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PLANIFICACIÓN PARA PREPARATWOS PARA CASOS DE DESASTRE
En esta parte del módulo usted aprenderá:
los tres objetivos de la evaluación de vulnerabilidad n la esfructura común de un plan para casos de desastre
cómoidentificar: - cuatro puntos obvios de planificación - cuatro puntos menos obvios de planificación - ocho categorías de planificación de la preparación: el plan, el marco
institucional, los sistemas d e información, la base d e recursos, los sistemas de alerta, los mecanismos de respuesta, la educación y el entrenamiento, y los simulacros.
La primera parte debe darle un entendimiento de los componentes principales que intervienen en los preparativos para cacos de desastre y brindarle una base con la cual pueda desarrollar una estrategia nacional de preparación para cacos de desastre. El marco de preparación para casos de desastre que se describirá en las siguientes páginas resume actividades que son indispensables para el desarrollo de una estrategia de preparación. Aunque se sugiere una serie de pasos para la puesta en práctica de estas actividades, algunas de estas actividades pueden ser llevadas a cabo simultáneamente, o incluso en orden inverso al aquí propuesto.
I? Qué actividades se han adoptado hasta la fecha en su país para promover los preparativos para casos de desastre?
R.
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Preparativos para desastres
RESPUESTA (de la uáainn 5)
Las respuestas pueden incluir medidas adoptadas que están relacionadas con cualquiera de las nueve categorías expuestas en el marco de preparativos para casos de desastre
Evaluación de la vulnerabilidad
$1 Marco de preparativos para casos de desastre
I t
:'. Educación y 1 1 $ il Mecanismos 11 entrenamiento :.: Simulacros 1
;.: del público $ derespuesta ji
En la mayoría de los casos, usted puede identificar áreas geográficas específicas o comunidades que están bajo el peligro de una amenaza. Estas pueden incluir áreas susceptibles a sequías, comunidades cercanas a volcanes o situadas en zonas susceptibles a inundaciones. Puede tratarse de asentamientos espontáneos que se establecen en terrenos no ocupados que se sabe con vulnerables a huracanes, o comunidades desprotegidas afectadas por desechos industriales. Sin embargo, la vulnerabilidad no tiene por qué estar relacionada con áreas geográficas o con comunidades establecidas. Las personas que han sido desplazadas, obligadas a huir de conflictos o de una economía frágil representan una especie de comunidad que también debe ser considerada en la evaluación de vulnerabilidad. El desarrollo y la recopila- ción de evaluaciones de vulnerabilidad constituyen un modo de acercarse sistemáticamente al establecimiento de una de las herramientas esenciales de la administración para casos de desastre.
El análisis de vulnerabilidad es un proceso continuo y dinámico en el cual las personas y las organizaciones que evalúan los riesgos y peligros que enfrentan deciden qué hacer con respecto a ellos. La evaluación de vulnera- bilidad también proporciona un modo de recolectar información de manera estructurada, dirigda hacia el entendimiento de las amenazas potenciales, las necesidades, y los recursos disponibles inmediatamente. La evaluación incluye dos categorías generales de información. Una d e las categorías es una infraestructura relativamente estática que provee las bases para deter- minar el grado de desarrollo, las ventajas y desventajas físicas que las comu- nidades establecidas en un área dada tienen, y un "mapa" de las estructuras disponibles (tales como caminos y hospitales) que pueden ser Útiles en caso de emergencia. La otra categoría incluye datos relativamente dinámicos sobre nivel socioeconómico, la cual indica las causas y grados de vulnera- bilidad, los cambios demográficos y los tipos de actividad económica.
No hay nada misterioso en el concepto de las evaluaciones de vulnerabilidad.' Su objetivo inicial es establecer una base de datos que se concentre en los efectos posibles de riesgos potenciales, las necesidades de
'Vea también el Módulo Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres PNUDI UNDRO Vulnerabilidad y Evaluación de Riesgo.
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socorro, y los recursos disponibles. Las evaluaciones de vulnerabilidad deben ir de la mano de las intervenciones de desarrollo. Cuando se concluye que algunas comunidades son vulnerables, la ayuda para el desarrollo puede obviar la necesidad de ayuda de emergencia.
Hay tres razones principales que hacen que la evaluación de vulnerabili- dad sea critica para los preparativos para casos de desastre. En primer lugar, las evaluaciones de vulnerabilidad confiables sirven como medio para informar a quienes se encargan de tomar las decisiones sobre la utilidad de enfoques a nivel nacional y local de preparativos para casos de desastre.
En segundo lugar, aquellos que toman las decisiones están generalmente conscientes de las propensiones a desastres de sus propios países. Sin embargo, hasta que las dimensiones de la amenaza de desastre y los niveles de preparación o no preparación sean reconocidas, no puede existir un punto de partida efectivo a partir del cual pueda construirse un plan global.
En tercer lugar, las evaluaciones de vulnerabilidad deben servir como base para una rutina de verificación de tendencias más continua de las condiciones físicas, socioeconómicas, y de infraestructura en países susceptibles de sufrir desastres. En ese sentido, el esfuerzo inicial de la creación de la base de datos mediante evaluaciones de vulnerabilidad debe formar el fundamento para mantener y actualizar una herramienta de información esencial para la planificación del desarrollo.
partida para la determinación de distintos tipos de planes que deben ser desarrollados dentro de una estrategia nacional de preparativos para casos de desastre. Por ejemplo, es Útil saber que los residentes en la costa deltaica de Bangladesh son vulnerables a las tormentas tropicales. Sin embargo, tal información es de poco valor a menos que se conozcan los patrones de migración de estas personas, si las personas que cultivan la tierra traen o no a sus familias al delta, así como el número de edificios de dos plantas que hay en el área.
A nivel técnico, las evaluaciones de vulnerabilidad sirven como punto de
p. ¿Por qué deben servir las evaluaciones d e vulnerabilidad como base para una rutina d e verificación de tendencias más continua de las condiciones fisicas, socioeconómicas, y de infraestructura en países susceptibles de sufrir desastres?
R.
