PERU - MERCADO DE - cepal.org · (Emanuel y Escurra, 2000). La proyección para las próximas dos décadas seña- ... costosas obras de infraestructura. Así, en los próximos

PERU - MERCADO DEAGUAS Y MEJORAS ENLA ASIGNACION DEL

AGUA

Eduardo Zegarra

PERÚ - MERCADO DE AGUAS Y MEJORAS EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA Página 2

INDICE

RESUMEN 3

1. CARACTERISTICAS DE LA OFERTA Y DEMANDA DE AGUA EN PERU 4

2. EL SISTEMA DE ASIGNACION DEL AGUA EN PERU 5

3. EVOLUCION Y CRISIS DEL SISTEMA DE ASIGNACION DEL AGUA EN PERU 6

4. MERCADO DE AGUAS: CARACTERISTICAS BASICAS 84.1 Mercado de aguas y externalidades 84.2 Mercado de aguas, costos de transacción y situación de dominio 94.3 Características que debería tener un mercado de aguas en el Perú 9

5. POTENCIALES AREAS ECONOMICAS DONDE SE ACTIVARIA EL MERCADO DE AGUAS EN PERU 105.1 La operación de un mercado intra-sectorial en la agricultura 11


El presente documento describe la situación actualde crisis del sistema administrativo de acceso al aguaen Perú, en un contexto de crecientes brechas entreoferta y demanda de agua por parte de los distintossectores económicos y sociales. Una parte importantede los problemas se deben a la extrema rigidez paraasignar el agua entre usos competitivos, así como a losbajos incentivos que enfrentan los usuarios privadospara invertir recursos en mejoras en la eficiencia deuso del agua, especialmente en sectores con bajo ren-dimiento económico.

En este contexto, el caso analiza las potencialida-des y limitaciones de introducir mecanismos de mer-cado para la asignación del agua. Se destaca que unm e rcado de aguas puede hacer más eficiente la asig-nación de este recurso, como también hace posiblegenerar incentivos para la inversión en técnicas quepermitan ahorrar agua por parte de los agentes priva-dos. Por otra parte, se reconocen limitaciones del mer-cado de aguas en las potenciales externalidades nega-tivas que podrían provocar las transacciones, así comoel peligro de generar un proceso de acaparamiento dederechos de agua por parte de agentes privados queesperan obtener rentas en el futuro.

Por esto se recomienda el diseño y operación de unmercado de aguas bajo explícita regulación pública,donde el Estado no pierda el dominio sobre el recurso,con restricciones específicas al no uso del agua así comoa transacciones que generen efectos adversos no com-pensados. Finalmente, el caso establece algunas de lasáreas económicas en donde se generaría actividad delmercado de aguas, destacándose ciertos espacios poten-ciales de intercambio entre la agricultura y otros sectoresy dentro de la propia agricultura.

Importancia para el Manejo Integrado de losRecursos Hídricos (IWRM)

El caso ofrece elementos para una posible reforma delos sistemas de gestión del agua en base a un nuevo equi-librio entre regulación pública e incentivos privados,señalando ventajas y limitaciones del mercado de aguascomo instrumento para mejorar la eficiencia del sistemade asignación en un país en desarrollo como Perú.

Principales Herramientas del Tool Box

A2.3. Reforma de Legislación Existente.C7.3 Mercado de aguas y permisos transables.

RESUMEN

El territorio peruano tiene una extensión aproximadade 128.5 millones de hectáreas. Se caracteriza por unaenorme diversidad climática y ecológica al poseer más de80 de los ecosistemas existentes en el planeta. El país dedivide en tres regiones naturales de marcado contraste:

• La franja costera occidental desértica, con el 10%del territorio.

• La región andina o sierra, con el 31% del territorio. • La selva oriental de montaña y amazónica, con el

59% del territorio nacional.

La región de la costa, ubicada entre los 0 y 2.000metros sobre el nivel del mar, se caracteriza por laausencia total de lluvias durante todo el año y utiliza elagua de una media centena de ríos de régimen irregulary con un marcado carácter estacional. Por su parte, lasierra tiene precipitaciones estacionales de regularintensidad y la selva se caracteriza por períodos deintensas lluvias durante la mayor parte del año.

