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POBREZA Y DESIGUALDAD SOCIAL
RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN
DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
Leticia Cano Soriano (coordinad ra)
IA
DI ANTOS ~ 4-shy
Primera edicioacuten 2013
copy leticia Cano Soriano (coordinadora) copy Ediciones Diacuteaz de Santos D R copy Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico
Ciudad Universitaria Delegacioacuten Coyoacaacuten cP 04510 Meacutexico DF
Reservados todos los derechos
No estaacute permitida la reproduccioacuten total oparcial de este libro ni su tratamiento informaacutetico ni la transmisioacutein de ninguna forma opor cualquier medio ya sea electroacutenico mecaacutenico por fotocopia por registro uotros meacutetodos sin el permiso previo ypor escrito de los titulares del Copyright
Ediciones D D S Meacutexico Elisa 161 Col Nativitas C P03500 Delegacioacuten Benito Juaacuterez Meacutexico D F jnicasiodiazdesantosmexicocom httpwwwdiazdesantosmexicocommx
Ediciones Diacuteaz de Santos C Albasanz 228037 Madrid Espantildea jmdiazeditdiazdesantoscom httpwwweditdiazdesantoscom
ISBN978-607-02-4671 -5 (UNAM)
ISBN978-84-9969-678-2 (Diacuteaz de Santos)
Imagen de portada Pobreza ydesigualdad social de Arturo Tameacutes yBatta Disentildeo de portada Alejandra Carolina Ramiacuterez Caacutezares Correccioacuten ortograacutefica yde estilo Adriana Guerrero Tinoco Disentildeo yformacioacuten de interiores Aaroacuten Gonzaacutelez Cabrera
Fecha de edicioacuten noviembre de 2013 Impreso yhecho en Meacutexico
Primera edicioacuten 2013
copy leticia Cano Soriano (coordinadora) copy Ediciones Diacuteaz de Santos D R copy Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico
Ciudad Universitaria Delegacioacuten Coyoacaacuten cP 04510 Meacutexico DF
Reservados todos los derechos
No estaacute permitida la reproduccioacuten total o parcial de este libro ni su tratamiento informaacutetico ni la transmisioacutein de ninguna forma o por cualquier medio ya sea electroacutenico mecaacutenico por fotocopia por registro u otros meacutetodos sin el permiso previo y por escrito de los titulares del Copyright
Ediciones D D S Meacutexico Elisa 161 Col Nativitas C P 03500 Delegacioacuten Benito Juaacuterez Meacutexico D F jnicasiodiazdesantosmexicocom httpwwwdiazdesantosmexicocommx
Ediciones Diacuteaz de Santos C Albasanz 228037 Madrid Espantildea jmdiazeditdiazdesantoscom httpwwweditdiazdesantoscom
ISBN 978-607-02-4671 -5 (UNAM)
ISBN 978-84-9969-678-2 (Diacuteaz de Santos)
Imagen de portada Pobreza y desigualdad social de Arturo Tameacutes y Batta Disentildeo de portada Alejandra Carolina Ramiacuterez Caacutezares Correccioacuten ortograacutefica y de estilo Adriana Guerrero Tinoco Disentildeo y formacioacuten de interiores Aaroacuten Gonzaacutelez Cabrera
Fecha de edicioacuten noviembre de 2013 Impreso y hecho en Meacutexico
iacutendice
Proacutelogo 11 Joseacute Narro Robles
Introduccioacuten general 13 Leticia Cano Soriano
PRIME RA PA TE
DEMOCRACIA y DESIGUALDADES SOCIALES El REClAMO Al ESTADO
Democracia desigualdad y derechos humanos el reclamo al Estado 17 Rolando Cordera Campos
Pobreza y salud mental La enfermedad mental en Meacutexico tiene rostro de pobreza e inequidad 27 Mariacutea Elena Medina-Mora caza Rebeca Robles Garciacutea Shoshana Berenzon Gorn
Pobreza y desigualdad en Meacutexico identificacioacuten y diagnoacutestico 43 Raymundo Miguel Campos-Vaacutezquez
El acceso a la alimentacioacuten como factor de desigualdad 57 Felipe Tarres Torres
Migracioacuten forzada y cambio climaacutetico De la crisis a los derechos humanos 73 Daniel Rodriacuteguez Velaacutezquez Susana Estrella Alaniz Castilla Jessica Ortega Soto
Los rostros de la migracioacuten iquestqueacute pasa con los migrantes en Meacutexico 7 d de van y d d ond 7 105iquestquienes son iquesta on e e vienen
Ana Mariacutea Chaacutevez Galindo
La importancia de la configuracioacuten de una agenda migratoria con un enfoque de desarrollo y derechos humanos para las personasmigrantes en Meacutexico 119 Noemiacute Judith Garciacutea Pintildea
La inseguridad la violencia el miedo una espiral antisocial 127
Violencia social seguridad puacuteblica y miedo social Reneacute Alejandro Jimeacutenez Ornelas Xochitl Daniela Mejiacutea Pacheco Cecilia Nemesio Ramiacuterez
137
Nelia Tello Peoacuten
Discursos en torno a la migracioacuten laboral el retorno y la reinsercioacuten social a partir de la identidad grupal en Xilitla micro-regioacuten de la Huasteca Potosina (Meacutexico) 153- Javier Carreoacuten Guilleacuten
I~ I~
Los nuevps a~tores de la migracioacuten y pobreza en Meacutexico los urbanos 175 Guillermo Campos yCovarrubias
SEGUNDA PARTE r~ LA POBREZA YLA POLlIlCA SOCIAL EN MEacuteXICO
11 La uacuteltimay la primera instancias la asistencia social en Meacutexico 187 Mario Luis Fuentes Alcalaacute
11 11
Pobreza urbana y proteccioacuten social 205 Alicia Ziccardi Contigiani
Pobreza y horizonte de la poliacutetica social 217
11 Leticia Cano Soriano Pedro Isnardo de la Cruz Lugardo
11 Leading Social Work into the 2Pt Century 229 Golam M Mathbor
11 El desarrollo local y la identidad del trabajador social ante la crisis de la globalizacioacuten 235 Enrique Contreras Suaacuterez
Medicioacuten de la pobreza en Meacutexico Pobreza y desigualdad social retos para la reconfiguracioacuten de la poliacutetica social 249 Gonzalo Hernaacutendez Licona Ricardo Aparicio Carlos Mora yNayeli Salgado
Derechos sociales y participacioacuten ciudadana 275 Carlos Arteaga Basurto
Expresiones y praacutecticas recurrentes de la participacioacuten ciudadana 291 Joseacute Luis Sainz Villanueva
Participacioacuten ciu9adana y Trabajo Social Comunitario para alcanzar derechos sociales 307 Roberto Mellado Hernaacutendez
Violacioacuten estructural a los derechos econoacutemicos sociales y culturales fuente de d=sigu_aldad y pobreza 315 Andrea Kenya Saacutenchez Zepeda
Las poliacuteticas compensatorias 335 Paulette Dieterlen
La poliacutetica social compensatoria Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 345 Francisco Calzada Lemus
Percepcioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas desde Trabajo Social 353 Mariacutea del Rosario Silva Arciniega
Experiencias locales de desarrollo social 379 Silvia Galeana de la O
Veinte antildeos de experiencias de trabajo comunitario en el estado de Morelos 391 Alejandro Chao Barona
Hacia una ciudadaniacutea inclusiva Experiencias de participacioacuten de personqS en ~ituacioacuten de pobreza extrema 403 Matt Davies
Organizaciones e iniciativas ciudadanas en Meacutexico del fomento a las actividades de las organizaciones socio-civiles a la construccioacuten-de poliacuteticas para el fortalecimiento y creacioacuten de organizaciones sociales 411 Eliacute Evangelista Martiacutenez
TERCERA PARTE
DESIGUALDADES
Circo volador juv~ntud y cultura popular en la ciudad de Meacutexico 435 Heacutector Castillo Berthier
Desigualdad social y empleo juvenil 461 Silvia Vaacutezquez-Gonzaacutelez
Participacioacuten ciu9adana y Trabajo Social Comunitario para alcanzar derechos sociales 307 Roberto Mellado Hernaacutendez
Violacioacuten estructural a los derechos econoacutemicos sociales y culturales fuente de desigu_aldad y pobreza 315 Andrea Kenya Saacutenchez Zepeda
Las poliacuteticas compensatorias 335 Paulette Dieterlen
La poliacutetica social compensatoria Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 345 Francisco Calzada Lemus
Percepcioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas desde Trabajo Social 353 Mariacutea del Rosario Silva Arciniega
Experiencias locales de desarrollo social 379 Silvia Galeana de la O
Veinte antildeos de experiencias de trabajo comunitario en el estado de Morelos 391 Alejandro Chao Barona
Hacia una ciudadaniacutea inclusiva Experiencias de participacioacuten de personqS en ~ituacioacuten de pobreza extrema 403 Matt Davies
Organizaciones e iniciativas ciudadanas en Meacutexico del fomento a las actividades de las organizaciones socio-civiles a la construccioacutenmiddot-de poliacuteticas para el fortalecimiento y creacioacuten de organizaciones sociales 411 Eliacute Evangelista Martiacutenez
TERCERA PARTE
DESIGUALDADES
Circo volador juv~ntud y cultura popular en la ciudad de Meacutexico 435 Heacutector Castillo Berthier
Desigualdad social y empleo juvenil 461 Silvia VaacutezquezGonzaacutelez
I I I I I I I I I I I I I I I I
Juventud y sexualidad en Meacutexico deseo y proteccioacuten 479 Rolando Diacuteaz-Loving Georgina Garciacutea Rodriacuteguez
Los joacutevenes y su condicioacuten de vulnerabilidad 499 Aiacuteda Imelda Valero Chaacutevez
La cultura de la violencia Un desafiacuteo para el disentildeo de poliacuteticas compensatorias 513 Jesuacutes Acevedo Alemaacuten
Violencia de geacutenero una dimensioacuten de terror 533 Julia del Carmen Chaacutevez Carapia
Buacutesqueda de ayuda formal e informal de mujeres que sufren violencia de pareja 553 Sonia Friacuteas Martiacutenez
iquestPoliacutetica social con perspectiva de geacutenero Una mirada al Distrito Federal 571 Guadalupe Jardoacuten Soliacutes
Conclusiones generales 581 Leticia Cano Soriano
Sobre los autores 585
Pobreza urbana y proteccioacuten social Alicia Zicca di ContigianF
Introduccioacuten
La pobreza es el maacutes grave problema social que enfrenta nuestro paiacutes y a pesar de los muacuteltiples esfuerzos realizados para que millones de mexicanos logren mejorar su calidad de vida eacutesta cede terreno muy lentamente y en cambio se acrecienta con rashypidez en los momentos de crisis como ocurrioacute recientemente en 2008
Se trata de un problema complejo que tiene muacuteltiples causas pero las principashyles aunque no las uacutenicas son las econoacutemicas de tipo estructural la precariedad e inestabilidad en el empleo y los bajos salarios asiacute como la falta de opciones ocupashycionales A ello se suman las praacutecticas sociales culturales institucionales y poliacuteticas que refuerzan y acrecientan esta situacioacuten y que han sido estudiadas sistemaacuteticashymente por las diferentes disciplinas de las ciencias sociales y las humanidades Maacutes auacuten puede decirse que la pobreza es una de las principales temaacuteticas abordadas por los estudiosos de las sociedades latinoamericanas y que en las uacuteltimas deacutecadas su creciente magnitud y sus diferentes modalidades han colocado nuevos desafiacuteos conshyceptuales que han obligado a redefinir la llamada cuestioacuten social y reformular los modelos de proteccioacuten social del Estado
En este sentido es importante conocer la trayectoria conceptual de la pobreza porque ello permite saber de queacute manera la sociedad construye un conjunto de ideas que sirven para comprender y legitimar socialmente la existencia de estos procesos de privacioacuten y exclusioacuten social que afectan a grandes segmentos de ciudadanos Sin duda de estas diferentes construcciones de la realidad social surgen los fundamentos que sustentan el disentildeo e implementacioacuten de diferentes poliacuteticas y programas sociashyles que intentan paliar sus efectos maacutes desfavorables
I Una versioacuten de este trabajo fue publicada en Memorias de la Reunioacuten Ciencia y Humanismo 2012 Meacutexico Academia Mexicana de las Ciencias
2 Directora del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad de la UNAM
1205 I
I206 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Ante la complejidad de esta temaacutetica en este trabajo se presenta primero el conshycepto de pobreza urbana como pobreza relativa poniendo particular atencioacuten a la dimensioacuten urbano-espacial que signa estos procesos Luego se retoman algunas esshytimaciones que existen sobre la magnitud intensidad y las caracteriacutesticas de este feshynoacutemeno en el medio urbano latinoamericano y mexicano Por uacuteltimo se analizan las principales respuestas institucionales y los programas de mejoramiento de barrios que han adquirido centralidad en el interior de las poliacuteticas sociales y de las poliacutetishycas urbanas y que indican la existencia de un nuevo componente en los modelos de proteccioacuten social
Pobreza urbana pobreza relativa
La pobreza es un estado de privacioacuten asociado a condiciones de desempleo subemshypleo informalidad y sobre todo bajos salarios que coloca a los trabajadores y a sus familias en una situacioacuten de precariedad S Rowntree (1901) cientiacutefico social que esshytudioacute sistemaacuteticamente la pobreza en York a inicios del siglo xx desde una visioacuten pragmaacutetica consideraba pobres a todos aquellos incapaces de lograr su supervivenshycia fiacutesica Su principal aportacioacuten fue el ofrecer una medida absoluta de pobreza al determinar el nivel de ingreso que provee un miacutenimo estaacutendar de vida basado en la satisfaccioacuten de necesidades bioloacutegicas de comida agua ropa y vivienda es decir un miacutenimo que garantice la eficiencia fiacutesica Sin duda a pesar de que ha pasado mucho tiempo esta idea subyace en las decisiones gubernamentales que establecen una liacuteshynea de pobreza debajo de la cual se encuentran todos aquellos individuos que reshyquieren proteccioacuten social del Estado
Sin embargo ese concepto de pobreza absoluta resulta estrecho cuando se analishyza la pobreza urbana y parece uacutetil introducir el concepto de pobreza relativa acuntildeashydo por P Townsend (1970) que alude a que el estaacutendar de vida se define en funcioacuten de una determinada sociedad y un tiempo dado En esta concepcioacuten lo importante es la distribucioacuten de los recursos y no soacutelo de los ingresos porque los individuos en las ciudades necesitan participar de acuerdo con patrones de vida costumbres yactishyvidades particulares propias de la sociedad en que habitan
Sin duda cuando se trata de analizar la pobreza urbana en las sociedades latinoashymericanas este concepto de pobreza relativa es pertinente no obstante que deben tenerse en cuenta otras particularidades propias de la regioacuten tales como
En las ciudades latinoamericanas a diferencia de lo que ocurre en el medio rural es maacutes difiacutecil que prevalezcan situaciones generalizadas de pobreza absoluta si por tal se entiende carencia de alimentacioacuten agua vestido o una vivienda precaria
La ciudad es una aglomeracioacuten de poblacioacuten y actividades que ofrece un conjunto de bienes y servicios colectivos al conjunto de la ciudadaniacutea independientemente de
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 12071
su capacidad de apropiacioacuten en el mercado (educacioacuten salud recreacioacuten) por ello es un factor de atraccioacuten que alienta la migracioacuten campo-ciudad
La intensidad de la pobreza urbana y su magnitud suelen ser menores que en el medio rural y sus manifestaciones y componentes particulares por lo que en la medishycioacuten y en el disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas y programas sociales deben reconocerse estas especificidades
En el medio urbano es necesario incorporar la nocioacuten de exclusioacuten social (Castel 1995) la cual se inscribe en la matriz conceptual de desigualdad porque permite ampliar e incorporar las dimensiones no econoacutemicas de la pobreza al aludir al debishylitamiento de la sociedad salarial y de los regiacutemenes de bienestar social a los efecshytos de la expansioacuten de la informalidad y la precariedad en el empleo asiacute como a las praacutecticas discriminatorias de que son objeto ciertos colectivos sociales principalshymente de origen popular por su bajo nivel educativo por su geacutenero o pertenencia aun grupo eacutetnico-cultural por su edad o por vivir en una zona o colonia precaria de la ciudad Sin duda esta nocioacuten estaacute estrechamente vinculada a las teoriacuteas de marshyginalidad latinoamericana de los antildeos setenta del siglo pasado las desarrolladas tanto desde el estructural marxismo de la eacutepoca y cuyos principales autores fueron Nun Cardoso Dos Santos Singer Faleto Sigal Contreras entre otros como desde la antropologiacutea o la sociologiacutea funcionalista de Germani Gusti la DESAL en Chile Contreras o Lomnitz3
Lo importante es que en todas estas concepciones que pretenden dar cuenta de las causas y caracteriacutesticas de la pobreza urbana la dimensioacuten territorial constituye un componente central y el concepto de pobreza relativa puede aplicarse doblemenshyte por un lado porque las condiciones de pobreza en las ciudades suelen ser maacutes acotadas menos intensas que en el medio rural y por otro porque en las ciudades la pobreza se confronta cotidianamente con la opulencia con los elevados niveles de vida que posee un pequentildeo sector de altos ingresos y con niveles aceptables de las clases medias
Con la intencioacuten de enfrentar estas situaciones de pobreza que prevalecen en el medio urbano desde los antildeos sesenta y aun antes de la construccioacuten masiva de vishyviendas de intereacutes social o de apoyo a los procesos de autoconstruccioacuten fueron las principales liacuteneas de actuacioacuten gubernamental en casi todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina incluido Meacutexico Pero en la uacuteltima deacutecada coincidiendo con el proceso de consolidacioacuten de estos barrios populares perifeacutericos y en el marco del reconocishymiento del derecho a la ciudad impulsado por organizaciones sociales y civiles y gobiernos progresistas se ha dado una revalorizacioacuten del espacio puacuteblico como lushygar de encuentro de reunioacuten de convivencia comunitaria como la base material
Sobre los viacutenculos entre la teoriacutea de la marginalidad y la nocioacuten actual de exclusioacuten social veacutease Ziccardi (2009)
3
I208 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTlCA SOCIAL
necesaria para construir praacutecticas sociales capaces de contrarrestar las fuertes tenshydencias a la individualizacioacuten que prevalecen en la sociedad del siglo XXI Esto ha lleshyvado a que la accioacuten puacuteblica gubernamental sume a la produccioacuten de infraestructura y el suministro de los servicios habitaciones baacutesicos (agua y drenaje) cuyo suministro es una responsabilidad del Estado para el conjunto de la ciudadaniacutea la construccioacuten o recuperacioacuten de espacios puacuteblicos en barrios populares4
La magnitud de la pobreza urbana
Son conocidas las dificultades que se presentan cuando se intenta medir la magnishytud de fenoacutemenos sociales tan complejos como los que generan las condiciones de pobreza en las que viven los sectores populares pero sin duda conocer la escala del problema es de central importancia sobre todo cuando se trata de disentildear nuevos modelos de proteccioacuten social
Seguacuten la (EPAl en 2010 se registra en Meacutexico una proporcioacuten importante de poshybres urbanos (323) de los cuales 85 es indigente en las ciudades estimacioacuten muy baja si se la compara con las mediciones que realizan los organismos encargashydos de esta tarea en nuestro paiacutes (Coneval o EVALUacuteA DF) Sin embargo estas cifras son uacutetiles cuando se trata de comparar la situacioacuten que existe en Meacutexico respecto a otros paiacuteses de la regioacuten latinoamericana En particular interesa comparar el caso de Meacutexico con el de Brasil ya que son los dos paiacuteses maacutes grandes en teacuterminos poblacioshynales y que registran mayores niveles de desarrollo econoacutemico y social pero tambieacuten son los que presentan el mayor nuacutemero de poblacioacuten en condicioacuten de pobreza en la regioacuten Lo que estos datos indican es que Brasil registra un porcentaje bastante meshynor de personas en situacioacuten de pobreza urbana (182) y de indigencia (45) que Meacutexico y que en ambos casos auacuten es mayor el peso de pobreza rural que urbana En Argentina que puede ser el tercer paiacutes con mayor desarrollo econoacutemico y social es auacuten mucho menor el porcentaje de personas en condiciones de pobreza e indigencia en el medio urbano que en aquellos dos paiacuteses (veacutease graacutefica 1)
Ademaacutes de Argentina Uruguay y Chile son los paiacuteses que registran las menores proporciones de pobres e indigentes (respectivamente 67 y 11 en el primero y 113 Y3 en el segundo) y donde es mayor el peso de la pobreza urbana que la rural
4 Asiacute frente a una masiva poliacutetica de vivienda de intereacutes social que ha llevado a que se produzshycan en la uacuteltima deacutecada millones de viviendas en periferias cada vez maacutes lejanas que conlleva altos costos sociales y ambientales existen actualmente otras intervenciones urbanas que privilegian la vida comunitaria que puede desarrollarse en los espacios puacuteblicos y que contribuye a superar las adversas condiciones de vida
POBREZA URBANA YPROTEC(JUacuteN SOCIAL 12091
Graacutefica 1 Pobreza e indigencia en aacutereas urbanas de los paiacuteses de Ameacuterica Latina 2011 (en porcentajes)
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PlIoJtLJIat
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al Incluye alas personas bajo la liacutenea de indigencia oen situacioacuten de extrema pobreza Corresponden al uacuteltimo antildeo con informacioacuten disponible Meacutexico 2010 Bolivia 2009 El Salvador 2010 Guatemala 2006 Nicaragua 2009 Honduras 2010 Fuente elaboracioacuten propia con base en datos de CEPALSTAT Poblacioacuten eacuten situacioacuten de pobreza einshydigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina yel Caribe CEPAL 2013
Tambieacuten puede observarse que la pobreza en estos paiacuteses disminuye mientras que en Meacutexico se incrementa lo cual se atribuye a la crisis econoacutemica internacional sta tendencia no se observa en Brasil y Argentina (graacutefica 2)
Graacutefica 2 Evolucioacuten de la pobreza urbana en tres paiacuteses de Ameacuterica Latina 1989-2011 (en porcentajes)
10
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Fuente elaboracioacuten propia con base en la base de datos CEPALSTAT Poblacioacuten en sishytuacioacuten de pobreza eindigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe (EPAL 2013
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j 21 O 1 POBREZA yDESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Cabe observar que la evolucioacuten del salario medio real se corresponde con estas tendencias ya que mientras que en Meacutexico eacuteste es praacutecticamente el mismo en la uacuteltishyma deacutecada en Brasil se incrementa de manera moderada y en Argentina despueacutes de la grave crisis de 2000 sube sostenida mente (graacutefica 3)
Graacutefica 3 Evolucioacuten del salario medio real en tres paiacuteses de Ameacuterica latina (iacutendices 2005=100)
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200
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2011 al
Cifras deftactadas por el iacutendice oficial de precios al consumidor de cada paiacutes al Estimaciones basadas en el periodo de enero aoctubre Fuente elaboracioacuten propia con informacioacuten de Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Lashytina yel Caribe (EPAl 2012
Esto es importante porque precisamente en las mediciones del Coneval y de EVALUacuteA de la pobreza en Meacutexico se considera que en los uacuteltimos antildeos el principal factor de incremento de la pobreza ha sido la caiacuteda del ingreso El Coneval con una nueva metodologiacutea multidimensional de la pobreza estima que de 52 millones de personas que se encontraban en situacioacuten de pobreza en el antildeo 2010 35 millones (673) viviacutean en aacutembitos urbanos De estos 296 millones se encontraban en pobreza moderada y 55 en pobreza extrema Es decir seguacuten estas estimaciones la poblacioacuten no pobre y no vulnerable en el medio urbano es soacutelo de 2004 millones (236 de la poshyblacioacuten) poco menos de una cuarta parte del total de mexicanos pobres en el paiacutes
De acuerdo con esta metodologiacutea del Coneval como consecuencia de la crisis de 2008 la pobreza pasoacute de 48 837 800 personas a 51 993400 en 2010 Y la poblacioacuten vulnerable por ingresos ha crecido maacutes en el medio urbano -pasando de afectar a 56 de la poblacioacuten a 72- que en el medio rural donde incrementoacute de 07 a 11 En contrapartida en ambos casos la poblacioacuten vulnerable por carencias sociashyles ha mejorado pasando de 329 a 286 en el medio urbano y de 331 a 288 en el medio rural (graacutefica 4)
POBREZA URBANA YPROTECCIOacuteN SOCIAL 1211 I
En relacioacuten con los indicadores de carencias el maacutes importante es en ambos cashysos el de carencia de seguridad social representando para 2010 en el medio urbano 543 y en cuanto a la calidad y espacios de la vivienda en el medio urbano represhysenta 11 es decir 95 millones de personas mientras que la carencia de los servicios baacutesicos habitacionales es de 73 lo que representa 63 millones de personas
En la ciudad de Meacutexico la capital del paiacutes el centro maacutes importante del sistema urbano nacional y una de las megaloacutepolis del mundo EVALUacuteA coincide en que Iq crishysis afectoacute el empleo y el ingreso y que seguacuten datos de la ENIGH 2010 se produjo una caiacuteda del ingreso promedio por hogar de 123 a nivel nacional y de 811 en el Disshytrito Federal Seguacuten este organismo la incidencia de la pobreza a nivel nacional se inshycrementoacute en 26 puntos entre 2008 a 2010 afectando en este uacuteltimo antildeo a 829 de los mexicanos que seguacuten este organismo se encuentran en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad Pero este crecimiento es mayor en las metroacutepolis (excluido el D F) donde se registroacute 708 en 2008 y 749 en 2010 es decir se dio un incremento en 4 puntos en los niveles de pobreza y vulnerabilidad
En el Distrito Federal en cambio la pobreza se mantuvo praacutecticamente igual al caer soacutelo -01 puntos pasando de 669 a 668 pero lo que se advierte en la capital es que si bien no aumentoacute el nuacutemero de pobres siacute se incrementoacute su intensidad A nivel nacional tambieacuten se incrementoacute la intensidad pero menos que en el Distrito Federal
Lo importante es sentildealar que ambas mediciones coinciden en que la pobreza de ingresos es la explicacioacuten casi uacutenica del aumento de la pobreza lo cual expresa algo ya conocido que Meacutexico no ha logrado crear el milloacuten de empleos que se requieren cada antildeo para los joacutevenes que ingresan a la fuerza de trabajo a lo que se suma que registra uno de los maacutes bajos porcentajes de crecimiento del salario entre todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina otorgando soacutelo 08 de aumento en el uacuteltimo antildeo frente a un crecimiento moacutedico de Brasil y constante en Argentina
iquestQueacute es la proteccioacuten social en las ciudades mexicanas
