecha pública solo después de haber aprobado las políticas, planes o programas
ambientales, lo cual es un contrasentido respecto de lo estipulado en la misma ley que
pretende regular, que es justamente la información previa para su posterior
58 Cfr. Apéndice Nº 1 RGLMA. 59 Cfr. Art. 30 LMA y Art. 12 literal b) RGLMA
43
participación en la formulación de estos instrumentos; por ello, no dudamos en calificar
el Art. 11 RGLMA (norma a la hacemos referencia) de una norma de Derecho Vigente
No Positivo60, en virtud de su no aplicación actual, ya que un Reglamento no puede
estar sobre lo estipulado en una ley jerárquicamente superior; por ello, se recomienda
reformar el mismo para darle el alcance que verdaderamente debe de tener.
Se aclara que sobre los supuestos contemplados en los literales a) y c) del Art. 9 LMA,
serán desarrollados supra61 en su debida oportunidad cuando se trate la participación y
justicia respectivamente.
Sobre el resto de literales de la misma disposición, el legislador ambiental, confunde
“informar” con “participar”, ambos son derechos vinculados al Ppio 10, pero no deben
confundirse, como sucede en la redacción de los literales b) y d).
En general el Derecho a ser Informado de la Gestión Ambiental no debería incluir un
catálogo de supuestos en los cuales habilite el acceso a la información (por muy amplio
que éste parezca), es preferible dedicarse a reconocer el mismo y regular los medios y
procedimientos que posibiliten ejercerlo, pues en materia de información ambiental las
personas tienen derecho de solicitar la misma al gobierno en todo tiempo y supuesto,
donde solamente excepcionalmente y bajo supuestos claros pueda limitarse o negarse.
Finalmente y lo que es jurídicamente trascendental de este Art. 9 LMA, es el
reconocimiento legislativo del derecho de la población a ser informada, el cual
debe ser interpretado a la luz de los preceptos constitucionales o tratados
internacionales, y no ceñirse exclusivamente a su interpretación literal.
Sobre la importancia que para la ley ambiental representa la información ambiental, la
misma queda descubierta al encontrar que el mismo es colocado como pilar
fundacional de la política nacional del medio ambiente, que es el documento
estratégicamente más importante en la gestión ambiental,62 el desarrollo de este
derecho se encuentra en la Parte I, Titulo III, Capítulo V, Arts. 30 y 31 LMA;
relacionados con la Parte I, Titulo III, Capítulo III, Arts. 48 al 53 RGLMA.
Examinemos dicha reglamentación a la luz de la obligación legal de poner la
información de forma accesible y comprensible para quienes deseen usarla, al respecto
el Art. 30 LMA, cuyo acápite es justamente Información Ambiental, se encuentra
redactado así:
“El Ministerio y las Instituciones del Sistema Nacional de Gestión del Medio
Ambiente, deberán recopilar, actualizar y publicar la información ambiental que les
corresponda manejar.
60 La vigencia de una ley es atributo puramente formal. La positividad estriba en la observancia de cualquier precepto, vigente o no vigente. 61 Vid. 3.1.1. y 4.1.2. respectivamente. 62 Cfr. Art. 11 literal c) LMA
44
Las Instituciones que conforman el Sistema Nacional de Gestión del Medio
Ambiente, deben suministrar la información que les solicite el Ministerio, la cual será
de libre acceso al público”.
De manera complementaria se debe tener presente lo estipulado en el Reglamento
General de la Ley del Medio Ambiente, para lo cual se transcriben los artículos
siguientes:
Del objetivo de la Información Ambiental
Art. 48. Las finalidades que se persiguen con la Información Ambiental son las
siguientes:
a. Mantener informada a la población sobre el estado actual del medio ambiente;
b. Garantizar el ejercicio constitucional del derecho de acceso a la información, con
las limitaciones que la misma Constitución y las leyes establecen; y
c. Responsabilizar tanto a la sociedad y al Estado en la protección del medio
ambiente.
De la administración de la información
Art. 49. El Ministerio, en coordinación con las Unidades Ambientales, recopilará,
actualizará y publicará la información ambiental que le corresponda manejar.
El Ministerio tendrá una unidad encargada de la Información Ambiental, con el
personal y los medios necesarios para su funcionamiento.
Atribuciones del Ministerio
Art. 50. El Ministerio, en lo relacionado con la Información Ambiental, tendrá las
siguientes atribuciones:
a. Definir y dar seguimiento a los programas y proyectos que se promuevan y
desarrollen en el ámbito de la Información Ambiental;
b. Actualizar periódicamente la Información Ambiental;
c. Suministrar la información solicitada de acuerdo al presente Reglamento; y
d. Proporcionar al organismo central responsable de cuentas nacionales, la
Información Ambiental que sea requerida.
Queda de manifiesto, que el vínculo legislativo es respecto y únicamente por lo que
toca al derecho de informar, con sus características de permanente y actualizada;
permaneciendo como tema pendiente, por lo menos a nivel legislativo, la información
con sus cualidades de accesibilidad y comprensibilidad. Derivado esto último, la ley no
regula la posibilidad de recurrir o apoyarse en asistencia técnica institucional o externa
para el correcto uso y comprensión de la información, en este aspecto, aun cuando la
información sea de libre acceso al público, la misma debe ser de utilidad para la
población en general; ello pudiera resolverse no solo mediante la asistencia técnica,
sino también, por medio de capacitación técnica impartida por el MARN para el caso
45
concreto, ello supondría una participar activa y conscientemente en los procesos de
toma de decisiones, o bien permitiría accionar otros mecanismos de tutela ambiental
como son la Fiscalía General de la República (FGR), Órgano Judicial y el mismo
Procedimiento Administrativo Sancionador; sin embargo, esta posibilidad tampoco está
normada.
Otro aspecto importante en materia de implementación del Ppio 10, es el evitar la
concentración de la información en una sola institución, las disposiciones pertinentes
para evaluar esta arista derivada del Ppio 10, son los artículos 49, 50 y 51 del RIAL,
los dos primeros ya han sido transcritos supra, por lo que a continuación copiamos la
última de ellas:
Atribuciones de las Unidades Ambientales
Art. 51.- Las Unidades Ambientales, con relación a la Información Ambiental
tendrán las siguientes funciones:
a. Recopilar y seleccionar la información en materia ambiental que genere la
institución a la cual pertenecen, bajo los mecanismos y procedimientos establecidos
por el Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente, (SINAMA);
b. Mantener informado al Ministerio sobre las solicitudes, autorizaciones e
información que suministren a los solicitantes; y
c. Suministrar al Ministerio la información que le fuere solicitada en las condiciones
y calidad necesarias.
De la regulación que sobre este aspecto hace la legislación ambiental, se concluye que
es el MARN a quien llega toda la información ambiental por medio de las Unidades
Ambientales (Art. 49 y 51); que en su papel de informar es pasivo, en el sentido que
debe esperar que los interesados públicos o privados soliciten dicha información (Art.
50 c y d); en este punto aun cuando no encontramos norma alguna que establezca la
centralización de la información, para que el MRN pueda jugar un papel más activo, es
fundamental la existencia de disposiciones que regulen el compartir información
ambiental sobre todo con los actores municipales o departamentales.
Sobre las Limitaciones Legales al Derecho de Información Ambiental, están
establecidas en el Art. 52 de manera general y dos para casos puntuales establecidas
en el Art. 32 literal f para el caso de los Estudios de Impacto Ambiental; y, Art. 36 Inc.
3 que trata de las Auditorías de Evaluación Ambiental realizada por Prestadores de
Servicios, disposiciones todas del RGLMA.
El segundo supuesto establecido como limitación dentro del reglamento, será
desarrollado supra63, pues aun cuando limitación, es más bien un tema de
procedimiento administrativo; quedando por ahora para nuestro análisis las
limitaciones generales y la establecida para las auditorías, sobre esta última, por un
lado es adecuado que cuando sean particulares los que realicen el trabajo de auditores
63 Vid. Supra. 2.3.3.
46
ambientales, tal como la misma disposición aclara, esta es una función eminentemente
pública que debe ser realizada por el Estado, sin embargo, esta figura lo que permite
es la delegación de dicha función, por lo tanto, estos particulares deben de guardar
reserva respecto de las conformidades o inconformidades encontradas en la Auditoría
Ambiental pues ellas deberá ser comunicadas por estos exclusivamente al MARN, que
es en definitiva quien ejerce la labor de informar, por lo tanto, no es una limitación al
derecho a la información, sino que en términos precisos es una prohibición en razón de
la persona de quien informa, estableciendo que no puede ser un prestador de servicios
particular.64
Pasemos entonces a revisar las prohibiciones o limitaciones establecidas:
Limitaciones al acceso de la Información Ambiental
Art. 52. Excepcionalmente, podrá limitarse el acceso a la Información Ambiental en
los siguientes casos:
a. Cuando la información es clasificada y está relacionada con aspectos relativos a la
propiedad intelectual;
b. Cuando la información conlleve algún riesgo para el particular, cuya difusión
puede perjudicar sus intereses legítimos;
c. Cuando la información afecte los intereses públicos como la defensa nacional y la
seguridad pública;
d. Cuando la información comprometa la biodiversidad, la biotecnología o la
biomedicina, cada vez que su difusión pueda significar graves riesgos para el medio
ambiente; y
e. Cuando la información sea solicitada de manera excesivamente general, ambigua
o parcial, o cuando se compruebe que la misma ha sido requerida para un uso
manifiestamente abusivo.
Para el análisis de las mismas se agruparán las mismas de acuerdo al tipo de
información que se pretende proteger:
Información Reservada, debe ser entendida como toda aquella que pueda
comprometer la seguridad nacional, pública o la defensa nacional, dañar la estabilidad
financiera, económica o monetaria del país; se debe de incluir toda aquella información
que por disposición expresa de una ley sea considerada como tal, léase los secretos
comerciales, industriales, fiscales y bancarios, así como la relativa a procedimientos
deliberativos de los altos niveles del estado, en tanto no se haya tomado sobre ellas
resolución o decisión definitiva.
En esta categoría podemos agrupar los literales a), c) y d) previamente transcritos,
teniendo presente lo que constituye información reservada, no hay inconveniente en la
64 Cfr. Art. 36 RGLMA
47
redacción del literal c, más ninguno de las otras excepciones corre con la misma
suerte.
Ello es así porque no toda la información relacionada con aspectos de la propiedad
intelectual es objeto de reserva, sino solo aquella que la Ley de Propiedad Intelectual o
el Reglamento para la Protección de Datos de Prueba de nuevos Productos Químicos
Agrícolas, prescriban como tales y exclusivamente durante el tiempo legal
determinado, quedan ahí incluidos los aspectos referidos a la biotecnología o
biomedicina a los cuales hace referencia el mismo artículo en otro literal; por ello, en
tanto esta excepción no se encuentre bien redactada, cabe la posibilidad de conflicto
respecto del derecho a la información.
Por otra parte cuando se habla de limitar la información “cuando comprometa la
biodiversidad”, solo demuestra que el legislador administrativo no se comprendió el
verdadero significado del neologismo por él utilizado, mismo que incluye a todas las
variedades de seres vivos sobre la faz de la tierra, así como los patrones naturales que
ellos conforman, sus diferencias genéticas, además de toda la variedad de
ecosistemas; por tanto, ¿Cuál es la información que no compromete a la biodiversidad?
la obvia respuesta, nos hace concluir que la aplicación de esta disposición vuelve
ilusorio el derecho a la información.
Información Confidencial, debe comprender solo aquellos casos en los cuales es el
mismo poseedor de la información que cuando la pone a disposición de las
autoridades, le indica que contiene datos legalmente considerados como
confidenciales, o bien, los datos personales que requieren consentimiento para su
difusión. Sin embargo, en el despliegue de excepciones que nos ofrece el Art. 52
RGLMA, no encontramos alguna que se encuentre en esta categoría.
Mención especial requieren los literales b) y e). El primero porque con su redacción
extremadamente imprecisa busca proteger intereses privados más que intereses
ambientales o sociales, un particular siempre encontrará “algún” riesgo en que se haga
del conocimiento público su actividad y si le preguntásemos seguramente justificaría
muy bien como ello puede perjudicar “sus” intereses.
Posteriormente lo expresado en el literal e) del Art. 52, parece desnaturalizar el mismo
artículo, pues el mismo debe servir para poner coto a la discrecionalidad de los
funcionarios públicos y no para fomentarla como lo hace la mencionada regla, ¿Quien
decide el uso manifiestamente abusivo, o excesivamente general, ambiguo? Todos son
parámetros muy amplios que en definitiva dejan a discrecionalidad del funcionario el
limitar la información, lo correcto es que si la información solicitada no fuera entendida
por el ente, funcionario o empleado encargado de brindarla, se formule una prevención
solicitando aclaración respecto de lo solicitado, pero nunca negar de tajo esta solicitud.
Finalmente es grave que en materia de acceso a la información no exista un recurso
expedito que permita resolver la negación de información, se regula la manera formal
de cómo solicitar la información (Art. 53 RGLMA), pero no se establece que hacer en
caso de negación de la solicitud.
48
Sobre los informes ambientales publicados por el Estado, hay que decir que los
mismos conforman la información ambiental más completa suministrada por el Estado,
además de la vigencia y puesta en práctica del Ppio 10, su capital importancia hacen
que su formulación y difusión sean objeto de regulación. Función que cumple el Art. 31
LMA que trata del Informe Nacional del Estado del Medio Ambiente, y dice así: “El
Ministerio elaborará cada dos años para su presentación a la nación a través del
Presidente de la República el informe nacional del estado del Medio Ambiente”.
Lo primero que llama la atención el que artículo solo menciona que el informe será
presentado a la nación, lo cual no es lo mismo que difundirlo públicamente65, lo
primero no garantizar su accesibilidad en tanto el segundo sí.
El problema no radica en que si no se especifica cuáles serán los productos ni los
medios para la difusión pública, no se está garantizando vía legislación que
efectivamente el informe llegue a la mayoría de personas interesadas. El requisito de
presentar a la nación es demasiado impreciso para calificarlo como satisfactorio.
El último Informe Nacional del Estado de Medio Ambiente, conocido como "GEO 2002",
fue elaborado y editado por el MARN, en mayo de 2004; en él se presenta una
actualización de la situación ambiental en el país para el período 2000-2002 basado en
el método GEO (Global Enviroment Outlook).
La LMA entró en vigencia en mayo de 1998, el Art. 112 establecía que este informe
debería elaborarse en un plazo fatal de 6 meses, es decir a finales del 98, ello no
sucedió, un dato curioso es que en el año 2000 salió un informe GEO, pero alguien
ordenó la difusión del mismo y el documento fue retirado incluso del mismo CIDOC,
con posterioridad se difundió el Informe GEO 2002, por lo que el mismo se conoce
como el Segundo Informe, pese a que no hay registro del primero.
Según una investigación de la Coalición Acceso El Salvador, el siguiente Informe GEO
estaría listo en mayo de 2007,66 tres años han pasado de la investigación aquella, y el
tercer o segundo Informe GEO, aún no ve la luz.
Un esfuerzo digno de mencionar es el documento realizado por la Alcaldía de San
Salvador, Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y Sistema de
Asesoría y Capacitación para el Desarrollo, denominado: Perspectivas del Medio
Ambiente Urbano: GEO San Salvador, presentado en 2008 y cuyo propósito es
contribuir a la toma de decisiones en el ámbito de las políticas públicas relacionadas
con la interacción urbano-ambiental, volviéndose importante evaluar el impacto
ambiental de las acciones y políticas en curso. Sin embargo, el mismo pese a llamarse
GEO San Salvador, se aclara que no es el informe nacional del estado del Medio
Ambiente, al que hace referencia el Art. 31 LMA.
65 Difusión Pública, se refiere principalmente a poner la información a disposición del público en forma masiva. 66 LÓPEZ GUZMÁN, Luis Francisco, et al. Situación del Acceso a la información, participación y a la Justicia Ambiental en El Salvador 2007. Coalición Acceso El Salvador, 2007. Pág. 33
49
La falta de periodicidad y el retraso en entregas anteriores son injustificables, con lo
cual la información pierde la característica que se pretende de ser oportuna pues de
ello deriva la eficiente participación. Se espera que este panorama cambie, pues en la
nueva Política de Medioambiente se establece que el mismo, “será una herramienta de
diagnóstico y planificación que vincules las tendencias de los ecosistemas y des sus
funciones con el bienestar humano67”.
2.3.3. Acceso a la información ambiental sobre procedimientos
administrativos dentro del MARN
Los procesos administrativos dentro del MARN son fundamentalmente el Procedimiento
Administrativo Sancionatorio sobre el cual se hablará después68, y el Procedimiento
para la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental y obtención de Permiso
Ambiental, al cual haremos especial referencia, la Figura 2.1. representa un esquema
del mismo.
Figura: 2.1. Proced im iento par a la aprobac ión de l Estud io de
Impacto Ambienta l y obtenc ión de Per miso Am bienta l
Fue
nte: FESPAD.
El acceso a la información en este proceso se da en la etapa de Consulta Pública y
Conocimiento Público, ambas etapas diferencias por la exigencia o no del Estudio de
67 El Salvador, Gobierno de El Salvador, Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, punto 164. Pág. 108 68 Vid. Supra. punto 4.1.2.
50
Impacto Ambiental (EsIA), dicha fase informativa/consultiva se encuentra desarrollada
en la LMA así:
CONSULTA PÚBLICA DE LOS ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL
Art. 25.- La consulta pública de los Estudios de Impacto Ambiental, se regirá por
las siguientes normas:
a) Previo a su aprobación, los estudios se harán del conocimiento del público, a
costa del titular, en un plazo de diez días hábiles para que cualquier persona que
se considere afectada exprese sus opiniones o haga sus observaciones por
escrito, lo cual se anunciará con anticipación en medios de cobertura nacional y
a través de otros medios en la forma que establezca el reglamento de la
presente ley;
b) Para aquellos estudios de Impacto Ambiental cuyos resultados reflejen la
posibilidad de afectar la calidad de vida de la población o de amenazar riesgos
para la salud y bienestar humanos y el medio ambiente, se organizará por el
Ministerio una consulta pública del estudio en el o los Municipios donde se piense
llevar a cabo la actividad, obra o proyecto; y
c) En todos los casos de consultas sobre el Estudio de Impacto Ambiental, las
opiniones emitidas por el público deberán ser ponderadas por el Ministerio.
Esta disposición es objeto de desarrollo reglamentario, por lo cual se transcribe la
disposición pertinente del RGLMA:
De la consulta pública de los Estudios de Impacto Ambiental
Art. 32.- Los Estudios de Impacto Ambiental se harán del conocimiento del
público, de acuerdo al siguiente procedimiento:
a. El Ministerio proporcionará al titular el formato para la publicación acerca del
Estudio de Impacto Ambiental, la cual deberá realizarse por cuenta del titular por
tres días consecutivos, en cualesquiera de los medios escritos de cobertura
nacional;
b. En el caso de los Estudios de Impacto Ambiental que requieran de realizar la
Consulta Pública referida en el Art. 25 literal (b) de la Ley, se entregará, además
de lo mencionado en el literal anterior, la guía de procedimientos para
desarrollarla. Esta Consulta será organizada por el Ministerio y los costos
necesarios referentes a la necesidad de local, asistencia audiovisual, material
impreso y difusión local, serán todos sufragados por el titular;
c. Estarán representados en la consulta la o las comunidades involucradas, el o
los gobiernos municipales, en cuya jurisdicción territorial se ubique el área de
impacto del proyecto; el titular de la actividad, la obra o el proyecto, deberá
exponerlo. El Ministerio estará a cargo de organizar el proceso de la Consulta en
su calidad de autoridad ambiental;
d. El representante del Ministerio levantará un acta de la Consulta Pública, la cual
contendrá los puntos principales de discusión y los acuerdos adoptados por los
51
presentes sobre el proyecto. Dicha acta deberá ser firmada por los
representantes referidos en el literal anterior.
e. Las opiniones recibidas durante el proceso de Consulta Pública de los Estudios
deberán ser ponderadas bajo criterios estrictamente técnicos, en el período de
Evaluación del Estudio de Impacto Ambiental, establecido en la Ley; y
f. El Ministerio mantendrá en reserva la información de los Estudios de Impacto
Ambiental, referida a los antecedentes técnicos y financieros, que pudiera afectar
los derechos de propiedad industrial o Intelectual o intereses lícitos mercantiles
involucrados
En materia ambiental los EsIA y las Evaluaciones Ambientales Estratégica (EAE)
constituyen, por ahora, el instrumento más adecuado para la preservación de los
recursos naturales y la defensa ambiental, es la manera como se introduce la variable
ambiental en la toma de decisiones sobre acciones o proyectos con incidencia
ambiental, tienen como finalidad proporcionar la mayor fiabilidad y confianza a las
decisiones que deban adoptarse, al poder elegir, entre diferentes alternativas posibles
aquella que mejor salvaguarde los intereses ambientales y sociales desde una
perspectiva global e integral.
Específicamente el EsIA constituye el mecanismo legal por excelencia para prevenir
daños ambientales, constituido por varios procedimientos oficiales, concatenados y
vinculantes entre sí, y que tienen por objeto la identificación, predicción e
interpretación de los impactos ambientales que un proyecto o actividad produciría en
caso de ser ejecutado, así como la prevención, corrección y valoración de los mismos.
Todo ello para tomar una decisión política con sustento social y técnico para la
aprobación, modificación o rechazo del proyecto de una actividad propuesta por un
particular.
Por lo anterior, hay que tener presente que no toda actividad requiere de Permiso
Ambiental, sino solamente aquellas establecidas en el Art. 21 LMA y de ellas no todas
requieren de EsIA, ya que es con la presentación del Formulario Ambiental (Art. 22
LMA) que el MARN categoriza si la actividad requiere de EsIA, de acuerdo a su
envergadura y a la naturaleza del impacto potencial, para tomar esta decisión se
apoya en criterios técnicos previamente definidos en el Documento de Categorización
de Actividades, Obras o Proyectos.
La debida comprensión del contenido y alcance del EsIA es fundamental, por ello se
hará una breve descripción de lo que contiene el mismo.
Comienza como ya se dijo con la presentación del Formulario Ambiental, el cual deberá
contener como mínimo: 1) Información del titular, 2) Identificación, ubicación y
descripción de la actividad, obra o proyecto; 3) Aspectos de los medios físicos,
biológicos, socioeconómico y cultural, que podrían ser afectados; 4) Identificación y
priorización preliminar de impactos potenciales, posibles riesgos y contingencias y
estimación de medidas ambientales pertinentes; y, 5) Declaración Jurada sobre la
52
responsabilidad del titular en cuanto a la veracidad de la información proporcionada.69
En la práctica ya el Ministerio tiene formatos de Formularios Ambientales los cuales son
llenados en las partes pertinentes, por los titulares de dichas actividades, quienes
además presentarán un plano de ubicación geográfica que indique el acceso y
reconocimiento del sitio del proyecto; los documentos que comprueben la propiedad o
tipo de tenencia sobre el inmueble, donde se pretende realizar el proyecto.
