PIRAMIDE DE KELSEN

INTRODUCCIÓN

La palabra legislación puede definírsela como el conjunto de normas jurídicas de carácter

general que han sido producidas por el Estado mediante la Constitución, leyes, decretos y

resoluciones no judiciales. También se la puede definir, como fuente formal del Derecho, como

el conjunto de procedimientos, formalidades escritas y principios jerárquicos mediante los

cuales se crean normas jurídicas válidas de carácter general, cuyo contenido es expresión de

voluntad de los poderes del Estado.

La legislación tiene particularidades propias que la distinguen de las otras fuentes formales

recibido la legislación crea normas jurídicas mediante formalidades escritas; adopta diversas

formalidades y procedimientos, no todos los cuales tienen el mismo valor; produce normas

jurídicas de carácter general, a diferencia de otras fuentes y el contenido de la legislación es

producido por expresión de voluntad de los órganos de gobierno del Estado en sus propios

planos.

 LA ESTRUCTURA LEGISLATIVA EN EL PERÚ

El Sistema Legislativo en Perú tiene una estructura compleja, semejante a la de muchos otros

“Derechos nacionales”; jerarquiza las distintas normas con principios de supra ordinación que

van señalando, en caso de conflicto en el mandato de dos normas, cual debe privar en el orden

jurídico. En el Perú existen tres planos gubernativos. Ellos son:

a) El plano del gobierno nacional:En el que existe un gobierno unitario de todo el Estado,

constituido en esencia por el Poder Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. En este plano

nacional existen los siguientes niveles legislativos:

- La Constitución del Estado y las leyes constitucionales.

- Las normas con rango de ley (leyes, Decretos Legislativos y Decretos de Urgencia).

- Los decretos y resoluciones (Decretos Supremos, resolución suprema, resolución ministerial,

resolución directoral, etc).

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b) El plano del gobierno regional: por el cual se lleva a cabo sus tareas de conducción de sus

respectivas regiones, estos gobiernos dictan Ordenanzas Regionales y Decretos Regionales.

c) El plano del gobierno local: constituido por las municipalidades provinciales y distritales.

Las municipalidades tienen competencias específicas y producen las siguientes normas

legislativas según la Ley Orgánica de municipalidades:

-Ordenanzas municipales.

-Edictos municipales.

-Decretos de Alcaldía.

A.- PLANO LEGISLATIVO NACIONALI.-  LA CONSTITUCIÓN

Es la primera norma positiva dentro de nuestro sistema legislativo; es la norma más

importante en tres sentidos:

1)El primero, contiene normas que no pueden ser contradichas ni desnaturalizadas por

ninguna otra norma del sistema legislativo ni por ningún otro pronunciamiento jurídico

dentro del Estado.

2) El segundo, la Constitución, dentro de sus normas, establece la forma como se organiza el

Estado, sus órganos principales, como están formados, y cuáles son sus funciones.

3) El tercero, en el texto constitucional están contenidos el procedimiento y las atribuciones

generales que tienen los órganos del Estado.

Desde el punto de vista de su contenido, la Constitución ha sufrido importantes variaciones.

Se consideraba que debía tener dos tipos de elementos: por un lado la descripción de los

órganos del Estado y sus funciones y, por otro, las normas básicas de ejercicio del poder, es

decir, los derechos del pueblo que los gobernantes no pueden vulnerar y que llamamos

derechos constitucionales.

En la actualidad, toda Constitución tiene muchas otras normas en lo relativo a prestaciones

sociales del Estado, régimen económico, financiero y fiscal, organización política y gremial del

pueblo. Ello se debe a que la evolución de la sociedad ha ido exigiendo que las principales

conquistas de los pueblos se inscriban jurídicamente al más alto nivel de la estructura

jerárquica del orden jurídico.

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El principio supra ordenador que emana de la Constitución, es el principio

deconstitucionalidad de todo el sistema jurídico, este principio señala que las normas

constitucionales tienen primacía por sobre cualquier otra norma del sistema; se cumple de

diversas maneras en los distintos sistemas jurídicos existentes en los Estados; podemos

distinguir dos formas principales: “control difuso” (en caso de incompatibilidad entre una

norma constitucional y otra norma legislativa, se preferirá la primera sin declarar inválida o

nula a la segunda) y “control concentrado” (la norma legislativa que resulte un vicio de

inconstitucionalidad podrá ser declarada inválida, normalmente, por un Tribunal

Constitucional).

La supremacía constitucional se halla textualmente establecida en el artículo 51, que

establece: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal (…)”. A fin de garantizar esta

supremacía, la constitución ha establecido garantías constitucionales divididas en dos grupos:

1) Las que protegen los Derechos constitucionales que no pueden ser vulnerados ni

amenazados por ningún acto de autoridad o de particulares, son el hábeas corpus, el amparo

y el hábeas data.