En este contexto las poliacuteticas sociales tienen como objetivo crear condiciones de equishydad asiacute como promover y garantizar el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos (Ziccardi 2009) Asiacute las poliacuteticas sociales urbanas en el marco de una sociedad en la que la estabilidad en el empleo y el acceso a la seguridad social se debilitan deben garantizar proteccioacuten social a un mayor nuacutemero de ciudadanos independientemente de la situacioacuten laboral y promover la mejora en la calidad de vida en el espacio en el que habitan Ante ello los programas sociales de transferencias monetarias condicioshynadas que existen en praacutecticamente todos los paiacuteses de AL y entre los cuales el Prograshyma de Desarrollo Humano Oportunidades en Meacutexico fue pionero denominaacutendose en
I21 2 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POlfTlCA SOCIAL
1997 Progresa se sustentan en una concepcioacuten de desarrollo humano de creacioacuten de capacidades y de acceso a bienes y servicios baacutesicos Por ello pueden considerarshyse acciones indispensables que movilizan cada vez maacutes recursos (graacutefica 4) pero no obstante ser necesarios no logran abatir los altos niveles de pobreza que prevalecen en la regioacuten
Graacutefica 4 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Recursos asignados para el programa por participacioacuten
de las dependencias (millones de pesos)
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2007 2008 2009 2010 Prollramodo 2011
Fuente elaboracioacuten propia con datos de la Secretariacutea de SaludQuinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
Como puede observarse el monto de los recursos de Oportunidades ha sido creshyciente en la deacutecada ya que pasoacute de disponer de 36 76920 millones de pesos en 2007 a 65 68540 en 2011 sin embargo la pobreza no cede terreno e inclusive como se vio se acrecienta en momentos de crisis Pero interesa considerarlo en este trashybajo porque este programa en el pasado se concentraba en el medio rural mientras que actualmente poco menos de la mitad de lasfamilias a las que llega Oportunidashydes vive en espacios considerados semiurbanos o urbanos (graacutefica 5)
Graacutefica S Programa Oportunidades cobertura de atencioacuten por tamantildeo de localidad
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36l9) 624 9628 166
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Fuente elaboracioacuten propia con datos del Quinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 1213 1
Estos datos requieren un anaacutelisis maacutes profundo ya que las transferencias monetashyrias condicionadas no pueden venir a reemplazar el papel social de los ingresos proveshynientes del trabajo componente central en la vida social de la realizacioacuten personal de las personas en la creacioacuten de alta autoestima yen la organizacioacuten de la vida coshymunitaria Lo que las transferencias monetarias condicionadas logran es que quienes participan en estos programas tengan garantizada la subsistencia fiacutesica de las famishylias y puedan avanzar aunque sea parcialmente en el ejercicio pleno de los derechos (salud y educacioacuten)
Pero la principal accioacuten gubernamental que privilegia la dimensioacuten urbana el prinshycipal programa federal es Haacutebitat el cual apoya diferentes tipos de acciones siendo la maacutes importante la creacioacuten de infraestructura social mejorar las condiciones de vida de quienes viven en condiciones precarias y tambieacuten subyace la intencioacuten de reconstruir el tejido social y crear capital social para abatir los altos niveles de inseguridad Pero a diferencia de la tendencia al crecimiento de recursos que presenta Oportunidades en 2007 este programa ha recibido 2 04370 millones sus recursos bajaron notablemenshyte en 2008 y se incrementaron luego hasta alcanzar 3 61140 millones en 2011 Con eUo se atienden 1 421 poliacutegonos en 365 ciudades del sistema urbano nacional se beshynefician soacutelo 2 millones de personas Es decir se trata de recursos extremadamente limitados para transformar el entorno urbano de pobreza en el que viven tantos mishyllones de mexicanos
De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2010 del Coneval se tiene registrado un total de 2 391 programas y acciones a nivel nacional El Estado de Meacutexico Chiapas Distrito Federal y Veracruz son los esshytados que cuentan con el mayor nuacutemero registrado con 282240 190 Y 189 prograshymas respectivamente Sin embargo en el caso de la ciudad de Meacutexico los programas sociales se enmarcan en una concepcioacuten de reconocimiento y ejercicio de derechos econoacutemicos sociales ambientales y culturales y de aplicacioacuten de criterios univershysales y de inclusioacuten social En este contexto el programa emblemaacutetico de transfeshyrencias monetarias (no condicionadas) es el Programa de Pensioacuten Alimentaria para Adultos Mayores de 68 antildeos que suma ya 480 mil personas Pero desde la perspectishyva de las poliacuteticas sociales urbanas y de los programas de inclusioacuten social el prograshyma maacutes relevante es el Programa Comunitario de Mejoramiento de Barrial el cual ha recibido ya tres reconocimientos internacionales (Distincioacuten del Observatorio Intershynacional de la Democracia Participativa Buena Praacutectica en Participacioacuten Ciudadana Premio Deutsche Bank Urban Age 2010 Y el Premio World Habitat Awards 201011) por ser una accioacuten socialmente relevante innovadora en su disentildeo y con un fuerte componente de participacioacuten de la ciudadaniacutea
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1 2 14 1 POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA lA RECONFIGURACIOacuteN DE lA POlfTICA SOCIAL
Graacutefica 6 Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial del Gobierno del D F Evolucioacuten de metas ypresupuestos (2007-2013)
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Los datos para el antildeo 2013 corresponden alos publicados en la Gaceta del D F como parte de las Reglas de Operacioacuten del programa por lo que representan tanto los montos como las metas programadas El resto de los antildeos se refiere al presupuesto ejercido ylas metas alcanzadas seguacuten lo reporta el VI Informe de Gobierno Fuente Gaceta Oficial del Distrito Federal 30 de enero de 2013 Reglas de Operacioacuten de los Proshygramas VI Informe de Gobierno Anexo Estadiacutestico 2012 Programa Comunitario de Mejorashymiento Barrial 2007-2012 PUEC -UNAM 2012
El principal objetivo de este programa es el mejoramiento de barrios pueblos y colonias para lo cual se rescatan espacios puacuteblicos degradados o se construyen donde no los hay Los proyectos presentados por colonias localizadas en zonas de alta muy alta y media marginacioacuten son realizados con apoyo de un equipo teacutecnico social proveniente de universidades puacuteblicas y privadas Estos proyectos se presenshytan en un concurso puacuteblico anual convocado en perioacutedicos de circulacioacuten nacional y deben ser validados previamente en una asamblea comunitaria Los comiteacutes de administracioacuten y supervisioacuten son los responsables de la realizacioacuten de los proyectos los cuales son seleccionados por un comiteacute teacutecnico Como se observa en la graacutefica 6 el Programa ha pasado de 49 en 2007 a 249 proyectos en 2012 pero como los reshycursos no se incrementaron a ese ritmo el monto de cada proyecto ha ido disminushyyendo Las colonias que maacutes proyectos han realizado se localizan en la delegacioacuten Iztapalapa y si bien es atribuible a que esta delegacioacuten tiene el mayor nuacutemero de poblacioacuten lo fundamental es su grado de organizacioacuten y su capacidad para gestioshynar recursos puacuteblicos
Sin duda en este programa subyace la intencioacuten de enfrentar la pobreza y sobre todo la desigualdad y la exclusioacuten que persisten en la ciudad capital a traveacutes de una masiva acCioacuten afirmativa de creacioacuten de espacios puacuteblicos dignos que constituyen la
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
teferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional C1acshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Ysu comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
POBREZA URBANA Y PROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
~eferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
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I21 6 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAl RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
Cordera R P Ramiacuterez y A Ziccardi (2009) Pobreza desigualdad y exclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs
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____ (2009) Las ciudades y la cuestioacuten social Municipio de Quito OlACCHl INNOVAR
Primera edicioacuten 2013
copy leticia Cano Soriano (coordinadora) copy Ediciones Diacuteaz de Santos D R copy Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico
Ciudad Universitaria Delegacioacuten Coyoacaacuten cP 04510 Meacutexico DF
Reservados todos los derechos
No estaacute permitida la reproduccioacuten total oparcial de este libro ni su tratamiento informaacutetico ni la transmisioacutein de ninguna forma opor cualquier medio ya sea electroacutenico mecaacutenico por fotocopia por registro uotros meacutetodos sin el permiso previo ypor escrito de los titulares del Copyright
Ediciones D D S Meacutexico Elisa 161 Col Nativitas C P03500 Delegacioacuten Benito Juaacuterez Meacutexico D F jnicasiodiazdesantosmexicocom httpwwwdiazdesantosmexicocommx
Ediciones Diacuteaz de Santos C Albasanz 228037 Madrid Espantildea jmdiazeditdiazdesantoscom httpwwweditdiazdesantoscom
ISBN978-607-02-4671 -5 (UNAM)
ISBN978-84-9969-678-2 (Diacuteaz de Santos)
Imagen de portada Pobreza ydesigualdad social de Arturo Tameacutes yBatta Disentildeo de portada Alejandra Carolina Ramiacuterez Caacutezares Correccioacuten ortograacutefica yde estilo Adriana Guerrero Tinoco Disentildeo yformacioacuten de interiores Aaroacuten Gonzaacutelez Cabrera
Fecha de edicioacuten noviembre de 2013 Impreso yhecho en Meacutexico
Primera edicioacuten 2013
copy leticia Cano Soriano (coordinadora) copy Ediciones Diacuteaz de Santos D R copy Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico
Ciudad Universitaria Delegacioacuten Coyoacaacuten cP 04510 Meacutexico DF
Reservados todos los derechos
No estaacute permitida la reproduccioacuten total o parcial de este libro ni su tratamiento informaacutetico ni la transmisioacutein de ninguna forma o por cualquier medio ya sea electroacutenico mecaacutenico por fotocopia por registro u otros meacutetodos sin el permiso previo y por escrito de los titulares del Copyright
Ediciones D D S Meacutexico Elisa 161 Col Nativitas C P 03500 Delegacioacuten Benito Juaacuterez Meacutexico D F jnicasiodiazdesantosmexicocom httpwwwdiazdesantosmexicocommx
Ediciones Diacuteaz de Santos C Albasanz 228037 Madrid Espantildea jmdiazeditdiazdesantoscom httpwwweditdiazdesantoscom
ISBN 978-607-02-4671 -5 (UNAM)
ISBN 978-84-9969-678-2 (Diacuteaz de Santos)
Imagen de portada Pobreza y desigualdad social de Arturo Tameacutes y Batta Disentildeo de portada Alejandra Carolina Ramiacuterez Caacutezares Correccioacuten ortograacutefica y de estilo Adriana Guerrero Tinoco Disentildeo y formacioacuten de interiores Aaroacuten Gonzaacutelez Cabrera
Fecha de edicioacuten noviembre de 2013 Impreso y hecho en Meacutexico
iacutendice
Proacutelogo 11 Joseacute Narro Robles
Introduccioacuten general 13 Leticia Cano Soriano
PRIME RA PA TE
DEMOCRACIA y DESIGUALDADES SOCIALES El REClAMO Al ESTADO
Democracia desigualdad y derechos humanos el reclamo al Estado 17 Rolando Cordera Campos
Pobreza y salud mental La enfermedad mental en Meacutexico tiene rostro de pobreza e inequidad 27 Mariacutea Elena Medina-Mora caza Rebeca Robles Garciacutea Shoshana Berenzon Gorn
Pobreza y desigualdad en Meacutexico identificacioacuten y diagnoacutestico 43 Raymundo Miguel Campos-Vaacutezquez
El acceso a la alimentacioacuten como factor de desigualdad 57 Felipe Tarres Torres
Migracioacuten forzada y cambio climaacutetico De la crisis a los derechos humanos 73 Daniel Rodriacuteguez Velaacutezquez Susana Estrella Alaniz Castilla Jessica Ortega Soto
Los rostros de la migracioacuten iquestqueacute pasa con los migrantes en Meacutexico 7 d de van y d d ond 7 105iquestquienes son iquesta on e e vienen
Ana Mariacutea Chaacutevez Galindo
La importancia de la configuracioacuten de una agenda migratoria con un enfoque de desarrollo y derechos humanos para las personasmigrantes en Meacutexico 119 Noemiacute Judith Garciacutea Pintildea
La inseguridad la violencia el miedo una espiral antisocial 127
Violencia social seguridad puacuteblica y miedo social Reneacute Alejandro Jimeacutenez Ornelas Xochitl Daniela Mejiacutea Pacheco Cecilia Nemesio Ramiacuterez
137
Nelia Tello Peoacuten
Discursos en torno a la migracioacuten laboral el retorno y la reinsercioacuten social a partir de la identidad grupal en Xilitla micro-regioacuten de la Huasteca Potosina (Meacutexico) 153- Javier Carreoacuten Guilleacuten
I~ I~
Los nuevps a~tores de la migracioacuten y pobreza en Meacutexico los urbanos 175 Guillermo Campos yCovarrubias
SEGUNDA PARTE r~ LA POBREZA YLA POLlIlCA SOCIAL EN MEacuteXICO
11 La uacuteltimay la primera instancias la asistencia social en Meacutexico 187 Mario Luis Fuentes Alcalaacute
11 11
Pobreza urbana y proteccioacuten social 205 Alicia Ziccardi Contigiani
Pobreza y horizonte de la poliacutetica social 217
11 Leticia Cano Soriano Pedro Isnardo de la Cruz Lugardo
11 Leading Social Work into the 2Pt Century 229 Golam M Mathbor
11 El desarrollo local y la identidad del trabajador social ante la crisis de la globalizacioacuten 235 Enrique Contreras Suaacuterez
Medicioacuten de la pobreza en Meacutexico Pobreza y desigualdad social retos para la reconfiguracioacuten de la poliacutetica social 249 Gonzalo Hernaacutendez Licona Ricardo Aparicio Carlos Mora yNayeli Salgado
Derechos sociales y participacioacuten ciudadana 275 Carlos Arteaga Basurto
Expresiones y praacutecticas recurrentes de la participacioacuten ciudadana 291 Joseacute Luis Sainz Villanueva
Participacioacuten ciu9adana y Trabajo Social Comunitario para alcanzar derechos sociales 307 Roberto Mellado Hernaacutendez
Violacioacuten estructural a los derechos econoacutemicos sociales y culturales fuente de d=sigu_aldad y pobreza 315 Andrea Kenya Saacutenchez Zepeda
Las poliacuteticas compensatorias 335 Paulette Dieterlen
La poliacutetica social compensatoria Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 345 Francisco Calzada Lemus
Percepcioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas desde Trabajo Social 353 Mariacutea del Rosario Silva Arciniega
Experiencias locales de desarrollo social 379 Silvia Galeana de la O
Veinte antildeos de experiencias de trabajo comunitario en el estado de Morelos 391 Alejandro Chao Barona
Hacia una ciudadaniacutea inclusiva Experiencias de participacioacuten de personqS en ~ituacioacuten de pobreza extrema 403 Matt Davies
Organizaciones e iniciativas ciudadanas en Meacutexico del fomento a las actividades de las organizaciones socio-civiles a la construccioacuten-de poliacuteticas para el fortalecimiento y creacioacuten de organizaciones sociales 411 Eliacute Evangelista Martiacutenez
TERCERA PARTE
DESIGUALDADES
Circo volador juv~ntud y cultura popular en la ciudad de Meacutexico 435 Heacutector Castillo Berthier
Desigualdad social y empleo juvenil 461 Silvia Vaacutezquez-Gonzaacutelez
Participacioacuten ciu9adana y Trabajo Social Comunitario para alcanzar derechos sociales 307 Roberto Mellado Hernaacutendez
Violacioacuten estructural a los derechos econoacutemicos sociales y culturales fuente de desigu_aldad y pobreza 315 Andrea Kenya Saacutenchez Zepeda
Las poliacuteticas compensatorias 335 Paulette Dieterlen
La poliacutetica social compensatoria Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 345 Francisco Calzada Lemus
Percepcioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas desde Trabajo Social 353 Mariacutea del Rosario Silva Arciniega
Experiencias locales de desarrollo social 379 Silvia Galeana de la O
Veinte antildeos de experiencias de trabajo comunitario en el estado de Morelos 391 Alejandro Chao Barona
Hacia una ciudadaniacutea inclusiva Experiencias de participacioacuten de personqS en ~ituacioacuten de pobreza extrema 403 Matt Davies
Organizaciones e iniciativas ciudadanas en Meacutexico del fomento a las actividades de las organizaciones socio-civiles a la construccioacutenmiddot-de poliacuteticas para el fortalecimiento y creacioacuten de organizaciones sociales 411 Eliacute Evangelista Martiacutenez
TERCERA PARTE
DESIGUALDADES
Circo volador juv~ntud y cultura popular en la ciudad de Meacutexico 435 Heacutector Castillo Berthier
Desigualdad social y empleo juvenil 461 Silvia VaacutezquezGonzaacutelez
I I I I I I I I I I I I I I I I
Juventud y sexualidad en Meacutexico deseo y proteccioacuten 479 Rolando Diacuteaz-Loving Georgina Garciacutea Rodriacuteguez
Los joacutevenes y su condicioacuten de vulnerabilidad 499 Aiacuteda Imelda Valero Chaacutevez
La cultura de la violencia Un desafiacuteo para el disentildeo de poliacuteticas compensatorias 513 Jesuacutes Acevedo Alemaacuten
Violencia de geacutenero una dimensioacuten de terror 533 Julia del Carmen Chaacutevez Carapia
Buacutesqueda de ayuda formal e informal de mujeres que sufren violencia de pareja 553 Sonia Friacuteas Martiacutenez
iquestPoliacutetica social con perspectiva de geacutenero Una mirada al Distrito Federal 571 Guadalupe Jardoacuten Soliacutes
Conclusiones generales 581 Leticia Cano Soriano
Sobre los autores 585
Pobreza urbana y proteccioacuten social Alicia Zicca di ContigianF
Introduccioacuten
La pobreza es el maacutes grave problema social que enfrenta nuestro paiacutes y a pesar de los muacuteltiples esfuerzos realizados para que millones de mexicanos logren mejorar su calidad de vida eacutesta cede terreno muy lentamente y en cambio se acrecienta con rashypidez en los momentos de crisis como ocurrioacute recientemente en 2008
Se trata de un problema complejo que tiene muacuteltiples causas pero las principashyles aunque no las uacutenicas son las econoacutemicas de tipo estructural la precariedad e inestabilidad en el empleo y los bajos salarios asiacute como la falta de opciones ocupashycionales A ello se suman las praacutecticas sociales culturales institucionales y poliacuteticas que refuerzan y acrecientan esta situacioacuten y que han sido estudiadas sistemaacuteticashymente por las diferentes disciplinas de las ciencias sociales y las humanidades Maacutes auacuten puede decirse que la pobreza es una de las principales temaacuteticas abordadas por los estudiosos de las sociedades latinoamericanas y que en las uacuteltimas deacutecadas su creciente magnitud y sus diferentes modalidades han colocado nuevos desafiacuteos conshyceptuales que han obligado a redefinir la llamada cuestioacuten social y reformular los modelos de proteccioacuten social del Estado
En este sentido es importante conocer la trayectoria conceptual de la pobreza porque ello permite saber de queacute manera la sociedad construye un conjunto de ideas que sirven para comprender y legitimar socialmente la existencia de estos procesos de privacioacuten y exclusioacuten social que afectan a grandes segmentos de ciudadanos Sin duda de estas diferentes construcciones de la realidad social surgen los fundamentos que sustentan el disentildeo e implementacioacuten de diferentes poliacuteticas y programas sociashyles que intentan paliar sus efectos maacutes desfavorables
I Una versioacuten de este trabajo fue publicada en Memorias de la Reunioacuten Ciencia y Humanismo 2012 Meacutexico Academia Mexicana de las Ciencias
2 Directora del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad de la UNAM
1205 I
I206 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Ante la complejidad de esta temaacutetica en este trabajo se presenta primero el conshycepto de pobreza urbana como pobreza relativa poniendo particular atencioacuten a la dimensioacuten urbano-espacial que signa estos procesos Luego se retoman algunas esshytimaciones que existen sobre la magnitud intensidad y las caracteriacutesticas de este feshynoacutemeno en el medio urbano latinoamericano y mexicano Por uacuteltimo se analizan las principales respuestas institucionales y los programas de mejoramiento de barrios que han adquirido centralidad en el interior de las poliacuteticas sociales y de las poliacutetishycas urbanas y que indican la existencia de un nuevo componente en los modelos de proteccioacuten social
Pobreza urbana pobreza relativa
La pobreza es un estado de privacioacuten asociado a condiciones de desempleo subemshypleo informalidad y sobre todo bajos salarios que coloca a los trabajadores y a sus familias en una situacioacuten de precariedad S Rowntree (1901) cientiacutefico social que esshytudioacute sistemaacuteticamente la pobreza en York a inicios del siglo xx desde una visioacuten pragmaacutetica consideraba pobres a todos aquellos incapaces de lograr su supervivenshycia fiacutesica Su principal aportacioacuten fue el ofrecer una medida absoluta de pobreza al determinar el nivel de ingreso que provee un miacutenimo estaacutendar de vida basado en la satisfaccioacuten de necesidades bioloacutegicas de comida agua ropa y vivienda es decir un miacutenimo que garantice la eficiencia fiacutesica Sin duda a pesar de que ha pasado mucho tiempo esta idea subyace en las decisiones gubernamentales que establecen una liacuteshynea de pobreza debajo de la cual se encuentran todos aquellos individuos que reshyquieren proteccioacuten social del Estado
Sin embargo ese concepto de pobreza absoluta resulta estrecho cuando se analishyza la pobreza urbana y parece uacutetil introducir el concepto de pobreza relativa acuntildeashydo por P Townsend (1970) que alude a que el estaacutendar de vida se define en funcioacuten de una determinada sociedad y un tiempo dado En esta concepcioacuten lo importante es la distribucioacuten de los recursos y no soacutelo de los ingresos porque los individuos en las ciudades necesitan participar de acuerdo con patrones de vida costumbres yactishyvidades particulares propias de la sociedad en que habitan
Sin duda cuando se trata de analizar la pobreza urbana en las sociedades latinoashymericanas este concepto de pobreza relativa es pertinente no obstante que deben tenerse en cuenta otras particularidades propias de la regioacuten tales como
En las ciudades latinoamericanas a diferencia de lo que ocurre en el medio rural es maacutes difiacutecil que prevalezcan situaciones generalizadas de pobreza absoluta si por tal se entiende carencia de alimentacioacuten agua vestido o una vivienda precaria
La ciudad es una aglomeracioacuten de poblacioacuten y actividades que ofrece un conjunto de bienes y servicios colectivos al conjunto de la ciudadaniacutea independientemente de
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 12071
su capacidad de apropiacioacuten en el mercado (educacioacuten salud recreacioacuten) por ello es un factor de atraccioacuten que alienta la migracioacuten campo-ciudad
La intensidad de la pobreza urbana y su magnitud suelen ser menores que en el medio rural y sus manifestaciones y componentes particulares por lo que en la medishycioacuten y en el disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas y programas sociales deben reconocerse estas especificidades
En el medio urbano es necesario incorporar la nocioacuten de exclusioacuten social (Castel 1995) la cual se inscribe en la matriz conceptual de desigualdad porque permite ampliar e incorporar las dimensiones no econoacutemicas de la pobreza al aludir al debishylitamiento de la sociedad salarial y de los regiacutemenes de bienestar social a los efecshytos de la expansioacuten de la informalidad y la precariedad en el empleo asiacute como a las praacutecticas discriminatorias de que son objeto ciertos colectivos sociales principalshymente de origen popular por su bajo nivel educativo por su geacutenero o pertenencia aun grupo eacutetnico-cultural por su edad o por vivir en una zona o colonia precaria de la ciudad Sin duda esta nocioacuten estaacute estrechamente vinculada a las teoriacuteas de marshyginalidad latinoamericana de los antildeos setenta del siglo pasado las desarrolladas tanto desde el estructural marxismo de la eacutepoca y cuyos principales autores fueron Nun Cardoso Dos Santos Singer Faleto Sigal Contreras entre otros como desde la antropologiacutea o la sociologiacutea funcionalista de Germani Gusti la DESAL en Chile Contreras o Lomnitz3
Lo importante es que en todas estas concepciones que pretenden dar cuenta de las causas y caracteriacutesticas de la pobreza urbana la dimensioacuten territorial constituye un componente central y el concepto de pobreza relativa puede aplicarse doblemenshyte por un lado porque las condiciones de pobreza en las ciudades suelen ser maacutes acotadas menos intensas que en el medio rural y por otro porque en las ciudades la pobreza se confronta cotidianamente con la opulencia con los elevados niveles de vida que posee un pequentildeo sector de altos ingresos y con niveles aceptables de las clases medias
Con la intencioacuten de enfrentar estas situaciones de pobreza que prevalecen en el medio urbano desde los antildeos sesenta y aun antes de la construccioacuten masiva de vishyviendas de intereacutes social o de apoyo a los procesos de autoconstruccioacuten fueron las principales liacuteneas de actuacioacuten gubernamental en casi todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina incluido Meacutexico Pero en la uacuteltima deacutecada coincidiendo con el proceso de consolidacioacuten de estos barrios populares perifeacutericos y en el marco del reconocishymiento del derecho a la ciudad impulsado por organizaciones sociales y civiles y gobiernos progresistas se ha dado una revalorizacioacuten del espacio puacuteblico como lushygar de encuentro de reunioacuten de convivencia comunitaria como la base material
Sobre los viacutenculos entre la teoriacutea de la marginalidad y la nocioacuten actual de exclusioacuten social veacutease Ziccardi (2009)
3
I208 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTlCA SOCIAL
necesaria para construir praacutecticas sociales capaces de contrarrestar las fuertes tenshydencias a la individualizacioacuten que prevalecen en la sociedad del siglo XXI Esto ha lleshyvado a que la accioacuten puacuteblica gubernamental sume a la produccioacuten de infraestructura y el suministro de los servicios habitaciones baacutesicos (agua y drenaje) cuyo suministro es una responsabilidad del Estado para el conjunto de la ciudadaniacutea la construccioacuten o recuperacioacuten de espacios puacuteblicos en barrios populares4
La magnitud de la pobreza urbana
Son conocidas las dificultades que se presentan cuando se intenta medir la magnishytud de fenoacutemenos sociales tan complejos como los que generan las condiciones de pobreza en las que viven los sectores populares pero sin duda conocer la escala del problema es de central importancia sobre todo cuando se trata de disentildear nuevos modelos de proteccioacuten social
