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Roberto Ortegón Yáñez
Profesor Asociado
Universidad Externado de Colombia
Bogotá D.C. Abril 29 de 2008.
Seis puntos de interés
1. Marco conceptual de referencia
2. Las familias como sujeto de intervención
3. Articulación de la oferta pública y privada
4. Creación de redes sociales, sostenibilidad y
financiamiento
5. Articulación entre los diferentes niveles de Gobierno
6. Principales resultados
UN CONTEXTO NECESARIO
En la década de los noventa se abre paso un cambio de rumbo,
que impone redefinir el sujeto de las políticas sociales.
El Desarrollo con Equidad y Democracia cobra importancia en
las agendas nacionales e internacionales como objetivos
colectivos deseables y como mandatos constitucionales.
Los costos de la disociación entre el desarrollo económico y
social, propician una mirada más comprehensiva del desarrollo.
Los nuevos referentes ponen el acento en los Derechos de las
personas, como el fin último del Desarrollo
El Desarrollo Integral (CEPAL)
El Desarrollo Humano (PNUD)
El Desarrollo como Libertad (A. SEN)
Tres acuerdos internacionales se destacan en esta dirección:
El Pacto Internacional de los DESC (ONU)
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ONU)
La Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (Foro Social de Las
Américas)
Aportes de esta nueva mirada al Desarrollo
Valora aspectos complementarios al ingreso y a la utilidad
Integra la Equidad, en medios y resultados, como expresión de
Libertad
La discusión sale del marco de las carencias, y cómo medirlas,
y se pone en el terreno de los Derechos
Los Derechos como marco conceptual de referencia
La perspectiva del Desarrollo Humano y de los Derechos,
fortalecen una mirada más integral de la Pobreza, no solo como
un problema de equidad y de justicia, sino también de
ineficiencia social.
Las personas dejan de ser sujeto de necesidades
(individualismo), para ser vistas como sujeto de derechos
(ciudadanía).
La situación de pobreza adquiere un carácter integral,
multidimensional y multicausal.
La Pobreza es vista como un problema de carencia de
oportunidades, que limitan el desarrollo de las capacidades e
impiden el ejercicio de los derechos
El concepto de oportunidades remite a la libertad (elección y
posibilidad de Ser y Hacer) y a la justicia (como fundamento de
la “libertad real para todos”)
Las capacidades no se refieren a la productividad de las
personas, sino a su libertad para decidir sobre sus
desempeños, y son las que permiten las realizaciones.
Dependen no solo del ingreso sino de los arreglos sociales que
deben contrarrestar la inequidad y la desigualdad
El paso de las personas como sujeto de necesidades a sujeto
de derechos tiene varias implicaciones:
Una necesidad, cuando se satisface, deja de serlo, un derecho,
nunca deja de serlo.
Ello puede explicar la prevalencia de programas de asistencia
social (transitorios y discrecionales), en desmedro de las
políticas públicas (permanentes, obligatorias y exigibles)
orientadas al alcance de objetivos de interés colectivo
Pone el acento en las libertades o derechos positivos, que
están ausentes de la visión clásica del bienestar, al centrarse
en el individualismo y reducir el Estado a la no intervención en
el desarrollo de la libertad individual
Los Derechos positivos, controvierten la “asistencia social”,
basada en criterios residuales del valor fundamental dado a la
libertad negativa y conducen a la titularidad de los mismos,
respaldados por la Constitución y los tratados internacionales
Los Derechos positivos comprometen la “obligatoriedad de
prestación”, la cual no siempre puede ser inmediata y por ello la
obligación de contar con políticas que progresivamente hagan
viable su titularidad. Si x es un derecho, p(x) es un metaderecho
(A. Sen)
Implicaciones del enfoque de Derechos en las políticas públicas
Si bien, en determinadas circunstancias el restablecimiento de los
derechos debe ser progresivo, el Estado debe tener políticas para su
alcance
Se propician políticas de estado y se dan mejores condiciones para su
sostenibilidad
La equidad y la igualdad se vuelven imperativas
La seguridad ciudadana, además de un derecho en sí misma, se
convierte en la garantía para el ejercicio de los derechos humanos y
las libertades
Propicia el empoderamiento de los excluidos por la exigibilidad de los
derechos y conduce a prever los mecanismos e instancias pertinentes
Las Acciones Afirmativas: un tratamiento desigual a los desiguales
El Estado Social de Derecho y las políticas de derechos
humanos exigen el reconocimiento y respeto a la diversidad y
multiculturalidad, el reconocimiento y restitución de los
derechos vulnerados y la superación de las barreras que
propician la situación de vulnerabilidad.