Las evaluaciones de vulnerabilidad deben servir como base para una rutina de verificación de tendencias más continua de las condiciones fís icas, socioeconómicas, y de infraestructura en países susceptibles de sufrir desastres.
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Preparativos para desastres
RESPUESTA (de In pákm 7) Porque la recolección de información para preparativos para casos de desastre es un proceso dinámico. continuo.
Planificación
% :;,. .................. ........ : .:,,.:... .... :;<:.. ..:.:.:..: :... :.,.:.:.:'.>:..,.:
I gl Evaluacion de 11 .j vulnerabilidad j.;
1
4
1
I imulacros
ia planificación es el tema principal del ejercicio de los preparativos para cacos de desastre. Uno de sus objetivos es haber preparado planes que se puedan ejecutar, aprobados por consenso, para los cuales el grado de compromiso y los recursos están relativamente garantizados. Cuando se planifica un estado de preparación, es necesario incluir convenios entre personas o agencias que indiquen quienes proveerán servicios en caso de emergencia de manera que se garantice una respuesta efectiva y coordinada. Estos arreglos pueden tomar vanas formas: memos de entendimiento, convenios de ayuda mutua, o planes maestros o de agencias individuales. El objetivo final no es escribir un plan, sino estimular una interacción continua entre las partes que pueda resultar en convenios escritos y utilizables. El plan escrito es el resultado y no el objetivo principal del proceso de planificación. Existen cuatro puntos obvios que deben considerarse en cualquier esfuerzo de planificación.
Un plan debe:
m tener un objetivo o serie de objetivos claramente definidos; reflejar lógica y claramente una sucesión sistemática de
asignar tareas y responsabilidades específicas; m integrar sus actividades, tareas y responsabilidades de manera
que posibilite el logro del objetivo u objetivos a ser alcanzados.
actividades;
Existen otros cuatro aspectos de la planificación que también deben ser considerados.
Claridad ¿Es ésta una "estrategia nacional de preparativos para casos de desastre", o un "plan de urgencia"? Las estrategias nacionales de preparativos para casos de desastre incluyen labores amplias que evalúan la estructura de todas las instituciones relevantes y sus capacidades. Esta evaluación incluye niveles
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locales y centrales de gobierno en un intento de estar preparado para cacos de desastre en el contexto del "continuo de desastres". (Vea la Figura 1 ). Incorpora la preparación para cacos de desastre dentro de todas las fases de desastre así como dentro de los programas de desarrollo. Tales estrategias incluyen por lo común la mitigación, preparativos, recuperación y rehabilitación para casos de desastre.
Los planes de urgencia para desastres normalmente se concentran en la manera de enfrentar riesgos específicos. Esto no significa que un buen plan de urgencia ignora las necesidades de medidas de mitigación y de recuperación, pero por lo común no le concierne el continuo entero de los desastres, tales como los nexos de rehabilitación y de desarrollo. El énfasis se centra en la manera de enfrentar riesgos particulares (como una inundación) en un período relativamente corto, como podría ser desde una alerta inicial hasta las fases inmediatas de recuperación. Una estrategia nacional efectiva por lo común generará vanos planes de urgencia para enfrentar vanos desastres específicos.
Los desastres ocurren de maneras distintas y en tiempos distintos. Por ejemplo, algunos paises deben enfrentar desastres persistentes de comienzo lento que ocurren casi cada año durante un período de entre tres y cinco años, los cuales afectan a una fracción importante de la población, tales como las hambrunas relacionadas con las sequías en el cuerno de Afnca. Otros países enfrentan amenazas crónicas de inicio repentino. Por ejemplo, las inundaciones en Bangladesh pueden generalmente afectar una parte predecible de la población en un área geográficamente bien definida. Otras naciones, incluyendo a México, pueden sufrir graves consecuencias debidas a desastres naturales que ocurren esporádicamente, esparcidos a lo largo de períodos mucho más largos.
El tipo de planes o estrategias que se requieren depende obviamente de éstas y otras variables. ¿Hasta qué grado estará dispuesto el gobierno de un país susceptible de ser atacado por desastres a entregar sus recursos nacionales o la ayuda externa que recibe a una empresa tan amplia? Desde un punto de vista estructural e institucional, ¿sería más adecuado introducir un plan de preparación para casos d e desastre en una base incremental? Por ejemplo, el plan puede tratar un problema prevalente, como la sequía, o con todos los tipos de emergencia en una área vulnerable en particular.
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p, Explique las diferencias entre un plan de preparativos para casos
!*m
de desastre y una estrategia.
R.
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Propantivos para desastres
Figura 1
Estructura típica de un plan para desastres
Estructura típica de un plan para desastres
Autoridad legislativa Introducción Documentos relacionados
Topografía
El objetivo, Definiciones y abreviaturas, El país (regbn, estado)
Clima Demografía Industria Organizaciones de gobierno
- . La Accidentes industriales (por categoría)
Poderes y responsabilidades a cada nivel Autoridades de directivas y puestos Definición y papel del servicio de emergencia
Dirección y coordinación
Grupos de planificaci6n Arreglos para planificación sectoral (p.ej., médicos, transporte y comunicaciones)
Ayuda externa Arreglos y autoridad para solicitar ayuda de fuera del área de planificación
Centros de operación de emergencia Activación de las organizaciones
Sistemas de alerta Recibo y difusión de advertencias
Departamentos de Gobierno Información operativa Ministerio de defensa Organizaciones de contraparte Gobierno local para casos de desastres Organizaciones voluntarias
Convenios de coordinación
Administración, Procedimientos financieros Poderes para requisiciones Aprovisionamiento
Procedimientos para compras de emergencia
Información pública Anuncios (que requieren acción) Comunicados de prensa Emisiones en emergencias Emisiones en varias idiomas
Planes secundarios Comunicaciones, policía, servicios de bomberos. médicos, rescate, bienestar, vivienda, obras públicas, transporte. energía, servicio de registro y seguimiento
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Participación en el proceso Por supuesto, usted puede dar por sentado que el plan está diseñado para aquellos que estén más expuestos a amenazas. Determinar para quién es el plan revela dos dilemas comunes de la planificación. El primero involucra quién debe participar en el proceso de planificación. Los expertos insisten en que las personas afectadas así como organizaciones a nivel de base deben participar en el proceso de planificación. El valor de este consejo puede comprobarlo cualquiera que haya visto la efectividad de los mecanismos que las comunidades urbanas o rurales han desarrollado para enfrentar adver- sidades. Sin embargo, el cómo hacer esto de la mejor manera requiere una considerable habilidad institucional. La participación local no Sólo representa un problema logístico considerable, sino que además los funcionarios gubernamentales pueden no estar dispuestos a incorporar dicha ayuda.
