Plaza Publica - Analisis Critico de La Historia de Las Juntas Locales de Seguridad - 2011-11-11

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Anlisis crtico de la historia de las Juntas Locales deSeguridad

Anlisis

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Hablar de Juntas Locales de Seguridad es

abrir un espectro sumamente amplio y

complejo de definiciones, instituciones y

formas de organizacin ciudadana adems de

una amplia variedad de acciones que van

desde la simple organizacin comunal y

vecinal hasta acciones vigilantistas, violentas

e ilegales. A pesar que se conocen ya muchas

denuncias sobre sus excesos, no existe an

investigacin sistemtica sobre sus orgenes,funciones y efectos en la sociedad.

Otto Argueta

Viernes, 11 Noviembre, 2011 - 07:53

[1]

[1]

[1]

Adems de tareas contrainsurgentes, se

persegua a aquellos definidos como una

amenaza al orden social tales como

consumidores de alcohol, prostitutas, infieles,

acusados de brujera, peleadores callejeros,

enemigos personales, opositores, personas

extraas a la comunidad y por supuesto, todo

tipo de supuestos criminales y delincuentes.

Son acaso los policas y los ciudadanos losque no han entendido el idealizado modelo

de polica comunitaria? Debemos insistir en

un modelo que delega las funciones bsicas
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del Estado de por s dbil- a una ciudadana

desesperada no solo por la criminalidad, sino

por la pobreza, la exclusin, el racismo, la

corrupcin, etc?

El espectro de intereses sobre las Juntas es

amplio. Por un lado estn quienes defienden

el modelo argumentando que el problema

radica en la falta de institucionalizacin de

ste, en los controles, en la falta de cultura de

prevencin y en la debilidad de la PNC.

Aqu se ubican organismos internacionales y

algunas organizaciones de la sociedad civil

que esperan que el Estado asuma en el corto

plazo una serie de acciones que suponen la

existencia de bases institucionales

histricamente inexistentes. Tambin estnlas diversas instituciones pblicas que

promueven la participacin ciudadana con

fines de seguridad tales como la PNC, el Vice

Ministerio de Apoyo Comunitario y las

municipalidades.

Cada uno argumenta que el problema radica

en que la otra institucin ha implementado el

modelo equivocado o que lo est haciendo

mal. Cada institucin ha creado su propiaversin de organizacin comunitaria con el

objetivo de diferenciarse de las creadas por

las otras instituciones haciendo as ms

grande la confusin institucional que

caracteriza la situacin actual.

Del otro lado estn los ciudadanos que

legtimamente han buscado encontrar medios

de proteccin ante una real o percibida

inseguridad y ante un Estado que se ausenta

de sus funciones bsicas. Ya sea promovidas

por instituciones pblicas o bien organizadas

espontneamente, los comits, juntas,

asociaciones o comisiones de seguridad han

proliferado como una respuesta ante la

necesidad de generar proteccin. La forma de

accionar de estas organizaciones vara en

relacin a un gran nmero de variables, entre

ellas el nivel de criminalidad, la cultura y

tradiciones organizativas, la historia de la

regin, mayores o menores niveles deconfianza interpersonal, etc.


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En todo caso, el papel activo o inactivo del

Estado es central en la posibilidad de que sus

acciones se mantengan dentro de lo legal o

bien se radicalicen. Pese a sus diferencias,

estas organizaciones persiguen un fin comn

que es la generacin de proteccin ante un

conjunto determinado de amenazas. La forma

en que dichas amenazas se define es

ambigua y conlleva el riesgo de implementar

acciones que van desde patrullajes con armas

de fuego y rostros cubiertos, cierre de calles y

accesos, sistemas de alarma, cateos,

extorsiones, ejecuciones extrajudiciales,

amenazas, abusos de poder, linchamientos,

entre otros.

