Plataforma Climática _ 1

7/28/2019 Plataforma Climtica _ 1

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Informe sobre el Estado y Calidad de las

Polticas Pblicas sobre Cambio Climtico y

Desarrollo en Amrica Latina

Sector Agropecuario y Forestal

Daniel Ryan

Septiembre, 2012

Con el apoyo nanciero de Oak Foundation, Fundacin AVINA y en colaboracin con la Plataforma

Climtica Latinoamericana (PCL) y Fundacin Futuro Latinoamericano como Secretara Ejecutiva de PCL


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Informe sobre el Estado y Calidad de las

Polticas Pblicas sobre Cambio Climtico

y Desarrollo en Amrica Latina

Sector Agropecuario y Forestal


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ndice

Resumen Ejecutivo

I. Introduccin

II. Alcance y Metodologa de los Inormes Nacionales

III. Anlisis de las Polticas sobre Cambio Climtico y AFOLU

1. Implementacin2. Liderazgo y apoyo poltico3. Calidad del diseo de las polticas

Integracin de polticasMecanismo de participacin social

4. Fortaleza Institucional

IV. Comentarios Finales

Reerencias Bibliogrfcas

Inormes Nacionales

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Este inorme regional tiene por objetivo analizar y evaluar la situacin y calidad de las polticas pblicas sobre cambio

climtico y desarrollo en Amrica Latina, especcamente en relacin al sector agropecuario y orestal. El inormese basa undamentalmente en los anlisis y resultados de inormes nacionales que se realizaron en 10 pases de laregin (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Per y Uruguay). A partir del anlisiscomparativo de estos inormes nacionales, este inorme regional identica y analiza ciertos patrones y caractersticascomunes de las polticas de cambio climtico de los pases de la regin en relacin a su nivel de implementacin,apoyo poltico, calidad del diseo de estas polticas y la ortaleza institucional de los organismos encargados de suaplicacin.

En primer lugar, en la mayora de los pases analizados se han dado pasos relativamente importantes en los ltimosaos tanto en la ormulacin de polticas sobre cambio climtico como en el desarrollo de instituciones especcassobre la materia. Sin embargo, hay un uerte dcit en la implementacin y ejecucin de estas medidas de gobierno.Asimismo, hay una uerte debilidad en la integracin y articulacin de las polticas climticas con otras polticassectoriales y las polticas macroeconmicas. Esto, claramente aecta y debilita sustancialmente el impacto que puedantener las polticas gubernamentales de mitigacin y adaptacin al cambio climtico en escenarios en los cuales laspolticas de desarrollo van en sentido opuesto.

En trminos polticos, si bien hay una creciente atencin sobre la problemtica climtica, el tema todava ocupa unlugar ms bien marginal en la agenda poltica domestica de la mayora de los pases de la regin. En estos contextosde baja relevancia y atencin poltica, la existencia de ciertas estructuras burocrticas dentro del estado, ocalizadasen la problemtica climtica y con capacidades tcnicas y acceso a recursos internacionales, han sido claves parasostener proyectos y lneas de trabajo a travs del tiempo y ms all de la atencin de los gobiernos de turno.

Sin perjuicio de lo anterior, tambin hay varias experiencias de nuevos diseos institucionales que intentan posicionarlos temas climticos en escenarios institucionales ms centrales y relevantes de la estructura del estado, a partir delinvolucramiento de los organismos de planicacin, ministerios de economa o directamente de los jees de gobierno.

Finalmente, este anlisis comparativo de la institucionalidad climtica de los pases de la regin tambin indica quehay un reconocimiento generalizado de la importancia de la participacin ciudadana en el tema. En la gran mayorade los planes, programas y estrategias existentes en los pases estudiados, se prevn algn tipo de mecanismoso instancias de participacin social ya sea en el proceso de ormulacin o de monitoreo de estas medidas degobierno. Sin embargo, las caractersticas y la relevancia de estos mecanismos e instancias de participacin varansignicativamente de un caso a otro, como as tambin sus niveles de implementacin eectiva.

Resumen Ejecutivo


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I. Introduccin

Este inorme es el resultado de un proyecto de investigacin impulsado por la Plataorma Climtica Latinoamrica

(PCL) sobre la situacin y calidad de las polticas pblicas sobre cambio climtico y desarrollo en la regin,especcamente en relacin al sector agropecuario y orestal. En el marco de esta iniciativa, durante el primer semestredel 2012 se realizaron inormes nacionales sobre esta temtica en 10 pases de la regin. El objetivo de estos inormesnacionales ue realizar un relevamiento de las principales acciones e iniciativas gubernamentales existentes en cadapas en estos temas y, undamentalmente, analizar la calidad de esas polticas en trminos de su diseo, su nivelde implementacin y ejecucin, las capacidades y recursos de los organismos responsables de llevarlas adelante,como as tambin explorar el nivel y caractersticas del apoyo poltico y social existente alrededor de estas agendas yacciones de gobierno.

Este inorme regional, por su parte, realiza un anlisis comparativo de estos estudios nacionales e identica actorescomunes que inciden en la calidad y el nivel de implementacin de las polticas pblicas sobre cambio climticoy desarrollo en los pases comprendidos por este estudio. A tal n, este inorme est organizado de la siguientemanera. En la primera seccin se describe brevemente el objeto y alcance temtico de los inormes nacionales y lametodologa utilizada. En la segunda seccin, se analizan cuatro dimensiones de las polticas pblicas sobre cambioclimtico: su nivel de implementacin, el apoyo poltico del que gozan las polticas climticas, la calidad del diseo deestas polticas y, nalmente, la ortaleza institucional de los organismos encargados de su aplicacin y monitoreo. Elinorme concluye con unas breves consideraciones sobre los resultados del anlisis.


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Como sealramos anteriormente, este inorme regional

se basa en los inormes nacionales realizados porinstituciones, miembros de la red, en 10 pases de laregin: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,El Salvador, Paraguay, Per y Uruguay (en el Anexo, seincluyen los resmenes ejecutivos de estos inormes).Para armonizar el alcance de los trabajos nacionales, seelabor un marco conceptual y metodolgico comn deorma tal que las categoras de anlisis utilizadas en losinormes nacionales uesen las mismas. A continuacin,se describen algunas de las deniciones y conceptos msimportantes que estructuraron el trabajo de cada grupode investigacin.

Foco temtico: Los inormes nacionales ocalizaron suanlisis en las polticas pblicas sobre cambio climticorelacionadas al sector agropecuario y bosques. Utilizandola terminologa de las Directrices del IPPC de 2006 paralos inventarios nacionales de gases de eecto invernadero,los inormes nacionales se ocalizaron en las actividadescomprendidas por la categora de Agricultura, Silvicultura

y otros Usos del Suelo (AFOLU, en la sigla en ingles).1

Varias razones explican esta decisin de ocalizar el trabajode investigacin en el sector agropecuario y bosques. Enprimer lugar, la actividad agropecuaria ocupa un lugar

sumamente destacado en la mayora de las economas dela regin debido a su contribucin al PBI, a la generacinde empleo y a las exportaciones. De hecho, ms del 20%de la exportaciones en casi todos los pases de la reginprovienen del sector agropecuario (CEPAL 2009, 39-40).Adems, el sector desempea un rol undamental enla produccin de alimentos para el consumo interno yen garantizar la seguridad alimentaria de la poblacin.Por otro lado, dada la dependencia del sector agrcola-ganadero a las condiciones climticas, esta actividad esaltamente sensible al cambio climtico.

En segundo lugar, la mayor parte de las emisionesde gases eecto invernadero (GEI) de Amrica Latinaproviene de las actividades agropecuarias, silvicultura ycambios de uso del suelo (deorestacin). Vale destacarlos datos citados por Honty (2011, 52-54) en cuanto a que

1 Para mayor inormacin sobre las actividades comprendidas por elconcepto de AFOLU ver el volumen IV de las Directrices del IPPC de2006 disponible en http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/spanish/vol4.html.

las actividades agropecuarias y silvicultura representan

solo el 31% de las emisiones de GEI a nivel global, entanto que en Amrica Latina estas actividades producenel 63% de las emisiones totales de la regin. De acuerdoa los ltimos datos ociales disponibles sobre cada pas,la deorestacin es la principal uente de emisiones enel caso de Brasil (61%), Per (47.5%) y Bolivia (44%).2 Elsector agropecuario, por su parte, es un actor central enla matriz de emisiones de Uruguay (80%), Paraguay (73%),Ecuador (50 %), Argentina (44%) y Colombia (38%). 3 Todoesto resalta la importancia del anlisis de las polticaspblicas sobre cambio climtico relacionadas al sectoragropecuario y bosques en Amrica Latina.

Polticas pblicas sobre cambio climtico: Coneste concepto el inorme regional (y los inormesnacionales) hacen reerencia a las decisiones adoptadaspor organismos del estado, ormalizadas a travs denormas jurdicas (ya sean leyes, decretos, regulacionesadministrativas u otro tipo de norma legal), queestablecen objetivos y/o acciones que tiendan a lamitigacin de emisiones de gases de eecto invernadero(GEI) y/o en contribuir a la adaptacin a los impactos delcambio climtico4.

2 En el caso de Bolivia, la uente de inormacin es el inventario

nacional de emisiones 2004 (citada por el Inorme Bolivia). En el casode Per, la uente es la Segunda Comunicacin Nacional 2010 queincluye inormacin respecto al nivel de emisiones actualizada al ao2000 (uente citada por el Inorme Per). En el caso de Brasil, la uentees el segundo inventario nacional de GEI publicado en el 2010 perocorrespondiente a las emisiones del ao 2005 (uente citada por elInorme Brasil).Vale sealar que en el caso de Brasil algunos estudiossealan que, al ao 2011, el porcentaje de las emisiones provenientesde la deorestacin se ha reducido signicativamente, representadoaproximadamente un 35% de las emisiones totales del pas, en tantose han incrementado las emisiones de otros sectores de la economa,undamentalmente del sector energtico y agricultura (Viola et al.2012, 253).3 Al igual que lo sealado en la nota al pie anterior, estos porcentajescorresponden a los ltimos datos ociales provistos por cada pas

respecto a su nivel de emisiones. En el caso de Uruguay, esta inormacinproviene del inventario nacional de GEI 2004 incluida en la TerceraComunicacin Nacional 2010 (uente citada el Inorme Uruguay). Enel caso de Paraguay, la uente es el inventario de GEI del ao 1994incluida en la Primera Comunicacin nacional 2001 (uente citada porel Inorme Paraguay). En el caso de Argentina, la uente es el inventarionacional de emisiones del ao 2000 (uente citada por el InormeArgentina). En el caso de Colombia, la inormacin proviene de laSegunda Comunicacin nacional 2010 correspondientes al InventarioGEI del ao 2004 (uente citada por el Inorme Colombia).4 En la literatura especializada, hay una gran diversidad de ormasde conceptualizar la nocin de poltica pblica (ver, por ejemplo,

II. Alcance y Metodologa de los Inormes Nacionales


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Esta nocin de polticas sobre cambio climtico

comprende tanto aquellas polticas que expresamentetienen objetivos climticos, como tambin polticasque tienen otros tipos de objetivos sociales,ambientales, econmicos pero que pueden contribuirsignicativamente a la mitigacin o adaptacin alcambio climtico, por ejemplo, polticas que tiendana la proteccin de bosques nativos, promocin deagricultura sostenible, etc. A continuacin abordamosen ms detalle este segundo tipo de polticas.