El énfasis está en los grupos poblacionales, que por su
condición de género o etnia, ven vulnerados sus derechos, y en
aquellos, que por su situación de pobreza o desplazamiento, no
pueden ejercerlos en forma efectiva
De las necesidades a los Derechos De los Programas a las Políticas
La visión de carencia de necesidades, acentúa el divorcio entre
la política económica y social.
La política social pone el énfasis en las compensaciones a
través de programas, que en el mejor de los casos se reducen a
transferir ingresos, bienes y servicios entre los grupos sociales
(impuestos y subsidios), ausentes de políticas integrales que
construyan progresivamente autonomía en el ejercicio de los
derechos
Limitaciones de los programas de subsidios
Relegan la “obligación de prestación” del Estado a través de la oferta
pública
Ponen el acento en programas sociales de acceso a servicios
puntuales, en detrimento de las políticas públicas (elección social,
apropiación colectiva e integralidad de objetivos)
La transferencia de ingresos, vía demanda, queda sujeta a la
volatilidad macroeconómica y por eso los programas resultan cíclicos,
cuando debieran ser anticíclicos
Quedan sujetos a la disponibilidad de recursos públicos y a las
prioridades políticas de los gobiernos de turno
Tienen limitaciones técnicas (información, control y calidad) y pueden
ser fácilmente “capturables” por el clientelismo (J.A.Ocampo 2001)
Se aumenta el riesgo de incumplir las dimensiones del
contenido de los Derechos*
La disponibilidad (oferta suficiente)
La accesibilidad ( que no haya obstáculos)
La aceptabilidad (calidad y compatibilidad con el conjunto de derechos)
La adaptabilidad (respeto a la diversidad de los grupos humanos)
Dos observaciones adicionales:
La condicionalidad no es garantía suficiente para la calidad ni la integralidad de
los servicios y la identificación, ejecución y control se hacen más difíciles
No contribuyen al fortalecimiento de la institucionalidad, a su intervención
articulada y coordinada y fomentan la sectorialidad, la dispersión de acciones,
criterios y metodologías de intervención
*establecidas por el Comité de los DESC. (R. Uprymni 2007)
Políticas integrales en coherencia con la multicausalidad y
multidimensionalidad de la pobreza
Deben apuntar a modificar las dotaciones iniciales - individuales,
familiares y colectivas -, y sus titularidades
Deben abordar dos dimensiones: la poblacional (ciclo vital, condición y
situación) y la territorial.
Se derivan cinco ventajas: i) promueve el desarrollo humano; ii) reconoce
las múltiples capacidades y potencialidades; iii) valora la participación
social y comunitaria; iv) fomenta los procesos de descentralización y
desconcentración de la gestión pública; v) promueven la
corresponsabilidad y la responsabilidad social, en tanto sujetos de
derecho y actores de su propio destino
Criterios orientadores para las Políticas Públicas
El compromiso de Bogotá con los Derechos
Satisfacer progresivamente los derechos económicos, sociales y
culturales para lograr la inclusión social
Ampliar las oportunidades, desarrollar las capacidades humanas y
locales y garantizar la realización de los derechos humanos
Facilitar la salida del círculo perverso exclusión- empobrecimiento
Transitar hacia el círculo virtuoso de desarrollo con equidad y
democracia
Estructura del Plan de Desarrollo
Distribución de recursos de inversión
Ejecutado 2004-2007 - $17 billones- S. central y descentralizado
URBANO REGIONAL Ordenamiento, región,
competitividad
SOCIAL Contra la pobreza, exclusión y el hambre. Acciones integrales en salud, educación,
cultura, recreación
Inversión
59.5%
Inversión
4%
Inversión
32%
GESTIÓN PÚBLICA HUMANA
Administrativo y Financiero
Inversión 4.5%
RECONCILIACIÓN Seguridad, participación, descentralización
El nombre del Plan de Desarrollo, “Bogotá sin Indiferencia, un compromiso social contra la pobreza y la exclusión” resume el contenido y el énfasis en materia social, el cual significa un legado muy importante para la ciudad.