Seguacuten la (EPAl en 2010 se registra en Meacutexico una proporcioacuten importante de poshybres urbanos (323) de los cuales 85 es indigente en las ciudades estimacioacuten muy baja si se la compara con las mediciones que realizan los organismos encargashydos de esta tarea en nuestro paiacutes (Coneval o EVALUacuteA DF) Sin embargo estas cifras son uacutetiles cuando se trata de comparar la situacioacuten que existe en Meacutexico respecto a otros paiacuteses de la regioacuten latinoamericana En particular interesa comparar el caso de Meacutexico con el de Brasil ya que son los dos paiacuteses maacutes grandes en teacuterminos poblacioshynales y que registran mayores niveles de desarrollo econoacutemico y social pero tambieacuten son los que presentan el mayor nuacutemero de poblacioacuten en condicioacuten de pobreza en la regioacuten Lo que estos datos indican es que Brasil registra un porcentaje bastante meshynor de personas en situacioacuten de pobreza urbana (182) y de indigencia (45) que Meacutexico y que en ambos casos auacuten es mayor el peso de pobreza rural que urbana En Argentina que puede ser el tercer paiacutes con mayor desarrollo econoacutemico y social es auacuten mucho menor el porcentaje de personas en condiciones de pobreza e indigencia en el medio urbano que en aquellos dos paiacuteses (veacutease graacutefica 1)
Ademaacutes de Argentina Uruguay y Chile son los paiacuteses que registran las menores proporciones de pobres e indigentes (respectivamente 67 y 11 en el primero y 113 Y3 en el segundo) y donde es mayor el peso de la pobreza urbana que la rural
4 Asiacute frente a una masiva poliacutetica de vivienda de intereacutes social que ha llevado a que se produzshycan en la uacuteltima deacutecada millones de viviendas en periferias cada vez maacutes lejanas que conlleva altos costos sociales y ambientales existen actualmente otras intervenciones urbanas que privilegian la vida comunitaria que puede desarrollarse en los espacios puacuteblicos y que contribuye a superar las adversas condiciones de vida
POBREZA URBANA YPROTEC(JUacuteN SOCIAL 12091
Graacutefica 1 Pobreza e indigencia en aacutereas urbanas de los paiacuteses de Ameacuterica Latina 2011 (en porcentajes)
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al Incluye alas personas bajo la liacutenea de indigencia oen situacioacuten de extrema pobreza Corresponden al uacuteltimo antildeo con informacioacuten disponible Meacutexico 2010 Bolivia 2009 El Salvador 2010 Guatemala 2006 Nicaragua 2009 Honduras 2010 Fuente elaboracioacuten propia con base en datos de CEPALSTAT Poblacioacuten eacuten situacioacuten de pobreza einshydigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina yel Caribe CEPAL 2013
Tambieacuten puede observarse que la pobreza en estos paiacuteses disminuye mientras que en Meacutexico se incrementa lo cual se atribuye a la crisis econoacutemica internacional sta tendencia no se observa en Brasil y Argentina (graacutefica 2)
Graacutefica 2 Evolucioacuten de la pobreza urbana en tres paiacuteses de Ameacuterica Latina 1989-2011 (en porcentajes)
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Fuente elaboracioacuten propia con base en la base de datos CEPALSTAT Poblacioacuten en sishytuacioacuten de pobreza eindigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe (EPAL 2013
-
j 21 O 1 POBREZA yDESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Cabe observar que la evolucioacuten del salario medio real se corresponde con estas tendencias ya que mientras que en Meacutexico eacuteste es praacutecticamente el mismo en la uacuteltishyma deacutecada en Brasil se incrementa de manera moderada y en Argentina despueacutes de la grave crisis de 2000 sube sostenida mente (graacutefica 3)
Graacutefica 3 Evolucioacuten del salario medio real en tres paiacuteses de Ameacuterica latina (iacutendices 2005=100)
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Cifras deftactadas por el iacutendice oficial de precios al consumidor de cada paiacutes al Estimaciones basadas en el periodo de enero aoctubre Fuente elaboracioacuten propia con informacioacuten de Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Lashytina yel Caribe (EPAl 2012
Esto es importante porque precisamente en las mediciones del Coneval y de EVALUacuteA de la pobreza en Meacutexico se considera que en los uacuteltimos antildeos el principal factor de incremento de la pobreza ha sido la caiacuteda del ingreso El Coneval con una nueva metodologiacutea multidimensional de la pobreza estima que de 52 millones de personas que se encontraban en situacioacuten de pobreza en el antildeo 2010 35 millones (673) viviacutean en aacutembitos urbanos De estos 296 millones se encontraban en pobreza moderada y 55 en pobreza extrema Es decir seguacuten estas estimaciones la poblacioacuten no pobre y no vulnerable en el medio urbano es soacutelo de 2004 millones (236 de la poshyblacioacuten) poco menos de una cuarta parte del total de mexicanos pobres en el paiacutes
De acuerdo con esta metodologiacutea del Coneval como consecuencia de la crisis de 2008 la pobreza pasoacute de 48 837 800 personas a 51 993400 en 2010 Y la poblacioacuten vulnerable por ingresos ha crecido maacutes en el medio urbano -pasando de afectar a 56 de la poblacioacuten a 72- que en el medio rural donde incrementoacute de 07 a 11 En contrapartida en ambos casos la poblacioacuten vulnerable por carencias sociashyles ha mejorado pasando de 329 a 286 en el medio urbano y de 331 a 288 en el medio rural (graacutefica 4)
POBREZA URBANA YPROTECCIOacuteN SOCIAL 1211 I
En relacioacuten con los indicadores de carencias el maacutes importante es en ambos cashysos el de carencia de seguridad social representando para 2010 en el medio urbano 543 y en cuanto a la calidad y espacios de la vivienda en el medio urbano represhysenta 11 es decir 95 millones de personas mientras que la carencia de los servicios baacutesicos habitacionales es de 73 lo que representa 63 millones de personas
En la ciudad de Meacutexico la capital del paiacutes el centro maacutes importante del sistema urbano nacional y una de las megaloacutepolis del mundo EVALUacuteA coincide en que Iq crishysis afectoacute el empleo y el ingreso y que seguacuten datos de la ENIGH 2010 se produjo una caiacuteda del ingreso promedio por hogar de 123 a nivel nacional y de 811 en el Disshytrito Federal Seguacuten este organismo la incidencia de la pobreza a nivel nacional se inshycrementoacute en 26 puntos entre 2008 a 2010 afectando en este uacuteltimo antildeo a 829 de los mexicanos que seguacuten este organismo se encuentran en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad Pero este crecimiento es mayor en las metroacutepolis (excluido el D F) donde se registroacute 708 en 2008 y 749 en 2010 es decir se dio un incremento en 4 puntos en los niveles de pobreza y vulnerabilidad
En el Distrito Federal en cambio la pobreza se mantuvo praacutecticamente igual al caer soacutelo -01 puntos pasando de 669 a 668 pero lo que se advierte en la capital es que si bien no aumentoacute el nuacutemero de pobres siacute se incrementoacute su intensidad A nivel nacional tambieacuten se incrementoacute la intensidad pero menos que en el Distrito Federal
Lo importante es sentildealar que ambas mediciones coinciden en que la pobreza de ingresos es la explicacioacuten casi uacutenica del aumento de la pobreza lo cual expresa algo ya conocido que Meacutexico no ha logrado crear el milloacuten de empleos que se requieren cada antildeo para los joacutevenes que ingresan a la fuerza de trabajo a lo que se suma que registra uno de los maacutes bajos porcentajes de crecimiento del salario entre todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina otorgando soacutelo 08 de aumento en el uacuteltimo antildeo frente a un crecimiento moacutedico de Brasil y constante en Argentina
iquestQueacute es la proteccioacuten social en las ciudades mexicanas
En este contexto las poliacuteticas sociales tienen como objetivo crear condiciones de equishydad asiacute como promover y garantizar el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos (Ziccardi 2009) Asiacute las poliacuteticas sociales urbanas en el marco de una sociedad en la que la estabilidad en el empleo y el acceso a la seguridad social se debilitan deben garantizar proteccioacuten social a un mayor nuacutemero de ciudadanos independientemente de la situacioacuten laboral y promover la mejora en la calidad de vida en el espacio en el que habitan Ante ello los programas sociales de transferencias monetarias condicioshynadas que existen en praacutecticamente todos los paiacuteses de AL y entre los cuales el Prograshyma de Desarrollo Humano Oportunidades en Meacutexico fue pionero denominaacutendose en
I21 2 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POlfTlCA SOCIAL
1997 Progresa se sustentan en una concepcioacuten de desarrollo humano de creacioacuten de capacidades y de acceso a bienes y servicios baacutesicos Por ello pueden considerarshyse acciones indispensables que movilizan cada vez maacutes recursos (graacutefica 4) pero no obstante ser necesarios no logran abatir los altos niveles de pobreza que prevalecen en la regioacuten
Graacutefica 4 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Recursos asignados para el programa por participacioacuten
de las dependencias (millones de pesos)
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2007 2008 2009 2010 Prollramodo 2011
Fuente elaboracioacuten propia con datos de la Secretariacutea de SaludQuinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
Como puede observarse el monto de los recursos de Oportunidades ha sido creshyciente en la deacutecada ya que pasoacute de disponer de 36 76920 millones de pesos en 2007 a 65 68540 en 2011 sin embargo la pobreza no cede terreno e inclusive como se vio se acrecienta en momentos de crisis Pero interesa considerarlo en este trashybajo porque este programa en el pasado se concentraba en el medio rural mientras que actualmente poco menos de la mitad de lasfamilias a las que llega Oportunidashydes vive en espacios considerados semiurbanos o urbanos (graacutefica 5)
Graacutefica S Programa Oportunidades cobertura de atencioacuten por tamantildeo de localidad
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166 AsentanienlDS wtIiIos I1
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36l9) 624 9628 166
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Fuente elaboracioacuten propia con datos del Quinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 1213 1
Estos datos requieren un anaacutelisis maacutes profundo ya que las transferencias monetashyrias condicionadas no pueden venir a reemplazar el papel social de los ingresos proveshynientes del trabajo componente central en la vida social de la realizacioacuten personal de las personas en la creacioacuten de alta autoestima yen la organizacioacuten de la vida coshymunitaria Lo que las transferencias monetarias condicionadas logran es que quienes participan en estos programas tengan garantizada la subsistencia fiacutesica de las famishylias y puedan avanzar aunque sea parcialmente en el ejercicio pleno de los derechos (salud y educacioacuten)
Pero la principal accioacuten gubernamental que privilegia la dimensioacuten urbana el prinshycipal programa federal es Haacutebitat el cual apoya diferentes tipos de acciones siendo la maacutes importante la creacioacuten de infraestructura social mejorar las condiciones de vida de quienes viven en condiciones precarias y tambieacuten subyace la intencioacuten de reconstruir el tejido social y crear capital social para abatir los altos niveles de inseguridad Pero a diferencia de la tendencia al crecimiento de recursos que presenta Oportunidades en 2007 este programa ha recibido 2 04370 millones sus recursos bajaron notablemenshyte en 2008 y se incrementaron luego hasta alcanzar 3 61140 millones en 2011 Con eUo se atienden 1 421 poliacutegonos en 365 ciudades del sistema urbano nacional se beshynefician soacutelo 2 millones de personas Es decir se trata de recursos extremadamente limitados para transformar el entorno urbano de pobreza en el que viven tantos mishyllones de mexicanos
De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2010 del Coneval se tiene registrado un total de 2 391 programas y acciones a nivel nacional El Estado de Meacutexico Chiapas Distrito Federal y Veracruz son los esshytados que cuentan con el mayor nuacutemero registrado con 282240 190 Y 189 prograshymas respectivamente Sin embargo en el caso de la ciudad de Meacutexico los programas sociales se enmarcan en una concepcioacuten de reconocimiento y ejercicio de derechos econoacutemicos sociales ambientales y culturales y de aplicacioacuten de criterios univershysales y de inclusioacuten social En este contexto el programa emblemaacutetico de transfeshyrencias monetarias (no condicionadas) es el Programa de Pensioacuten Alimentaria para Adultos Mayores de 68 antildeos que suma ya 480 mil personas Pero desde la perspectishyva de las poliacuteticas sociales urbanas y de los programas de inclusioacuten social el prograshyma maacutes relevante es el Programa Comunitario de Mejoramiento de Barrial el cual ha recibido ya tres reconocimientos internacionales (Distincioacuten del Observatorio Intershynacional de la Democracia Participativa Buena Praacutectica en Participacioacuten Ciudadana Premio Deutsche Bank Urban Age 2010 Y el Premio World Habitat Awards 201011) por ser una accioacuten socialmente relevante innovadora en su disentildeo y con un fuerte componente de participacioacuten de la ciudadaniacutea
--
1 2 14 1 POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA lA RECONFIGURACIOacuteN DE lA POlfTICA SOCIAL
Graacutefica 6 Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial del Gobierno del D F Evolucioacuten de metas ypresupuestos (2007-2013)
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Los datos para el antildeo 2013 corresponden alos publicados en la Gaceta del D F como parte de las Reglas de Operacioacuten del programa por lo que representan tanto los montos como las metas programadas El resto de los antildeos se refiere al presupuesto ejercido ylas metas alcanzadas seguacuten lo reporta el VI Informe de Gobierno Fuente Gaceta Oficial del Distrito Federal 30 de enero de 2013 Reglas de Operacioacuten de los Proshygramas VI Informe de Gobierno Anexo Estadiacutestico 2012 Programa Comunitario de Mejorashymiento Barrial 2007-2012 PUEC -UNAM 2012
El principal objetivo de este programa es el mejoramiento de barrios pueblos y colonias para lo cual se rescatan espacios puacuteblicos degradados o se construyen donde no los hay Los proyectos presentados por colonias localizadas en zonas de alta muy alta y media marginacioacuten son realizados con apoyo de un equipo teacutecnico social proveniente de universidades puacuteblicas y privadas Estos proyectos se presenshytan en un concurso puacuteblico anual convocado en perioacutedicos de circulacioacuten nacional y deben ser validados previamente en una asamblea comunitaria Los comiteacutes de administracioacuten y supervisioacuten son los responsables de la realizacioacuten de los proyectos los cuales son seleccionados por un comiteacute teacutecnico Como se observa en la graacutefica 6 el Programa ha pasado de 49 en 2007 a 249 proyectos en 2012 pero como los reshycursos no se incrementaron a ese ritmo el monto de cada proyecto ha ido disminushyyendo Las colonias que maacutes proyectos han realizado se localizan en la delegacioacuten Iztapalapa y si bien es atribuible a que esta delegacioacuten tiene el mayor nuacutemero de poblacioacuten lo fundamental es su grado de organizacioacuten y su capacidad para gestioshynar recursos puacuteblicos
Sin duda en este programa subyace la intencioacuten de enfrentar la pobreza y sobre todo la desigualdad y la exclusioacuten que persisten en la ciudad capital a traveacutes de una masiva acCioacuten afirmativa de creacioacuten de espacios puacuteblicos dignos que constituyen la
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
teferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional C1acshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Ysu comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
POBREZA URBANA Y PROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
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Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
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I21 6 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAl RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
Cordera R P Ramiacuterez y A Ziccardi (2009) Pobreza desigualdad y exclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs
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clusioacuten social en R Cordera P Ramiacuterez yA Ziccardi Pobreza desigualdad y exshyclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs pp 73-91
____ (2009) Las ciudades y la cuestioacuten social Municipio de Quito OlACCHl INNOVAR
iacutendice
Proacutelogo 11 Joseacute Narro Robles
Introduccioacuten general 13 Leticia Cano Soriano
PRIME RA PA TE
DEMOCRACIA y DESIGUALDADES SOCIALES El REClAMO Al ESTADO
Democracia desigualdad y derechos humanos el reclamo al Estado 17 Rolando Cordera Campos
Pobreza y salud mental La enfermedad mental en Meacutexico tiene rostro de pobreza e inequidad 27 Mariacutea Elena Medina-Mora caza Rebeca Robles Garciacutea Shoshana Berenzon Gorn
Pobreza y desigualdad en Meacutexico identificacioacuten y diagnoacutestico 43 Raymundo Miguel Campos-Vaacutezquez
El acceso a la alimentacioacuten como factor de desigualdad 57 Felipe Tarres Torres
Migracioacuten forzada y cambio climaacutetico De la crisis a los derechos humanos 73 Daniel Rodriacuteguez Velaacutezquez Susana Estrella Alaniz Castilla Jessica Ortega Soto
Los rostros de la migracioacuten iquestqueacute pasa con los migrantes en Meacutexico 7 d de van y d d ond 7 105iquestquienes son iquesta on e e vienen
Ana Mariacutea Chaacutevez Galindo
La importancia de la configuracioacuten de una agenda migratoria con un enfoque de desarrollo y derechos humanos para las personasmigrantes en Meacutexico 119 Noemiacute Judith Garciacutea Pintildea
La inseguridad la violencia el miedo una espiral antisocial 127
Violencia social seguridad puacuteblica y miedo social Reneacute Alejandro Jimeacutenez Ornelas Xochitl Daniela Mejiacutea Pacheco Cecilia Nemesio Ramiacuterez
137
Nelia Tello Peoacuten
Discursos en torno a la migracioacuten laboral el retorno y la reinsercioacuten social a partir de la identidad grupal en Xilitla micro-regioacuten de la Huasteca Potosina (Meacutexico) 153- Javier Carreoacuten Guilleacuten
I~ I~
Los nuevps a~tores de la migracioacuten y pobreza en Meacutexico los urbanos 175 Guillermo Campos yCovarrubias
SEGUNDA PARTE r~ LA POBREZA YLA POLlIlCA SOCIAL EN MEacuteXICO
11 La uacuteltimay la primera instancias la asistencia social en Meacutexico 187 Mario Luis Fuentes Alcalaacute
11 11
Pobreza urbana y proteccioacuten social 205 Alicia Ziccardi Contigiani
Pobreza y horizonte de la poliacutetica social 217
11 Leticia Cano Soriano Pedro Isnardo de la Cruz Lugardo
11 Leading Social Work into the 2Pt Century 229 Golam M Mathbor
11 El desarrollo local y la identidad del trabajador social ante la crisis de la globalizacioacuten 235 Enrique Contreras Suaacuterez
Medicioacuten de la pobreza en Meacutexico Pobreza y desigualdad social retos para la reconfiguracioacuten de la poliacutetica social 249 Gonzalo Hernaacutendez Licona Ricardo Aparicio Carlos Mora yNayeli Salgado
Derechos sociales y participacioacuten ciudadana 275 Carlos Arteaga Basurto
Expresiones y praacutecticas recurrentes de la participacioacuten ciudadana 291 Joseacute Luis Sainz Villanueva
Participacioacuten ciu9adana y Trabajo Social Comunitario para alcanzar derechos sociales 307 Roberto Mellado Hernaacutendez
Violacioacuten estructural a los derechos econoacutemicos sociales y culturales fuente de d=sigu_aldad y pobreza 315 Andrea Kenya Saacutenchez Zepeda
Las poliacuteticas compensatorias 335 Paulette Dieterlen
La poliacutetica social compensatoria Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 345 Francisco Calzada Lemus
Percepcioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas desde Trabajo Social 353 Mariacutea del Rosario Silva Arciniega
Experiencias locales de desarrollo social 379 Silvia Galeana de la O
Veinte antildeos de experiencias de trabajo comunitario en el estado de Morelos 391 Alejandro Chao Barona
Hacia una ciudadaniacutea inclusiva Experiencias de participacioacuten de personqS en ~ituacioacuten de pobreza extrema 403 Matt Davies
Organizaciones e iniciativas ciudadanas en Meacutexico del fomento a las actividades de las organizaciones socio-civiles a la construccioacuten-de poliacuteticas para el fortalecimiento y creacioacuten de organizaciones sociales 411 Eliacute Evangelista Martiacutenez
TERCERA PARTE
DESIGUALDADES
Circo volador juv~ntud y cultura popular en la ciudad de Meacutexico 435 Heacutector Castillo Berthier
Desigualdad social y empleo juvenil 461 Silvia Vaacutezquez-Gonzaacutelez
Participacioacuten ciu9adana y Trabajo Social Comunitario para alcanzar derechos sociales 307 Roberto Mellado Hernaacutendez
Violacioacuten estructural a los derechos econoacutemicos sociales y culturales fuente de desigu_aldad y pobreza 315 Andrea Kenya Saacutenchez Zepeda
Las poliacuteticas compensatorias 335 Paulette Dieterlen
La poliacutetica social compensatoria Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 345 Francisco Calzada Lemus
Percepcioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas desde Trabajo Social 353 Mariacutea del Rosario Silva Arciniega
Experiencias locales de desarrollo social 379 Silvia Galeana de la O
Veinte antildeos de experiencias de trabajo comunitario en el estado de Morelos 391 Alejandro Chao Barona
Hacia una ciudadaniacutea inclusiva Experiencias de participacioacuten de personqS en ~ituacioacuten de pobreza extrema 403 Matt Davies
Organizaciones e iniciativas ciudadanas en Meacutexico del fomento a las actividades de las organizaciones socio-civiles a la construccioacutenmiddot-de poliacuteticas para el fortalecimiento y creacioacuten de organizaciones sociales 411 Eliacute Evangelista Martiacutenez
TERCERA PARTE
DESIGUALDADES
Circo volador juv~ntud y cultura popular en la ciudad de Meacutexico 435 Heacutector Castillo Berthier
Desigualdad social y empleo juvenil 461 Silvia VaacutezquezGonzaacutelez
I I I I I I I I I I I I I I I I
Juventud y sexualidad en Meacutexico deseo y proteccioacuten 479 Rolando Diacuteaz-Loving Georgina Garciacutea Rodriacuteguez
Los joacutevenes y su condicioacuten de vulnerabilidad 499 Aiacuteda Imelda Valero Chaacutevez
La cultura de la violencia Un desafiacuteo para el disentildeo de poliacuteticas compensatorias 513 Jesuacutes Acevedo Alemaacuten
Violencia de geacutenero una dimensioacuten de terror 533 Julia del Carmen Chaacutevez Carapia
Buacutesqueda de ayuda formal e informal de mujeres que sufren violencia de pareja 553 Sonia Friacuteas Martiacutenez
iquestPoliacutetica social con perspectiva de geacutenero Una mirada al Distrito Federal 571 Guadalupe Jardoacuten Soliacutes
Conclusiones generales 581 Leticia Cano Soriano
Sobre los autores 585
Pobreza urbana y proteccioacuten social Alicia Zicca di ContigianF
Introduccioacuten
La pobreza es el maacutes grave problema social que enfrenta nuestro paiacutes y a pesar de los muacuteltiples esfuerzos realizados para que millones de mexicanos logren mejorar su calidad de vida eacutesta cede terreno muy lentamente y en cambio se acrecienta con rashypidez en los momentos de crisis como ocurrioacute recientemente en 2008
Se trata de un problema complejo que tiene muacuteltiples causas pero las principashyles aunque no las uacutenicas son las econoacutemicas de tipo estructural la precariedad e inestabilidad en el empleo y los bajos salarios asiacute como la falta de opciones ocupashycionales A ello se suman las praacutecticas sociales culturales institucionales y poliacuteticas que refuerzan y acrecientan esta situacioacuten y que han sido estudiadas sistemaacuteticashymente por las diferentes disciplinas de las ciencias sociales y las humanidades Maacutes auacuten puede decirse que la pobreza es una de las principales temaacuteticas abordadas por los estudiosos de las sociedades latinoamericanas y que en las uacuteltimas deacutecadas su creciente magnitud y sus diferentes modalidades han colocado nuevos desafiacuteos conshyceptuales que han obligado a redefinir la llamada cuestioacuten social y reformular los modelos de proteccioacuten social del Estado
En este sentido es importante conocer la trayectoria conceptual de la pobreza porque ello permite saber de queacute manera la sociedad construye un conjunto de ideas que sirven para comprender y legitimar socialmente la existencia de estos procesos de privacioacuten y exclusioacuten social que afectan a grandes segmentos de ciudadanos Sin duda de estas diferentes construcciones de la realidad social surgen los fundamentos que sustentan el disentildeo e implementacioacuten de diferentes poliacuteticas y programas sociashyles que intentan paliar sus efectos maacutes desfavorables
I Una versioacuten de este trabajo fue publicada en Memorias de la Reunioacuten Ciencia y Humanismo 2012 Meacutexico Academia Mexicana de las Ciencias
2 Directora del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad de la UNAM
1205 I
I206 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Ante la complejidad de esta temaacutetica en este trabajo se presenta primero el conshycepto de pobreza urbana como pobreza relativa poniendo particular atencioacuten a la dimensioacuten urbano-espacial que signa estos procesos Luego se retoman algunas esshytimaciones que existen sobre la magnitud intensidad y las caracteriacutesticas de este feshynoacutemeno en el medio urbano latinoamericano y mexicano Por uacuteltimo se analizan las principales respuestas institucionales y los programas de mejoramiento de barrios que han adquirido centralidad en el interior de las poliacuteticas sociales y de las poliacutetishycas urbanas y que indican la existencia de un nuevo componente en los modelos de proteccioacuten social
Pobreza urbana pobreza relativa
La pobreza es un estado de privacioacuten asociado a condiciones de desempleo subemshypleo informalidad y sobre todo bajos salarios que coloca a los trabajadores y a sus familias en una situacioacuten de precariedad S Rowntree (1901) cientiacutefico social que esshytudioacute sistemaacuteticamente la pobreza en York a inicios del siglo xx desde una visioacuten pragmaacutetica consideraba pobres a todos aquellos incapaces de lograr su supervivenshycia fiacutesica Su principal aportacioacuten fue el ofrecer una medida absoluta de pobreza al determinar el nivel de ingreso que provee un miacutenimo estaacutendar de vida basado en la satisfaccioacuten de necesidades bioloacutegicas de comida agua ropa y vivienda es decir un miacutenimo que garantice la eficiencia fiacutesica Sin duda a pesar de que ha pasado mucho tiempo esta idea subyace en las decisiones gubernamentales que establecen una liacuteshynea de pobreza debajo de la cual se encuentran todos aquellos individuos que reshyquieren proteccioacuten social del Estado