El patrón histórico de ocupación territorial de lapoblación, influenciado por la colonización españolacon énfasis en los puertos y ciudades de la zona coste-ra, han determinado que la mayor parte de la poblaciónperuana (61%) se ubique en la costa, especialmente enlas zonas norte y centro. En esta última se emplaza lacapital, Lima, que concentra el 30% de la poblaciónnacional. En la sierra, en tanto, vive el 29% de la pobla-ción total del país, mientras que en el restante 10%ocupa las áreas selváticas.

La mayor demanda por agua, tanto para consumodirecto como para actividades económicas, se ubica enla región occidental tanto de la costa como de la sierra,

donde existe una menor dotación relativa de agua. Porejemplo, se estima que la dotación anual de agua porhabitante en la costa es de sólo 2.530 m3, muy pordebajo del promedio mundial de 8.500 m3. En con-traste, en la región selva la dotación por habitante es de450.840 m3. Además, de la dotación anual de agua detodo el país, la vertiente occidental sólo reúne el 1%,mientras que la vertiente oriental selvática tiene el 99%(Emanuel y Escurra, 2000).

La proyección para las próximas dos décadas seña-la que la zona costera tendrá el mayor crecimientopoblacional y de actividades económicas consumidorasde agua como la agricultura, la industria y el consumode agua potable y saneamiento. Actualmente se estimaque para el 2010, el déficit de agua en la costa alcan-zaría el 30%, mientras que en la región occidental de lasierra esa cifra llegaría al 10%.

En general, las estimaciones actuales indican quecon las tendencias existentes para el año 2020, Perútendrá un serio problema de estrés hídrico o desbalanceentre oferta y demanda.

El panorama que presenta la situación y las perspec-tivas de demanda de agua en Perú indica crecientesconflictos y presiones por una oferta limitada del recur-so y en un contexto de medios escasos para invertir encostosas obras de infraestructura. Así, en los próximosaños el tema de las reglas para la asignación y uso delagua ocupará un creciente espacio en el debate y laspolíticas públicas en Perú, especialmente porque laactual institucionalidad no parece estar preparada paraenfrentar los problemas adecuadamente, tal como seanaliza en la siguiente sección.


1. CARACTERISTICAS DE LA OFERTA Y DEMANDA DE AGUA EN PERU

El sistema de acceso y uso del agua en Perú se rigepor la Ley de Aguas vigente, aprobada en 1969, en lacual se adoptó un modelo de propiedad estatal sobre elrecurso. Destaca en la ley la fuerte capacidad discrecio-nal del Estado sobre el agua, que fue definida como unrecurso sobre el que explícitamente no puede haberpropiedad privada ni tampoco derechos adquiridos porparte de los usuarios.

Como es lógico en un régimen de propiedad estatal,el acceso de los usuarios (públicos y privados) al aguasuperficial y subterránea se realiza a través de un esque-ma de derechos administrativos. En el reglamento de lanorma se estableció que la autoridad otorgante de estosderechos administrativos fuera el Ministerio deAgricultura, entidad encargada de la administración yconservación del agua.

Además del sistema de derechos administrativo deagua, la Ley fijó un orden de preferencia en el otorga-miento de “usos” del agua con condiciones diferencia-les para las distintas actividades económicas y socialescuando existan demandas concurrentes de diversos sec-tores por una misma dotación de agua. El orden esta-blecido fue:

• Necesidades primarias y poblacionales. • Cría y explotación de animales.• Agricultura.• Usos energéticos, industriales y mineros.• Otros usos.

En el caso de la agricultura, la Ley estableció usospreferentes así como el condicionamiento del acceso alagua a planes de cultivo y riego (PCR) formulados por laautoridad del distrito de riego correspondiente. Estosplanes de cultivo y riego tenían y tienen un doble fin:seguir las pautas de planificación de la producción agra-ria a nivel central y regional; y compatibilizar lasdemandas de los cultivos con la oferta de agua proyec-tada en la zona1.