Luego se analiza la información y hace inspección del sitio de ubicación del proyecto
con la finalidad de categorizarlo y determinar la procedencia el o no la elaboración del
EsIA, para ello cuenta con un plazo máximo de 20 días hábiles.70 En caso de ser
categorizado dentro del Grupo A, no será necesario la elaboración del EsIA. De la
redacción legal (Art. 22 RGLMA) pareciera que en este procedimiento ausente de EsIA,
forzosamente se otorga el Permiso Ambiental, ello implica relegar al MARN de una
Autoridad Ambiental a un simple otorgador de Permisos Ambientales, lo cual no es
cierto, el otorgarlo o no, es una opción fundamentalmente técnica que siempre tendrá
el MARN y ambas traen consecuencias jurídicas.
Cosa distinta sucede cuando el MARN categoriza el proyecto dentro del Grupo B, pues
se requiere de la elaboración y aprobación del EsIA, en estos casos el MARN,
proporcionará los respectivos lineamientos para los Términos de Referencia que deberá
observar la elaboración del estudio.71
Un EsIA, deberá contener como mínimo: 1) Titulo y Autores del mismo; 2) Resumen
Ejecutivo del Estudio; 3) Descripción del Proyecto y sus alternativas; 4)
Consideraciones Jurídicas y de normativa ambiental aplicables al asunto del cual se
trate; 5) Descripción, caracterización y cuantificación del medio ambiente actual, de los
componentes físicos, biológicos y socioeconómicos, del sitio y área de influencia; 6)
Identificación, priorización, predicción y cuantificación de los impactos ambientales; 7)
Interpretación de los resultados del análisis costo - beneficio, rentabilidad y eficiencia,
considerando factores técnicos, económicos, sociales y ambientales; 8) Un Programa
de Manejo Ambiental; 9) Estudio de Riesgo si fuere procedente; y, 10) Apéndice con
mapas, tablas, gráficos, métodos de evaluación utilizados, estudios técnicos, y
relatoría de las Consultas Públicas realizadas a iniciativa del titular, y en caso de ser
necesario también el Estudio de Riesgo.72 Este estudio es pagado por el interesado,
pero elaborado por un equipo técnico multidisciplinario ajeno al mismo.73
Si el proyecto es categorizado como Grupo B, Categoría 1, el MARN, proporciona un
formato para la publicación, ésta es la fase conocida como Conocimiento Público,
que se realiza de conformidad al Art. 25 literal a) LMA y 32 literal a) RGLMA las
publicaciones también corren por cuenta y cargo del titular y son publicadas por tres
días consecutivos en cualquier medio escrito de cobertura nacional; es dentro de este
69 Cfr. Art. 21 RGLM 70 Cfr. Art. 22 RGLM 71 Cfr. Art. 22 RGLM 72 Cfr. Art. 23 RGLM 73 Cfr. Art. 23 LMA
53
plazo y luego de la tercera publicación, se genera un plazo de diez días hábiles que se
le proporcionan a la población para que exprese opiniones u observaciones al
proyecto.74
Previo a pasar al siguiente mecanismo de información, es oportuno detenerse a
analizar si se cumplen o no las expectativas del Ppio 10, en la fase de Conocimiento
Público.
Como primer aspecto, es de recalcar que el mecanismo seleccionado para transmitir
información (periódicos escritos de circulación nacional) no es el más adecuado, en El
Salvador, pese a que existen diversos medios de comunicación, radiales, televisivos,
periódicos, semanarios, etc., son muy pocos los que cumplen el requisito exigido de
“escritos y de circulación nacional” y siendo promedio de acceso a los mismos de cero
punto cincuenta y dos centavos de dólar americano ($ 0.52) por día, ello significa que
para tener acceso constante a ambos periódicos (pues no se sabe en cuál de ellos se
publicará) las personas clasificadas en extrema pobreza (19% de la población75)
deberían destinar más del 20% de sus ingresos, este factor de impedimento económico
degenera el Derecho a la Información es un aspecto meramente formal, que no
garantiza su real cumplimiento.
Aparte del factor económico, otra limitante a este mecanismo informativo, lo
constituye el que no proporciona la información suficiente; la publicación en el medio
escrito, es un extracto que el MARN ordena publicar, pero ello es insuficiente para
darse por informado de la magnitud de la actividad o proyecto; en virtud de ello la
mayoría de personas no podrán formular observaciones técnicas al mismo, sino
simplemente y en el mejor de los casos observaciones de tipo social o ambiental pero
de manera general.
La otra variante dentro del proceso de aprobación del EsIA sucede cuando el proyecto
es catalogado dentro del Grupo B, Categoría 2, debido a que existe la posibilidad de
que el proyecto pueda dañar el medio ambiente o los seres humanos, en estos casos
se organiza una Consulta Pública, entendida según ley como proceso de información
y de participación, que tiene como objeto involucrar a la población, y grupos afectados
con las políticas, planes, programas, actividades, obras o proyectos, para obtener su
opinión y ponderarlas, con el fin de resolver los Estudios Ambientales;76
Una vez presentado el EsIA, es evaluado en un plazo máximo de 60 días hábiles
contados a partir de la recepción que el titular o su representante legal hagan al
MARN,77 dicho plazo incluye la Consulta Pública.
El plazo de 60 días hábiles puede ampliarse cuando la complejidad y las dimensiones
de un proyecto así lo exijan, esta ampliación incluye hasta otros 60 días hábiles,
74 Cfr. Art. 25 literal a) LMA. 75 Cfr. FLACSO. Mapa de Pobreza Urbana y Exclusión Social. Volumen 1. Conceptos y Metodología, pág. 23 y 81. 76 Apéndice Nº1 RGLMA 77 Cfr. Art. 24 LMA y Art. 29 RGLMA
54
justificando las razones en resolución motivada y sustentada para ello, lo cual también
será notificado al titular.78
Sobre este punto el reglamento de la ley (Art. 31 RGLMA) nuevamente entra en
contradicción con lo expresado por la ley, ordenando que para la ampliación de este
plazo deberá atenerse a dos criterios a saber: 1) Que existan emergencias y desastres
ambientales calificados de conformidad al Art. 54 de la Ley; y, 2) Proyectos de
naturaleza multinacional, que involucren la participación de terceros países. Según se
desprende del espíritu de la ley, no es precisamente esto lo que se pretende, pues
existen actividades y proyectos, sumamente complejos, pues afectan todos los
sistemas ambientales en dimensiones de afección negativa no calculables, que están
dentro de nuestra jurisdicción nacional que deben ser estudiados detenidamente, en
virtud del principio de precaución imperante en este procedimiento. Parece dado lo
dicho en este articulo, que solo puede ampliarse el plazo si hay desastre ambiental
significativo y en el cual el Órgano Ejecutivo declare estado de emergencia ambiental,
y si el proyecto es complejo y afecta otros países.
Regresando al procedimiento de consulta pública, tomando en cuenta su
reglamentación se pueden identificarse cuatro pasos claves:
1. El MARN proporciona al titular el formato para la publicación del EsIA; se
entrega también una guía para desarrollar la Consulta Pública, en la cual se
incluye local adecuado para la población participante de las comunidades
involucradas y los gobiernos municipales de el o los municipios donde se llevará
a cargo la actividad, mecanismos audiovisuales, material impreso, así como el
plan de difusión local, todo lo cual deberá ser sufragado por el titular, pero
Organizado por el MARN;
2. Siempre se publicará por tres días consecutivos de la esquela conteniendo los
datos generales del proyecto;
3. A partir de la tercera publicación es puesto a disposición del EsIA para ser
consultado, siempre se pueden presentar observaciones por escrito ante el
MARN;
4. Se realiza la "Consulta Pública", en la cual el MARN organiza el proceso en su
calidad de Autoridad Ambiental, levantando acta de la misma, la cual recogerá
los puntos principales de discusión y los acuerdos adoptados, la cual deberá ser
firmada por representantes comunales y de los gobiernos locales.
Como hemos venido escuchando la ley denomina Consulta Pública a diferentes
procesos tales como talleres para recolectar in sumos realizados en la fase de
elaboración del EsIA o al acto de poner a disposición el EsIA para que sea consultado,
sin embargo, como ha quedado de manifiesto ninguna de las anteriores es una
78 Cfr. Art. 24 literal d) LMA
55
Consulta Pública en sentido estricto, pues la única que realmente amerita tal nombre
es la que se acaba de comentar y es regulada en el Art. 25 literal b) LMA.
El CIDOC es el espacio físico, por medio del cual se ponen a disposición; digno de
destacar, es el hecho que dichos EsIA se encontraban a disposición del público
únicamente dentro de dichas instalaciones por un periodo de 15 días establecido por el
reglamento79 y no podían ser fotocopiado, escaneado o reproducido en manera integral
alguna, sin embargo, con el cambio de titular dentro de esta Cartera de Estado
(junio/2009), ahora los EsIA son puestos en línea para ser descargados y consultados.
El grafico siguiente muestra como en realidad en el pasado han existido pocos
procesos de verdadera consulta pública dentro del MARN.
Grafico: 2.1. Consu ltas Públ icas de EsIA 1999 -2004
FUENTE: MARN
Finalmente y recordando lo dicho supra respecto que los servidores públicos tienen la
obligación de responder, se aclara que no existe obligación contestar por parte del
79 Cfr. Art. 12 RGLMA
56
funcionario, ni de hacer pública las respuestas a las observaciones presentadas
específicamente por los que se oponen a los proyectos.
Por otra parte las opiniones recibidas, tal cual lo estipula el reglamento serán
ponderadas bajo criterios "estrictamente técnicos", esta imposición reglamentaria
desnaturaliza la misma Consulta Pública, pues como se ha visto el proceso de EsIA y
Evaluación de Impacto Ambiental, considera aspectos sociales, culturales así como las
diversas dinámicas ambientales, por tanto, la población consultada así como los
gobiernos locales, pueden y deben hacer observaciones sobre las repercusiones
sociales y culturales, que dicho sea de paso, son las observaciones que más se hacen
pues la población en general no puede opinar eficazmente en un plazo de 10 días
hábiles o en una Consulta Pública de media mañana, sobre los aspecto netamente
técnicos.
En la práctica, la mayoría de resoluciones que otorgan el Permiso Ambiental,
establecen como una frase sacramental "que se han sido debidamente ponderadas las
observaciones realizadas", de mantenerse dichas prácticas, la afamada Consulta
Pública se vuelve nugatoria de los derechos que pretende regular. Estas opiniones
deberían tener un carácter vinculante, como sucede en otras legislaciones que
establecen "El derecho de Objeción de los Pueblos"80 o como establece el Código
Municipal para los casos de Consulta Popular (Art. 117 Inc. 2 Cód. Municipal), que no
se puede actuar en contra de lo que dicte la mayoría de la población.
2.4. Acceso a la información no ambiental suministrada por el gobierno
En la siguiente tabla se aborda la información considerada como “no ambiental”, en
sentido estricto, sino información que es poseída por el gobierno sobre proyectos o
actividades que pueden tener impactos secundarios sobre el ambiente.
Tabla: 2.2 Disponibilidad y Accesibilidad a los Datos que
Afectan al Ambiente poseídos por el Gobierno.
Tipo de Información Ambiental
Institución Poseedora
Disponibilidad
Costes
Comentarios
Planificación del uso del suelo
OPAMSS
Publica
Sí
Planificación del uso del suelo
VMVDU
No
Planificación Energética
MINEC/CNE
Reservada
En 2007, el MINEC y el Consejo Nacional de Energía (CNE) presentaron la propuesta de política energética nacional (2007), dicho documento puso a disposición del público la planificación energética de CEL
Recursos Fósiles MINEC No
Recursos Minerales
80 La legislación costarricense es la más avanzada al respecto.
57
MINEC No
Agricultura y Ganadería MAG
Publica
No
Calidad del Agua ANDA Publica Si
Calidad de los Alimentos DC
Publica
No
Riesgos Ambientales Dirección de Protección Civil/SNET
Pública
No
2.5. Datos Ambientales poseídos por la industria y sector privado
Conforme a la LMA “El titular de toda actividad, obra o proyecto que requiera de
Permiso Ambiental81 para su realización o funcionamiento, ampliación, rehabilitación o
reconversión deberá presentar al Ministerio el formulario ambiental que ésta requiera
con la información que se solicite […]82”. Es en virtud de esta disposición que los
sujetos privados inician un el trámite ambiental, mediante la presentación de una
solicitud; este es el punto de partida para la generación de datos ambientales poseídos
por cada titular particular, el tramite concluye denegando o aprobando un permiso
ambiental, en medio de ello está la generación y presentación del EsIA para quienes lo
exige la ley, que es el instrumento técnico para la toma de decisión final para el
proceso de aprobación.
En el proceso inicial de aplicación de la LMA fue determinante que todas aquellas
actividades productivas que se encontraban generando impactos ambientales,
adquirieron conforme al Art. 107, la obligación de iniciar el proceso de obtención de
Permiso Ambiental a través de un Diagnóstico Ambiental83, que más que una
evaluación erar una verdadera ponderación y cuantificación de impacto causado al
ecosistema receptor. En esta etapa inicial no se regulo participación ni información
alguna para con la población, hubiera sido interesante ver qué tipo de información y
opinión hubieran dado las comunidades y habitantes de las actividades, obras y
proyectos ya en ejecución.
En la actualidad todo titular particular de las actividades obras o proyectos que
requieren de EsIA, cuentan con un instrumento que es un Programa de Manejo
Ambiental84, su aplicabilidad y funcionamiento está relacionado con la información que
81 Las personas requieren permiso ambiental, son las privadas o públicas, naturales o jurídicas, no todas requieren de EsIA sino solo aquellas, que pretendan ejecutar cuales quiera de las actividades previamente catalogadas por la Ley del Medio Ambiente en su artículo 21 y que conforme al Documento de Categorización sean clasificadas dentro del Grupo B. 82 Art. 22 de la Ley del Medio Ambiente. 83 Proceso que permite determinar los impactos y daños que la construcción, el funcionamiento o el cierre de operaciones de una actividad, obra o proyecto que se encuentre funcionando a la entrada en vigencia de la Ley, esté causando en el ambiente. Este estudio debe culminar con un programa de adecuación ambiental. 84 Instrumento que contiene el conjunto de medidas propuestas para la prevención, atenuación y compensación de los impactos negativos al ambiente, así como la potenciación de los positivos. En éste se incluyen los componentes siguientes: implementación de medidas de prevención, atenuación y compensación, monitoreo, cierre de operaciones, y rehabilitación.
58
los mismos dueños puedan generar in sito, así como de las contralorías o auditorías
que realiza el MARN; muchas de estas actividades requieren seguimiento y supervisión
especial que por hoy no se cuenta con el recurso humano y técnico para realizarla, por
ello se imponen obligaciones de informes operacionales que tienen que presentar la
empresas en el transcurso de los años.
Además las empresas presentan informes de desempeño ambiental pero de forma
aislada y esta información no se encuentra sistematizada.85 La información de las
industrias o empresas que son atendidas y auditadas por MARN y que se les aplica la
normativa, está en formato duro, nunca fue exigida de otra forma, de ahí la dificultad
actual de sistematizarla.
Las empresas que antes estaban en formas operacionales están en sus expedientes
ordenados y otros están segregados institucionalmente, pues la capacidad instalada en
el CIDOC no ha sido suficiente para desarrollar esta tarea; así mismo, muchas
empresas presentan sus informes operacionales algunas están efectivamente en el
CIDOC como revistas de desempeño o como revistas empresariales, y en los últimos
cinco años se ha trabajado en Estrategias de Producción más Limpias (P+L),86 y en la
página web del Centro Nacional de Producción más Limpia aparecen empresas que ya
han pasado su proceso de evaluación y allí se promocionan en su desempeño, se ha
generado una dinámica de cooperación público/privada de reconocimiento a los
procesos cíclicos de producción limpia.
Como ya se ha dicho, el acceso a la información como lo entiende la ley se ha limitado
en su mayoría a la aplicabilidad del artículo 25 LMA, del resto de información ambiental
poseída por el sector privado, no queda claro en la ley la publicidad de la misma, por
ahora la única forma de tener acceso a la misma, se da mediante el mecanismo de la
denuncia ambiental, o bien, si la misma es requerida por los órganos del Estado como
es la FGR y la PDDH, estas instituciones pueden pedir informes y mediante los mismos
se hace relativamente pública la información, en el sentido que comparten dicha
información con otras autoridades o peticionarios concretos, pero no quiere decir que
dichas instituciones hacen pública esta información.
No hay una disposición Legal que obligue a un titular de las empresas a dar
conocimiento público de inmisiones de aire, desechos, toxicidad, etc.; de acuerdo a la
normativa ellos no tienen la obligación, es posible que las empresas tengan políticas de
“puertas abiertas” y generen ese escenario, es decir, el de divulgar sus datos
ambientales, más allá de las obligaciones legales, sin embargo, esta no ha sido una
práctica generalizada.
85 MARN, Dirección General de Gestión Ambiental. 86 La Producción más Limpia, es la aplicación continua de una estrategia ambiental preventiva integrada a procesos, productos y servicios para incrementar sobre éstos la eficiencia y reducir el riesgo para el ser humano y el medio ambiente. La Producción más Limpia puede ser aplicada a procesos usados en cualquier tipo de industria, a los mismos productos y a distintos servicios ofrecidos a la sociedad
59
Excepcionalmente como ya se dijo supra, se puede limitar el acceso a la información
conforme al Art. 52 del Reglamento General de la Ley del Medio Ambiente, cuando esté
relacionada con el secreto industrial por el tema de las patentes industriales.
2.6. Análisis y evaluación
El Derecho de Información está compuesto por la trilogía real de atraerse información,
el derecho de informar y finalmente el derecho a ser informado, así entendido hace
falta una ley de acceso a la información en la cual se regule lo pertinente a los
mecanismos y procedimientos para que las personas puedan obtener información.
La legislación ambiental aun cuando reconoce el derecho a la información ambiental,
se confunde a la hora de regular lo pertinente, especialmente el reglamento de
aplicación de la misma desarrolla mecanismos que vuelven ilusorio este derecho;
formas innovadoras de comunicación, posibilidad de acceso técnico para entender la
misma, son temas pendientes de regulación.
Se debe regular adecuadamente todo lo referente a las limitaciones del derecho, pues
con su actual redacción existe una amplia posibilidad de negar la misma.
Existe un enorme potencial informativo en el sector privado, sin embargo, la ausencia
de disposiciones legales que obliguen a presentarla, hace que la misma quede
confinada en la esfera particular.
Se debe reconocer que el Derecho a la Información Ambiental, no se le había dado la
importancia debida, por gobiernos anteriores, de ahí que mucha regulación respecto
del mismo no se ha analizado ni dado el verdadero alcance que conforme el derecho
internacional requiere, como ejemplo el gobierno precedente en su Plan de Gobierno
País Seguro 2004-2009 en el apartado de transparencia, el acceso a la información es
fue tratado únicamente en el sentido de facilitar informes e información pública
“relevante”87, en ese sentido hay un avance respecto de las anteriores políticas,
específicamente cuando en la Política de Medioambiente se establece como punto clave
“la información amplia, transparente y accesible88”.
Como elemento positivo y muestra de la nueva política se destaca, la puesta a
disposición del público el contenido integro de los EsIA, por medio de la página web
institucional del MARN, ello posibilita el acceso a la información, aún cuando persiste el
no acceso por determinadas personas en razón de que su condición económica no les
permite acceder a este medio informativo.
Tabla: 2.3. Resumen de la Evaluación del Acceso a la Información
Áreas y Asuntos que requieren Atención Adicional y Desarrollo de Capacidades.
Áreas/Asunto que Obstáculos de Capacidades Posible Actividad para el
87 Cfr. Plan de Gobierno País Seguro 2004-2009 pág. 14 88 El Salvador, Gobierno de El Salvador, Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, punto 157. Pág. 106
60
Requiere Atención en las Áreas Problemáticas Desarrollo de Capacidades
Regulación de las limitaciones al Derecho de Acceso a la Información.
RGLMA Reforma RGLMA
Ausencia de un mandato constitucional claro e inequívoco respecto del reconocimiento del derecho.
Constitución de la República Reforma Constitucional
La accesibilidad y comprensibilidad de la información no está garantizada
LMA y RGLMA Reforma
Retardo y falta de periodicidad en la Presentación del Informe Nacional del estado del Medio Ambiente
MARN Fortalecimiento institucional
Medios ineficaces para difundir información ambiental
RGLMA Reforma
61
Capítulo III
Participación Pública en la toma de decisiones ambientales
3. Introducción
En este Capítulo se analizan tres aspectos:
I. La participación pública en la toma de decisiones ambientales, dirigida ésta a
seis procesos de toma de decisiones los cuales son: el desarrollo de planes,
políticas y programas, preparación de Proyectos de Ley desde la Asamblea
Legislativa pero también desde la Secretaría Técnica de la Presidencia,
desarrollo de Decretos Ejecutivos y Reglamentos Autónomos, desarrollo de
Directrices Administrativas, desarrollo de Estándares y Adjudicación / Toma de
decisiones sobre proyectos específicos.
II. La revisión de los medios impugnativos no judiciales de las decisiones
ambientales ejecutivas y administrativas, donde se analizan las posibilidades
que tiene la ciudadanía de acceso a una revisión no judicial y del fundamento
legal que podría tener su participación.
III. La participación pública en el desarrollo de posiciones nacionales ante
negociaciones internacionales y procesos políticos. Este apartado brinda un
panorama breve sobre las oportunidades de participación ciudadana en
procesos de toma de decisiones a nivel internacional.
3.1. Participación Pública en la toma de decisiones ejecutivas y
administrativas
Para comenzar se debe aclarar que en El Salvador, no existen las figuras del
referéndum, plebiscito, derecho de objeción del los pueblos y otras formas modernas
de participación democrática.
Objetivos del Capítulo III.
Describir y analizar las oportunidades y los procedimientos para
la participación pública en la toma de decisiones, incluyendo
revisiones no judiciales, y posturas nacionales en las
negociaciones internacionales.