Sin embargo ese concepto de pobreza absoluta resulta estrecho cuando se analishyza la pobreza urbana y parece uacutetil introducir el concepto de pobreza relativa acuntildeashydo por P Townsend (1970) que alude a que el estaacutendar de vida se define en funcioacuten de una determinada sociedad y un tiempo dado En esta concepcioacuten lo importante es la distribucioacuten de los recursos y no soacutelo de los ingresos porque los individuos en las ciudades necesitan participar de acuerdo con patrones de vida costumbres yactishyvidades particulares propias de la sociedad en que habitan
Sin duda cuando se trata de analizar la pobreza urbana en las sociedades latinoashymericanas este concepto de pobreza relativa es pertinente no obstante que deben tenerse en cuenta otras particularidades propias de la regioacuten tales como
En las ciudades latinoamericanas a diferencia de lo que ocurre en el medio rural es maacutes difiacutecil que prevalezcan situaciones generalizadas de pobreza absoluta si por tal se entiende carencia de alimentacioacuten agua vestido o una vivienda precaria
La ciudad es una aglomeracioacuten de poblacioacuten y actividades que ofrece un conjunto de bienes y servicios colectivos al conjunto de la ciudadaniacutea independientemente de
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 12071
su capacidad de apropiacioacuten en el mercado (educacioacuten salud recreacioacuten) por ello es un factor de atraccioacuten que alienta la migracioacuten campo-ciudad
La intensidad de la pobreza urbana y su magnitud suelen ser menores que en el medio rural y sus manifestaciones y componentes particulares por lo que en la medishycioacuten y en el disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas y programas sociales deben reconocerse estas especificidades
En el medio urbano es necesario incorporar la nocioacuten de exclusioacuten social (Castel 1995) la cual se inscribe en la matriz conceptual de desigualdad porque permite ampliar e incorporar las dimensiones no econoacutemicas de la pobreza al aludir al debishylitamiento de la sociedad salarial y de los regiacutemenes de bienestar social a los efecshytos de la expansioacuten de la informalidad y la precariedad en el empleo asiacute como a las praacutecticas discriminatorias de que son objeto ciertos colectivos sociales principalshymente de origen popular por su bajo nivel educativo por su geacutenero o pertenencia aun grupo eacutetnico-cultural por su edad o por vivir en una zona o colonia precaria de la ciudad Sin duda esta nocioacuten estaacute estrechamente vinculada a las teoriacuteas de marshyginalidad latinoamericana de los antildeos setenta del siglo pasado las desarrolladas tanto desde el estructural marxismo de la eacutepoca y cuyos principales autores fueron Nun Cardoso Dos Santos Singer Faleto Sigal Contreras entre otros como desde la antropologiacutea o la sociologiacutea funcionalista de Germani Gusti la DESAL en Chile Contreras o Lomnitz3
Lo importante es que en todas estas concepciones que pretenden dar cuenta de las causas y caracteriacutesticas de la pobreza urbana la dimensioacuten territorial constituye un componente central y el concepto de pobreza relativa puede aplicarse doblemenshyte por un lado porque las condiciones de pobreza en las ciudades suelen ser maacutes acotadas menos intensas que en el medio rural y por otro porque en las ciudades la pobreza se confronta cotidianamente con la opulencia con los elevados niveles de vida que posee un pequentildeo sector de altos ingresos y con niveles aceptables de las clases medias
Con la intencioacuten de enfrentar estas situaciones de pobreza que prevalecen en el medio urbano desde los antildeos sesenta y aun antes de la construccioacuten masiva de vishyviendas de intereacutes social o de apoyo a los procesos de autoconstruccioacuten fueron las principales liacuteneas de actuacioacuten gubernamental en casi todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina incluido Meacutexico Pero en la uacuteltima deacutecada coincidiendo con el proceso de consolidacioacuten de estos barrios populares perifeacutericos y en el marco del reconocishymiento del derecho a la ciudad impulsado por organizaciones sociales y civiles y gobiernos progresistas se ha dado una revalorizacioacuten del espacio puacuteblico como lushygar de encuentro de reunioacuten de convivencia comunitaria como la base material
Sobre los viacutenculos entre la teoriacutea de la marginalidad y la nocioacuten actual de exclusioacuten social veacutease Ziccardi (2009)
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I208 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTlCA SOCIAL
necesaria para construir praacutecticas sociales capaces de contrarrestar las fuertes tenshydencias a la individualizacioacuten que prevalecen en la sociedad del siglo XXI Esto ha lleshyvado a que la accioacuten puacuteblica gubernamental sume a la produccioacuten de infraestructura y el suministro de los servicios habitaciones baacutesicos (agua y drenaje) cuyo suministro es una responsabilidad del Estado para el conjunto de la ciudadaniacutea la construccioacuten o recuperacioacuten de espacios puacuteblicos en barrios populares4
La magnitud de la pobreza urbana
Son conocidas las dificultades que se presentan cuando se intenta medir la magnishytud de fenoacutemenos sociales tan complejos como los que generan las condiciones de pobreza en las que viven los sectores populares pero sin duda conocer la escala del problema es de central importancia sobre todo cuando se trata de disentildear nuevos modelos de proteccioacuten social
Seguacuten la (EPAl en 2010 se registra en Meacutexico una proporcioacuten importante de poshybres urbanos (323) de los cuales 85 es indigente en las ciudades estimacioacuten muy baja si se la compara con las mediciones que realizan los organismos encargashydos de esta tarea en nuestro paiacutes (Coneval o EVALUacuteA DF) Sin embargo estas cifras son uacutetiles cuando se trata de comparar la situacioacuten que existe en Meacutexico respecto a otros paiacuteses de la regioacuten latinoamericana En particular interesa comparar el caso de Meacutexico con el de Brasil ya que son los dos paiacuteses maacutes grandes en teacuterminos poblacioshynales y que registran mayores niveles de desarrollo econoacutemico y social pero tambieacuten son los que presentan el mayor nuacutemero de poblacioacuten en condicioacuten de pobreza en la regioacuten Lo que estos datos indican es que Brasil registra un porcentaje bastante meshynor de personas en situacioacuten de pobreza urbana (182) y de indigencia (45) que Meacutexico y que en ambos casos auacuten es mayor el peso de pobreza rural que urbana En Argentina que puede ser el tercer paiacutes con mayor desarrollo econoacutemico y social es auacuten mucho menor el porcentaje de personas en condiciones de pobreza e indigencia en el medio urbano que en aquellos dos paiacuteses (veacutease graacutefica 1)
Ademaacutes de Argentina Uruguay y Chile son los paiacuteses que registran las menores proporciones de pobres e indigentes (respectivamente 67 y 11 en el primero y 113 Y3 en el segundo) y donde es mayor el peso de la pobreza urbana que la rural
4 Asiacute frente a una masiva poliacutetica de vivienda de intereacutes social que ha llevado a que se produzshycan en la uacuteltima deacutecada millones de viviendas en periferias cada vez maacutes lejanas que conlleva altos costos sociales y ambientales existen actualmente otras intervenciones urbanas que privilegian la vida comunitaria que puede desarrollarse en los espacios puacuteblicos y que contribuye a superar las adversas condiciones de vida
POBREZA URBANA YPROTEC(JUacuteN SOCIAL 12091
Graacutefica 1 Pobreza e indigencia en aacutereas urbanas de los paiacuteses de Ameacuterica Latina 2011 (en porcentajes)
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al Incluye alas personas bajo la liacutenea de indigencia oen situacioacuten de extrema pobreza Corresponden al uacuteltimo antildeo con informacioacuten disponible Meacutexico 2010 Bolivia 2009 El Salvador 2010 Guatemala 2006 Nicaragua 2009 Honduras 2010 Fuente elaboracioacuten propia con base en datos de CEPALSTAT Poblacioacuten eacuten situacioacuten de pobreza einshydigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina yel Caribe CEPAL 2013
Tambieacuten puede observarse que la pobreza en estos paiacuteses disminuye mientras que en Meacutexico se incrementa lo cual se atribuye a la crisis econoacutemica internacional sta tendencia no se observa en Brasil y Argentina (graacutefica 2)
Graacutefica 2 Evolucioacuten de la pobreza urbana en tres paiacuteses de Ameacuterica Latina 1989-2011 (en porcentajes)
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Fuente elaboracioacuten propia con base en la base de datos CEPALSTAT Poblacioacuten en sishytuacioacuten de pobreza eindigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe (EPAL 2013
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j 21 O 1 POBREZA yDESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Cabe observar que la evolucioacuten del salario medio real se corresponde con estas tendencias ya que mientras que en Meacutexico eacuteste es praacutecticamente el mismo en la uacuteltishyma deacutecada en Brasil se incrementa de manera moderada y en Argentina despueacutes de la grave crisis de 2000 sube sostenida mente (graacutefica 3)
Graacutefica 3 Evolucioacuten del salario medio real en tres paiacuteses de Ameacuterica latina (iacutendices 2005=100)
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Cifras deftactadas por el iacutendice oficial de precios al consumidor de cada paiacutes al Estimaciones basadas en el periodo de enero aoctubre Fuente elaboracioacuten propia con informacioacuten de Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Lashytina yel Caribe (EPAl 2012
Esto es importante porque precisamente en las mediciones del Coneval y de EVALUacuteA de la pobreza en Meacutexico se considera que en los uacuteltimos antildeos el principal factor de incremento de la pobreza ha sido la caiacuteda del ingreso El Coneval con una nueva metodologiacutea multidimensional de la pobreza estima que de 52 millones de personas que se encontraban en situacioacuten de pobreza en el antildeo 2010 35 millones (673) viviacutean en aacutembitos urbanos De estos 296 millones se encontraban en pobreza moderada y 55 en pobreza extrema Es decir seguacuten estas estimaciones la poblacioacuten no pobre y no vulnerable en el medio urbano es soacutelo de 2004 millones (236 de la poshyblacioacuten) poco menos de una cuarta parte del total de mexicanos pobres en el paiacutes
De acuerdo con esta metodologiacutea del Coneval como consecuencia de la crisis de 2008 la pobreza pasoacute de 48 837 800 personas a 51 993400 en 2010 Y la poblacioacuten vulnerable por ingresos ha crecido maacutes en el medio urbano -pasando de afectar a 56 de la poblacioacuten a 72- que en el medio rural donde incrementoacute de 07 a 11 En contrapartida en ambos casos la poblacioacuten vulnerable por carencias sociashyles ha mejorado pasando de 329 a 286 en el medio urbano y de 331 a 288 en el medio rural (graacutefica 4)
POBREZA URBANA YPROTECCIOacuteN SOCIAL 1211 I
En relacioacuten con los indicadores de carencias el maacutes importante es en ambos cashysos el de carencia de seguridad social representando para 2010 en el medio urbano 543 y en cuanto a la calidad y espacios de la vivienda en el medio urbano represhysenta 11 es decir 95 millones de personas mientras que la carencia de los servicios baacutesicos habitacionales es de 73 lo que representa 63 millones de personas
En la ciudad de Meacutexico la capital del paiacutes el centro maacutes importante del sistema urbano nacional y una de las megaloacutepolis del mundo EVALUacuteA coincide en que Iq crishysis afectoacute el empleo y el ingreso y que seguacuten datos de la ENIGH 2010 se produjo una caiacuteda del ingreso promedio por hogar de 123 a nivel nacional y de 811 en el Disshytrito Federal Seguacuten este organismo la incidencia de la pobreza a nivel nacional se inshycrementoacute en 26 puntos entre 2008 a 2010 afectando en este uacuteltimo antildeo a 829 de los mexicanos que seguacuten este organismo se encuentran en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad Pero este crecimiento es mayor en las metroacutepolis (excluido el D F) donde se registroacute 708 en 2008 y 749 en 2010 es decir se dio un incremento en 4 puntos en los niveles de pobreza y vulnerabilidad
En el Distrito Federal en cambio la pobreza se mantuvo praacutecticamente igual al caer soacutelo -01 puntos pasando de 669 a 668 pero lo que se advierte en la capital es que si bien no aumentoacute el nuacutemero de pobres siacute se incrementoacute su intensidad A nivel nacional tambieacuten se incrementoacute la intensidad pero menos que en el Distrito Federal
Lo importante es sentildealar que ambas mediciones coinciden en que la pobreza de ingresos es la explicacioacuten casi uacutenica del aumento de la pobreza lo cual expresa algo ya conocido que Meacutexico no ha logrado crear el milloacuten de empleos que se requieren cada antildeo para los joacutevenes que ingresan a la fuerza de trabajo a lo que se suma que registra uno de los maacutes bajos porcentajes de crecimiento del salario entre todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina otorgando soacutelo 08 de aumento en el uacuteltimo antildeo frente a un crecimiento moacutedico de Brasil y constante en Argentina
iquestQueacute es la proteccioacuten social en las ciudades mexicanas
En este contexto las poliacuteticas sociales tienen como objetivo crear condiciones de equishydad asiacute como promover y garantizar el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos (Ziccardi 2009) Asiacute las poliacuteticas sociales urbanas en el marco de una sociedad en la que la estabilidad en el empleo y el acceso a la seguridad social se debilitan deben garantizar proteccioacuten social a un mayor nuacutemero de ciudadanos independientemente de la situacioacuten laboral y promover la mejora en la calidad de vida en el espacio en el que habitan Ante ello los programas sociales de transferencias monetarias condicioshynadas que existen en praacutecticamente todos los paiacuteses de AL y entre los cuales el Prograshyma de Desarrollo Humano Oportunidades en Meacutexico fue pionero denominaacutendose en
I21 2 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POlfTlCA SOCIAL
1997 Progresa se sustentan en una concepcioacuten de desarrollo humano de creacioacuten de capacidades y de acceso a bienes y servicios baacutesicos Por ello pueden considerarshyse acciones indispensables que movilizan cada vez maacutes recursos (graacutefica 4) pero no obstante ser necesarios no logran abatir los altos niveles de pobreza que prevalecen en la regioacuten
Graacutefica 4 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Recursos asignados para el programa por participacioacuten
de las dependencias (millones de pesos)
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2007 2008 2009 2010 Prollramodo 2011
Fuente elaboracioacuten propia con datos de la Secretariacutea de SaludQuinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
Como puede observarse el monto de los recursos de Oportunidades ha sido creshyciente en la deacutecada ya que pasoacute de disponer de 36 76920 millones de pesos en 2007 a 65 68540 en 2011 sin embargo la pobreza no cede terreno e inclusive como se vio se acrecienta en momentos de crisis Pero interesa considerarlo en este trashybajo porque este programa en el pasado se concentraba en el medio rural mientras que actualmente poco menos de la mitad de lasfamilias a las que llega Oportunidashydes vive en espacios considerados semiurbanos o urbanos (graacutefica 5)
Graacutefica S Programa Oportunidades cobertura de atencioacuten por tamantildeo de localidad
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Fuente elaboracioacuten propia con datos del Quinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 1213 1
Estos datos requieren un anaacutelisis maacutes profundo ya que las transferencias monetashyrias condicionadas no pueden venir a reemplazar el papel social de los ingresos proveshynientes del trabajo componente central en la vida social de la realizacioacuten personal de las personas en la creacioacuten de alta autoestima yen la organizacioacuten de la vida coshymunitaria Lo que las transferencias monetarias condicionadas logran es que quienes participan en estos programas tengan garantizada la subsistencia fiacutesica de las famishylias y puedan avanzar aunque sea parcialmente en el ejercicio pleno de los derechos (salud y educacioacuten)
Pero la principal accioacuten gubernamental que privilegia la dimensioacuten urbana el prinshycipal programa federal es Haacutebitat el cual apoya diferentes tipos de acciones siendo la maacutes importante la creacioacuten de infraestructura social mejorar las condiciones de vida de quienes viven en condiciones precarias y tambieacuten subyace la intencioacuten de reconstruir el tejido social y crear capital social para abatir los altos niveles de inseguridad Pero a diferencia de la tendencia al crecimiento de recursos que presenta Oportunidades en 2007 este programa ha recibido 2 04370 millones sus recursos bajaron notablemenshyte en 2008 y se incrementaron luego hasta alcanzar 3 61140 millones en 2011 Con eUo se atienden 1 421 poliacutegonos en 365 ciudades del sistema urbano nacional se beshynefician soacutelo 2 millones de personas Es decir se trata de recursos extremadamente limitados para transformar el entorno urbano de pobreza en el que viven tantos mishyllones de mexicanos
De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2010 del Coneval se tiene registrado un total de 2 391 programas y acciones a nivel nacional El Estado de Meacutexico Chiapas Distrito Federal y Veracruz son los esshytados que cuentan con el mayor nuacutemero registrado con 282240 190 Y 189 prograshymas respectivamente Sin embargo en el caso de la ciudad de Meacutexico los programas sociales se enmarcan en una concepcioacuten de reconocimiento y ejercicio de derechos econoacutemicos sociales ambientales y culturales y de aplicacioacuten de criterios univershysales y de inclusioacuten social En este contexto el programa emblemaacutetico de transfeshyrencias monetarias (no condicionadas) es el Programa de Pensioacuten Alimentaria para Adultos Mayores de 68 antildeos que suma ya 480 mil personas Pero desde la perspectishyva de las poliacuteticas sociales urbanas y de los programas de inclusioacuten social el prograshyma maacutes relevante es el Programa Comunitario de Mejoramiento de Barrial el cual ha recibido ya tres reconocimientos internacionales (Distincioacuten del Observatorio Intershynacional de la Democracia Participativa Buena Praacutectica en Participacioacuten Ciudadana Premio Deutsche Bank Urban Age 2010 Y el Premio World Habitat Awards 201011) por ser una accioacuten socialmente relevante innovadora en su disentildeo y con un fuerte componente de participacioacuten de la ciudadaniacutea
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1 2 14 1 POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA lA RECONFIGURACIOacuteN DE lA POlfTICA SOCIAL
Graacutefica 6 Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial del Gobierno del D F Evolucioacuten de metas ypresupuestos (2007-2013)
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Los datos para el antildeo 2013 corresponden alos publicados en la Gaceta del D F como parte de las Reglas de Operacioacuten del programa por lo que representan tanto los montos como las metas programadas El resto de los antildeos se refiere al presupuesto ejercido ylas metas alcanzadas seguacuten lo reporta el VI Informe de Gobierno Fuente Gaceta Oficial del Distrito Federal 30 de enero de 2013 Reglas de Operacioacuten de los Proshygramas VI Informe de Gobierno Anexo Estadiacutestico 2012 Programa Comunitario de Mejorashymiento Barrial 2007-2012 PUEC -UNAM 2012
El principal objetivo de este programa es el mejoramiento de barrios pueblos y colonias para lo cual se rescatan espacios puacuteblicos degradados o se construyen donde no los hay Los proyectos presentados por colonias localizadas en zonas de alta muy alta y media marginacioacuten son realizados con apoyo de un equipo teacutecnico social proveniente de universidades puacuteblicas y privadas Estos proyectos se presenshytan en un concurso puacuteblico anual convocado en perioacutedicos de circulacioacuten nacional y deben ser validados previamente en una asamblea comunitaria Los comiteacutes de administracioacuten y supervisioacuten son los responsables de la realizacioacuten de los proyectos los cuales son seleccionados por un comiteacute teacutecnico Como se observa en la graacutefica 6 el Programa ha pasado de 49 en 2007 a 249 proyectos en 2012 pero como los reshycursos no se incrementaron a ese ritmo el monto de cada proyecto ha ido disminushyyendo Las colonias que maacutes proyectos han realizado se localizan en la delegacioacuten Iztapalapa y si bien es atribuible a que esta delegacioacuten tiene el mayor nuacutemero de poblacioacuten lo fundamental es su grado de organizacioacuten y su capacidad para gestioshynar recursos puacuteblicos
Sin duda en este programa subyace la intencioacuten de enfrentar la pobreza y sobre todo la desigualdad y la exclusioacuten que persisten en la ciudad capital a traveacutes de una masiva acCioacuten afirmativa de creacioacuten de espacios puacuteblicos dignos que constituyen la
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
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POBREZA URBANA Y PROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
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I21 6 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAl RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
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CIA (4) octubre-diciembre Academia Mexicana de Ciencias pp 26-3 ____ (2008) Ciudades latinoamericanas procesos de marginalidad y de exshy
clusioacuten social en R Cordera P Ramiacuterez yA Ziccardi Pobreza desigualdad y exshyclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs pp 73-91
____ (2009) Las ciudades y la cuestioacuten social Municipio de Quito OlACCHl INNOVAR
La inseguridad la violencia el miedo una espiral antisocial 127
Violencia social seguridad puacuteblica y miedo social Reneacute Alejandro Jimeacutenez Ornelas Xochitl Daniela Mejiacutea Pacheco Cecilia Nemesio Ramiacuterez
137
Nelia Tello Peoacuten
Discursos en torno a la migracioacuten laboral el retorno y la reinsercioacuten social a partir de la identidad grupal en Xilitla micro-regioacuten de la Huasteca Potosina (Meacutexico) 153- Javier Carreoacuten Guilleacuten
I~ I~
Los nuevps a~tores de la migracioacuten y pobreza en Meacutexico los urbanos 175 Guillermo Campos yCovarrubias
SEGUNDA PARTE r~ LA POBREZA YLA POLlIlCA SOCIAL EN MEacuteXICO
11 La uacuteltimay la primera instancias la asistencia social en Meacutexico 187 Mario Luis Fuentes Alcalaacute
11 11
Pobreza urbana y proteccioacuten social 205 Alicia Ziccardi Contigiani
Pobreza y horizonte de la poliacutetica social 217
11 Leticia Cano Soriano Pedro Isnardo de la Cruz Lugardo
11 Leading Social Work into the 2Pt Century 229 Golam M Mathbor
11 El desarrollo local y la identidad del trabajador social ante la crisis de la globalizacioacuten 235 Enrique Contreras Suaacuterez
Medicioacuten de la pobreza en Meacutexico Pobreza y desigualdad social retos para la reconfiguracioacuten de la poliacutetica social 249 Gonzalo Hernaacutendez Licona Ricardo Aparicio Carlos Mora yNayeli Salgado
Derechos sociales y participacioacuten ciudadana 275 Carlos Arteaga Basurto
Expresiones y praacutecticas recurrentes de la participacioacuten ciudadana 291 Joseacute Luis Sainz Villanueva
Participacioacuten ciu9adana y Trabajo Social Comunitario para alcanzar derechos sociales 307 Roberto Mellado Hernaacutendez
Violacioacuten estructural a los derechos econoacutemicos sociales y culturales fuente de d=sigu_aldad y pobreza 315 Andrea Kenya Saacutenchez Zepeda
Las poliacuteticas compensatorias 335 Paulette Dieterlen
La poliacutetica social compensatoria Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 345 Francisco Calzada Lemus
Percepcioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas desde Trabajo Social 353 Mariacutea del Rosario Silva Arciniega
Experiencias locales de desarrollo social 379 Silvia Galeana de la O
Veinte antildeos de experiencias de trabajo comunitario en el estado de Morelos 391 Alejandro Chao Barona
Hacia una ciudadaniacutea inclusiva Experiencias de participacioacuten de personqS en ~ituacioacuten de pobreza extrema 403 Matt Davies
Organizaciones e iniciativas ciudadanas en Meacutexico del fomento a las actividades de las organizaciones socio-civiles a la construccioacuten-de poliacuteticas para el fortalecimiento y creacioacuten de organizaciones sociales 411 Eliacute Evangelista Martiacutenez
TERCERA PARTE
DESIGUALDADES
Circo volador juv~ntud y cultura popular en la ciudad de Meacutexico 435 Heacutector Castillo Berthier
Desigualdad social y empleo juvenil 461 Silvia Vaacutezquez-Gonzaacutelez
Participacioacuten ciu9adana y Trabajo Social Comunitario para alcanzar derechos sociales 307 Roberto Mellado Hernaacutendez
Violacioacuten estructural a los derechos econoacutemicos sociales y culturales fuente de desigu_aldad y pobreza 315 Andrea Kenya Saacutenchez Zepeda
Las poliacuteticas compensatorias 335 Paulette Dieterlen
La poliacutetica social compensatoria Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 345 Francisco Calzada Lemus
Percepcioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas desde Trabajo Social 353 Mariacutea del Rosario Silva Arciniega
Experiencias locales de desarrollo social 379 Silvia Galeana de la O
Veinte antildeos de experiencias de trabajo comunitario en el estado de Morelos 391 Alejandro Chao Barona
Hacia una ciudadaniacutea inclusiva Experiencias de participacioacuten de personqS en ~ituacioacuten de pobreza extrema 403 Matt Davies
Organizaciones e iniciativas ciudadanas en Meacutexico del fomento a las actividades de las organizaciones socio-civiles a la construccioacutenmiddot-de poliacuteticas para el fortalecimiento y creacioacuten de organizaciones sociales 411 Eliacute Evangelista Martiacutenez
TERCERA PARTE
DESIGUALDADES
Circo volador juv~ntud y cultura popular en la ciudad de Meacutexico 435 Heacutector Castillo Berthier
Desigualdad social y empleo juvenil 461 Silvia VaacutezquezGonzaacutelez
I I I I I I I I I I I I I I I I
Juventud y sexualidad en Meacutexico deseo y proteccioacuten 479 Rolando Diacuteaz-Loving Georgina Garciacutea Rodriacuteguez
Los joacutevenes y su condicioacuten de vulnerabilidad 499 Aiacuteda Imelda Valero Chaacutevez
