PLAN DE ACCIÓN CONTRA LA TRATA DE PERSONAS EN ECUADOR2019 - 2030

PLAN DE ACCIÓN CONTRA LA TRATA DE PERSONAS 2019 - 2030

Ministra de GobiernoMaría Paula Romo

Subsecretario de Seguridad Ciudadana del Ministerio de GobiernoDiego Tipán

Jefe de Misión OIM-Ecuador José Iván Dávalos

Dirección de Prevención de Trata de Personas y Tráfico de MigrantesTomás Guayasamín, Director

María Fernanda Revelo, Analista

Esteban Jima, Analista

Programa contra la trata de personas, OIM Ecuador Coralía Sáenz, Punto Focal del Programa contra la trata de personas

Equipo consultorGloria Camacho Z.

Sonia García A.

Marcelo Paredes M.

Quito, noviembre de 2019

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PRESENTACIÓN

LISTA DE ACRÓNIMOS

CAPÍTULO I: Antecedentes y marco jurídico conceptual para el abordaje de la Trata de Personas

1. ProcesoparticipativodeformulacióndelPlandeAccióncontralaTratadePersonas 2. La trata de personas en el contexto internacional a. Ecuador se suma a la lucha contra la Trata de Personas 3. Marco conceptual a. El delito de la trata de personas b. Lasvíctimasdelatratadepersonas c. Acciones de la trata de personas d. Trata interna e internacional e. Causas de la trata de personas 4. EnfoquesdelPlandeAccióncontralaTratadePersonas a. EnfoquebasadoenDerechosHumanos(EBDH) b.EnfoquedeMovilidadHumana c. Enfoquedegénero d. Enfoqueintergeneracional e. Enfoqueintercultural f. Enfoquedeseguridad g. Enfoqueterritorial 5. Principiosdelplandeaccióncontralatratadepersonas 6.Modelosistémicodeanálisiseintervención 7. Ejesdeintervencióncontralatratadepersonas

CAPÍTULO II: Diagnóstico sobre la situación de la Trata de Personas en el Ecuador y la respuesta Institucional

1. CaracterizacióndelatratadepersonasenelEcuador 1.1 Causasdelatratadepersonasyfactoresderiesgo 1.2 LascifrasdelatratadepersonasenelEcuador 1.3 Origen,destinoyrutasdelatratasegúnsusfines

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Tabla de Contenidos

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1.4 Perfildelasvíctimasydelostratantes 2. RespuestainstitucionalfrentealatrataenelEcuador 2.1 Políticapúblicaenmateriadetratadepersonas 2.2 Lapolíticaantitrataengeneral 2.3 RespuestainstitucionalporejesdelPlan 3.Modelosistémicodelatrata:resultadosdeldiagnóstico CAPÍTULO III Marco estratégico del Plan de Acción Contra la Trata De Personas 1. Articulacióndelplandeaccióncontralatratadepersonasconlosinstrumentosdel sistemanacionaldeplanificación 2. Planificaciónporejesdeacción 2.1. Ejeprevenciónypromocióndederechos 2.2. Ejedeprotecciónintegral 2.3. Ejedeinvestigaciónyjudicialización 2.4. Eje de gobernanza

CAPÍTULO IV Modelo de gestión y seguimiento del PACTA 1.ModelodegestiónparalagobernanzadelPACTA 2. InstitucionespartedelComitéInterinstitucional 3. ProcesodeseguimientoyevaluacióndelPACTA

BIBLIOGRAFÍA

LISTA DE CUADROS, GRÁFICOS Y MAPAS

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Luchar contra la trata de personas es una responsabilidad del Estado y de la sociedad

IntroducciónEl Estado ecuatoriano y, este Ministerio en particular, tienen una seria preocupaciónsobre el problema de la trata de personas en el Ecuador.Esundelito cruel que atenta contralavidade los sereshumanos: losmercantilizaenunmercadodeviolencia,sinescrúpulosysinlímites,paraobtenerunbeneficio,sobretodo,económico.

Las víctimas de trata identificadas sonprincipalmente mujeres, niñas, niños y adolescentes, que son utilizados paraenriquecerunaeconomíailegalmillonariaquelos esclaviza, les quita su condiciónhumanay los convierte en objetos de uso. Si bien es ciertoqueelfindelatratamásvisibleesaquelcon fines de explotación sexual, tambiénlas víctimas son sometidas a otros tipos deexplotación como la laboral, matrimonio ounióndehechoservil,adopciónilegaldeniñezy adolescencia, mendicidad, reclutamiento forzoso para conflictos armados, incluso,extraccióndeórganos.

SegúnlaOficinadeNacionesUnidascontralaDrogayelCrimen(ONUDC),“medianteengañoso coacción, las redes delictivas organizadashacen caer a las víctimas en una situacióndeabusode laqueesdifícil escapar; puedengolpearlasoviolarlas,oamenazarasufamiliasiintentan fugarse.Con frecuencia se apoderande los documentos de sus víctimas y de esaformalasprivandetodaclasedeidentificación.En loscasosenqueestashansido llevadasaotro país, muchas veces conocen poco o no conocen en absoluto el idioma”.

Estegraveproblemasocialdemandaquenoseimprovisen acciones aisladas sin resultados ni métricas palpables que nos permitan conocerla realidad. En Ecuador, han pasado trece años paraquelapolíticasobrelaluchacontralatratade personas se actualice, tomando en cuenta quelasociedadhacambiadoytambiénquelasformasdeoperarde lasbandasdelictivassonotras.

Presentación

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Desde el Estado, es importante y urgente tener lasherramientasparahacerfrenteaestegraveproblemasocial,conleyesypolíticasespecíficasparaquelasinstitucionesquedebenintervenirlohagandemaneraefectiva.

Por esta razón, el Ministerio de Gobierno haconstruido un nuevo Plan de Acción contrala Trata de Personas (PACTA), que tiene unaperspectiva hasta el 2030. Este Plan es elresultado de un proceso que duró un año ymedio, en el que participaron delegados delComitéInterinstitucionaldeCoordinaciónparala Prevención de Trata de Personas y Tráficode Migrantes, y Protección a sus Víctimas; yotras instituciones del Estado; representantesdelasociedadcivil;sobrevivientesdetratadepersonasysusfamilias;académicosyexpertosque han estudiado este fenómeno. En esteperíodo se lograron consensos institucionales,seformulóunclarodiagnósticodelasituaciónpaís y se trabajó elmarco estratégico con unmodelosistémicodeanálisisdelaproblemáticayproposiciónde líneasdeacciónendistintosniveles (el individual,elfamiliar,elcomunitarioyeldelpaís),conlapremisadequeelcombatedeestedelitoesunaresponsabilidadyesfuerzode todos.

En este marco también es necesario reconocer la valiosa cooperación del Gobierno de losEstados Unidos, canalizada a través de laOrganizaciónInternacionalparalasMigracionesOIM, que apoyó en la continuación de esteproceso mediante el acompañamiento de un equipotécnicoespecializado.

Al tiempo de que Ecuador cumple con unaobligación dispuesta por las leyes nacionalesy recomendaciones internacionales, este Plan fomentalaejecucióndeaccionesconcretasydecarácteroperativoquearticularánalasdistintasinstituciones,delimitandoperíodosyplazosparaelcumplimiento,yclarificandoresponsabilidadesinstitucionales en la prevención y promociónde derechos, protección integral a víctimas einvestigaciónyjudicialización.

Elretoporcumplirconloscometidosescomplejo,sinembargo,paragarantizarlaconsecucióndelPACTA2019-2030,sehadiseñadotambiénunmodelodegestiónqueoperativiceeficazmentelas acciones contempladas y un sistema de monitoreo,evaluaciónydemejoracontinuaquenospermitirámedirnuestroavanceyreportarresultados a nuestros mandantes.

Estamosconscientesqueluchaporlalibertad,lajusticiayladignidadhumananuncatermina,por ello, tenemos la plena convicción de quesustentados en el conocimiento y la praxis, la puesta en marcha de este Plan es un paso determinante para acercarnos cada vez más a un Ecuador libre de trata de personas.

María Paula Romo Ministra de Gobierno

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ACNUR AltoComisionadodelasNacionesUnidasparalosRefugiados

CEDAW Convenciónsobrelaeliminacióndetodaslasformasdediscriminacióncontralamujer

CI ComitéInterinstitucionaldeCoordinaciónparalaPrevencióndeTratadepersonasyTráficoIlícitodeMigrantes,yProtecciónasusVíctimas

CIDH ComisiónInteramericanadeDerechosHumanos

COIP CódigoOrgánicoIntegralPenaldelEcuador

COOTAD CódigoOrgánicodeOrganizaciónTerritorial,AutonomíayDescentralización

DINAPEN DirecciónNacionaldePolicíaEspecializadaparaNiños,NiñasyAdolescentes

EBDH EnfoqueBasadoenDerechosHumanos

ECV Encuesta de condiciones de vida

FEDOTI Fiscalía Especializada en Delincuencia Organizada, Transnacional e Internacional

FGE Fiscalía General del Estado

FLACSO FacultadLatinoamericanadeCienciasSociales

FODA Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas

GAD Gobiernoautónomodescentralizado

GCP GestióndelCiclodelProyecto

INEC InstitutoNacionaldeEstadísticayCensos

LGBTI Lesbianas, gays, bisexuales, transexuales e intersexuales

LOMH LeyOrgánicodeMovilidadHumana

MDG Ministerio de Gobierno

MIES MinisteriodeInclusiónEconómicaySocial

MINEDUC MinisteriodeEducación

MREMH MinisteriodeRelacionesExterioresyMovilidadHumana

MSP MinisteriodeSaludPública

MDT Ministerio del Trabajo

Lista de Acrónimos

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NBI Necesidadesbásicasinsatisfechas

NNA Niños,niñasyadolescentes

OACDH OficinadelAltoComisionadodelasNacionesUnidasparalosDerechosHumanos

OIM OrganizaciónInternacionalparalasMigraciones

OIT OrganizaciónInternacionaldelTrabajo

ONU Mujeres OrganizacióndelasNacionesUnidasparalaigualdaddegéneroyelempoderamiento de la mujer

OSE Observatorio Social del Ecuador

PACTA Plandeaccióncontralatratadepersonas

PND PlanNacionaldeDesarrollo

PNUD ProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo

REGISTRATT SistemadeRegistrodevíctimasdetratadepersonasytráficodemigrantes

SENESCYT SecretaríaNacionaldeEducaciónSuperior,Ciencia,TecnologíaeInnovación

SENPLADES SecretaríaNacionaldePlanificaciónyDesarrollo

SDH SecretaríaNacionaldeDerechosHumanos

SEPES ServicioEspecializadodeProtecciónEspecial

SISEGETT SistemadeSeguimientodeGestióndeTratadepersonasyTráficodeMigrantes

SPAVT SistemadeProtecciónyAsistenciaaVíctimas,TestigosyOtrosParticipantesdelProceso Penal

UASB UniversidadAndinaSimónBolívar

UNICEF FondodelasNacionesUnidasparalaInfancia

UNODC OficinadelasNacionesUnidascontralaDrogayelDelito

VIH VirusdeInmunodeficienciaHumana

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ANTECEDENTES Y MARCO JURÍDICO CONCEPTUAL PARA EL ABORDAJE DE LA Trata de personas 1.- Proceso participativo de formulación del Plan de Acción contra la Trata de personas

ElPlandeAccióncontralaTratadepersonasen Ecuador 2019-2030 (PACTA), iniciativadel Ministerio de Gobierno en su calidad de rector de la política pública, coordinadory responsable de orientar las acciones del Comité Interinstitucional de Coordinaciónpara laPrevenciónde laTratadePersonasyTráfico Ilícito de Migrantes, y Protección asus Víctimas (CI), fue formulado conforme alasreglasestablecidasenelCódigoOrgánicode Planificación y Finanzas Públicas y en lasdirectricesemitidasporlaentidadnacionaldeplanificación(Senplades,2011).