Polticas que no tienen objetivos climticos peroque pueden tener eectos relevantes en trminos demitigacin o adaptacin: Es dicil establecer criteriosprecisos para conceptualizar e identicar este tipo depolticas. El Inorme 2007 de IPCC sobre medidas demitigacin en su captulo 13, se reere especcamentea polticas no climticas que pueden impactaravorablemente en la mitigacin de emisiones, pero nopropone criterios especcos para conceptualizarlas eidenticarlas. Simplemente hace un listado ejemplicativoque incluye desde polticas ocalizadas en pobreza,regulaciones sobre uso y cambios de uso de suelo hastapolticas de comercio exterior (Gupta et al. 2007).

Atento a esta alta de conceptos precisos, se consider

McCool 1995). Hay autores que denen como poltica pblica slo lasdecisiones y estrategias polticas de alto nivel (que incluye inclusivela decisin de no hacer nada); otros conciben la poltica pblica entrminos de los instrumentos que utilizan los gobiernos una vez quehan tomado la decisin de actuar. Otros autores inclusive, consideranslo polticas pblicas aquellas medidas de gobierno que renenciertos requisitos en cuanto objetivos, denicin de cursos de accin,marcos temporales, etc.Este trabajo utiliza una nocin muy general y minimalista de polticapblica: decisiones adoptadas por organismos estatales ormalizadasa travs de normas jurdicas. Esta denicin nos permite considerarcomo poltica pblica tanto aquellas decisiones del gobierno queestablecen medidas claramente operacionalizables (por ejemplo,

generar un registro de grandes emisores de GEI en el sector ganadero)como otras que establecen objetivos meramente programticos(ejemplo, promover acciones que tiendan a ortalecer la capacidad deadaptacin de sectores vulnerables, etc.). De este modo, ambos tiposde decisiones pueden ser objeto de anlisis y evaluacin en cuanto asu nivel de implementacin, ortaleza de los organismos encargadosde implementarlas, etc. Si por el contrario, utilizramos un conceptoms demandante de poltica pblica (en cuanto a los requerimientosque deben cumplir las decisiones de gobierno para considerarsecomo tales, por ejemplo, que ueran decisiones operacionalizables),reduciramos el alcance del concepto y por ende el abanico de medidasy acciones que pueden ser objeto de anlisis.

como polticas sobre cambio climtico an cuando no

tengan objetivos climticos expresos, aquellas polticasque los estados han incluido o mencionan en suscomunicaciones nacionales ante la Convencin Marcode Naciones Unidas sobre Cambio Climtico.5 Este es uncriterio que se ha utilizado en algunos estudios realizadosundamentalmente en pases del Anexo I, para denir eluniverso de las polticas sobre cambio climtico existentesen un pas (ver por ejemplo Haug et al. 2010, 427).Subsidiariamente, si el criterio sugerido anteriormente noera til para un pas en particular, 6 quedo bsicamentea criterio de los equipos de investigacin nacional laidenticacin, justicacin e inclusin en los inormesde aquellas polticas que no tenan objetivos climticosexpresos pero que eran relevantes en trminos demitigacin y adaptacin de acuerdo al contexto especicode cada pas.Alcance jurisdiccional de las polticas pblicas sobrecambio climtico y AFOLU: Los inormes nacionalesse ocalizaron undamentalmente en analizar laspolticas pblicas ormuladas a nivel nacional. Estotambin comprendi el anlisis y evaluacin de laimplementacin y ejecucin de estas polticas que,de acuerdo al marco legal de cada pas, puede sercompetencia de organismos nacionales o sub-nacionales(provincias, departamentos, u otros niveles de gobierno

sub-nacional o descentralizados).

En el caso de pases en los cuales se ormulenpolticas sobre cambio climtico en relacin al sectoragropecuario y orestal a nivel sub-nacional, quedoa criterio de los grupos de investigacin identicar eincorporar en el anlisis aquellas polticas sub-nacionalesque consideraron particularmente relevantes desde laperspectiva climtica.

Algunas consideraciones sobre los criterios parala evaluacin de polticas pblicas sobre cambioclimtico. En la literatura sobre evaluacin de polticasambientales y en particular en aquellas reeridas alcambio climtico, es posible encontrar una variedad

5 La gran mayora de los pases de la regin ya han presentado su2da. comunicacin nacional, y algunos casos como Uruguay yahan presentado la 3ra. comunicacin. Adems la mayora de estascomunicaciones son bastante recientes (se han presentado entre el2009 y 2011).6 Es necesario tener en cuenta que la calidad y el nivel de detalle de lascomunicaciones nacionales varan signicativamente de pas en pas.


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de criterios de evaluacin (para una revisin de esta

literatura ver, por ejemplo, Huitema et al. 2008). Elinorme de IPCC de 2007 sobre mitigacin (IPCC 2007,751-752) resume esta multiplicidad de criterios deevaluacin en cuatro categoras bsicas: eectividadambiental (si la poltica alcanz o no los objetivosambientales propuestos); costo- eectividad (si la polticapropuesta es la orma menos costosa de alcanzar esosobjetivos); eectos distributivos (como se distribuyencostos y benecios de la poltica entre los dierentessectores involucrados); viabilidad poltico-institucional(hasta qu punto la poltica se implementa y cuenta conapoyo poltico y social).

A los eectos de proponer criterios de anlisis yevaluacin para desarrollar los inormes nacionales, setuvo en cuenta la literatura especializada pero tambin elcontexto y la realidad de nuestra regin. En este sentido,hay que destacar que en la gran mayora de los pases dela regin no hay inormacin disponible y sistematizada,salvo excepciones, que permita realizar evaluacionesde costo -eectividad de las polticas existentes sobrecambio climtico y AFOLU ni de sus eectos distributivos.Atento a ello, los inormes nacionales se ocalizaron enanalizar y evaluar distintos aspectos que hacen a laortaleza poltico - institucional de las polticas pblicas

sobre cambio climtico y AFOLU existentes en cadapas. Especcamente, el anlisis se centr en cuatrodimensiones: calidad del diseo de las polticas, nivel deimplementacin, ortaleza institucional y apoyo poltico-social de las polticas pblicas analizadas.

Fuentes de inormacin. En cuanto a la evidencianecesaria para evaluar estos aspectos de las polticaspblicas, se considero que no era actible establecer apriori indicadores empricos que pudiesen ser aplicablesa todos los pases. En primer lugar, los principales tiposde instrumentos de polticas sobre cambio climtico

y AFOLU pueden variar signicativamente de pas enpas. En consecuencia, la naturaleza de la inormacinnecesaria para evaluar estas polticas no es idntica entodos los casos. En segundo trmino, sabemos de laslimitaciones que existen en la gran mayora de pasesde la regin en cuanto a la produccin (y disponibilidad)de inormacin que permita evaluar el accionar yuncionamiento de los organismos del estado. Atentoa estas circunstancias, en lugar de indicadores estrictos,

se plantearon una serie de preguntas (ms o menos

abiertas) respecto de cada una de las dimensionesde las polticas pblicas sealadas previamente. Estaspreguntas tenan por objetivo orientar el trabajo deanlisis y evaluacin que realizaron los equipos deinvestigacin en cada uno de los pases comprendidosen este estudio.

Este marco metodolgico permiti que los equipos deinvestigacin nacionales pudiesen utilizar una pluralidadde uentes de inormacin y tcnicas de anlisis, yasea inormacin estadstica, documentos e inormesproducidos por organismos pblicos o privados, anlisisde uentes secundarias (artculos acadmicos, etc.),anlisis de la cobertura de medios de prensa, entrevistascon actores claves, u otros. En este marco, la eleccindel tipo de evidencia y las tcnicas de investigacin autilizar en cada caso quedo a decisin de los grupos deinvestigacin nacionales de acuerdo al tipo de preguntaque se intentaba responder y las uentes de inormacindisponible en cada caso en particular.

Finalmente, cabe mencionar que en todos los procesosde elaboracin de los inormes nacionales se realiz, almenos, un oro o reunin de consulta. El diseo de estosoros o reuniones consultivas vari de pas en pas, pero

bsicamente consistieron en reuniones con expertos yactores del sector pblico y privado involucrados en latemtica climtica de cada pas, a los nes de recabarsus impresiones, comentarios y observaciones sobreversiones preliminares de los inormes nacionales.

Despus de estas breves consideraciones en cuantoal alcance de los conceptos y el tipo de evidenciautilizada en este trabajo a continuacin desarrollamoslos principales resultados del anlisis comparativo delos inormes nacionales sobre el estado y calidad de las


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III. Anlisis de las Polticas sobre Cambio Climtico y AFOLU

polticas pblicas sobre cambio climtico y AFOLU.

Durante los ltimos aos, en particular despus dela entrada en vigor del Protocolo de Kioto (2005), hahabido un incremento importante en la ormulacinde polticas y desarrollos institucionales sobre cambioclimtico en los pases de la regin. De hecho la granmayora de los pases cubiertos por este estudio hanormulado estrategias y polticas nacionales sobrecambio climtico y en muchos casos tambin polticasespeccas en relacin a los sectores agropecuario yorestal, las cuales son objeto de un anlisis detallado enlos inormes nacionales. Solo algunos pases de la regincarecen de herramientas de poltica especcas sobre laproblemtica del cambio climtico. Tal vez el caso msparadigmtico sea Argentina, que si bien cuenta con unainstitucionalidad a nivel nacional con responsabilidaden la problemtica climtica (la Direccin Nacional deCambio Climtico, la ocina Argentina del Mecanismode Desarrollo Limpio, etc.), no ha ormulado todava unaestrategia ni planes nacionales especcos en la materia. 7

A continuacin, se analizan cuatro dimensiones de estaspolticas pblicas sobre cambio climtico existentesen los pases comprendidos por el inorme: su nivelde implementacin, el apoyo poltico del que gozan

las polticas climticas, la calidad del diseo de estaspolticas y, por ltimo, la ortaleza institucional de losorganismos encargados de ormular y aplicar estaspolticas.