La cultura de la violencia Un desafiacuteo para el disentildeo de poliacuteticas compensatorias 513 Jesuacutes Acevedo Alemaacuten
Violencia de geacutenero una dimensioacuten de terror 533 Julia del Carmen Chaacutevez Carapia
Buacutesqueda de ayuda formal e informal de mujeres que sufren violencia de pareja 553 Sonia Friacuteas Martiacutenez
iquestPoliacutetica social con perspectiva de geacutenero Una mirada al Distrito Federal 571 Guadalupe Jardoacuten Soliacutes
Conclusiones generales 581 Leticia Cano Soriano
Sobre los autores 585
Pobreza urbana y proteccioacuten social Alicia Zicca di ContigianF
Introduccioacuten
La pobreza es el maacutes grave problema social que enfrenta nuestro paiacutes y a pesar de los muacuteltiples esfuerzos realizados para que millones de mexicanos logren mejorar su calidad de vida eacutesta cede terreno muy lentamente y en cambio se acrecienta con rashypidez en los momentos de crisis como ocurrioacute recientemente en 2008
Se trata de un problema complejo que tiene muacuteltiples causas pero las principashyles aunque no las uacutenicas son las econoacutemicas de tipo estructural la precariedad e inestabilidad en el empleo y los bajos salarios asiacute como la falta de opciones ocupashycionales A ello se suman las praacutecticas sociales culturales institucionales y poliacuteticas que refuerzan y acrecientan esta situacioacuten y que han sido estudiadas sistemaacuteticashymente por las diferentes disciplinas de las ciencias sociales y las humanidades Maacutes auacuten puede decirse que la pobreza es una de las principales temaacuteticas abordadas por los estudiosos de las sociedades latinoamericanas y que en las uacuteltimas deacutecadas su creciente magnitud y sus diferentes modalidades han colocado nuevos desafiacuteos conshyceptuales que han obligado a redefinir la llamada cuestioacuten social y reformular los modelos de proteccioacuten social del Estado
En este sentido es importante conocer la trayectoria conceptual de la pobreza porque ello permite saber de queacute manera la sociedad construye un conjunto de ideas que sirven para comprender y legitimar socialmente la existencia de estos procesos de privacioacuten y exclusioacuten social que afectan a grandes segmentos de ciudadanos Sin duda de estas diferentes construcciones de la realidad social surgen los fundamentos que sustentan el disentildeo e implementacioacuten de diferentes poliacuteticas y programas sociashyles que intentan paliar sus efectos maacutes desfavorables
I Una versioacuten de este trabajo fue publicada en Memorias de la Reunioacuten Ciencia y Humanismo 2012 Meacutexico Academia Mexicana de las Ciencias
2 Directora del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad de la UNAM
1205 I
I206 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Ante la complejidad de esta temaacutetica en este trabajo se presenta primero el conshycepto de pobreza urbana como pobreza relativa poniendo particular atencioacuten a la dimensioacuten urbano-espacial que signa estos procesos Luego se retoman algunas esshytimaciones que existen sobre la magnitud intensidad y las caracteriacutesticas de este feshynoacutemeno en el medio urbano latinoamericano y mexicano Por uacuteltimo se analizan las principales respuestas institucionales y los programas de mejoramiento de barrios que han adquirido centralidad en el interior de las poliacuteticas sociales y de las poliacutetishycas urbanas y que indican la existencia de un nuevo componente en los modelos de proteccioacuten social
Pobreza urbana pobreza relativa
La pobreza es un estado de privacioacuten asociado a condiciones de desempleo subemshypleo informalidad y sobre todo bajos salarios que coloca a los trabajadores y a sus familias en una situacioacuten de precariedad S Rowntree (1901) cientiacutefico social que esshytudioacute sistemaacuteticamente la pobreza en York a inicios del siglo xx desde una visioacuten pragmaacutetica consideraba pobres a todos aquellos incapaces de lograr su supervivenshycia fiacutesica Su principal aportacioacuten fue el ofrecer una medida absoluta de pobreza al determinar el nivel de ingreso que provee un miacutenimo estaacutendar de vida basado en la satisfaccioacuten de necesidades bioloacutegicas de comida agua ropa y vivienda es decir un miacutenimo que garantice la eficiencia fiacutesica Sin duda a pesar de que ha pasado mucho tiempo esta idea subyace en las decisiones gubernamentales que establecen una liacuteshynea de pobreza debajo de la cual se encuentran todos aquellos individuos que reshyquieren proteccioacuten social del Estado
Sin embargo ese concepto de pobreza absoluta resulta estrecho cuando se analishyza la pobreza urbana y parece uacutetil introducir el concepto de pobreza relativa acuntildeashydo por P Townsend (1970) que alude a que el estaacutendar de vida se define en funcioacuten de una determinada sociedad y un tiempo dado En esta concepcioacuten lo importante es la distribucioacuten de los recursos y no soacutelo de los ingresos porque los individuos en las ciudades necesitan participar de acuerdo con patrones de vida costumbres yactishyvidades particulares propias de la sociedad en que habitan
Sin duda cuando se trata de analizar la pobreza urbana en las sociedades latinoashymericanas este concepto de pobreza relativa es pertinente no obstante que deben tenerse en cuenta otras particularidades propias de la regioacuten tales como
En las ciudades latinoamericanas a diferencia de lo que ocurre en el medio rural es maacutes difiacutecil que prevalezcan situaciones generalizadas de pobreza absoluta si por tal se entiende carencia de alimentacioacuten agua vestido o una vivienda precaria
La ciudad es una aglomeracioacuten de poblacioacuten y actividades que ofrece un conjunto de bienes y servicios colectivos al conjunto de la ciudadaniacutea independientemente de
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 12071
su capacidad de apropiacioacuten en el mercado (educacioacuten salud recreacioacuten) por ello es un factor de atraccioacuten que alienta la migracioacuten campo-ciudad
La intensidad de la pobreza urbana y su magnitud suelen ser menores que en el medio rural y sus manifestaciones y componentes particulares por lo que en la medishycioacuten y en el disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas y programas sociales deben reconocerse estas especificidades
En el medio urbano es necesario incorporar la nocioacuten de exclusioacuten social (Castel 1995) la cual se inscribe en la matriz conceptual de desigualdad porque permite ampliar e incorporar las dimensiones no econoacutemicas de la pobreza al aludir al debishylitamiento de la sociedad salarial y de los regiacutemenes de bienestar social a los efecshytos de la expansioacuten de la informalidad y la precariedad en el empleo asiacute como a las praacutecticas discriminatorias de que son objeto ciertos colectivos sociales principalshymente de origen popular por su bajo nivel educativo por su geacutenero o pertenencia aun grupo eacutetnico-cultural por su edad o por vivir en una zona o colonia precaria de la ciudad Sin duda esta nocioacuten estaacute estrechamente vinculada a las teoriacuteas de marshyginalidad latinoamericana de los antildeos setenta del siglo pasado las desarrolladas tanto desde el estructural marxismo de la eacutepoca y cuyos principales autores fueron Nun Cardoso Dos Santos Singer Faleto Sigal Contreras entre otros como desde la antropologiacutea o la sociologiacutea funcionalista de Germani Gusti la DESAL en Chile Contreras o Lomnitz3
Lo importante es que en todas estas concepciones que pretenden dar cuenta de las causas y caracteriacutesticas de la pobreza urbana la dimensioacuten territorial constituye un componente central y el concepto de pobreza relativa puede aplicarse doblemenshyte por un lado porque las condiciones de pobreza en las ciudades suelen ser maacutes acotadas menos intensas que en el medio rural y por otro porque en las ciudades la pobreza se confronta cotidianamente con la opulencia con los elevados niveles de vida que posee un pequentildeo sector de altos ingresos y con niveles aceptables de las clases medias
Con la intencioacuten de enfrentar estas situaciones de pobreza que prevalecen en el medio urbano desde los antildeos sesenta y aun antes de la construccioacuten masiva de vishyviendas de intereacutes social o de apoyo a los procesos de autoconstruccioacuten fueron las principales liacuteneas de actuacioacuten gubernamental en casi todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina incluido Meacutexico Pero en la uacuteltima deacutecada coincidiendo con el proceso de consolidacioacuten de estos barrios populares perifeacutericos y en el marco del reconocishymiento del derecho a la ciudad impulsado por organizaciones sociales y civiles y gobiernos progresistas se ha dado una revalorizacioacuten del espacio puacuteblico como lushygar de encuentro de reunioacuten de convivencia comunitaria como la base material
Sobre los viacutenculos entre la teoriacutea de la marginalidad y la nocioacuten actual de exclusioacuten social veacutease Ziccardi (2009)
3
I208 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTlCA SOCIAL
necesaria para construir praacutecticas sociales capaces de contrarrestar las fuertes tenshydencias a la individualizacioacuten que prevalecen en la sociedad del siglo XXI Esto ha lleshyvado a que la accioacuten puacuteblica gubernamental sume a la produccioacuten de infraestructura y el suministro de los servicios habitaciones baacutesicos (agua y drenaje) cuyo suministro es una responsabilidad del Estado para el conjunto de la ciudadaniacutea la construccioacuten o recuperacioacuten de espacios puacuteblicos en barrios populares4
La magnitud de la pobreza urbana
Son conocidas las dificultades que se presentan cuando se intenta medir la magnishytud de fenoacutemenos sociales tan complejos como los que generan las condiciones de pobreza en las que viven los sectores populares pero sin duda conocer la escala del problema es de central importancia sobre todo cuando se trata de disentildear nuevos modelos de proteccioacuten social
Seguacuten la (EPAl en 2010 se registra en Meacutexico una proporcioacuten importante de poshybres urbanos (323) de los cuales 85 es indigente en las ciudades estimacioacuten muy baja si se la compara con las mediciones que realizan los organismos encargashydos de esta tarea en nuestro paiacutes (Coneval o EVALUacuteA DF) Sin embargo estas cifras son uacutetiles cuando se trata de comparar la situacioacuten que existe en Meacutexico respecto a otros paiacuteses de la regioacuten latinoamericana En particular interesa comparar el caso de Meacutexico con el de Brasil ya que son los dos paiacuteses maacutes grandes en teacuterminos poblacioshynales y que registran mayores niveles de desarrollo econoacutemico y social pero tambieacuten son los que presentan el mayor nuacutemero de poblacioacuten en condicioacuten de pobreza en la regioacuten Lo que estos datos indican es que Brasil registra un porcentaje bastante meshynor de personas en situacioacuten de pobreza urbana (182) y de indigencia (45) que Meacutexico y que en ambos casos auacuten es mayor el peso de pobreza rural que urbana En Argentina que puede ser el tercer paiacutes con mayor desarrollo econoacutemico y social es auacuten mucho menor el porcentaje de personas en condiciones de pobreza e indigencia en el medio urbano que en aquellos dos paiacuteses (veacutease graacutefica 1)
Ademaacutes de Argentina Uruguay y Chile son los paiacuteses que registran las menores proporciones de pobres e indigentes (respectivamente 67 y 11 en el primero y 113 Y3 en el segundo) y donde es mayor el peso de la pobreza urbana que la rural
4 Asiacute frente a una masiva poliacutetica de vivienda de intereacutes social que ha llevado a que se produzshycan en la uacuteltima deacutecada millones de viviendas en periferias cada vez maacutes lejanas que conlleva altos costos sociales y ambientales existen actualmente otras intervenciones urbanas que privilegian la vida comunitaria que puede desarrollarse en los espacios puacuteblicos y que contribuye a superar las adversas condiciones de vida
POBREZA URBANA YPROTEC(JUacuteN SOCIAL 12091
Graacutefica 1 Pobreza e indigencia en aacutereas urbanas de los paiacuteses de Ameacuterica Latina 2011 (en porcentajes)
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al Incluye alas personas bajo la liacutenea de indigencia oen situacioacuten de extrema pobreza Corresponden al uacuteltimo antildeo con informacioacuten disponible Meacutexico 2010 Bolivia 2009 El Salvador 2010 Guatemala 2006 Nicaragua 2009 Honduras 2010 Fuente elaboracioacuten propia con base en datos de CEPALSTAT Poblacioacuten eacuten situacioacuten de pobreza einshydigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina yel Caribe CEPAL 2013
Tambieacuten puede observarse que la pobreza en estos paiacuteses disminuye mientras que en Meacutexico se incrementa lo cual se atribuye a la crisis econoacutemica internacional sta tendencia no se observa en Brasil y Argentina (graacutefica 2)
Graacutefica 2 Evolucioacuten de la pobreza urbana en tres paiacuteses de Ameacuterica Latina 1989-2011 (en porcentajes)
10
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Fuente elaboracioacuten propia con base en la base de datos CEPALSTAT Poblacioacuten en sishytuacioacuten de pobreza eindigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe (EPAL 2013
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j 21 O 1 POBREZA yDESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Cabe observar que la evolucioacuten del salario medio real se corresponde con estas tendencias ya que mientras que en Meacutexico eacuteste es praacutecticamente el mismo en la uacuteltishyma deacutecada en Brasil se incrementa de manera moderada y en Argentina despueacutes de la grave crisis de 2000 sube sostenida mente (graacutefica 3)
Graacutefica 3 Evolucioacuten del salario medio real en tres paiacuteses de Ameacuterica latina (iacutendices 2005=100)
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2011 al
Cifras deftactadas por el iacutendice oficial de precios al consumidor de cada paiacutes al Estimaciones basadas en el periodo de enero aoctubre Fuente elaboracioacuten propia con informacioacuten de Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Lashytina yel Caribe (EPAl 2012
Esto es importante porque precisamente en las mediciones del Coneval y de EVALUacuteA de la pobreza en Meacutexico se considera que en los uacuteltimos antildeos el principal factor de incremento de la pobreza ha sido la caiacuteda del ingreso El Coneval con una nueva metodologiacutea multidimensional de la pobreza estima que de 52 millones de personas que se encontraban en situacioacuten de pobreza en el antildeo 2010 35 millones (673) viviacutean en aacutembitos urbanos De estos 296 millones se encontraban en pobreza moderada y 55 en pobreza extrema Es decir seguacuten estas estimaciones la poblacioacuten no pobre y no vulnerable en el medio urbano es soacutelo de 2004 millones (236 de la poshyblacioacuten) poco menos de una cuarta parte del total de mexicanos pobres en el paiacutes
De acuerdo con esta metodologiacutea del Coneval como consecuencia de la crisis de 2008 la pobreza pasoacute de 48 837 800 personas a 51 993400 en 2010 Y la poblacioacuten vulnerable por ingresos ha crecido maacutes en el medio urbano -pasando de afectar a 56 de la poblacioacuten a 72- que en el medio rural donde incrementoacute de 07 a 11 En contrapartida en ambos casos la poblacioacuten vulnerable por carencias sociashyles ha mejorado pasando de 329 a 286 en el medio urbano y de 331 a 288 en el medio rural (graacutefica 4)
POBREZA URBANA YPROTECCIOacuteN SOCIAL 1211 I
En relacioacuten con los indicadores de carencias el maacutes importante es en ambos cashysos el de carencia de seguridad social representando para 2010 en el medio urbano 543 y en cuanto a la calidad y espacios de la vivienda en el medio urbano represhysenta 11 es decir 95 millones de personas mientras que la carencia de los servicios baacutesicos habitacionales es de 73 lo que representa 63 millones de personas
En la ciudad de Meacutexico la capital del paiacutes el centro maacutes importante del sistema urbano nacional y una de las megaloacutepolis del mundo EVALUacuteA coincide en que Iq crishysis afectoacute el empleo y el ingreso y que seguacuten datos de la ENIGH 2010 se produjo una caiacuteda del ingreso promedio por hogar de 123 a nivel nacional y de 811 en el Disshytrito Federal Seguacuten este organismo la incidencia de la pobreza a nivel nacional se inshycrementoacute en 26 puntos entre 2008 a 2010 afectando en este uacuteltimo antildeo a 829 de los mexicanos que seguacuten este organismo se encuentran en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad Pero este crecimiento es mayor en las metroacutepolis (excluido el D F) donde se registroacute 708 en 2008 y 749 en 2010 es decir se dio un incremento en 4 puntos en los niveles de pobreza y vulnerabilidad
En el Distrito Federal en cambio la pobreza se mantuvo praacutecticamente igual al caer soacutelo -01 puntos pasando de 669 a 668 pero lo que se advierte en la capital es que si bien no aumentoacute el nuacutemero de pobres siacute se incrementoacute su intensidad A nivel nacional tambieacuten se incrementoacute la intensidad pero menos que en el Distrito Federal
Lo importante es sentildealar que ambas mediciones coinciden en que la pobreza de ingresos es la explicacioacuten casi uacutenica del aumento de la pobreza lo cual expresa algo ya conocido que Meacutexico no ha logrado crear el milloacuten de empleos que se requieren cada antildeo para los joacutevenes que ingresan a la fuerza de trabajo a lo que se suma que registra uno de los maacutes bajos porcentajes de crecimiento del salario entre todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina otorgando soacutelo 08 de aumento en el uacuteltimo antildeo frente a un crecimiento moacutedico de Brasil y constante en Argentina
iquestQueacute es la proteccioacuten social en las ciudades mexicanas
En este contexto las poliacuteticas sociales tienen como objetivo crear condiciones de equishydad asiacute como promover y garantizar el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos (Ziccardi 2009) Asiacute las poliacuteticas sociales urbanas en el marco de una sociedad en la que la estabilidad en el empleo y el acceso a la seguridad social se debilitan deben garantizar proteccioacuten social a un mayor nuacutemero de ciudadanos independientemente de la situacioacuten laboral y promover la mejora en la calidad de vida en el espacio en el que habitan Ante ello los programas sociales de transferencias monetarias condicioshynadas que existen en praacutecticamente todos los paiacuteses de AL y entre los cuales el Prograshyma de Desarrollo Humano Oportunidades en Meacutexico fue pionero denominaacutendose en
I21 2 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POlfTlCA SOCIAL
1997 Progresa se sustentan en una concepcioacuten de desarrollo humano de creacioacuten de capacidades y de acceso a bienes y servicios baacutesicos Por ello pueden considerarshyse acciones indispensables que movilizan cada vez maacutes recursos (graacutefica 4) pero no obstante ser necesarios no logran abatir los altos niveles de pobreza que prevalecen en la regioacuten
Graacutefica 4 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Recursos asignados para el programa por participacioacuten
de las dependencias (millones de pesos)
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2007 2008 2009 2010 Prollramodo 2011
Fuente elaboracioacuten propia con datos de la Secretariacutea de SaludQuinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
Como puede observarse el monto de los recursos de Oportunidades ha sido creshyciente en la deacutecada ya que pasoacute de disponer de 36 76920 millones de pesos en 2007 a 65 68540 en 2011 sin embargo la pobreza no cede terreno e inclusive como se vio se acrecienta en momentos de crisis Pero interesa considerarlo en este trashybajo porque este programa en el pasado se concentraba en el medio rural mientras que actualmente poco menos de la mitad de lasfamilias a las que llega Oportunidashydes vive en espacios considerados semiurbanos o urbanos (graacutefica 5)
Graacutefica S Programa Oportunidades cobertura de atencioacuten por tamantildeo de localidad
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166 AsentanienlDS wtIiIos I1
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36l9) 624 9628 166
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Fuente elaboracioacuten propia con datos del Quinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 1213 1
Estos datos requieren un anaacutelisis maacutes profundo ya que las transferencias monetashyrias condicionadas no pueden venir a reemplazar el papel social de los ingresos proveshynientes del trabajo componente central en la vida social de la realizacioacuten personal de las personas en la creacioacuten de alta autoestima yen la organizacioacuten de la vida coshymunitaria Lo que las transferencias monetarias condicionadas logran es que quienes participan en estos programas tengan garantizada la subsistencia fiacutesica de las famishylias y puedan avanzar aunque sea parcialmente en el ejercicio pleno de los derechos (salud y educacioacuten)
Pero la principal accioacuten gubernamental que privilegia la dimensioacuten urbana el prinshycipal programa federal es Haacutebitat el cual apoya diferentes tipos de acciones siendo la maacutes importante la creacioacuten de infraestructura social mejorar las condiciones de vida de quienes viven en condiciones precarias y tambieacuten subyace la intencioacuten de reconstruir el tejido social y crear capital social para abatir los altos niveles de inseguridad Pero a diferencia de la tendencia al crecimiento de recursos que presenta Oportunidades en 2007 este programa ha recibido 2 04370 millones sus recursos bajaron notablemenshyte en 2008 y se incrementaron luego hasta alcanzar 3 61140 millones en 2011 Con eUo se atienden 1 421 poliacutegonos en 365 ciudades del sistema urbano nacional se beshynefician soacutelo 2 millones de personas Es decir se trata de recursos extremadamente limitados para transformar el entorno urbano de pobreza en el que viven tantos mishyllones de mexicanos
De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2010 del Coneval se tiene registrado un total de 2 391 programas y acciones a nivel nacional El Estado de Meacutexico Chiapas Distrito Federal y Veracruz son los esshytados que cuentan con el mayor nuacutemero registrado con 282240 190 Y 189 prograshymas respectivamente Sin embargo en el caso de la ciudad de Meacutexico los programas sociales se enmarcan en una concepcioacuten de reconocimiento y ejercicio de derechos econoacutemicos sociales ambientales y culturales y de aplicacioacuten de criterios univershysales y de inclusioacuten social En este contexto el programa emblemaacutetico de transfeshyrencias monetarias (no condicionadas) es el Programa de Pensioacuten Alimentaria para Adultos Mayores de 68 antildeos que suma ya 480 mil personas Pero desde la perspectishyva de las poliacuteticas sociales urbanas y de los programas de inclusioacuten social el prograshyma maacutes relevante es el Programa Comunitario de Mejoramiento de Barrial el cual ha recibido ya tres reconocimientos internacionales (Distincioacuten del Observatorio Intershynacional de la Democracia Participativa Buena Praacutectica en Participacioacuten Ciudadana Premio Deutsche Bank Urban Age 2010 Y el Premio World Habitat Awards 201011) por ser una accioacuten socialmente relevante innovadora en su disentildeo y con un fuerte componente de participacioacuten de la ciudadaniacutea
--
1 2 14 1 POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA lA RECONFIGURACIOacuteN DE lA POlfTICA SOCIAL
Graacutefica 6 Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial del Gobierno del D F Evolucioacuten de metas ypresupuestos (2007-2013)
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Los datos para el antildeo 2013 corresponden alos publicados en la Gaceta del D F como parte de las Reglas de Operacioacuten del programa por lo que representan tanto los montos como las metas programadas El resto de los antildeos se refiere al presupuesto ejercido ylas metas alcanzadas seguacuten lo reporta el VI Informe de Gobierno Fuente Gaceta Oficial del Distrito Federal 30 de enero de 2013 Reglas de Operacioacuten de los Proshygramas VI Informe de Gobierno Anexo Estadiacutestico 2012 Programa Comunitario de Mejorashymiento Barrial 2007-2012 PUEC -UNAM 2012
El principal objetivo de este programa es el mejoramiento de barrios pueblos y colonias para lo cual se rescatan espacios puacuteblicos degradados o se construyen donde no los hay Los proyectos presentados por colonias localizadas en zonas de alta muy alta y media marginacioacuten son realizados con apoyo de un equipo teacutecnico social proveniente de universidades puacuteblicas y privadas Estos proyectos se presenshytan en un concurso puacuteblico anual convocado en perioacutedicos de circulacioacuten nacional y deben ser validados previamente en una asamblea comunitaria Los comiteacutes de administracioacuten y supervisioacuten son los responsables de la realizacioacuten de los proyectos los cuales son seleccionados por un comiteacute teacutecnico Como se observa en la graacutefica 6 el Programa ha pasado de 49 en 2007 a 249 proyectos en 2012 pero como los reshycursos no se incrementaron a ese ritmo el monto de cada proyecto ha ido disminushyyendo Las colonias que maacutes proyectos han realizado se localizan en la delegacioacuten Iztapalapa y si bien es atribuible a que esta delegacioacuten tiene el mayor nuacutemero de poblacioacuten lo fundamental es su grado de organizacioacuten y su capacidad para gestioshynar recursos puacuteblicos
Sin duda en este programa subyace la intencioacuten de enfrentar la pobreza y sobre todo la desigualdad y la exclusioacuten que persisten en la ciudad capital a traveacutes de una masiva acCioacuten afirmativa de creacioacuten de espacios puacuteblicos dignos que constituyen la
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
teferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional C1acshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Ysu comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
POBREZA URBANA Y PROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
~eferencias
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I21 6 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAl RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
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clusioacuten social en R Cordera P Ramiacuterez yA Ziccardi Pobreza desigualdad y exshyclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs pp 73-91
____ (2009) Las ciudades y la cuestioacuten social Municipio de Quito OlACCHl INNOVAR
Participacioacuten ciu9adana y Trabajo Social Comunitario para alcanzar derechos sociales 307 Roberto Mellado Hernaacutendez