Durante un año, aproximadamente, y mediante unprocesoparticipativo,seelaboraronlostrescomponentes del PACTA que se presentanen capítulos sucesivos: 1) marco conceptualque contiene las definiciones y nocionesfundamentalesenmateriadetratadepersonas;2)marcoestratégicoqueincluyeeldiagnósticodelaproblemáticayladefinicióndeobjetivos,estrategias e indicadores que deben guiar lapolíticapúblicaen respuestaa losproblemasdetectados;y,3)elmodelodegestióndefinidoparalaejecucióninterinstitucional,seguimientoyevaluacióndelpresentePlan.

Elprimercomponentedefineelmarcojurídico-conceptual para construir entendidos comunes sobre la trata de personas entre todas las entidades implicadas en el PACTA, así comoen los actores de la sociedad civil.

Fue construido en una primera etapa mediantela revisión exhaustiva de la normativainternacional sobre la trata de personas, particularmente la Convención contra laDelincuencia Organizada Transnacional (2000)y el Protocolo Complementario para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños (2000) asícomo del marco jurídico nacional y estudios relevantes sobre la temática.También fueronconsultados planes gubernamentales de la región con la finalidad de construir uninstrumentodepolíticapúblicaquepuedasercontrastado con experiencias similares (Perú,Chile, Argentina, Brasil, Colombia, México,España).Adicionalmente,setomaronencuentarecomendaciones internacionales provenientes de la Convención para la Eliminación deTodas las Formas de Discriminación contralaMujer, Convención deDerechos delNiño,Trabajadores Migratorios y el Trafficking in Person Report.

El segundo componente está compuesto por dos partes: la primera corresponde al diagnósticosituacionaldelaproblemáticadelatrata de personas en el Ecuador y la respuesta gubernamentalfrentealamisma;y,lasegundaparteconsolidalasdefinicionesestratégicasdeaccióndelPACTA.Paraelaborareldiagnóstico

Capítulo I

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situacional,serecabóysistematizóinformacióndecaráctercualitativoyestadísticodefuentesprimarias y secundarias. Respecto de los datos cuantitativos,laestadísticaparalosaños2014-2016provienedelMinisteriodeGobiernoylaPolicíaNacional, a través de las unidades queinvestiganestedelito1.

La información de los años 2017 - 2018corresponde a la base de datos unificadaconstruida por la Fiscalía General del Estado juntamente con el Ministerio de Gobierno (MDG)yqueconstanenelSistemadeRegistrodeVíctimasdeTratadepersonasyTráficoIlícitode Migrantes (REGISTRATT). Es importantepuntualizarqueunadelasprincipalesdebilidadesque se identificó en la etapa del diagnóstico,fuelaescasezdeestadísticasy/oladispersióninstitucionaldeestas,loqueimpideestablecerla magnitud real de este delito y contar con datos desagregados y georeferenciados. Peseaeste inconveniente, la cooperaciónentre lasentidades de la función ejecutivay la judicial,posibilitó elaborar una base de datos querepresentaeliniciodeunprocesodeestadísticaunificada.

La información cualitativa que hace partedel diagnóstico se levantó mediante talleresdenominados“JornadasDiagnósticas”ennueveciudadesdelpaís:Quito,Cotacachi,Babahoyo,Portoviejo, Guayaquil, Santo Domingo, Loja,MachalayCuenca, seleccionadasen razóndedoscriterios:númerodecasos(noticiasdeldelito)e institucionalidad (capacidad de respuesta

1 LainformaciónprovienederegistrosadministrativosdelaUnidadContraelDelitodeTratadepersonasyTráficodeMigrantes(Ucdtptm-PN)y,DirecciónGeneraldeInteligenciadelaPolicíaNacional(DGI),PolicíaJudicial(PJ).Esteejercicioempezóennoviembrede2017yculminóenfebrerode2018.

2 Entrevistasrealizadasa:UnidadContraelDelitodeTratadepersonasyTráficodeMigrantes(Ucdtptm-PN),laFiscalíaEspecializadaenDelincuenciaOrganizadaTransnacionaleInternacional(Fedoti).

del Estado y/o presencia de sociedad civilrelacionadaconel tema).Enellasparticiparondelegadosenterritoriodelas institucionesdelComité Interinstitucional, delegados de otrasinstituciones del Estado y representantes delasociedadcivil,quienesatravésdeejerciciosFODA (fortalezas, oportunidades, debilidadesy amenazas) identificaron los problemas yexpusieron sus recomendaciones para el diseño del Plan.

Así mismo, se realizó en la ciudad de Quitoel denominado taller de trabajo con actores institucionales y de la sociedad civil de lasprovincias de Imbabura, Los Ríos, Manabí, Guayas, Santo Domingo de los Tsáchilas, Loja, El Oro, Azuay, Sucumbíos, Carchi, Bolívar,Cotopaxi, Chimborazo y Esmeraldas; con elpropósito de presentar los resultados deldiagnósticocorrespondientealpresenteplanycomplementarconinformacióndeprimeramano,aspectos que sean considerados relevanteso no hayan sido abordados previamente. La metodología utilizada fue “Café Mundo”, conla finalidad de que todos conocieran tanto eldiagnósticocomoelmarcoestratégicodelplanypuedaproveersusaportesconrelaciónaloscuatro ejes del presente documento.

Además,serealizaronentrevistasafuncionariosdelasinstitucionesrelacionadasconlatratadepersonas2; a expertos y líderes comunitarios,así como las personas integrantes de la Red Anti trata de Quito y a familiares de lasvíctimas. Adicionalmente, se llevaron a cabo

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talleres y jornadas de trabajo con el equipotécnico formulador del PACTA y el ComitéInterinstitucional3, con los equipos de lascasas de acogida especializadas en trata de personas y con las personas sobrevivientes de trata, este último a través de actividadeslúdicas.El diagnóstico cierra con la respuestade las instituciones públicas en el campode la prevención, promoción de derechos,protecciónintegralalasvíctimaseinvestigaciónyjudicializacióndeldelitodetratadepersonas. Esta información fue recopilada medianteinformesymatricesquefuerondiligenciadasporcadaunadelasentidadesqueformanpartedelComitéInterinstitucionaldecoordinaciónparalaprevenciónde laTratadepersonas,TráficoIlícitodeMigrantesyProtecciónasusVíctimas(CI),sobrelasaccionesyresponsabilidadesquedesarrollacadainstitución.

Conlainformaciónprovenientedeldiagnósticose trabajó el marco estratégico. El procesoconsistióenidentificarlosfactoresquecolocanen situación de vulnerabilidad de trata a laspersonas, es decir las causas estructurales, losefectos sobre lasvíctimasy susentornos.Paraello, seempleóelmodelo sistémicoquepermite analizar la problemática y formularpropuestas de acción en distintos niveles(el individual, el familiar, el comunitario y eldel país). Adicionalmente se identificó, tantolos avances cuanto los vacíos respecto de la política pública contra la trata de personaspara establecer el conjunto de causas sobre las cuales se formularon objetivos generales,específicos, estrategias y acciones concretaspara la respuesta integral contra la trata de personas.

3 UntallerconlaexpertaargentinaDra.AnaMaríaCopes,enelmarcodeformulacióndelPACTA.

El marco estratégico del PACTA ha sido diseñadocomouninstrumentoparalagestiónde acciones sectoriales, intersectoriales y de coordinacióncon la función judicial, así comocon los niveles subnacionales de gobierno en cuatro ejes de intervención: 1) Prevención ypromocióndederechos,2)Protecciónintegralalasvíctimas,3)Investigaciónyjudicialización.Dichos ejes están orientados al cumplimiento demetasqueimpactendirectamentesobrelasvidasdelaspotencialesvíctimas,dequieneshansidoVdT,susfamiliasycomunidades;asícomoasancionareldelitoyprevenirlaconformaciónde nuevas redes vinculadas al mismo. Estos tres ejes se complementan con el denominado 4) Eje de Gobernanza, cuyo objetivo es elfortalecimientodecapacidades institucionalesy mecanismos de coordinación para laimplementación y evaluación permanente delPACTA, de tal formaque ademásdeorientaracciones específicas a las instituciones quehacen parte del CI, permite hacer seguimiento de las mismas y evaluar el cumplimiento de este Planquetieneniveldepolíticapúblicanacional.

El tercer componente contiene el modelode gestión y los lineamientos para elestablecimiento de un sistema de monitoreo y evaluacióncontinuodelPACTA.Tantoelmodelode gestión cuanto el sistemade seguimiento,hansidodefinidossobrelabasedelaestructuraactualdecoordinación interinstitucionalentreentidades gubernamentales y de justicia, demanera que se institucionalizan y fortalecen,constituyendo un mecanismo de protecciónintegralalasvíctimasdetratadepersonas.Elmodelodegestiónconstituyeunhitoentantocontempla un escenario de desconcentración

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paraarticularlapolíticapúblicadelrégimendegobiernocentralconlosGobiernosAutónomosDescentralizados (GAD), de tal forma quegarantiza el desarrollo de la política públicade lucha contra la trata de personas en los territorios.

A partir de un documento base elaboradopor la Dirección de Prevención de Trata depersonasyTráficodeMigrantesdelMinisteriode Gobierno y gracias a la cooperación delGobierno de los Estados Unidos, canalizadaa través de la Organización Internacionalpara lasMigraciones (OIM), se continuó esteproceso mediante el esfuerzo de un equipotécnicotripartitocuyosproductospreliminaresfueron validados por quienes representan alas instituciones públicas del CI y un grupode actores calificados de la sociedad civil,academiaycooperacióninternacional4.

2.- La trata de personas en el contexto internacional

Los antecedentes sobre la esclavitud y la trata depersonassontanantiguoscomolahumanidadmisma, solo que se han ido presentando deformasdiferentesycomoresultadodedistintosfenómenos tales como la guerra, procesoscolonizadores, la demanda del mercado capitalista de personas y cuerpos, la pobreza y losflujosmigratorios,perosiemprehanllevadoconsigo una causa subyacente: el ejercicio del poderdedominacióndelosmásfuertessobrelos más vulnerables, de los ganadores sobre losvencidos,dequienesseapropiandeotrosseres humanos para someterlos y venderlos comomercancía(Welton,2018).

4 Elequipo tripartitoestuvo integradopor:unapersonadelegadadeOIM, tresconsultores/asexternosyelequipo técnicode laDireccióndePrevencióndeTratadepersonasyTráficodeMigrantesdelMDG.

5 Véase(enlínea),“Latratadepersonas:compraventadesereshumanos”,enhttp://www.unodc.org,consultadoel6defebrerodel2018.

Hacia finales del siglo XIX el concepto “tratade blancas” fue usado comúnmente paradenominar al comercio de mujeres europeas hacia países árabes y orientales. Mujeres que,aconsecuenciadelasguerrasmundialesquedaron en total indefensión y pobreza,fueronconsideradascomomercancía,sacadasde sus comunidades y comerciadas como manodeobra,servidumbrey/ocomoobjetossexuales(concubinas,prostitutasomatrimonioforzado)(Wilson,2008).EnAméricaelprocesocolonizador implicó la apropiación de lasmujeres indígenas (botíndemujeres), aunquelos pueblos precolombinos y los Incas también esclavizaban a los vencidos, los desterraban y se apropiaban demujeres y niños (Wilson,2008,pp.2-3).