Un elemento importante de la Ley de Aguas se refie-re a las tarifas que deben pagar los usuarios por el acce-so al recurso. Estas tarifas son fundamentales porquefinancian las actividades de la administración encarga-da del recurso, tanto las de carácter normativo y admi-nistrativo como las de orden técnico.

Cabe señalar que en el esquema de la Ley, todareasignación de agua requiere de un acto administra-tivo específico, en el cual si hay cambio en algún atri-buto básico de la licencia -como la ubicación, el titu-lar o el uso- es necesaria la emisión de una nuevalicencia. Este cambio de licencia, sin embargo, nopuede implicar ningún beneficio económico para eltitular anterior en la medida que no tiene realmenteun “derecho” a apropiarse de este beneficio al no serpropietario del agua. Es claro que en este contexto nopuede operar un mercado de aguas, el cual se basaprecisamente en que algunos o todos los atributos delderecho de agua puedan ser valorizados y apropiadospor los titulares.


1 En este esquema, el acceso al agua para riego en cada añoagrícola estaría en función de lo que los agricultores decla-raran que van sembrar y también tomando en cuenta laspautas del Estado respecto a prioridades de siembras en elaño respectivo. Los agricultores deben cumplir con ciertosrequisitos para ser incorporados en el PCR, como estar ins-critos en el padrón de usuarios, mantener adecuadamentesu infraestructura de riego predial y estar al día en el pagode las tarifas de agua correspondientes.

2. EL SISTEMA DE ASIGNACION DEL AGUA EN PERU

El sistema de asignación del agua empezó a tenerserios problemas en Perú desde inicios de la década delos ochenta, a diez años de aprobada la Ley de Aguas.El sector donde se evidenciaron mayores conflictos fueel agrario, en el cual se inició un rápido y masivo pro-ceso de disolución y fragmentación de las unidades pro-ductivas creadas por la Reforma Agraria (cooperativas),pasando a una situación con cientos de miles de unida-des individuales que requerían licencias, ante lo cual laadministración no pudo responder 2.

De otro lado, el sistema de tarifas creado por la leynunca funcionó realmente como se había previsto. Así,por ejemplo, durante la mayor parte de la década de lossetenta el Estado subsidió la operación de todo el siste-ma técnico y administrativo, especialmente asociado alos usos agrarios. Sin embargo, toda la década de losochenta estaría marcada por muy severas restriccionesfiscales que implicarían un total abandono del financia-miento estatal del aparato administrativo encargado delagua3.

El debilitamiento de la presencia estatal en el mane-jo del agua no pudo ser reemplazado de manera rápidapor una mayor participación de los propios usuarios através de sus organizaciones formales. En gran medida,el enfoque del manejo del agua con carácter de planifi-cación centralizada que planteaba la Ley, no permitióun desarrollo significativo de los niveles organizativos yde gestión de las juntas de usuarios. Estas organizacio-nes tuvieron que enfrentar crecientes problemas paramantener sus sistemas de distribución y asegurar elcumplimiento de normas para el uso ordenado de lasaguas.

Hacia fines de ochenta la situación en el manejo delagua era totalmente caótica. A través de un dispositivo

legal específico (D.S. 037-89-AG), y como parte de unadescentralización administrativa, el gobierno de enton-ces inició un cambio muy importante en la normativi-dad vigente: decidió delegar funciones estatales decobro de tarifas, administración y mantenimiento a lasorganizaciones de usuarios (básicamente regantes). Unposterior reglamento de tarifas aprobado a principios de1990 estableció un componente Ingreso Junta deUsuarios en las tarifas, para que estas organizacionesfinancien sus actividades bajo ciertos requisitos míni-mos.

Sin experiencia y con pocos recursos, estas organi-zaciones no pudieron enfrentar efectivamente los com-plejos problemas existentes de manera inmediata. Enmuchos casos, las tarifas que establecieron los reganteseran inferiores a las tarifas previas y se mantuvieron fijaspor varios años, pese a que el reglamento establecía unmecanismo automático de reajuste respecto a la UnidadImpositiva Tributaria.