El segundo dilema es el del grado de centralización o descentralización, no solamente del proceso de planificación, sino también del plan mismo. Por ejemplo ¿hasta qué grado se les permitirá a instituciones locales o regionales declarar estado de emergencia o entregar insumos esenciales, comestibles o no, a almacenes previamente establecidos? ¿Cuál será la relación institu- cionai existente entre las autoridades locales, regionales y centrales? ¿Quién se encargará de las evaluaciones, quién determinará las necesidades, y quién "poseerá" la información?
Los planificadores Con el entusiasmo y compromiso de desarrollar un plan, es tentador para los expertos internacionales y las instituciones el querer asumir el liderazgo del proceso de planificación. Este es un error fundamental. Si esto ocurre, el resultado será una montaña de papel que a pocos beneficiará. Las comple- jidades que el gobierno enfrentará al introducir dicho plan pueden ser considerables; el progreso puede estancarse acordemente. La mejor manera en la cual los expertos internacionales pueden tomar el liderazgo es el de impulsar suavemente el proceso "desde atrás".
La planificación puede verse como la coordinación entre las intenciones y los planes de cada parte colaboradora. La planificación no es solamente el trabajo de "expertos". Más bien, la planificación incluye aspectos tan difíciles como desafiar a un administrador de una fábrica de calzado a decidir cúmo proteger a sus empleados e instalaciones ante una amenaza y cómo reaccionar ante ella, o preguntar a campesinos cómo piensan proteger a sus animales o cultivos.
GOBIERNO NACIONAL
w ORGANIZACIONES POPULARES
RESPUESTA íde ia txfpina 9) Los planes están enfocados en los medios de enfrentar amenazas especlfiw de desastre. mientras que las estrategias incluyen ejercicios más generales que revisan la estructura de las instituaones relevantes y sus capacidades de respuesta.
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Preparativos pata desastres
Coordinador foca1 del desastre Con este título se designa a un funcionario mayor en cada oficina a nivel práctico del PNUD en países susceptibles a desastres para todos los asuntos relacionados con desastres, incluyendo mitigación, respuesta, y preparación por parte de la ONU/PNUD.
Sin embargo, para identificar a los planificadores centrales es necesario definir los ministerios y agencias gubernamentales que puedan estar directa o indirectamente implicados en el plan propuesto. No dé por hecho que si un organismo gubernamental posee un punto foca1 designado para cacos de desastre, los aspectos prácticos quedarán cubiertos adecuadamente por un representante de ese único punto focal. En lugar de eso, haga un recuento de las instituciones gubernamentales que pudiesen sentirse ignoradas en caso de no estar representadas. Sugiera a la autoridad gubernamental responsable de desarrollar el plan que una representación global puede derivar eventual- mente en un mayor grado de compromiso y en resultados más duraderos.
que tengan un compromiso a largo plazo en áreas vulnerables deben ser incluidas en el proceso. Los gobiernos pueden no querer que los ONGs intervengan directamente en el proceso de planificación, pero debe instárseles a que los incorporen a los objetivos globales del plan propuesto. De manera análoga, debe mantenerse informados a los donadores bilaterales sobre el proceso de planificación. Quizá los gobiernos no querrán que parti- cipen directamente en el proceso de planificación; quizá los donadores bilaterales tampoco querrán verse implicados directamente en el proceso. Sin embargo, para recibir la ayuda financiera que el plan pueda requerir para su ejecución, un grupo de donadores bilaterales bien informados puede repre- sentar una gran ventaja. El incluir personal de la ONU en el proceso de planificación también puede conducir a un uso exitoso de los recursos de sus agencias.
Dado el número de participantes potenciales que pueden verse involucrados en el proceso de planificación, es probable que usted se pregunte si el proceso de planificación puede ser un proceso continuo y bajo control. Sí se puede, si usted considera la variedad de formas en las cuales puede manifestarse la participación. Por ejemplo, una conferencia nacional puede dar la pauta para una gran variedad de ministerios e instituciones pertinentes nacionales e internacionales. Una serie de grupos de trabajo a quienes se pide disefiar partes específicas del plan también ayuda a distribuir la carga y puede posibilitar una mayor participación. Los talleres pueden reunir a varios grupos complementarios que inevitablemente funcionarán bajo la tutela de un grupo de orientación central que facilite las actividades globales.
Los organismos no gubernamentales (ONGs) nacionales e internacionales
f? ¿Qué entidades deberían participar en el proceso de planificación en su país?
R.
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Estado del plan Existe una variedad de indicadores que determinan si el plan está diseñado para ser tomado en serio. Un indicador obvio es el nivel de compromiso de los participantes con el proceso de planificación mismo. Otro indicador igualmente claro es si los fondos para poner en práctica el plan son adecuados. Una señal clara del grado de compromiso del gobierno con el plan será la legislación propiciatona que el plan recibirá. Un plan de preparativos para casos de desastre tiene que estar garantizado por las leyes de la nación. A menos que los papeles y responsabilidades de los ministerios y los individuos estén respaldados por sanciones legales, la ejecución puede verse en peligro.
Teniendo presente estos puntos, usted debe enfocar su atención ahora sobre el contenido del plan para casos de desastre. Independientemente de que se trate de un plan de urgencia enfocado a tipos particulares de desastres o a áreas geográficas específicas, o una estrategia nacional de preparativos para casos de desastre, hay ciertos rasgos comunes a ellos. En general, todos los esfuerzos de planificación deben ocuparse de varios puntos que eventualmente se incorporarán al documento de planificación.