Violacioacuten estructural a los derechos econoacutemicos sociales y culturales fuente de d=sigu_aldad y pobreza 315 Andrea Kenya Saacutenchez Zepeda
Las poliacuteticas compensatorias 335 Paulette Dieterlen
La poliacutetica social compensatoria Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 345 Francisco Calzada Lemus
Percepcioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas desde Trabajo Social 353 Mariacutea del Rosario Silva Arciniega
Experiencias locales de desarrollo social 379 Silvia Galeana de la O
Veinte antildeos de experiencias de trabajo comunitario en el estado de Morelos 391 Alejandro Chao Barona
Hacia una ciudadaniacutea inclusiva Experiencias de participacioacuten de personqS en ~ituacioacuten de pobreza extrema 403 Matt Davies
Organizaciones e iniciativas ciudadanas en Meacutexico del fomento a las actividades de las organizaciones socio-civiles a la construccioacuten-de poliacuteticas para el fortalecimiento y creacioacuten de organizaciones sociales 411 Eliacute Evangelista Martiacutenez
TERCERA PARTE
DESIGUALDADES
Circo volador juv~ntud y cultura popular en la ciudad de Meacutexico 435 Heacutector Castillo Berthier
Desigualdad social y empleo juvenil 461 Silvia Vaacutezquez-Gonzaacutelez
Participacioacuten ciu9adana y Trabajo Social Comunitario para alcanzar derechos sociales 307 Roberto Mellado Hernaacutendez
Violacioacuten estructural a los derechos econoacutemicos sociales y culturales fuente de desigu_aldad y pobreza 315 Andrea Kenya Saacutenchez Zepeda
Las poliacuteticas compensatorias 335 Paulette Dieterlen
La poliacutetica social compensatoria Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 345 Francisco Calzada Lemus
Percepcioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas desde Trabajo Social 353 Mariacutea del Rosario Silva Arciniega
Experiencias locales de desarrollo social 379 Silvia Galeana de la O
Veinte antildeos de experiencias de trabajo comunitario en el estado de Morelos 391 Alejandro Chao Barona
Hacia una ciudadaniacutea inclusiva Experiencias de participacioacuten de personqS en ~ituacioacuten de pobreza extrema 403 Matt Davies
Organizaciones e iniciativas ciudadanas en Meacutexico del fomento a las actividades de las organizaciones socio-civiles a la construccioacutenmiddot-de poliacuteticas para el fortalecimiento y creacioacuten de organizaciones sociales 411 Eliacute Evangelista Martiacutenez
TERCERA PARTE
DESIGUALDADES
Circo volador juv~ntud y cultura popular en la ciudad de Meacutexico 435 Heacutector Castillo Berthier
Desigualdad social y empleo juvenil 461 Silvia VaacutezquezGonzaacutelez
I I I I I I I I I I I I I I I I
Juventud y sexualidad en Meacutexico deseo y proteccioacuten 479 Rolando Diacuteaz-Loving Georgina Garciacutea Rodriacuteguez
Los joacutevenes y su condicioacuten de vulnerabilidad 499 Aiacuteda Imelda Valero Chaacutevez
La cultura de la violencia Un desafiacuteo para el disentildeo de poliacuteticas compensatorias 513 Jesuacutes Acevedo Alemaacuten
Violencia de geacutenero una dimensioacuten de terror 533 Julia del Carmen Chaacutevez Carapia
Buacutesqueda de ayuda formal e informal de mujeres que sufren violencia de pareja 553 Sonia Friacuteas Martiacutenez
iquestPoliacutetica social con perspectiva de geacutenero Una mirada al Distrito Federal 571 Guadalupe Jardoacuten Soliacutes
Conclusiones generales 581 Leticia Cano Soriano
Sobre los autores 585
Pobreza urbana y proteccioacuten social Alicia Zicca di ContigianF
Introduccioacuten
La pobreza es el maacutes grave problema social que enfrenta nuestro paiacutes y a pesar de los muacuteltiples esfuerzos realizados para que millones de mexicanos logren mejorar su calidad de vida eacutesta cede terreno muy lentamente y en cambio se acrecienta con rashypidez en los momentos de crisis como ocurrioacute recientemente en 2008
Se trata de un problema complejo que tiene muacuteltiples causas pero las principashyles aunque no las uacutenicas son las econoacutemicas de tipo estructural la precariedad e inestabilidad en el empleo y los bajos salarios asiacute como la falta de opciones ocupashycionales A ello se suman las praacutecticas sociales culturales institucionales y poliacuteticas que refuerzan y acrecientan esta situacioacuten y que han sido estudiadas sistemaacuteticashymente por las diferentes disciplinas de las ciencias sociales y las humanidades Maacutes auacuten puede decirse que la pobreza es una de las principales temaacuteticas abordadas por los estudiosos de las sociedades latinoamericanas y que en las uacuteltimas deacutecadas su creciente magnitud y sus diferentes modalidades han colocado nuevos desafiacuteos conshyceptuales que han obligado a redefinir la llamada cuestioacuten social y reformular los modelos de proteccioacuten social del Estado
En este sentido es importante conocer la trayectoria conceptual de la pobreza porque ello permite saber de queacute manera la sociedad construye un conjunto de ideas que sirven para comprender y legitimar socialmente la existencia de estos procesos de privacioacuten y exclusioacuten social que afectan a grandes segmentos de ciudadanos Sin duda de estas diferentes construcciones de la realidad social surgen los fundamentos que sustentan el disentildeo e implementacioacuten de diferentes poliacuteticas y programas sociashyles que intentan paliar sus efectos maacutes desfavorables
I Una versioacuten de este trabajo fue publicada en Memorias de la Reunioacuten Ciencia y Humanismo 2012 Meacutexico Academia Mexicana de las Ciencias
2 Directora del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad de la UNAM
1205 I
I206 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Ante la complejidad de esta temaacutetica en este trabajo se presenta primero el conshycepto de pobreza urbana como pobreza relativa poniendo particular atencioacuten a la dimensioacuten urbano-espacial que signa estos procesos Luego se retoman algunas esshytimaciones que existen sobre la magnitud intensidad y las caracteriacutesticas de este feshynoacutemeno en el medio urbano latinoamericano y mexicano Por uacuteltimo se analizan las principales respuestas institucionales y los programas de mejoramiento de barrios que han adquirido centralidad en el interior de las poliacuteticas sociales y de las poliacutetishycas urbanas y que indican la existencia de un nuevo componente en los modelos de proteccioacuten social
Pobreza urbana pobreza relativa
La pobreza es un estado de privacioacuten asociado a condiciones de desempleo subemshypleo informalidad y sobre todo bajos salarios que coloca a los trabajadores y a sus familias en una situacioacuten de precariedad S Rowntree (1901) cientiacutefico social que esshytudioacute sistemaacuteticamente la pobreza en York a inicios del siglo xx desde una visioacuten pragmaacutetica consideraba pobres a todos aquellos incapaces de lograr su supervivenshycia fiacutesica Su principal aportacioacuten fue el ofrecer una medida absoluta de pobreza al determinar el nivel de ingreso que provee un miacutenimo estaacutendar de vida basado en la satisfaccioacuten de necesidades bioloacutegicas de comida agua ropa y vivienda es decir un miacutenimo que garantice la eficiencia fiacutesica Sin duda a pesar de que ha pasado mucho tiempo esta idea subyace en las decisiones gubernamentales que establecen una liacuteshynea de pobreza debajo de la cual se encuentran todos aquellos individuos que reshyquieren proteccioacuten social del Estado
Sin embargo ese concepto de pobreza absoluta resulta estrecho cuando se analishyza la pobreza urbana y parece uacutetil introducir el concepto de pobreza relativa acuntildeashydo por P Townsend (1970) que alude a que el estaacutendar de vida se define en funcioacuten de una determinada sociedad y un tiempo dado En esta concepcioacuten lo importante es la distribucioacuten de los recursos y no soacutelo de los ingresos porque los individuos en las ciudades necesitan participar de acuerdo con patrones de vida costumbres yactishyvidades particulares propias de la sociedad en que habitan
Sin duda cuando se trata de analizar la pobreza urbana en las sociedades latinoashymericanas este concepto de pobreza relativa es pertinente no obstante que deben tenerse en cuenta otras particularidades propias de la regioacuten tales como
En las ciudades latinoamericanas a diferencia de lo que ocurre en el medio rural es maacutes difiacutecil que prevalezcan situaciones generalizadas de pobreza absoluta si por tal se entiende carencia de alimentacioacuten agua vestido o una vivienda precaria
La ciudad es una aglomeracioacuten de poblacioacuten y actividades que ofrece un conjunto de bienes y servicios colectivos al conjunto de la ciudadaniacutea independientemente de
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 12071
su capacidad de apropiacioacuten en el mercado (educacioacuten salud recreacioacuten) por ello es un factor de atraccioacuten que alienta la migracioacuten campo-ciudad
La intensidad de la pobreza urbana y su magnitud suelen ser menores que en el medio rural y sus manifestaciones y componentes particulares por lo que en la medishycioacuten y en el disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas y programas sociales deben reconocerse estas especificidades
En el medio urbano es necesario incorporar la nocioacuten de exclusioacuten social (Castel 1995) la cual se inscribe en la matriz conceptual de desigualdad porque permite ampliar e incorporar las dimensiones no econoacutemicas de la pobreza al aludir al debishylitamiento de la sociedad salarial y de los regiacutemenes de bienestar social a los efecshytos de la expansioacuten de la informalidad y la precariedad en el empleo asiacute como a las praacutecticas discriminatorias de que son objeto ciertos colectivos sociales principalshymente de origen popular por su bajo nivel educativo por su geacutenero o pertenencia aun grupo eacutetnico-cultural por su edad o por vivir en una zona o colonia precaria de la ciudad Sin duda esta nocioacuten estaacute estrechamente vinculada a las teoriacuteas de marshyginalidad latinoamericana de los antildeos setenta del siglo pasado las desarrolladas tanto desde el estructural marxismo de la eacutepoca y cuyos principales autores fueron Nun Cardoso Dos Santos Singer Faleto Sigal Contreras entre otros como desde la antropologiacutea o la sociologiacutea funcionalista de Germani Gusti la DESAL en Chile Contreras o Lomnitz3
Lo importante es que en todas estas concepciones que pretenden dar cuenta de las causas y caracteriacutesticas de la pobreza urbana la dimensioacuten territorial constituye un componente central y el concepto de pobreza relativa puede aplicarse doblemenshyte por un lado porque las condiciones de pobreza en las ciudades suelen ser maacutes acotadas menos intensas que en el medio rural y por otro porque en las ciudades la pobreza se confronta cotidianamente con la opulencia con los elevados niveles de vida que posee un pequentildeo sector de altos ingresos y con niveles aceptables de las clases medias
Con la intencioacuten de enfrentar estas situaciones de pobreza que prevalecen en el medio urbano desde los antildeos sesenta y aun antes de la construccioacuten masiva de vishyviendas de intereacutes social o de apoyo a los procesos de autoconstruccioacuten fueron las principales liacuteneas de actuacioacuten gubernamental en casi todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina incluido Meacutexico Pero en la uacuteltima deacutecada coincidiendo con el proceso de consolidacioacuten de estos barrios populares perifeacutericos y en el marco del reconocishymiento del derecho a la ciudad impulsado por organizaciones sociales y civiles y gobiernos progresistas se ha dado una revalorizacioacuten del espacio puacuteblico como lushygar de encuentro de reunioacuten de convivencia comunitaria como la base material
Sobre los viacutenculos entre la teoriacutea de la marginalidad y la nocioacuten actual de exclusioacuten social veacutease Ziccardi (2009)
3
I208 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTlCA SOCIAL
necesaria para construir praacutecticas sociales capaces de contrarrestar las fuertes tenshydencias a la individualizacioacuten que prevalecen en la sociedad del siglo XXI Esto ha lleshyvado a que la accioacuten puacuteblica gubernamental sume a la produccioacuten de infraestructura y el suministro de los servicios habitaciones baacutesicos (agua y drenaje) cuyo suministro es una responsabilidad del Estado para el conjunto de la ciudadaniacutea la construccioacuten o recuperacioacuten de espacios puacuteblicos en barrios populares4
La magnitud de la pobreza urbana
Son conocidas las dificultades que se presentan cuando se intenta medir la magnishytud de fenoacutemenos sociales tan complejos como los que generan las condiciones de pobreza en las que viven los sectores populares pero sin duda conocer la escala del problema es de central importancia sobre todo cuando se trata de disentildear nuevos modelos de proteccioacuten social
Seguacuten la (EPAl en 2010 se registra en Meacutexico una proporcioacuten importante de poshybres urbanos (323) de los cuales 85 es indigente en las ciudades estimacioacuten muy baja si se la compara con las mediciones que realizan los organismos encargashydos de esta tarea en nuestro paiacutes (Coneval o EVALUacuteA DF) Sin embargo estas cifras son uacutetiles cuando se trata de comparar la situacioacuten que existe en Meacutexico respecto a otros paiacuteses de la regioacuten latinoamericana En particular interesa comparar el caso de Meacutexico con el de Brasil ya que son los dos paiacuteses maacutes grandes en teacuterminos poblacioshynales y que registran mayores niveles de desarrollo econoacutemico y social pero tambieacuten son los que presentan el mayor nuacutemero de poblacioacuten en condicioacuten de pobreza en la regioacuten Lo que estos datos indican es que Brasil registra un porcentaje bastante meshynor de personas en situacioacuten de pobreza urbana (182) y de indigencia (45) que Meacutexico y que en ambos casos auacuten es mayor el peso de pobreza rural que urbana En Argentina que puede ser el tercer paiacutes con mayor desarrollo econoacutemico y social es auacuten mucho menor el porcentaje de personas en condiciones de pobreza e indigencia en el medio urbano que en aquellos dos paiacuteses (veacutease graacutefica 1)
Ademaacutes de Argentina Uruguay y Chile son los paiacuteses que registran las menores proporciones de pobres e indigentes (respectivamente 67 y 11 en el primero y 113 Y3 en el segundo) y donde es mayor el peso de la pobreza urbana que la rural
4 Asiacute frente a una masiva poliacutetica de vivienda de intereacutes social que ha llevado a que se produzshycan en la uacuteltima deacutecada millones de viviendas en periferias cada vez maacutes lejanas que conlleva altos costos sociales y ambientales existen actualmente otras intervenciones urbanas que privilegian la vida comunitaria que puede desarrollarse en los espacios puacuteblicos y que contribuye a superar las adversas condiciones de vida
POBREZA URBANA YPROTEC(JUacuteN SOCIAL 12091
Graacutefica 1 Pobreza e indigencia en aacutereas urbanas de los paiacuteses de Ameacuterica Latina 2011 (en porcentajes)
(dCJl~
middotCuad l~
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PlIoJtLJIat
N ~ bull
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al Incluye alas personas bajo la liacutenea de indigencia oen situacioacuten de extrema pobreza Corresponden al uacuteltimo antildeo con informacioacuten disponible Meacutexico 2010 Bolivia 2009 El Salvador 2010 Guatemala 2006 Nicaragua 2009 Honduras 2010 Fuente elaboracioacuten propia con base en datos de CEPALSTAT Poblacioacuten eacuten situacioacuten de pobreza einshydigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina yel Caribe CEPAL 2013
Tambieacuten puede observarse que la pobreza en estos paiacuteses disminuye mientras que en Meacutexico se incrementa lo cual se atribuye a la crisis econoacutemica internacional sta tendencia no se observa en Brasil y Argentina (graacutefica 2)
Graacutefica 2 Evolucioacuten de la pobreza urbana en tres paiacuteses de Ameacuterica Latina 1989-2011 (en porcentajes)
10
JI
J)
~ L-__~~__________________ ~~___~~__
~ ~ ------------------------~--------
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Fuente elaboracioacuten propia con base en la base de datos CEPALSTAT Poblacioacuten en sishytuacioacuten de pobreza eindigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe (EPAL 2013
-
j 21 O 1 POBREZA yDESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Cabe observar que la evolucioacuten del salario medio real se corresponde con estas tendencias ya que mientras que en Meacutexico eacuteste es praacutecticamente el mismo en la uacuteltishyma deacutecada en Brasil se incrementa de manera moderada y en Argentina despueacutes de la grave crisis de 2000 sube sostenida mente (graacutefica 3)
Graacutefica 3 Evolucioacuten del salario medio real en tres paiacuteses de Ameacuterica latina (iacutendices 2005=100)
lW
200
10
bull __ MeacuteXICOlOO
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2011 al
Cifras deftactadas por el iacutendice oficial de precios al consumidor de cada paiacutes al Estimaciones basadas en el periodo de enero aoctubre Fuente elaboracioacuten propia con informacioacuten de Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Lashytina yel Caribe (EPAl 2012
Esto es importante porque precisamente en las mediciones del Coneval y de EVALUacuteA de la pobreza en Meacutexico se considera que en los uacuteltimos antildeos el principal factor de incremento de la pobreza ha sido la caiacuteda del ingreso El Coneval con una nueva metodologiacutea multidimensional de la pobreza estima que de 52 millones de personas que se encontraban en situacioacuten de pobreza en el antildeo 2010 35 millones (673) viviacutean en aacutembitos urbanos De estos 296 millones se encontraban en pobreza moderada y 55 en pobreza extrema Es decir seguacuten estas estimaciones la poblacioacuten no pobre y no vulnerable en el medio urbano es soacutelo de 2004 millones (236 de la poshyblacioacuten) poco menos de una cuarta parte del total de mexicanos pobres en el paiacutes
De acuerdo con esta metodologiacutea del Coneval como consecuencia de la crisis de 2008 la pobreza pasoacute de 48 837 800 personas a 51 993400 en 2010 Y la poblacioacuten vulnerable por ingresos ha crecido maacutes en el medio urbano -pasando de afectar a 56 de la poblacioacuten a 72- que en el medio rural donde incrementoacute de 07 a 11 En contrapartida en ambos casos la poblacioacuten vulnerable por carencias sociashyles ha mejorado pasando de 329 a 286 en el medio urbano y de 331 a 288 en el medio rural (graacutefica 4)
POBREZA URBANA YPROTECCIOacuteN SOCIAL 1211 I
En relacioacuten con los indicadores de carencias el maacutes importante es en ambos cashysos el de carencia de seguridad social representando para 2010 en el medio urbano 543 y en cuanto a la calidad y espacios de la vivienda en el medio urbano represhysenta 11 es decir 95 millones de personas mientras que la carencia de los servicios baacutesicos habitacionales es de 73 lo que representa 63 millones de personas
En la ciudad de Meacutexico la capital del paiacutes el centro maacutes importante del sistema urbano nacional y una de las megaloacutepolis del mundo EVALUacuteA coincide en que Iq crishysis afectoacute el empleo y el ingreso y que seguacuten datos de la ENIGH 2010 se produjo una caiacuteda del ingreso promedio por hogar de 123 a nivel nacional y de 811 en el Disshytrito Federal Seguacuten este organismo la incidencia de la pobreza a nivel nacional se inshycrementoacute en 26 puntos entre 2008 a 2010 afectando en este uacuteltimo antildeo a 829 de los mexicanos que seguacuten este organismo se encuentran en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad Pero este crecimiento es mayor en las metroacutepolis (excluido el D F) donde se registroacute 708 en 2008 y 749 en 2010 es decir se dio un incremento en 4 puntos en los niveles de pobreza y vulnerabilidad
En el Distrito Federal en cambio la pobreza se mantuvo praacutecticamente igual al caer soacutelo -01 puntos pasando de 669 a 668 pero lo que se advierte en la capital es que si bien no aumentoacute el nuacutemero de pobres siacute se incrementoacute su intensidad A nivel nacional tambieacuten se incrementoacute la intensidad pero menos que en el Distrito Federal
Lo importante es sentildealar que ambas mediciones coinciden en que la pobreza de ingresos es la explicacioacuten casi uacutenica del aumento de la pobreza lo cual expresa algo ya conocido que Meacutexico no ha logrado crear el milloacuten de empleos que se requieren cada antildeo para los joacutevenes que ingresan a la fuerza de trabajo a lo que se suma que registra uno de los maacutes bajos porcentajes de crecimiento del salario entre todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina otorgando soacutelo 08 de aumento en el uacuteltimo antildeo frente a un crecimiento moacutedico de Brasil y constante en Argentina
iquestQueacute es la proteccioacuten social en las ciudades mexicanas
En este contexto las poliacuteticas sociales tienen como objetivo crear condiciones de equishydad asiacute como promover y garantizar el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos (Ziccardi 2009) Asiacute las poliacuteticas sociales urbanas en el marco de una sociedad en la que la estabilidad en el empleo y el acceso a la seguridad social se debilitan deben garantizar proteccioacuten social a un mayor nuacutemero de ciudadanos independientemente de la situacioacuten laboral y promover la mejora en la calidad de vida en el espacio en el que habitan Ante ello los programas sociales de transferencias monetarias condicioshynadas que existen en praacutecticamente todos los paiacuteses de AL y entre los cuales el Prograshyma de Desarrollo Humano Oportunidades en Meacutexico fue pionero denominaacutendose en
I21 2 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POlfTlCA SOCIAL
1997 Progresa se sustentan en una concepcioacuten de desarrollo humano de creacioacuten de capacidades y de acceso a bienes y servicios baacutesicos Por ello pueden considerarshyse acciones indispensables que movilizan cada vez maacutes recursos (graacutefica 4) pero no obstante ser necesarios no logran abatir los altos niveles de pobreza que prevalecen en la regioacuten
Graacutefica 4 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Recursos asignados para el programa por participacioacuten
de las dependencias (millones de pesos)
Hvu iexcl
IC OOO
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-SEOESOL
___Tot1
2007 2008 2009 2010 Prollramodo 2011
Fuente elaboracioacuten propia con datos de la Secretariacutea de SaludQuinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
Como puede observarse el monto de los recursos de Oportunidades ha sido creshyciente en la deacutecada ya que pasoacute de disponer de 36 76920 millones de pesos en 2007 a 65 68540 en 2011 sin embargo la pobreza no cede terreno e inclusive como se vio se acrecienta en momentos de crisis Pero interesa considerarlo en este trashybajo porque este programa en el pasado se concentraba en el medio rural mientras que actualmente poco menos de la mitad de lasfamilias a las que llega Oportunidashydes vive en espacios considerados semiurbanos o urbanos (graacutefica 5)
Graacutefica S Programa Oportunidades cobertura de atencioacuten por tamantildeo de localidad
u
166 AsentanienlDS wtIiIos I1
Mlesdef_1as Porun f
36l9) 624 9628 166
UlB 21
Fuente elaboracioacuten propia con datos del Quinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 1213 1
Estos datos requieren un anaacutelisis maacutes profundo ya que las transferencias monetashyrias condicionadas no pueden venir a reemplazar el papel social de los ingresos proveshynientes del trabajo componente central en la vida social de la realizacioacuten personal de las personas en la creacioacuten de alta autoestima yen la organizacioacuten de la vida coshymunitaria Lo que las transferencias monetarias condicionadas logran es que quienes participan en estos programas tengan garantizada la subsistencia fiacutesica de las famishylias y puedan avanzar aunque sea parcialmente en el ejercicio pleno de los derechos (salud y educacioacuten)
Pero la principal accioacuten gubernamental que privilegia la dimensioacuten urbana el prinshycipal programa federal es Haacutebitat el cual apoya diferentes tipos de acciones siendo la maacutes importante la creacioacuten de infraestructura social mejorar las condiciones de vida de quienes viven en condiciones precarias y tambieacuten subyace la intencioacuten de reconstruir el tejido social y crear capital social para abatir los altos niveles de inseguridad Pero a diferencia de la tendencia al crecimiento de recursos que presenta Oportunidades en 2007 este programa ha recibido 2 04370 millones sus recursos bajaron notablemenshyte en 2008 y se incrementaron luego hasta alcanzar 3 61140 millones en 2011 Con eUo se atienden 1 421 poliacutegonos en 365 ciudades del sistema urbano nacional se beshynefician soacutelo 2 millones de personas Es decir se trata de recursos extremadamente limitados para transformar el entorno urbano de pobreza en el que viven tantos mishyllones de mexicanos
De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2010 del Coneval se tiene registrado un total de 2 391 programas y acciones a nivel nacional El Estado de Meacutexico Chiapas Distrito Federal y Veracruz son los esshytados que cuentan con el mayor nuacutemero registrado con 282240 190 Y 189 prograshymas respectivamente Sin embargo en el caso de la ciudad de Meacutexico los programas sociales se enmarcan en una concepcioacuten de reconocimiento y ejercicio de derechos econoacutemicos sociales ambientales y culturales y de aplicacioacuten de criterios univershysales y de inclusioacuten social En este contexto el programa emblemaacutetico de transfeshyrencias monetarias (no condicionadas) es el Programa de Pensioacuten Alimentaria para Adultos Mayores de 68 antildeos que suma ya 480 mil personas Pero desde la perspectishyva de las poliacuteticas sociales urbanas y de los programas de inclusioacuten social el prograshyma maacutes relevante es el Programa Comunitario de Mejoramiento de Barrial el cual ha recibido ya tres reconocimientos internacionales (Distincioacuten del Observatorio Intershynacional de la Democracia Participativa Buena Praacutectica en Participacioacuten Ciudadana Premio Deutsche Bank Urban Age 2010 Y el Premio World Habitat Awards 201011) por ser una accioacuten socialmente relevante innovadora en su disentildeo y con un fuerte componente de participacioacuten de la ciudadaniacutea
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1 2 14 1 POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA lA RECONFIGURACIOacuteN DE lA POlfTICA SOCIAL
Graacutefica 6 Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial del Gobierno del D F Evolucioacuten de metas ypresupuestos (2007-2013)