2) Las que buscan invalidar las normas inferiores que son incompatibles con la superiores. Se

trata de la Acción de Inconstitucionalidad de las leyes y de la Acción Popular contra

normas generales.

La Acción de habeas Corpus, que procede ante el hecho u omisión, por parte de cualquier

autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza la libertad individual o los derechos

constitucionales conexos.

La Acción de Amparo, que procede ante el hecho u omisión, por parte de cualquier

autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por

la constitución con excepción de los señalados en el artículo siguiente.

No procede contra normas legales ni contra resoluciones judiciales emanadas de

procedimiento regular.

La Acción de Hábeas Data, que procede ante el hecho u omisión, por parte de cualquier

autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos a que se refiere el

artículo 2° inciso 5 y 6 de la Constitución.

La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley:

leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del congreso, normas

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regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengas la Constitución en

la forma o en el fondo.

La Acción Popular, que procede por infracción de la Constitución y de la ley, contra los

reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general

cualquiera sea la autoridad de la que emanen.

Finalmente, se puede expresar textualmente que el hecho de que la constitución tenga este

rango supremo dentro de la legislación (y del jurídico), se debe a que se le reconoce el

carácter de norma abundante de todo ese sistema y, en verdad, del propio Estado. Dentro de

la concepción democrática moderna, este poder de “fundar” el Estado mediante la

constitución es llamado poder constituyente y su titular es el pueblo.

II.- LAS NORMAS CON RANGO DE LEY

Son el segundo rango dentro de la legislación nacional correspondiente al Gobierno Central,

inmediatamente debajo de la Constitución. Ingresan aquí las leyes, a las que hay que añadir

los decretos legislativos, los decretos de urgencia y los decretos leyes.

Toda ley tiene rango de ley, sin embargo, en nuestro sistema hay otras normas legislativas que

poseen este rango: los decretos-legislativos, los decretos de urgencia y los decretos leyes. La

naturaleza de las normas legislativas depende de la función estatal con la que actúa, esto

quiere decir, que para que se dicte una norma con rango de ley, el órgano que la apruebe debe

estar en ejercicio de la función legislativa. Como principio general, la función legislativa

corresponde al Congreso.

 2.1.-  LA LEY

La constitución ha mantenido el principio tradicional en el Perú de que la producción de

normas con rango de ley corresponde al Congreso, conforme lo establece la Constitución de

1993, en su artículo 102° inciso 1: Son atribuciones del congreso, dar leyes y resoluciones

legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes…(…)

La aprobación de la ley puede ser delegada la Comisión Permanente. Se establece la primacía

de la ley sobre todas las normas de inferior categoría, con excepción de la Constitución.

La ley entre en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo que ella

misma postergue aún más su vigencia (artículo 109).

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Las leyes se derogan sólo por otras leyes, según el artículo 103 de la Constitución. La ley

quede sin efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad.

Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del

Estado previstas en la Constitución. Su aprobación no es delegable a la Comisión

Permanente y, por tanto, tampoco son delegables al Poder Ejecutivo.

2.2.- EL DECRETO LEGISLATIVO: DELEGACIÓN DE ATRIBUCION LEGISLATIVA POR EL

CONGRESO EN EL EJECUTIVO.

La legislación delegada consiste en que el Congreso puede autorizar Poder Ejecutivo a dictar

normas con rango de ley.

El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos

legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado; no pueden delegarse las

materias que son indelegables a la Comisión Permanente.

Los decretos legislativos están sometidos, en cuanto a su promulgación, publicación, vigencia

y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley.

El Presidente de la republica da cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente de cada

decreto legislativo, asimismo el artículo 125° inciso 2 establece que el consejo de Ministros

debe aprobar los decretos legislativos y el inciso 3 del artículo 123° indica que son

refrendados por el Presidente del Consejo de Ministros.

2.3.- LOS DECRETOS DE URGENCIA

La Constitución de 1993 ha legislado con mayor detalle y precisión los decretos de urgencia

de la siguiente manera:

Son medidas extraordinarias dictadas por el Poder Ejecutivo con fuerza de ley, en materia

económica y financiera.

Son aprobados por el Consejo de Ministros (artículo 125° inciso 2) y deben ser refrendados

por el Presidente del Consejo de Ministros (artículo 123° inciso 3).

Debe darse cuenta de ellos al Congreso, el que los puede modificar o derogar (artículo 118°

inciso 19).

Los decretos de urgencia no pueden contener materia tributaria (artículo 74°).