Estructura insti t ucional
c: Marco de preparativos para casos de desastre FJ.. ................................................ 2 ........................................ ............................ .I. ............... 3:
.,.,,: F. ........................................................................ ...................
i $1 5 Evaluación de Fl w vulnerabilidad P
Un ingrediente esencial en cualquier plan para casos de desastre es el contar con un sistema coordinado de preparación y respuesta ante desastres. No existe una manera estándar de garantizar que la coordinación sea efectiva. Cada diseño dependerá de las tradiciones y estructura gubernamental de cada país. Sin embargo, el plan se deteriorará rápidamente a menos que haya tanto "coordinación horizontal" a nivel de gobierno central y sub-nacionales entre ministerios y agencias especializadas como "coordinación vertical" entre la autoridad central y las autoridades locales. Evite crear organizaciones nuevas para la preparación ante desastres. En lugar de eco, trabaje dentro de los sistemas y estructuras existentes. Debe ponerse énfasis en el fortalecimiento de las instituciones existentes, no a la creación de niveles adicionales de burocracia.
fl El plan
El plan con el f inanciamiento y la legislación adecuadas
Trabaje dentro de las es trudu ras y sistemas existentes.
RESPUESTA (de la 9ánim 1 2 ) Las respuestas pueden induir referenaas especlficas a las entidades gubernamentales nacionales, regionales. o locales, agencias de la ONU, organizaaones a nivel de base, ONGs. y donadores
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Preparativos para dasastres
Figura 2
Organiuzción nacional de la ayuda para m o de desastre: plan detallado de la organización y las funciones.2
La respuesta a desastres a menudo requiere la autorización de los niveles superiores de gobierno. Para la mayoría de los planes para casos de desastre de países en vías de desarrollo, la aprobación del presidente, primer ministro, o al menos del primer ministro adjunto se convierte en el mecanismo que desata la ejecución de la respuesta. Considere la relación entre los niveles superiores de gobierno, los niveles ministeriales, y el punto focal funcional de la preparación para cacos de desastre.
Un plan efectivo de preparativos para casos de desastre reflejará una respuesta interinstitucional a ocurrencias y alertas de desastres. Estos comités interministeriales, como los que existen en India, deben tener al menos el nivel de Secretaria Permanente. Este tipo de comité incluirá a un representante del punto focal designado de la preparación para casos de desastre y dará parte a los funcionarios gubernamentales indicados sobre las cuestiones generales de la preparación y puesta en práctica de la ayuda.
Un punto focal debe ser designado para garantizar una preparación para cacos de desastre efectiva y para actuar como mecanismo coordinador para la respuesta ante el desastre. Este punto focal puede convertirse en una agencia especializada o añadirse a una ya existente, tal como una Comisión de Ayuda y Rehabilitación. El punto focal también debe desarrollarse dentro de algún ministerio considerado como esencial para ciertos tipos de desastres. Por ejemplo, el Ministerio de Agricultura puede incluir al punto focal si la preocupación principal del país tiene que ver con sequías que afectan a la producción agrícola. Por último, un punto focal puede agregarse a una oficina de niveles superiores del gobierno, como ocurre en Jamaica con la oficina del Primer Ministro. Es esencial que el punto focal sea enérgico.
e n casos de desastres
Comité nacional de desastres
Organizaciones regionales y locales planificación e
operaciones investigación
Entrenamiento - Análisis de vulnerabilidad
- Planificación de urgencia -Análisis de danos - Coordinación logistica
Educaaón al público - Comunicación Reservas de socorro Evaluación de datios
Requisitos de los recursos
Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el socorro en casos de Desastre, PrevencíOn y mitigacidn de desastres, Volumen 11, Aspectos de preparación, Naciones Unidas, Nueva York, 1984. pág. 19.
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Existe una variedad de opciones institucionales relacionadas con estructuras regionales y comunitarias. En la Esfratepa Nacional de Prevención y Preparativos pura Casos de Desastre de Etiopúz el gobierno ha decidido tener sistemas paralelos a niveles regionales y locales. Los representantes de los ministerios gubernamentales pertinentes se sitúan a nivel local para trabajar mano a mano con comités compuestos de representantes de asociaciones locales de campesinos y de funcionarios locales y regionales. En China e India, sin embargo, los gobiernos regionales y estatales determinan, respectivamente, la mayoría de las actividades necesarias para desarrollar actividades de preparación y para poner en práctica planes.
Al interior de estas diversas instituciones, jcómo decidir qué deberá hacer cada persona para cubrir los diversos aspectos de la ejecución de un plan para preparación para casos de desastre? Definir papeles y responsabilidades es uno de los propósitos principales del plan. No existe ningún método de delegación que acomode las necesidades de todos los países. Hay, sin embargo, tres puntos que es necesario tomar en cuenta.
Las responsabilidades deben reflejar la experiencia demostrada Es de poca utilidad dar autoridad para poner en práctica un plan de emer- gencia alimenticia o un programa de trabajo asalariado a un organismo que tenga poco conocimiento del contenido de tal programa. Por lo tanto, si una de las medidas para ayudar a que sobrevivan el inicio de una sequía severa es ampliar las obras públicas de construcción, entonces la responsabilidad de ejecutar tales proyectos debe recaer en el ministerio pertinente.
Los papeles y las responsabilidades deben estar claramente definidos La imprecisión engendra confusión. Durante el proceso de planificación usted se verá inevitablemente tentado a efectuar concesiones sobre las responsabilidades de distintas personas con tal de que el proceso avance. Aunque esto es conveniente a corto plazo, demasiadas concesiones prematuras pueden ocasionar que el plan sea impracticable a la larga.