Hoyendía,latratadepersonasestáconsideradacomolaformadeesclavituddelsigloXXIpeseaque,comoyasedijo,suorigenesremoto.Seestimaqueocupaeltercerlugarenréditosenlalista de crímenes transnacionales, después del tráficodedrogasyeldearmas.Sibienlascifrasvarían, según una estimación realizada por laOrganización Internacional del Trabajo (OIT)en2005,lasgananciasquereportaestedelitoasciendenaunos32.000millonesdedólarespor año; pero estimaciones más recientesindicanqueelalcancedelproblemapodríasermucho mayor5. Según el informe denominado Estimacionesglobales de la esclavitud moderna Organización Internacional del Trabajo (OIT)], Walk Free Foundation, Organización Internacional para las Migraciones (OIM), 2017),40,3 millones

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de personasfueron sometidas a la esclavitudmoderna, de la cuales, el 71 % de las víctimasfueronmujeresyniñas.Estacifraincluye24,9millonesportrabajoforzosoy15,4millonespormatrimonioforzoso.

De los24,9 millones de personas atrapadaseneltrabajoforzoso,el64%fueronexplotadasen el sector privado, por ejemplo, en el trabajo doméstico,laindustriadelaconstrucciónoenlaagricultura;el20%fuevíctimadeexplotaciónsexual forzosa, y el 16 % se encontraba en situación de trabajo forzoso debido a laaplicaciónde laspolíticasenalgunosEstados,como el reclutamiento militar obligado o el trabajo en prisiones sin remuneraciónalguna. La explotación sexualafecta en formadesproporcionada a las mujeres y niñas, querepresentanel99%delasvíctimasenlaindustriasexual comercial.

En2018seidentificaronvíctimasprovenientesde 169 nacionalidades y que la explotaciónse produjo en 172 países6. Información de laOficinadeNacionesUnidasContralaDrogayelDelito(UNDOC)dacuentadequelamayoríadelascorrientesdetratasonintrarregionales(elorigenyeldestinodelavíctimaseencuentranenlamismaregión).Lasvíctimasdelatrata(VdT)suelen ser trasladadas desde países pobres hasta otrosmás ricos (en relación con el paísdeorigen)dentrodeunamismaregión.Latrataestá considerada como un crimen transnacional debido a que las redes de tratantes tienenconexiones internacionales, loqueenalgunoscasosresultaeneltrasladodevíctimasfueradesupaísdeorigen (zonasempobrecidasde lospaísesandinos)ysontrasladadasaciudadesmás

6 Véase(enlínea)https://www.ctdatacollaborative.org/

prósperas(enpaísesdelConoSur)conmercadoparalasdistintasformasdeexplotación:sexual,laboral, mendicidad y otras modalidades de trata de personas.

Aunque las cifras actuales son alarmantes, lalucha internacional contra la trata de personas no cesa desde el siglo pasado. En varios países del mundo, la abolición de la esclavitud y lallamadatratadeblancasfueronsancionadasconanterioridad al primer instrumento internacional de lasNacionesUnidasquedatade1904, elAcuerdoInternacionalsobreRepresióndeTratadeBlancas.Variasconvencionesinternacionaleslesucedieronaestaprimera,comolaConvenciónsobrelaEsclavitudde1926.

En 1949, 72 Estados ratificaron el ConvenioparalaRepresióndelaTratadepersonasydelaExplotacióndelaProstituciónAjena,elcualprotegíaalasvíctimasperotambiénsancionabaa los tratantes. Este instrumento no consideraba otra finalidad de la trata que la explotaciónsexual, en tanto que en ese momento era lamodalidad más visible y de mayor incidencia social, pero el mercado ilegal de seres humanos escondíaotrasformasdetratayotrosrostros.

Unhitohistóricoenesteprocesosefijadeformaposterior a la Segunda Guerra Mundial, con la creacióndelasNacionesUnidas.LaDeclaraciónUniversalde losDerechosHumanosemanadapor la Sociedad de Naciones en 1948 (art.4)consagró: “nadieserásometidoaesclavitudoservidumbre, la esclavitud y la trata de esclavos estánprohibidasentodassusformas”.

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Noessinohastaelaño2000enque laConvencióndeNacionesUnidascontra laDelincuenciaOrganizada Transnacional y el Protocolo Complementario para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata depersonas,especialmentedeMujeresyNiños(ProtocolodePalermo),suscritaenPalermo,Italia,queelmarcojurídicointernacionalseconsolidacomoloconocemosenlaactualidad,incluyendolasdistintasmodalidadesdetratadepersonasdelasquepuedenservíctimaslossereshumanos7.

Protocolo de Palermo

Artículo3.-Definiciones.ParalosfinesdelpresenteProtocolo:a)Por“tratadepersonas”seentenderálacaptación,eltransporte,eltraslado,laacogidaolarecepcióndepersonas,recurriendoalaamenazaoalusodelafuerzauotrasformasdecoacción,alrapto,alfraude,alengaño,alabusodepoderodeunasituacióndevulnerabilidadoa laconcesiónorecepcióndepagosobeneficiosparaobtenerelconsentimientodeuna persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa explotación incluirá, comomínimo,laexplotacióndelaprostituciónajenauotrasformasdeexplotaciónsexual,lostrabajososerviciosforzados,laesclavitudolasprácticasanálogasalaesclavitud,laservidumbreolaextraccióndeórganos;b)Elconsentimientodadoporlavíctimadelatratadepersonasatodaformadeexplotaciónintencionaldescritaenelapartadoa)delpresenteartículonosetendráencuentacuandosehayarecurridoacualquieradelosmediosenunciadosendichoapartado;c)Lacaptación,eltransporte,eltraslado,laacogidaolarecepcióndeunniñoconfinesdeexplotaciónseconsiderará“tratadepersonas”inclusocuandonoserecurraaningunodelosmediosenunciadosenelapartadoa)delpresenteartículo;d)Por“niño”seentenderátodapersonamenorde18años.

Envariosinstrumentosinternacionalesyregionalesdederechoshumanossedesarrollalaprotecciónespecífica que debe darse a los distintos sujetos de derecho que pueden ser víctimas de tratadepersonas, complementando así el contenidode laConvencióny el ProtocolodePalermo. Laperspectivade la garantíade losderechoshumanosy la protección integral de lasvíctimasquecontienenlosinstrumentosinternacionales,orientanalpaísalucharcontraesteproblemadesdesuscausas,enfocándoseenlaspersonasensituacióndevulnerabilidad,detalformaquelosesfuerzosnoseagotenenlapersecuciónpenaldeldelito.

Cuadro 1: Instrumentos internacionales vinculantes en materia de Trata de personas

Sujeto de derecho Nombre del instrumento

General

• DeclaraciónUniversaldelosDerechosHumanos(1948)• ConvenioN°105delaOITrelativoalaabolicióndeltrabajoforzoso(1959)• PactoInternacionaldeDerechosCivilesyPolíticos(1976)• EstatutodeRomadelaCortePenalInternacional(1998)• ConvencióncontralaDelincuenciaOrganizadaTransnacional(2000)Protocolo

Complementario para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente MujeresyNiños(2000)

• ConvenciónInteramericanadeDerechosHumanosoPactodeSanJosé(CIDH)(1969)• Principiosydirectricesrecomendadosdederechoshumanosytráficodepersonas,

OficinadelAltoComisionadodeNacionesUnidas(2010)

7 LasNotasInterpretativas(TravauxPreparatoires)alProtocolodePalermo,hacenpartedelcontenidointernacionalsobreeltema.

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a. Ecuador se suma a la lucha contra la trata de personas

En este título se recuperan las acciones depolíticapúblicaimplementadasporelEcuador,encumplimientodelanormativainternacionalen materia de trata de personas en línea con la ConvenciónyelProtocolodePalermoparalaerradicacióndelatratadepersonas.

El Gráfico 1 expone el avance normativo einstitucional del país en materia de luchacontralatrata.Enprimerlugarhayqueresaltarque el Ecuador casi de forma inmediata ala entrada en vigor de la Convención contrala Delincuencia Organizada Transnacional, mediante Decreto Ejecutivo (1181 de 2004)declaró comopolíticaprioritariadelEstado lalucha contra la trata de personas y creó unacomisión para la elaboración de lo que seríaelprimerPlanNacionalparaCombatirlaTrata,ExplotaciónSexual,Laboralyotrosmediosdeexplotacióndepersonas,enparticularmujeres,niños, niñas y adolescentes, el cual entró envigencia en 2006. Entre tanto, en 2005 el

CongresoNacionalreformóelCódigoPenalytipificóeldelitodetrataconfinesdeexplotaciónsexual y laboral. Posteriormente, en el 2014expidióelCOIPqueincluyesietemodalidadesdetratadeformaexpresayunaoctavadetipogeneral,paranodejarfueraningunaformadeexplotación, (art.91).Además,disponeque laVdT(art.93)noseapunibleporlosactosquecometamientrasesobjetodetrata,puestoquesuvoluntad ha sido sometida. Finalmente, seconsideran sanciones para personas jurídicas (art.94),entreotrosaspectos.

En el año 2013, se crean mesas operativaspor ejes, integradas por distintas entidadespúblicas con competencias en la prevención,la protección integral de las víctimas y lajudicializacióndecasosconelfindefortalecerlacoordinacióninterinstitucionalylograrmayoreficaciaenlaintervención.

En el año 2017, se expide la Ley Orgánicade Movilidad Humana (febrero, 2017) y suReglamento (agosto, 2017) que incluye uncapítulo (VI) sobre tratadepersonasy tráfico

Sujeto de derecho Nombre del instrumento

Niñez y adolescencia

• DeclaracióndelosDerechosdelNiño(1959)• ConvenciónsobrelosDerechosdelNiño(1989)• ConvenciónInteramericanasobreTráficoInternacionaldeMenores(1994)• Convención#182delaOITsobrelaEliminacióndelasPeoresFormasdeTrabajo

Infantil(1999)• ProtocoloFacultativodelaConvenciónsobrelosDerechosdelNiñorelativoalaventa

deniños,laprostitucióninfantilylautilizacióndeniñosenlapornografía,(2000)

Mujeres• Convenciónsobrelaeliminacióndetodaslasformasdediscriminacióncontralamujer

(CEDAW),(1979)• ConvenciónInteramericanaparaprevenir,sancionaryerradicarlaviolenciacontrala

mujer,“ConvencióndeBelemdoPará”(1994)

Personas en movilidad humana

• ConvencióndeTrabajadoresMigratorios(1990)

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ilícito de migrantes, en el que constan lasresponsabilidades del Estado en materia de prevención,protección,atenciónyreinserciónde lasvíctimasde tratadepersonas.Esta leytieneporobjetogarantizarlaprotecciónintegralde las víctimas mediante la política pública,complementándoseconlaleypenalquetienepor objeto la persecución del delito de tratade personas. Finalmente en el año 2018, seexpide la Ley Orgánica Integral para Prevenir yErradicarlaViolenciacontralasMujeres,queconsidera la trata como un tipo de violenciadegénero(art.10,literalc)consolidándoseasíel marco jurídico de lucha contra la trata de personas en el país.

Enel contexto legalvigente seha fortalecidola coordinación estatal para articular laimplementación, monitoreo y evaluación dela política pública contra la trata depersonasy el tráfico ilícito de migrantes, mediante laconstitución del CI. Este mecanismo agrupaadistintascarterasdegobierno. lideradasporel Ministerio de Gobierno, junto a entidadesde la función judicial y de transparencia ycontrol social8, contemplando además la participación de otras entidades del Estado,organizaciones de la sociedad civil y organismos intergubernamentales que pueden asistir convozinformativa.