Existe el riesgo de que la amenaza seadefinida de manera desproporcional o bien

que se oriente a grupos especficos en la

sociedad considerados como indeseables o

como la causa de la descomposicin del

orden social, entre ellos, la juventud y sus

desvos, el alcoholismo, el consumo de

drogas, la prostitucin, personas ajenas a la

comunidad o barrio, infidelidad, brujera, etc.

De ah que en muchos casos las iglesias han

tenido un papel central en la definicin de lasamenazas y en el apoyo a las acciones

violentas.

Por qu la participacin comunitaria con

fines de seguridad o proteccin deriva en

vigilantismo y violencia? Es solamente un

problema de implementacin de modelos de

polica comunitaria y debilidad de las

instituciones del Estado? O bien estamos

frente a un fenmeno ms amplio de

desplazamiento de las funciones de seguridad

pblica hacia la ciudadana bajo la forma de

autodefensa?

David Garland, destacado criminlogo,

enfatiz que una de las caractersticas de la

sociedad actual es el conjunto de estrategias

a travs de las cuales el Estado delegaba en

los ciudadanos la responsabilidad de

proveerse de aquellos bienes y servicios

necesarios para su bienestar, entre ellos laseguridad. Estas estrategias no solo liberan al

Estado de sus funciones bsicas las cuales se


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trasladan a los individuos y al mercado sino

tambin convierten problemas sociales en

problemas de management institucional. De

ah entonces que el crimen y la seguridad

pierden sus races sociales e histricas y se

convierten en un tema de eficiencia y modelos

de gestin institucional. Al contrario de

aceptar como incuestionable la viabilidad del

modelo de polica comunitaria, propongo que

es necesario hacer una revisin exhaustiva

del contexto socio histrico y poltico en cual

dichos modelos fueron implementados y son

reproducidos y preguntarnos crticamente

hasta que punto es viable, o bien

recomendable, insistir en estimular la

participacin comunitaria sin tomar en cuenta

su contexto?

El contexto y la historia vrs. los modelosinternacionales

El modelo de polica comunitaria ha sido

ampliamente defendido por organismos

internacionales y organizaciones nacionales e

internacionales de la sociedad civil. Asimismo,

ha sido un modelo apropiado por instituciones

policiales en proceso de reforma en

sociedades en transicin. El communityoriented policingo polica comunitaria, surgi

en Inglaterra y Estados Unidos, en contextos y

pocas muy particulares. Luego fue

trasladado a sociedades en transicin con

instituciones policiales en proceso de reforma

especialmente en Chile, Ecuador y

Centroamrica as como en otras regiones del

mundo.

En poco tiempo se convirti en un

incuestionable modelo promovido por

gobiernos cooperantes. No obstante la

diversidad de modelos y el nutrido debate de

sus defensores, el modelo ha sido tambin

cuestionado fundamentalmente por su falta de

unidad conceptual y sobre todo, por suponer

la existencia de bases institucionales que por

lo regular son inexistentes en cuerpos

policiales en transicin.

Esto nos lleva a otro aspecto que ha sidocriticado y es la tendencia a negar la historia y

prcticas sociales arraigadas tanto en la


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polica como en la ciudadana. Existe una

gran diferencia entre lo que el modelo define

como prevencin y participacin y lo que en el

contexto histrico y socio-poltico tanto de

agentes como de ciudadanos se define por

dichos conceptos.

Es indiscutible que, tal como lo plantea la

mayora de modelos de polica comunitaria, la

participacin ciudadana en colaboracin con

la institucin policial es la base de la

prevencin del crimen. Lo anterior debera

hacer posible un trabajo policial ms eficiente

y una ciudadana ms comprometida con sus

problemas locales y con la fiscalizacin de las

instituciones de seguridad.