Este conjunto de cambios se profundizaría durantelos primeros años de la década de los noventa cuandose trasladó la responsabilidad de otorgar licencias deagua a los Administradores Técnicos de Agua, quienestenían muy pocos recursos y capacidades para cumplircon las funciones asignadas. Igualmente, dispositivos dela época debilitaron explícitamente la autoridad deestos administradores técnicos frente a las organizacio-nes de usuarios de riego.

Este desenlace afectó a los usos no agrarios, que sesintieron aún más marginados del sistema de acceso alagua al tener que depender de organizaciones de usua-rios con presencia masiva de un solo tipo de usuarios(regantes)4. Esta situación llevó a que los sectores noagrarios empiecen a impulsar normas paralelas y enmuchos casos contrarias a la Ley de Aguas de 1969.

De igual modo, durante la década de los noventahubo diversos intentos para cambiar la legislación deaguas en el Perú. El sistema de asignación creado porla Ley de 1969 aparecía como crecientemente ineficazpara promover objetivos sociales y económicos, y sepensaba que la adopción del “modelo chileno” podríarevertir esta situación. Lamentablemente se cometierondiversos errores de forma y fondo en la discusión de lareforma legislativa que llevaron a su rechazo por partede amplios sectores de la sociedad, especialmente porlos agricultores.

Sin embargo, de estos intentos se desprende unapreocupación central por cambiar la lógica del siste-


3. EVOLUCION Y CRISIS DEL SISTEMA DE ASIGNACION DEL AGUA EN PERU

2 Actualmente se estima que no más del 5% de los agriculto-res de la costa poseen licencias de agua debidamente for-malizadas, mientras el grueso de los agricultores del país notiene formalmente este derecho administrativo.

3 La precariedad de recursos para la administración impidióque se realizaran eficazmente funciones de carácter técni-co que eran vitales para el correcto funcionamiento delmarco legal. Por ejemplo, no se pudieron ejecutar estudiosde perfiles hidrológicos ni inventarios periódicos de losrecursos hídricos y la información disponible de la décadade los setenta se fue desactualizando rápidamente durantela década de los ochenta.

4 Cabe señalar que en las organizaciones de usuarios cadausuario tiene un voto, y por ejemplo una empresa de aguapotable que abastece a millones de habitantes tiene un solovoto frente a los miles de votos de los usuarios agrarios.

ma de asignación del agua, para pasar de un esquemapuramente administrativo a otro en el cual pueda fun-cionar el mercado de aguas, es decir, en donde losusuarios tengan derechos de intercambio sobre lasdotaciones asignadas. Actualmente existe un amplioconsenso en Perú respecto de que el sistema adminis-

trativo vigente es una de las causas de los bajos nive-les de inversión en el desarrollo de la oferta hídrica yen el uso poco eficiente del agua. Por esto, siguesiendo importante evaluar y discutir las característicasbásicas del mercado de aguas como instrumento dereasignación del recurso.


El mercado de aguas se define como el conjunto deintercambios voluntarios de dotaciones de agua entreusuarios con derechos establecidos. El mercado deaguas se distingue de los métodos administrativos dereasignación del agua en un aspecto fundamental: seacepta el principio de que los titulares de derechos deagua puedan recibir beneficio económico de las reasig-naciones.

El mercado de aguas se basa en los incentivos eco-nómicos que los usuarios tienen para realizar transac-ciones. Cuando existe heterogeneidad en las demandasde agua (por factores tecnológicos o de mercado), apa-recen los incentivos para intercambiar dotaciones y deesta manera lograr beneficios comunes entre los partici-pantes en la transacción. Sin embargo, también esimportante considerar algunos elementos especiales delagua que dificultan la adecuada operación del mercado.