62
Históricamente la Participación Ambiental Pública no ha sido una política desde el
Órgano Ejecutivo, dicha afirmación pasa por recordar, que en el marco de la
construcción de la Ley del Medio Ambiente y luego del proceso de consultas que
giraron en torno a la misma, al ser presentada al órgano ejecutivo para su aprobación
final, el despacho el entonces presidente de la República Armando Calderón Sol, trató
de eliminar el capítulo sobre participación ciudadana en la Gestión Ambiental, para que
en la gran consulta nacional de la ley no se presentara, sin embargo, como el
anteproyecto ya era conocido, este intento recibió total desaprobación por parte de la
población, luego al ser presentado ya como proyecto a la Asamblea Legislativa, el
Ejecutivo vuelve a solicitar a los diputados y diputadas la eliminación del mismo, pero
dicha petición fue ignorada por los diputados y diputadas que terminaron aprobando la
ley.89 Los posteriores gobiernos no cambiaron aquella política restrictiva respecto del
tema participación pública ambiental; no obstante que la Ley del Medio Ambiente
ordenara lo contrario.90
El triunfo electoral del FMLN en el 2009 planteo un nuevo escenario en las expectativas
de la participación de la ciudadanía ambiental, el Gobierno que tomó posesión en junio
2009 ofertó en su programa de gobierno, una Política de Educación para la Cultura
Ambiental, siendo uno de sus lineamientos estratégicos “crear una Comisión para la
Educación Ambiental de carácter nacional e intersectorial que permita el acceso a la
información, educación y participación responsable de la población, a fin de que
puedan ejercer sus derechos y deberes ambientales91”. Sin embargo, pasado más de
un año de gobierno, aún está pendiente la creación de la Comisión para la Educación
Ambiental, con el carácter prometido. El MINED por su parte ha realizado convenios
con distintas ONG’s ambientales para capacitar a docentes especialmente en la
temática ambiental, este es un proyecto piloto que se encuentra desarrollándose en los
departamentos del occidente del país.
Actualmente, el MARN se ha trazado como línea fundamental de acción el “Promover la
plena participación de mujeres y hombres con equidad en el desarrollo sustentable,
bajo el marco Constitucional y de los acuerdos regionales e internacionales92”. Ello
desde luego comprende darle vigencia efectiva al Ppio 10.
3.1.1. Participación en el desarrollo de Planes, Políticas y Programas
89 Ap. Banco Mundial. Departamento para el Desarrollo Ambiental y Socialmente Sostenible, Región de América Latina y el Caribe. Informe N° 35226-SV. República de El Salvador Análisis Ambiental de País, Mejorando la Gestión Ambiental para Abordar la Liberación Comercial y la Expansión de Infraestructura, Marzo 20 de 2007. pág. 29 90 Art. 10.- El Ministerio del Medio Ambiente y en lo que corresponda, las demás instituciones del Estado, adoptarán políticas y programas específicamente dirigidos a promover la participación de las comunidades en actividades y obras destinadas a la prevención del deterioro ambiental. 91 FMLN Programa de Gobierno 2009-2014, pág. 73 92 MARN. Participación Ciudana. Nuestro Objetivo. Líneas Fundamentales de Acción. http://www.marn.gob.sv/index.php?fath=4&categoria=83&subcat=Y [Consulta: 28 de febrero de 2010 (10:57p.m.)]
63
La ley ambiental, obliga al MARN a dar información específica a toda persona que
quiera participar en las consultas previas a la definición y aprobación de la política
ambiental,93 por su parte el RGLMA estipula:
“Se promoverá la participación de la población a través de la consulta en los
siguientes casos:
a. Previamente a la aprobación de las políticas, planes y programas
institucionales relacionados con la gestión ambiental, de acuerdo con lo
dispuesto en el Art. 8 de la Ley;
b. Previamente a la definición y aprobación de la Política Nacional de Medio
Ambiente, de acuerdo a lo prescrito en la letra a) del Art. 9 de la Ley;
c. En el otorgamiento de concesiones para la explotación de los recursos
naturales, de acuerdo a lo prescrito en la letra b) del Art. 9 de la Ley; y
d. Previamente a la aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental de obras o
proyectos, de acuerdo con lo dispuesto en el Art.25 de la Ley.”
Sin embargo, ni la ley ni su reglamento de aplicación desarrollan cual es el mecanismo
de consulta previo a la aprobación de los Planes, Política y Programas Ambientales, en
la práctica lo que generalmente ha ocurrido es que se han invitado a determinados y
específicos sectores, se hace una presentación de la política específica, para luego
presentarla como Documento Oficial, la gran mayoría de la población tiene
conocimiento de estos actos una vez han pasado los mismos, y por medio de los
medios de comunicación, es decir, no hay establecido un llamamiento público a
participar de dichos procesos o período dentro del cual se puedan realizar aportes al
mismo.
Un ejerció interesante fue la consulta pública que sobre la “Visión Estratégica 2009-
2014 y Acciones Iniciales” se hizo recientemente94, es importante evaluar el tipo de
participación respecto de estas iniciativas para mejorar su difusión y fomentar la
participación ciudadana.
Considerando que era necesario que las autoridades ambientales, organizaciones no
gubernamentales y empresariales debían tener un espacio para concretar alianzas
estratégicas, a fin de buscar soluciones a los problemas ambientales nacionales, se
creó el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)95 y sus atribuciones incluyen:
a) Coadyuvar en la gestión para la aprobación de las políticas ambientales;
b) Diseñar mecanismos de coordinación que fortalezcan el SINAMA;
93 Cfr. Art. 9 literal a) Ley del Medio Ambiente. 94 El 25 de agosto 2009 fue difundido vía electrónica y se hizo llegar a instituciones encargadas del tema ambiental. 95 Decreto Ejecutivo No. 40 de fecha 29 de septiembre de 2004, publicado en Diario Oficial No. 184, Tomo No. 365 de fecha 5 de octubre de 2004.
64
c) Contribuir a la definición de estrategias que tengan como objetivo la
incorporación de la dimensión ambiental en las diferentes actividades públicas y
privadas;
d) Apoyar a las autoridades ambientales en el cumplimiento de sus
compromisos generados por los Convenios Internacionales y los Tratados
Comerciales ratificados por El Salvador;
e) Emitir las directrices necesarias para la confrontación de alianzas
estratégicas entre la autoridad ambiental y el sector privado, académico y
organizaciones no gubernamentales.
El CONAMA pretende funcionar como el cuerpo consultivo del MARN con partes
interesadas y definidas como claves. Incluye a siete representantes del sector privado,
de la sociedad civil, y del MARN, quien los nombra; este espacio de participación no
cuenta con reglas para el nombramiento de los distintos representantes, por lo cual se
impone la discrecionalidad en los mismos. Este espacio debería fortalecerse mediante
la participación de personas o instituciones criticas de las acciones ambientales del
gobierno, ello mejoraría la transparencia y la inclusión.
Otro espacio de participación estatal en los asuntos ambientales constituye el recién
creado Consejo del SINAMA, que estará integrada por el MARN, y por los Ministros de
importantes Carteras de Estado; y por los Presidentes de las varias Instituciones
Oficiales Autónomas, así como por el Presidente de la Corporación de Municipalidades
de la República de El Salvador; lo mismo que los Presidentes de la Asamblea
Legislativa, CSJ, de la Corte de Cuentas de la República, los Procuradores, General de
la República y para la Defensa de los Derechos Humanos y el Fiscal General de la
República o sus representantes. Cada uno de los miembros tiene derecho a voz y voto
y las resoluciones se tomarán por mayoría simple. Para casos de empate, el
Coordinador goza de voto calificado.
Este espacio surgió con la idea de fortalecer el SINAMA y lograr su funcionamiento
como sistema, más el mismo debido justamente por estar integrado por el personal de
más alta jerarquía dentro de cada institución perteneciente al mismo, no ha dado los
resultados esperados.
Es también importante destacar la instalación y puesta en funcionamiento del Consejo
Económico Social (CES),96 aun cuando no tiene un carácter netamente ambiental, pero
constituye un espacio de influencia y participación activa en los procesos de
elaboración de planes, políticas y programas generales. Un esfuerzo como el CES fue
planteado con el fin de la guerra civil, se denominó Foro de Concertación Económico y
Social, pero su existencia fue fugaz y sin logros que destacar, es por ello, que el actual
96 Creado el 3 de septiembre de 2009, el Consejo Económico Social está integrado por 24 representantes de las cámaras empresariales y 24 delegados del movimiento social, los sectores representados son trabajadores/as del campo y la sociedad, organizaciones comunales y organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales diversos, iglesias, sectores empresariales, pequeños, medianos y grandes, universidades, centros de investigación y de generación de opinión crítica y el mismo Gobierno.
65
CES constituye un espacio importante para contribuir a la construcción de Políticas
Públicas de Estado, aun cuando no tengan carácter vinculante sus recomendaciones.
Finalmente digno de mencionar en materia de participación es la adopción por parte
del Gobierno de la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión
Pública, la cual fue presentada recientemente97, en dicho acto se insto por parte de las
autoridades gubernamentales a la participación.
La Carta Iberoamericana, no es un documento jurídicamente vinculante, sino más bien
pretende ser una "guía y orientación" para los gobiernos y ciudadanos/as, para
asegurar objetivos como la gobernabilidad democrática, la justicia social y la eficacia
de la función pública.
3.1.2. Preparación de proyectos de ley desde la Asamblea Legislativa
Constitucionalmente toda iniciativa de ley debe someterse a consideración del pleno
legislativo y pasar al estudio y discusión de la comisión respectiva, para que ésta
dictamine lo pertinente, sí el dictamen resulta favorable es sometido a consideración
del pleno y si alcanza la mayoría necesaria del votos, entonces se convierte en Decreto
Legislativo, para ser trasladado a más tardar dentro de diez días al Presidente de la
República, y si éste no tuviere objeciones, le dará su sanción y lo hará publicar como
Ley.
Tienen “exclusivamente” iniciativa de ley los diputados y diputadas, el presidente de la
república por medio de sus ministros, la CSJ en materias relativas al Órgano Judicial, al
Ejercicio del Notariado y de la Abogacía, y a la jurisdicción y competencia de los
tribunales. También tienen iniciativa los Consejos Municipales en materias de
impuestos municipales.98
Conforme lo anterior, ninguna persona o grupo de las mismas en stricto sensu puede
proponer legislación o reforma de la misma, aun cuando en la práctica realmente se
hace, pero requiere la coordinación con al menos un diputado o diputada, quien en
definitiva es quienes tienen la iniciativa de ley.
Una etapa importante dentro del proceso de formación de ley, lo constituye la
discusión del proyecto al interior de la Comisión Legislativa respectiva, para el caso, la
Comisión Permanente de Medio Ambiente y Cambio Climático de la Asamblea
Legislativa. Para participar de dicha discusión puede hacerse mediante una solicitud
por escrito ante el presidente de la misma, en la cual soliciten ser escuchados, la
Comisión por su parte, tiene el imperativo de conceder Audiencia.
Respecto de este último punto, es decir, sobre la obligatoriedad de otorgar la
Audiencia, hay contradicción entre el Art. 37 Inc. final y el Art. 49 del mismo RIAL, la
primera disposición reza: “Las comisiones deberán escuchar en audiencia a los
97 La misma fue presentada y puesta a disposición de los asistentes el día 3 de marzo 2010, en un Hotel capitalino. 98 Cfr. Art. 133, Constitución de la Republica de El Salvador.
66
interesados en los proyectos legislativos o a los afectados por ellos, si por escrito
solicitan ser oídos”; mientras que el Art. 49 cuyo acápite es Audiencias a particulares,
establece: “Cuando las comisiones lo consideren procedente, previa solicitud por
escrito del interesado, darán audiencia a las personas o los representantes de sectores
peticionarios, en algún tema que las comisiones estén estudiando”.
Aun cuando pudiera argumentarse la primera disposición se refiere a proyectos de ley
y la segunda a temas específicos de estudio, es de subrayar, que la principal actividad
de los diputados y diputadas es justamente legislar y estudian temas concretos y/o
específicos para crear normas generales y obligatorias, por ello es preocupante que
quede a discrecionalidad de las comisiones el conceder la audiencia.
Este mecanismo sin embargo, presenta dificultades dado que no todos los actores se
encuentran debidamente informados respecto de los días y horas en que son discutidos
los proyectos de ley, por otra parte, el imperativo es de escuchar al peticionario, más
no el de tomar en cuenta sus observaciones o invitarle a formar parte de un proceso
de discusión de ley.
Por otra parte, el Art. 50 RIAL dispone que: “Las comisiones podrán acordar realizar
consultas públicas sobre los temas en estudio; para ello, organizarán los eventos que
estimen convenientes. La Junta Directiva tomará las providencias para facilitar la
realización de las consultas en el marco de las posibilidades de la Asamblea”. Este
mecanismo de la Consulta Pública sí es a discrecionalidad de la comisión.
Hasta aquí se ha agotado el tema de la participación en las comisiones respectivas, sin
embargo, una vez emitido el dictamen favorable respectivo y antes de que sea
discutido por el pleno, cabe la posibilidad de ser escuchado, previa la discusión del
dictamen respectivo, al respecto el Art. 78 RIAL:
“La Asamblea podrá acordar oír a cualquier ciudadano, si lo estima conveniente;
para ello, el solicitante deberá presentar su petición por escrito, antes de cada
sesión, y expresar, concretamente, el asunto en el que intervendrá. La Junta
Directiva dará cuenta a la Asamblea y propondrá el tiempo de la intervención,
que podrá ser ampliado por la Asamblea.
Aprobada por la Asamblea la intervención del peticionario o de los peticionarios,
ésta se efectuará inmediatamente después de que el secretario o la secretaria
haya leído la petición, la moción o el dictamen que originó la solicitud.
En la intervención, el ciudadano únicamente deberá tratar los temas que le han
sido autorizados de acuerdo con su solicitud; sus palabras deberán ajustarse a la
moral, no ser ofensivas contra la dignidad de la Asamblea, sus miembros, otros
órganos del Estado o sus miembros, ni tampoco contra personas particulares.
La Presidencia prevendrá al ciudadano que contravenga lo dispuesto en el inciso
anterior, de que su intervención deberá ajustarse a lo establecido en el presente
artículo; si reincide, le requerirá abandonar definitivamente el Salón Azul”.
Como ya se dijo no todos los actores se encuentran debidamente informados respecto
de los días y hora en que son discutidos los dictámenes favorables por el pleno
67
legislativo,99 además nuevamente, el imperativo es escuchar al peticionario, más no el
de discutir sobre sus observaciones.
La Figura: 3.1. representa en color verde los momentos dentro del proceso legislativo
en los cuales se puede participar.
Figura: 3.1. Proceso de For mac ión de Ley y espac ios de part ic ipación c iudadana
( F a s e Le g is la t iv a )
FUENTE: Elaboración Propia.
Es de hacer destacar que no es la mayoría de la población la que realmente accede a
este tipo de foros, ello quiere dejar en evidencia que aunque existan mecanismos de
participación no necesariamente, estos serán aprovechados por los ciudadanos/as; de
las actuales posibilidades de participación dentro de la Asamblea Legislativa, por
ahora, el mecanismo de más amplia participación parece ser la Consulta Pública
Legislativas, sin embargo, como se ha dicho, la puesta en marcha del mismo es una
facultad no obligatoria para la Comisión respectiva, a este punto es importante
99 Las Sesiones Plenarias Ordinarias son generalmente los días jueves, sin embargo, puede cambiar cuando así lo deciden los diputados, la hora de inicio de las sesiones tampoco están establecidas vía reglamento, son establecidas conforme a la necesidad legislativa.
68
destacar que la participación comparte con el acceso a la información la misma
característica de accesibilidad para que la misma sea eficaz.
3.1.3. Preparación en el Órgano Ejecutivo de proyectos de ley
Respecto de las iniciativas legislativas presentadas por el Presidente de la República
por medio de sus Ministros, no existe disposición legal alguna, que permita una
herramienta o mecanismo de consulta respecto de los mismos; la costumbre
presidencialista ha sido que dependiendo de la envergadura del proyecto de ley, se
convocan sectores específicos a quienes se les presenta el mismo; ello no obstante, el
Art. 45-A número 4 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, al MARN le compete
promover la participación.
De conformidad con el Art. 47 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, es el
Secretario para Asuntos Legislativos y Jurídicos, a quien compete dictaminar sobre
todo proyecto de ley, por tanto las distintas Secretarías de Estado deben someter los
proyectos a su consideración para con posterioridad ser presentado al Presidente de la
República.
El Salvador, al igual que el resto de países de la región, enfrenta problemas de
seguridad pública, debido al desbordamiento de la delincuencia común y de crimen
organizado, en ese contexto el Órgano Ejecutivo ha propuesto una Ley de Proscripción
de Pandillas o Maras y Grupos de Exterminio, la cual ha sido discutida y conocida,
tanto por sectores empresariales, como por la población en general, mediante los
medio de comunicación, lo cual constituye un claro ejemplo que el Gobierno como
simple representante del soberano pueblo, puede perfectamente hacer público los
anteproyectos de ley, y que lo único que se requiere es la voluntad de hacerlo, es
decir, no existe prohibición legal alguna y es bien visto por la población, ello debería
ser emulado para todo anteproyecto de leyes ambientales.
3.1.4. Preparación y Elaboración de Decretos Ejecutivos, Reglamentos de
Aplicación y Directrices Administrativas
La situación normativa no cambia nada respecto de lo comentado en el punto que
antecede, sin embargo, debemos destacar que dado el grado de tecnicismo que
requiere redactar un Reglamento de Aplicación de una Ley Ambiental, ha sido
costumbre llamar a los sectores especializados en reuniones no públicas, dentro de las
cuales se reciben sus aportes a los mismos.
Es necesario destacar que este procedimiento es mucho más secreto e inaccesible en
cuanto participación general que la formulación de una ley.
3.1.5. Adjudicación y Toma de decisiones sobre proyectos específicos
En El Salvador, no hay procedimientos generales respecto del derecho administrativo,
cada administración Central o Municipal establece según el caso, sus propios
procedimientos; sin embargo, el Art. 11 de la Constitución establece que "Ninguna
persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y
posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en
69
juicio con arreglo a las leyes […]." Esta disposición es realmente un derecho público
subjetivo que pertenece a toda persona gobernada, por tanto debe ser respetada en
toda decisión administrativa o gubernamental.
Debe recordarse que el derecho a un medio ambiente sano, aun cuando sea un
derecho difuso, no deja de ser un derecho que puede ser individualmente reclamado,
por tanto, cualquier persona que se considere privada de un ambiente adecuado, tiene
derecho de acudir a un procedimiento que le permita expresar sus argumentos, a favor
o en contra de determinada actividad, obra o proyecto.
Dentro del tipo de sistema político establecido en El Salvador, toda persona se
encuentra en una relación de subordinación ante el Estado y por consiguiente, de sus
autoridades; ya en el caso concreto de una decisión administrativa que pudiera
vulnerar cuales quiera de sus derechos o dañe el medio ambiente, deja de ser un
subordinado y se establece una nueva relación jurídica, mediante la cual se convierte
en sujeto titular del derecho constitucional de audiencia, pudiendo exigir ser escuchado
y sobre todo vencido en juicio o procedimiento establecido por ley.
El acto al cual se hace referencia, debe ser de autoridad y sobre todo privativo de
derechos, la palabra acto no necesariamente debe ser una acción, tal como lo aclara el
Art. 12 inciso segundo de la Ley de Procedimientos Constitucionales, al afirmar que el
Amparo procede contra toda clase de acciones u omisiones de cualquier autoridad,
funcionario del Estado o de sus organismos descentralizados que viole aquellos
derechos u obstaculice su ejercicio.
Sobre la palabra “juicio” contenida en la disposición constitucional, debe entenderse en
un sentido amplio y no con el contenido restringido de juicio jurisdiccional y tramitado
ante la CSJ. Juicio es todo procedimiento civil, penal, administrativo, etc. emanado de
autoridad competente independientemente a cuál Órgano de Estado pertenezca, en
dicho procedimiento se debe asegurar que por lo menos al interesado se le brinde
espacio real para su defensa u oposición y oportunidad probatoria.
Este principio constitucional debe ser respetado, pues de lo contrario habilita la acción
de Amparo Constitucional, sobre la que se hablará luego.
Aunque a simple vista parezca un procedimiento muy claro la reiteración con que son
desatendidas estas disposiciones constitucionales y la pericia que exige una
formulación y fundamentación de la Demanda de Amparo Constitucional, así como lo
dilatado de dicho procesos ponen de manifiesto la necesidad de uniformar el régimen
de la administración pública por medio de una Ley de Procedimientos Administrativos,
todos los países del área cuentan con un instrumento similar.
Respecto de la consulta popular regulada en Código Municipal, aún cuando es un
mecanismo real de participación, los requisitos exigidos para instaurar la misma son
aún muy rigurosos, lo cual ha generado que sean pocos los ejercicios en torno a este
medio de participación democrática.
Al respecto el Art. 117 del Código Municipal establece:
70
“En la consulta popular se tomará en cuenta únicamente a los ciudadanos
domiciliados en el respectivo municipio y podrá efectuarse por decisión de la
mayoría calificada de Concejales propietarios electos, o a solicitud escrita de al
menos el cuarenta por ciento (40%) de los ciudadanos del municipio habilitados
para ejercer el derecho al sufragio, éstas serán para fortalecer las decisiones del
Concejo Municipal y políticas públicas locales, sin obstaculizar el ejercicio y
conformación del Gobierno Local. Para el desarrollo de esta consulta, la
municipalidad podrá solicitar la asesoría y asistencia del Tribunal Supremo
Electoral.”
Este tipo de regulación requiere una logística y recursos que por ahora no están al
alcance de la mayoría de municipios, razón por la cual no es propuesta por los
Concejales, por otra parte, el porcentaje de ciudadanos que deben solicitar la misma
requiere niveles organizativos que por ahora, la sociedad civil no ha decidido usarlos,
hasta ahora y luego de 4 años de establecido este procedimiento, una tan sola
municipalidad ha hecho uso del mismo.
Sobre el proceso de participación en los procesos administrativos específicos dentro del
MARN, véase el punto 2.3.3. comentado infra.
Tabla: 3.1. Resumen de la Participación Pública en la
Toma de Decisiones Ejecutivas
Áreas/Asunto que Requiere Atención
Obligación General para la Participación Pública
(Si/No)
Provisiones Legales Relevantes
Desarrollo de planes, políticas y programas generales
No
Desarrollo de planes, políticas y programas ambientales
Si
Art. 9 LMA
Preparación ejecutiva del borrador de legislación y proyectos de ley para la Asamblea Legislativa
Si
50 RIAL
Desarrollo de normas generalmente aplicables y regulaciones (Legislación Delegada)
No
Desarrollo de las directrices administrativas No
Desarrollo de estándares No
Toma de decisiones en actividades ambientales específicas
Si
Art. 25 LMA
3.2. Impugnación de las decisiones ambientales ejecutivas y administrativas
El procedimiento administrativo sancionador para acciones contaminantes, es
establecido en la Ley del Medio Ambiente, el mismo prevé dos fases, la instructora y la
sancionadora, mismas que serán explicadas en el capítulo siguiente; por ahora nos
interesa resaltar que frente a ese procedimiento el Art. 97 LMA, establece que “Toda
resolución pronunciada en la fase administrativa admitirá el recurso de revisión, el cual
conocerá y resolverá el Ministerio con vista de autos dentro del plazo de diez días
hábiles. El plazo para interponerlo será de cinco días hábiles contados a partir de la
notificación y tendrá carácter optativo para efectos de la Acción Contencioso
Administrativo”.