1. Implementacin

En los inormes nacionales hay una reiterada reerenciaal dcit en la implementacin de estrategias y polticascentrales de la arquitectura existente sobre cambioclimtico en los pases de la regin. Si bien hay avancessustanciales en el desarrollo de normas e instituciones, la

debilidad o retraso en la implementacin de las polticases una caracterstica comn que, en mayor o menormedida, aecta a todos los pases estudiados

Por ejemplo, en el caso de Argentina, la Ley de Bosques

7 La estrategia nacional de cambio climtico todava est en procesode ormulacin. A mediados del 2011 se complet la primera ase delproceso con la elaboracin de un documento base para la estrategia(Inorme Argentina 2012).

Nativos 26.331 ha enrentado numerosas dicultades

y dilaciones en su implementacin. Esta ley constituyela herramienta central con que cuenta actualmenteeste pas para intentar ordenar el crecimiento de larontera agrcola y proteger sus bosques nativos. La leyaprobada por el congreso nacional a nes del 2007 tard14 meses en ser reglamentada por el poder ejecutivonacional, quien recin lo realiz despus del impactomeditico de un alud ocurrido en Tartagal, provinciade Salta, en un zona sometida a uertes procesos dedeorestacin. Asimismo, la ley establece un ondo parael pago de servicios ambientales por la conservacin yenriquecimiento de bosques nativos. Sin embargo, elondo recin comenz a recibir recursos en el ao 2010(dos aos despus de la aprobacin de la ley), y losondos girados son menores a lo establecido en la normaaprobada por el congreso (Inorme Argentina 2012).

En el caso de Uruguay, el Plan Nacional de Respuestaal Cambio Climtico (PNRCC) ue aprobado por elgobierno nacional en ebrero del 2010. Este plan esundamentalmente un marco estratgico que identicay coordina las lneas de accin y medidas a tomar parareducir las emisiones de GEI en Uruguay y ortalecer lacapacidad de adaptacin a los impactos climticos. Eneste sentido, es un instrumento central de la poltica

del Uruguay en materia de cambio climtico, que debeimplementarse por planes operativos anuales y planessectoriales de mediano plazo. Sin embargo, a ms dedos aos de su aprobacin no se han cumplido lasacciones que lo hacen precisamente operativo talescomo el diseo del plan operativo anual (2010-2011) yelaboracin del presupuesto quinquenal (2010-2015)para la ejecucin del plan de mediano plazo (InormeUruguay 2012).

En el caso de Chile, vale destacar los problemas enla implementacin del Plan de Accin Nacional deCambio Climtico (2008-2012), el principal programagubernamental chileno ocalizado expresamente en laproblemtica climtica. El PANCC ue anunciado a nesdel 2008 y consiste en un instrumento articulador de 22lneas de accin a desarrollarse por diversos ministerios yreparticiones del estado chileno enocadas, bsicamente,en generar inormacin sobre vulnerabilidad ycapacidades de adaptacin como as tambin sobrepotencial de mitigacin de distintos recursos y sectoreseconmicos del pas. Entre abril y junio del 2011, el


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Ministerio de Medio Ambiente realiz una evaluacin de

medio trmino del nivel de implementacin del plan, yse constat que solamente un 25% de la planicacinoriginal haba sido ejecutada (Inorme Chile 2012). 8

En relacin a Brasil el inorme nacional seala, porejemplo, los problemas de implementacin del Plande Accin para la Prevencin y Control de Quemadasen el Cerrado (PP-Cerrado). Despus del Amazonas, ladeorestacin del Cerrado es una de las mayores uentesde emisiones de GEI en Brasil. La Poltica Nacional deCambio Climtico de dicho pas plantea como objetivouna reduccin del 40% en la tasa de deorestacin delCerrado para el 2020 y el PP-Cerrado es la herramientaclave para lograr ese objetivo. El Plan ue lanzado enseptiembre del 2010. Despus de su primer ao deejecucin, el Ministerio de Medio Ambiente realiz unaevaluacin de la implementacin del plan y concluy, enbase a las respuestas recibidas por las distintas agenciasy organismos gubernamentales involucrados, que soloel 20% de las acciones estratgicas previstas habansido cumplidas totalmente de acuerdo al cronogramaprevisto y un 26% ueron cumplidas parcialmente(Inorme Brasil 2012). Esto implica que ms del 50% delas acciones previstas para el primer ao del plan todavano haban sido cumplidas.

En el caso del Per, por ejemplo, el Plan Nacional deReorestacin aprobado en el 2006, intent marcar unahoja de ruta para incrementar la cobertura orestal ycon ello la jacin de carbono. Sin embargo, el nivel deimplementacin en el sector orestal ha sido muy bajo.Muchos de los objetivos y acciones estratgicas del Planno han sido desarrolladas tales como la implementacinde un catastro de tierras disponibles para plantacionesorestales y la creacin de un ondo de inversin orestal(Inorme Per 2012). De la misma manera, todavano se ha reglamentado la nueva ley orestal 29.763,

aprobada por el Congreso nacional en Julio del 2011.Esta nueva ley constituye una herramienta central para

8 Vale sealar que la Evaluacin de Medio Trmino del PANCC tambinindic que el nico plan sectorial que se estaba desarrollando entiempo y orma era el plan de adaptacin del sector silvoagropecuario.Esto se explica por el hecho de que el ministerio de agricultura habatomado proactivamente algunas iniciativas en esta materia durantelos aos 2007 y 2008, tales como la conormacin de un consejoconsultivo sobre cambio climtico y agricultura y la realizacin devarios estudios de diagnostico y vulnerabilidad (Inorme Chile 2012).

controlar y reducir los procesos de deorestacin en el

Per. Sin embargo, todava no se ha podido comenzarla implementacin de varias de las reormas impulsadaspor la nueva ley, dado que el poder ejecutivo no haculminado el proceso de reglamentacin, condicinnecesaria para la vigencia plena de la nueva ley orestal(Inorme Per 2012). 9

En el caso de Bolivia, por su parte, el inorme nacionalseala los dcits en la aplicacin e implementacindel rgimen orestal establecido por la ley orestal 1700.Esta norma, aprobada en 1996, bsicamente tiene porobjetivos regular el uso sostenible de los recursosorestales, disminuir la deorestacin y democratizarel acceso a bienes y servicios de los bosques. En estos16 aos desde su aprobacin, se han dado pasosimportantes en la implementacin de ciertos aspectos deeste rgimen orestal, en particular aquellos relacionadosa la promocin de la certicacin orestal voluntaria y elacceso de comunidades indgenas y campesinas a losbosques. Sin embargo el nivel de cumplimiento de la ley1700 ha sido muy limitado en relacin a la regulacindel uso y manejo de los recursos orestales. Por ejemplo,tan solo 9 millones de un rea potencial de 25 millonesde hectreas de bosques cuentan con planes de manejoorestal tal cual lo establece la ley. De la misma manera,

hay un enorme dcit de scalizacin. Segn datos dela propia autoridad orestal de contralor citados en elinorme nacional, 85% de la deorestacin que se realizaen Bolivia es ilegal ya que no cuenta con autorizacindel organismo estatal correspondiente. A ello se sumala alta de instrumentalizacin del brazo nanciero yde omento del rgimen orestal (Fonabosque FondoNacional de Desarrollo Forestal) establecido por la ley1700. Recin en el ao 2011, luego de 12 aos desde laaprobacin de la ley, Fonabosque comenz a operar atravs de un ondo duciario (Inorme Bolivia 2012).

En el caso de Paraguay, vale sealar la casi nulaaplicacin de la ley de servicios ambientales 3001.

9 Actualmente solo estn vigentes unos pocos artculos de la ley, loscuales se reeren en su mayora a la creacin del Servicio ForestalNacional. El resto de las disposiciones de la ley requieren dereglamentacin para su entrada en vigencia (Inorme Per 2012). Valesealar que el gobierno ha generado un proceso participativo parala reglamentacin de la nueva ley, pero el mismo se desarrolla muylentamente (opiniones de participantes en el taller de consulta, Lima,26 de abril 2012).


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Esta ley, aprobada por el congreso de Paraguay en el

2006, regula la valoracin y retribucin de serviciosambientales, incluyendo aquellos relacionados con lamitigacin de emisiones de GEI (jacin, reduccin,secuestro, almacenamiento y absorcin de GEI). A talesnes se crean certicados de servicios ambientales, quees un ttulo-valor libremente negociable. Sin embargo,la emisin de estos ttulos no ha sido reglamentada niinstrumentada por la Comisin Nacional de Valores yel Ministerio de Hacienda, lo cual ha motivado la altade operatividad del rgimen establecido por la ley delcongreso (Inorme Paraguay 2012).

De la resea y anlisis de estos casos en los inormenacionales, se inere claramente que no hay unactor nico que explique todos estos dcitsde implementacin. Ms bien, hay dierentesconguraciones de actores y condiciones que aectanla eectiva implementacin de estas polticas climticas.En este sentido, la alta de recursos presupuestariossucientes o decientes asignaciones presupuestariases posiblemente la razn sealada en orma msreiterada en los inormes nacionales. Por ejemplo, en elcaso de Chile sealado previamente, los problemas en laimplementacin del Plan de Accin Nacional de CambioClimtico 2008 2012 (PANCC) estuvieron uertemente

vinculados aunque no exclusivamente- a alenciaspresupuestarias. El inorme de Chile (2012) seala quela alta de presupuesto se debi en parte a problemasde coordinacin burocrtica entre las etapas de diseoy aprobacin del plan y los tiempos de la ormulacinpresupuestaria, sumado a la alta de participacindel Ministerio de Hacienda en el proceso.10 Todo locual retras considerablemente la implementacin yejecucin de las acciones previstas en el plan.

De la misma manera, en el caso de Bolivia mencionadoanteriormente, el inorme nacional seala que las

limitaciones en el nivel de scalizacin del uso y manejode los recursos orestales estn uertemente vinculadasa la baja disponibilidad de recursos humanos y logsticoscon que cuenta la autoridad estatal de contralor(actualmente la Autoridad de Fiscalizacin y Control

10 El PANCC se lanz en diciembre de 2008, pero en 2009 no se hizomucho porque no estaban los presupuestos que se defnen el ao anterior

(entrevista con uncionario del gobierno de Chile, citada en el InormeChile 2012).

Social de Bosques y Tierra -ABT). En este sentido, se

estima que este organismo del estado cuenta con soloun 30% del personal necesario para llevar adelante susactividades tcnico-operativas de scalizacin (InormeBolivia 2012).