8 MinisteriodeGobierno,MinisteriodeEducación,MinisteriodeInclusiónEconómicaySocial,MinisteriodeJusticia,DerechosHumanosyCultos,MinisteriodeRelacionesExterioresyMovilidadHumana,MinisteriodelTrabajo,MinisteriodeTurismo,MinisteriodeSaludPública,SecretaríaNacionaldeEducaciónSuperior,Ciencia,TecnologíaeInnovación,ConsejodelaJudicatura,FiscalíaGeneraldelEstadoyDefensoríadelPueblo.

Gráfico 1.Evolución normativa

Elaboración: Dirección de Prevención de Trata depersonas y Tráfico de Migrantes del Ministerio deGobierno.

Tal y como ocurre con los instrumentos internacionales, en el marco jurídico nacional, de forma adicional a las normas generalesy universales sobre la trata de personas , también existe normativa sobre la temáticaenlasleyesrelativasalossujetosdederechosque son víctimas de trata: mujeres, niñez,adolescencia, trabajadores migratorios y personas en situación de movilidad humana.Estas normas complementan a los marcos jurídicosespecíficossobreel temaypermitenla aplicación de los enfoques de igualdadde género, intergeneracional, intercultural, discapacidad y movilidad humana.

EVOLUCIÓN NORMATIVA

2004Decreto 1.181 creación Comisión para la elaboración de Plan

2005Tipificación del delito en el Código Penal (explotación sexual y laboral)

2006Decreto 1.823 promulgación Plan Coordinador:Ministerio de Gobierno

2013Creación Mesas operativas por ejes, Designación Instituciones coordinadoras

2014Tipificación integral del delito en el COIP

2017Expedición Ley Orgánica de Movilidad Humanay su ReglamentoRector en el tema de trata de personas:Ministerio de Gobierno

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3.- Marco conceptual

Los conceptos y nociones sobre la trata de personasque seutilizan en el PACTAyqueorientan la implementación de la políticapública sobre el tema, son los que constanen las normas del derecho internacional y nacionalvigentesmismas que determinan elalcance de la trata de personas tanto como violación de múltiples derechos humanos,cuantocomodelitopesquisable.

a. El delito de la trata de personas

En el Código Orgánico Integral Penal delEcuador(COIPart.91)constaladefinicióndela trata de personas:

-lacaptación,transportación,traslado,entrega,acogidaorecepciónparasíoparaun tercero, de una o más personas-yaseadentrodelpaísodesdeohaciaotros países-confinesdeexplotación.

Enelmismoartículoseenumeranlasdistintasformas de explotación que constituyen lasmodalidades de la trata de personas:

Constituye explotación, toda actividadde la que resulte un provecho materialo económico, una ventaja inmaterial ocualquierotrobeneficio,parasíoparauntercero,medianteelsometimientodeunapersonaolaimposicióndecondicionesdevida o de trabajo, obtenidos de:

1.Laextracciónocomercializaciónilegaldeórganos,tejidos,fluidosomaterialgenéticodepersonasvivas,incluidoelturismoparaladonaciónotrasplantedeórganos.2.Laexplotaciónsexualdepersonasincluidalaprostituciónforzada,elturismosexualylapornografíainfantil.3.Laexplotaciónlaboral,incluidaeltrabajoforzoso,laservidumbrepordeudasyeltrabajoinfantil.4.Promesadematrimonioouniónde

Sujeto de derecho Nombre del instrumento

General

• ConstituciónPolíticadelaRepúblicadelEcuador(arts.35,46,66núm.29,341)• LeydeSeguridadPúblicaydelEstado(arts.11y23yReglamentoart.2)• CódigoOrgánicoIntegralPenal(arts.91al110)• CódigodelTrabajo(art.134)• CódigodelaSalud(arts.81y212)• LeyOrgánicadeDonaciónyTrasplantedeÓrganos,TejidosyCélulas(art.73)• LeydeMinería(art.70)• Códigocivil(libroI,arts.279y303)• CódigoOrgánicodeOrganizaciónTerritorial,AutonomíayDescentralización(art.3,4)• LeyOrgánicadeMovilidadHumanaysuReglamento(capítuloVI)

Niñez y adolescencia

• CódigodelaNiñezyAdolescencia(arts.69,70,73,81,82,83,108,111,112,113,155,163)

Mujeres • LeyOrgánicaIntegralparaPreveniryErradicarlaViolenciacontralasMujeres(arts.8,9,10,11)

Cuadro 2.Marco Jurídico Nacional

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hechoservil,incluidalaunióndehechoprecoz,arreglada,comoindemnizaciónotransacción,temporaloparafinesdeprocreación.5.Laadopciónilegaldeniñas,niñosyadolescentes9. 6. La mendicidad. 7.Reclutamientoforzosoparaconflictosarmadosoparaelcometimientodeactospenados por la ley. 8.Cualquierotramodalidaddeexplotación.

Sisecomparalanocióndetratadepersonasdela ley penal ecuatoriana con la del Protocolo de Palermo10,seencuentranalgunasdiferencias:

i) el COIP solo contempla como medios elsometimientoy la imposición de condicionesdevidaytrabajoconfinesdeexplotación.ElCOIP no contempla la amenaza, el uso de la fuerza , el rapto, el engaño, o el pago paraobtenerelconsentimientode lapersonaquetieneautoridadsobreotra(lospadressobreloshijosporejemplo;

ii) el Protocolo pone énfasis en la trata deniños/as con una definición específica en laque resalta que la explotación incluirá, comomínimo, la prostitución ajena u otras formasdeexplotaciónsexual, lostrabajososerviciosforzados,laesclavitudolasprácticasanálogasalaesclavitud,laservidumbreolaextraccióndeórganos,mientrasqueelCOIPserefierealaspersonasengeneral,sinhacerdistincióndeedad o sexo y,

9 Laadopción ilegaldeniños/asyadolescentesnoestácontempladaenelProtocolodePalermo,sinembargo,en la legislaciónEcuatorianaseconsideratratadepersonascuandolospadresotutores,cedenovendenasushijosparaqueseanadoptadosporpersonasquenohanseguidolosprocedimientoslegalesnecesariosparalaadopción,esdeciresotrafinalidaddelatrata,sinimportarqueelniño/aseaexplotadoonoporlafamiliaacogiente.

10 VéaseProtocolodePalermo(art.3).

iii) elCOIP incluyemodalidadesde trataqueel Protocolo no contempla, tales como la adopciónilegaldeniñas,niñosyadolescentes.Losdistintosfinesdelatratadepersonasqueconstan en la legislación penal ecuatoriana,dan cuenta de la amplitud y variantes de este problema, con lo cual se supera la nocióngeneralizada de que la trata es sinónimode explotación sexual, y por ende la arcaicadenominación de trata de blancas. (Chiarotti,2002)

b. Las víctimas de la trata de personas

En la LeyOrgánicadeMovilidadHumanadeEcuador,quecomosemencionó,complementaalCOIP (quetieneporobjeto lapersecucióndeldelito)yseenfocaenlaprotecciónintegralde los derechos de las víctimas de trata, sedefinealavíctimacomo:

Lapersonaquehasidoobjetodecaptación,transporte, traslado, entrega, acogida o recepción, en el país, desde o hacia otrospaíses, confinesdeexplotaciónde laqueresulteunprovechomaterialoeconómico,una ventaja inmaterial o cualquier otrobeneficioparauntercero.(Art.117)

En la Declaración sobre los PrincipiosFundamentales de Justicia para las Víctimasde Delitos y del Abuso de Poder, adoptada por laAsambleaGeneraldeNacionesUnidas(resolución40/34del29denoviembre1985)constaunadefiniciónampliasobrevíctima:

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(1)Lapersonaquehayasufridodaños, inclusivelesiones físicas o mentales, sufrimientoemocional, pérdida financiera o menoscabosustancialdesusderechosfundamentales,comoconsecuenciadeaccionesuomisionesqueviolenlalegislaciónpenal;(2)Podráconsiderarsevíctimaa toda persona, independientemente de quese identifique, aprehenda, enjuicie o condeneal/a la victimario/a, e independientemente delarelaciónfamiliarentreel/laautor/adelhechodelictivoylavíctima.Enlaexpresiónvíctimaseincluyeademás,deacuerdoal casoparticular,a los familiares o personas dependientes quetenganrelacióndirectaconestayalaspersonasque hayan sufrido daños al intervenir paraasistiralavíctimaenpeligro,oparaprevenirlavictimización.

El Código de la Niñez yAdolescencia (art.70)alude a la trata de niños, niñas y adolescentes, empleandoeltérmino“tráfico”aunquesindudase refiere a esta; y es relevante porque hacevisibles a niños, niñas y adolescentes como víctimasquerequierenuntratamientoespecial.

c.- Acciones de la trata de personas.

La trata está constituida por un conjuntode acciones que la definen como un delitocontinuadoydepeligroloqueimplicaquenoesnecesarioqueterminecon laexplotaciónparasu judicializacióny restitucióndederechosdelasvíctimas.Estasaccionesquepuedentambiénser consideradas como fases de un delitoconstituyen sus elementos objetivos (OIM,MisiónenColombia,2016)deestaconductayson:(OIM,2010).

1. Captación: presupone el reclutamiento de la víctima, es decir atraerla para lograrsu control con fines de explotación. Elreclutamiento o enganche a la víctimageneralmente es el primer paso del proceso de la trata de personas.

2. Transporte: el proceso que implica lamovilización de las víctimas por sí solas oconelacompañamientodelos/astratantes,utilizando diferentes formas o medios delocomoción.

3. Traslado: dentro de las fases de la tratade personas, el traslado ocupa el segundo eslabónde laactividaddelictivaposteriorala captación o reclutamiento de la víctima.Por traslado debe entenderse el mover a una personadeunlugaraotroycomoefectodelocualsedesarraigaalavíctimadesulugarde origen o comunidad. El desarraigo siempre semantieneensituacionesdetrata,inclusosi lavíctimaloaceptacomounamedidadeprotección a sus mismos familiares y otraspersonas cercanas.

4. Entrega: supone otorgar o dar a un tercerolapersonavíctimadetratadeformatemporalodefinitiva.

5. Acogida: miembros del grupo de tratantes quetienenlafuncióndeocultaralasvíctimasenelprocesodetránsitoydeexplotaciónenun ambiente o domicilio, donde puede estar temporalmente hasta ser trasladada a su destinofinal.

6. Recepción: Significa ocultar a la víctimaen un escondite temporal y retenerla para su sometimiento. La retención implica laprivacióndelalibertaddelavíctima.

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Como se puede deducir del conjunto de acciones antes mencionadas, la trata de personas implica una elaborada sucesión de fases quepuedeser llevadaacaboporunfamiliarono,o varios miembros de redes criminales con funcionesespecíficas,porloquelapersecuciónde este ilícito es compleja y abarca a todos los actores y no solo aquellos que finalmenteexplotan a la víctima. Es importante recalcarque no es necesario que todas las accionesantes mencionadas estén presentes para quese consituya el delito de trata, por ejemplo el transporte de lavíctima puede ser irrelevantecuando la explotación se da en la comunidadde origen e incluso en el hogar de lavíctima.Todosquienes intervienenenelprocesode latratadepersonastienenresponsabilidadpenalypuedensersancionadosconpenaprivativadelalibertadde13a26años.Enlaimposicióndela pena se consideran agravantes como: la doble vulnerabilidaddelavíctima(OIM,etal,2014.p.36),larelaciónafectivayfamiliarconelagresor,larelaciónjerárquicaconelagresor,entreotras,COIP(art.92).

d.- Trata interna e internacional

Aunque las víctimas de trata pueden serexplotadas en sus comunidades de origen, es frecuentequeseantrasladadasaotrolugar,tantodentro del propio país (de una ciudad a otra),comofueradelpaísdeorigen,detalformaquese configuran rutas internas e internacionales,como se verá más adelante ilustrado en mapas, varíandeacuerdoalamodalidadofinalidaddelatrata.Elefectosobrelasvíctimaseseldesarraigoquerompesusvínculosfamiliares,comunitariose impide el ejercicio de sus derechos.