71
Sobre la Acción o Jurisdicción Contencioso Administrativo, la ley de la materia
establece que una vez agotada la vía administrativa (que para el caso ambiental es la
establecida en el Art. 97 LMA) habilita esta otra jurisdicción que se encuentra bajo la
Competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, que es una de las cuatro
Salas que integran la Corte Plena de la CSJ.100
Tabla: 3.2. Visión general de las oportunidades de
Recuso No Judicial
Tipo de Proceso de Toma de Decisión
Posibilidad de Recuso No Judicial
Provisión Constitucional o Legal Relevante
Desarrollo de planes, políticas y programas No
Preparación ejecutiva del borrador de legislación y proyectos de ley para la Asamblea Legislativa
No
Desarrollo de normas generalmente aplicables y regulaciones (Legislación Delegada)
No
Desarrollo de las directrices administrativas No
Desarrollo de estándares No
Toma de decisiones en actividades específicas No
3.3. Participación Pública en el desarrollo de posiciones nacionales ante
negociaciones y procesos políticos nacionales
En los eventos internaciones hay dos tipos de participación desde la sociedad civil, por
una parte está la participación oficial y por otra la participación alternativa.
Respecto la primera posibilidad, el espacio creado es Comité Consultivo del Sistema de
la Integración Centroamericana (CC-SICA) un órgano de la sociedad civil,
independiente y autónomo, convocado para fortalecer la integración, el desarrollo y la
democracia en Centroamérica desde su fundación y constitución definitiva, como
órgano del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), en el año de 1996.
El CC-SICA está formado por organizaciones regionales representativas de la sociedad
civil comprometidas con el esfuerzo de la integración ístmica. Pueden ser miembros del
Comité Consultivo las organizaciones de la sociedad civil centroamericana que
demuestren una actividad institucional por un periodo mayor a tres años.
Además, deben cumplir con los siguientes requisitos:
Ser una organización de origen centroamericano o de otro país que se incorpore
al SICA, activa, con proyección y composición regional y contar con su acta
constitutiva y estatuto propio.
Tener fines y propósitos que no se contrapongan con los objetivos, propósitos y
principios del Sistema de la Integración Centroamericana.
Tener carácter regional centroamericano, exigencia que se cumple si está
integrada por entidades procedentes de, por lo menos, cuatro Estados
100 Sobre este punto se volverá luego Vid. Supra. punto 4.1.1.
72
miembros del SICA y facultada para ejercer la plena representación de dichas
entidades.
Tener una trayectoria reconocida y representar a un significativo número de
entidades nacionales asociadas en el sector en que ejerza sus funciones
regionales; y que representen a un considerable número de individuos.
Tener una sede regional, así como una asamblea u otro órgano de decisión
normativo.
Estar facultada para hacer planteamientos regionales en nombre de sus
miembros, por conducto de sus representantes autorizados. Cada institución
deberá designar como enlace, un representante titular, de nacionalidad de uno
de los Estados centroamericanos, y un alterno.
Las organizaciones miembros tendrán derecho a voz y a participar en las decisiones del
Comité Consultivo, así como en sus comisiones de trabajo y en todas las actividades
inherentes a esa condición.
Pueden ser miembros del CC-SICA las organizaciones que reúnan los requisitos antes
anotados y que además expresen su interés, mediante solicitud escrita acompañada de
la información que acredite la correspondencia con los requisitos y que cumplan con el
procedimiento para tal efecto. La solicitud de admisión de una organización se
formalizará a través de una comunicación dirigida al Directorio del CC-SICA.
La sociedad civil salvadoreña participa en negociaciones internacionales, en materia
ambiental y climática por medio del CC-SICA, las personas representadas sin
embargo, no están vinculados a la temática ambiental, sino más bien al sector de
transportistas.
Respecto de la forma alternativa de participación algunas ONG’s con incidencia local
son miembros de de Jubileo Sur que constituye una red amplia y pluralista de
movimientos sociales, organizaciones populares y religiosas, formaciones políticas,
comunidades y campañas en América Latina, el Caribe, África, Asia y el Pacífico.
Esta Red toma los temas deuda financiera ecológica y climática, y también es parte de
la Alianza Social Continental y de la Campaña Justicia Climática Ya!, desde estos
espacios también se participa como sociedad civil, sin embargo, en ambos casos la
participación es insuficiente.
3.4. Análisis y evaluación
La democracia participativa, es vista por los políticos nacionales como amenaza y no
como oportunidad, de ahí la explicación respecto de los pocos espacios reales de
participación, no solamente en temas ambientales sino que a nivel general.
Tabla: 3.3. Resumen de la Evaluación sobre la Participación Pública
Áreas y Asuntos que Requieren Atención Adicional y
73
Desarrollo de Capacidades.
Área/Asunto que requiere Atención
Obstáculos en cuanto a Capacidades relevantes en
Áreas Problemáticas
Actividad de Desarrollo de Capacidades Posible
Necesidad de medios impugnativos no judiciales
Ausencia de legislación
Aprobación de una Ley de Acceso a la información con procedimientos claros respecto de la participación ciudadana
Participación en el desarrollo de posiciones nacionales ante negociaciones internacionales y procesos políticos
Escases de espacios de participación
Fortalecimiento institucional y desde la sociedad civil para brindar más espacios de participación en las instancias institucionales y fortalecimiento de los espacios alternativos
Ausencia de referéndum, plebiscito, derecho de objeción del los pueblos y otras formas modernas de participación democrática
Legislación varia
Reforma y creación de legislación
En los casos en que se reconoce la participación falta la creación de los mecanismos específicos de consulta/participación
La legislación pertinente no desarrolla los mismos
Reformas de ley o creación de los mecanismos por decisión política.
Existencia de espacios no aprovechados Voluntad de asistir, falta de articulación y visión integral de las instituciones
Reconocimiento de la importancia que tienen estos espacios creados
Inexistencia de espacios de participación para elaboración de normas Ejecutivas
Ausencia de legislación
Reforma de ley
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Capítulo IV
Acceso a la Justicia en la Aplicación al derecho ambiental
Nacional.
4. Introducción
De los tres pilares de la Gobernanza Ambiental Democrática, la garantía de acceso a la
Justicia, es el fin último de los ciudadanos, siempre y cuando se les hayan violentado
sus derechos sobre acceso a la información y la participación pública en la toma de
decisiones plasmado en la legislación nacional e internacional adoptada por el país.
En el presente capítulo, se aborda precisamente las oportunidades para los ciudadanos
o grupos de interés público en busca de soluciones ambientales a través de los
tribunales, como las reparaciones por mandato judicial o los daños y perjuicios. Busca
por tanto, cubrir todas las áreas de la ley concernientes al ambiente incluyendo la
legislación penal, constitucional, contencioso administrativa y de derecho civil.
4.1. Acceso a la justicia en materia del cumplimiento del derecho
administrativo.
4.1.1. Revisión judicial de la toma de decisiones administrativas.
En esta sección se evalúan las oportunidades que posee la ciudadanía para impugnar
los aspectos procedimentales de la acción administrativa. Los posibles escenarios
dentro de este contexto incluyen, por ejemplo la negación del acceso a la información,
la negación de oportunidades de participación, y la negación de las revisiones no
judiciales de las decisiones administrativas.
Frente a todas ellas opera la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el Art. 2 de la Ley
de la materia dispone: Corresponderá a la jurisdicción contencioso administrativa el
conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los
actos de la Administración Pública.101
101 Cfr. Art. 2 Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Objetivos del Capítulo IV.
Describir y analizar el acceso a la justicia del público en temas
constitucionales, administrativos, pernales y de derecho civil.
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Para los todos casos se pueden presentar varios supuestos, el primero, viene
determinado porque el MARN “literalmente” niegue el acceso a la información,
participación o el derecho a un recurso administrativo de Revisión, establecido en el
Art. 97 LMA, en tales casos, se estaría frente a controversias suscitadas en relación
con la legalidad de los actos del MARN, pues el negar expresamente cualesquiera de
los derechos antes dichos constituye una ilegalidad por irrespeto del Capítulo II de la
LMA, que trata justamente el derecho a participar y ser informado en materia de
gestión ambiental y en caso de negar el derecho a recurrir, se infringe el Art. 97 que
expresamente dice: “Toda resolución pronunciada en la fase administrativa admitirá el
recurso de revisión […]”.
Un segundo supuesto es cuando la administración MARN, “no contesta” la petición
expresa y por escrito de solicitud acceso a la información, participación o el recurso
administrativo de Revisión, ello habilita la jurisdicción Contencioso Administrativo,
mediante la figura jurídica del “Silencio Administrativo Negativo”, denominado en la ley
como Denegación Presunta, al respecto la ley dispone que: Hay denegación presunta
cuando la autoridad o funcionario no haga saber su decisión al interesado en el plazo
de sesenta días, contados desde la fecha de la presentación de la solicitud.102
En todos los casos deberá respetarse los requisitos intrínsecos y extrínsecos exigidos
para una demanda de esta naturaleza, haber agotado la vía administrativa, ser titular
del derecho infringido y el respeto de los plazos establecidos en los Arts. 11 y 12 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, entre otros.
La demanda debe ser presentada y tramitada en la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la CSJ.
Finalmente, si el funcionario negare información propia de sus funciones
administrativas o ambientales, puede ser sancionado por el Tribunal de Ética
Gubernamental,103 de conformidad al Art. 6 literal e) de la Ley de Ética
Gubernamental.
4.1.2. Procedimientos de cumplimiento contra contaminadores que infringen
disposiciones ambientales expresas
El artículo 117 de la Constitución, luego de que declara como de interés social la
protección, conservación, aprovechamiento racional, restauración o sustitución de los
recursos naturales, agrega que sea en los términos prescritos por una ley secundaria,
esta disposición constitucional es desarrollada en la LMA.
102 Cfr. Art. 3 literal b) Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 103 El Tribunal de Ética Gubernamental es una estructura administrativa gubernamental y ente colegiado, integrado por 5 miembros propietarios: uno electo por la Asamblea Legislativa, que será el Presidente, otro designado por el Presidente de la República, otro electo por la CSJ, otro designado por el Presidente de la Corte de Cuentas de la República y otro electo por los titulares del Ministerio Público (FGR, PGR y PDDH).
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El espíritu de la legislación ambiental, es eminentemente preventivo, no sancionador,
así ha quedado establecido en el artículo 2 sobre el principio precautorio de la LMA,
que se fundamenta en el principio 15 de la Declaración de Río Sobre Medio Ambiente y
Desarrollo de 1992, que dice: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados
deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades.
Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta
no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en
función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.”
Lo anterior no pretende ignorar que cuando una persona mediante acción u omisión,
realice emisiones o vertidos que puedan afectar la salud humana, pongan en riesgo o
causare un daño al medio ambiente, o afectare los procesos ecológicos esenciales o la
calidad de vida de la población, será responsable de la acción u omisión cometida, y
estará obligada a restaurar el medio ambiente o ecosistema afectado, ello es lo que
constituye una infracción administrativa y debe existir una sanción, posterior al
procedimiento respectivo.
La potestad sancionadora corresponde al MARN, en virtud de lo establecido en el
artículo 88 de la LMA; la cuantía de las sanciones oscilan desde los dos a los cien
salarios mínimos mensuales104 para infracciones menos graves, y para las infracciones
graves se debe imponer de ciento uno a cinco mil salarios mínimos mensuales, todo
conforme al artículo 89 de la misma ley.
La ciudadanía puede involucrarse en los casos donde otros irrespeten la ley ambiental
y/o contaminen el medio ambiente, a este punto debe entenderse por leyes
ambientales no solamente la LMA, sino otros cuerpos normativos nacionales o
internacionales de igual jerarquía, así como actos administrativos concretos como el
Permiso Ambiental, Programa de Adecuación o Manejo Ambiental, Programas de
Autoregulación, entre otros.105 La manera de hacerlo es por medio de la denuncia o
demanda ambiental, merece destacarse que la denuncia no se requiere legitimación
procesal alguna. Sin embargo, para ejercer el derecho de acción y plantear un a
demanda ambiental si requiere cumplir con los requisitos de legitimación que exigua el
Art. 101 LMA, cuyo estudio corresponde a otro apartado106.
La ley plantea deja un vacío legal en el sentido que no obliga al MARN a notificar una
resolución denegatoria o desestimatoria de apertura del Proceso Administrativos
Sancionador.
Cuando una denuncia es admitida inicia el Proceso Administrativo Sancionador que
puede iniciarse también de oficio o aviso anónimo. Importa destacar las atribuciones
que la ley brinda a la PNC, Concejos Municipales, FGR o PDDH, instituciones que tienen
104 A partir de enero 2009 el salario mínimo mensual para el Sector Comercio y Servicios asciende a $207.60 105 Por lo general este tipo de resoluciones o actos administrativos son solamente conocidos por el MARN y el titular de la obra o proyecto, por ello es necesario que los mismos sean de libre acceso al público. 106 Vid. Supra. Punto 4.3.
77
presencia territorial en todo el país y a quienes les faculta para constituirse al lugar de
la infracción ambiental e inspeccionar el lugar o lugares del hecho y levantar el acta
respectiva, esta facultad la tienen también los inspectores ambientales, sin embargo,
por ahora no cuentan con presencia nacional inmediata, lo importante en cualquier
caso, es que el acta que para el caso se levanta constituye prueba del cometimiento de
la infracción.107 Esta acta en caso de ser levantada o redactada por personal ajeno al
MARN, conforme lo dispone el Art. 119 RIAL debe ser remitida a la Autoridad
Ambiental, en un plazo máximo de tres días después de realizada la misma.
Es de tener en cuenta, que cuando se trata de cierto tipo de contaminación ambiental,
la misma a veces se presenta de manera silenciosa, no detectable por el ojo humano
y/o confusa en cuanto a su verdadero autor; por ello en estos casos es preferible
auxiliarse del MARN y solicitarle que realice Actuaciones Previas con el propósito de
determinar con carácter preliminar la concurrencia de circunstancias que justifiquen la
apertura del expediente administrativo sancionador108, tales como toma de muestras,
descripción sintomatológica percibida por la población, comportamiento de la fauna,
detalles y aproximaciones del área perimetral afectada, etc.
El Procedimiento Administrativo Sancionatorio para Acciones Contaminantes, prevé dos
fases, a saber:
Instructora, inicia mediante resolución motivada,109 que debe ser notificada al
infractor siguiendo las reglas del Derecho Común110, en esta etapa se da audiencia al
presunto infractor o interesado, para que pueda alegar y proponer la práctica de
pruebas que considere convenientes para su defensa, siempre y cuando tengan
relación con los hechos que presuntamente se le adjudican. La valoración probatoria es
conforme a las reglas de la sana crítica.
Sancionadora, en la fase llamada por la ley como sancionadora, que en estricto léxico
jurídico es una fase resolutiva (pues no todo expediente administrativo forzosamente
termina con una sanción) donde se dicta la resolución que puede ser efectivamente
sancionando, si se han establecido los hechos atribuidos, o bien se puede sobreseer y
archivar el expediente, si es el caso contrario; esta resolución debe ser debidamente
107 Cfr. Art. 91 Ley del Medio Ambiente. 108 Cfr. Art. 92 Ley del Medio Ambiente. 109 Cfr. Art. 93 Ley del Medio Ambiente. 110 De conformidad con el Art. 183 del Código Procesal Civil y Mercantil, estas reglas son: 1) El emplazamiento se practicará por el funcionario o empleado judicial competente en la dirección señalada por el demandante para localizar al demandado; y si lo encontrare, le entregará la esquela de emplazamiento y sus anexos; 2) Si la persona que debe ser emplazada no fuere encontrada pero se constatare que efectivamente se trata de su lugar de residencia o trabajo, se entregará la esquela de emplazamiento y sus anexos a cualquier persona mayor de edad que se hallare en el lugar y que tuviere algún vínculo o relación con aquélla; y, 3) El diligenciamiento del emplazamiento se hará constar en acta levantada a tal efecto por el funcionario o empleado judicial competente que lo llevó a cabo, con indicación del lugar, día y hora de la diligencia, nombre de la persona a la que se entrega la esquela correspondiente, y vínculo o relación de ésta con el emplazado, en su caso. El acta será suscrita por el emplazado o por la persona que recibió la esquela, salvo que ésta no supiera, no pudiera o se negara a firmar, de lo cual se dejará constancia.
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motivada y resolver todas las cuestiones planteadas por las partes (demandante e
infractor).111
La posibilidad de intervención activa, es decir, como parte procesal por parte de la
población es solamente mediante una demanda interpuesta en la forma supra descrita,
pues de lo contrario el proceso se entiende iniciar de oficio, sin obligación del MARN de
notificar al denunciante. Aun cuando no lo diga expresamente la ley, cabe la facultad
de mostrarse parte en un procedimiento administrativo ya iniciado, con la salvedad
que por normas procedimentales generales no se puede hacer retroceder el mismo,
debe tomarse en el estado en que se encuentre. Esta posibilidad en la práctica casi no
se ha desarrollado, debido a que el proceso administrativo es sustanciado en reserva o
sin publicidad por parte de la administración.
En términos de acceso a la justicia sería de beneficio, que el MARN pusiera a
disposición una base de datos (similar a la que posee la CSJ sobre sentencias
judiciales) sobre resoluciones administrativas ya firmes, pues ello coadyuvaría al
conocimiento sobre el razonamiento administrativo, pues hasta ahora estas
resoluciones son solamente conocidas por las partes involucradas.
4.1.3. Procedimientos de cumplimiento contra la inacción administrativa en
materias requeridas por normas ambientales expresas
En este punto trataremos los principales supuestos cuando el sujeto de los
procedimientos es la propia administración pública ambiental, al incumplir mandatos
legales contenidos en la ley ambiental o en otros cuerpos normativos que tengan por
finalidad la protección ambiental.
El no observar todas las leyes aplicables constituye un incumplimiento, por principio
todo acto administrativo presume legalidad, sin embargo, para que el mismo sea
jurídicamente valido, debe escudarse en la denominada “cadena de legalidad”,
consistente en el nexo ineludible entre acto-potestad-ley; faltando uno de dichos
eslabones el acto, aunque posesa vida legal, se vuelve jurídicamente “Ilegal”.
Todo funcionario ambiental como máximo garante y autoridad ambiental que es, debe
asegurarse del cumplimiento del administrado de todos y cada uno los requisitos
legales y técnicos establecidos para el permiso ambiental para determinada obra o
proyecto, por ello sí es el funcionario quien por negligencia, pasa por alto una
exigencia ambiental será acreedor del cometimiento de una infracción grave,
específicamente la contenida en el Art. 86 literal f) LMA que tipifica el otorgar permisos
ambientales, a sabiendas de que el proponente de la actividad, obra, proyecto o
concesión no ha cumplido con los requisitos legales para ello. En la realidad, existe
poca o nula posibilidad de que la misma sea aplicada, en virtud que el encargado de
aplicar esta sanción es la misma autoridad ambiental, o bien funcionarios de su
dependencia; quienes se encuentran subordinados al titular del MARN lo cual
constituye un vacío legal; la única vía jurídica posible para sancionar este mal actuar
111 Cfr. Art. 95 Ley del Medio Ambiente.
79
de la administración o el funcionario especifico, será acudir a la Sala de lo Contencioso
Administrativo por ser una controversia relacionada con la legalidad del acto
administrativo que otorga un permiso ambiental viciado; también si el acto fuera
cometido con dolo o culpa pudiéramos estar frente a una figura penal o delito, lo cual
se tratará luego.112
Respecto a inacciones administrativas por desobedecer disposiciones especificas que
requieren el desarrollo de normas o políticas especificas, o no ejecutarlas en el tiempo
establecido, no existe la posibilidad de acudir a demandar a la autoridad ambiental ni
en sede administrativa, ni en sede judicial ya que uno de los presupuestos necesarios
para la procedencia de la pretensión contencioso administrativa es la existencia de un
acto emitido por la administración pública y que el mismo adquiera el carácter de
definitivo.
Por lo anterior expuesto, tampoco existe la posibilidad de sancionar u obligar al MARN
a que inicie un proceso administrativo sancionador en contra de un contaminador.
Hecha las precisiones anteriores, existe una instancia a la cual acudir, solamente que
sus sanciones no son de índole civil sino moral, por ello si el funcionario retardara sin
motivo legal, cualquier acto propio de su función, incluido el inicio del Procedimiento
Administrativo Sancionatorio, puede y debe ser sancionado por el Tribunal de Ética
Gubernamental, de conformidad al Art. 6 literal i) de la Ley de Ética Gubernamental;
cabe destacar que desde que fue constituido el Tribunal de Ética nunca se ha
denunciado al MARN ante dicha oficina.
Tabla: 4.1. Resumen del Acceso a la Justicia en la Aplicación del
Derecho Administrativo.
Tipo de Disputas Legales Oportunidades para la Participación Pública
Tribunal o Instancia
Responsable
Condiciones Relevantes
Revisión Judicial de la Toma de Decisiones Administrativas Cumplimiento con las normas procedimentales
Si
MARN
Cumplimiento de las normas Sustantivas
Si
MARN
Procedimientos de Cumplimiento contra Contaminadores Procedimientos de cumplimiento iniciados por la administración
Si
MARN
Procedimientos de cumplimiento iniciados por el público
Si
Agroambientales o Ambientales
No han sido creadas
Procedimientos de Cumplimiento contra la Inacción en Materias Requeridas por Ley Inacción para desarrollar normas generales aplicables y reglamentación requeridas por ley
No
--
Inacción para exigir que los contaminadores controlen la contaminación de acuerdo con la legislación ambiental
No
--
112 Vid. Supra. Punto 4.2.
80
Inacción para iniciar procedimientos de cumplimiento de la legislación contra contaminadores no cumplidores de la ley
No
--
81
4.2. Acceso a la Justicia en materia del cumplimiento del Derecho Penal
Habíamos adelantado que quien por acción u omisión deteriore el medio ambiente,
tiene responsabilidad, sin embargo, sí la persona natural o jurídica actuare con dolo o
culpa e infringe las disposiciones establecidas en la LMA, comete Delito Ambiental.
En Código Penal, Libro Segundo Parte Especial de los Delitos y sus penas, encontramos
el TITULO X que trata Delitos relativos a la Ordenación del Territorio, la Protección de
los Recursos Naturales, y al Medio Ambiente, siendo el Capítulo II el que se encarga de
los delitos Relativos a la Naturaleza y el Medio Ambiente.