Tal como ha sido evidenciado en otrasexperiencias, este ideal colaborativo requiere

la existencia de un conjunto de aspectos socio

polticos que van ms all de la sola

ingeniera institucional y de la formacin de

los agentes policiales. Para identificar las

causas de la situacin actual del problema, es

de vital importancia la forma en que la

participacin comunitaria para la seguridad

fue introducida en la sociedad ya que una vez

puesta en marcha determinada prcticasocial, el costo de revertirla es muy alto, ms

an cuando ha sido reproducida en funcin de

su fortalecimiento y sus resultados, aunque

cuestionables para algunos, llenan muchas

expectativas para otros. Las juntas locales de

seguridad y sus derivados- han proliferado a

tal punto que estn muy lejos del control del

Estado y, la mayora de ellas, llena un vaco

de proteccin a un costo muy alto.

12 aos de Juntas Locales de Seguridaden Guatemala

En 1999, a solo tres aos de haber iniciado

una infructuosa reforma policial, se gir una

Orden General para crear en todo el territorio

nacional Juntas Locales de Seguridad. No se

defini con claridad qu eran ni qu

exactamente deban hacer, mucho menos,

quien debera fiscalizar su trabajo. Los

asesores internacionales insistan en que lasJuntas deban ser parte de un nuevo modelo

de prevencin de la criminalidad y la violencia.


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Paralelamente surgi un grupo de

organizaciones de la sociedad civil

especializadas en el tema que defendan el

modelo e insistan en la debilidad de la Polica

para implementarlo.

Pocos aos despus, ya cuando las Juntas

proliferaban por todo el pas, surgi el Vice

Ministerio de Apoyo Comunitario con el afn

de poner orden en el tema de participacin

comunitaria. La propuesta del Vice Ministerio

fue integrar las Juntas al sistema de Consejos

de Desarrollo para lograr una mejor

coordinacin. Se crearon as las Comisiones

de Seguridad.

No obstante, tambin se cre un conjunto de

celos institucionales con la polica y lasociedad civil lo que termin con el

distanciamiento del Vice Ministerio y, por

consiguiente, con un aumento de la confusin

institucional relativa a las Juntas.

Paralelamente, las municipalidades y en

especial la de la Ciudad de Guatemala,

integr el modelo de las Juntas a su propio

organigrama institucional y llev as por su

lado el tema de la participacin comunitaria

con lo que agreg un nivel ms a la confusininstitucional. Al final, las instituciones

organizaron Juntas o como les llamaran- y

luego las dejaron funcionar autnomamente,

eso s, legitimadas para implementar lo que

mejor entendieran como prevencin de la

criminalidad.

Rpidamente empezaron a aparecer los

casos de excesos, por ejemplo, en Brcenas,

San Juan Sacatepquez, Paln, Quich, San

Marcos y algunas colonias del rea

metropolitana, entre otros muchos casos.

Hasta hoy se desconoce cuntas Juntas o sus

derivados hay, dnde estn y no digamos

quines son.

La PNC hace un gran esfuerzo por recuperar

datos, pero es un equipo limitado y

sumamente aislado del resto de la institucin

policial. Adems, poco ha sido el avance en

mejorar los lazos colaborativos entre el ViceMinisterio de Apoyo Comunitario, las

municipalidades y algunas organizaciones de


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la sociedad civil que apoyan algunos

proyectos. De hecho, el Vice Ministerio ha

tenido largas temporadas sin direccin y las

unidades encargadas de la participacin

comunitaria al interior de la PNC han cambio

mltiples veces de estatus institucional y con

ello, de recursos.