4.1. Mercado de aguas yexternalidades

El agua es un recurso especial, cuyas característicasfísicas tienen implicancias para los métodos de asigna-ción y distribución, tanto administrativos como de mer-cado. Una primera característica importante es su natu-raleza móvil: su propia configuración física implica unacontinua movilidad espacial y una buena proporcióndel recurso fluye en el territorio anualmente a través dela red de ríos y acuíferos en interacción con los mares.

Esta característica especial influye en las condicio-nes en que el recurso puede ser apropiado y explotadopor el ser humano. En la gran mayoría de los casos, esteacceso se produce en condiciones de interdependenciaentre usuarios, es decir, en condiciones donde los usua-rios utilizan una misma fuente y red de distribución dela cual extraen el recurso de manera simultánea y rival5.Esta condición de interdependencia y rivalidad6 generalas llamadas externalidades, definidas como una situa-ción en donde acciones de usuarios individuales o engrupo afectan a otros usuarios o grupos7.

Las externalidades más importantes asociadas a rea-signaciones dentro de un sistema de extracción y distri-bución de aguas son8:

• Efectos sobre caudales de retorno: Es importantecuando en un sistema existen filtraciones aguas arri-ba que son utilizadas aguas abajo. En este caso, lasreasignaciones de derechos de agua pueden afectara estas filtraciones alterando el agua que recibenusuarios aguas abajo.

• Efectos sobre usos no consuntivos, como recreacióno pesca, que pueden ser afectados por una reasigna-ción de derechos.

• Efectos sobre el área de origen: Se refiere a losimpactos negativos que una reasignación de aguapueda tener en los usuarios del área de origen, yasea en la propia gestión del agua como en efectoseconómicos más amplios.

• Efectos ecológicos: Tiene que ver con efectos ecoló-gicos adversos frente a una reasignación de agua,por ejemplo, cuando esta disposición pone en ries-go el caudal mínimo que requiere la reproducciónde especies en un río o lago.

El manejo y disminución de externalidades es unode los retos más importantes para la operación de unmercado de aguas. Estas tendrán distinta importanciade acuerdo a la realidad específica de cada espacio.Por ejemplo, en el caso peruano el tema de los cauda-les de retorno parece no ser muy importante en la prác-tica9, mientras que las externalidades en las áreas de ori-gen, especialmente en potenciales reasignaciones deagua entre zonas de riego o entre riego y otros usos noagropecuarios10, tienen mucha mayor relevancia.

Las externalidades también pueden generar proble-mas de equidad en la operación de un mercado deaguas. Estas pueden afectar de manera particular a gru-pos vulnerables y con escasa capacidad de respuestafrente a cambios en las reglas de juego y en las asigna-ciones de agua que los afectan.


4. MERCADO DE AGUAS: CARACTERISTICAS BASICAS

5 El concepto de rivalidad se refiere a que la extracción deagua por parte de un usuario disminuye la cantidad dispo-nible para el resto de usuarios de la fuente y red común uti-lizada.

6 Sin rivalidad, la situación de interdependencia no tendríamayor relevancia económica.

7 En términos económicos, una externalidad es relevantecuando los costos sociales de las acciones de los individuosno coinciden con los costos individuales percibidos poréstos. En estas condiciones, las acciones individuales (porejemplo de mercado) pueden reducir la eficiencia agregada(social) en lugar de incrementarla.

8 Basado en la presentación “Mercado de agua (teoría eco-nómica y experiencias empíricas). Andrei Jouravlev, CEPALmarzo del 2004.

9 Comunicación verbal del Intendente de Recursos Hídricosdel INRENA.

10 Este parece ser uno de los principales motivos por los cua-les los agricultores peruanos se oponen a la introducción demecanismos de mercado en la asignación del agua.