El catalogo de acciones/omisiones a castigar penalmente incluyen: Contaminación
Ambiental (Art. 255); Contaminación Ambiental Agravada (Art. 256); Contaminación
Ambiental Culposa (Art. 257); Depredación de Bosques (Art. 258); Depredación de
Flora Protegida (Art. 259); Depredación de Fauna (Art. 260); Depredación de Fauna
Protegida (Art. 261); Responsabilidad de Funcionarios y Empleados Públicos (Art.
262); Quema de Rastrojos (Art. 262.-A); y, Comercio y Transporte de Sustancias
Peligrosas (Art. 262.-B).
El actual Código Penal data de 1998, la incorporación de cada una de las figuras
delictivas anteriores no encuentran antecedente en los anteriores códigos reguladores
de la conducta delincuencial, por ello la incorporación de ellos suple una laguna
histórica de impunidad penal y depredación de la naturaleza.
Dicha impunidad a la cual se ha hecho referencia, para por reconocer que no termina
con la vigencia del Código Penal, ya que al Titulo que trata la protección de los
recursos naturales, no tardó en incorporársele un artículo que exigía condiciones para
la ejecución de los mismos, el Art. 263.- A, decía así: “La acción proveniente de cada
uno de los delitos comprendidos en el presente capítulo, solamente podrá promoverse
después de que la autoridad administrativa competente haya concluido los
procedimientos correspondientes de conformidad con la Ley del Medio Ambiente.”
Disposición que durante casi cinco años dicho concepto impedía la protección penal
ambiental directa.
Respecto de los requisitos para iniciar este tipo de acciones, agregamos que según el
Art. 19 del Código Procesal Penal, la Acción Penal puede ser pública; pública, previa
instancia particular; y, privada. La acción penal tiene como fin sancionar la infracción
mediante la imposición de una pena establecida por el Código Penal, para lo cual es
necesario que se pruebe la culpabilidad del imputado.
Los delitos contra el medio ambiente son de Acción Pública y ostentando la FGR el
monopolio de la acción penal,113 solamente el Ministerio Público puede iniciar la misma,
sin perjuicio de la participación periférica de la víctima.
113 Cfr. Art. 193 Ordinal 4° de la Constitución de la Republica de El Salvador.
82
Una vez iniciada la acción penal, es decir, judicializado el caso y presentado ante los
tribunales correspondientes, se puede presentar la solicitud de constitución como Parte
Querellante, dicha posibilidad caduca por ministerio de ley quince días antes de la
audiencia preliminar.
La facultad de querellar la tiene la victima desde luego, pero también todo ciudadano u
organización no gubernamental legalmente constituida, cuando se trate de delitos que
afecten intereses difusos o de la colectividad en su conjunto, como los delitos
ambientales. En tal supuesto la acción civil derivada del cometimiento del hecho corre
por cuenta del Querellante.
En materia penal se reconocen avances teóricos pero que en la práctica se han visto
limitados por interpretaciones generadoras de impunidad, de la comparación de casos
denunciados y condenas alcanzadas, solo puede concluirse que no hay contaminación
ambiental en El Salvador, o bien, que hay impunidad.
Tabla: 4.2. Resumen sobre el Acceso a la Justicia en el Cumplimiento del Derecho
Penal.
Tipo de Disputas Legales Oportunidades para la
Participación Pública
Tribunal o Instancia
Responsable
Condiciones
Relevantes Iniciación ciudadana o pública de los procesos de derecho penal a través de la FGR
Si
FGR
Iniciación directa ciudadana o pública de los procesos de derecho penal
No
FGR
Participación en los procesos penales como “acusación popular”
Si
Instancia Judicial Penal
La figura utilizada es Querellante Particular
4.3. Acceso a la justicia en cuestiones del cumplimiento del Derecho Civil
Privado
Como ya hemos visto hay responsabilidad administrativa y penal, pero también
responsabilidad civil derivada de la acción u omisión deteriorante ambiental, a ello se
le llama Acción Civil de Reparación de Daños Ambientales, regulada en el Art. 100 y
siguientes de la Ley del Medio Ambiente.
Como ya se había adelantado,114 pese a existir una Jurisdicción Ambiental, la no
creación de los tribunales respectivos, constituye el mayor valladar en el tema de
acceso a la justicia.
Se entiende por Daño Ambiental, toda pérdida, disminución, deterioro o perjuicio que
se ocasione al ambiente o a uno o más de sus componentes, en contravención a las
normas legales. El daño podrá ser grave cuando ponga en peligro la salud de grupos
humanos, ecosistema o especies de flora y fauna e irreversible, cuando los efectos que
produzca sean irreparables y definitivos.
114 Vid. Infra. Punto 1.5.1.
83
Esta acción es oponible frente a la mismo Estado, entes descentralizados y frente a
toda persona natural o jurídica. Para las sociedades y/o personas jurídicas colectivas,
la ley presume de derecho que los administradores, trabajadores y empresas con
quienes tengan relaciones contractuales (incluidos contratistas y subcontratistas),
actúan por su orden, mandato y con su pleno conocimiento, generando así la
responsabilidad solidariamente por los daños ambientales.
Tratándose de actos de funcionarios y empleados públicos responderán éstos directa y
principalmente; y, el Estado en forma subsidiaria.
Los requisitos de legitimación la acción podrá ser ejercida por la persona natural o
jurídica que haya sufrido el daño de manera directa e inmediata; por cinco ciudadanos
miembros de una comunidad que carezca de personalidad jurídica, debiendo adjuntar a
la demanda los nombres y apellidos, número de cédulas115, lugar de residencia, firma o
huella digital del pulgar de la mano derecha de las personas que conforman la
comunidad; y el Fiscal General de la República así como la Procuraduría para la
Defensa de los Derechos Humanos.
Llegado a este punto, no pude pasarse desapercibido que la LMA exija dentro de los
requisitos de legitimación para personas naturales o jurídicas “que haya sufrido el daño
de manera directa e inmediata116” pues aparte de lo complicado que resultaría
demostrar ello a priori, aquí hay una contradicción respecto de lo declarado por la
Constitución, pues si nos atenemos al texto constitucional (como debe ser) que declara
de interés social la protección ambiental, no debería limitarse en la propia ley
ambiental la posibilidad de ejercer el derecho de acción a todo ciudadano, a la vez esta
contradicción altera lo dicho por la misma LMA cuando en su Art. 4 también declara de
interés social la protección ambiental, por lo tanto no existe justificante alguna para
limitar la posibilidad de una persona que entable una demanda civil por daños
ambientales, máxime si se tiene presente que nos encontramos frente a un derecho
catalogado como difuso, en el cual existe indeterminación respecto de sus titulares,
dado su carácter surpa-individual, lo que existe es una identificación plena del bien
jurídico protegido, pero con ausencia de una relación jurídica directa entre sus titulares
presente y futuros. Según la Sala de lo Constitucional:
“[…] este interés social remarca la necesaria intervención, coordinación y
esfuerzo conjunto de las instituciones estatales, de los grupos sociales y de
todos los individuos para su progresivo cumplimiento. Es precisamente el
carácter prioritario de tales actividades lo que da sentido a que las mismas se
declaren de interés social; y ello conlleva la obligación de involucrar y coordinar
los esfuerzos -de los entes públicos principalmente, pero también de los grupos
sociales y los individuos-, en una política consistente y continuada para la
realización de tal interés. Especialmente, el principio de la prevalecencia del
interés social desempeña un papel teleológico para la interpretación de las
normas que regulan la protección, restauración, desarrollo y aprovechamiento
115 Actualmente la Cédula ha dejado de ser un documento de identidad, la misma fue sustituida por el Documento Único de Identidad (DUI). 116 Cfr. Art. 101 literal a) LMA
84
de los recursos naturales; así como para valorar la conducta del Estado en el
desarrollo de su política ambiental. Ello conduce a afirmar que la legitimidad
constitucional de tal política dependerá de su orientación hacia la consecución
del interés -es decir, el provecho o conveniencia, entendido como la satisfacción
de las necesidades- de la mayoría de la población, interés que, según la misma
Constitución, tiene primacía y por tanto deberá hacerse prevalecer sobre el
interés privado117
".
Debe tenerse presente que esta limitación no existe para iniciar la acción
administrativa o penal, ya que la primera puede ser incluso anónima y la segunda es
una acción pública. Finalmente, si la justificante de tal limitación fuere respecto de la
posibilidad de que esta persona se quedara con una indemnización que no le
corresponde en el 100%, este temor es vano y sin asidero legal, pues tal cual lo regula
el Art. 85 LMA, la obligación principal es de respetar el ecosistema afectado y si ello no
es posible la indemnización es a favor del estado y particulares afectados y nunca para
terceros accionantes o litigantes.
Regresando a nuestro análisis principal, el procedimiento es sustanciado mediante un
Juicio Sumario118, ello en el lenguaje jurídico de la promulgación de la LMA quería
expresar, que de la demanda se le dé traslado por tres días a la parte demandada, y
con lo que conteste o en su rebeldía se recibirá la causa a prueba por ocho días con
todos cargos si fuere necesario, y vencidos se dictará dentro de los tres días siguientes
la sentencia que corresponda con arreglo a derecho, sin más trámite ni diligencia. Sin
embargo, con la reciente entrada en vigencia119 del Nuevo Código Procesal Civil y
Mercantil, ya no existe el Juicio Sumario, lo que existe es un Proceso Común y el
Proceso Abreviado, cuyas disposiciones pertinentes se transcriben a continuación:
Ámbito del proceso común
Art. 240.- Se decidirán por los trámites del proceso común, cualquiera que sea
su cuantía.
Las demandas en materia de competencia desleal, propiedad industrial,
propiedad intelectual y publicidad, siempre que no versen exclusivamente sobre
reclamaciones de cantidad, en cuyo caso se tramitarán por el procedimiento que
les corresponda en función de la cuantía que se reclame.
Se decidirán también en el proceso común las demandas cuya cuantía supere los
Veinticinco Mil Colones o su equivalente en Dólares de los Estados Unidos de
América, y aquellas cuyo interés económico resulte imposible de calcular, ni
siquiera de modo relativo.
Ámbito del proceso abreviado
117 Sala de lo Constitucional, CSJ, SD 02/07/1998, Inc. 5-93, Considerando IV 1. 118 Cfr. Art. 102 LMA 119 El Código se encuentra vigente a partir del 1º de julio de 2010.
85
Art. 241.- Se decidirán por los trámites del proceso abreviado las demandas
cuya cuantía no supere los Veinticinco Mil Colones o su equivalente en Dólares
de los Estados Unidos de América.
Además, se decidirán por este trámite, cualquiera que sea su cuantía:
1°. Las demandas de liquidación de daños y perjuicios.
2°. Las demandas de oposición a la reposición judicial de títulos valores.
3°. Las demandas relativas a la disolución y liquidación judicial de una sociedad.
4°. Las demandas de nulidad de sociedades.
Como puede verse, este tipo de procesos se dedica a cuestiones relativas aspectos
comerciales, de derecho societario, títulos valores, de derechos de propiedad
intelectual, y lo relativo a liquidación de daños y perjuicios, donde la cuantía es
determinante para determinar uno u otro proceso, vale la pena aclarar que dentro de
las disposiciones transitorias de la ley ambiental, se encuentra el Art. 111, que asigna
competencia a los Juzgados de Primera Instancia y a las Cámaras de Segunda
Instancia con competencia en materia civil o mixtos, para conocer sobre las
infracciones cometidas a la ley y reglamentos, mientras no sean creados los Tribunales
Agroambientales de Primera Instancia y las Cámaras Agro-ambientales de Segunda
Instancia, a las que hace referencia el Art. 99 LMA, visto está que estos tribunales
creados no tienen especialización en la materia ambiental, de ahí que la creación de los
tribunales ambientales sea una necesidad impostergable.
Las pruebas en materia ambiental se evaluarán de conformidad a las reglas de la sana
crítica y los informes de autoridades en el ejercicio de sus funciones constituirán, en
los juicios ambientales, un medio probatorio de carácter especial.120 Destacamos que la
CSJ se encuentra trabajado un anteproyecto de Decreto de Creación de los Tribunales
Ambientales, el cual traerá aparejado introducción de reformas a la ley de medio
ambiente para poder implementar los mismos, ello constituye una oportunidad valiosa
para no dejar fuera un tema fundamental que hasta el momento ha olvidado la LMA,
nos referimos a la Inversión de la Carga Dinámica Probatoria121, esto no ha sido
abordado en el anteproyecto de Decreto, pero es la oportunidad de rescatarlo, pues de
lo contrario, el acceso a la Justicia Ambiental se verá nuevamente obstaculizado ya que
las pruebas en esta materia son onerosas y no podrán ser cubiertas por los
demandantes, que en su mayoría de casos son comunidades de escasos recursos. El
contaminador en este supuesto tendrá ventaja, pues es un común denominador que la
mayoría de contaminadores grandes cuentan con poder económico suficiente para
contratar firmas o peritos que hagan estudios que pueden convertirse en pruebas
judiciales y desvirtuar así, por falta de prueba en contrario, la denuncia de los
afectados.
120 Cfr. Art. 102 LMA 121 Teoría procesal que establece que quien debe probar es aquella parte que se encuentre en mejores condiciones técnicas, económicas, jurídicas o fácticas, respecto de los hechos conducentes.
86
4.4. Acceso a la justicia en asuntos relacionados con el cumplimiento del
derecho constitucional
4.4.1. Demanda de Amparo
La acción de amparo procede contra toda clase de acciones u omisiones de cualquier
autoridad, funcionario del Estado o de sus órganos descentralizados y de las sentencias
definitivas pronunciadas por la Sala de lo Contencioso Administrativo que violen
aquellos derechos u obstaculicen su ejercicio. Es de tener presente que únicamente
podrá incoarse cuando el acto contra el que se reclama no puede subsanarse dentro
del respectivo procedimiento mediante otros recursos.122
Sobre la naturaleza y la función del Amparo Constitucional la Sala de lo Constitucional
(entidad encargada de resolver) sostiene: El amparo, en cuanto proceso constitucional,
constituye un instrumento de satisfacción de pretensiones que una persona deduce
frente a una autoridad o persona determinada; en consecuencia, todo proceso de
amparo supone una pretensión que es su objeto, esto es, la materia sobre la cual
recae el complejo de elementos que el proceso constituye.123
El objeto es dar una protección reforzada de los derechos u categorías jurídicas
subjetivas protegibles de rango constitucional, por lo que toma importancia aquí lo
dispuesto en el Art. 117 de la Constitución, ya que es la disposición que trata la
protección ambiental, y la finalidad de un amparo constitucional por violación de
derechos ambientales debe defender la vigencia de dicha disposición frente a cualquier
acto de decisión y de efectos positivos, sin importar si el acto es judicial,
administrativo o legislativo.
Específicamente en materia de Amparo Constitucional Ambiental, la Sala ha
expresado: “[…] cualquier persona que considere que se le vulnera un derecho de
naturaleza difusa, adquiere legitimación procesal para plantear la pretensión
constitucional de amparo -en virtud de la protección de los intereses difusos- sin
necesidad que intervengan en el proceso los demás titulares del mismo, por su
compleja amplitud social”124.
4.4.2. Demanda de Inconstitucionalidad
Al igual que el Amparo, el declarar la Inconstitucionalidad de cualquier norma es
competencia exclusiva de la Sala de lo Constitucional de la CSJ.
La Inconstitucionalidad en tanto, Garantía Constitucional, tiene la misma naturaleza
jurídica que el amparo, es decir, es la de un proceso y, por tanto, requiere el debido
planteamiento de la pretensión.
122 Cfr. Art. 12 Ley de Procedimientos Constitucionales. 123 Sala de lo Constitucional CSJ, IA 107 / 2000 (2000), Considerando II. 124 Sala de lo Constitucional CSJ, SA 104-98/ 105-98/ 106-98 (acumulados) (1998), Considerando I.
87
Las características básicas, parámetros y alcances del Proceso de Inconstitucionalidad
son: 1.- En esta clase de proceso constitucional se trata de enjuiciar la conformidad o
disconformidad de una norma de carácter general y abstracta con la normativa
constitucional; 2.- El parámetro del examen de constitucionalidad es la norma o
normas de la Ley Fundamental en base a la cual se confronta la legitimidad
constitucional de la disposición impugnada; 3.- El examen de constitucionalidad debe
realizarse teniendo en cuenta el régimen o sistema político adoptado por la
Constitución; 4.- La ubicación del órgano encargado del control de la constitucionalidad
en la estructura estatal, ya que la actividad de éste ha de ser de distintos matices, si
se trata de un órgano político o de un tribunal, y aún si éste responde a criterios de
centralización o especialización respecto del órgano judicial; 5.- La competencia de la
Sala está restringida a conocer y resolver dentro de los extremos de lo pedido, y en
cuanto fuere razonable y pertinente; y, 6.- una declaratoria de inconstitucionalidad –
cuando procede– se circunscribe a las disposiciones contrarias a la Carta Magna,
subsistiendo la vigencia de los artículos o partes de los mismos conformes con el
Estatuto Fundamental.125
La Inconstitucionalidad en El Salvador, pocas veces ha sido utilizado para alegar
protección ambiental, sin embargo, existen casos dignos de mencionar, en esta
materia específicamente por violación al Art. 117 de la Constitución, donde los
demandantes en un caso donde varios ciudadanos impugnan de inconstitucional una
norma que dio la posibilidad de urbanizar una zona ecológicamente importante sin
existir un Estudio de Impacto Ambiental, en su demanda expusieron:
"Un estudio del impacto ambiental visto integralmente, debe ser un requisito
ineludible y previo del Estado salvadoreño para emprender cualquier actividad
que pueda poner en peligro el medio ambiente. Esto se torna obligatorio
constitucionalmente para el Estado salvadoreño no solamente sobre la base del
artículo ciento diecisiete [de la Constitución], sino además sobre la base de lo
que dispone el derecho ambiental internacional vinculante para El Salvador. En
el principio diecisiete de la Declaración sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
que el Gobierno salvadoreño votó afirmativamente en la Cumbre de Río de
Janeiro de 1992, se señala la necesidad de realizar estudios de impacto
ambiental previo a toda actividad degradatoria del medio ambiente y que tal
estudio debe estar sujeto a la decisión de una autoridad nacional competente."
“[…] la decisión que ahora impugnamos por inconstitucional, contraría lo
dispuesto no solamente por la Cumbre de Río, sino que además, roza
abiertamente a los tratados internacionales que en materia de medio ambiente
ha ratificado el Estado salvadoreño a nivel centroamericano; pues el Estado
salvadoreño, en el marco del „Convenio Regional para el Manejo y Conservación
de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones
Forestales‟, de 1993, se comprometió a „asegurar que las actividades dentro de
su jurisdicción o control no causen daños al medio ambiente del país‟ y a
„orientar programas nacionales de reforestación para recuperar tierras
125 Sala de lo Constitucional CSJ, Inc. 3/92 (1992), Considerando X.
88
degradadas de aptitud preferentemente forestal actualmente bajo uso
agropecuario, que rindan usos múltiples‟"
Frente a dicho planteamiento la Sala de lo Constitucional por su parte resolvió:
"[…] el parámetro de la decisión en el proceso de inconstitucionalidad, está
determinado por la normativa constitucional; y ello porque la causa jurídica de la
pretensión en esta clase de proceso constitucional encuentra su basamento
directamente en la Constitución; en consecuencia, si se alega que la disposición
impugnada infringe o transgrede una normativa distinta de la constitucional, la
petición debe inadmitirse por deficiencia en la causa jurídica de la pretensión […]
es ineludible concluir que ni la Declaración sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, ni el Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los
Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales, ni el
Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas
Silvestres Prioritarias en América Central ni, en general, el derecho ambiental
internacional, son parámetro de control en nuestro proceso de
constitucionalidad. Por tanto, sobre estos motivos argumentados por los
mencionados demandantes, debe sobreseerse en el presente proceso."126
El caso expuesto deja por lo menos dos lecciones de vital importancia a la hora de
utilizar este mecanismo de acceso a la justicia por cuestiones ambientales, el
planteamiento argumentativo si bien puede y debe utilizar los Tratados
Internacionales, la pretensión debe centralizarse en los alcances constitucionales de la
protección ambiental que regula el Art. 117, obligando al ciudadano/a común a
requerir los servicios técnicos de una persona abogada y esto por principio crea un
obstáculo a la hora del acceso a la justicia por cuestiones ambientales; y dos, que el
máximo Tribunal de Justicia debe hacer una profundización interpretativas de lo que en
materia constitucional se entiende por protección ambiental conforme a ley, en el
sentido de dar a la protección ambiental eficacia real y no meramente formal.
Tabla: 4.3. Resumen sobre el Acceso a la Justicia en el Cumplimiento del Derecho
Constitucional
Tipo de Disputas Legales Oportunidades para la Participación Pública
Condiciones relevantes
Amparo Si Requiere de Asistencia Legal
Inconstitucionalidad Si Requiere de Asistencia Legal
4.5. Resolución alternativa de disputas
El Centro de Mediación de la Procuraduría General de la República es la única
institución gubernamental que ofrece el servicio de mediación para resolver conflictos,
sin embargo, no se comentará de la misma, pues conforme la interpretación de los
126 Sala de lo Constitucional CSJ, SD 5-93/2-96/3-96/9-96/11-96/12-96 (acumulados) (1998), Considerando II.
89
Arts. 22 y 23 de la Ley de Mediación, Conciliación y Arbitraje, la mediación en
conflictos ambientales no es objeto de arbitraje.
90
4.6. Análisis y Evaluación
Sin lugar a dudas la ausencia de tribunales especializados es por ahora el tema que
más requiere atención, no obstante, es necesario crear una jurisdicción ambiental
administrativa fortalecida y con credibilidad.
Aún cuando la LMA hace remisión a los tribunales con competencia Civil, para resolver
las cuestiones ambientales, el tema de la carga probatoria es lo que ha impedido hacer
uso de esta alternativa, pues la prueba en materia ambiental, exige un tipo de prueba
pericial que no puede ser cubierta por la mayoría de la población, por razones
económicas.
Tabla: 4.4.
Evaluación sumaria sobre el Acceso a la Justicia en Asuntos Relacionados con el Cumplimiento del Derecho Ambiental.
Áreas/Asunto que requiere
Atención
Limitación de Capacidades
Relevantes en el Área Problemática
Actividad Posible de
Desarrollo de Capacidades
Ausencia de Tribunales Ambientales
No
Presentación del Decreto de Creación por parte de la CSJ y aprobación del mismo por la Asamblea Legislativa.