Latratapuededarsedentrodelasfronterasdeunmismopaísofueradeeste,ydependiendodelascaracterísticasdecadacaso,puedeconsiderarsecomocrimenorganizadoodelincuenciacomúna nivel nacional o transnacional. Para este último, laConvenciónde lasNacionesUnidascontra la Delincuencia Organizada Tansnacional (art. 3) define a los crímenes transnacionalesejecutadosporgruposdelictivosorganizadosyestructuradosparael cometimientodedelitoscuando:

a)SecometeenmásdeunEstado;

b) Se comete dentro de un solo Estado,perounapartesustancialdesupreparación,planificación,direcciónocontrolserealizaenotroEstado;

c)SecometedentrodeunsoloEstado,peroentrañalaparticipacióndeungrupodelictivoorganizadoquerealizaactividadesdelictivasen más de un Estado.

d)SecometeenunsoloEstado,perotieneefectossustancialesenotroEstado.

Puestoque la tratadepersonaspuede incluirel trasladode lavíctima,esdecirmovimientosmigratorios internacionales, suele confundirsecon el tráfico ilícito de migrantes porquequienesseencuentranenprocesosmigratoriosirregulares, pueden ser captadas por redes de trata durante su desplazamiento, por tanto, el hecho migratorio irregular es un factor devulnerabilidad(OIM,EmbajadaRealdelosPaísesBajos, 2006), pero son dos delitos diferentesque ameritan estrategias de intervencióndistintas . En el gráfico siguiente se sintetizanlos elementos centrales de la trata:

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Gráfico 2Elementos constitutivos de la trata de personas

e. Causas de la trata de personas

La pobreza, la exclusión y las jerarquíassociales (clase,etnia,génerooedad)estánenla raíz del problema y se consideran causas socioeconómicas estructurales que colocana determinadas personas enmayor condicióndevulnerabilidadfrentealatratadepersonas.Entre los factores estructurales se identificantambién, los relacionados con la política y elpapel de los gobiernos en la lucha o desinterés frenteaestaproblemática(inclusocomplicidadycorrupción).

11 Véase(enlínea)DiagnósticodelascausassocialesyestructuralesdelatrataenlaciudaddeMéxico.http://pcimh-igualdad.org.mx/sitio-pcimh/archivos-pdf/basicos-trata-depersonas/Diagnóstico

12 Véase(enlínea)http://www.abrepuertas.inecip.org/admin/publicaciones/pdf/OIM_Manual_para_fuerzas_de_seguridad%5B1%5D.pdf

Laconfluenciadelosfactoresestructuralesconlosinmediatoscomolosfenómenosmigratorios,facilitalamayorvulnerabilidaddedeterminadosgrupos humanos como las mujeres, niñas y adolescentesaservíctimasdelasredesdetratay del crimen organizado11.Unejemploclarodecómolosfactoresestructuralesponenenriesgoalasmujeresdeservíctimasdetrata,eselefectoacumuladodeladiscriminacióndegéneroenelmercado laboraly la pobreza, loque las llevaa buscar trabajo dentro de la economía no reguladaeinformal(trabajodomésticoosexualnoregulado),aumentandosuvulnerabilidaddecaer en manos de tratantes.12

Entender la trata de personas desde sus causas o factores estructurales de tipo económico,socialypolítico,permitelaimplementacióndepolíticasqueafectendirectamentesuscausas(erradicar la pobreza o la discriminación porrazóndegénero),asícomorepararlosderechosconculcados a las víctimas ofreciéndolesoportunidades de estudio y trabajo para que superen las condiciones de base que lascolocaronensituacióndevulnerabilidad.

1

2

3

Acciones:Captación, transportación, traslado, entrega, acogida o recepción.

Medios:El sometimiento de una persona o la imposición de condiciones de vida o de trabajo.

Fines:Distintas modalidades de explotación.

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f. Efectos de la trata de personas

La trata de personas en general vulnera varios derechos humanos de las víctimas como: lalibertad,laintegridadfísica,sexualypsicológica,el trabajodecente, la salud,entreotros;y losdaños que sufren en particular, dependen dela modalidad de explotación a la que fueronsometidaslasvíctimas:

- Dañospsicológicos:disminuciónyanulaciónde su autonomía y autoestima, temor yestrés permanentes, desórdenes alimenticios,trastornosdelsueñoy/odepresiónquepuedellevar incluso al suicidio.- Daños físicos: desnutrición y problemasde salud asociados a la explotación laboral,agotamiento,enfermedades,toxicomaníacomoresultado del consumo de drogas. En el caso de losgruposLGBTI sometidosaexplotaciónsexual, sufren cambios hormonales y sonsometidosacirugíasclandestinas.- Daños en la salud sexual y reproductivadebidoalcontagiodeinfeccionesdetransmisiónsexualyVIH,embarazosyabortosforzadosypracticados en condiciones de clandestinidad

13 Véaseenhttps://feminicidio.net/articulo/ionela-olguta-pantelimon-la-víctima-del-feminicidio-trata-no-fue

que terminan en lesiones permanentes levesy graves y el algunos casos en la muerte de mujeres.-- La muerte es la consecuencia más grave de la Trata de personas. En lo que se refiere amujeresvíctimasdel delito, cuandoestas sonsometidas a condiciones de explotación queafectan gravemente su vida, las mismas quehan sidoel resultadodel sometimientode suvoluntad mediante relaciones de poder, deben serinvestigadoscomofemicidio.13

Lasvíctimasdetratanosonlasúnicasafectadas,tambiénsusfamiliasyentorno inmediatoquedeben enfrentar problemas derivados de latrata como: las amenazas y el chantaje de los tratantesparaevitarladenuncia;larupturadelasrelacionesentrelosmiembrosdelafamiliacuando la trata ha resultado de acuerdos con los padres o tutores; deudas adquiridaspara realizar un proceso migratorio irregular que resultó en trata o los gastos que implicala búsqueda de un miembro de la familiadesaparecido; el estigma del entorno social y

Cuadro 3: Causasestructuralesyfactoresderiesgodelatratadepersonas

Factores que colocan a las personas en situación de vulnerabilidad

Económicos Socioculturales Políticos

• Pobreza, desempleo, exclusión,desigualdadessocioeconómicas

• Mercadoilegalquedemandabienes y servicios asociados a la trata de personas

• Subordinacióndemujeresyniños/asenlaescaladejerarquíassociales

• Estereotiposdegénerosobreelcuerpoylasexualidadfemenina(objetoymercancía)

• Adultocentrismo y de las diversidades sexo genéricas

• Modelosdeconsumo“inaccesibles”generan necesidades especialmente entrejóvenes

• Vigenciadejerarquíasintereintraétnico-culturales

• Debilidadoinexistenciadepolíticaspúblicasquemitiguenlascausaseconómicasysocioculturalesdelatrata de personas

• Corrupcióneimpunidadenlapersecucióndeldelito

• Crisispolíticasyconflictosarmadosquepropicianlamovilidadhumana

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elduroprocesodereinsercióndevíctimasdetrataespecialmenteaquellasvíctimasconfinesdeexplotaciónsexual(OIM,2005,pp.29-32).

4. Enfoques del Plan de Acción contra la Trata de personas

Ecuador tiene por mandato constitucional(art. 85) la formulación e implementación depolíticas públicas orientadas a garantizar elejercicio de los derechos humanos de todas laspersonassindistinciónalguna,paralocualel Enfoque Basado enDerechosHumanos ylastemáticasde igualdaddebenconsiderarsedeformaimprescindibleentodoelciclodelapolíticapública,talycomolodisponeelCódigoOrgánicodePlanificaciónyFinanzasPúblicas(art.14),enconsecuencia,elPACTAquetienenivel de política pública, ha sido formuladoy se implementará considerando de formatransversal los enfoques que se describen acontinuación14.

a. Enfoque basado en Derechos Humanos

El EBDH coloca a las víctimas de trata depersonas en el centro de la política públicapara asegurar la protección y restituciónde sus derechos vulnerados15, así como el cumplimiento del debido proceso y los derechos humanos de las personas imputadas por este delito, de manera que, al mismotiempo que posibilita al Estado cumplir con

14 Porenfoquesdeigualdadseentiendenlosdesarrollosconceptualeseinstrumentalesqueposibilitananálisisdelarealidadylaformulacióndepolíticaspúblicasquereconocenladiversidaddetitularesdederechos,asícomolasdesigualdadesenelejerciciodelosderechos.Losenfoquesdeigualdadtienencomoprincipio fundamental la igualdadynodiscriminaciónporrazóndelgénero, laedad, laetnia, ladiscapacidady lacondiciónmigratoriaodemovilidadhumana.Senplades-OACDHOp.cit,p.55,56.

15 LatratadepersonasconstaenelcapítulosobregravesviolacionesalosderechoshumanosyelderechointernacionalhumanitariodelCOIP(art.91ysiguientes).

16 DeclaracióndeVienaadoptadael25dejuniode1993porlaConferenciaMundialdeDerechosHumanos.

17 Unestándarnacionaldeberíasersiempreigualodecontenidomásfuertequeelniveldeunanormainternacional.Sielestándaresinferioralinternacional,entonceselestándarinternacionalprevalecerá.(SenpladesyOACDH,2011,pp55y56)

la responsabilidad de garantizar la seguridadciudadana persiguiendo judicialmente a quienesparticipendeestaactividad ilícita, leexige el respeto a los derechos humanos16. Según la LeyOrgánica Integral para Preveniry Erradicar la Violencia Contra las Mujeres(art.7, literal b), el objetivo de este enfoquees “el reconocimiento,el respeto irrestrictoylarealizaciónplenade losderechoshumanosde todas las personas, incluidos el derecho a la integridad y a una vida libre de violencia”.

El/la tratante convierte a la víctima de tratade personas en un “objeto” de comercio sinlibertad, limitando o eliminando un conjunto dederechos inherentesal serhumanoyqueestánconsagradosenlaDeclaraciónUniversaldeDerechosHumanos,como losderechosala vida, libertad, seguridad, prohibición de laesclavitud y la tortura, el trabajo digno, la no discriminación, la salud, la libre circulación,entreotros.PorestarazónelEBDHproponerespuestas integrales que rebasan el ámbitopenal,puesnobastaconsancionaraquieneshayan cometido este delito, sino restituir losderechosvulneradosdelasvíctimasmedianteintervenciones integrales.

El EBDH ha sido incorporado en el PACTAmediante la revisión e incorporación de losestándares17 y principios de derechos humanos que se encuentran en el marco jurídiconacional e internacional vinculante a Ecuador

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en materia de derechos humanos y lucha contra la trata de personas, de tal manera que suimplementaciónseorientaal cumplimientodemetasquegarantizanlaprevenciónypromocióndederechos,laprotecciónintegralyrestitucióndelosderechosconculcadosalasvíctimasylainvestigaciónyjudicializacióndeestedelito.

Si bien el EBDH constituye el marco comúnde aplicación de las distintas temáticas deigualdad (género, interculturalidad, movilidadhumanamovilidad humana, intergeneracional, y discapacidad), es particularmente útil paragarantizar los derechos humanos de laspersonas en movilidad humana y las personas condiscapacidad,puestoquelasotrastemáticastienenundesarrolloconceptualeinstrumentalmayoryenfoquesadhoc.