4.2. Mercado de aguas, costos detransacción y situación dedominio

El tema de los costos de transacción se refiere a losrecursos necesarios para que el mercado opere, tanto entérminos legales como en términos de la informaciónnecesaria para las transacciones. El mercado de aguases un caso típico de altos costos de transacción pordiversos motivos (Young, 1986; Colby, 1990). En primerlugar, el agua es un recurso móvil de medición costosae imperfecta y, por lo tanto, se requieren recursos paraconocer con precisión atributos de cantidad y calidad.En segundo lugar, generalmente la situación jurídica delrecurso es compleja y se requiere un eficiente aparatotécnico-administrativo que establezca claros derechosde propiedad y los mantenga y actualice en el tiempo.Finalmente, la reasignación del agua en un sistema dedistribución fijo puede requerir alteraciones costosastanto en la infraestructura como en la operación, ele-mentos que entran como costos de transacción en cual-quier operación de mercado.

Por otro lado, en un mercado que funciona bien entérminos de eficiencia no debe ser posible que algunosagentes puedan manipular el mercado en beneficio pro-pio. Es decir, es necesario que existan condiciones delibre competencia o libre entrada. Sólo en ese escena-rio, los actores del mercado no podrán manipular losprecios para mejorar sus beneficios en detrimento delresto de la sociedad.

4.3. Características que deberíatener un mercado de aguas en elPerú

Debido a sus características especiales, el sistema queparece ser más apropiado para la operación del merc a d ode aguas es el de derechos de aguas condicionados, endonde el Estado o la Nación no pierden el dominio sobreel recurso, pero los titulares de los derechos tienen unconjunto de opciones sobre los derechos que pueden servalorizadas a través del mercado. Esto da origen a la apa-rición de un “mercado de aguas condicionado”.

En cuanto a los requisitos para la adecuada opera-ción del mercado de aguas, es preciso definir a nivel

agregado e individual los derechos de agua correspon-dientes, teniendo en cuenta algún parámetro objetivocomo el uso previo. Este es un proceso extremadamen-te complejo para el caso de la agricultura, en donde elacceso al agua ha estado muy distorsionado por gruposde interés y donde no existen registros adecuados deluso individual o colectivo del agua. En ese caso serápreciso realizar un complejo y delicado trabajo de esta-blecimiento del sistema básico de derechos a asignar,teniendo en cuenta factores técnicos, sociales y hastapolíticos.

Para otorgar los derechos es necesario crear y man-tener un eficiente sistema de catastro y registro públicode los derechos de aguas, de tal forma que los usuariostengan plena seguridad jurídica sobre sus derechos ypuedan generarse intercambios en condiciones apropia-das. Igualmente, se requiere que la autoridad encarga-da de otorgar los derechos de agua sea capaz de forma-lizar estos derechos en un tiempo razonable, evitandogenerar inestabilidad en los derechos adquiridos y a uncosto aceptable para los usuarios.

Otro requisito fundamental para la operación delmercado de aguas es que el esquema regulatorio esta-blezca claramente las atribuciones de la autoridad deaguas para condicionar las transacciones a no generar oa compensar las externalidades. De igual modo, debebrindar todas las oportunidades y recursos a los poten-ciales afectados para poder participar en el proceso deautorización de las transacciones.

El otro tema básico de regulación se refiere a lasreglas para evitar situaciones de dominio en el mercadode aguas. En este caso, un instrumento legal importan-te es establecer el requerimiento de uso efectivo y bene-ficioso para evitar la monopolización y especulación dederechos y generar incentivos para la operación másactiva del mercado de aguas.

De igual modo, el esquema regulatorio debe con-siderar el tratamiento de los temas ambientales. En elcaso del agua, los más importantes se refieren a losestándares mínimos de calidad y la capacidad real delas autoridades para hacerlos respetar. Se estima quese requiere fortalecer la capacidad regulatoria en lamateria, generando una sola autoridad de aguas quevele por estos estándares. Un tema adicional se refie-re a la necesidad de establecer caudales mínimos eco-lógicos en los ríos, lo cual afectaría de alguna mane-ra al establecimiento de derechos y a la operación delm e rc a d o .