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Los datos para el antildeo 2013 corresponden alos publicados en la Gaceta del D F como parte de las Reglas de Operacioacuten del programa por lo que representan tanto los montos como las metas programadas El resto de los antildeos se refiere al presupuesto ejercido ylas metas alcanzadas seguacuten lo reporta el VI Informe de Gobierno Fuente Gaceta Oficial del Distrito Federal 30 de enero de 2013 Reglas de Operacioacuten de los Proshygramas VI Informe de Gobierno Anexo Estadiacutestico 2012 Programa Comunitario de Mejorashymiento Barrial 2007-2012 PUEC -UNAM 2012
El principal objetivo de este programa es el mejoramiento de barrios pueblos y colonias para lo cual se rescatan espacios puacuteblicos degradados o se construyen donde no los hay Los proyectos presentados por colonias localizadas en zonas de alta muy alta y media marginacioacuten son realizados con apoyo de un equipo teacutecnico social proveniente de universidades puacuteblicas y privadas Estos proyectos se presenshytan en un concurso puacuteblico anual convocado en perioacutedicos de circulacioacuten nacional y deben ser validados previamente en una asamblea comunitaria Los comiteacutes de administracioacuten y supervisioacuten son los responsables de la realizacioacuten de los proyectos los cuales son seleccionados por un comiteacute teacutecnico Como se observa en la graacutefica 6 el Programa ha pasado de 49 en 2007 a 249 proyectos en 2012 pero como los reshycursos no se incrementaron a ese ritmo el monto de cada proyecto ha ido disminushyyendo Las colonias que maacutes proyectos han realizado se localizan en la delegacioacuten Iztapalapa y si bien es atribuible a que esta delegacioacuten tiene el mayor nuacutemero de poblacioacuten lo fundamental es su grado de organizacioacuten y su capacidad para gestioshynar recursos puacuteblicos
Sin duda en este programa subyace la intencioacuten de enfrentar la pobreza y sobre todo la desigualdad y la exclusioacuten que persisten en la ciudad capital a traveacutes de una masiva acCioacuten afirmativa de creacioacuten de espacios puacuteblicos dignos que constituyen la
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
teferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional C1acshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Ysu comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
POBREZA URBANA Y PROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
~eferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
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I21 6 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAl RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
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clusioacuten social en R Cordera P Ramiacuterez yA Ziccardi Pobreza desigualdad y exshyclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs pp 73-91
____ (2009) Las ciudades y la cuestioacuten social Municipio de Quito OlACCHl INNOVAR
I I I I I I I I I I I I I I I I
Juventud y sexualidad en Meacutexico deseo y proteccioacuten 479 Rolando Diacuteaz-Loving Georgina Garciacutea Rodriacuteguez
Los joacutevenes y su condicioacuten de vulnerabilidad 499 Aiacuteda Imelda Valero Chaacutevez
La cultura de la violencia Un desafiacuteo para el disentildeo de poliacuteticas compensatorias 513 Jesuacutes Acevedo Alemaacuten
Violencia de geacutenero una dimensioacuten de terror 533 Julia del Carmen Chaacutevez Carapia
Buacutesqueda de ayuda formal e informal de mujeres que sufren violencia de pareja 553 Sonia Friacuteas Martiacutenez
iquestPoliacutetica social con perspectiva de geacutenero Una mirada al Distrito Federal 571 Guadalupe Jardoacuten Soliacutes
Conclusiones generales 581 Leticia Cano Soriano
Sobre los autores 585
Pobreza urbana y proteccioacuten social Alicia Zicca di ContigianF
Introduccioacuten
La pobreza es el maacutes grave problema social que enfrenta nuestro paiacutes y a pesar de los muacuteltiples esfuerzos realizados para que millones de mexicanos logren mejorar su calidad de vida eacutesta cede terreno muy lentamente y en cambio se acrecienta con rashypidez en los momentos de crisis como ocurrioacute recientemente en 2008
Se trata de un problema complejo que tiene muacuteltiples causas pero las principashyles aunque no las uacutenicas son las econoacutemicas de tipo estructural la precariedad e inestabilidad en el empleo y los bajos salarios asiacute como la falta de opciones ocupashycionales A ello se suman las praacutecticas sociales culturales institucionales y poliacuteticas que refuerzan y acrecientan esta situacioacuten y que han sido estudiadas sistemaacuteticashymente por las diferentes disciplinas de las ciencias sociales y las humanidades Maacutes auacuten puede decirse que la pobreza es una de las principales temaacuteticas abordadas por los estudiosos de las sociedades latinoamericanas y que en las uacuteltimas deacutecadas su creciente magnitud y sus diferentes modalidades han colocado nuevos desafiacuteos conshyceptuales que han obligado a redefinir la llamada cuestioacuten social y reformular los modelos de proteccioacuten social del Estado
En este sentido es importante conocer la trayectoria conceptual de la pobreza porque ello permite saber de queacute manera la sociedad construye un conjunto de ideas que sirven para comprender y legitimar socialmente la existencia de estos procesos de privacioacuten y exclusioacuten social que afectan a grandes segmentos de ciudadanos Sin duda de estas diferentes construcciones de la realidad social surgen los fundamentos que sustentan el disentildeo e implementacioacuten de diferentes poliacuteticas y programas sociashyles que intentan paliar sus efectos maacutes desfavorables
I Una versioacuten de este trabajo fue publicada en Memorias de la Reunioacuten Ciencia y Humanismo 2012 Meacutexico Academia Mexicana de las Ciencias
2 Directora del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad de la UNAM
1205 I
I206 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Ante la complejidad de esta temaacutetica en este trabajo se presenta primero el conshycepto de pobreza urbana como pobreza relativa poniendo particular atencioacuten a la dimensioacuten urbano-espacial que signa estos procesos Luego se retoman algunas esshytimaciones que existen sobre la magnitud intensidad y las caracteriacutesticas de este feshynoacutemeno en el medio urbano latinoamericano y mexicano Por uacuteltimo se analizan las principales respuestas institucionales y los programas de mejoramiento de barrios que han adquirido centralidad en el interior de las poliacuteticas sociales y de las poliacutetishycas urbanas y que indican la existencia de un nuevo componente en los modelos de proteccioacuten social
Pobreza urbana pobreza relativa
La pobreza es un estado de privacioacuten asociado a condiciones de desempleo subemshypleo informalidad y sobre todo bajos salarios que coloca a los trabajadores y a sus familias en una situacioacuten de precariedad S Rowntree (1901) cientiacutefico social que esshytudioacute sistemaacuteticamente la pobreza en York a inicios del siglo xx desde una visioacuten pragmaacutetica consideraba pobres a todos aquellos incapaces de lograr su supervivenshycia fiacutesica Su principal aportacioacuten fue el ofrecer una medida absoluta de pobreza al determinar el nivel de ingreso que provee un miacutenimo estaacutendar de vida basado en la satisfaccioacuten de necesidades bioloacutegicas de comida agua ropa y vivienda es decir un miacutenimo que garantice la eficiencia fiacutesica Sin duda a pesar de que ha pasado mucho tiempo esta idea subyace en las decisiones gubernamentales que establecen una liacuteshynea de pobreza debajo de la cual se encuentran todos aquellos individuos que reshyquieren proteccioacuten social del Estado
Sin embargo ese concepto de pobreza absoluta resulta estrecho cuando se analishyza la pobreza urbana y parece uacutetil introducir el concepto de pobreza relativa acuntildeashydo por P Townsend (1970) que alude a que el estaacutendar de vida se define en funcioacuten de una determinada sociedad y un tiempo dado En esta concepcioacuten lo importante es la distribucioacuten de los recursos y no soacutelo de los ingresos porque los individuos en las ciudades necesitan participar de acuerdo con patrones de vida costumbres yactishyvidades particulares propias de la sociedad en que habitan
Sin duda cuando se trata de analizar la pobreza urbana en las sociedades latinoashymericanas este concepto de pobreza relativa es pertinente no obstante que deben tenerse en cuenta otras particularidades propias de la regioacuten tales como
En las ciudades latinoamericanas a diferencia de lo que ocurre en el medio rural es maacutes difiacutecil que prevalezcan situaciones generalizadas de pobreza absoluta si por tal se entiende carencia de alimentacioacuten agua vestido o una vivienda precaria
La ciudad es una aglomeracioacuten de poblacioacuten y actividades que ofrece un conjunto de bienes y servicios colectivos al conjunto de la ciudadaniacutea independientemente de
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 12071
su capacidad de apropiacioacuten en el mercado (educacioacuten salud recreacioacuten) por ello es un factor de atraccioacuten que alienta la migracioacuten campo-ciudad
La intensidad de la pobreza urbana y su magnitud suelen ser menores que en el medio rural y sus manifestaciones y componentes particulares por lo que en la medishycioacuten y en el disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas y programas sociales deben reconocerse estas especificidades
En el medio urbano es necesario incorporar la nocioacuten de exclusioacuten social (Castel 1995) la cual se inscribe en la matriz conceptual de desigualdad porque permite ampliar e incorporar las dimensiones no econoacutemicas de la pobreza al aludir al debishylitamiento de la sociedad salarial y de los regiacutemenes de bienestar social a los efecshytos de la expansioacuten de la informalidad y la precariedad en el empleo asiacute como a las praacutecticas discriminatorias de que son objeto ciertos colectivos sociales principalshymente de origen popular por su bajo nivel educativo por su geacutenero o pertenencia aun grupo eacutetnico-cultural por su edad o por vivir en una zona o colonia precaria de la ciudad Sin duda esta nocioacuten estaacute estrechamente vinculada a las teoriacuteas de marshyginalidad latinoamericana de los antildeos setenta del siglo pasado las desarrolladas tanto desde el estructural marxismo de la eacutepoca y cuyos principales autores fueron Nun Cardoso Dos Santos Singer Faleto Sigal Contreras entre otros como desde la antropologiacutea o la sociologiacutea funcionalista de Germani Gusti la DESAL en Chile Contreras o Lomnitz3
Lo importante es que en todas estas concepciones que pretenden dar cuenta de las causas y caracteriacutesticas de la pobreza urbana la dimensioacuten territorial constituye un componente central y el concepto de pobreza relativa puede aplicarse doblemenshyte por un lado porque las condiciones de pobreza en las ciudades suelen ser maacutes acotadas menos intensas que en el medio rural y por otro porque en las ciudades la pobreza se confronta cotidianamente con la opulencia con los elevados niveles de vida que posee un pequentildeo sector de altos ingresos y con niveles aceptables de las clases medias
Con la intencioacuten de enfrentar estas situaciones de pobreza que prevalecen en el medio urbano desde los antildeos sesenta y aun antes de la construccioacuten masiva de vishyviendas de intereacutes social o de apoyo a los procesos de autoconstruccioacuten fueron las principales liacuteneas de actuacioacuten gubernamental en casi todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina incluido Meacutexico Pero en la uacuteltima deacutecada coincidiendo con el proceso de consolidacioacuten de estos barrios populares perifeacutericos y en el marco del reconocishymiento del derecho a la ciudad impulsado por organizaciones sociales y civiles y gobiernos progresistas se ha dado una revalorizacioacuten del espacio puacuteblico como lushygar de encuentro de reunioacuten de convivencia comunitaria como la base material
Sobre los viacutenculos entre la teoriacutea de la marginalidad y la nocioacuten actual de exclusioacuten social veacutease Ziccardi (2009)
3
I208 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTlCA SOCIAL
necesaria para construir praacutecticas sociales capaces de contrarrestar las fuertes tenshydencias a la individualizacioacuten que prevalecen en la sociedad del siglo XXI Esto ha lleshyvado a que la accioacuten puacuteblica gubernamental sume a la produccioacuten de infraestructura y el suministro de los servicios habitaciones baacutesicos (agua y drenaje) cuyo suministro es una responsabilidad del Estado para el conjunto de la ciudadaniacutea la construccioacuten o recuperacioacuten de espacios puacuteblicos en barrios populares4
La magnitud de la pobreza urbana
Son conocidas las dificultades que se presentan cuando se intenta medir la magnishytud de fenoacutemenos sociales tan complejos como los que generan las condiciones de pobreza en las que viven los sectores populares pero sin duda conocer la escala del problema es de central importancia sobre todo cuando se trata de disentildear nuevos modelos de proteccioacuten social
Seguacuten la (EPAl en 2010 se registra en Meacutexico una proporcioacuten importante de poshybres urbanos (323) de los cuales 85 es indigente en las ciudades estimacioacuten muy baja si se la compara con las mediciones que realizan los organismos encargashydos de esta tarea en nuestro paiacutes (Coneval o EVALUacuteA DF) Sin embargo estas cifras son uacutetiles cuando se trata de comparar la situacioacuten que existe en Meacutexico respecto a otros paiacuteses de la regioacuten latinoamericana En particular interesa comparar el caso de Meacutexico con el de Brasil ya que son los dos paiacuteses maacutes grandes en teacuterminos poblacioshynales y que registran mayores niveles de desarrollo econoacutemico y social pero tambieacuten son los que presentan el mayor nuacutemero de poblacioacuten en condicioacuten de pobreza en la regioacuten Lo que estos datos indican es que Brasil registra un porcentaje bastante meshynor de personas en situacioacuten de pobreza urbana (182) y de indigencia (45) que Meacutexico y que en ambos casos auacuten es mayor el peso de pobreza rural que urbana En Argentina que puede ser el tercer paiacutes con mayor desarrollo econoacutemico y social es auacuten mucho menor el porcentaje de personas en condiciones de pobreza e indigencia en el medio urbano que en aquellos dos paiacuteses (veacutease graacutefica 1)
Ademaacutes de Argentina Uruguay y Chile son los paiacuteses que registran las menores proporciones de pobres e indigentes (respectivamente 67 y 11 en el primero y 113 Y3 en el segundo) y donde es mayor el peso de la pobreza urbana que la rural
4 Asiacute frente a una masiva poliacutetica de vivienda de intereacutes social que ha llevado a que se produzshycan en la uacuteltima deacutecada millones de viviendas en periferias cada vez maacutes lejanas que conlleva altos costos sociales y ambientales existen actualmente otras intervenciones urbanas que privilegian la vida comunitaria que puede desarrollarse en los espacios puacuteblicos y que contribuye a superar las adversas condiciones de vida
POBREZA URBANA YPROTEC(JUacuteN SOCIAL 12091
Graacutefica 1 Pobreza e indigencia en aacutereas urbanas de los paiacuteses de Ameacuterica Latina 2011 (en porcentajes)
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al Incluye alas personas bajo la liacutenea de indigencia oen situacioacuten de extrema pobreza Corresponden al uacuteltimo antildeo con informacioacuten disponible Meacutexico 2010 Bolivia 2009 El Salvador 2010 Guatemala 2006 Nicaragua 2009 Honduras 2010 Fuente elaboracioacuten propia con base en datos de CEPALSTAT Poblacioacuten eacuten situacioacuten de pobreza einshydigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina yel Caribe CEPAL 2013
Tambieacuten puede observarse que la pobreza en estos paiacuteses disminuye mientras que en Meacutexico se incrementa lo cual se atribuye a la crisis econoacutemica internacional sta tendencia no se observa en Brasil y Argentina (graacutefica 2)
Graacutefica 2 Evolucioacuten de la pobreza urbana en tres paiacuteses de Ameacuterica Latina 1989-2011 (en porcentajes)
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Fuente elaboracioacuten propia con base en la base de datos CEPALSTAT Poblacioacuten en sishytuacioacuten de pobreza eindigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe (EPAL 2013
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j 21 O 1 POBREZA yDESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Cabe observar que la evolucioacuten del salario medio real se corresponde con estas tendencias ya que mientras que en Meacutexico eacuteste es praacutecticamente el mismo en la uacuteltishyma deacutecada en Brasil se incrementa de manera moderada y en Argentina despueacutes de la grave crisis de 2000 sube sostenida mente (graacutefica 3)
Graacutefica 3 Evolucioacuten del salario medio real en tres paiacuteses de Ameacuterica latina (iacutendices 2005=100)
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2011 al
Cifras deftactadas por el iacutendice oficial de precios al consumidor de cada paiacutes al Estimaciones basadas en el periodo de enero aoctubre Fuente elaboracioacuten propia con informacioacuten de Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Lashytina yel Caribe (EPAl 2012
Esto es importante porque precisamente en las mediciones del Coneval y de EVALUacuteA de la pobreza en Meacutexico se considera que en los uacuteltimos antildeos el principal factor de incremento de la pobreza ha sido la caiacuteda del ingreso El Coneval con una nueva metodologiacutea multidimensional de la pobreza estima que de 52 millones de personas que se encontraban en situacioacuten de pobreza en el antildeo 2010 35 millones (673) viviacutean en aacutembitos urbanos De estos 296 millones se encontraban en pobreza moderada y 55 en pobreza extrema Es decir seguacuten estas estimaciones la poblacioacuten no pobre y no vulnerable en el medio urbano es soacutelo de 2004 millones (236 de la poshyblacioacuten) poco menos de una cuarta parte del total de mexicanos pobres en el paiacutes
De acuerdo con esta metodologiacutea del Coneval como consecuencia de la crisis de 2008 la pobreza pasoacute de 48 837 800 personas a 51 993400 en 2010 Y la poblacioacuten vulnerable por ingresos ha crecido maacutes en el medio urbano -pasando de afectar a 56 de la poblacioacuten a 72- que en el medio rural donde incrementoacute de 07 a 11 En contrapartida en ambos casos la poblacioacuten vulnerable por carencias sociashyles ha mejorado pasando de 329 a 286 en el medio urbano y de 331 a 288 en el medio rural (graacutefica 4)
POBREZA URBANA YPROTECCIOacuteN SOCIAL 1211 I
En relacioacuten con los indicadores de carencias el maacutes importante es en ambos cashysos el de carencia de seguridad social representando para 2010 en el medio urbano 543 y en cuanto a la calidad y espacios de la vivienda en el medio urbano represhysenta 11 es decir 95 millones de personas mientras que la carencia de los servicios baacutesicos habitacionales es de 73 lo que representa 63 millones de personas
En la ciudad de Meacutexico la capital del paiacutes el centro maacutes importante del sistema urbano nacional y una de las megaloacutepolis del mundo EVALUacuteA coincide en que Iq crishysis afectoacute el empleo y el ingreso y que seguacuten datos de la ENIGH 2010 se produjo una caiacuteda del ingreso promedio por hogar de 123 a nivel nacional y de 811 en el Disshytrito Federal Seguacuten este organismo la incidencia de la pobreza a nivel nacional se inshycrementoacute en 26 puntos entre 2008 a 2010 afectando en este uacuteltimo antildeo a 829 de los mexicanos que seguacuten este organismo se encuentran en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad Pero este crecimiento es mayor en las metroacutepolis (excluido el D F) donde se registroacute 708 en 2008 y 749 en 2010 es decir se dio un incremento en 4 puntos en los niveles de pobreza y vulnerabilidad
En el Distrito Federal en cambio la pobreza se mantuvo praacutecticamente igual al caer soacutelo -01 puntos pasando de 669 a 668 pero lo que se advierte en la capital es que si bien no aumentoacute el nuacutemero de pobres siacute se incrementoacute su intensidad A nivel nacional tambieacuten se incrementoacute la intensidad pero menos que en el Distrito Federal
Lo importante es sentildealar que ambas mediciones coinciden en que la pobreza de ingresos es la explicacioacuten casi uacutenica del aumento de la pobreza lo cual expresa algo ya conocido que Meacutexico no ha logrado crear el milloacuten de empleos que se requieren cada antildeo para los joacutevenes que ingresan a la fuerza de trabajo a lo que se suma que registra uno de los maacutes bajos porcentajes de crecimiento del salario entre todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina otorgando soacutelo 08 de aumento en el uacuteltimo antildeo frente a un crecimiento moacutedico de Brasil y constante en Argentina
iquestQueacute es la proteccioacuten social en las ciudades mexicanas
En este contexto las poliacuteticas sociales tienen como objetivo crear condiciones de equishydad asiacute como promover y garantizar el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos (Ziccardi 2009) Asiacute las poliacuteticas sociales urbanas en el marco de una sociedad en la que la estabilidad en el empleo y el acceso a la seguridad social se debilitan deben garantizar proteccioacuten social a un mayor nuacutemero de ciudadanos independientemente de la situacioacuten laboral y promover la mejora en la calidad de vida en el espacio en el que habitan Ante ello los programas sociales de transferencias monetarias condicioshynadas que existen en praacutecticamente todos los paiacuteses de AL y entre los cuales el Prograshyma de Desarrollo Humano Oportunidades en Meacutexico fue pionero denominaacutendose en
I21 2 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POlfTlCA SOCIAL
1997 Progresa se sustentan en una concepcioacuten de desarrollo humano de creacioacuten de capacidades y de acceso a bienes y servicios baacutesicos Por ello pueden considerarshyse acciones indispensables que movilizan cada vez maacutes recursos (graacutefica 4) pero no obstante ser necesarios no logran abatir los altos niveles de pobreza que prevalecen en la regioacuten
Graacutefica 4 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Recursos asignados para el programa por participacioacuten
de las dependencias (millones de pesos)
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2007 2008 2009 2010 Prollramodo 2011
Fuente elaboracioacuten propia con datos de la Secretariacutea de SaludQuinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
Como puede observarse el monto de los recursos de Oportunidades ha sido creshyciente en la deacutecada ya que pasoacute de disponer de 36 76920 millones de pesos en 2007 a 65 68540 en 2011 sin embargo la pobreza no cede terreno e inclusive como se vio se acrecienta en momentos de crisis Pero interesa considerarlo en este trashybajo porque este programa en el pasado se concentraba en el medio rural mientras que actualmente poco menos de la mitad de lasfamilias a las que llega Oportunidashydes vive en espacios considerados semiurbanos o urbanos (graacutefica 5)
Graacutefica S Programa Oportunidades cobertura de atencioacuten por tamantildeo de localidad
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Fuente elaboracioacuten propia con datos del Quinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 1213 1
Estos datos requieren un anaacutelisis maacutes profundo ya que las transferencias monetashyrias condicionadas no pueden venir a reemplazar el papel social de los ingresos proveshynientes del trabajo componente central en la vida social de la realizacioacuten personal de las personas en la creacioacuten de alta autoestima yen la organizacioacuten de la vida coshymunitaria Lo que las transferencias monetarias condicionadas logran es que quienes participan en estos programas tengan garantizada la subsistencia fiacutesica de las famishylias y puedan avanzar aunque sea parcialmente en el ejercicio pleno de los derechos (salud y educacioacuten)
Pero la principal accioacuten gubernamental que privilegia la dimensioacuten urbana el prinshycipal programa federal es Haacutebitat el cual apoya diferentes tipos de acciones siendo la maacutes importante la creacioacuten de infraestructura social mejorar las condiciones de vida de quienes viven en condiciones precarias y tambieacuten subyace la intencioacuten de reconstruir el tejido social y crear capital social para abatir los altos niveles de inseguridad Pero a diferencia de la tendencia al crecimiento de recursos que presenta Oportunidades en 2007 este programa ha recibido 2 04370 millones sus recursos bajaron notablemenshyte en 2008 y se incrementaron luego hasta alcanzar 3 61140 millones en 2011 Con eUo se atienden 1 421 poliacutegonos en 365 ciudades del sistema urbano nacional se beshynefician soacutelo 2 millones de personas Es decir se trata de recursos extremadamente limitados para transformar el entorno urbano de pobreza en el que viven tantos mishyllones de mexicanos
De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2010 del Coneval se tiene registrado un total de 2 391 programas y acciones a nivel nacional El Estado de Meacutexico Chiapas Distrito Federal y Veracruz son los esshytados que cuentan con el mayor nuacutemero registrado con 282240 190 Y 189 prograshymas respectivamente Sin embargo en el caso de la ciudad de Meacutexico los programas sociales se enmarcan en una concepcioacuten de reconocimiento y ejercicio de derechos econoacutemicos sociales ambientales y culturales y de aplicacioacuten de criterios univershysales y de inclusioacuten social En este contexto el programa emblemaacutetico de transfeshyrencias monetarias (no condicionadas) es el Programa de Pensioacuten Alimentaria para Adultos Mayores de 68 antildeos que suma ya 480 mil personas Pero desde la perspectishyva de las poliacuteticas sociales urbanas y de los programas de inclusioacuten social el prograshyma maacutes relevante es el Programa Comunitario de Mejoramiento de Barrial el cual ha recibido ya tres reconocimientos internacionales (Distincioacuten del Observatorio Intershynacional de la Democracia Participativa Buena Praacutectica en Participacioacuten Ciudadana Premio Deutsche Bank Urban Age 2010 Y el Premio World Habitat Awards 201011) por ser una accioacuten socialmente relevante innovadora en su disentildeo y con un fuerte componente de participacioacuten de la ciudadaniacutea
--
1 2 14 1 POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA lA RECONFIGURACIOacuteN DE lA POlfTICA SOCIAL
Graacutefica 6 Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial del Gobierno del D F Evolucioacuten de metas ypresupuestos (2007-2013)