Los papeles y las responsabilidades deben ser adecuados Los planificadores efectivos evitan imponer papeles y responsabilidades a individuos o instituciones que no serán capaces de ejecutarlos en el futuro previsible. Tampoco es razonable asignar papeles y responsabilidades sin considerar las condiciones sociales y políticas del país o de las regiones relevantes dentro del país. Esto es particularmente importante cuando se trata de las funciones de funcionarios locales e instituciones locales. La exitosa preparación de Botswana se debe parcialmente a la manera en la cual incorpora a los líderes tribales para obtener información sobre necesidades, en lugar de depender de un funcionario del gobierno central que puede estar menos familiarizado con algunas áreas y los requisitos locales de ayuda. La evaluación de vulnerabilidad proporciona un marco general para actualizar la información de manera continua cobre la infraestructura y las condiciones socioeconómicas de áreas expuestas a desastres y las personas en riesgo. Desde una etapa temprana en el proceso de planificación usted debe decidir quién será responsable de actualizar los perfiles de vulnerabilidad y la frecuencia de tales esfuerzos.
La imprecisión engendra confusión.
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Preparativos para desastros
Sistemas de información
Evaluación de ;; vulnerabilidad
de I ............. ...... ~ .... ,:.x.:.:.:!::: -?$
Los sistemas de detección temprana consisten comúnmente de vanos elementos. Pueden surgir en parte de información proveniente de oficinas meteorológicas, de un Ministerio de Calud (como encuestas de nutrición, por ejemplo), o de un Ministerio de Agricultura (como pronósticos de cosechas, por ejemplo). Un criterio primordial para contar con un plan efectivo es el que exista un sistema establecido para garantizar la coordinación de estas distintas fuentes de información. Un comité de información interministenal puede cumplir este propósito. Este tipo de comité debe tener pautas bien definidas, mecanismos y formatos de reportaje, así como maneras establecidas para presentar los informes. Es esencial que el punto focal de preparación para casos de desastre esté vinculado con este comité. Quizá el punto focal pueda servir como la organización coordinadora de este tipo de comité de información interministerial.
Una complicación adicional es la de la combinación de esta información con fuentes locales de información, la información de “detección temprana” obtenida de aquellos que serán directamente afectados, la cual es altamente relevante pero es a menudo ignorada. Para garantizar que los sistemas de información estén listos, se debe también estimular la creación de sistemas de intercambio de información dentro de cada agencia en condiciones de emergencia, entre organizaciones y entre las organizaciones y el público.
detección temprana debe ser evaluada cuidadosamente y definirse dentro del plan de preparación para casos de desastre. Es imperativo que 10s mensajes de alerta temprana sean comprendidos por las personas a quienes van dirigidos.
La actualización de las evaluaciones de vulnerabilidad y el enfoque coordinado de la detección temprana deben comprender todos los aspectos tipicos que se exigen de cualquier sistema de monitoreo. Esto incluye cambios en los patrones de los desastre que amenazan, el número de personas en riesgo, y las prcparaciones para respuesta. El monitoreo debe incluir un proceso de evaluación global del grado de preparación para desastres en el cual los aspectos físicos del plan sean revisados en todos los
La manera más apropiada de recolectar y dar difusión a información de
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niveles del sistema (como las instalaciones de almacenamiento y las flotillas de transporte, p o r ejemplo) para garantizar que cuando el desastre ocurra, todo lo que el plan da por sentado esté en su lugar. El monitoreo también debe incluir un procedimiento de evaluación posterior al desastre. La intención de esto es garantizar que la ejecución del plan sea eficiente, y que la ayuda oportuna y adecuada será distribuida entre los beneficiarios designados. (Vea la Figura 3.)
Los estudios especializados, como estudios de capacidad de transporte, revelarán el tipo de información y las cuestiones que deben incorporarse a los sistemas de detección temprana, las evaluaciones de vulnerabilidad y las evaluaciones de los recursos requeridos para implementar el plan de preparación para casos de desastre.
Figura 3 Vigilancia Meteoro lógica Mundial. Operación de un servicio meteorológico nncional: observación y colección de información (parte superior), procesamiento de ía información y preparación de pronósticos, alertas, y avisos climatológicos (centro), difusión de pronósticos y otra información especializada a los usuarios (parte inferior).
n satélitetierra
Estación aérea
muy corto alcance
- - El concepto de VMM
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Pnprrrthror pars desastres
Base de recursos
$1 2 Marco de preparativos para casos de desastre 1
Los requisitos para enfrentar las necesidades que el desastre crea dependerán del tipo de desastres que el plan considere. Tales necesidades deben hacerse explícitas, y deben cubrir todos los aspectos de socorro del desastre y de la ejecución de la recuperación. Deben establecerse arreglos específicos mediante los cuales cada parte, por escrito, pueda aprovisionarse de los bienes y servicios requeridos. Los aspectos críticos incluyen arreglos especiales internos para la adquisición y distribución de fondos, políticas y acuerdos para el uso de equipo y servicios ajenos; y estrategias para financiamiento de emergencias.
para casos de desastre, es necesario considerar los siguientes elementos. Cuando se evalúan los recursos requeridos para un plan de preparativos
Fondos para socorro en casos de desastre Es importante establecer un fondo de urgencia para emergencias. Hay ocasiones en las que se necesitan artículos básicos que no se pueden almacenar fácilmente, como medicinas, o artículos que no se pudieron anticipar, tales como combustibles alternativos. Un fondo especial de reserva debe considerarse en el plan de preparación para casos de desastre.
Otra forma de garantizar reservas ante posibles desastres es estar asegurado. E1 próximo cuadro ilustra una solicitud de seguro.
De Costa Rica proviene este ejemplo de un seguro de cosecha patrocinado por el gobierno3 Desde 1970 ha operado un Programa Completo de Seguros para Cosecha que funciona a través del Instituto Nacional de Seguros. Este cubre hasta el 80 por ciento del valor de cosechas dañadas por desastres. Este programa incorpora aspectos de la prevención de desastres (en el cual no se otorgan préstamos para cosechas antes de presentar una solicitud de seguro); de desarrollo y extensión de agricultura (debido a que hay ciertos requerimientos técnicos estándar que se piden a los campesinos); de planifcación econ6mica (como por ejemplo, algún control que se tenga sobre diferentes tipos de producción agrícola); y de ingeniería social (en este aspecto, el seguro ayuda a equilibrar los ingresos del campesino a lo largo de años buenos y malos).
Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el socorro en casos de Desastre, Prevención y rnitigaaón de desastres, Volumen 1 1 , Aspectos de preparación, Naciones Unidas, Nueva York, 1984. pág. 19.
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Fondos para preparativos en caso de desastres Coliate fondos para llevar a cabo las actividades del proceso de planificación, incluyendo estudios especiales, campañas de concientización pública, y entrenamiento. También busque fondos para garantizar que las partes del plan funcionarán adecuadamente.
Mecanismos para la coordinación de auxilio Establezca los medios para asegurar una respuesta coordinada, útil y oportuna por parte de la comunidad internacional, en caco de que se necesite dicha ayuda. Este mecanismo no sólo debe incorporar las ideas de los donadores bilaterales cobre cómo ayudar, sino que también debe considerar la ayuda que los organismos no gubernamentales pudiesen aportar al mecanismo de coordinación.
Almacenamiento de resemas Considere los tipos y las cantidades de materiales que puedan necesitarse; la posibilidad de almacenarias y dónde hacerlo. Esta no es una tarea fácil. En países particularmente propensos a que Ocurran desastres, la pobreza que hace que gran parte de estos segmentos de la sociedad sean vulnerables a desastres hace que el almacenar grandes cantidades de materiales de socorro sea un lujo. Sin embargo, los donadores siempre están dispuestos a hacer contribuciones a vanos tipos de "programas de almacenamiento", tales como reservas de alimentos de seguridad.
p. Describa brevemente cómo ha planeado exitosamente una entidad en su región una base de recursos para el socorro en casos de desastres.
A.
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Propamtbos para desastres
Sistemas de alerta
{l Marco de preparativos para casos de desastre p 1
Usted debe suponer que el funcionamiento de los sistemas de comunicación, tales corno los teléfonos y el servicio de télex, pueden no estar disponibles al ocurrir un desastre mayor. Comience a planear un sistema de alerta alrededor de esa suposición. Considere qué tipo de equipo de comunica- ciones se necesitará y será confiable si las líneas de transmisión de energía y las estaciones receptoras han sido destruidas. Los planes de preparación deben incluir provisiones de acceso a sistemas de comunicación alternativos entre las redes de comunicación de policía, del ejército y del gobierno.
Muy a menudo aquellos a quienes están dirigidos los sistemas de alerta para casos de desastre no creen en las advertencias. Esto puede deberse a la inclinación humana a ignorar lo que es inconveniente en ese momento. También refleja un mal entendimiento general de lo que la alerta significa, o frustración al recibir una falsa alarma más. Los planificadores de alertas efectivas toman en cuenta la percepción del público de las alertas, el entrenamiento relacionado con la forma adecuada de actuar en caso de alerta, así como las condiciones, actitudes y experiencias locales.
En un informe titulado "Evaluación cuantitativa del riesgo de desastres debidos a ciclones tropicales' publicado en 1976 por la Organización Meteorológica Mundial, los autores enfatizan la conexión entre la capacidad del servicio de pronóstico y el punto en el cual las medidas de preparación deben ser ejecuta- das4 Algunas medidas pueden ser puestas en efecto durante el periodo de alerta; otras pueden tener que instituirse al comienzo de la temporada de tormentas tropicales, o incluidas en acciones a plazos aun mayores. El informe contiene un ejemplo, aunque los períodos de tiempo pueden variar de un país a otro.
Cada 12 horas el servicio de pronóstico debe emitir una proyección extendida de la ruta de la tormenta para las próximas 72 horas, de modo que las autoridades responsables puedan dar inicio a algunas medidas de preparación. Con al menos 36 horas de anticipación, el servicio de pronóstico debe identificar el sector costero a lo largo del cual debe montarse un aviso de tormenta tropical. Esta tambih seria la señal para dar inicio a med id as preparatorias adicional es.
m €ntre 72 y 18 horas antes de que la tormenta tropical haga contacto, el servicio de pronóstico debe emitir alertas en las cuales se indiquen la áreas afectadas, la fuerza anticipada de los vientos y las condiciones de lluvias, y los puntos en los cuales es probable que haya oleaje de borrasca. El servicio hidrológico debe emitir alertas respecto a inundaciones de ríos y la posibilidad de inundaciones repentinas.
Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el socorro en casos de Desastre, Prevención y mitigación de desastres, Volumen 11, Aspectos de Preparación, Naciones Unidas, Nueva York, 1984. p. 31 -32.)
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Siempre que sea posible, la comunidad internacional debe recibir aviso previo cobre amenazas que puedan convertirse m á s tarde en peticiones de ayuda internacional. Los procedimientos para este tipo de alerta deben estar contenidos en el plan de preparación para casos de desastre.
Mecanismos de respuesta
Evaluación de 1 11 Estructura vulnerabilidad ._ institucional
Existe un gran número de respuestas que deben ser consideradas. Cada respuesta depende de la naturaleza de la amenaza. Una categorización más explícita de las respuestas ante una variedad de amenazas es la siguiente:
procedimientos de evacuación búsqueda y rescate seguridad de áreas afectadas equipos de evaluación activación de instalaciones especiales (tales como instalaciones hospitalarias de emergencia) activación de sistemas de distribución preparación de centros de recepción de emergencias médicas y de refugo activación de programas de emergencia para aeropuertos, puertos niarítimos y transporte terrestre.
Una vez que se disponga de un plan de preparativos para casos de desastre efectivo, estos mecanismos de respuesta deben s e r conocidos por los beneficiados potenciales y por aquellos con la responsabilidad de ejecutar dichas medidas. L a matriz de la página 24 muestra el espectro de necesidades que pueden surgir en distintos tipos de emergencias.
RESPUESTA (de la p á g i ~ 19)
Las respuestas pueden induir aralquiera de los cuatro elementos mencionados en h sección 'Base de recursos'.