Inversión de la Carga Dinámica Probatoria en materia ambiental
Si
Con el decreto de Creación de los tribunales ambientales se deben proponer reformas a la LMA donde se puede incorporar la misma
La LMA no obliga al MARN a notificar una resolución denegatoria o desestimatoria de apertura del Proceso Administrativos Sancionador
si
Reforma LMA
Insuficientes inspectores ambientales
Si
Convenios de capacitación con otras entidades que tienen competencia ambiental y presencia territorial
Desconocimiento de las Resoluciones Administrativas Ambientales
No
Crear la base de datos y hacerlas del conocimiento por medio del sitio web
Inacciones administrativas no sancionadas
Si
Impedimento en distintos cuerpos normativos.
Exigencia de legitimación a personas naturales o jurídicas para la acción civil ambiental
Si
Reforma LMA
91
Capítulo V
Aplicación de los derechos procedimentales ambientales en
sectores ambientales específicos y áreas problemáticas.
5. Introducción
En el presente capítulo se trata el cómo se aplican las políticas descritas en los
capítulos anteriores en ecosistemas específicos.
Mientras que los capítulos previos se han abordado la implementación de los derechos
ambientales procedimentales desde una perspectiva general y específica por eje
temático, en el presente se documenta el acceso a la información, la participación
pública y el acceso a la justicia en sectores ambientales específicos y en áreas
problemáticas. El presente capítulo nos introduce al conocimiento, descripción y
análisis las reglas procedimentales particulares para cada sector ambiental o actividad
específica, así como la manera en que los derechos ambientales procedimentales son
implementados en las varias áreas de la gestión ambiental.
5.1. Sobre los derechos procedimentales
A lo largo del presente Perfil Nacional, se ha venido hablando de los Derechos
Procedimentales por lo que previo al desarrollo de este capítulo, vale hacer la debida
inteligencia, respecto de lo que se entiende por los mismos. Los derechos
procedimentales ambientales, funcionan como complemento de los derechos
sustantivos ambientales e implican el derecho de acceso a la información, participación
y acceso a la justicia. Están vinculados con el uso del sistema de justicia judicial y
administrativa para hacer cumplir los derechos y los servicios reconocidos por la ley.
En materia ambiental, proporcionan oportunidades para participar en los procesos de
toma de decisiones ambientales de manera activa y el acceso a la justicia en dicha
materia; pero para poder ejercerlos debidamente se necesita como condición sine qua
non, el derecho de acceso a la información ambiental.
Es claro, al menos a nivel doctrinal, que la conservación de los recursos naturales y la
protección del ambiente no es tarea exclusiva gubernamental, sino que requiere de la
participación de la población en general.
Por ser de suma importancia es en estos tres elementos del Derecho de Acceso que se
han centrado los esfuerzos de la participación de la sociedad civil para permitir una
mejor protección ambiental y alcanzar la solidaridad intergeneracional.
Objetivos del Capítulo V.
Resumir y analizar los derechos procedimentales para sectores
económicos específicos y asuntos ambientales.
92
Sobre los antecedentes,127 de este principio, se puede mencionar la Declaración de
Estocolmo128, donde se estableció la responsabilidad de los ciudadanos; se reconoció la
existencia (por primera vez) de una responsabilidad intergeneracional; y, se sentaron
las bases para el desarrollo del derecho internacional ambiental posterior, que ha
incluido normas específicas para el desarrollo de los derechos procedimentales
ambientales.
En la proclama, punto 7, y el Principio 1 de dicha declaración establece que:
“[…] será preciso que ciudadanos y comunidades, empresas e instituciones, en
todos los planos acepten las responsabilidades que les incumben y que todos
ellos participen equitativamente en esta labor común. Hombres de toda
condición y organizaciones de diferente índole plasmarán con la aportación de
sus propios valores y la suma de sus actividades el medio ambiente del futuro
[…].
Principio 1. El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y
el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le
permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne
obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y
futuras […]”
Veinte años después, estos considerandos y principios se retoman especificándolos y
ampliándolos en la Declaración de Río de 1992 que literalmente dice:
“Principio 10. El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la
participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda.
En el plaño nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la
información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades
públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que
encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en
los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y
fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la
información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los
procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de
daños y los recursos pertinentes”.
Después de la Cumbre de la Tierra de 1992, el tema de derechos procedimentales
ambientales toma mayor auge y se busco nuevas formas innovadoras para desarrollar
este principio. El mejor ejemplo de ello lo constituye la Alianza para el Principio 10,
promovida por Iniciativa de Acceso (The Access Initiative)129 en la cual gobiernos,
organizaciones internacionales, así como de la sociedad civil pueden asociarse a la
misma.
127 Una de las primeras manifestaciones legales de esta filosofía se basa en los derechos procedimentales que se remontan varios siglos atrás en Escandinavia. En Suecia y Finlandia, para de Suecia en aquella época, la primera ley sobre la libertad de prensa y derecho de acceso a documentos oficiales fue promulgada en 1776. 128 Adoptada en junio de 1972. 129 Vid. Supra 1.6.3.
93
En la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible en Johannesburgo 2002, aún cuando
en la Declaración y Plan de Implementación, no establecen ningún principio nuevo de
significancia dentro del tema Democracia Ambiental, pero a lo largo de todo el Plan de
Implementación, se reitera la importancia de la transparencia, la rendición de cuentas
y la participación.
Con todo, el instrumento jurídico que a nivel internacional presenta mayores avances
en este tema es el Convenio de Aarhus, adoptado por la Comunidad Europea en 1998,
el cual permite su adopción a otros Estados no miembros de este órgano de
integración regional130, lo cual ha conducido a que lidere el planteamiento de
directrices específicas sobre el acceso a la información a nivel global. El mismo entró
en vigencia el 30 de octubre de 2001 y rescata los tres pilares claves sobre
información, participación y acceso a la justicia en temas ambientales.
Para el caso de El Salvador, el enmarque general sobre los Derechos Procedimentales
se encuentra determinado la Ley del Medio Ambiente, específicamente en la Parte I,
Disposiciones Generales, Titulo II Gestión del Medio Ambiente, Capítulo II Participación
de la Población en la Gestión Ambiental, artículos 8 y siguientes; siempre en la Parte I,
Titulo III Instrumentos de la Política del Medio Ambiente, Capítulo V Información
Ambiental artículos 30 y siguientes; y, por el tema de justicia se encuentra en la Parte
III Responsabilidad Administrativa, Civil y Penal; Titulo XIII Procedimientos, Capítulos
I, II y III que regulan el procedimiento administrativo, judicial y la responsabilidad
penal, respectivamente, y cuyas disposiciones se encuentran, por su orden, en los
artículos 91 y siguientes, 100 y siguientes, y 105 y siguientes. Los cuales han sido
abordados previamente de manera específica.131
Previo al análisis específico por ecosistema, se hace recuerda estipulado en el inciso
primero del artículo 65 LMA, El uso y aprovechamiento de los recursos naturales
renovables, deberá asegurar la sostenibilidad del mismo, su cantidad y calidad,
protegiendo adecuadamente los ecosistemas a que pertenezcan.
5.2. Calidad del Aire
La contaminación del aire es un problema ambiental importante, su degradación es
resultado el resultado de acciones antropogénicas diversas, pero el mayor índice es
provocado por las actividades industriales, comerciales, domesticas y agropecuarias.
Debido a la falta de información, no puede presentarse una visión completa respecto
de la calidad del aire de país, sin embargo, esta problemática por ser
fundamentalmente un problema metropolitano y es en la misma donde se ha hecho
monitoreo, es por ello, que en este apartado solamente se presentarán datos y
perspectivas del el área metropolitana de San Salvador.
Las causas principales de contaminación del aire de la ciudad de San Salvador están
relacionadas principalmente con dos factores geográfico y antropogénico; respecto del
130 Cfr. Art. 17 Convención Aarhus 131 Vid. Infra. Información 2.3.; Participación 3.1.1. y 3.1.5.; y, Justicia 4.1.2., 4.2. y 4.3.
94
primero se acota que la ciudad está rodeada casi en su totalidad de accidentes
geográficos, excepto en el extremo oriental, y que la velocidad de los vientos no es
suficiente para superar esas barreras naturales y ventilar la metrópoli de las emisiones
gaseosas contaminantes.132 El segundo factor es el crecimiento del parque vehicular; la
concentración industrial; y, la dinámica de ocupación del suelo carente de
ordenamiento territorial.
La calidad del aire es analizada entonces, a partir de los niveles promedio anuales de
los principales contaminantes atmosféricos monitoreados y los consecuentes impactos
en la salud.
El principal emisor de CO y HC son los vehículos particulares de motor gasolina y de
NOx y PM son los camiones motor diesel. Al no introducir trampas de hollín los pick-
ups se convierten en los mayores emisores de PM. Sin embargo, los camiones
conducen más en las afueras de la ciudad mientras que los vehículos, pick-ups y buses
se conducen dentro de la ciudad afectando más en la calidad del aire. El tráfico
vehicular aunque no se tienen estudios específicos sobre sus emociones anuales, se ha
estimado basado en datos de consumo de combustible, que son responsables de cerca
de un 70% del total de las emisiones contaminantes. El parque vehicular está
compuesto en un 75% por autos con más de 10 años de uso.133
Sobre las emisiones industriales, no se conoce con exactitud su aporte a la
contaminación atmosferica existente ya que no se cuenta con un inventario de las
emisiones de las fuentes fijas ni con información sobre su distribución geográfica.
En materia de información ambiental, aún cuando existen datos desde 1996 respecto
de cinco puntos del área metropolitana, midiendo Ozono (O3), Dióxido de Nitrógeno
(NO2), Partículas Totales Suspendidas (TPS), Partículas menores de diez micras
(PM10) y Plomo (Pb); los mismos son privados, pues provienen del monitoreo
efectuado por el Laboratorio de la Fundación Salvadoreña para El Desarrollo Económico
y Social (FUSADES) que inicio dicha actividad con el apoyo técnico y financiado del
proyecto aire puro de Swisscontact, este proyecto fue trasladado al MARN, mediante el
Programa de Descontaminación de Áreas Críticas, Subcomponente de Apoyo al Marco
Regulatorio para la calidad del aire, y en el cual se formulo una propuesta de Política
Nacional de Calidad del Aire,134 y aun cuando la misma nunca llegó a oficializarse, el
programa dio como resultado cuatro informes de monitoreo de la calidad del aire,
correspondientes a los años 2004 al 2007 y únicamente por lo que respecta a NO2;
O3; TPS; y, PM10 en 4 puntos del área metropolitana que fueron Colonia Santa Elena,
en las Cercanías del Hospital Maternidad; Soyapango; y la Colonia Escalón.
132 Ap. SWISSCONTACT, Calidad del Aire Gran San Salvador 2001, Swisscontact – Laboratorio de Calidad Integral FUSADES, 2001 133 Viceministerio de Transporte, 2000. 134 MARN-BID 1209-OC-ES, Diciembre 2003.
95
Mapa: 5.1. Estac iones de Monitoreo Aire en Área Metropol itana de San Sa lvador
FUENTE: MARN s.e.
Resultados obtenidos para Dióxido de Nitrógeno (NO2): Comparando con los
resultados de 2007 al 2004 hay resultados preocupantes pues en las cercanias del
Hospital de Maternidad en 2007 todos los valores fueron arriba del promedio, en 2004
solo fueron 8 de los 12 meses; comparando los promedios anuales de ambos años
2004 y 2007 veremos que para 2004 los resultados reflejaron que se encontraba 19%
arriba del valor guía;135 y para 2007 los resultados dicen que estamos en 27.45%
arriba del valor guía lo cual implico un incremento en un 8.45% de perdida de calidad
del aire en tan solo 4 años.
135 El valor guía establecido por la Organización Mundial de la Salud, es de 40.00 microgramos por metro cúbico de aire.
96
Grafico: 5.1. Concentr ac iones de Dióxido de Nitrógeno en San Sa lvador 2004 en μg/m
3
FUENTE: MARN.
Grafico: 5.2. Concentr ac iones de Dióxido de Nitrógeno en San Sa lvador 2007 en μg/m
3
FUENTE: MARN.
Los resultados obtenidos para Ozono (O3): Comparando con los resultados de 2007 al
2004, en este ultimo año tampoco este contamínate supero el valor guía establecido;
sin embargo, las concentraciones de ozono van en aumento y en la última medición
muy cerca ahora de llegar al valor guía; hay una tendencia a la alza, en 2004 el valor
que menor encontrado fue de 21.36 en abril; para 2007 todos los valores encontrados
97
son superiores en dicho valor y con un escaso margen de 1.88 μg/m3 de alcanzar el
valor guía, pues en mayo se reporta 58.12 μg/m3.
Grafico: 5.3. Concentr ac iones de Ozono en San Salvador 2004 en μg/m
3
FUENTE: MARN.
Grafico: 5.4. Concentr ac iones de Ozono en San Salvador 2007 en μg/m
3
FUENTE: MARN.
En materia de Partículas Totales en Suspención (TPS) y como resultado del
comparativo 2004/2007, se aprecia que hasta en lugares residenciales como la Colonia
Escalón que es la que presentan mejores parámetros para los otros contaminantes
atmosféricos ha visto incrementado su deteriore de calidad del aire en un promedio
anual de 53.98 μg/m3 en 2007.-.
Grafico: 5.5.
98
Concentr ac iones de PTS en San Sa lvador 2004 en μg/m3
FUENTE: MARN.
Grafico: 5.6. Concentr ac iones de PTS en San Sa lvador 2007 en μg/m
3
FUENTE: MARN.
El material particulado PM 10, es uno de los contaminantes más peligrosos para el ser
humano ya que puede introducir al orgnismo otros contaminantes asociados a las
partículas como sulfatos, manganeso, cadmio, bacterias, hongos, etc. Dentro del
estudio realizado desde 2004 este contaminante se ha presentado superando el valor
guía en los puntos monitoreados, el punto con más frecuencias en superar el valor guía
ha sido las cercanías del Hospital de Maternidad, lugar donde los recién nacidos de El
99
Salvador tienen su primer encuentro con la naturaleza del aire que de adelante
tendrán que respirar.136
El acceso a la información ha sido parcial y segmentado, aún cuando existen
estándares de calidad del aire regulados en el Art. 9 del Reglamento Especial de
Normas Técnicas de Calidad Ambiental, así como en la Ley de Transporte Terrestre
Transito y Seguridad Vial, cuando en su Art. 102 Inc. 2 que establece que: “[…] se
establecerán límites máximos de emisión de gases, entre otros, de Oxido de Nitrógeno
(NOx), Hidrocarburos no Metanos (NMHC), Monóxido de Carbono (CO) por cada
vehículo-Kilómetro medido; así mismo la opacidad causada por el humo, en el caso de
motores a aceite diesel […].” No se encuentra niveles de emisiones de gas de
empresas.
Lo anterior repercute en la salud de la población, aun que no se ha determinado qué
proporción de las infecciones Respiratorias Agudas son atribuibles a la contaminación
del aire, ni se ha cuantificado el costo económico que esto significa al sistema de salud
pública. De hecho, no existe ningún estudio que evalué directamente los índices de
enfermedades respiratorias con las variaciones en la calidad del aire.137
Un estudio piloto fue realizado en el Hospital de Niños Benjamin Bloom durante los
meses de marzo, abril y mayo de 1996 con el objetivo de determinar el grado de
asociación entre la contaminación ambiental, estado climatológico y enfermedades
respiratorias. El total de casos respiratorios consultados en ese periodo fueron 6,847.
El mayor porcentaje de pacientes (84%) procedían de 5 municipios de la Región
Metropolitana de San Salvador, 4 de los cuales se encuentran al lado oriente y son
densamente poblados.138
En el tema de participación pública, debe destacarse que debido al mandato
establecido en el Art. 47 LMA consistente en la obligación del MARN de elaborar Planes
Nacionales para el Cambio Climático y la Protección de la Capa de Ozono, y teniendo
en cuenta los comentarios realizados139 se puede afirmar que al menos a nivel
normativo existe la posibilidad de participar en la elaboración de dichos planes.
En materia de acceso a la justicia, pese a lo regulado por la Ley de Transporte
Terrestre Transito y Seguridad Vial, en su Art. 102 Inc. 2, no hay para dicho
imperativo su consecuente sanción por incumplimiento; vacío que se encuentra
generando que el parque vehicular nacional, no disponga de convertidores catalíticos o
los mismos se encuentren obsoletos, lo cual genera contaminación atmosférica
sobretodo en las áreas urbanas.
Por otra parte las unidades ambientales de los gobiernos municipales, también podrían
colaborar como entes fiscalizadores, pues dentro de sus atribuciones especificas se
136 MARN, Informe Final Monitoreo de la Calidad del Aire en El Gran San Salvador año 2007, El Salvador Diciembre 2007. Pág. 5 137 PNUMA, Perspectivas del Medio Ambiente Urbano: GEO San Salvador, El Salvador, 2008. Pág. 152 138 Idem. 139 Vid. Infra. 3.1.1.
100
encuentran la regulación del transporte público y el saneamiento ambiental, sin
embargo, no se conoce hasta el momento Ordenanza Municipal que regule lo
conducente a la calidad del aire, de fuentes fijas o móviles.
Finalmente, la actual propuesta de política debe ser modificada, pues en ella no se
vislumbra participación, ni justicia en los términos del Ppio 10, la misma solo es un
monitoreo sin llegar a exigir inventario de emisiones industriales, es de aclarar que
solo conociendo y delimitando cuales son las fuentes fijas o móviles de emisiones,
pudiera abrirse espacio para la justicia.
5.3. Uso de la Tierra
La precaria situación del agro a nivel nacional ha generado fenómenos migratorios y
concentraciones y asentamientos urbanos en zonas de alto riesgo además de presión
respecto de su uso; por otro lado según el mapa de pendientes de país, un alto
porcentaje del territorio nacional, son tierras con pendientes arriba del 15%140. Todo lo
cual se refleja en el mapa de conflicto de uso de suelo, que aparece en el Informe de
País, del Proyecto del Medio Ambiente, el cual aun cuando es una primera
aproximación refleja la precaria situación del uso de la tierra a nivel nacional.
140 Aguilar Molina C. Mapa de Rangos de Pendientes, 1991. Cit. por MARN, GEO El Salvador 2002. Pág. 36
101
Mapa: 5.2. Mapa de Uso confl ic t ivo ( aprop iado/ inapropiado) de l Sue lo , E l Sa lvador
FUENTE: MARN s.f.
Paradójicamente, los suelos del El Salvador y en particular los del Área Metropolitana
de San Salvador, están clasificados a nivel mundial como de la mejor calidad, riqueza
que se debe a los constituyentes propios de la litosfera, cuya descomposición asegura
su fertilidad. Es un suelo que con un buen manejo y el desarrollo de buenas prácticas
de conservación puede mejorar en un 100% su productividad. De hecho el impacto
más grande que ocasionan tanto el crecimiento desregulado de la ciudad, como las
malas prácticas agrícolas en las aéreas rurales y de conservación en ambas es
precisamente la pérdida constante de suelo con alto valor ambiental y productivo.141
Todo lo anterior pese al mandato de la LMA, cuando en su artículo 50 ordena:
“La prevención y control de la contaminación del suelo, se regirá por los
siguientes criterios:
a) El Ministerio elaborará las directrices para la zonificación ambiental y los usos
del suelo. El Gobierno central y los Municipios en la formulación de los planes y
programas de desarrollo y ordenamiento territorial estarán obligados a cumplir
141 GEO San Salvador, op. cit. supra, nota 138, p. 100
102
las directrices de zonificación al emitir los permisos y regulaciones para el
establecimiento de industrias, comercios, vivienda y servicios, que impliquen
riesgos a la salud, el bienestar humano o al medio ambiente;
b) Los habitantes deberán utilizar prácticas correctas en la generación,
reutilización, almacenamiento, transporte, tratamiento y disposición final de los
desechos domésticos, industriales y agrícolas;
c) El Ministerio promoverá el manejo integrado de plagas y el uso de
fertilizantes, fungicidas y plaguicidas naturales en la actividad agrícola, que
mantengan el equilibrio de los ecosistemas, con el fin de lograr la sustitución
gradual de los agroquímicos por productos naturales bioecológicos; y
d) El Ministerio en cumplimiento de la presente ley y sus reglamentos vigilará y
asegurará que la utilización de agroquímicos produzca el menor impacto en el
equilibrio de los ecosistemas. Una ley especial contendrá el listado de productos
agroquímicos y sustancias de uso industrial cuyo uso quedará prohibido”.
Como puede apreciarse no es un problema legislativo, más bien, estamos frente al no
acatamiento de mandatos concretos, tales como las directrices de zonificación
ambiental y los usos del suelo, implementación de buenas prácticas en materia de
residuos sólidos, manejo integrado de plagas, agroquímicos, etc. la misma situación
presenta el Art. 75 LMA, que posee mandatos específicos para la creación de
reglamentos cuya finalidad es la protección del recurso suelo, sin embargo, no se han
creado los mismos.
Algunas leyes dignas de mencionar que establecen designación de tierras para uso
urbano, son la Ley de Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San
Salvador, el Reglamento de la OPAMSS, donde se establecen prohibiciones y
limitaciones concretas, sin embargo, dicha legislación no es de aplicación nacional, por
lo que se vuelve imperativo ya no solamente directrices de zonificación, sino que una
Ley de Ordenamiento Ambiental del Territorio.
La ausencia de la normativa anterior y la fuerte presión sobre el suelo derivado no solo
de asentamientos urbanos, sino también y fundamentalmente derivado de mega
proyectos, no permiten espacios de participación en la toma de decisiones relacionadas
con la planificación del uso de la tierra, un caso recientemente investigado por FESPAD
dibuja mejor lo dicho:
El Proyecto de Canal Seco.
Los caseríos La Agencia, El Bartolo, El Amate, La Leona, Palo Blanco, La Brea y Los
Ranchos han sido sometidos a diferentes maniobras para desalojarlos de dichas
tierras. Ya en el pasado muchos pobladores fueron sacados de sus casas en la
madrugada, y acusados de usurpación y tenencia de armas largas. Las viviendas de los
capturados fueron destruidas como parte del operativo.
“Hace más de 50 años estas familias desalojadas habitaron la zona oriental del
municipio de Intipucá. Desde entonces, sus familias y los vecinos se han dedicado al
103
cultivo de granos básicos y, en distintos momentos, han trabajado como colonos para
distintas familias que ocuparon ilegalmente estas tierras.”
Los dirigentes comunitarios explican que en sus inmediaciones se impulsarán proyectos
de multinacionales que serán periféricos al megaproyecto conocido como Puerto
Cutuco, una pieza del Plan Puebla Panamá (PPP), ahora conocido como proyecto
Mesoamérica, que se desarrollará a unos 40 kilómetros de las comunidades donde
habitan los miembros de Pueblos Unidos.