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2.4.- LOS DECRETOS LEYES DE GOBIERNO DE FACTO

A pesar de la inconstitucionalidad formal de los gobierno de facto, dentro de nuestro derecho

positivo existen numerosas normas con rango de ley aprobadas por ellos en diversas épocas

de nuestra vida republicana. Estos han recibido un tratamiento teórico proveniente, en lo

fundamental, de que su periódica aparición y se influencian el conjunto del orden jurídico,

hacen necesaria su consideración por más espurios que sean dentro de la conceptualización

estrictamente jurídica.

Así, la doctrina ha desarrollado tres teorías sobre la validez de las normas jurídicas con rango

de ley que esos gobiernos aprueban:

- La de la caducidad; una vez restaurado el orden constitucional, las normas dadas por un

gobierno de facto cesan de tener validez.

- La de la revisión; estas normas deben ser revisadas por el Congreso del Gobierno

constitucional restaurado el cual, dentro de un plazo, declarará cuáles decretos leyes reciben

convalidación y cuáles no.

- La de la continuidad; las normas dadas por estos gobiernos, continúan teniendo validez con

la restauración de un gobierno constitucional y que serán, por lo tanto, modificadas o

derogadas por el procedimiento legislativo constitucionalmente establecido, manteniendo

entretanto su validez.

III.-LOS TRATADOS

Son acuerdos del Perú con otros Estados o con organismos internacionales. Pueden ser

bilaterales o multilaterales. Como podrá apreciarse, la forma como los tratados se insertan

dentro del Derecho peruano es muy importante porque ello determinar cuáles normas

internas pueden modificarlos y cuáles no. Por ejemplo, si los tratados tuvieran condición

inferior a la ley, cualquier ley interna podría dejarlos sin efecto. Esto, sin embargo, sería

contrario al principio de Derecho internacional que hace que los tratados sean obligatorios,

salvo que un Estado los denuncié formalmente. Cuando el tratado afecte disposiciones

constitucionales debe ser aprobado por el mismo procedimiento que rige la reforma de la

Constitución, antes de ser ratificado por el presidente de la Republica (artículo 57°).

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La Constitución de 1993 establece reglas sobre los tratados que pueden resumirse en lo

siguiente:

El Congreso solo aprobara los tratados que versen sobre las siguientes materias:

Derechos Humanos

Soberanía, dominio o integridad del Estado

Defensa Nacional

Obligaciones financieras del Estado.

Creación, modificación o supresión de tributos.

Aquellos que exigen modificación o derogación de alguna ley.

Aquellos que requieren medidas legislativas para su ejecución (artículo 56°).

IV.- LOS REGLAMENTOS, DECRETOS Y RESOLUCIONES

Se considera la parte más compleja e inorgánica de nuestro sistema legislativo, por lo que lo

dividiremos la descripción de estas normas en dos partes:

a) Desde el punto de vista formal, esta parte de la legislación se divide en:

El decreto supremo es la norma de mayor jerarquía que dicta el órgano ejecutivo, llevando la

firma del Presidente de la República y de uno o más ministros. El decreto supremo, en base a

estas formalidades, es una norma dada y aprobada por la más alta instancia del órgano

ejecutivo, que es el Presidente de la República.

La resolución suprema es una norma dada por uno o más ministros de Estado con la visación

aprobatoria del Presidente de la República.

La resolución ministerial es una norma aprobada por uno (y eventualmente más de uno) de

los ministros de Estado.

Las resoluciones directorales, subdirectorales, zonales, etc., son aprobadas por los

funcionarios correspondientes de las reparticiones de la administración publica en el ejercicio

de sus funciones.

b) Referente a las distintas funciones en base a las cuales se expiden, corresponde a la

importancia administrativa del funcionario que las aprueba y que está en relación con los

cargos existentes dentro de la administración pública: director superior, director general, etc.

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Todos los decretos supremos, resoluciones supremas, ministeriales, directorales, etc., son

partes de la legislación peruana. Sólo gozan de tal condición los que constituyen disposiciones

normativas.

Entre sí, los decretos y resoluciones se supra ordinan en virtud de los principios de

competencia y jerarquía del órgano que dicta la norma, en ese orden de aplicación.

El principio de competencia señala que el decreto o resolución válida para normar un aspecto

determinado de la realidad, es el que emana de la autoridad o funcionario que ha recibido la

atribución de resolverlo.

El principio de jerarquía del órgano que dicta la norma, y a falta de una asignación específica

de competencia tal como hemos visto, primará desde el punto de vista jurídico, la norma

producida por el funcionario u órgano superior sobre la norma producida por el funcionario u

órgano inferior.

V.- OTRAS RESOLUCIONES

Existen varias actualmente en nuestro sistema legislativo y que no son originadas en el

Órgano Ejecutivo del Estado, por lo que aquí sólo tendremos en cuenta los que expresamente

se encuentran contenidos en la constitución que son los siguientes:

Uno es el Banco Central de Reserva, que dicta resoluciones sobre las materias que caen en su

esfera de competencia, la norma es “artículo 84° (…) La finalidad del Banco Central es

preservar la estabilidad monetaria. Sus funciones son: regular la moneda y el crédito del

sistema financiero, administrar las reservas internacionales a su cargo, y las demás funciones

que señala su ley orgánica”.