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Educación y entrenamiento del público
Fi Estructura vulnerabilidad i; i.I institucional 1 de 11 p l a n i f i ~ ~ ~ j 6 ~ ,\
Uno de los aspectos que debe enfatizar el plan de preparativos para casos de desastre es el anticipar los requisitos para una operación de socorro y las maneras más efectivas de satisfacer dichos requerimientos. El proceso de planificación sólo será efectivo si los beneficiarios finales saben qué hacer en caso de desastre y qué deben esperar. Debido a esta razón, una parte esencial de cualquier plan de preparativos para casos de desastre debe ser la educación de aquellos que puedan verse amenazados por desastres. Tal educación puede realizarse de alguno de los siguientes modos.
Educación pública en escuelas Los programas de estudio típicos para niños y adolescentes deben incluir información sobre lo que debe hacerse en caso de amenaza u ocurrencia de desastres.
Cursos especializados de entrenamiento Los talleres deben estar diseñados para un público adulto, ya sea específicamente o como complemento de programas ya iniciados, tales como campañas de alfabetización o de entrenamientos en cooperativas.
Programas de extensión Los trabajadores comunitarios deben estar entrenados para proveer la información relevante.
Información pública Aunque la televisión, radio, y los materiales impresos nunca reemplazarán el impacto de la enseñanza directa, los mensajes bien diseñados y difundidos pueden ser un complemento útil al proceso global.
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Al establecer entrenamiento educativo recuerde que la educación es a menudo un proceso de doble sentido en el campo de los preparativos para casos de desastre. Por ejemplo, si un grupo no entiende bien la serie de alertas de un plan de preparación para tormentas tropicales puede ser un indicio de que el proceso de advertencia debe ser rediseñado.
tivos para casos de desastre es esencial. Los responsables de emitir mensajes de alerta deben estar entrenados, así como aquellos que tendrán funciones directas de socorro. El entrenamiento no puede ser un evento que ocurre una sola vez. Los cursos de repaso son esenciales. Siempre que se pueda, el entrenamiento debe ser un proceso activo. Deben llevarse a cabo prácticas reales, tales como simulacros de evacuación.
guías prácticas sobre sus diversas partes, tales como la organización de campamentos de recepción y refugios de socorro. Estas guías deben ser el "texto básico" para las prácticas de entrenamiento asociadas. La figura de la página 25 es un cartel de Nueva Zelandia que demuestra de manera efectiva las acciones de preparación para casos de desastre para el público en general.
El entrenamiento de aquellos que ejecutarán partes del plan de prepara-
Un plan de preparación para casos de desastre efectivo también debe dar
p. ,j En qué aspecto de la educación o entrenamiento del público ha contribuido su agencia a los preparativos para casos de desastre? Explique por qué.
R.
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Preparativos para desastres
Necesidades posibles en diferentes tipos de emergencias Sectores en los cuales se puede considerar la ayuda de UNICEF
Necesidades experimentadas frecuentemente O Necesidades experimentadas a veces Q La necesidad surge escasamente (o usualmente de baja prioridad).
Donde los desastres ocurren en combinaciones -p.ej., inundación seguida de una tormenta tropicak deben considerarse los efectoshecesidades combinadas.
C Dependiendo del clima; puede necesitarse si el dima es frío y/o lluvioso
üossstres cataclísrnicos. repentinos Emergencias continuas, a largo piuo
hambrunae desplazadas C.ctons rn los curbs purdrn surgir nec*sidades Trmmotor Tormentas Irundacionr C.qulis/ Conflictos Pobhclonos
Alimentos, nutrición e ingreso Distribución de ración general a corto plazo . . O Producción agrícola 8' m O
alimentos a largo plazo ou 8 m R m Vigilancia de la nutrición 8 O Alimentación especial2 8 ai o O o
Refuerzo de la administración y del personal m 3 U U o U m Reconstrucción. transporte y equipo o Q w Medicinas y otros suministros m 3 Q o o m Vigilancia de las enfermedades comunicables 8 m w lnmunizaaones Q Q o O w Control de la diarrea 8 Qá O w
Aprovisionamiento selectivo de empleo yío
Servicios de salud
Abastecimiento de agua Distribución. almacenamiento, tratamiento .U O . O Rehabilitación/desarrollo de fuentes .4 0 5 0 5 0 5
Eliminauón de excreciones .U Q O U 8 Eliminaaón de basurddesperdicios .U o OU 8 m w Higiene personal .U Q ou 8 Control vector ou Q 8
Funcionamiento de refugios y hogares Refugio de emergenaa C6 C Q 8 C Reconstrucción m6 0 7 8 Cobijas C C C 8 C C Utensilios domésticos. etc. U 0 7 8 O
Sa neamien to
Cuidado infantil y servicios sociales SeMcios sociales comunitarios H Nitios no acompañados o o o O Escuelasieducación o O Q
Refuerzo de la capacidad y sistemas administrativos . mantenimiento O o !7
Instalaciones de almacenaje C 3 0
Administración y logística en general
Transporte, vehiculos, combustible, repuestos, H E 8
Efeciosldesastres secundarios posibles Incendios, Inundaciones. Poblaaones Poblaaones derrumbes. derrumbes, desplazadas desplazadas inundaciones oleaje locales, tsunamis borrasca
U Principalmente en beas urbanas 3 Para tratamiento de las victimas s6lo en los primeros dlas. R Prinapalmente en t e a s rurales 4 9510 si cambia el flulo de agua potable. 1 9510 si se dañan obras de irrigacidn mayores 5 SI se contaminan o es dificil el acceso a los pozos o a fuentes de agua corriente 2 Asegura alimento infantil y alimento para grupos vulnerables 6 Dependiendo del upo de mnstruca6n.
(posiblemente alimeniacidn suplementaria); alirnentacidn 7 9510 en casos de inundaclones -repentinas' (en mlks). terapéutica para niños que sufren desnutrici6n agua: para 8 'Emergencias alimenticias- sin el desplazamiento de la población. combaur la falta de Vitamina-A y otras deficiencias.
Erupciones volcánicas: Las newsidades probaMes (y los efecios secundarios) son slmllares a ias de los terremotos dentro del área afectada pw h erupcibn. Puede haber poblaciones desplazadas.