Si bien la alta de presupuesto puede ser la causainmediata de la alta de implementacin de unapoltica, es claro que tambin puede ser un indicadorde la relevancia y prioridad que un gobierno le asigna adicho tema en el marco de las posibilidades de recursosexistentes. El caso de la ley de bosques nativos enArgentina es posiblemente uno de los ejemplos msclaro de esta relacin. Esta ley, aprobada por el congresonacional en diciembre del 2007, establece el pago porservicios ambientales mediante la creacin del FondoNacional para el Enriquecimiento y la Conservacin delos Bosques Nativos. De acuerdo a la ley, este ondoest constituido undamentalmente por las partidaspresupuestarias que le sean anualmente asignadas an de dar cumplimiento a dicha ley (las que no podrnser ineriores al 0,3% del presupuesto nacional) y eldos por ciento (2%) del total de las retenciones a lasexportaciones de productos primarios y secundariosprovenientes de la agricultura, ganadera y sectororestal, correspondientes al ao anterior del ejercicio

en consideracin. Sin embargo durante los aos 2008 y2009, el ondo no recibi los montos establecidos por ley.Posteriormente, cuando en el 2010 el ondo comenz arecibir recursos, parte de los mismos ueron reasignadospor el gobierno nacional a otros nes (Inorme Argentina2012).11

En un contexto de alta de asignaciones presupuestarias,muchos programas u organismos estatales concompetencia en temas de la agenda climtica dependensustancialmente de la cooperacin internacional parauncionar. Tal es el caso, por ejemplo, del Sistema

Nacional de Respuesta al Cambio Climtico y laVariabilidad (SNRCC) en Uruguay. El SNRCC, creadoa nes del 2009, tiene a su cargo la coordinacin yplanicacin de las polticas de mitigacin y adaptacinal cambio climtico y en particular la instrumentacin

11 Tal ue el caso de la reasignacin de 144 millones -de los 300millones del ondo- al Programa Ftbol para Todos, emitido por latelevisin estatal y nanciada en parte con ondos pblicos (inormeArgentina 2012).


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del Plan Nacional de Respuesta al Cambio Climtico

(PNRCC), aprobado en ebrero del 2010. Sin embargo,el SNRCC carece de una estructura tcnica y de recursospara cumplir sus cometidos. Actualmente, el SistemaNacional de Respuesta al Cambio Climtico de Uruguayconsiste bsicamente de una secretara nanciadapor un proyecto de la cooperacin espaola (InormeUruguay 2012).

Adems de las defciencias presupuestarias, alencias en

la implementacin a nivel sub-nacional es otro de los

actores mencionados en repetidas oportunidades en los

inormes nacionales. En muchos casos, estos problemas

de implementacin de polticas nacionales a nivel sub-

nacional estn vinculados a alta de capacidades locales.

Por ejemplo, en el caso de Per, en el marco de un proceso

general de descentralizacin del gobierno nacional, se

han comenzado a transerir unciones de control orestal

del gobierno central a los gobiernos regionales. Sin

embargo, esta descentralizacin de competencias no ha

sido acompaada adecuadamente por un proceso de

transerencia de recursos y capacidades, lo cual aecta

el nivel de implementacin eectiva de estas polticas de

contralor. Esto es particularmente relevante en relacin a

la proteccin de bosques en Per dado que, en el marco de

las unciones transeridas, las autoridades regionales son

las encargadas de la asignacin de derechos de uso sobretierras de aptitud orestal que aseguren el mantenimiento

de la cobertura orestal (Inorme Per 2012).

En otros casos, los problemas de implementacin eninstancias sub-nacionales son el resultado de tensionese intereses contrapuestos entre los gobiernos sub-nacionales y las polticas ormuladas a nivel nacional.Nuevamente, el caso de la ley de bosques nativos deArgentina es un buen ejemplo de esta dinmica. Esta leyaprobada por el congreso argentino, establece que cadaprovincia tiene que realizar un ordenamiento de losbosques nativos existentes en su territorio de acuerdo atres categoras detalladas en la propia ley nacional (rojo,amarillo y verde, siendo las reas clasicadas en rojo lasque tiene el mayor nivel de proteccin y las reas enverde las que pueden transormarse totalmente). En elproceso de implementacin de esta ley, varias provinciashan aprobado ordenamientos territoriales uertementecuestionados por organizaciones ambientalistas porconsiderar que incumplen los criterios de conservacinestablecido en la ley nacional. Tales son los casos, por

ejemplo, de los ordenamientos de los bosques nativos

de las provincias de Salta y de Corrientes, los cualeshan incluido reas de alto valor de conservacin enla categora verde y por ende pueden ser objeto deactividades agropecuarias sin mayores restricciones(Inorme Argentina 2012). Claramente, estas situacionesejemplican como las estrategias de desarrollo de estasprovincias colisionan con los objetivos y mandatos de lapoltica ormulada y aprobada por el congreso nacional,aectando su eectiva implementacin a nivel sub-nacional.

En sntesis, no hay un actor nico que explique los uertesdcits de implementacin que suren numerosaspolticas de relevancia climtica en los pases de laregin. Ms bien, y tal cual lo hemos demostrado en losprraos anteriores, hay dierentes conguraciones deactores y condiciones que aectan la ejecucin eectivade estas medidas y acciones de gobierno. En estesentido, la alta de recursos adecuados es posiblementela razn sealada en orma ms reiterada en los inormesnacionales para explicar dcits de implementacin. Sinembargo, en muchos casos, las carencias presupuestariasy de recursos son simplemente indicadores de causasms estructurales que aectan la capacidad del estadopara ejecutar estas polticas o de la alta de relevancia y

prioridad que tiene la problemtica de cambio climticoen la agenda domstica de un pas.

2. Liderazgo y apoyo poltico

Esta seccin tiene por objetivo analizar el nivel y lascaractersticas del apoyo y consenso poltico existentealrededor de estas polticas sobre cambio climticoen los pases de la regin. Del anlisis de los inormesnacionales es posible identicar algunos patrones ocaractersticas comunes entre los pases analizados enrelacin a este tema.

En primer lugar, una observacin casi obvia es quelas polticas sobre cambio climtico ocupan un lugarclaramente marginal en la agenda de los actorespolticos y en la atencin de la opinin pblica en casitodos los pases de la regin. Si bien esta problemticaha adquirido una creciente relevancia en los ltimosaos, todava es un tema peririco en la agenda polticadomstica. Brasil posiblemente sea la excepcin a estaregla. De hecho, durante la ltima eleccin presidencial


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brasilea, la temtica del desarrollo sustentable y los

desaos de una economa de bajo carbono ueron partede la campaa electoral, undamentalmente a partir de laconsolidacin de la candidatura presidencial de MarinaSilva, ex ministra de medio ambiente del gobierno deLula y candidata a presidente del Partido Verde. La buenaperormance en las encuestas de Marina Silva de algunamanera orz a la candidata presidencial del PT, DilmaRousse, a incorporar los temas de sustentabilidad y deeconoma de bajo carbono en su campaa electoral. Estees un caso excepcional en la regin. No hay evidencias(o al menos nosotros no tenemos conocimiento) deotros procesos electorales nacionales en los cuales laproblemtica del cambio climtico haya ocupado unlugar relativamente relevante en el debate polticocomo en el caso de Brasil.12 Esta creciente importanciade la temtica climtica en la agenda pblica brasilease materializ a nes del 2009, con la aprobacin porel congreso nacional de la Poltica Nacional de CambioClimtico (ley 12.187) y la adopcin de metas voluntariasde reduccin de gases de eecto invernadero.

Hasta cierto punto la relevancia de la agenda climticaen Brasil en comparacin al resto de los pases de laregin, se explica por caractersticas propias del casoBrasileo (la importancia de su economa y de su nivel

de emisiones, su creciente liderazgo en el escenariointernacional, etc.). No es el objetivo de este documentoanalizar el caso de Brasil en orma particular, lo cual ya esmateria de trabajos especcos y de gran proundidadanaltica (ver por ejemplo, Viola et al. 2012), sinosimplemente plantear que las condiciones y actoresque han incidido en el proceso de construccin de laagenda climtica de Brasil no parecieran ser cilmentereproducibles en el resto de los pases de la regin.

En este sentido, una de las caractersticas de la polticaclimtica en varios de los pases de la regin es su

carcter reactivo. En muchos casos la sbita relevanciade la problemtica climtica en la agenda domsticaha sido en respuesta a eventos climticos extremos. En

12 En el caso de Chile, el tema de los escenarios energticos ueabordado por los candidatos presidenciales durante la ltimacampaa presidencial en Chile, pero sin la relevancia que tuvo enBrasil. Tampoco en Colombia, an cuando el candidato del PartidoVerde, Antonio Muckos, pas a la segunda vuelta electoral en laselecciones presidenciales del 2010, enrentado al actual presidenteJuan Manuel Santos.

Uruguay, por ejemplo, la agenda climtica adquiri un

impulso rentico durante el ltimo ao de la gestin deTabar Vzquez (2005-2010), luego de la sequa del 2009que se estima caus un perjuicio econmico equivalenteal 1.5% del PBI de Uruguay. En ese contexto, en mayo del2009, el gobierno crea el Sistema Nacional de Respuestaal Cambio Climtico y Variabilidad (SNRCC) y en ebrerodel 2010 se publica el Plan Nacional de Respuesta alCambio Climtico (PNRCC). Paralelamente, se adoptaronuna serie de medidas de adaptacin dirigidas alsector agropecuario, entre ellas la creacin del FondoAgropecuario de Emergencias y el Fondo de CatstroesClimticas Granjeras (Inorme Uruguay 2012).

Otro ejemplo de esta dinmica es el caso de Colombia,

en el cual la ola invernal del 2010 motiv un cambio

sustantivo en la trayectoria de la poltica climtica de

ese pas. Durante la primera parte de la dcada del

2000, la incipiente agenda climtica colombiana estuvo

ocalizada en la reduccin de emisiones de GEI con el fn

de aprovechar oportunidades econmicas derivadas del

desarrollo de proyectos de mitigacin. As en el 2002, se

ormulan los Lineamientos de Poltica de Cambio Climtico

y el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 incorpor

metas de reduccin de GEI e impuls el desarrollo de

proyectos de MDL. Posteriormente, en el 2003, el CONPES

3242 sobre Pagos por Servicios Ambientales diseuna estrategia para la venta de servicios ambientales

derivados de proyectos de reduccin de emisiones de GEI.

Sin embargo, no ue hasta el 2010, que la agenda climtica

en Colombia recibi un nuevo impulso a partir de la ola

invernal causada por el enmeno La Nia. Este evento

climtico caus niveles de lluvia e inundaciones record en

Colombia, aectando ms de 2.27 millones de personas

en 755 dierentes municipios del pas y generando

cuantiosos daos materiales. Esto motivo un uerte re-

direccionamiento de la agenda climtica colombiana, con

un mayor nasis en el componente adaptacin. As, se

cre el Fondo Adaptacin para cubrir los daos causados

por el enmeno de La Nia, como tambin el programa

Ola Invernal del Ministerio de Agricultura para brindar

asistencia y cobertura econmica a los productores

agropecuarios aectados por las lluvias e inundaciones.