Este énfasis implica, por lo menos, cuatro cambios fundamentales:
1. Un nuevo concepto de pobreza y exclusión
2. Una política dirigida a la garantía y restablecimiento de los derechos
3. Una gestión social de carácter integral
4. Una clara prioridad presupuestal
La impronta de Bogotá sin indiferencia
Cuatro cambios sustanciales:
Un concepto distinto de pobreza y exclusión,
abordados como problemas multicausales derivados
de una serie de condiciones de carácter económico,
social, político, y cultural, lo cual tiene implicaciones
en las políticas que se formulen para combatir la
pobreza y la exclusión.
Las políticas públicas se dirigen al restablecimiento y
la garantía de los derechos fundamentales, acordes
con la Constitución del 91 y con la construcción de
un Estado Social de Derecho.
1
2
La impronta de Bogotá sin indiferencia
La gestión de la política social responde a ese nuevo concepto y al nuevo marco de políticas orientadas hacia el restablecimiento y la garantía de los derechos.
Por eso se puso en marcha la Gestión Social Integral que aborda poblaciones y territorios para atender la multicausalidad de la pobreza. La visión no es sectorial, sino que responde a las especificidades de las poblaciones y de los territorios en forma integral.
El énfasis en lo social necesariamente tiene una expresión y un respaldo presupuestal. En este cuatrienio, del total de los recursos de inversión ejecutados, el 59.5% se destino a lo social.
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3
La impronta de Bogotá sin indiferencia
Eje Social: políticas, estrategias, programas
Seis políticas Cuatro estrategias 1. Protección,
promoción y
restablecimiento de
derechos
2. La alimentación
como un derecho
fundamental
3. Ejercicio pleno de los
derechos de los niños
y las niñas
4. Juventud con
oportunidades
5. Equidad en el acceso
a servicios sociales
6. Vinculación
productiva
1. Construcción paulatina de
un Sistema Integral de
Protección y Seguridad
Social – SIPSS –
2. Garantía de acceso
progresivo y permanencia
a los servicios sociales
3. Garantía a las personas y
al colectivo social del
derecho fundamental al
alimento
4. Creación y estímulo, con
criterios de inclusión, de
condiciones que potencien
la capacidad y el talento
Diez programas
1. Bogotá Sin Hambre
2. Más y mejor educación para todos
y todas
3. Salud para la vida digna
4. Cero tolerancia con el maltrato, la
mendicidad y la explotación laboral
infantil.
5. Bogotá con igualdad de
oportunidad para las mujeres.
6. Restablecimiento de derechos e
inclusión social.
7. Capacidades y oportunidades para
la generación de ingresos y
empleo.
8. Escuela ciudad y ciudad escuela
9. Cultura para la inclusión social.
10.Recreación y deporte para todos y
todas.