La introducción de mecanismos de mercado en elsistema de asignación del agua en Perú abre la posibili-dad de generar transacciones intersectoriales. Es bas-tante claro que el sector agrario, que consume actual-mente el 85% del agua utilizada en Perú, es el que pro -bablemente alimente un mercado de aguas intersecto-rial desde la oferta antes que la demanda. De acuerdoa los precios relativos existentes11, el sector agrario esque tiene el menor valor por metro cúbico y, por ende,cabría predecir su reasignación a través del mercado sies que éste empezara a operar12. Conviene, entonces,evaluar la posible demanda por derechos de agua de losotros sectores.

El sector hidro-energético generalmente accede alagua en condiciones de un uso compartido con otrossectores, especialmente con la agricultura13. El sistemade derechos actual permite la explotación multi-uso delagua en las cuencas respectivas. Además, generalmenteel uso energético no requiere adquirir derechos perma-nentes de uso del agua, sino derechos de uso no con-suntivo con parámetros establecidos de retorno de lasaguas en calidad, cantidad y oportunidad. Esto no repre-senta una limitación para que este sector pueda conver-tirse efectivamente en un demandante de derechos deagua de otros sectores, especialmente agricultura, en lamedida que la industria puede requerir usar el agua bajocondiciones de competencia con el uso agrario14.

Respecto al consumo de agua para consumo huma-no y de servicios de saneamiento, se estima que estesector seguirá creciendo de manera sostenida en lospróximos años, especialmente en las ciudades de lacosta peruana y en Lima Metropolitana. Es bastante

probable que este sector se convierta en demandante deagua de áreas agrícolas específicas y, por ende, dinami-zaría la operación de un mercado de aguas.

En tanto, el consumo de agua del sector minerorepresenta una muy pequeña proporción a nivel país,pero muchas veces genera conflictos con otros usuarios,especialmente por problemas de contaminación. Laminería utiliza el agua para sus procesos productivos ytambién requiere de derechos de vertimiento para poderdiluir desechos. Este sector es uno de los que más sepreocupa por formalizar sus derechos frente a las auto-ridades, tanto de fuentes superficiales como subterráne-as, y es también el sector que más paga por las tarifas deuso no agrario. El acceso al agua es estratégico para laactividad minera y la valoración económica del aguapor parte de esta actividad es una de las más altas. Porende, este sector se convertiría en un demandantepotencial de derechos de agua en casos muy específi-cos, donde el mayor tema de regulación se refiere almanejo ambiental.

En el caso de la industria, ésta consume general-mente agua de dos tipos: de alta calidad, cuando elagua es un insumo básico del producto final (ejemplo:productos lácteos, cervezas o gaseosas); de baja cali-dad, cuando el agua no entra como insumo del produc-to final sino que es usada en el proceso y luego dese-chada. La actividad industrial genera también desechosy requiere derechos de vertimiento para el uso de fuen-tes en las que se descargan. Este sector no aparececomo un generador importante de demandas de agua,aunque en algunos casos sí puede haber competenciapor el agua en zonas urbanas15.


5. POTENCIALES AREAS ECONOMICAS DONDE SEACTIVARIA EL MERCADO DE AGUAS EN PERU

11 Actualmente, la productividad del trabajo en la agricultura es equivalente al 25% de la productividad del trabajo en el resto dela economía, ya que en ella opera el 30% de la Población Económicamente Activa (PEA) y se produce el 10% del PIB. Con laagricultura produciendo el 10% del PIB y usando el 85% del agua consumida en el país, su productividad por metro cúbicocorrespondería solamente al 2% de la productividad en el resto de sectores económicos.

12 Evidentemente existen importantes costos de transacción que pueden terminar bloqueando transacciones entre el sector agríco-la y otros rubros, aunque algunos de ellos pueden ser reducidos por políticas públicas. Además, los costos de transacción pue-den ir perdiendo importancia económica en un contexto de creciente escasez del agua.