Asimismo, a travs del Plan Nacional de Desarrollo

2010-2014 se estableci el mandato de ormular una

poltica nacional de cambio climtico incluyendo un plan

nacional de adaptacin. Este mandato se materializ

a travs de CONPES 3700, por el cual se cre el Sistema


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Nacional de Cambio Climtico y se establecieron metas

y se asignaron recursos y responsabilidades especifcasa distintos organismos del estado, todo lo cual import

un avance cualitativo en el desarrollo institucional de la

poltica climtica colombiana (Inorme Colombia 2012).

El Salvador posiblemente sea el caso ms paradigmtico

en la regin sobre la importancia de eventos climticos

como disparadores de los desarrollos de la poltica

climtica a nivel interno. Diversos estudios e ndices

globales de riesgos realizados en la ltima dcada clasifcan

a El Salvador como uno de los pases ms vulnerables del

mundo ante los impactos del cambio climtico. Durante los

aos 2002 al 2011, El Salvador ue aectado por siete ciclones

y dos sistemas de baja presin.13 Tres de estos eventos (las

tormentas tropicales IDA, Agatha y la Depresin Tropical

12-E) ocurrieron entre el 2009 y el 2011 y causaron daos y

prdidas calculadas en 1300 millones de dlares (alrededor

del 6% del PBI del pas). Esta situacin obviamente gener

mayor atencin y posicionamiento de la problemtica del

cambio climtico en la agenda poltica nacional e incidi

en el desarrollo de una serie de polticas destinadas a

incorporar y ortalecer la gestin de riesgo, la adaptacin al

cambio climtico y la reduccin de la vulnerabilidad. Tal es

el caso, por ejemplo, del Programa de Reduccin de Riesgos

2010-2014 (PNRR) ormulado luego de la Tormenta Tropical

Ida ocurrida en noviembre del 2009. De la misma manera, laEstrategia de Adaptacin y Mitigacin al Cambio Climtico

del sector Agropecuario y Forestal ormulada por el ministerio

de agricultura ue resultado de un mandato presidencial de

incorporar la dimensin climtica en las polticas agrcolas,

motivado por los impactos y daos provocados por la

Depresin Tropical 12-E (octubre 2011). Este evento caus

prdidas por ms de 900 millones de dlares y aect

tremendamente al sector agropecuario de El Salvador. La

Depresin Tropical 12-E tambin impact gravemente en

la situacin fscal y presupuestaria del estado salvadoreo,

el cual debi reorientar gran parte de sus recursos para

atender la emergencia y necesidad de reconstruccin. Eneste escenario, durante los primeros meses del ao 2012 se

aprob el Programa de Sostenibilidad Fiscal y Adaptacin

al Cambio Climtico, fnanciado con ondos del BID, y que

tiene por uno de sus objetivos incrementar y hacer ms

efciente el uso de recaudaciones fscales para enrentar

13 Para tener un elemento de comparacin, vale sealar que durantelos aos 60 y 70 solo hay registros de un cicln tropical por dcada(Inorme El Salvador 2012).

las necesidades fnancieras que se presenten en caso de

desastres naturales (Inorme El Salvador 2012).

Resumiendo, las experiencias de El Salvador, Colombia yUruguay son ilustrativas del carcter ms bien reactivode la agenda climtica en la mayora de los pases dela regin. En particular, estos casos demuestran cmoeventos climticos de alto impacto econmico-socialinuencian y modelan el desarrollo y la trayectoria de laagenda y la poltica climtica domstica.

Un segundo aspecto a evaluar en cuanto a la relacinentre el contexto poltico y la agenda climtica es cmolos cambios de gobierno han aectado (o no) la relevanciay direccin de las polticas climticas a nivel internode cada pas. Del anlisis de los inormes nacionales noidenticamos un patrn comn aplicable a todos loscasos, sino dierentes tipos de combinaciones entrecontexto poltico y agenda climtica.

En algunos casos los cambios de las coalicionesgobernantes han modicado claramente la relevanciay trayectoria de las polticas climticas. El caso de ElSalvador es un buen ejemplo de esta dinmica. Durantela mayor parte de la dcada del 2000, la agenda climticade El Salvador bsicamente consisti en algunos intentos

por generar proyectos de mitigacin bajo el mecanismode desarrollo limpio y en la elaboracin de algunos planesde emergencia ante sequas e inundaciones. Durante esteperodo, el gobierno de El Salvador estuvo a cargo de unacoalicin conservadora ARENA-.14 En el 2009, el FMLNgana las elecciones presidenciales despus de 20 aos degobierno de ARENA. La nueva administracin, sin dudateniendo en cuenta el nivel de vulnerabilidad del pas yla sucesin de eventos climticos que haban gravementeaectado El Salvador durante la dcada del 2000, ponenasis en incorporar la gestin de riesgos y la adaptacinal cambio climtico en la agenda y las polticas pblicas

del pas. Este nuevo impulso y enoque se plasma en unaserie de instrumentos de poltica pblica tales como elPlan Quinquenal de Desarrollo 2010 -2014 (cuyo uno desus ejes centrales es la gestin de riesgos ambientales) y elPrograma Nacional de Reduccin de Riesgos 2010-2014(PNRR). Asimismo, se comienza la ormulacin de una

14 ARENA (la Alianza Republicana Nacionalista) gobern El Salvadorpor cuatro perodos presidenciales consecutivos, desde 1989 hasta el2009.


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Estrategia de Adaptacin y Mitigacin al Cambio Climtico

del sector Agropecuario y orestal, y recientemente, enabril del 2012, se aprob el Programa de SostenibilidadFiscal y Adaptacin al Cambio Climtico, nanciado porprstamos del BID. En resumen, el cambio de gobierno enel 2009 import un cambio sustantivo en la direccin yrelevancia de la agenda climtica en El Salvador.

Bolivia y Ecuador son otros dos casos en los cuales elcambio de la coalicin poltica a cargo del gobiernoimpacto uertemente en la poltica e institucionalidadclimtica existente en dichos pases. En el caso deEcuador, durante los gobiernos del Presidente RaaelCorrea (2006-2009, y 2009-2013), la institucionalidadambiental ecuatoriana incluyendo lo relativo al cambioclimtico, ha experimentado reormas sustanciales. Lanueva Constitucin del Ecuador del 2008 especcamenteestablece que el estado debe adoptar medidas paramitigar el cambio climtico y proteger a la poblacinen riesgo.15 Este es el nico pas de la regin queexpresamente incluye el tema climtico en su constituciny ha asumido compromisos constitucionales al respecto.Posteriormente a la reorma, el gobierno de Correa hadictado una serie de polticas y medidas relacionadas a latemtica del cambio climtico, tales como el Plan Nacionalpara el Buen Vivir (2009-2013), que incluye como uno de

sus objetivos el omento de la adaptacin y mitigacin alcambio climtico, como as tambin el proyecto Yasun IIT, posiblemente una de las iniciativas de poltica climticams innovadoras de la regin.16

En el caso de Bolivia, por su parte, la agenda y la polticaclimtica tuvieron cambios importantes a partir de losgobiernos de Evo Morales (2006 -2009, 2010-2015). En

15 El Estado adoptar medidas adecuadas y transversales para lamitigacin del cambio climtico, mediante la eliminacin de las emisiones

de gases de eecto invernadero, de la deorestacin y de la contaminacin

atmosrica; tomar medidas para la conservacin de los bosques yla vegetacin, y proteger a la poblacin en riesgo(Artculo 414 de laConstitucin del Ecuador del 2008).16 Tal cual se explica en el Inorme Ecuador (2012), esta iniciativaconsiste bsicamente en que Ecuador se compromete a no explotar lasreservas de casi mil millones de barriles de petrleo (aproximadamente20% de las reservas petroleras actuales del pas) localizadas en elParque Nacional Yasun a cambio de una compensacin econmicapor parte de la comunidad internacional. Mediante la no explotacinde estas reservas hidrocarbureras, Ecuador estara evitando laemisin de alrededor de 407 millones de toneladas de CO2, adems dealcanzar otros objetivos ambientales y sociales.

particular vale sealar la uerte oposicin del gobierno

del Presidente Morales al mecanismo REDD, y en generalal uso de mecanismos de mercado en esta materia,por considerar que genera una mercantilizacin dela naturaleza y la prdida de control del estado y delas comunidades con respecto al uso y manejo de susrecursos naturales.17 Esto represent un cambio sustancialen la trayectoria de la poltica climtica boliviana. Porejemplo, desde 1996 los sucesivos gobiernos de Boliviahan respaldado y apoyado el desarrollo del Proyectode Accin Climtica Noel Kempf (PAC-NK), uno delos primeros y ms grandes proyectos orestales demitigacin de carbono a nivel mundial en ser certicadode acuerdo a los estndares del mecanismo de desarrollolimpio del Protocolo de Kioto.18 Claramente, el nuevoposicionamiento del gobierno de Evo Morales aecta eldesarrollo de este tipo de iniciativas en Bolivia y modicasignicativamente la orientacin de la poltica bolivianaen un tema clave de la agenda climtica domstica.

Por otro lado, tambin hay casos de pases en los cualeshay cambios de coaliciones gobernantes pero no haycambios sustanciales en la relevancia y orientacin delas polticas existentes sobre cambio climtico, ms bienhay continuidad. Chile, posiblemente, sea el ejemploms claro de este tipo de dinmica. En el 2008, el

gobierno de Michelle Bachelet (Concertacin) ormula elPlan Nacional de Cambio Climtico 2008-2012 (PANCC),que constitua la principal iniciativa gubernamentalsobre cambio climtico ormulada hasta ese momentoen Chile. En Febrero del 2010, se produce el cambio degobierno. Despus de casi 20 aos de gobiernos de laConcertacin, una coalicin conservadora gan laselecciones presidenciales, y Sebastin Pieras asumila presidencia de Chile por el perodo 2010-2014. Sibien, en un principio, hubo cierta alta de voluntad yatencin por parte de la nueva administracin respectoa la agenda climtica (opiniones de participantes en el

17 En el Inorme Bolivia (2012) se seala que la administracin deMorales ha planteado un enoque alternativo a REDD denominadoVida Sustentable del Bosque, el cual ue presentado en la COP 17(Durban 2011) y receptado en los textos de negociacin aprobadosen dicha conerencia. A nivel interno, este enoque se hara operativoa travs del Mecanismo de Mitigacin y Adaptacin para el ManejoIntegral y Sustentable de los Bosques, actualmente en proceso dedesarrollo en Bolivia.18 Para mayor inormacin sobre el Proyecto de Accin ClimticaNoel Kempf (PAC-NK), ver http://www.naturabolivia.org/Inormacion/scz20/NKCAP_Presentacion_Natura_NC.pd


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taller de consulta, Santiago de Chile, 17 de abril 2012),

rpidamente la situacin se estabiliz, y el gobiernode Pieras continu las principales lneas de polticadomstica chilena sobre cambio climtico. En particular,se contino con el PANCC, cuya vigencia ue extendidapor el nuevo gobierno hasta el 2013 debido a retrasosen su implementacin. Asimismo, el gobierno de Pierascre la ocina de cambio climtico, cumpliendo deesa manera un mandato de la nueva ley sobre BasesGenerales del Medio Ambiente (ley 20.417). Esta ley, quereorm sustancialmente la institucionalidad ambientalChilena, ue promovida por la administracin deBachelet y aprobada por el congreso chileno en el 2009con el apoyo de las bancadas de la Concertacin y de lacoalicin conservadora.