Tsunamis (mareladas ocasionadas por reremotos): Las necesidades probables se parecen a las de las tormentas tmpcales más las de las inUndaaOneS. con la mmplicaci6n adiaonal de que pozos y tierra agrícola estarán contaminados por agua salada.
Epidemias: Requieren medicinas específicas, transporte. vigilancia, mejorla del suministro de agua, higiene personal y sanidad. También puede requerirse el reforzamiento de la administracidn de servaos de salud.
Fuente: UNICEF. Ayuda en emergencias. Fondo de las Naciones Unidas para la Niñez, 1986
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WHEN D I W E R STRIKES HERES WHAT TO DO
Store or secure loose boards. corrugated iron. rubbish tins or anything else that could become a rnissiie
VlOLEHTEARTHQUAñE / When i f is dillicull fo stand or walk)
iMMEDiATE ACTiON
1 Indoors. Get the family inlo doorwavs. or under tables; bedridden folk under beds; keep awav from windows and chimneys Do NOT rush outside
- 1 heating oil and gas i f you have 10 leave the house Lock al1 outside doors and windows i f you have lo leave the house Do NOT enler floodwater on foot or A
' 1 in a car i f i t can be avoided Never Tape up large picture windows wander around a flood area on your
Follow your Civil Defence checklisl- back cover
mwl (Commonly called Lislen lo the radio and f611ow
Foilow your Civil Defence checkiist - back cover. When the Storm Hils Stay indoors and shelter in slrongest part of the house
1 own Outdoors Keep clear of = buildings high walls or dangling electric wires Downtown shelter under archways or doorways but do NOT re-enter darnaged buildings Tidal Waves) instructions Driving Ií you can feel lhe earthquake when
Open windows on sheltered side of , house i f roof beains lo Iift pina sneirer IT in me open - _ . driving. 11 is senous Pul1 off the
- \
road. stop and stay in the car. AS SOON AS YOU CAN Put out al1 dornestic fires and heaters. Turn off al mains electricity. gas, home heating oil and water i f you
A
suspect that house has been damaged Leave the house i f a fire starls that you cannot pul out at once Leave lhe house i f you detecta gas leak after turning i t off at the rnains Open al1 doors and windows Save waler in tanks and cisterns FiII yoür emergency containers Leave lhe fridge shut as muchas posible i f pawer has failed Free dogs and cats. Foiiow your Civil Defence checkiist - back cover. -e- -= Listen lo the radio for information and advice Disconnecl al1 electrical appliances and move al1 valuable personal and household goods food. and clothing out of reach of water i f you are warned or i f you suspect that flood waters may reach the house Prevent dangerous pollution - move weedkillers and insecticides out of reach of the water Turn off electricily. home
If you are in low lying areas near to the sea or estuary Listen 10 the radio for information and advice Aci as for floods Move 10 high ground or 500 metres inland i f tsunami warning is given Keep away from streams flowing into the sea Ncver go down lo the beach I f you see a wave 11 will be too late lo escape i t Foliow your Civil Defence checkiisi - back cover.
STORM FORCE WINDS AND CYCLONES Listen lo the radio for inforrnation and advice. Allow considerable margin for safely. Storm rnay change direction, speed or intensity within a few hours. Preparation - If storm force winds or severe gales are forecast for your area:
Listen to the radio for information and advice Find shelter but NOT in a building with a low pitched roof i f heavy ash is falling. Avoid basements or confined spacec where gases may accumulate. Move to a ridgeline i f you are in the open. Keep well above the shoreline of large lakes. Wear substantial covering over your head and body i f you have to move in an ash shower. Breathe through a handkerchief. carrya torch even if i t is daytime and move as quickly as you can away from the eruption. Foiiow your Civil Defence checkiist - back cover.
KNOW WHAT YOU HAVE TO DO BEFORE YOU HAVE TO DO ii.
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Preparativos para desastres
RESPUESTA í& Ia página 23)
Las respuestas pueden abundar en cualquiera de las cuatro formas de educación y entrenamiento mencionadas anteriormente.
Simulacros
Evaluación de vulnerabilidad
1) Sistemas de li) Base de 11 Sistemas de 1 '; información : recursos alerta
Al igual que en la mayoría de los ensayos, los simulacros de los preparativos para casos de desastre no pueden reproducir la dinámica y el caos de una operación de socorro para decastres. Sin embargo, esta no es excusa válida para evitar ensayar el plan de preparativos para casos de desastre. Los ensayos refuerzan puntos mencionados en otros programas de entrenamiento y ayudan a probar el funcionamiento del sistema en su totalidad. Los simulacros revelan omisiones y deficiencias que de otra manera podrían pasarse por alto.
Los simulacros deben llevarse a cabo a nivel de sistema y deben ser tomados en serio. A nivel de sistema significa que todos los componentes que se verían comprometidos en caso de un desastre real, desde autoridades centrales a autoridades locales, deben ser ensayados. Debe anticipar que el cinismo y la indiferencia pueden hacer que el simulacro funcione lentamente. Usted debe perseverar, ya que es lo más cercano que estará cualquiera de saber si el plan es efectivo, hasta que el desastre ocurra. Los simulacros son la única manera de mantener los planes al día, especialmente durante períodos prolongados sin que ocurran desastres.
Un simulacro de dos días durante Noviembre de 1982 en Yugoslavia simuló una emergencia en la planta nuclear de K r s k ~ . ~ Participaron m á s de 70,000 personas, incluyendo 8,000 funcionarios en organizaciones y grupos de respuesta locales y remotos. Como parte del simulacro, se seleccionó un pueblo cercano a la planta para probar la evacuación a gran escala, y se dieron instrucciones a la población en un área más amplia de que se resguardara. Se tomaron precauciones para evitar que se contaminaran los alimentos; se ilustró el ataque contra incendios bajo control de contaminación radiológica total; se montaron unidades descontaminantes y se establecieron controies de circulación.
L
51 Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el socorro en casos de Desastre, Prevención y mitigación de desastres, Volumen 1 1, Aspectos de Preparacih, Naciones Unidas, Nueva York, 1984, p. 101.
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