Cul ha sido el inters entonces en sostener

dicho modelo? Acaso se ha tratado

solamente de llenar requerimientos

internacionales y de la sociedad civil? captar

recursos de la cooperacin internacional?

inercia burocrtica? es polticamente

correcto el modelo? En todo caso, pareciera

que el tema de la participacin comunitaria ha

estado en un lugar muy bajo en la escala de

intereses y prioridades de los funcionarios deGobernacin y de la PNC lo cual es

lamentable dado el enorme efecto social que

dichas Juntas tiene sobre las prcticas locales

de proteccin, no digamos sobre el estado de

derecho y los derechos humanos. Desde un

punto de vista sociolgico e histrico las

Juntas y sus variantes nos hablan de algo

ms que un modelo institucional. Nos hablan

de una funcin social que ha sido

histricamente reproducida y adaptada adiferentes contextos, una funcin de

autodefensa que se responde a diferentes

amenazas histricas y que encuentra en el

Estado a un amigo y a un enemigo de forma

alterna. Una funcin social reforzada por la

falta de crtica a la implementacin del modelo

de polica comunitaria.

Vino viejo en botella nueva?


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Entendamos por un momento la autodefensa

como una funcin social que se orienta al

sostenimiento de un particular orden social

ante un conjunto de amenazas. En esta

funcin un grupo de actores es designado o

auto-designado como representante de la

comunidad o grupo social para implementar

un conjunto de acciones tendientes a reducir

el riesgo y las vulnerabilidades dada la

inexistencia o ineficacia de los actores el

Estado- supuestamente responsables de

proveer dicha proteccin.

En su inicio esta funcin se implementa por

delegacin oficial o bien por imposicin, pero

es reproducida por los aparentes beneficios

que produce, esto es, un sentimiento osituacin real de proteccin. Finalmente, su

reproduccin depende de la naturaleza

histrica de las amenazas, es decir, del hecho

de que stas cambian y de que siempre, por

definicin, habr algo de que proteger el

estatus quo y el orden social. En este sentido,

la motivacin poltica o ideolgica que impulsa

la organizacin queda en un segundo plano

ante el hecho de que, al margen de sus

diferencias, todas reproducen por igual laautodefensa como funcin social.

La palabra autodefensa en Guatemala tiene

una connotacin muy particular, suena a

Patrullas de Autodefensa Civil. En efecto, las

PAC fueron una masiva forma de autodefensa

impuesta en algunos casos y voluntaria en

otros- contra un conjunto de amenazas

propias del conflicto armado (la guerrilla). Sin

embargo no ha sido la nica forma de

autodefensa en la historia de Guatemala ni

durante el conflicto armado en particular.

De hecho, la historia de la relacin Estado-

sociedad esta plagada de ejemplos de

organizaciones civiles de autodefensa y de

fuertes colaboraciones entre dominados y

dominadores en funcin del control social. As,

durante el conflicto armado se puede

evidenciar que las PAC y la extensa red de

comisionados militares tuvieron, adems desus funciones contrainsurgentes (y las graves

violaciones a los derechos humanos que les


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imputa la Comisin de Esclarecimiento

Histrico), un fuerte papel en la produccin de

seguridad local y control social en las

comunidades y barrios.

Tambin algunos grupos guerrilleros crearon

lo que se conoci como los Comits

Clandestinos y las Fuerzas Irregulares que, al

final de cuentas, tambin estaban destinadas

a ser mecanismos de autodefensa. Por lo

regular se analizan estas organizaciones

nicamente en funcin de las violaciones a los

derechos humanos que cometieron. Sin

embargo, hay mucho mas que eso.

Ms que slo contrainsurgentes

Informacin documental nos permite observarque sus actividades cotidianas estaban

dirigidas al control social a travs de

patrullajes, vigilancia, control de accesos,

sistemas de alarma, castigos, generacin de

informacin, capturas y por supuesto,

colaboracin con la institucin que las

promova.

Se persegua a aquellos definidos como una

amenaza al orden social tales como

consumidores de alcohol, prostitutas, infieles,

acusados de brujera, peleadores callejeros,

enemigos personales, opositores, personas

extraas a la comunidad y por supuesto, todo

tipo de supuestos criminales y delincuentes.