Per es otro caso de la coalicin poltica a cargo delgobierno, sin cambios sustanciales en la trayectoria dela poltica interna sobre cambio climtico. Durante losaos 2006-2011, el gobierno de Per estuvo a cargode Alan Garca del APRA. En la eleccin presidencialdel 2011, Ollanta Humala -quien haba sido derrotadopor Alan Garca en la segunda vuelta en la eleccinpresidencial del 2006- gan la eleccin y asumicomo presidente por el actual perodo 2011-2016.Durante la administracin de Alan Garca, se modic

sustancialmente la institucionalidad ambiental existentea nivel nacional. Se cre el Ministerio de MedioAmbiente y se estableci una direccin sobre cambioclimtico.19 Asimismo, en el mbito del Ministerio deAgricultura, se cre la Direccin General de AsuntosAmbientales Agrarios, el primer espacio institucionalcon unciones especcas en temas de cambio climticoen el sector, y se aprob el Plan Estratgico SectorialMultianual Actualizado (PESEM) 2007-2011, el cualincorpor por primera vez consideraciones sobre lavulnerabilidad del sector agropecuario peruano alcambio climtico y planteo ciertas lneas de accin con

potencial para contribuir a la adaptacin y mitigacinde GEI. El cambio de gobierno en el ao 2011, no aect

19 La creacin del Ministerio de Medio Ambiente en el 2008 modicsustancialmente el marco institucional de la gestin ambientalexistente en el Per desde 1991, que se caracterizaba por susectorizacin y ragmentacin. Esta reorma ue parte de una serie decambios institucionales en materia ambiental que llev adelante elgobierno de Alan Garca, en el contexto del proceso de negociacindel Acuerdo de Promocin Comercial (APC) con los Estados Unidos(Inorme Per 2012).

la continuidad de la institucionalidad climtica creada

durante la administracin de Alan Garca ni modicsustancialmente la trayectoria de la agenda climticadomstica. Por ejemplo, a mediados del 2012, el gobiernode Humala Ollanta aprob el plan el Plan Nacional deGestin del Riesgo y Adaptacin a los Eectos del CambioClimtico en el Sector Agrario (PLANGRACC), que ya sehaba comenzado a elaborar durante la administracinanterior. Por su parte, el nuevo Plan Estratgico SectorialMultianual para el sector agrcola (PESEM 2012- 2016)incluye nuevamente medidas sobre cambio climticocontinuando la tendencia ya iniciada con el PESEM2007-2011, an cuando con un mayor nasis en temasde adaptacin.20 De la misma manera, otras cuestiones yejes estratgicos que no haban recibido mayor impulsodurante el gobierno de Alan Garca han continuado de lamisma manera bajo la nueva administracin de HumalaOllanta. Tal es el caso, por ejemplo, del continuo yprogresivo desmantelamiento del Instituto Nacional deInnovacin Agraria (INIA), o la alta de implementacindel plan nacional de reorestacin, incluyendo la altade generacin de un catastro e inormacin actualizadasobre los recursos orestales con que cuenta el pas(Inorme Per 2012). Resumiendo, ms all de lasdierencias entre las dos administraciones, el cambio dela coalicin poltica a cargo del gobierno no ha aectado

sustancialmente la poltica e institucionalidad climticadel Per.

Finalmente, del anlisis de los inormes nacionalesvale destacar un tercer tipo de casos en los cuales haycierto nivel de cambios en la trayectoria o relevanciade la agenda climtica entre un gobierno y otro, peroambas administraciones pertenecen al mismo partidoo coalicin poltica. Tal es la situacin, por ejemplo, deUruguay. Como se sealo previamente, durante el ultimoao de su gestin, la administracin de Tabar Vzquez(2005-2010) perteneciente al Frente Amplio- prest

especial atencin a la agenda climtica y promovi unaserie de nuevas polticas y reormas institucionales, enparticular la creacin del Sistema Nacional de Respuesta

20 Asimismo, ciertas lneas de accin que se venan desarrollando conrelativo xito desde haca algunos aos, se continuaron con el nuevogobierno, tal es el caso por ejemplo del Fondo de Garanta para elcampo y Seguro Agropecuario (FOGASA) creado en el ao 2006 y elSeguro Agrcola Catastrco implementado en las campaas agrcolas2009-2010, 2010-2011 y 2011-2012 y que beneci aproximadamente130 mil productores de escasos recursos.


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al Cambio Climtico y la Variabilidad (SNRCC) y la

ormulacin y aprobacin del Plan Nacional de Respuestaal Cambio Climtico (PNRCC). Sin embargo la relevanciaque adquiri la agenda climtica durante los ltimosaos de la administracin de Tabar Vzquez no se hamantenido en la nueva administracin del presidenteJos Mujica (2010-2015), tambin del Frente Amplio. Sibien no hay un cambio sustancial en la orientacin de lapoltica climtica uruguaya y la administracin de Mujicano ha dado marcha atrs con los cambios realizadospor la administracin anterior, es claro que los temasclimticos han perdido relevancia en la agenda polticade la nueva administracin, tal cual lo demuestran losproblemas de implementacin del plan nacional y labaja asignacin presupuestaria al tema, mencionadospreviamente en este inorme.

Colombia es un caso similar. Bsicamente la mismacoalicin poltica ha gobernado el pas durante losltimos 10 aos, lvaro Uribe (2002-2006, 2006-2010)y Juan Manuel Santos (2010-2014).21 Sin embargola trayectoria de la poltica climtica colombianaexperiment algunas modicaciones signicativasdurante la gestin del presidente Santos en comparacin

a las anteriores administraciones del presidente Uribe.Como se seal anteriormente, a partir del 2010, los

rganos de gobierno comenzaron a prestar mayoratencin al componente adaptacin en la ormulacinde polticas sobre cambio climtico, y la agenda climticaen general adquiri una relativa relevancia y visibilidad.

Esta diversidad de situaciones en cuanto a la relacinentre la continuidad o cambio de gobiernos y latrayectoria de la poltica climtica domstica, nossugiere que las elites polticas de los pases de nuestraregin en su gran mayora- no tienen an posicionesprogramticas muy denidas en relacin a los temas de laagenda climtica.22 De esta manera, el apoyo u oposicin

21 Juan Manuel Santos ue ministro de deensa de lvaro Uribe. Cuandola Corte colombiana dictamin que Uribe no poda presentarse a susegunda reeleccin, este decidi apoyar la candidatura de Santos.

22 En el marco de este inorme, el trmino elites polticas se usa enun sentido restringido, para hacer reerencia a grupos de personasque detentan posiciones de relevancia en el gobierno y direccin delas instituciones del estado. En el marco de un sistema democrtico,tambin incluye aquellas personas que aunque no estn a cargodel gobierno, compiten electoralmente para acceder al mismo. Esta

a determinada poltica que impacte en la consecucin

de objetivos climticos puede cilmente cruzar lospartidos o coaliciones polticas (ya sean de gobierno uoposicin) En otras palabras, el posicionamiento de losactores polticos en relacin a la temas de la agendaclimtica no dependen, en muchos casos, de clarasposiciones programticas de los partidos o coalicionespolticas de las cuales son partes, sino ms bien deactores de la coyuntura (nacional o internacional) o deintereses sectoriales o regionales.

Los casos del proceso de aprobacin de la ley de bosquenativo en Argentina y reciente reorma del cdigo orestal

en Brasil, son ejemplos de esta dinmica. En el caso de laley de presupuestos mnimos de proteccin ambientalde los bosques nativos en Argentina, la discusin de esteproyecto en el congreso nacional dividi los bloqueslegislativos, tanto del ocialismo como de la oposicin. Elproyecto ue duramente resistido por los legisladores delas provincias del norte de Argentina ya que limitaba laexpansin de la rontera agrcola en dichas jurisdicciones.La gran mayora de los legisladores de estas provincias,tanto del bloque ocialista (FPV) como de la oposicin,votaron en contra del proyecto y trabajaron para evitarsu aprobacin (Inorme Argentina 2012). De la mismamanera, en el caso de Brasil, durante la administracinde Lula, la coalicin gobernante promovi y apoy laaprobacin de la ley de poltica nacional sobre cambioclimtico (ley 12.187). Dos aos ms tarde, el Congresobrasileo aprob una reorma del cdigo orestal quesegn algunos analistas puede dicultar el cumplimientode los objetivos climticos asumidos por Brasil a travsde la ley 12.187 (Inorme Brasil 2012). Si bien el PT, elpartido de gobierno, vot en contra de la reorma delcdigo orestal (y posteriormente la presidenta DilmaRousse vet parcialmente la reorma), otros actorespolticos que haban acompaado en su momento laaprobacin de la ley de cambio climtico, apoyaron en

esta oportunidad la reorma del cdigo orestal.

Los casos de la ley de bosques en Argentina y de lareorma del cdigo orestal en Brasil son tambin buenosejemplos de las dicultades en generar y sostenerapoyo poltico y social que enrentan las polticas que

nocin restringida del trmino permite dierenciar las elites polticasde otros tipos de elites, tales como las elites econmicas.


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tienden a la mitigacin de gases eecto invernadero.

En principio, este tipo de polticas (al igual que muchasotras polticas ambientales) se caracterizan por generarbenecios colectivos, generalmente a largo plazo, quese distribuyen en orma diusa en toda la sociedad. Porel otro, tienden a imponer costos, en el corto plazo, asectores bien especcos y claramente identicables.Estos sectores, entonces, tienen todos los incentivos paramovilizarse activamente y oponerse a estas medidas. Elclaro rol opositor a la ley de bosques nativos por partede provincias que apoyan la expansin de la ronteraagrcola en Argentina, como el rol de la bancada ruralistaen la discusin parlamentaria de la reorma orestal enBrasil son claros ejemplos de estas dinmicas.

Por el contrario, las polticas que tienden a la adaptacinal cambio climtico generalmente no enrentan esenivel e intensidad de oposicin poltica. Las polticas deadaptacin tienden a generar benecios para sectoresms o menos especcos, en tanto que los costos de estasmedidas generalmente se cubren con presupuestospblicos o deuda pblica y por ende se distribuyenen el resto de la sociedad.23 De hecho, en los inormesnacionales no se identican casos de medidas o polticasde adaptacin en el sector agropecuario o orestal quehaya generando altos niveles de conictividad poltica osocial, como si ocurre con ciertas polticas de mitigacin.