Derechos de las personas con discapacidad

Bajoesta temáticase identificaa laspersonasviviendo con una discapacidad permanente y comopartede losgruposquetienenderechoa una protección prioritaria según mandatoconstitucional (arts. 47, 48, 49). El Estadodebe adoptar todas las medidas necesarias para enfrentarlasmúltiplesbarrerasqueimpidenelejercicio pleno de los derechos de las personas condiscapacidadparagarantizarsuinclusiónyel desarrollo de todas sus capacidades.

La Convención sobre los Derechos de lasPersonas con Discapacidad de NacionesUnidas establece que se entenderá pordiscriminaciónpormotivosdediscapacidad:cualquier distinción, exclusión o restricciónpor motivos de discapacidad que tengael propósito o el efecto de obstaculizar o

dejar sin efecto el reconocimiento, goce oejercicio, en igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en los ámbitos político,económico, social, cultural, civil o de otrotipo(Art.2).

Paraevitarladiscriminación,losEstadosdebenadoptar las medidas necesarias y adaptaciones pertinentes para garantizar el igual goce yejercicio de derechos por parte de las personas con discapacidad.

Las personas con discapacidad pueden ser doblemente vulnerables a ser objeto de trata puesto que tienen menos recursos pararesistiryescapardelascondicionesimpuestaspor quienes las manejan, es por ello que sucondiciónameritamayorprotecciónymedidasefectivas para la reparación de sus derechos,comoel contar con interpretación, adaptacióndel lenguaje y apoyos adicionales, así como estructuras accesibles.

En la etapa de diagnóstico del PACTA sebuscó identificar en el perfil de lasvíctimas apersonas con discapacidad, pero los registros administrativosdelasinstitucionesqueconocendeloscasosydebenporleyreportaralaentidadrectora que es el Ministerio de Gobierno, nolo permitieron, de tal manera que constituyeun reto la implementación de un sistema deinformación (Registratt) que preservando elprincipio de confidencialidad (identidad de lavíctima) dé cuenta de su diversidad para, deacuerdocondichainformación,diseñarmodelosde atención especializados que permitan suinclusión. No obstante esta dificultad, en lasestrategias relacionadas con la elaboración de

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modelos y protocolos de atención a víctimasde trata, se hace énfasis en la necesidad deconsiderar lastemáticasdeigualdadparaquelas personas con discapacidad puedan acceder alosserviciosyoportunidadesofrecidosenelmarco de este plan.

b. Enfoque de Movilidad Humana

El enfoque de movilidad humana asume lasdiferentesdinámicasde lamovilidadhumana,que incluye la salida, tránsito o permanenciaenunlugardiferentealdeorigenoresidenciahabitual y retorno, como factores decisivosen el ejercicio de los derechos humanos de todas las personas con independencia de su nacionalidad y calidad migratoria (DefensoríadelPueblo,2019)

c. Enfoque de Género

SegúnlaLeyOrgánicaIntegralparaPreveniryErradicar laViolenciacontra lasMujeres,esteenfoque:

permitecomprenderlaconstrucciónsocialyculturalderolesentrehombresymujeres,quehistóricamentehansidofuentedeinequidad,violencia y vulneración de derechos, y quedeben ser modificados a favor de roles yprácticas sociales que garanticen la plenaigualdad de oportunidades entre personas diversas y de una vida libre de violencia (art.7,literala).

18 Elconcepto“feminizacióndelapobreza”fueacuñadoafinalesdeladécadadelos70enEstadosUnidos.LaprimeramencióndeltérminoseatribuyealainvestigadoraDianaPearceensutrabajo“Thefeminizationofpoverty:Women,work,andwelfare”referidoalaumentodeloshogaresencabezadospormujeresenEEUUylacorrelacióndeestehechoconeldeteriorodesuscondicionesdevidaentérminosdepobrezaporingresos.

19 ConstituciónPolítica (art. 66, numeral 3, literal b), el derechode lasmujeres a unavida libredeviolencia, la prohibiciónde la esclavitudyexplotaciónsexual.

Elenfoquedegéneroposibilitaentenderquelaviolencia contra las mujeres y las desigualdades de género se identifican y reconocen comocausasestructuralesdelatrata(Coomaraswamy,2000).

Elmachismo(culturadesuperioridadmasculinaysubordinacióndelasmujeres)ylaculturadeviolencia contra las mujeres que persiste ennuestro país, pese a los avances normativossobre igualdad y no discriminación, junto auna feminizaciónde lapobreza18, sitúana lasmujeresencondicióndemayorvulnerabilidad.

ElComitédelaCEDAWylaCIDHconcuerdanenque“laviolenciacontralamujeresunaformade discriminación que impide gravementeel ejercicio de derechos y libertades en condiciones de igualdad con el hombre” (CEPAL,2012,p.18),yporende,losqueestánenmayorriesgosonquienesestánmáscercadedondelatratasepracticademaneraextendida(Unicef, 2005), y este grupo en Ecuador sonlasmujeres,comoseveeneldiagnósticodelaproblemática.

Elenfoquedegénerocolocaalasmujeresenelcentrodelaacciónpúblicacomosujetosdederecho y protección especial para la puestaenmarchademedidasefectivasorientadasacambiarprácticassocialescomolaviolenciaybuscar la reparación integral de los derechosconculcadosalavíctimadetrataporpartedelasentidadesdelgobiernocentralylocal19.

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Nobastaconliberaraunamujerdelasredesde tratantes y sancionar a los infractores,es indispensable apoyar su reconstrucción yautoestimaasícomopromoversuautonomíaeconómica(GAATWyOIM,2003).

Elenfoquedegéneroestambiénunaherramientaútil para la protección y reparación de losderechos de otros grupos que comprendenla diversidad LGTBI, pues entiende que laconstrucciónyvaloracióndelosrolessocialmenteasignados a cada sexo, coloca en posición desubordinaciónadeterminadasmasculinidadesofeminidades(génerosnobinarios)ylasexponeamayorgradodevulnerabilidadfrentealatratade personas.

EsteenfoquehasidoconsideradocomounejetransversalalolargodelasdistintasetapasdeelaboracióndelPACTA.Eneldiagnósticoelperfildelasvíctimasdesagregadoporsexoyedaddacuenta de la magnitud de este problema sobre las niñas, jóvenes y mujeres adultas, y de lostiposdeexplotacióna losque son sometidas.A partir de ello se han formulado objetivosespecíficos,estrategiasyaccionesorientadasaafectarlospatronesculturalesquenaturalizanladiscriminaciónylaviolenciacontralasmujeres,asícomometasrelacionadasconlaproteccióny restitución de los derechos conculcados alas víctimas de trata, con particular énfasisenelaccesoa laeducaciónyel trabajocomomecanismosparasuautonomíaeconómica.

d. Enfoque intergeneracional

El enfoque intergeneracional toma al ciclode vida como variable para el análisis de los

20 EnlaConvenciónsobrelosDerechosdelosNiños,laConstituciónyelCódigodelaNiñezyAdolescencia,constalatratacomoundelitoqueviolalosderechosdeNNAyseestipulalaobligacióndelEstadodesuprotecciónespecial.

problemas sociales que afectan de formadistinta a las personas a lo largode suviday“reconoce la existencia de necesidades yderechosespecíficosencadaetapadelavida:niñez, adolescencia, madurez y adultez” (LeyOrgánica Integral para Prevenir y Erradicar la ViolenciacontralasMujeres,art.7literald)

Este enfoque rechaza el adultocentrismo esdecir, lasobrevaloraciónyestatussuperiordelas personas adultas que están en la plenitudde su etapa productiva y reproductiva, endesmedro de la niñez, adolescencia y tercera edad(Duart.2012).Posicionaralosniños,niñasy adolescentes como sujetos de derechos y no como proyectos de personas y cuestionar lastradicionales relaciones de poder y autoridad de padres, tutores, maestros y en general de las personas adultas, permite enfrentar unacondición estructural en el marco del cualoperan las redes de tratantes.

Este enfoque es útil para identificar lasnecesidadesespecialesdelasvíctimasdetrataen la niñez, adolescencia así como en la tercera edady responderconaccionesdeprotección,reinserción,reparacióndederechosadecuadasa cada grupo etario. Respecto a los y las niñas y adolescentes, este enfoque hace énfasis enatender el interés superior y sus derechos como víctimas, conforme la Doctrina de ProtecciónIntegraldeNiñas,NiñosyAdolescentes20.

EneldiagnósticodelPACTAsepuedeapreciarcomo el ciclo de vida determina la mayor vulnerabilidadalatrata,detalformaquelosylasniñasasícomolosjóvenes,mujeresyhombres

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constituyenparte importantedelperfilde lasvíctimas.Enconsecuenciaconestarealidad,sehanformuladosobjetivos,estrategias,accionesymetas distintas de acuerdo al ciclo devidade lasvíctimasdetrata:niñez,adolescenciaypersonas adultas.

e. Enfoque intercultural

Esteenfoquesederivadelreconocimientodelaplurinacionalidad comoelementoconstitutivodel Estado y se traduce en un conjunto de derechos de todas las comunidades, pueblos y nacionalidades que habitan en territorioecuatoriano, así como en la validación desus conocimientos y saberes21. Respetar las expresiones culturales, estilos de vida, lascostumbres y tradiciones ancestrales en tanto no afecten los derechos humanos de laspersonas, permite no solo preservar el valioso patrimonio cultural inmaterial de los pueblos, sino fortalecer el diálogo de saberes para laconstrucción de una sociedad unida en ladiversidad22.

Aplicar el enfoque de interculturalidad23 implica, entre otrasmedidas, la identificaciónde lavíctimacomopartedeunanacionalidad o pueblo indígena,afroecuatorianoomontuvio,entreotrosde losquehabitanenelEcuador,con el fin de garantizar su protección, nodiscriminación y promover la reinserción asu comunidad de origen (siempre y cuandocuente con garantías de no revictimización osanciónsocial).Asímismo,ofreceratenciónen

21 VerCapítuloCuartodelaConstitucióndelaRepúblicadelEcuadorsobrelosDerechosdelasComunidadesPueblosyNacionalidades.

22 LeyOrgánicaIntegralparaPreveniryErradicarlaViolenciaContralasMujeres(art.7literalc)

23  Los instrumentos internacionales de obligatorio cumplimiento para el Ecuador en materia de derechos humanos de pueblos y nacionalidades son:laDeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenas,laDeclaraciónsobrelaEliminacióndeTodaslasFormasdeDiscriminaciónRacial,laConvenciónInternacionalsobrelaEliminacióndetodaslasFormasdeDiscriminaciónRacial,laConferenciaMundialcontraelRacismo,laDiscriminaciónRaciallaXenofobiaylasFormasConexasdeIntolerancia(oConferenciadeDurban),elConvenio169delOITsobrePueblos Indígenas y Tribales.

lalenguamaternadelavíctimaesunderechoconstitucional y es unamedida práctica paragarantizarlaprotecciónefectivadelasvíctimasde trata.

El enfoque intercultural debe traducirseen la generación de servicios y medidas deprotecciónconpertinenciaculturalparaofreceruna atención adecuada a las necesidadesespecíficasdelasvíctimasdetrata,perotambiéndebepermitirelanálisisdeprácticasculturalesproclives a la trata de personas para evitar la estigmatizaciónypromover ladeconstruccióndelasmismasdeformapositiva.Esteenfoqueposibilita diseñar e implementar acciones de prevención, protección, investigación yjudicializacióndelatratadepersonasadaptadasa contextos culturales diversos.