La amenaza era variada, por un lado, la

insurgencia y por otro los militares, en la

mayora de los casos, ambos; con el paso del

tiempo la lucha contra la criminalidad pas a

formar parte de sus tareas. La funcin de

autodefensa se extendi ms all del mbito

rural y lleg a abarcar grandes zonas urbanas

e incluso establecimientos pblicos (las

Patrullas Escolares fueron originalmente

formadas para control del trnsito pero luego

fueron rebautizadas como Patrullas Escolares

de Seguridad para la disciplina y control al

interior de los establecimientos educativos).

Entre 1993 y 1996 todas estas formas de

autodefensa fueron formalmente disueltas atravs de acuerdos presidenciales. Poco o

casi nada se hizo para implementar


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programas de disolucin de sus funciones al

interior de la sociedad. No pas mucho tiempo

antes de que iniciaran las denuncias sobre su

continuidad y los correspondientes abusos.

De hecho las exPAC han sido una constante

en la posguerra y de los comisionados

militares se sabe o se deja saber muy poco.

Fue en ese contexto que llegaron las Juntas

Locales de Seguridad en 1999. Hubo en

algunas comunidades incluso resistencia a

organizarlas debido a la sombra de las

recientes PAC. No obstante, dicha resistencia

duro poco incluso en aquellas zonas donde

las PAC cometieron la mayor cantidad de

violaciones a los derechos humanos.

No obstante estas coincidencias temporales yterritoriales, no debe caerse en el error de

buscar en las Juntas Locales de Seguridad a

los mismos actores que integraron las PAC o

las otras formas de autodefensa.

Si bien existen casos en que esta situacin se

ha presentado, el vnculo radica tanto en la

funcin que ha tenido la autodefensa en la

produccin de seguridad, es decir, en el

recurso a la auto-proteccin ante unaamenaza como en la delegacin que el

Estado hace de su funcin de seguridad

pblica. Las personas han cambiado, son

nuevas generaciones y lo preocupante es

justamente la reproduccin de las mismas

funciones y acciones implementadas por sus

antecesores en contextos diferentes.

Qu es lo que hace posible dicha

reproduccin? La autodefensa es parte de

una relacin de colaboracin y coaccin entre

el Estado y la sociedad. Como mencion

anteriormente, es un mecanismo en que el

Estado delega y legitima las acciones que la

sociedad debe implementar al verse en la

obligacin de proveerse aquello que el Estado

no quiere o no puede proveer. As, los grupos

sociales no solo son responsables de

proveerse de su propia proteccin sino

tambin de protegerse de los que se atribuyen

el papel de protectores.

Es en esta relacin donde el Estado tiene una


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responsabilidad fundamental. Por un lado, al

asumir la implementacin de modelos

internacionales sin tomar en cuenta la historia,

la memoria y los efectos que sobre la

sociedad han tenido las acciones pblicas. En

ese contexto, el modelo de polica comunitaria

ha sido apropiado y difundido negando la

existencia de las largas trayectorias

institucionales que dieron lugar a la

sedimentacin de la autodefensa como forma

de proteccin y seguridad.

Al contrario, se ha buscado satisfacer

formalmente demandas y estndares

internacionales de lo que una fuerza policial

debera ser sin tomar en cuenta las

consecuencias sociales que dichas decisiones

tienen en el mediano plazo. Existe tambinuna responsabilidad compartida con aquellas

agencias internacionales y de la sociedad civil

que continan reproduciendo el modelo de

polica comunitaria sin escuchar las criticas

que desde las ciencias sociales se le hace a

ese tipo de modelos e insistir en que el

problema es de managementinstitucional.

Escasos son los casos en donde se ha puesto

atencin a lo que la misma poblacin entiendepor participacin, prevencin, seguridad y

dems aspectos. Esta misma ciudadana se

encuentra en medio de un confuso escenario

en donde, por un lado, diversas instituciones

del Estado promueven la participacin

comunitaria en materia de seguridad pero, por

otro lado, es abandonada dado que las

fuerzas de seguridad estn o en situacin de

crisis o embarcadas en satisfacer presiones

internacionales.