En resumen, tal cual se ha analizado en los prraosanteriores, la atencin y compromiso de las elitespolticas de los pases la regin en relacin a la agendaclimtica se caracteriza, en general, por su carcterintermitente e irregular. Asimismo, en muchos casos, laagenda climtica domstica tiene una clara dinmicareactiva; la sbita relevancia de la problemtica climticao ciertos desarrollos institucionales son en respuestaa eventos climticos extremos o motivados por otrosactores externos. En este tipo de contextos, donde nohay liderazgos polticos muy denidos ni compromisos

programticos uertes en relacin a la problemticaclimtica, cobra especial importancia el dierente nivel eintensidad de apoyo y oposicin que parecen generar laspolticas de mitigacin en comparacin con las polticasde adaptacin, especialmente en el sector agropecuario

23 Por supuesto que hay casos de polticas de adaptacin que nonecesariamente responden a esta dinmica, por ejemplo, polticas derestriccin del uso del suelo urbano (agradezco a Manuel RodrguezBecerra por esta observacin).

y orstal. Estas dierentes dinmicas sugieren la

conveniencia poltica de priorizar el desarrollo depolticas pblicas que tiendan a la adaptacin comoorma tambin de generar niveles de consenso polticoy social que posibiliten posteriormente avanzar conagendas climticas ms ambiciosas.

3. Calidad del diseo de las polticas

Esta categora tiene por objetivo analizar el diseode las polticas sobre cambio climtico y AFOLU. Hayuna diversidad de aspectos que podramos evaluarbajo el concepto de calidad de diseo. En base a la

literatura comparada en esta materia y a partir de lainormacin que nos proveen los inormes nacionales,hemos ocalizado nuestro anlisis en dos aspectoscentrales: en primer lugar la integracin o articulacinentre las polticas climticas y las polticas sectoriales ymacroeconmicas; y en segundo lugar, la generacin demecanismos de consulta y participacin social.

Integracin de polticas

En general, los inormes naciones evidencian que hayuna uerte debilidad de integracin y articulacin delas polticas climticas con otras polticas sectoriales ylas polticas macroeconmicas. Esta alta de articulacinse da no solo en trminos operacionales sino tambin(lo que es ms grave) en trminos de objetivoscontrapuestos. Claramente, esto genera incertidumbresobre el impacto concreto y eectivo que puedan tenerlas estrategias y polticas de mitigacin y adaptacin enescenarios en los cuales las polticas de desarrollo van ensentido opuesto.

A continuacin, identicamos y analizamos ciertos casosque ejemplican algunas de las situaciones de altaintegracin, ms crticas y comunes, que aectan a la

agenda y poltica climtica de los pases de la regin enel sector agropecuario y orestal.

Por ejemplo, en el inorme de Brasil (2012) se sealalas tensiones existentes entre la poltica de promocinde una agricultura de bajo carbono con el resto de laspolticas de omento de la produccin agropecuaria.En 2010 se inicio el programa ABC (Agricultura para oBaixo Carbono), el cual est inserto en el Plan Agrcola


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y Pecuario (PAP) que elabora el ministerio de agricultura

de Brasil para cada temporada de cosecha. Bsicamente,el Programa ABC tiene por objetivo proveernanciamiento y recursos a productores agropecuariospara incentivar la adopcin de tcnicas y tecnologasde reduccin de emisiones de GEI provenientes dela actividad agropecuaria. Sin embargo, el nivel derecursos que el estado destina para este programa essignicativamente inerior al nivel de nanciamientopblico disponible para la agricultura tradicional,lo cual hasta cierto punto neutraliza los potencialesimpactos positivos que pueden generar las polticas depromocin de prcticas agrcolas de bajo carbono. Deacuerdo a datos consignados en el Inorme Brasil (2012),el PAP 2011-2012 tena un presupuesto de 107,2 billonesde reales destinado para el omento de la agriculturatradicional, en tanto prevea solo 3,15 billones de realespara la promocin y nanciamiento de agriculturade bajo carbono. Asimismo, los requisitos que debencumplir los productores para acceder a estos ondos songeneralmente ms exigentes que los necesarios paraacceder a las lneas de nanciamiento para la agriculturatradicional, lo cual genera otro incentivo ms a avor dela produccin agropecuaria tradicional y perjudica lapromocin de una agricultura de bajo carbono.

Por su parte, el Plan Estratgico Agroalimentario yAgroindustrial de Argentina (PEA), es un buen ejemplode la deciente consideracin e integracin de objetivosclimticos en polticas de desarrollo sectorial. El PEAue anunciado por el gobierno nacional en septiembredel 2011 y tiene por nalidad establecer los principaleslineamientos y objetivos del sector agroalimentarioargentino para la prxima dcada. En trminos deobjetivos productivos, el PEA plantea producir 160millones de toneladas de granos para el ao 2020, loque segn algunos clculos importar un incrementoen un 27% de la supercie actualmente cultivada en

Argentina. Asimismo, se plantea aumentar la produccinde carne porcina en un 193% y de carne bovina y ovinaen alrededor del 40%. Previsiblemente, esta uerteexpansin de las actividades agropecuarias generaruna intensa presin sobre los sistemas naturales y unconsiderable aumento de emisiones de GEI. Si bien elPEA incluye algunos objetivos ambientales (por ejemploincremento de la supercie natural protegida, algunasmetas en trminos de recuperacin de tonelada decarbono por hectrea), estos no se articulan ni se integran

con los nes productivos que son los que, claramente,

guan y motorizan el PEA. Por ejemplo, el Plan no previncrementos en las emisiones de GEI resultantes dela expansin del sector agrcola y especialmente delganadero (sector crtico en la matriz de emisiones de GEIde Argentina); tampoco incorpora ningn tipo de anlisiso evaluacin sobre el balance de emisiones que resultende la expansin de la produccin y la mitigacin por lasacciones mencionadas en el PEA tendientes a capturargases eecto invernadero. En otras palabras, ms allde la reerencia a ciertos objetivos de sustentabilidadambiental o de relevancia climtica, el PEA no integra niconsidera la dimensin climtica en las metas productivasplanteadas para el sector agropecuario argentino para losprximos 10 aos (Inorme Argentina 2012).

Las tensiones y contradicciones entre las polticasde proteccin orestal y las polticas de promocinde la actividad agropecuaria constituyen otra de lassituaciones crticas que se repiten en diversos pasesde la regin. En el caso de Per, por ejemplo, el inormenacional seala como, en el marco de una dbil y lentaimplementacin de la legislacin orestal, el rgimende propiedad agraria rural ha sido un actor que haincentivado y legalizado la deorestacin en la selvaperuana. Este rgimen permite acceder a ttulos de

propiedad rural a travs de la realizacin de mejorasen reas rurales. En la selva amaznica peruana, y en elmarco de un uerte proceso de migracin de poblacincampesina proveniente de la sierra, esto se ha traducidoen la quema y desmonte de grandes extensiones detierra con aptitud orestal para poder instalar parcelasagrcolas y de esta manera acceder al rgimen depropiedad agraria rural. En otras palabras, el rgimenagrario ha incentivado e incentiva la deorestacin conel otorgamiento de ttulos de propiedad. La nueva leyorestal 29.763, por el contrario, prev la posibilidadde otorgar derechos sobre tierras de aptitud orestalsiempre que las actividades econmicas a desarrollaraseguren el mantenimiento de la cobertura orestal.Sin embargo, esta nueva legislacin orestal todavano se ha reglamentado. Por otro lado, el rgimen depropiedad rural todava est plenamente vigente, conlo cual los procesos de titulacin de tierras orestales enla selva peruana continan realizndose bajo las normasde acceso a la propiedad agraria.

Bolivia es otro caso que claramente graca las tensiones


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entre la visin agraria y la poltica orestal. El rgimen

orestal y de reas protegidas son las herramientascentrales con las que actualmente cuenta Bolivia paracontrolar los procesos de deorestacin, y por ende laemisin de GEI asociada a estas actividades. La estructurabsica de este rgimen est dada por la ley 1700, dictada

en el ao 1996 y todava vigente. De acuerdo a la normativa

orestal boliviana, la clasifcacin de una superfcie del

territorio nacional como tierras de produccin orestal

permanente limita las posibilidades de su conversin a

otros usos tales como el agropecuario. Sin embargo, esto

no est articulado con las polticas que promueven la

expansin de la rontera agrcola ni las polticas de reorma

agraria. En este sentido, la ley del Servicio Nacional de la

Reorma Agraria (INRA) tambin del ao 1996, estableci

un procesos de saneamiento y regularizacin de la

propiedad agraria a partir del principio que la tierra es de

quien la trabajacon una visin inminentemente agrcola

y ganadera, que no comprenda las actividades orestales

sostenibles. Adems, el INRA estableca expresamente la

preerencia de la propiedad agrcola, ganadera o de la

comunidad campesina o indgena sobre las concesiones

o autorizaciones de aprovechamiento orestal. Este

marco institucional claramente uncion (y unciona)

como un incentivo a la deorestacin, ya que con el an

de demostrar asentamiento y posesin, los productores

eliminan la cobertura boscosa de orma indiscriminada.24En el ao 2006, a travs de la Ley de Reconduccin

de la Reorma Agraria, se incluyeron algunos cambios

en el rgimen agrario a partir de considerar que los

desmontes ilegales constituyen un incumplimiento del

fn econmico y social de la propiedad agraria y por ende

causal de reversin. Sin embargo, la estructura bsica del

rgimen agrario no se altero, y la conversin y distribucin

de tierras orestales para actividades agropecuarias

todava contina. Tal es el caso, por ejemplo, del proceso

de ocupacin sica con fnes agropecuarios del oriente

boliviano, el cual se ha proundizado en las ltimas

24 Por supuesto que el rgimen legal agrario no explica per se elproceso de deorestacin que sure Bolivia (como el de ningnotro pas). Hay una serie de actores estructurales que aectan esteproceso tales como el crecimiento poblacional, la inmigracin internay polticas macroeconmicas que alientan la mecanizacin de laagricultura y la ganadera a gran escala a nes de producir para elmercado internacional (Inorme Bolivia 2012). En todo caso, el rgimenagrario (y su prevalencia sobre el rgimen orestal) es una de las ormasa travs de las cuales se instrumenta las estrategias de desarrollopredominantes.

dcadas (Inorme Bolivia 2012).