Puerto Cutuco, el segundo puerto de El Salvador, después del Puerto de Acajutla en el
occidente del país, forma parte del denominado Canal Seco, que unirá Puerto Cortés
en Honduras y Puerto Corinto en Nicaragua, conectados por 1,925 kilómetros de
carretera incluyendo la Longitudinal del Norte en la zona norte de El Salvador. En el
contexto del Plan Mesoamérica la proyección actual apunta a que Cutuco sea capaz de
recibir barcos de mayor capacidad de carga y de tamaño superior a los que
actualmente atraviesan el Canal de Panamá.142
5.3.1. Áreas Naturales Protegidas
Como ya se había mencionado143, el mandato de protección ambiental los recursos
naturales data de más de seis décadas atrás, en momentos en que El Salvador
presentaba ya un problema de deterioro de suelo y deforestación acelerada, sin
embargo, es hasta el año de 1974 cuando en aquel entonces la Unidad de Parques
Nacionales y Vida Silvestre inició el proceso de identificación y evaluación de las áreas
naturales con potencial para integrar un Sistema de Áreas Naturales.
Las primeras Áreas Naturales a ser manejadas fueron Montecristo, El Imposible,
Laguna El Jocotal, Barra de Santiago y Los Andes, las dos primeras fueron adquiridas
por El Estado.
En la actualidad, existen 70 ANP’s a nivel nacional, lo que equivale a 38 mil hectáreas
y que representan aproximadamente el 1% del territorio nacional.
142 FESPAD. Informe de Investigación, Vulneración de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales de la población de territorios donde se realizan Proyectos de Inversión Pública o Privada y Mecanismos de Participación Ciudadana para su defensa en El Salvador. 2010 143 Vid. Infra. 1.1.
104
Mapa: 5.3. Mapa de Ubicac ión Ár eas Natur ales Protegidas , E l Sa lvador
FUENTE: MARN
Actualmente el MARN ejecuta el programa Consolidación y Administración de Áreas
Naturales Protegidas (PACAP) el cual pretende terminar el estudio de priorización del
Sistema de ANP’s; creación de un Plan de Acción para 10 años del Sistema; y la
delimitación de por lo menos 40 áreas naturales protegidas, entre otros objetivos.
En esta materia aún falta mucho para alcanzar el objetivo de un Corredor Biológico
Mesoamericano, es importante comenzar por la protección de manglares y otros
espacios de importancias estratégica.
Respecto de la legislación pertinente destacan la LMA, que en sus Arts. 78 y siguientes,
crea el Sistema de ANP’s, la participación de la población involucrada mediante los
Planes de Manejo; así como la Ley de Áreas Naturales Protegidas creada en 2005, la
cual crea los Comités Asesores Locales, como el principal instrumento de participación
y coordinación entre el área natural protegida y su espacio social aledaño, los mismos
de conformidad con el Art. 8 de la ley, están integrados por un representante de la
Gerencia de las Áreas Naturales Protegidas, un representante de las comunidades
aledañas al Área, un representante de los Consejos municipales respectivos, un
representante de las organizaciones no gubernamentales legalmente establecidas, que
trabajen en el tema de áreas naturales y un representante de las asociaciones de
desarrollo comunal que tengan personalidad jurídica.
Las ANP’s se establecen por Decreto emanado del Órgano Ejecutivo en el Ramo de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, por ello es fundamental tener presente el
105
Acuerdo MARN N° 37. Referido al Procedimiento para Declarar Áreas Naturales
Protegidas.
Pese a existir la normativa relevante, muchas cuestiones ambientales, son manejadas
más con criterios de obtener réditos políticos, que con fines ecológicos, el caso de la
declaración de ANP del Parque los Pericos dentro de la finca El Espino es un ejemplo de
lo anterior, la cual fue declarada sin contar con estudios técnicos, plan de manejo, la
inspección obligatoria de Dirección General de Patrimonio Natural del MARN.
En dicha ANP pretende convertirse en un parque al estilo Chapultepec denominado
“Los pericos”, irónicamente no se hicieron estudios sobre el flujo migratorio de aves y
de las que año con año, anidan en la Finca El Espino, especialmente sobre las aves que
se encuentran en peligro de extinción como la especie Aratinga Strenua reportada en
la Lista Roja, es decir, en peligro de extinción a nivel internacional desde 1990;144 y en
nuestro país ha sido reportada como especie “Amenazada” conforme el Acuerdo 10.
Además trascendió que en el Plan de Limpieza, que ejecutaban en la zona, utilizaban
Glifosato para el control de la zona respecto a la flora no deseada, químico que puede
producir malformaciones neuronales, intestinales y cardíacas en los embriones
humanos, aun en dosis muy inferiores a las utilizadas para la agricultura.
5.4. Biodiversidad y protección de la naturaleza
El Salvador por sus condiciones climatológicas, edafológicas y geográficas posee un
alto grado de diversidad de especies y ecosistemas. En efecto, estos atributos han
propiciado que el país cuente con ecosistemas de bosques salados, bosques
pantanosos costeros de transición, bosques de planicie costera, bosques secos,
caducifolios de tierras bajas, semicaducifolios de tierras medias, robledales, encinares,
pinares, bosques nebulosos y una variedad de comunidades biológicas.145
Según datos oficiales del 2005 el número de especies registradas para todos los reinos
en El Salvador es de 8,756 especies, donde el 39% corresponde al Reino Plantae y el
50% al Reino Animalia. No existen datos para el Reino Monera. Así mismo las
investigaciones referentes a los Reinos Fungi y Protista están poco sistematizadas y
divulgadas. Los reinos Plantae y Animalia son los mejor estudiados y para los cuales se
ha registrado el mayor número de especies a la fecha.146
En materia de información y participación respecto a la Biodiversidad el Art. 66 LMA,
establece:
“El acceso, investigación, manipulación y aprovechamiento de la diversidad
biológica, solo podrá hacerse mediante permiso, licencia o concesión otorgados
144 Cfr. UNEP-WCMC en http://sea.unep-wcmc.org 145 GEO San Salvador, op. cit. supra, nota 138, p. 43 146 MARN, Estado del Conocimiento de la Biodiversidad en El Salvador, Noviembre 2005. p. 12.
106
por la autoridad a cargo de administrar el recurso, para asegurar su protección y
conservación de conformidad a esta ley, leyes especiales y los convenios
internacionales ratificados por el país. Cuando proceda, previo al otorgamiento
de permisos, licencias o concesiones, se consultará a las comunidades locales”.
Sin embargo, no se cuenta con un sistema de información sobre biodiversidad, que
relacionado al Sistema de ANP’s sería de gran utilidad.
En el 2000, el MARN, elaboró la Estrategia Nacional de Diversidad Biológica, dicha
estrategia se define como un marco para la planificación guía de actividades de
conservación y usos sostenible de los recursos biológicos; la misma debería ser
revisada y actualizada cada cinco años, sin embargo, en este punto también se refleja
incumplimiento por parte del MARN.
No hay mayor información sobre el estado de aplicación de la Estrategia Nacional de
Diversidad Biológica pero dado la diversidad de leyes y reglamentos envuelven el
accionar en materia de conservación de la Biodiversidad, aún cuando el Ente rector es
el MARN, en muchos temas habrá de establecer y delimitar las competencias con el
MAG.
Sobre los espacios de participación en materia de Biodiversidad el MARN debe
organizar y coordinar una Comisión Nacional sobre la Diversidad Biológica, con el
objetivo de conservar y utilizar el patrimonio biológico nacional, pero por no haberse
dictado el Decreto Ejecutivo especifico, sus facultades, conformación y funcionamiento
existen simplemente a nivel declarativo.147
5.4.1. Vida Silvestre
La Flora Silvestre en El Salvador, se caracteriza por ser una de las que cuentan con
mayor diversidad de plantas a nivel mundial, representando uno de los centros de
diversidad genética vegetal a nivel mundial.
Los invertebrados marinos, Debido a que los moluscos marinos representan un recurso
alimenticio de importancia económica, se cuenta con un buen registro a nivel de
especies. Los registros representanun 89% del total de especies de invertebrados
marinos reportados. A pesar de ser un grupo muy conocido, es bastante probable que
el número de moluscos marinos desconocidos aún sea alto, debido principalmente a la
falta de estudio en algunos hábitats, como ambientes rocosos o profundidades
mayores de 100 metros
Invertebrados Terrestres, la información disponible está poco sistematizada y las
publicaciones son escasas. Sin embargo, hay reportes dispersos de descripción a nivel
de especies para algunos grupos de insectos como lepidópteros, escarabajos, libélulas
y recientemente el estudio de las avispas de la familia Ichneumonidae, subfamilia
147 Cfr. Art. 83 RGLMA
107
Plimplinae que fueron identificadas en cafetales del país. Las colecciones entomológicas
nacionales no se encuentran aún lo suficientemente desarrolladas como para proveer
datos con relación al número de especies presentes en los distintos ordenes y familias
de insectos.
Vertebrados, en este grupo los peces óseos y las aves son los que cuentan con un
mayor número de registro de especies, 42% y 34% respectivamente, del total de
especies reportadas. Es evidente que el registro para estos grupos es el más avanzado
y probablemente en muchos casos, el número de especies que queda aún por registrar
no sea muy alto.
El grupo de mamíferos es relativamente bien conocido, representando un 4% de lo
registrado a nivel mundial y un 9% del total de vertebrados de El Salvador. Debido a la
reducción de áreas naturales en el país, gran parte de las especies de mamíferos
mayores han sufrido una extinción local.
108
Mapa: 5.4.
Mapa Zonas de Vida, E l Sa lvador
FUENTE: MARN
109
Específicamente en los aspectos referentes a la conservación de la vida silvestre,
existen varios niveles de competencia estatal, de la siguiente manera:
La competencia estatal general sobre la implementación de medidas legales para la
protección, conservación, restauración, desarrollo y aprovechamiento de los recursos
naturales del país, así como investigar, desarrollar y divulgar tecnologías orientadas al
aprovechamiento racional de esos recursos corresponde al Ministerio de Agricultura y
Ganadería.
Dentro del Ministerio de Agricultura y Ganadería, la entidad responsable de la
conservación y manejo de la vida silvestre y de las áreas naturales protegidas es el
Servicio de Parques Nacionales y Vida Silvestre.
La atribución de dictar las políticas y normas estratégicas nacionales de carácter
general, para administrar la vida silvestre, como recurso natural, corresponde al
CONAMA, por medio de su Secretaría Ejecutiva SEMA.
El Art. 39 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre dispone: “El Ministerio del Medio
Ambiente y Recursos Naturales propiciará la capacitación y participación de los
Gobiernos Municipales y las organizaciones no gubernamentales idóneas en las
actividades tendientes a la conservación de la vida silvestre, conforme a lo establecido
en el Código Municipal y demás leyes y reglamentos pertinentes”.La Ley de
Conservación de Vida Silvestre data de 1994, es decir, cuando no existía la LMA, es
por esta razón que la misma incorpora un procedimiento para imponer las sanciones
en la ley establecidas,148 que no concuerda con el establecido para las infracciones
ambientales, luego de doce años de la existencia de esta disparidad de procedimientos
administrativos sancionatorios, nadie ha propuesto armonizar los mismos.
Respecto de las tortugas marinas, es importante mencionar que se ha decretado por
parte del MARN, veda total y permanente, consecuentemente está prohibida la
tenencia, posesión, consumo, comercialización y extracción para fines que no sean de
conservación o de investigación científica aprobados por el Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales, de carne, grasa, aceite, sangre, huesos, especímenes
disecados, caparazones, fragmentos y productos elaborados de caparazones de
cualquier especie de tortuga marina.
148 Cfr. Art. 30 Ley de Conservación de Vida Silvestre
110
Mapa: 5.5.
Mapa Anidac ión de Tortugas , E l S a lvador
FUENTE: MARN
5.5. Organismos modificados genéticamente y Transgénicos (OGM’s)
La regulación sobre esta materia comprende el Protocolo de Cartagena sobre
Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica; la LMA que
en su artículo 68 encarga al MARN el aplicar las normas de seguridad a las que habrá
de sujetarse las variedades resultantes de la acción humana mediante la biotecnología,
supervisando su empleo a fin de minimizar el impacto adverso sobre la diversidad
biológica nativa.
Para Desarrollar lo dispuesto en la LMA, y por el Protocolo de Cartagena, a fin de que
la utilización de la Biotecnología moderna se someta a normas de seguridad,
supervisando su empleo, buscando minimizar el impacto adverso sobre la diversidad
biológica nativa, tomando en cuenta la salud humana, así como emitir las medidas
administrativas que regulen la importación, transferencia, exportación,
comercialización y tránsito de organismos vivos modificados, se emitió el Reglamento
Especial para el Manejo Seguro de los Organismos Modificados Genéticamente.
Previo a la entrada en vigencia de este reglamento, la Asamblea Legislativa, a finales
de abril de 2008 y bajo el argumento de una eventual crisis alimentaria en el país,
Derogó el artículo 30 de la Ley de Semillas, vigente desde septiembre de 2000, que
111
prohibía la importación, investigación, producción y comercialización de semillas
transgénicas.
Todo el tema de la información sobre el tema Transgénicos aún cuando es abundante a
nivel internacional, hay poca difusión respecto de la misma, no encontramos
disposición alguna dentro del Reglamento, disposición alguna que fomente la
participación pública.
Para finales de ese año 2008, la Red Ciudadana frente a los Transgénicos, denunció
que la evaluación experimental y parcelas demostrativas de maíz genéticamente
modificadas: Maíz Yieldgard - Roundup, Maíz Roundup Ready y Herculex 1, en tres
lugares del país. Además que en el estudio presentado no se profundiza sobre los
riesgos e impactos ambientales, socioeconómicos y en la salud humana y animal
(Patogenicidad, toxicidad y alergenicidad). Así mismo Estudio de impacto ambiental no
presenta la evaluación de riesgo donde responda caso por caso y para cada una de las
actividades concernientes a la investigación, experimentación, liberación, movilización
o transporte, producción, manipulación, utilización y almacenamiento, dicha denuncia
no prosperó y el MARN aprobó el EsIA.149
Hasta el momento no se cuenta con capacidad instalada para el control de
importaciones de semillas transgénicas, como por ejemplo la verificación de su
composición, la exigencia de la documentación pertinente, medidas de bioseguridad
etc.; el mismo titular del MAG ha reconocido que se encuentran gestionando un
laboratorio para detectar si un alimento es transgénico, y se encuentran trabajando en
la creación de un instituto agrícola de investigación genética.150
El estado actual de la situación es altamente peligroso sobre todo por la falta de
información, nula participación y como consecuencia lógica ausencia de justicia. Red de
Organizaciones de Consumidores de Centroamérica y El Caribe, realizó durante los
meses de octubre y diciembre 2009 la investigación: “Comida chatarra en las
escuelas”, Dentro de los hallazgos relevantes se encontró: Que los análisis de
laboratorio confirmaron la presencia trazas transgénicas en 6 variedades de boquitas,
en 4 productos de DIANA (Churritos, Elotitos barbacoa, Jalapeños, Nachos y 2 de
BocaDeli (Buenachos Quezzziisimos y Ranchitas sabor Xtremo), lo que indica que estos
productos fueron elaborados a partir de maíz transgénico. Sin embargo, no especifican
tal característica en las etiquetas, en consecuencia incumplen el artículo 28 de la Ley
de Protección al Consumidor, que exige el etiquetado de los organismos genéticamente
modificados destinados al uso directo como alimento humano o animal.
La nueva política ambiental y de reducción de riesgos incorporada en la memoria anual
de labores, plantea como una de sus principales líneas de trabajo el apoyo a la gestión
ambiental local y territorial, anunciando que se abrirán espacios de diálogo para
conflictos ambientales como el de los transgénicos. Así mismo se ha ofertado la
realización de una Evaluación Ambiental Estratégica para el sector agropecuario. De
149 Red Ciudadana frente a los Transgénicos, noviembre 2008. 150 Entrevista televisiva con Ministro MAG, 18 de marzo 2010.
112
concretarse los mismos deben de crearse las condiciones necesarias, para la difusión
de la información completa y suficiente, así como instaurarse los mecanismos de
participación necesarios.
5.6. Calidad del Agua
El Salvador cuenta con 7 acuíferos de mayor rendimiento y que poseen características
hidráulicas excelentes. Existen otros 6 acuíferos en cuencas hidrográficas aisladas que
pueden tener importancia para su aprovechamiento local. Los acuíferos constituyen un
total del 32 % del territorio nacional (6,631 km2). Ellos brindan 112.1 millones de m3,
más de una tercera parte de la producción total de agua (306.1 millones de m3), la
razón de ello es que el agua superficial se encuentra contaminada, datos oficiales
enfatizan que: las aguas superficiales evaluadas […] no cumplen con la aptitud de uso
para potabilizar por métodos convencionales por los altos niveles de Fenoles, según la
normativa establecida (hace alusión al Reglamento sobre la Calidad del Agua, el
Control de Vertidos y las Zonas de Protección), es por ello que en el agua subterránea
recae gran parte del uso doméstico, industrial, agrícola y de abastecimiento.151
Pese a lo anterior y aún cuando hay basta regulación dispersa no se cuenta con marcos
regulatorios que garanticen la protección y calidad del agua, existe un Reglamento
sobre la Calidad del Agua, el Control de Vertidos y las Zonas de Protección, que
desarrolla los principios de la Ley sobre Gestión Integrada de los Recursos Hídricos y
su Reglamento, así como ciertas disposiciones de la Ley de Riego y Avenimiento,
referente a la calidad del agua, el control de vertidos y a las zonas de protección con el
objetivo de evitar, controlar o reducir la contaminación de los recursos hídricos.
Por lo que respecta a la facultad reglamentaria concedida al Ministerio de Medio
Ambiente, la utilización y materialización de la misma ha dado como fruto el
Reglamento Especial de Aguas Residuales, el cual determina que las aguas residuales
no alteren la calidad de los medios receptores, para contribuir a la recuperación,
protección y aprovechamiento del recurso hídrico respecto de los efectos de la
contaminación. En la práctica tales disposiciones parecen ser letra muerta, pues datos
oficiales establecen que un aproximado de 95% de las aguas residuales se descarga
sin tratamiento alguno en los ríos, quebradas y otras fuentes de agua a lo largo y
ancho del país, aún cuando la mayor parte de la contaminación proviene de fuentes
puntuales (Ver Grafico 5.7), las cuales son perfectamente controlables.
151 LÓPEZ GUZMÁN, Luis Francisco, Gobernanza del Agua en Mesoamérica: Caso El Salvador. UICN 2009.
113
Grafica: 5.7 Fuentes de contaminación puntual a nivel nacional
Fuente: SNET, Diagnostico Nacional de Aguas Superficiales
Se debe tener presente que otras actividades que tienen que ver con las aguas
superficiales como son la modificación de causes naturales, perforaciones y
extracciones por actividades mineras, canales de desagüe, etc., están reglamentadas
en cuerpos normativos carentes de enfoque ambiental o variables ambientales
definidas, priva en ellos el enfoque civilista clásico, en el cual el dueño es amo y señor
de la cosa y donde el interés legitimo y directo es conditio sine qua non, para cualquier
pretensión.
Recientemente se ha anunciado la ceración del Observatorio de los recursos hídricos
que informará sobre disponibilidad, calidad, usos y demandas de aguas superficiales y
subterráneas.
5.7. Análisis y Evaluación
El deteriorado medio ambiente salvadoreño y la implementación del Ppio 10, requieren
acciones urgentes, por ejemplo en la calidad del aire, es necesario hacer en el sector
Transporte una evaluación ambiental estratégica152; monitoreo constante y con
periodicidad, reducción del contenido de azufre en el diesel comercializado en el
país153.
Se debe acatar el marco regulatorio en cuanto a la protección de suelos e impulsar la
creación de una Ley de Ordenamiento Territorial con visión de ecológica y respeto de la
capacidad del suelo.
152 Según la política ambiental incorporada en el Plan Quinquenal, está prevista la realización de la misma. 153 En el informe de labores MARN (2009-2010) se anuncian medidas futuras sobre este aspecto.
114
Se debe seguir impulsando la creación de Coredor Biologico mesoamericano, con la
implementación del Sistema de Información de ANP’s vinculado o integrado a un
sistema de información sobre biodiversidad.
La no difusión respecto de la información de los organismos transgénicos no debe
continuar.
Tabla: 5.1. Evaluación resumida de Asuntos y
Sectores Ambientales Específicos.
Importancia del Asunto
Asunto que requiere Atención
Limitación de Capacidades para el Área Problemática
Posible Actividad de Desarrollo de Capacidades
Calidad del aire
Alta
Información
pocas fuentes de monitoreo
inversión, monitoreo más amplio y con periodicidad
Uso de la Tierra
alto
participación
Ausencia de Ley de
Ordenamiento Territorial
Aprobación en Asamblea
Legislativa
ANP’s
medio
justicia
falta de transparencia
fortalecimiento
instituconal
Biodiversidad Protección Naturaleza
medio
participación
Creación de los
mecanismos
Decreto Ejecutivo
Vida Silvestre
bajo
participación y justicia
Creación de mecanismos
de participación
Decreto o Ley
Organismos Modificados Genéticamente y
Transgénicos
alto
información
Ausencia de legislación
nacional pertinente
Creación y aplicación del principio precautorio conforme Protocolo Cartagena
Agua
alto
información
Legislación dispersa y
poco eficaz
Aprobación en Asamblea
Legislativa ley de agua
115
Capítulo VI
Grupos no gubernamentales involucrados en la toma de
decisiones ambientales.
6. Introducción.
La participación colectiva y organizada suele ser más eficiente que los esfuerzos
particulares o individuales, en virtud de ellos los y las ciudadanas se organizan y de tal
forma ejercer mayor presión ante las diferentes instancias públicas o privadas y
obtener de ellas resultados de interés colectivo o individual. De forma organizada
colectivamente pueden incidir en la toma políticas públicas respecto al acceso de la
información.
6.1. Identificando grupos no gubernamentales relevantes.
Se han identificado como grupos no gubernamentales todos aquellos que inciden en la
vida política del país desde sus diferentes ejes de trabajo, hasta finales del 2009
existían 208 que funcionan bajo la modalidad de Asociación o Fundación., estas
cuentan con su debida personería jurídica otorgada por el Ministerio de Gobernación,
cabe aclarar que algunas desarrollan su trabajo de incidencia y organizativa de hecho.
6.2. Reconocimientos legislativos y legitimación de grupos no
gubernamentales.
El ente responsable de legalizar a las asociaciones y fundaciones sin fines de lucro es el
Ministerio de Gobernación, para tal fin las instituciones interesadas deben de cumplir
con ¨La Ley General Sobre Personas Jurídicas Sin Fines de Lucro¨, específicamente lo
que estipulan los capítulos dos y tres.