La guerra contra las drogas impulsada por los

Estados Unidos, por ejemplo, ha puesto a

diversas instituciones policiales del continente

muy lejos de lo que se puede definir como

trabajo policial comunitario. La elevada

participacin militar en la seguridad pblica,

las polticas de mano dura, la corrupcin, la

promocin de armas de fuego y su falta de

control, la proliferacin de la seguridad

privada, la falta de garantas judiciales, entre

otros, son aspectos que no solo deslegitiman


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la institucionalidad pblica sino tambin crean

el contexto socio poltico en donde los

modelos policiales se implementan. Como

vemos, no todo tiene que ver con la institucin

policial en s como para esperar que una

reingeniera institucional cambiara las reglas

del juego de la relacin sociedad-fuerza

pblica.

Tomando en cuenta todo lo anterior, no ser

de extraar entonces que una insistente

reproduccin del modelo de polica

comunitaria en este contexto, mas que reducir

el vigilantismo y las acciones violentas de las

Juntas Locales de Seguridad, al contrario

tender a estimularlas.

Tambin aumentar la falta de legitimidad delEstado que, por un lado promueve la

participacin comunitaria y por otro, tiene que

reprimir a aquellos que una vez abandonados

con la responsabilidad de proveerse

seguridad implementaron lo nico que saban

hacer: autodefensa con todo lo que implica.

Son acaso los policas y los ciudadanos los

que no han entendido el idealizado modelo

de polica comunitaria? Debemos insistir enun modelo que delega las funciones bsicas

del Estado de por s dbil- a una ciudadana

desesperada no solo por la criminalidad, sino

por la pobreza, la exclusin, el racismo, la

corrupcin, etc?

La situacin actual de las Juntas Locales de

Seguridad y sus variantes ha superado la

capacidad que el concepto ms dilatado de

polica comunitaria puede aceptar. Es decir,

ya no es problema de modelos o de

managementinstitucional. Pensar en revertir

el proceso sera demagogia. Ni siquiera en un

escenario en donde por fin las instituciones

del Estado, los organismos internacionales y

la sociedad civil se pusieran de acuerdo en un

determinado modelo de polica comunitaria se

lograra revertir el proceso iniciado.

La reforma de la polica es importante, pero

relacionado con las Juntas Locales deSeguridad y sus derivados, se trata de

retomar la responsabilidad pblica que el


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Estado tiene en la provisin de las

condiciones sociales de paz, justicia y

seguridad. La participacin es importante,

pero lo es ms un Estado que asume su

responsabilidad poltica y social e implementa

crticamente programas y modelos. As no

solo evitaremos vender vino viejo en botella

nueva sino tambin el riesgo de

envenenamiento.

*Otto Argueta es historiador de la

Universidad de San Carlos de Guatemala con

Maestra en Ciencias Sociales de la FLACSO

Guatemala y desde 2007 candidato a doctor

en Ciencia Poltica por la Universidad deHamburgo. Actualmente es investigador del

GIGA Instituto de Estudios Latinoamericanos

en esa ciudad. Su inters de investigacin es

la relacin existente entre la formacin del

Estado y aspectos como la seguridad pblica,

seguridad privada, el crimen organizado y la

violencia en Centroamrica.

Notas Relacionadas:La impunidad (que sigue) en Panajachel [2]

La impunidad de los Encapuchados en

Panajachel [3]

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Quince minutos,

eternos, en taxi [4]

El Puente [5]

La familia, lapropiedad privada

y el amor [6]

Desovar (y morir)

en las costas del

Pacfico [7]

"De que crecimos,

crecimos" [8]
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[5] http://www.plazapublica.com.gt/content/el-puente

[6] http://www.plazapublica.com.gt/content/la-familia-la-propiedad-privada-y-el-amor

[7]

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