Participación % Programas Eje Social
2004 – 2007
Total Eje Social: $10.4 billones
33%
6%
5%
2%
1%
2%
51%
Más y mejor educación para todos y todas
Salud para la vida digna
Restablecimiento de derechos e inclusión social
Bogotá sin Hambre
Capacidades y oportunidades para la generación de ingresos y empleo
Cero tolerancia con el maltrato, la mendicidad y la explotación laboral infantil
Cultura y Recreación para la inclusión social
Bogotá sin Indiferencia le apuesta a los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Objetivos de Desarrollo del Milenio Programas Bogotá Sin Indiferencia
1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre
Plan de Desarrollo Bogotá sin indiferencia: un
compromiso social contra la pobreza y la exclusión
Restablecimiento de Derechos e Inclusión Social
Capacidades y oportunidades para la generación de
ingresos y empleo
Bogotá sin Hambre
2. Lograr la educación primaria universal Más y mejor educación para todos y todas
3. Promover la igualdad entre los sexos y la
autonomía de la mujer
Bogotá con igualdad de oportunidades para las
mujeres
4. Reducir la mortalidad infantil
Salud para la vida digna
Política por la calidad de vida de niños, niñas y
adolescentes
Objetivos de Desarrollo del
Milenio
Programas Bogotá Sin Indiferencia
5. Reducir la mortalidad materna
Salud para la vida digna
Política por la calidad de vida de niños,
niñas y adolescentes
6. Combatir el VIH- SIDA
Salud para la vida digna
Política por la calidad de vida de niños,
niñas y adolescentes
7. Garantizar la sostenibilidad
ambiental
Sostenibilidad urbano - rural
8. Fomentar una asociación mundial
para el desarrollo
Alianzas estratégicas
Responsabilidad social
Participación ciudadana
Bogotá sin Indiferencia le apuesta a los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Política Alimentaria: Bogotá sin Hambre
Cupos/día 94.100 en 290 Comedores comunitarios
Estudiantes con apoyo alimentario diario: 599.848 mil
Canasta Básica Campesina: 842 familias.
Paquete complementario para: - familias indígenas: 700 - personas con discapacidad: 4.044
Poblaciones vulnerables con alimento
diario: 52.054
Beneficiarios con Suplementos Vitamínicos: 570 mil niños y niñas, y madres gestantes y lactantes
Promoción de la Lactancia Materna: 84 salas amigas de la familia lactante
Programa de Agricultura Urbana: 113 núcleos organizados y 25.600 personas capacitadas
Apoyo alimentario y nutricional diario 2007: 861.968 (incluye 90 mil de FDL)
Apoyo alimentario y nutricional diario
399.691
512.220
652.720
861.968
242.933
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
800.000
900.000
2003 2004 2005 2006 2007
No. p
ers
on
as
Disminución del índice de desnutrición
En Investigaciones Epidemiológicas (2006) con personas identificadas por el Sistema de Vigilancia
Nutricional se encontró mejoría en el estado nutricional de:
El 60% de los niños-as menores de 7 años
El 96% de los niños-as con detección temprana de bajo
peso al nacer
El 62% en las gestantes con bajo peso gestacional
Mejora la situación nutricional, medida como “prevalencia de enflaquecimiento” :
Comedores comunitarios (2006):
Niños-as menores de 10 años: de 8.6% a 4.7%
De 10 a 20 años: de 14.1% a 13.2%
Centros de Desarrollo Infantil (SDS):
Niños-as menores de 6 años: de 5.74% en el 2003 a
3.8% en 2006
Política Alimentaria: Bogotá sin Hambre
Adopción del Plan Maestro de Abastecimiento de Alimentos de Bogotá (Decreto 315 /
2006)
Conformación de redes de oferta AGRO-REDES, con 300 productores de 5 municipios
de Boyacá operando en red y vinculados al Sistema con una oferta permanente de
aproximadamente 100 toneladas semanales.
Piloto desarrollado en Ciudad Bolívar: 5 redes integradas por 255 tenderos. Ahorros
de 48% en transporte y cargue-descargue de productos y de 5% en costo de los
productos.
Conformación de 80 redes que agrupan a mas de 2.400 tenderos, que negocian un
promedio de 50 toneladas por semana de productos de Boyacá, Meta, Cundinamarca y
la ruralidad de Bogotá.
31 mil personas capacitadas en 124 núcleos de formación en agricultura urbana.
Redes solidarias: 17 redes solidarias conformadas y 180 organizaciones inscritas y
caracterizadas
Plan Maestro de Abastecimiento y Seguridad Alimentaria
Régimen Subsidiado: 436.108 cupos
nuevos (sin 73 mil parciales)
Salud a su Hogar: 1.560.000 personas.
Salud al Colegio: 1.000.000 estudiantes
Salas ERA: 110 salas.
Construcción y mejoramiento de la
infraestructura hospitalaria.