Por ltimo, varios de los inormes nacionales sealanla debilidad o alta de un ordenamiento ambiental delterritorial y como esto aecta la viabilidad de alcanzarobjetivos de poltica climtica. En el caso de Colombia,por ejemplo, se destaca la expansin agroindustrial enla regin de Orinoquia como un ejemplo de un procesode ocupacin del territorio sin considerar los impactosacumulados de las distintas polticas sectoriales dedesarrollo (Inorme Colombia 2012). De la mismamanera, en el caso de la Amazonia peruana se subraya lasuperposicin de permisos y concesiones para desarrollardierentes actividades econmicas, proyectos deinraestructura, etc., sobre un mismo territorio sin teneren cuenta los impactos socio-ambientales acumuladosde estas actividades y proyectos (Inorme Per 2012).Esta alta de ordenamiento territorial y de evaluacinde los impactos negativos acumulados de las polticassectoriales condiciona sustancialmente la ecacia decualquier poltica que tienda a objetivos climticos yasea en trminos de adaptacin o mitigacin.

Mecanismo de participacin social

La gran mayora de las polticas climticas de los pases

de la regin prevn algn tipo de mecanismos oinstancias de participacin social ya sea en el procesode ormulacin o de monitoreo de sus programas,planes u otras herramientas de poltica. Sin embargo,las caractersticas y la relevancia de estos mecanismos einstancias de participacin varan signicativamente depas en pas, e inclusive de una poltica a otra dentro de unmismo pas. A continuacin, sealamos cinco casos queejemplican dierentes ormas de concebir la interaccinestado-sociedad civil y plantean dierentes diseosinstitucionales para instrumentar la participacin socialen la poltica pblica.

La Comisin Nacional de Cambio Climtico de Paraguayes un mecanismo de participacin multisectorial,ambicioso en su diseo institucional, pero que en laprctica ha tenido un uncionamiento ms bien pobre.La comisin ue creada por decreto del Poder Ejecutivoen el ao 2001; es un rgano colegiado, ormadopor distintos ministerios y organismos del estado,organizaciones acadmicas, empresariales y socialesrelevantes en la materia, y presidida por la secretaria


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del ambiente. El decreto de creacin establece que

la comisin es una instancia deliberativa, consultiva yresolutoria, con la uncin principal de defnir, evaluar ysupervisar la poltica nacional sobre cambio climtico(art2 y 3 del decreto 14.943). Sin embargo, la comisin tardcasi una dcada en ormular y aprobar el documento dela Poltica Nacional de Cambio Climtico (noviembre2011). De acuerdo al inorme Paraguay (2012), laausencia de voluntad poltica para impulsar el trabajo dela comisin y la alta de consenso y entendimiento entrelos diversos sectores participantes, han sido actoresclaves que aectaron y debilitaron el uncionamiento dela comisin durante estos aos.

El Foro Brasileo de Cambio Climtico (Frum Brasileirode Mudanca do Clima), por su parte, es un caso de unmecanismo de interaccin entre la conduccin polticadel estado y la sociedad civil que ue relativamenteexitoso en su primera etapa pero que con el tiempo haperdido relevancia (Inorme Brasil 2012). El oro es unainstancia consultiva de alto nivel creada por decretoen el ao 2000 durante la presidencia de HenriqueCardozo. Est compuesto por ministros del gabinete,personalidades y representantes de la sociedadcivil, academia y sector empresario y es presidido yconvocado por el Presidente de la Republica, quien a su

vez designa al secretario ejecutivo del oro. Un objetivocentral de la creacin y diseo del oro era involucrardirectamente al presidente y sus ministros en un espaciode interaccin con los actores sociales relevantes en laagenda climtica brasilea. De acuerdo al Inorme Brasil,durante su primera etapa de uncionamiento, el orocumpli este objetivo de recrear un espacio de dialogomultisectorial de alto nivel, en la cual participabanregularmente el presidente y sus ministros. Sin embargo,a partir del gobierno del Presidente Lula, el oro haido perdiendo esta caracterstica. Todava cumple unrol importante en la promocin de dilogos estado-sociedad civil y en la diusin de inormacin, pero laparticipacin de uncionarios gubernamentales de altonivel se ha restringido a cuestiones ms bien ormales yde comunicacin de acciones de gobierno.

En Bolivia, el gobierno de Evo Morales ha impulsadouertemente el involucramiento y participacin demovimientos sociales y pueblos indgenas en ladiscusin de la agenda climtica. Posiblemente, elejemplo ms paradigmtico de este esuerzo por

promover y ortalecer alianzas entre gobierno y actores

sociales sea la Conerencia Mundial de los Pueblossobre Cambio Climtico y Derechos de la Madre Tierra(CMPCCC), realizada en Tiquipaya (Bolivia) en abril del2010. Esta conerencia ue convocada por el propiogobierno de Evo Morales y cont con la participacin deaproximadamente 30.000 representantes de distintosmovimientos sociales y pueblos indgenas de Bolivia y deotras partes del mundo. La conerencia uncion comoun proceso de deliberacin y consulta masivo, pero almismo tiempo como un espacio para validar y generarapoyo social a la posiciones y polticas ya asumidas porel gobierno de Bolivia en relacin a la agenda climticaglobal, en particular con respecto al rechazo a REDDy al uso de mecanismos de mercado para disminuir laemisin de gases de eecto invernadero.25

Ecuador, por su parte, es un caso interesante a analizardado que este pas ha experimentado un importantedesarrollo de la poltica climtica en los ltimos aos,pero esto no ha incluido la generacin de instancias ymecanismos de participacin pblica. Con excepcinde la Constitucin del 2008 que ue aprobada porreerndum de la poblacin, la mayora de las medidasgubernamentales vinculadas a la temtica climticahan sido establecidas mediantes decretos ejecutivos y

en general no ha habido espacios institucionalizadosde consulta pblica en sus procesos de ormulacin, niestas nuevas medidas de gobierno prevn mecanismosde seguimiento o monitoreo social. El Inorme Ecuador(2012) sugiere que esto responde a una visin por partedel gobierno actual que plantea recuperar la negociaciny elaboracin de la poltica pblica como un mbitoexclusivo de los representantes polticos del puebloelegidos a travs del voto popular. En este marco, no haymayor margen para la participacin de grupos y actoressociales, en orma autnoma e institucionalizada, en losprocesos de ormulacin y monitoreo de las polticas

pblicas.

El caso de Chile, nalmente, es un buen ejemplo de unmodo de concebir la participacin ciudadana que secaracteriza por la existencia de espacios o mecanismosde consulta pblica dentro de la estructura del estado,

25 Agradezco a Mara Teresa Vargas por sus comentarios yobservaciones respecto a la Conerencia de los Pueblos.


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pero que tienen una relevancia e impacto muy limitado

en el contenido de las medidas gubernamentalessometidas a consideracin. De acuerdo al Inormenacional de Chile (2012), los organismos y agencias degobierno, en general, tienden a generar mecanismosde consultas e instancias para recibir recomendacionesu observaciones de actores sociales, pero una vez quelas iniciativas ya han sido diseadas y acordadas desdeel interior de los organismos estatales y, por ende, yahay poco margen para reormas sustantivas. El PANCC,el principal programa gubernamental chileno en elrea del cambio climtico, es un buen ejemplo de estaorma de concebir y disear la participacin pblica. Dehecho, el programa ha sido uertemente criticado porasociaciones ambientalistas chilenas por la ausencia deinstancias de consulta durante el proceso de ormulacindel mismo. Recin durante el proceso de evaluacinde medio trmino del PANCC, se generaron espaciosde consulta inormales con actores sociales relevantes(Inorme Chile 2012).

En resumen, tal cual estos cinco casos lo demuestran,

hay una diversidad de ormas de concebir la interaccin

pblico-privada en la institucionalidad climtica en

los pases de la regin, y una variedad de diseos

institucionales que se utilizan para operacionalizar la

participacin pblica en las medidas y acciones degobierno. Sin embargo, la relevancia de estos mecanismos

de participacin vara signifcativamente de caso en caso.

Esto subraya la necesidad de un anlisis comparativo

ms proundo de los actores y condiciones que aectan

el uncionamiento de estos mecanismos e instancias de

participacin en la problemtica climtica en la regin.

4.Fortaleza Institucional

Esta categora de anlisis hace reerencia a las capacidadesde las instituciones responsables responsable de

implementar y llevar adelante las agendas y polticasclimticas de un pas, especialmente en relacin a lostemas del sector AFOLU. Como se seala al inicio de esteinorme, durante los ltimos aos, en particular despusde la entrada en vigor del Protocolo de Kioto (2005), lainstitucionalidad climtica de la mayora de los pasescomprendidos por este estudio ha experimentadocambios muy signicativos. No es el objetivo deesta seccin hacer una revisin de estos desarrollos

institucionales en cada pas en particular. Tal anlisis es

objeto especco de los inormes nacionales. Esta seccin,por el contrario, se ocaliza en dos aspectos generalesde la institucionalidad climtica de la regin. En primerlugar, se analiza el rol que tienen las estructuras estatalesencargadas de la poltica climtica (y las limitaciones queenrentan) en contextos en los cuales la agenda climticano es relevante polticamente. En segundo trmino, seanalizan ciertas nuevas iniciativas de diseo institucionalque intentan re-localizar la ormulacin y gestin de laagenda climtica en espacios y organismos ms centralesde la estructura institucional del estado.

En relacin al primer punto, hay una prousa literatura

en las ciencias sociales que plantea y demuestra comola capacidad del estado de intervenir y regular lavida social depende en buena parte de la existenciaestructuras burocrticas proesionalizadas y estables(por ejemplo, Evans 1995). Este argumento adquiereuna relevancia central en relacin a la temtica delcambio climtico en los pases de nuestra regin.En contextos polticos en los cuales generalmentela agenda climtica no es prioritaria, la existencia deciertas estructuras burocrticas dentro del estado, concapacidades tcnicas para ormular y ejecutar proyectosy para acceder a recursos internacionales, ha permitido

sostener la agenda climtica a travs del tiempo y msall de la atencin de los gobiernos de turno.

El caso de la Unidad de Cambio Climtico (UCC) enUruguay es un buen ejemplo de esta dinmica. Estaunidad ue creada en 1994 por una simple resolucindel Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial yMedio Ambiente (MVOTMA), con la uncin principalde ser el rgano de ejecucin del estado uruguayo delos compromisos emergentes de la Convencin deCambio Climtico. Histricamente, la UCC ha recibidobajas asignaciones presupuestarias por parte del estadonacional. Sin embargo, este organismo est muy bien

considerado por su nivel de actividad, ecacia en suuncionamiento y la solidez de sus planteles tcnicos,quienes mayoritariamente son remunerados conondos internacionales y a partir de proyectos, lo quetambin habla de su capacidad para acceder y gestionarnanciamiento internacional (Inorme Uruguay 2012).A ttulo de ejemplo, la unidad ha estado a cargo de laelaboracin de las tres comunicaciones nacionales deUruguay a la CMNUCC (1997, 2004 y 2010) y actualmente


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est preparando la

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Plataforma Climática _ 1