Capítulo II.
Constitución y autorización
Artículo 6.-La Personalidad Jurídica será otorgada y cancelada por Decreto de la
Asamblea Nacional. Los Respectivos decretos al igual que los estatutos de las
Asociaciones deberán ser publicados en La Gaceta, Diario Oficial. Los estatutos
deberán, además, inscribirse en el registro correspondiente.
Artículo 7.- Las personas interesadas en la concesión de una Personalidad Jurídica
harán ante el Secretario de la Asamblea Nacional una solicitud y Exposición de
Motivos, firmada y presentada por uno o varios Representantes ante la Asamblea
Objetivos del Capítulo VI.
Describir las entidades no gubernamentales públicas y privadas
activas en la toma de decisiones ambientales y sus patrones
organizativos.
116
Nacional, adjuntando el testimonio de la Escritura Pública de constitución y dos copias
del mismo.
Artículo 8.- La Escritura Pública de constitución deberá contener los siguientes
requisitos:
a) La naturaleza, objeto, finalidad y denominaciones de la entidad que se constituye,
así como el nombre, domicilio y demás generales de Ley de los asociados y
fundadores.
b) Sede de la Asociación y lugares donde desarrollará su actividad.
c) El nombre de su Representante o Representantes.
d) El plazo de duración de la Persona Jurídica.
Artículo 9.- La Exposición de Motivos a que alude el Artículo 7 de esta Ley expresará la
fundamentación de la persona jurídica que se desea constituir, su importancia y
efectos de su existencia para la vida civil o religiosa del país.
Artículo 10.- El Secretario de la Asamblea Nacional devolverá la solicitud de
Personalidad Jurídica cuando no cumpla con los requisitos señalados en la presente
Ley, expresando las irregularidades que se deban subsanar.
Si la solicitud de Personalidad Jurídica cumple con los requisitos establecidos en esta
Ley, el Secretario le dará el trámite señalado en el Estatuto General de la Asamblea
Nacional.
Capitulo III.
Derechos y obligaciones
Artículo 11.-Las Asociaciones, Fundaciones, Federaciones y Confederaciones que de
acuerdo con esta Ley gocen de Personalidad Jurídica, podrán ejercer todos los
derechos y obligaciones relativos a sus intereses legítimos, de conformidad con la
legislación vigente.
Artículo 12.- Las Personas Jurídicas constituidas por esta Ley tendrán los siguientes
derechos:
a) Gozar de nombre o razón social, el cual una vez inscrita la Persona Jurídica no podrá
ser usado por ninguna otra.
b) Gozar de Personalidad Jurídica desde la fecha de la publicación en La Gaceta, Diario
Oficial, del Decreto de otorgamiento de Personalidad Jurídica por la Asamblea Nacional.
c) Tener su propio patrimonio.
d) Mantener oficinas de acuerdo con sus necesidades.
e) Realizar publicaciones en relación con sus fines.
117
Artículo 13.- Son obligaciones de las Personas Jurídicas las siguientes:
a) Presentar sus estatutos al Departamento de Registro y Control de Asociaciones del
Ministerio de Gobernación en un plazo de treinta días contados a partir de la
publicación en La Gaceta, Diario Oficial, del Decreto de otorgamiento de Personalidad
Jurídica de la Asamblea Nacional.
b) Presentar ante la Secretaría de la Asamblea Nacional conjuntamente con los
documentos relacionados en el Artículo 7 de la presente Ley, el testimonio y dos copias
de la Escritura Pública o dos copias Certificados del Acta, mediante las cuales se hayan
aprobado los Estatutos de la Asociación, Fundación, Federación o Confederación
respectiva.
c) Inscribirse en el Registro de Personas Jurídicas sin fines de lucro del Ministerio de
Gobernación, dentro del plazo de 15 días contados a partir de la fecha de publicación
del Decreto de otorgamiento de Personalidad Jurídica.
d) Las Asociaciones, Fundaciones, Federaciones y Confederaciones llevarán el Libro de
Actas, de Asociados, de Contabilidad y cumplirán con los demás requisitos que se
establecieren en el Reglamento de esta Ley.
Todos los libros serán sellados y rubricados por el responsable del Departamento de
Registro y Control de Asociaciones del Ministerio de Gobernación.
e) Cumplir con los requisitos legales establecidos para las donaciones provenientes del
exterior e informar a la Dirección de Asociaciones del Ministerio de Gobernación y del
Ministerio de Cooperación Externa sobre las donaciones que reciban.
f) Remitir al Ministerio de Gobernación los balances contables al finalizar el año fiscal.
g) Cumplir con todas las disposiciones de esta Ley, su Reglamento y Estatutos
6.2.1. Caracterización de la relación entre las ONG’s y entidades
gubernamentales.
En palabras del Ministro de Gobernación: Humberto Centeno: “las ONGs tratan de
sensibilizar la opinión pública acerca de los problemas de desarrollo para lograr una
transformación de la sociedad, mediante una estrecha relación con algunas de las
organizaciones y sectores de la población, por lo tanto; su función es dinamizar e
impulsar acciones de cooperación internacional e incrementar los recursos destinados a
ayudar a las comunidades”.
Las organizaciones no gubernamentales inciden directamente en el empoderamiento
de la población en la defensa y reivindicación de sus derechos, brindándoles un
acompañamiento sistematizado que les permita ser sujetos capaces de proponer,
cuestionar, asumir, dialogar, negociar con las diferentes instituciones que tienen que
coordinar para obtener resultados efectivos a sus demandas.
118
Por lo tanto el trabajo que realizan las organizaciones no gubernamentales son
altamente valoradas por la sociedad civil ya que de no ser por estas, gran parte del
trabajo organizativo hacía la población estaría acéfalo.
Las instituciones gubernamentales tienen una relación de coordinación y respeto hacia
estas organizaciones ya que los aportes en temas de investigaciones, propuestas e
incidencia son confiables, transparentes y responsables.
Se conocen diferentes experiencias entre diferentes instituciones gubernamentales y
las organizaciones no gubernamentales en temas específicos, a través de diferentes
convenios, como alcaldías, Opams, Ministerio de Justicia Y Seguridad Publica, etc.
Es importante aclarar que no todas las organizaciones no gubernamentales tienen la
misma relación con las diferentes instituciones gubernamentales pues unas buscan
incidir y otras ejecutar proyectos, o programas específicos.
6.2.2. Relación entre ONG’s y MARN.
Las organizaciones que trabajan el tema ambiental tiene una relación de coordinación
con el MARN sin embargo este se ve obstruido por la burocracia y falta de acceso hacia
los mandos medios y altos, esto causa a su vez una desmotivación ya que no existe
una comunicación lineal y sobretodo de fácil acceso con los funcionarios o técnicos, por
lo que el trabajo se vuelve más lento. Por otra parte el difícil acceso a la información
relacionado a proyectos que ponen en riesgo el ya deteriorado medioambiente
constituye para las organizaciones no gubernamentales un largo proceso, pues si bien
es cierto que el MARN no niega la información esta resulta ser muy poca, o se va
dando parcialmente lo que dificulta avanzar en demandas o propuestas ante el órgano
legislativo.
No existe a la fecha una política pública por parte del MARN para su relación con las
diferentes organizaciones no gubernamentales.
6.3. Organización de grupos no gubernamentales.
Las organizaciones sin fines de lucro se organizan mayoritariamente desde la sociedad
civil en diferentes niveles, nacional, departamental o local, ante la necesidad de
obtener respuesta a sus demandas. Las asociaciones y fundaciones delimitan sus ejes
de trabajo y zona territorial para poder incidir y atender las demandas de la población
atendida.
119
Capítulo VII
Evaluación de las capacidades existentes y de las limitaciones de
las capacidades para implementar el principio 10 de la
Declaración de Río
7.1. Evaluación resumen de las capacidades existentes relacionas con el
acceso a la información
El ejercicio en toda su dimensión del Derecho de Acceso a la Información Ambiental,
no se ve satisfecho con la actual redacción de la disposición en comento, por cuanto es
más amplio y con mayores garantías para el público y mayores y claras obligaciones
para las autoridades.
Se debe aprovechar que en la Nueva Política Ambiental y de Reducción de Riesgos
2010-2014, se plantea que la información debe ser amplia, transparente y accesible.
Siendo los EsIA instrumentos importantes en torno al acceso a la información, dentro
de los Términos de Referencia que otorga el MARN se debe exigir además una versión
popular del mismo, ello para hacer más fácil la información que contiene el mismo.
Existen unos pocos ejemplos en la página web del MARN donde existen expedientes en
el que se pueden ver estudios y mayor información sin embargo no existe la
información ambiental de desempeño, sobre todo la información de la gestión de
trámites o de permiso por que son dos dimensiones diferentes. El medio a referir, son
dos dimensiones y tienen el abordaje de ambas, si la misma ley define el alcance hacia
los permisos, el permiso de ubicación y construcción y permiso de funcionamiento
significa que cuando una actividad nueva con impactos que se generan en sus
procesos constructivos prácticamente inmediatos y cortos y ya en la fase de
funcionamiento se activan los programas de gestión igual que los sistemas de gestión
ISO, ya que viene a generar actividades de funcionamiento que tienen que tener un
control y un seguimiento, muchos proyectos tienen más impacto en la fase de
construcción que en la del funcionamiento, en la gestión se lleva otro monitoreo.
Actualmente lo que esta público se encuentra en el CIDOC, este archivo no es público
sino que es un archivo por empresa, pues solamente cuando se está en proceso de
consulta pública de acuerdo al Art. 25, el otro solamente instancias a solicitud y los
órganos fiscalizadores como La Corte de Cuentas, tienen acceso total; de allí las
disposiciones institucionales que establecen si el expediente tiene una envergadura de
Objetivos del Capítulo VII.
Resumir los puntos fuertes y las necesidades existentes en
cuanto a capacidades para la implementación del Ppio 10.
120
interés nacional se puede abrir a varios sectores como por ejemplo universidades que
participen en el acceso de la información.
No existe ningún manual de procedimiento respecto al acceso de los archivos de las
empresas, son parte de la reforma que se está planteando en este momento, porque
se ha divulgado la información, como parte del Art. 9 que es el derecho de la población
a ser informado sobre gestión.
El MARN proporciona la información solicitada por escrito por cualquier asociación,
pues está en la obligación de hacerlo. Se desconoce si existen lineamientos y si estos
han sido actualizado o revisados así como si son del conocimiento público. Por ahora el
único lineamiento que es una evidencia que está vinculada es la información pública y
el criterio que se ha tomado es de los proyectos de mayor envergadura, de allí vienen
diferentes directrices y lineamientos para la construcción del resto de información la
cual deberá focalizarse. Respecto al tema de las ascensiones empresariales tiene que
ver una pro actividad en la construcción de la información que se va divulgando, el
punto aquí es mas el tema de responsabilidad en el acceso, el manejo y la utilización
de los análisis de la misma información y no trascender el tema ya legal de derechos
intelectuales, etc. pues se teme que el MARN sea denunciados por hacer público
información que no tiene autorización.
El MARN y CIDOC deben ejercitar se en cuanto al tema de generar, guardar y procesar
la información de tal manera que sea entendible para el ciudadano con independencia
de quien la produce, donde la guarda y como la guarda. Sobre todo al hacer públicos el
catastro de vertidos industriales, agroindustriales y domésticos a los principales
cuerpos de agua y toda la información pertinente respecto del cumplimiento del los
Programas de Manejo Ambiental. En el CIDOC los informes de desempeño ambiental
presentados por las empresas particulares debe sistematizarse, ello requiere una labor
aparte, pues actualmente la misma aun cuando se posee se encuentra de forma
aislada y en formato duro (impreso), se debe digitalizar la misma y exigir en el futuro
que así sea presentada.
En general deben revisarse a nivel estatal los medios empleados para difundir
información, pues no necesariamente el utilizado es el más adecuado, ello debe de ser
flexible de acuerdo a las personas que se desee informar, no debe encajonarse a
publicaciones en el periódico, canales institucionales de acceso limitado a servicio por
cable, etc., el país tiene un amplio potencial para medio alternativo que son más
efectivos en determinadas zonas geográficas, medios como el perifoneo, volanteo,
información en asambleas comunitarias no deben ser desechados.
7.2. Evaluación resumen de las capacidades existentes relacionadas con la
participación pública
Es necesario descentralizar el MARN, revitalizar el CONAMA creando reglas claras para
el nombramiento de los participantes del mismo, el Consejo del SINAMA.
121
Una de las herramientas más importantes es el SINAMA mismo que debe ser
fortalecido, hasta la fecha no ha existido una verdadera descentralización, en el mejor
de los casos lo que existe es una desconcentración de funciones.
Se deben superar los obstáculos planteados sobre todo en el RGLMA respecto del
acceso a la información y la participación, especialmente sobre lo expresado para las
Consultas Públicas. No existe disposición que obligue u otorgue la posibilidad de contar
con asistencia técnica, o capacitación previa a la población respecto de la actividad,
obra o proyecto que pretende ser implementado y su impacto ambiental; para que el
MARN en se convierta en juez y parte es preferible que como parte del proceso de
aprobación de EsIA el MARN con fondos proporcionados por el titular contrate un entre
externo ONG o prestador de servicios ambientales, encargado de tal función.
En el plano de la participación internacional, deben crearse más espacios para la
participación ciudadana, o bien, fortalecer los ya existentes, con la incorporación de
sectores vinculados al quehacer ambiental.
7.3. Evaluación resumen de las capacidades existes relacionadas con la
justicia
La tarea no solo comprende la descentralización del MARN, sino que también para la
implementación de la justicia ambiental, se demanda tener presencia territorial, ello
puede lograrse capacitando y haciendo convenios con la PNC, Concejos Municipales,
FGR o PDDH, en temas específicos como la denuncia ambiental.
El MARN debe hacer público los Procedimientos Ambientales Sancionatorios “activos”,
para brindar la posibilidad de mostrarse parte en los mismos, por parte de la
ciudadanía y poder ejercer los derechos que como parte le corresponden, es decir,
peticionar y presentar prueba, además de impugnar resoluciones. En ingual condicione
se encuentran los actos administrativos concretos como el Permiso Ambiental,
Programa de Adecuación o Manejo Ambiental, Programas de Autoregulación, que
deben de hacerse del conocimiento público, pues también son normas de obligatorio
cumplimiento que deben ser conocidas por la población.
122
Capítulo VIII
Oportunidades para la toma de acciones pertinentes y refuerzo
concreto de capacidades
8.1. Reformas Legislativas
El artículo 6 constitucional, requiere ser reformado, ya que su actual regulación no
cumple con los estándares requeridos por el Derecho de Acceso a la Información
Ambiental, la actual regulación redactada por el constituyente en un contexto de
guerra civil contiene una visión unilateral (emisora) del ejercicio de la libertad de
expresión, que debe ser superado por la nueva visión bilateral (emisor-receptor) de
dicho ejercicio, pues desde la perspectiva del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos implica no sólo garantizar el derecho de emitir o expresar, sino el derecho de
buscar y de recibir.
El reconocimiento del derecho a un medio ambiente sano, por sí solo no resuelve nada,
ha de ser desarrollado por una normativa secundaria y el desarrollo de derechos
secundarios o derivados de aquel, como son el derecho de acceso a la información,
participación y justicia en materia de medio ambiente, que obligue poner a disposición
la información y deje de ser manejada discrecionalmente, como históricamente ha
sucedido, aun cuando los actuales titulares del MARN hacen esfuerzos por difundir
información, es necesario institucionalizar estas prácticas, mediante la creación de un
Registro Publico Ambiental dentro del MARN y poseído de manera parcializada dentro
de cada municipalidad, es decir, ello con la finalidad de crear un espacio físico
accesible a la mayoría de la población. Ello resolvería la dificultad actual que el CIDOC
no se encuentra dentro de las oficinas MARN, lo cual es una limitante en torno al
acceso a la información.
A la hora de regular el derecho a la información, debe de tenerse claro que la misma
ha de ser clasificada como información ambiental, y no como se está manejando hasta
ahora como información pública, la diferencia es que hay cierta información ambiental
manejada por las empresas, en tales casos, son los particulares que deben por
mandato de ley implementar mecanismos de información, debido a que la información
que manejan o gestionan contiene aspectos ambientales de interés público.
En materia de acceso a la justicia se debe reformar la legislación pertinente para lograr
que el MARN siempre notifique a un demandante ambiental, en sentido positivo de su
demanda o bien de la resolución denegatoria o desestimatoria de apertura del Proceso
Objetivos del Capítulo VIII.
Determinar y enumerar las prioridades para la toma de acciones
de forma a alcanzar la implementación del Ppio 10.
123
Administrativos Sancionador, además de ofrecer un recurso administrativo para estos
casos; ello posibilitaría el verdadero ejercicio del derecho de acceso a la justicia.
En el decreto que contenga la reglamentación de los tribunales ambientales y el
régimen probatorio debe incorporarse la Inversión de la Carga Dinámica Probatoria,
pues de lo contrario, el acceso a la Justicia Ambiental se verá nuevamente
obstaculizado ya que las pruebas en esta materia son onerosas y no podrán ser
cubiertas por los demandantes, en su gran mayoría personas de escasos recursos.
Se debe derogar o reformar especialmente los Art. 11 y 32 RGLMA, así como legislar
los recursos no judiciales que requiere el mismo.
8.2. Desarrollo de recursos humanos
Es importante aprovechar los espacios especializados ya creados, en ese sentido el
gobierno por medio del MARN debe buscar asociarse a The Access Initiative ya que por
parte de la sociedad civil ya se tiene representación.
Si bien conforme a la reforma de 2009 al RGLMA, ahora se pueden realizar auditorías
ambientales por medio de particulares a costa del titular, a mediano plazo ello debe
cambiar, pues es una función inminentemente publica que en manos de particulares no
siempre es bien manejada, por ello es preferible hacer auditorías con recurso humano
propio y capacitado técnicamente.
8.3. Educación para el Acceso y Participación Pública en la Información
Ambiental
No hay Gobierno de la Información si los ciudadanos no demandan información, y
transforman la información en conocimiento. Por ello es importante introducir la
educación ambiental en todos los niveles de la educación. Los ciudadanos deben de ser
capaces de utilizar las formas tecnológicas como herramientas para el desarrollo.
La idea de los observatorios debe ser potenciada, no solo para el tema de los recursos
hídricos, sino también, un observatorio de acceso a la información ambiental, que
abarque los tres temas fundamentales del Ppio 10.
Se debe crear dentro de la pagina web un apartado sobre jurisprudencia ambiental
dentro de la CSJ.
De igual manera el MARN debe crear una sección y base de datos sobre las
resoluciones ya firmes para que pueda ayudar a sentar las bases de un conocimiento
sobre el criterio administrativo o jurisprudencia ambiental administrativa.
Aprovechando la estructura SINAMA se deben hacer convenios MARN/MINED
actualmente el CIDOC ya realiza capacitaciones a estudiantes de centros educativos y
universitarios, más para estos últimos deberían aprovecharse el potencial investigativo
de los estudiantes, ello en armonía con las necesidades ambientales, dará buenos
resultados.
Verde Amarillo Rojo
Tendencias Resientes Positivas Tendencias Inciertas Resientes Tendencias Negativas recientes y futuras
Voluntad Insticional de Politica de Acceso a la
Información
Cumplir con el Ppio 10
Fortalecimiento e
implementacion de
mecanismos informativos
MARN / Sociedad
Civil
Legislación - Ausencia de mandato constitucional
preciso de reconocimiento del derecho
Aprovación de reforma
constitucional y su posterior
ratificación (Art. 6)
Presentar nuevamente la
iniciativa de reforma
constitucional al Art. 6
Dos Asambleas
Legislativas
Ausencia de una Ley de Acceso a la
Información
Lograr Dictamen Favorable del
proyecto y su aprobación en la
Asamblea
Indidencia dentro de la
Asamblea LegislativaAsamblea Legislativa
Insuficiente legislación LMA y RGLMAAdecuación a estandares
internacionales del Ppio 10
Elaborar propuestas de
reformas
MARN - Asamblea
Legislativa
Politica de Inforación vrs. Limitaciones
ReglamentariasReforma al Art. 52 RGLMA
Elaborar propuestas de
reformasMARN
Plazo insuficiente (10 días)Ampliación de Plazo Art. 25 a
LMA
Elaborar propuestas de
reformas
MARN - Asamblea
Legislativa
Consultas Publicas con poca difusión e información
previa
Legitimar los procesos de
Consulta PublicaAumentar exigencias al titular MARN
Participación Publica en toma de decisiones
ambientales nacionales
Instaurar la participación publica
como elemento indispensable
para la gestión ambiental
Fortalecimiento de los
mecanismos informativos
participativos
MARN
Participación Publica en toma de
decisiones ambientales internacionales
Construir publica y
participativamente las posiciones
nacionales en las negociaciones
internacionanles
Fortalecimiento y Creación
de mecanismos participativosMARN
Ausencia de Tribunales AmbientalesAprovación del Decreto de
Creación de los Tribunales
Que la CSJ presente proyecto
de Decreto
CSJ - Asamblea
Legislativa
Desconocimiento, Irespeto e Incumplimiento de
plazos por parte de los funcionarios públicos no
ambientales
Crear cultura y responsabilidad
ambiental en funcionarios e
instituciones públicas
Incorporar la dimención
ambiental en todos los temas
de interés nacional
CSJ - Asamblea
Legislativa - Carteras
de Estado No
Ambientales
Acceso a Información Ambiental poseida
por el sector privado
Registro Público Ambiental con
Acceso a expedientes completos
por empresa o industria
Creación de un Registro
Público Ambiental
Descentralizado
MARN
Fortalecimiento de UA especiales, FGR, PNC Detener la impunidad ambiental
Aumento de personal
especializado con
presupuesto
FGR / PNC
Proceso Administrativo Sancionador
Hacer de esta procedimiento un
elemento disuasivo del
incumplimiento ambiental
Aumento de personal para la
Dirección General de Asuntos
Juridicos
MARN
Descentralizar el MARN Lograr presencia territorial MARN Exigir cumplimiento Plan
Quinquenal en este aspecto
MARN
Reactivación CONAMA y Consejo SINAMALograr funcionamiento conforme
a ley de estas instanciasRestructuación de instancias MARN
Instauración del SINAMA
Crear un verdadero sistema
descentralizado y coordinado por
MARN
Operativizar y coordinar
funciones y acciones
MARN - Instituciones
Públicas
Fortalecimiento Institcional MARNFortalecimiento Inspectorías
Ambientales
Aumento presupuestario y de
personal para la Dirección
General de Gestión
Ambiental
MARN
Acciones Actores
Acceso a la Información
Fortalecimiento de Capacidades Humanas
Justicia
Participación
Prioridad de los problemas ambientalesÁmbito de los Problemas Ambientales Objetivo