Disminución mortalidad entre 2003 y
2006:
Infantil: 51.1 a 13.2
Por neumonía: 21.3 a 14.3
Materna: 61.7 a 52.9
(Tasas por 100.000 nacidos vivos)
Número de personas afiliadas al régimen subsidiado
1.369.970
1.530.1771.678.197 1.689.962
1.635.601
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
1.600.000
1.800.000
2003 2004 2005 2006 2007
Política de Salud
Entre 2004-2007 se crearon 186.387 nuevos cupos educativos
Total matrícula oficial: 2007=1.053.640
Matrícula Oficial y Nuevos Cupos Creados
860.867
902.520
964.656
936.858
-
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
160.000
2003 2004 2005 2006
800.000
820.000
840.000
860.000
880.000
900.000
920.000
940.000
960.000
980.000
Nuevas construcciones Mejor utilización de la capacidad instalada (incluye rotación)
Reconstrucción / Adecuación de colegios Arriendos
Colegios Distritales en concesión a privados Subsidios en colegios privados
Matrícula Oficial
42.827
91.790
134.915
1.000.000
1.020.000
1.053.640
2007
1.040.000
1.060.000
180.000
200.000
220.000
160.000
Política Educativa
Permanencia
Gratuidad en educación inicial, preescolar, básica y media
Mejoramiento y ampliación del transporte escolar
Alfabetización y educación básica y media para jóvenes en extraedad y adultos
Subsidios condicionados a la asistencia escolar
Calidad
Programas de articulación de la educación media con la educación superior y el mundo del trabajo
Formación de docentes
Mejora los resultados de las pruebas de estado: en 2006, 59% de los colegios oficiales se clasifican en categoría “alta” y “superior”, frente a 28% en 2003. Por primera vez, 13,5% de los colegios distritales se ubicó en la categoría “superior”.
Política Educativa: permanencia y calidad
Acciones integrales sobre la base del respeto por la diferencia y la diversidad
LGBT
Centro Comunitario de Chapinero
Bogotá Territorio de Diversidad
Derecho al Patrimonio
Afrocolombianos Plan de Acciones Afirmativas
Consultiva
Indígenas
Planes de Vida
Reconocimiento jurídico de 5 cabildos indígenas y de su Asociación
Desarrollo de medicina tradicional en 4 hospitales distritales
Etnoeducación en 5 colegios
Equidad de
Géneros
Política Pública Plan de igualdad de oportunidades y equidad de
géneros
Mayor representación y participación de la mujer en las instancias de
decisión
Casas de igualdad de géneros
(1) Principal meta del programa consignada en el Plan de Desarrollo
(2) Tasa de cambio año 2007: $2.078 por dólar. (Datos Banco de la República)
Fuente: Cálculos con base en SDP – SDH Rendición de cuentas 2007
METAS CUMPLIDAS Y PRESUPUESTO 2004-07
EJE SOCIAL/PROGRAMA
CUMPLIMIENTO DE METAS
(1)
PRESUPUESTO 2004-2007
Millones $ 07
PRESUPUESTO 2004-2007 Mill US $ 07
Bogotá sin Hambre (sin 90 mil cupos de FDL) 123.5% 529.653 255
Más y mejor educación para todos y todas 99.8% 5.318.776 2.559
Salud para la vida digna (sin 73 mil parciales) 98.0% 3.409.205 1.640
Restablecimiento de derechos e inclusión social 115.4% 619.303 298
Cero tolerancia con el maltrato, la mendicidad y la explotación laboral infantil (prevención) 183% 78.645 38
Bogotá con igualdad de oportunidades para las mujeres 100% 3.695 2
Capacidades y oportunidades para la generación de ingresos y empleo 75.7% 180.369 87
Escuela ciudad y ciudad escuela 299% 26.628 13
Cultura para la inclusión social 128% 126.789 61
Recreación y deporte para todos y todas 107% 99.759 48
T O T A L 10.392.822 5.001
Indicador 2003 2004 2005 2006
Diferencia
2003 - 2006
Valor %
Población bajo la
línea de pobreza
(%)
38,9 33,7 27,0 23,8 15,1 38,8
Población bajo la
línea de indigencia
(%)
9,1 6,3 4,2 3,4 5,7 62,6
FUENTE: “ESTIMACIONES DE POBREZA EN COLOMBIA 2006”. DNP, Presentación Marzo 2007
Disminución significativa de la pobreza