Aunque en el diagnóstico del presenteplan, mediante información proveniente deestudiosdecasoytestimoniosdeinformantescalificados, se pudo enriquecer el perfil de lavíctima de acuerdo a la auto identificaciónétnica, no se cuenta con información de losregistros administrativos desagregada deacuerdoaestecriterio,detalformaqueenelsistemaderegistrodecasosquesecontemplaimplementarenelmarcodelPACTA(Registratt),debe considerarse la interculturalidad para identificara lasvíctimasyajustar losmodelosy protocolos de atención con pertinenciacultural.

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f. Enfoque de seguridad

La Constitución del Ecuador establece quees deber del Estado garantizar la seguridadhumana a través de la ejecución de políticasyaccionesintegradasparaprevenirlasformasdeviolenciaydiscriminación(art.393).

Deacuerdo,alinformeregionaldeDesarrolloHumano 2013-2014, “en las últimas tresdécadasladefinicióntradicionaldeseguridadha experimentado cambios importantes: esta nocióngirabaentornoaladefensadeinteresesneurálgicos de los Estados, como la soberanía ylaautonomía”(PNUD,2014,p.5).ElinformeRegionaldeDesarrolloHumanoparaAméricaLatina 2013-2014, titulado “Seguridadciudadana con rostro humano: diagnósticosy propuestas para América Latina”, define laSeguridadHumanacomo:

Lacondicióndevivirlibredetemorylibredenecesidad material. Es un concepto amplio que contempla un abanico de amenazas,que pueden atentar contra la vida y contrael bienestar de las personas: desastres ambientales, guerras, conflictos comunitarios,inseguridad alimentaria, violencia política,amenazas a la saludy delitos. (PNUD, 2013,p.5)

De este concepto de seguridad humana, se acota el de Seguridad Ciudadana, desde un enfoque holístico e integral. Este enfoquevamás allá de los factoresde criminalidadoviolencia y considera otros aspectos sociales que ponen en riesgo o en condición devulnerabilidad a los sujetos, esto incluye temas como laviolencia intrafamiliar, laviolenciadegénero, la deserción escolar, la pobreza, el

desempleo, entre otros. Entonces, la Seguridad Ciudadana “consiste en la protección deun núcleo básico de derechos, incluidos elderecho a la vida, el respeto a la integridad físicaymaterialdelapersona,ysuderechoatenerunavidadigna” (InformeCaribePNUD2013,7;InformeCentroaméricaPNUD2010b,31). Es decir desde la nueva perspectiva dela seguridad ciudadana, se evidencia que nosolamente se trata de controlar las acciones violentas y reprimir los factores que puedenestar asociados a la violencia, sino también, es necesario intervenir en las causas estructurales quevulneranlaintegridadydesarrollohumanode los sujetos.

Así, la seguridad hoy se concibe como una dimensión centrada en el bienestar de laspersonas y en el respeto de los Derechos Humanos,en lacual, laSeguridadCiudadanase constituye en un elemento esencial paragarantizareldesarrollohumano.Enestemarco,en la Conferencia Especial de Seguridad deCiudaddeMéxicoen2003sedefinió:

Elfundamentoyrazóndeserdelaseguridades la protección de la persona humana […]Las condiciones de la seguridad humana mejoran mediante el pleno respeto de la dignidad, los derechos humanos y las libertades fundamentalesde laspersonas,asícomo mediante la promoción del desarrolloeconómico y social, la inclusión social, laeducación y la lucha contra la pobreza, lasenfermedadesyelhambre(OEA,2003,p.1).

Desde esta perspectiva, se requiere de laaplicación de estrategias desde un enfoqueintegral, que permita a los Estados encarar

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aquellosfactoresderiesgoovulnerabilidadqueatentan contra el bienestar y ejercicio pleno de losderechosdelaspersonas,detalformaquenosebuscasimplementelareduccióndeldelitoen sus diferentes tipos, sino es importantegarantizar el acceso a un sistema de justiciaeficazyunaeducaciónqueestébasadaenlosvalores, el respeto por la ley y la tolerancia. Los ambientes con culturas de intolerancia y xenofobia colocan a determinados gruposhumanos en condiciones de vulnerabilidad: personas LGBTI, extranjeros, integrantes decomunidades afroecuatorianas e indígenas,entre otros.24 En este sentido, el Estadoasume un nuevo rol a través del cual busca la articulacióndediversosactores institucionalesy sociales, el fortalecimiento institucional, eldesarrollo de espacios de cohesión social y laparticipacióndelaciudadaníapararesolverlosriesgosoamenazasconcretasoprevisiblesquepuedan lesionar los derechos y libertades de las personas.

Este enfoque multifacético ha guiado laformulacióndelPACTAensuscuatroejes,conobjetivos y acciones preventivas para atacarlas causas estructurales o factores de riesgodelatratadepersonas;objetivosyaccióndeatenciónintegralyprotecciónalasvíctimasdetrata y, objetivos y acciones de investigacióny judicialización para la persecución de estaconducta criminal. En suma, el enfoque deseguridad,hapermitidodiseñarestrategiasde

acciónydefinirmetasparaincidirenlosfactoresque promueven y reproducen la trata depersonas haciendo, énfasis en la participación

24 LaDeclaracióndeSanSalvadorsobreSeguridadCiudadanaenlasAméricasdelaOEA,poneénfasisenenfrentar la inseguridad, incluyendomedidasparalaproteccióndegruposensituacióndevulnerabilidad.

comunitaria,lacohesiónsocial,lainclusiónylatoleranciaalasdiferencias.

g. Enfoque territorial

Este enfoque deriva de la organización yestructuradelEstado(ConstitucióndelEcuador,2008,TítuloV)queseconfiguracon:elrégimendegobiernocentralquetienecompetenciasparaladefinicióneimplementacióndeunconjuntodepolíticaspúblicasdeformadesconcentraday;conlosgobiernosautónomosdescentralizadosque tienen competencias complementarias alas del régimen central y otras exclusivas para la gestióndesusterritorios (CódigoOrgánicodePlanificaciónyFinanzasPúblicas,art.15).

En este marco, corresponde al gobierno central la promulgación de la política pública paraenfrentar la trata de personas a través de lasentidades rectoras del nivel central que sonel Ministerio de Gobierno y el de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana y a losgobiernosautónomosdescentralizados–GAD-lescorrespondecoadyuvaralaimplementaciónde esta política (Ley Orgánica de MovilidadHumana, art. 120). En consecuencia, losdistintos niveles de gobierno deben coordinarpara impulsar en conjunto el desarrollo nacional ygarantizarelplenoejerciciode losderechossindiscriminaciónalguna.

Enconcordanciaconloanterior,elenfoquedeterritorialidad,permiteidentificarlosterritorios

deorigen,tránsitoydestinodelasvíctimasdetratayconstruirpropuestasdeintervenciónquerespondanalasrealidadeslocalesespecíficasasí

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comoalosdistintostiposdetratadeacuerdoasufinalidad.

Elenfoque territorial seexpresaenelmodelode gestión y gobernanza del PACTA queconsideraladesconcentraciónprogresivadelosmecanismos de coordinación interinstitucionala los territorios con mayor incidencia de la trata depersonasy la coordinación con losGADyactoreslocalesparalaatenciónintegraldeestaproblemática.

ConsiderarelEBDHylosenfoquesdeigualdad,junto con los enfoques operativos como elterritorial y el de seguridad, constituye unapráctica compleja pero indispensable en laformulación,ejecución,monitoreoyevaluaciónde lapolíticapública.EsaarticulaciónpropuestaenelPACTAeslavíaidóneaparaidentificarlainterseccionalidad25, es decir tomar en cuenta de forma simultánea los distintos factores deriesgo,quedancomo resultadodobleo triplevulnerabilidad en el perfil de las víctimas detrata.

5.- Principios del PACTA

Los principios que se exponen a continuaciónorientanlaimplementacióndelPACTAypermitenla aplicación transversal de los enfoques deigualdad,elEBDHy losenfoquesoperativosdeseguridadyterritorialidad,quesonlossiguientes:

Universalidad: Uno de los principiosfundamentalesdelosderechoshumanosessuuniversalidad,loqueimplicaquepertenecenatodaslaspersonassinexcepciónalguna.

25 La interseccionalidad es el fenómeno por el cual cada individuo sufre opresión u ostenta privilegios debido a la combinación demúltiplescategoríassociales.EltérminofueacuñadoporKimberléCrenshawen1989.

26 LeyOrgánicaIntegralparaPreveniryErradicarlaViolenciaContralasMujeres(art.8literala)defineelprincipiodeigualdadynodiscriminaciónporrazóndegéneroaplicadoalasmujeres.

Todas las acciones que se implementen en elmarco del PACTA deben propender a llegar a todas los sujetos cuyos derechos hayan sido vulnerados a consecuencia de la trata de personas ,paraellolasestrategiasdeaccióndebentenercomo características: la disponibilidad de losbienesyserviciosentodoelterritorionacional;la accesibilidad eliminando las barreras queimpiden que determinadas personas ejerzansus derechos (barreras de infraestructura confrecuencia limitan el acceso de las personascon discapacidad); la adaptabilidad a lasrealidades locales especialmente en contextos con presencia de pueblos y nacionalidades indígenas, afro ecuatorianas y montubias y;la calidad suficiente de los bienes y servicios(SenpladesyOACDH,2011,p.40).

Igualdad y no discriminación26: Según esteprincipio constitucional (Art. 11 n.2) todaslas personas son iguales y deben gozar de los mismos derechos, deberes y oportunidades, sin discriminación por razones de etnia, origen,edad, sexo, identidad de género, identidadcultural,estadocivil,idioma,religión,ideología,filiación política, pasado judicial, condiciónsocio económica, condición migratoria,orientación sexual, estado de salud, portarVIH, discapacidad (…) . Con el objetivo delograr la igualdad real, el Estado debe, incluso, implementar medidas de acción afirmativapara llegar a los grupos de personas que seencuentren en desventaja o desigualdad y que requieran apoyos adicionales. Fuente especificada no válida.

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Protección integral a las víctimas: Todas las acciones encaminadas a enfrentar la tratade personas deben garantizar la protecciónde las víctimas para evitar cualquier formade revictimización y resguardar su dignidad.Bajo este principio el Estado protegerá la vida, seguridad e integridad de las posibles víctimas y sus familias desde el instante desu identificación27. Elmanejo confidencial delos expedientes o el otorgamiento de visas de residenciatemporaldeexcepciónalasvíctimasextranjeras de trata, son algunas de las medidas de protección que están contempladas en laLOMHysuReglamento28.

Atención prioritaria: A la luz de éste principio, se demanda a las instituciones públicas,privadas y los actores sociales en general, la atención especializaday preferente a personaspertenecientes a determinados grupos de la poblaciónqueenfrentandistintascondicionesde vulnerabilidad, debido a: su edad, discapacidad, orientación sexual, identidaddegénero, identidadcultural,condiciónsocioeconómica o situación demovilidad humanaentre otras.Dado que, la edad, el género, lacondición migratoria y las condiciones socioeconómicassonfactoresderiesgoquesitúana las mujeres, niñez y adolescencia como principales víctimas, y que si lo han sido, sehanafectadounconjuntodederechoscomola salud integral, la libertad, el trabajo digno,

27 LOMH(art.119)

28 Ibid,(art.122)detallalasmedidasdeatenciónyprotecciónalasvíctimasdetratadepersonasysedesarrollanaprofundidadenelartículo102delreglamentoaestaley.Lasvisasdeexcepciónparavíctimasdetrataseestipulaenelartículo104delmismoreglamento.

29 Esteprincipiosedesarrollaen laLeyOrgánica Integralpara laPrevenciónyErradicacióndeGénerocontra lasMujeres (art.7, literalc)ysefundamentaenelCapítuloTercerde laConstituciónde laRepúblicadelEcuador sobre losDerechosde lasPersonasy losGruposdeAtenciónPrioritaria.