Otro es el de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, que dicta normas para los

comicios nacionales, función que ya era reconocida antes al Jurado Nacional de Elecciones,

encargado de las mismas tareas antes del actual Constitución. La norma es “Artículo 186°.- La

Oficina Nacional de Procesos Electorales dicta las instrucciones y disposiciones necesarias

para el mantenimiento del orden y la protección de la libertad personal durante los comicios.

Estas disposiciones son de cumplimiento obligatorio para las Fuerzas Armadas y la Policía

Nacional”.

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B.- PLANO LEGISLATIVOREGIONALLa legislación de regionalización del país establece diversas competencias para los gobiernos

regionales que ellos deben ejecutar en su tarea de gobierno. Para tal efecto, esos gobiernos

cuentan con muchas atribuciones específicas y, dentro de ellas, se encuentran las de dictar

normas jurídicas.

Las Ordenanzas Regionales, son normas generales aplicables en la región y, para su ámbito

territorial, adquieren la condición de normas con rango de ley.

Los Decretos Regionales, establecen normas de carácter general y por tanto forman parte de

la legislación regional.

En general, todas las normas dictadas por los Gobiernos Regionales, están sometidas a la

legislación nacional. Lo dice expresamente la Ley 27783, ley de Bases de la Descentralización,

en su artículo 11.

La legislación regional en general, debe ser compatible con la constitución y las leyes de la

República.

El poder Legislativo y el Ejecutivo están prohibidos de dictar normas generales en relación a

las competencias constitucionales exclusivas de los gobiernos regionales. Las ordenanzas

regionales tienen mayor rango que los decretos regionales. Por consiguiente, estos no pueden

transgredir ni desnaturalizar a aquellas.

C.- PLANO LEGISLATIVOLOCALEn el plano legislativo municipal, correspondiente a los gobiernos locales, se hallan las

ordenanzas, los Edictos y los Decretos de Alcaldía. Los órganos municipales también puede

emitir resoluciones y acuerdos, pero ellos no integran la legislación municipal.

Según el artículo 191° de la Constitución, existen Concejos Municipales provinciales y

distritales. Ambos tipos de Concejo comparten las atribuciones que les asigna el artículo 192°

de la Constitución. La ley Orgánica de Municipalidades (Ley 23853) es más específica aun en

estas funciones. Los Gobierno Locales tienen autonomía constitucional en el ejercicio de sus

competencias, lo que quiere decir que no pueden ser ejercitados válidamente ni por el

Gobierno Regional, ni por el Gobierno Nacional. Esto queda ratificado en los incisos 1y 3 del

artículo 114° de la Ley 23853.

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Las normas generales que se integran a la legislación del Estado y que pueden dictar los

gobiernos locales están señaladas en el artículo 109, 110 y 111 de la Ley Orgánica de

Municipalidades.

1) Las ordenanzas municipales, son normas generales que regulan la organización,

administración o prestación de los servicios públicos locales, el cumplimiento de las funciones

generales o específicas de las Municipalidades o establecen las limitaciones y modalidades

impuestas a la propiedad privada. Contra ellas, se interpone la acción de Inconstitucionalidad

de las Leyes ante el Tribunal de Garantías Constitucionales, según lo estipulado en el inciso 4

del artículo 200° de la Constitución, y el inciso 1 del artículo 124° de la Ley 23853.

2) Los Edictos, son normas generales por cuya virtud se aprueban los tributos municipales y

el Reglamento de Organización Interior. Los edictos deben ser publicados según las reglas del

artículo 112° de la Ley 23853 antes citado, para alcanzar validez. Según el inciso 2 del artículo

124° de la Ley 23853, contra ellos cabe interponer la Acción Popular ante el Poder Judicial.

3) Los Decretos de Alcaldía, Establecen normas de ejecución de las ordenanzas, sancionan

los procedimientos necesarios a la administración municipal o resuelven o regulan asuntos de

orden general y de interés para el vecindario. Estos decretos, según el artículo 109° de la

misma Ley 23853 son emitidos por los alcaldes. En ese sentido deben estar sometidos a las

ordenanzas y los Edictos. Asimismo estos decretos deben ser publicados en la forma que

establece el artículo 112° de la Ley 23853, contra ellos cabe la Acción Popular ante el Poder

Judicial, según el inciso 2 del artículo 124° de la Ley 23853. La legislación de los gobiernos

locales, debe ser compatible con la constitución y las leyes de la República. El poder legislativo

y el ejecutivo están prohibidos de dictar normas generales en relación a las competencias

constitucionales exclusivas de los gobiernos locales.

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