13 El uso de agua para energía eléctrica tiene la característica particular que el uso del agua no es “consuntivo”, es decir, el pro-ceso de generación de energía eléctrica aprovecha la energía cinética del agua, pero el agua no es consumida físicamente en elproceso de generación. Esto no implica que el sector energético no “consuma” agua como bien económico, ya que al reque-rirla para el proceso de generación el agua no puede ser utilizada por otros actores en ese momento (el uso no consuntivo seconvierte en un consumo rival). En muchos contextos el uso “no consuntivo” compite efectivamente con otros usos consunti-vos y, por ende, el uso hidro-energético tiene un costo de oportunidad y puede ser un demandante de derechos de agua.

14 Sin embargo, existe un elemento que limitaría esta posibilidad: el inicio de la explotación masiva del gas en el Perú a raíz delProyecto Camisea, que convierte al gas probablemente en la principal fuente de energía en el país. En este contexto, son pocoprobables nuevos proyectos de energía hidro-eléctrica en el futuro inmediato.

15 Este es el caso reciente de una empresa cervecera que quiere instalarse en la ciudad de Lima y requiere la extracción de unacantidad significativa de agua subterránea. Esta posibilidad estaría siendo disputada por la empresa de agua potable y sanea-miento de Lima (SEDAPAL).

16 Basado en Zegarra (2003).

5.1. La operación de un mercadointra-sectorial en la agricultura16

Si bien la agricultura aparece como el principal ofe-rente potencial de derechos de agua para otros sectorescomo agua potable o minería, es quizás el único sectoren el cual existe un importante espacio para la opera-ción de un mercado intra-sectorial. Los agricultoresgeneralmente tienen distintas necesidades de agua enfunción de sus cultivos y acceso a mercados. La posi-bilidad de intercambiar dotaciones de agua entre agri-cultores con distintas valoraciones especiales y tempo-rales del agua es una fuente importante de gananciaseconómicas en caso de que se pueda organizar un mer-cado de aguas al interior de este sector.

En particular, uno de los elementos que más puededinamizar el mercado de aguas es el de la explotacióndel agua subterránea en la costa peruana, que aparecesubutilizada en el actual contexto. Un esquema endonde los inversionistas que extraigan agua puedanvenderla en el mercado, generaría importantes incenti-vos para desarrollar esta actividad y reducir las presio-nes por obras de infraestructura de almacenamiento ydistribución de agua. En el caso del valle frutícola deIca, al sur de Lima, actualmente opera ya un mercadoinformal por agua subterránea, la principal fuente deuso agrario en el valle (Huamán, 1995).

Una ventaja interesante del mercado de aguas den-tro de la agricultura es que es posible reducir conflictospor el acceso al agua entre agricultores en base a nego-ciaciones bilaterales o multilaterales. Mientras en un

sistema administrativo quien resuelve los conflictos es laadministración, con un mercado operando en basederechos de agua claramente definidos, los agricultoresen conflicto tienen incentivos para solucionar sus dis-putas en base a una negociación comercial. Esto reducela presión sobre el sistema administrativo que debeorientarse más a temas de gestión.

También hay que reconocer que la introducción demecanismos de mercado en la asignación del agua en laagricultura tiene potenciales desventajas. En primerlugar, el efecto que tenga la operación del mercado deaguas en la equidad de un sistema irrigado depende fun-damentalmente de la buena o mala operación de otrosmercados como el de financiamiento, así como de ladefinición inicial de los derechos de propiedad. Elpunto es que el mercado tenderá a asignar el agua a losagentes con mayor eficiencia técnica y económica, y enalgunos casos esto puede reflejar otras fallas de merca-do antes que diferencias “intrínsecas”.

De igual modo, las transacciones de mercado tien-den a complicar la gestión de la distribución del agua,por lo que generan resistencia en los administradoresdel recurso. En general, las transacciones de aguaestán también sujetas a problemas por externalidades-incluso pueden agravarlas-, las que suelen ser com-plejas de medir y definir. Sin embargo, también esposible que la operación de un mercado de aguasfavorezca una mejor gestión de los sistemas de irriga-ción. Como vimos, una ventaja decisiva del merc a d oes que puede acomodar mejor las cambiantes deman-das de los agricultores, frente a lo cual cualquieradministración tiene poca capacidad de respuesta encondiciones normales.


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