30 Porejemplo:Cualquierpersonaquehayasidoobjetodetrataconfinesdedistribucióndesustanciaspsicotrópicasyestupefacientes,noseráperseguidoporestosactosilícitosentantoquesuvoluntadhasidosometidayseconsiderauntrabajoforzadoalmargendelaley.

laidentidadculturalyotros,querequierenserreparados de forma oportuna, sin dilacionesy con mecanismos apropiados para evitar cualquierformaderevictimización29.

No punibilidad de la víctima: En el CódigoOrgánico Integral Penal se anota como principio lanopunibilidadde lasvíctimasdetrata (art.93),loqueimplicaqueningunavíctimapuedeser juzgada por un delito cometido en elcontextodesucondicióndeobjetodetrata30. Lanopunibilidadincluyetambiénlaprohibiciónde aplicar sanciones e impedimentos de orden migratorio, por ejemplo la deportación delpaísaunamujervíctimadeexplotaciónsexualextranjeraencondiciónmigratoriairregular.

Interés superior del niño: Hace referencia albienestar de los niños, niñas y adolescentes, el cual prevalece sobre cualquier otracircunstancia paralela por la cual se tenga quedecidir. Dicha decisión se debe considerarsegúnloquemásleconvengaalniñooniñaenel caso concreto, a través de determinaciones que así lo indiquen, además de considerarlos deseos y sentimientos del niño o niña-deacuerdoconsuedadymadurez-ydelasnecesidadesfísicas,emocionalesyeducativasde los niños, niñas o adolescentes. Cuando las víctimasdetratadepersonasseanniños,niñaso adolescentes, se tendrá en consideraciónsus necesidades especiales, vulnerabilidad

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y derechos, atendiendo en todo momento al interés superior del niño31. La relaciónentre diversidad cultural y derechos de la niñez suele ser compleja, pero el principio del interés superior del niño resuelve los conflictos que puedan presentarse al definirque las consideraciones culturales tienenque ceder cada vez que entren en conflictocon los derechos humanos de niños, niñas y adolescentes.(Alston,1994).Esteprincipioesfundamental enel procesode reinsercióndelasvíctimasde trataensuentorno familiarycomunitario, pues pone como valor superior los derechos de los niños, niñas y adolescentes frentealdesuspadresotutores.

Progresividad: Es el aumento gradual de la aplicación o reconocimiento de un derechoteniendo como meta la universalidad. Este principio constitucional (art. 11, núm. 8) esimportanteencontextosderecursoseconómicoslimitados o procesos de cambios estructurales quedemandanmedidasdemedianoylargoplazo.El principio de progresividad marca una hoja de rutaeneltiempoeimpidelaregresividaddelosderechosadquiridos.EnelPACTAsedesarrollanestrategiasyaccionesquetienencomoobjetivoavanzar progresivamente hacia el cumplimiento delasmetasplanteadashaciaelaño2030.

Intersectorialidad: Este principio operativopermite la articulación, complementariedady coordinación entre diferentes entidadesrectoras de la política para garantizar unabordaje integral de la trata de personas y ofrecerrespuestasmultisectoriales.ElPACTAesunapolítica intersectorialentantoresume

31 Esteprincipiosedesarrollaenelartículo3delaConvenciónInternacionalsobrelosDerechosdelNiño.

32 PropuestoporBronfenbrenner(1979)

el esfuerzo de las distintas institucionespúblicas que hacen parte del ComitéInterinstitucional, conel entendidodeque silatrataesunproblemamulticausalquenoseresuelve solo con la persecución del delito,requiere respuestasmultisectorialesentre losorganismos del gobierno central y de estos con losGAD (CódigoOrgánicodePlanificaciónyFinanzasPúblicas,art.16).

6. Modelo sistémico de análisis e intervención

Estemodeloquefueempleadoparaanalizar

la violencia contra las mujeres como un problemadesaludpública,permiteidentificarlos niveles que son necesarios abordarpara responder de forma integral a la tratade personas. El modelo sistémico ha sido empleado como marco para el análisis del problema, la formulación de estrategias deacciónyelseguimientodelPACTA,esdecirelciclocompletode lapolíticapública.32 Desde el nivel individual que se refiere a lavíctima,tomando en cuenta sus relaciones inmediatas comolasdeparejaofamilia;seguidasporlasdesucomunidaddeorigenyaquellaenlaqueesexplotada;hastallegaralanálisisdelpaís,estoes la magnitud del problema y la respuesta del Estado frente a la tratadepersonas. (PAHO,2002)Elmodelopermite además, incorporardeformatransversalelEBDHylastemáticasde igualdad.

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Gráfico 3Modelo sistémico de abordaje de

la trata de personas

Fuente:ModeloecológicodesarrolladoporBronfenbrenner,adaptadoparael abordajede laviolenciadegénero.PAHOWorld reportonviolenceandhealth.Geneva,2002.

Nivel individual: lasituacióndelapersonaeselprimernivelparaelanálisisylaintervenciónen el PACTA, aquel que corresponde a la víctima como individuo, cuyos derechos hansido vulnerados y deben ser reparados por acción de la justicia y la política pública. Enel diagnóstico, este permitió identificar a lasvíctimas de trata en su diversidad (niñas/os,mujeres jóvenesy adultas, debajos recursoseconómicos) y construir perfiles en riesgo;en la formulación estratégica, se tradujoen estrategias y acciones de protección yreparación de derechos a las víctimas, de acuerdo a sus necesidades específicas (sexo,edad, autoidentificaciónétnica, etc.);y, enel

Sistema de Seguimiento del Plan constan las metaseindicadoresdegestiónyderesultado,para monitorear la respuesta intersectorial.

El sistema digital de registro de víctimas –Registratt– es una de las herramientas deseguimiento a los casos de trata, incluye distintasvariablesparaidentificaralasvíctimasen su diversidad lo que permite formularrespuestas intersectoriales adaptadas a los distintosperfiles.

Nivel familiar: corresponde a las relaciones afectivas inmediatas de la víctima, seanconsanguíneas como la familia o afectivascomoparejas,amigosuotros.EneldiagnósticodelPACTA,medianteinformacióndeestudioscualitativos, estudios de caso y testimoniosde informantes calificados, se estableció larelevanciadeconocerelpapelquehajugadolafamiliaoelentornomáscercanoalavíctimaenelprocesodelatrata,esdecirsihaconsentidoono,silucradelaexplotaciónonodelavíctima,sitieneconcienciadelproblemadevulneraciónde derechos o noy el tipo de familia. En laformulaciónestratégicadelPlan,estenivelseexpresa en acciones preventivas con énfasisen campañas educomunicacionales dirigidas a lasfamilias,conelobjetodedesnaturalizarlaviolencia de género y el adultocentrismo, así comoenaccionesparalareinserciónefectivadelasvíctimasdetrataalnúcleofamiliar.

Este nivel es relevante porque permiteimplementaraccioneseficacesdereinsercióntrabajandoconelnúcleofamiliar,conociendolos problemas familiares tanto económicoscomo de desintegración y violencia, comotambién los imaginarios y las relaciones de poderalinterno;casocontrario,seconsideranestrategiasparaapoyarlaautonomíaeconómicayafectivadelasvíctimasdeentornosfamiliaresyafectivosdesfavorables.EnelPACTAseha

PAÍS

Acción Estatal

Lugar Origen y Explotació

n

Entorno familiar y afecti

vo

Perfil de la víctima

COMUNIDAD

FAMILIA

INDIVIDUO

Enfoque de Derechos Humanos e Igualdad

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planteadolaampliacióndelmodelodeacogidaincluyendo una fase de seguimiento a lareinsercióndelasVdTasunúcleofamiliar;ysehandefinidometasrelacionadasconelaccesoa iniciativasproductivas, créditoy empleodelas VdT y sus familias para enfrentar una delas causas estructurales de la trata como es la pobrezaylaexclusión.

Nivel comunitario: corresponde al lugar de origendelavíctimaydelcualfuedesarraigada,así como el lugar en el cual termina siendo explotada. En el diagnóstico del Plan se hanidentificado,tantolosterritoriosdeorigendelasvíctimascuantoloslugaresdeexplotación,lo que ha permitido reconstruir las rutas dela trata de personas, así como identificarlas características de los territorios delos cuales salen las víctimas, de acuerdo alas diferentes modalidades de explotación.En la formulación estratégica del PACTAse contemplan estrategias y acciones de prevención orientadas a cambiar los factoresestructurales o causas de la trata, así como estrategias de prevención y promoción dederechos adaptadas a los contextos culturales buscando cambios en prácticas y creenciasque sostienen la discriminación por razón degénero,etnia,edadodiscapacidadoquehannaturalizadoyjustificadolatrata.

Enestenivelesrelevantetambién, identificarla cobertura de servicios de protección yjudicialización así como los actores localestanto públicos cuanto privados que puedenarticularse en la lucha contra la trata en losterritoriosdeorigenyenlosdeexplotación,esporelloqueelPACTAseimplementarámedianteun modelo de gestión desconcentrado que

permite coordinar acciones en los territorios, así como metas e indicadores para monitorear elniveldeimplementacióndelasaccionesdeeste plan en los territorios.

Nivel país:estenivelmacroquecorrespondeal Estado y la sociedad ecuatoriana en su conjunto, fue considerado en el diagnósticodel PACTA mediante el levantamiento de informaciónsobrelasleyes,políticas,programasy agendas vigentes para conocer las acciones en marcha, sus aciertos y vacíos en los ejes de prevención,protecciónintegraleinvestigacióny judicialización de la trata, es decir hacerun balance de fortalezas y debilidades en larespuesta gubernamental frente a la trata depersonas .

Adicionalmente y como la trata puede constituir un delito transnacional, este nivelpermitió también, identificar las acciones decoordinación internacionales para combatirla trata de personas , así como ubicar las rutas y los países de origen y destino. Enlas estrategias, este nivel se traduce en el alineamiento de las agendas de distintasentidades del gobierno central y local paralograr complementariedad y articulación, demaneraquelasestrategiasymetasdelPACTAse complementen con aquellas que afectanlas causas estructurales de la trata como la pobrezaoladiscriminaciónporrazóndegéneroyqueconstanenelPND“TodaunaVida”,enelPlandeDesarrollodelaFronteraNorteyenelPlanNacionaldeMovilidadHumana.Eneleje de Gobernanza del PACTA constan varios objetivos, estrategias, acciones indicadores ymetas relacionadas con este nivel, como son aquellas orientadas al fortalecimiento de las

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capacidades institucionales y la coordinaciónintersectorialparalaatenciónintegraldelatratade personas a nivel del país.

7. Ejes de intervención contra la trata de personas

Tantopor lascausasquedanpiea la tratadepersonas,cuanto,porlamúltiplevulneracióndederechoshumanos,esqueelPACTAcontienerespuestasmultisectorialesparalaintervenciónintegral de esta problemática. Los ejes quearticulanlaacciónintersectorialdeluchacontrala trata son: (OIM, Defensoría del Pueblo,MinisteriodeGobierno,2017)

Prevención y promoción de derechos: son las acciones coordinadas entre actores del Estado, la sociedadcivilyorganismosinternacionalesquepermitenenfrentardeformaproactivayreactivalas causas y factores de riesgo del fenómenode la trata de personas. Este eje se deriva de la obligacióndePROMOVERquetieneEcuadorenmateriadeDerechosHumanos.EstaobligaciónimplicaqueelEstadodebeadoptarmedidasdelargo alcancepara la realización progresiva dederechos,esdecirparalaerra