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Los datos para el antildeo 2013 corresponden alos publicados en la Gaceta del D F como parte de las Reglas de Operacioacuten del programa por lo que representan tanto los montos como las metas programadas El resto de los antildeos se refiere al presupuesto ejercido ylas metas alcanzadas seguacuten lo reporta el VI Informe de Gobierno Fuente Gaceta Oficial del Distrito Federal 30 de enero de 2013 Reglas de Operacioacuten de los Proshygramas VI Informe de Gobierno Anexo Estadiacutestico 2012 Programa Comunitario de Mejorashymiento Barrial 2007-2012 PUEC -UNAM 2012
El principal objetivo de este programa es el mejoramiento de barrios pueblos y colonias para lo cual se rescatan espacios puacuteblicos degradados o se construyen donde no los hay Los proyectos presentados por colonias localizadas en zonas de alta muy alta y media marginacioacuten son realizados con apoyo de un equipo teacutecnico social proveniente de universidades puacuteblicas y privadas Estos proyectos se presenshytan en un concurso puacuteblico anual convocado en perioacutedicos de circulacioacuten nacional y deben ser validados previamente en una asamblea comunitaria Los comiteacutes de administracioacuten y supervisioacuten son los responsables de la realizacioacuten de los proyectos los cuales son seleccionados por un comiteacute teacutecnico Como se observa en la graacutefica 6 el Programa ha pasado de 49 en 2007 a 249 proyectos en 2012 pero como los reshycursos no se incrementaron a ese ritmo el monto de cada proyecto ha ido disminushyyendo Las colonias que maacutes proyectos han realizado se localizan en la delegacioacuten Iztapalapa y si bien es atribuible a que esta delegacioacuten tiene el mayor nuacutemero de poblacioacuten lo fundamental es su grado de organizacioacuten y su capacidad para gestioshynar recursos puacuteblicos
Sin duda en este programa subyace la intencioacuten de enfrentar la pobreza y sobre todo la desigualdad y la exclusioacuten que persisten en la ciudad capital a traveacutes de una masiva acCioacuten afirmativa de creacioacuten de espacios puacuteblicos dignos que constituyen la
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
teferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional C1acshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Ysu comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
POBREZA URBANA Y PROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
~eferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
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I21 6 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAl RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
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Pobreza urbana y proteccioacuten social Alicia Zicca di ContigianF
Introduccioacuten
La pobreza es el maacutes grave problema social que enfrenta nuestro paiacutes y a pesar de los muacuteltiples esfuerzos realizados para que millones de mexicanos logren mejorar su calidad de vida eacutesta cede terreno muy lentamente y en cambio se acrecienta con rashypidez en los momentos de crisis como ocurrioacute recientemente en 2008
Se trata de un problema complejo que tiene muacuteltiples causas pero las principashyles aunque no las uacutenicas son las econoacutemicas de tipo estructural la precariedad e inestabilidad en el empleo y los bajos salarios asiacute como la falta de opciones ocupashycionales A ello se suman las praacutecticas sociales culturales institucionales y poliacuteticas que refuerzan y acrecientan esta situacioacuten y que han sido estudiadas sistemaacuteticashymente por las diferentes disciplinas de las ciencias sociales y las humanidades Maacutes auacuten puede decirse que la pobreza es una de las principales temaacuteticas abordadas por los estudiosos de las sociedades latinoamericanas y que en las uacuteltimas deacutecadas su creciente magnitud y sus diferentes modalidades han colocado nuevos desafiacuteos conshyceptuales que han obligado a redefinir la llamada cuestioacuten social y reformular los modelos de proteccioacuten social del Estado
En este sentido es importante conocer la trayectoria conceptual de la pobreza porque ello permite saber de queacute manera la sociedad construye un conjunto de ideas que sirven para comprender y legitimar socialmente la existencia de estos procesos de privacioacuten y exclusioacuten social que afectan a grandes segmentos de ciudadanos Sin duda de estas diferentes construcciones de la realidad social surgen los fundamentos que sustentan el disentildeo e implementacioacuten de diferentes poliacuteticas y programas sociashyles que intentan paliar sus efectos maacutes desfavorables
I Una versioacuten de este trabajo fue publicada en Memorias de la Reunioacuten Ciencia y Humanismo 2012 Meacutexico Academia Mexicana de las Ciencias
2 Directora del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad de la UNAM
1205 I
I206 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Ante la complejidad de esta temaacutetica en este trabajo se presenta primero el conshycepto de pobreza urbana como pobreza relativa poniendo particular atencioacuten a la dimensioacuten urbano-espacial que signa estos procesos Luego se retoman algunas esshytimaciones que existen sobre la magnitud intensidad y las caracteriacutesticas de este feshynoacutemeno en el medio urbano latinoamericano y mexicano Por uacuteltimo se analizan las principales respuestas institucionales y los programas de mejoramiento de barrios que han adquirido centralidad en el interior de las poliacuteticas sociales y de las poliacutetishycas urbanas y que indican la existencia de un nuevo componente en los modelos de proteccioacuten social
Pobreza urbana pobreza relativa
La pobreza es un estado de privacioacuten asociado a condiciones de desempleo subemshypleo informalidad y sobre todo bajos salarios que coloca a los trabajadores y a sus familias en una situacioacuten de precariedad S Rowntree (1901) cientiacutefico social que esshytudioacute sistemaacuteticamente la pobreza en York a inicios del siglo xx desde una visioacuten pragmaacutetica consideraba pobres a todos aquellos incapaces de lograr su supervivenshycia fiacutesica Su principal aportacioacuten fue el ofrecer una medida absoluta de pobreza al determinar el nivel de ingreso que provee un miacutenimo estaacutendar de vida basado en la satisfaccioacuten de necesidades bioloacutegicas de comida agua ropa y vivienda es decir un miacutenimo que garantice la eficiencia fiacutesica Sin duda a pesar de que ha pasado mucho tiempo esta idea subyace en las decisiones gubernamentales que establecen una liacuteshynea de pobreza debajo de la cual se encuentran todos aquellos individuos que reshyquieren proteccioacuten social del Estado
Sin embargo ese concepto de pobreza absoluta resulta estrecho cuando se analishyza la pobreza urbana y parece uacutetil introducir el concepto de pobreza relativa acuntildeashydo por P Townsend (1970) que alude a que el estaacutendar de vida se define en funcioacuten de una determinada sociedad y un tiempo dado En esta concepcioacuten lo importante es la distribucioacuten de los recursos y no soacutelo de los ingresos porque los individuos en las ciudades necesitan participar de acuerdo con patrones de vida costumbres yactishyvidades particulares propias de la sociedad en que habitan
Sin duda cuando se trata de analizar la pobreza urbana en las sociedades latinoashymericanas este concepto de pobreza relativa es pertinente no obstante que deben tenerse en cuenta otras particularidades propias de la regioacuten tales como
En las ciudades latinoamericanas a diferencia de lo que ocurre en el medio rural es maacutes difiacutecil que prevalezcan situaciones generalizadas de pobreza absoluta si por tal se entiende carencia de alimentacioacuten agua vestido o una vivienda precaria
La ciudad es una aglomeracioacuten de poblacioacuten y actividades que ofrece un conjunto de bienes y servicios colectivos al conjunto de la ciudadaniacutea independientemente de
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 12071
su capacidad de apropiacioacuten en el mercado (educacioacuten salud recreacioacuten) por ello es un factor de atraccioacuten que alienta la migracioacuten campo-ciudad
La intensidad de la pobreza urbana y su magnitud suelen ser menores que en el medio rural y sus manifestaciones y componentes particulares por lo que en la medishycioacuten y en el disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas y programas sociales deben reconocerse estas especificidades
En el medio urbano es necesario incorporar la nocioacuten de exclusioacuten social (Castel 1995) la cual se inscribe en la matriz conceptual de desigualdad porque permite ampliar e incorporar las dimensiones no econoacutemicas de la pobreza al aludir al debishylitamiento de la sociedad salarial y de los regiacutemenes de bienestar social a los efecshytos de la expansioacuten de la informalidad y la precariedad en el empleo asiacute como a las praacutecticas discriminatorias de que son objeto ciertos colectivos sociales principalshymente de origen popular por su bajo nivel educativo por su geacutenero o pertenencia aun grupo eacutetnico-cultural por su edad o por vivir en una zona o colonia precaria de la ciudad Sin duda esta nocioacuten estaacute estrechamente vinculada a las teoriacuteas de marshyginalidad latinoamericana de los antildeos setenta del siglo pasado las desarrolladas tanto desde el estructural marxismo de la eacutepoca y cuyos principales autores fueron Nun Cardoso Dos Santos Singer Faleto Sigal Contreras entre otros como desde la antropologiacutea o la sociologiacutea funcionalista de Germani Gusti la DESAL en Chile Contreras o Lomnitz3
Lo importante es que en todas estas concepciones que pretenden dar cuenta de las causas y caracteriacutesticas de la pobreza urbana la dimensioacuten territorial constituye un componente central y el concepto de pobreza relativa puede aplicarse doblemenshyte por un lado porque las condiciones de pobreza en las ciudades suelen ser maacutes acotadas menos intensas que en el medio rural y por otro porque en las ciudades la pobreza se confronta cotidianamente con la opulencia con los elevados niveles de vida que posee un pequentildeo sector de altos ingresos y con niveles aceptables de las clases medias
Con la intencioacuten de enfrentar estas situaciones de pobreza que prevalecen en el medio urbano desde los antildeos sesenta y aun antes de la construccioacuten masiva de vishyviendas de intereacutes social o de apoyo a los procesos de autoconstruccioacuten fueron las principales liacuteneas de actuacioacuten gubernamental en casi todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina incluido Meacutexico Pero en la uacuteltima deacutecada coincidiendo con el proceso de consolidacioacuten de estos barrios populares perifeacutericos y en el marco del reconocishymiento del derecho a la ciudad impulsado por organizaciones sociales y civiles y gobiernos progresistas se ha dado una revalorizacioacuten del espacio puacuteblico como lushygar de encuentro de reunioacuten de convivencia comunitaria como la base material
Sobre los viacutenculos entre la teoriacutea de la marginalidad y la nocioacuten actual de exclusioacuten social veacutease Ziccardi (2009)
3
I208 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTlCA SOCIAL
necesaria para construir praacutecticas sociales capaces de contrarrestar las fuertes tenshydencias a la individualizacioacuten que prevalecen en la sociedad del siglo XXI Esto ha lleshyvado a que la accioacuten puacuteblica gubernamental sume a la produccioacuten de infraestructura y el suministro de los servicios habitaciones baacutesicos (agua y drenaje) cuyo suministro es una responsabilidad del Estado para el conjunto de la ciudadaniacutea la construccioacuten o recuperacioacuten de espacios puacuteblicos en barrios populares4
La magnitud de la pobreza urbana
Son conocidas las dificultades que se presentan cuando se intenta medir la magnishytud de fenoacutemenos sociales tan complejos como los que generan las condiciones de pobreza en las que viven los sectores populares pero sin duda conocer la escala del problema es de central importancia sobre todo cuando se trata de disentildear nuevos modelos de proteccioacuten social
Seguacuten la (EPAl en 2010 se registra en Meacutexico una proporcioacuten importante de poshybres urbanos (323) de los cuales 85 es indigente en las ciudades estimacioacuten muy baja si se la compara con las mediciones que realizan los organismos encargashydos de esta tarea en nuestro paiacutes (Coneval o EVALUacuteA DF) Sin embargo estas cifras son uacutetiles cuando se trata de comparar la situacioacuten que existe en Meacutexico respecto a otros paiacuteses de la regioacuten latinoamericana En particular interesa comparar el caso de Meacutexico con el de Brasil ya que son los dos paiacuteses maacutes grandes en teacuterminos poblacioshynales y que registran mayores niveles de desarrollo econoacutemico y social pero tambieacuten son los que presentan el mayor nuacutemero de poblacioacuten en condicioacuten de pobreza en la regioacuten Lo que estos datos indican es que Brasil registra un porcentaje bastante meshynor de personas en situacioacuten de pobreza urbana (182) y de indigencia (45) que Meacutexico y que en ambos casos auacuten es mayor el peso de pobreza rural que urbana En Argentina que puede ser el tercer paiacutes con mayor desarrollo econoacutemico y social es auacuten mucho menor el porcentaje de personas en condiciones de pobreza e indigencia en el medio urbano que en aquellos dos paiacuteses (veacutease graacutefica 1)
Ademaacutes de Argentina Uruguay y Chile son los paiacuteses que registran las menores proporciones de pobres e indigentes (respectivamente 67 y 11 en el primero y 113 Y3 en el segundo) y donde es mayor el peso de la pobreza urbana que la rural
4 Asiacute frente a una masiva poliacutetica de vivienda de intereacutes social que ha llevado a que se produzshycan en la uacuteltima deacutecada millones de viviendas en periferias cada vez maacutes lejanas que conlleva altos costos sociales y ambientales existen actualmente otras intervenciones urbanas que privilegian la vida comunitaria que puede desarrollarse en los espacios puacuteblicos y que contribuye a superar las adversas condiciones de vida
POBREZA URBANA YPROTEC(JUacuteN SOCIAL 12091
Graacutefica 1 Pobreza e indigencia en aacutereas urbanas de los paiacuteses de Ameacuterica Latina 2011 (en porcentajes)
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Tambieacuten puede observarse que la pobreza en estos paiacuteses disminuye mientras que en Meacutexico se incrementa lo cual se atribuye a la crisis econoacutemica internacional sta tendencia no se observa en Brasil y Argentina (graacutefica 2)
Graacutefica 2 Evolucioacuten de la pobreza urbana en tres paiacuteses de Ameacuterica Latina 1989-2011 (en porcentajes)
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Fuente elaboracioacuten propia con base en la base de datos CEPALSTAT Poblacioacuten en sishytuacioacuten de pobreza eindigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe (EPAL 2013
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j 21 O 1 POBREZA yDESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Cabe observar que la evolucioacuten del salario medio real se corresponde con estas tendencias ya que mientras que en Meacutexico eacuteste es praacutecticamente el mismo en la uacuteltishyma deacutecada en Brasil se incrementa de manera moderada y en Argentina despueacutes de la grave crisis de 2000 sube sostenida mente (graacutefica 3)
Graacutefica 3 Evolucioacuten del salario medio real en tres paiacuteses de Ameacuterica latina (iacutendices 2005=100)
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2011 al
Cifras deftactadas por el iacutendice oficial de precios al consumidor de cada paiacutes al Estimaciones basadas en el periodo de enero aoctubre Fuente elaboracioacuten propia con informacioacuten de Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Lashytina yel Caribe (EPAl 2012
Esto es importante porque precisamente en las mediciones del Coneval y de EVALUacuteA de la pobreza en Meacutexico se considera que en los uacuteltimos antildeos el principal factor de incremento de la pobreza ha sido la caiacuteda del ingreso El Coneval con una nueva metodologiacutea multidimensional de la pobreza estima que de 52 millones de personas que se encontraban en situacioacuten de pobreza en el antildeo 2010 35 millones (673) viviacutean en aacutembitos urbanos De estos 296 millones se encontraban en pobreza moderada y 55 en pobreza extrema Es decir seguacuten estas estimaciones la poblacioacuten no pobre y no vulnerable en el medio urbano es soacutelo de 2004 millones (236 de la poshyblacioacuten) poco menos de una cuarta parte del total de mexicanos pobres en el paiacutes
De acuerdo con esta metodologiacutea del Coneval como consecuencia de la crisis de 2008 la pobreza pasoacute de 48 837 800 personas a 51 993400 en 2010 Y la poblacioacuten vulnerable por ingresos ha crecido maacutes en el medio urbano -pasando de afectar a 56 de la poblacioacuten a 72- que en el medio rural donde incrementoacute de 07 a 11 En contrapartida en ambos casos la poblacioacuten vulnerable por carencias sociashyles ha mejorado pasando de 329 a 286 en el medio urbano y de 331 a 288 en el medio rural (graacutefica 4)
POBREZA URBANA YPROTECCIOacuteN SOCIAL 1211 I
En relacioacuten con los indicadores de carencias el maacutes importante es en ambos cashysos el de carencia de seguridad social representando para 2010 en el medio urbano 543 y en cuanto a la calidad y espacios de la vivienda en el medio urbano represhysenta 11 es decir 95 millones de personas mientras que la carencia de los servicios baacutesicos habitacionales es de 73 lo que representa 63 millones de personas
En la ciudad de Meacutexico la capital del paiacutes el centro maacutes importante del sistema urbano nacional y una de las megaloacutepolis del mundo EVALUacuteA coincide en que Iq crishysis afectoacute el empleo y el ingreso y que seguacuten datos de la ENIGH 2010 se produjo una caiacuteda del ingreso promedio por hogar de 123 a nivel nacional y de 811 en el Disshytrito Federal Seguacuten este organismo la incidencia de la pobreza a nivel nacional se inshycrementoacute en 26 puntos entre 2008 a 2010 afectando en este uacuteltimo antildeo a 829 de los mexicanos que seguacuten este organismo se encuentran en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad Pero este crecimiento es mayor en las metroacutepolis (excluido el D F) donde se registroacute 708 en 2008 y 749 en 2010 es decir se dio un incremento en 4 puntos en los niveles de pobreza y vulnerabilidad
En el Distrito Federal en cambio la pobreza se mantuvo praacutecticamente igual al caer soacutelo -01 puntos pasando de 669 a 668 pero lo que se advierte en la capital es que si bien no aumentoacute el nuacutemero de pobres siacute se incrementoacute su intensidad A nivel nacional tambieacuten se incrementoacute la intensidad pero menos que en el Distrito Federal
Lo importante es sentildealar que ambas mediciones coinciden en que la pobreza de ingresos es la explicacioacuten casi uacutenica del aumento de la pobreza lo cual expresa algo ya conocido que Meacutexico no ha logrado crear el milloacuten de empleos que se requieren cada antildeo para los joacutevenes que ingresan a la fuerza de trabajo a lo que se suma que registra uno de los maacutes bajos porcentajes de crecimiento del salario entre todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina otorgando soacutelo 08 de aumento en el uacuteltimo antildeo frente a un crecimiento moacutedico de Brasil y constante en Argentina
iquestQueacute es la proteccioacuten social en las ciudades mexicanas
En este contexto las poliacuteticas sociales tienen como objetivo crear condiciones de equishydad asiacute como promover y garantizar el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos (Ziccardi 2009) Asiacute las poliacuteticas sociales urbanas en el marco de una sociedad en la que la estabilidad en el empleo y el acceso a la seguridad social se debilitan deben garantizar proteccioacuten social a un mayor nuacutemero de ciudadanos independientemente de la situacioacuten laboral y promover la mejora en la calidad de vida en el espacio en el que habitan Ante ello los programas sociales de transferencias monetarias condicioshynadas que existen en praacutecticamente todos los paiacuteses de AL y entre los cuales el Prograshyma de Desarrollo Humano Oportunidades en Meacutexico fue pionero denominaacutendose en
I21 2 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POlfTlCA SOCIAL
1997 Progresa se sustentan en una concepcioacuten de desarrollo humano de creacioacuten de capacidades y de acceso a bienes y servicios baacutesicos Por ello pueden considerarshyse acciones indispensables que movilizan cada vez maacutes recursos (graacutefica 4) pero no obstante ser necesarios no logran abatir los altos niveles de pobreza que prevalecen en la regioacuten
Graacutefica 4 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Recursos asignados para el programa por participacioacuten
de las dependencias (millones de pesos)
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2007 2008 2009 2010 Prollramodo 2011
Fuente elaboracioacuten propia con datos de la Secretariacutea de SaludQuinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
Como puede observarse el monto de los recursos de Oportunidades ha sido creshyciente en la deacutecada ya que pasoacute de disponer de 36 76920 millones de pesos en 2007 a 65 68540 en 2011 sin embargo la pobreza no cede terreno e inclusive como se vio se acrecienta en momentos de crisis Pero interesa considerarlo en este trashybajo porque este programa en el pasado se concentraba en el medio rural mientras que actualmente poco menos de la mitad de lasfamilias a las que llega Oportunidashydes vive en espacios considerados semiurbanos o urbanos (graacutefica 5)
Graacutefica S Programa Oportunidades cobertura de atencioacuten por tamantildeo de localidad
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Fuente elaboracioacuten propia con datos del Quinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 1213 1
Estos datos requieren un anaacutelisis maacutes profundo ya que las transferencias monetashyrias condicionadas no pueden venir a reemplazar el papel social de los ingresos proveshynientes del trabajo componente central en la vida social de la realizacioacuten personal de las personas en la creacioacuten de alta autoestima yen la organizacioacuten de la vida coshymunitaria Lo que las transferencias monetarias condicionadas logran es que quienes participan en estos programas tengan garantizada la subsistencia fiacutesica de las famishylias y puedan avanzar aunque sea parcialmente en el ejercicio pleno de los derechos (salud y educacioacuten)
Pero la principal accioacuten gubernamental que privilegia la dimensioacuten urbana el prinshycipal programa federal es Haacutebitat el cual apoya diferentes tipos de acciones siendo la maacutes importante la creacioacuten de infraestructura social mejorar las condiciones de vida de quienes viven en condiciones precarias y tambieacuten subyace la intencioacuten de reconstruir el tejido social y crear capital social para abatir los altos niveles de inseguridad Pero a diferencia de la tendencia al crecimiento de recursos que presenta Oportunidades en 2007 este programa ha recibido 2 04370 millones sus recursos bajaron notablemenshyte en 2008 y se incrementaron luego hasta alcanzar 3 61140 millones en 2011 Con eUo se atienden 1 421 poliacutegonos en 365 ciudades del sistema urbano nacional se beshynefician soacutelo 2 millones de personas Es decir se trata de recursos extremadamente limitados para transformar el entorno urbano de pobreza en el que viven tantos mishyllones de mexicanos
De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2010 del Coneval se tiene registrado un total de 2 391 programas y acciones a nivel nacional El Estado de Meacutexico Chiapas Distrito Federal y Veracruz son los esshytados que cuentan con el mayor nuacutemero registrado con 282240 190 Y 189 prograshymas respectivamente Sin embargo en el caso de la ciudad de Meacutexico los programas sociales se enmarcan en una concepcioacuten de reconocimiento y ejercicio de derechos econoacutemicos sociales ambientales y culturales y de aplicacioacuten de criterios univershysales y de inclusioacuten social En este contexto el programa emblemaacutetico de transfeshyrencias monetarias (no condicionadas) es el Programa de Pensioacuten Alimentaria para Adultos Mayores de 68 antildeos que suma ya 480 mil personas Pero desde la perspectishyva de las poliacuteticas sociales urbanas y de los programas de inclusioacuten social el prograshyma maacutes relevante es el Programa Comunitario de Mejoramiento de Barrial el cual ha recibido ya tres reconocimientos internacionales (Distincioacuten del Observatorio Intershynacional de la Democracia Participativa Buena Praacutectica en Participacioacuten Ciudadana Premio Deutsche Bank Urban Age 2010 Y el Premio World Habitat Awards 201011) por ser una accioacuten socialmente relevante innovadora en su disentildeo y con un fuerte componente de participacioacuten de la ciudadaniacutea
--
1 2 14 1 POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA lA RECONFIGURACIOacuteN DE lA POlfTICA SOCIAL
Graacutefica 6 Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial del Gobierno del D F Evolucioacuten de metas ypresupuestos (2007-2013)
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Los datos para el antildeo 2013 corresponden alos publicados en la Gaceta del D F como parte de las Reglas de Operacioacuten del programa por lo que representan tanto los montos como las metas programadas El resto de los antildeos se refiere al presupuesto ejercido ylas metas alcanzadas seguacuten lo reporta el VI Informe de Gobierno Fuente Gaceta Oficial del Distrito Federal 30 de enero de 2013 Reglas de Operacioacuten de los Proshygramas VI Informe de Gobierno Anexo Estadiacutestico 2012 Programa Comunitario de Mejorashymiento Barrial 2007-2012 PUEC -UNAM 2012
El principal objetivo de este programa es el mejoramiento de barrios pueblos y colonias para lo cual se rescatan espacios puacuteblicos degradados o se construyen donde no los hay Los proyectos presentados por colonias localizadas en zonas de alta muy alta y media marginacioacuten son realizados con apoyo de un equipo teacutecnico social proveniente de universidades puacuteblicas y privadas Estos proyectos se presenshytan en un concurso puacuteblico anual convocado en perioacutedicos de circulacioacuten nacional y deben ser validados previamente en una asamblea comunitaria Los comiteacutes de administracioacuten y supervisioacuten son los responsables de la realizacioacuten de los proyectos los cuales son seleccionados por un comiteacute teacutecnico Como se observa en la graacutefica 6 el Programa ha pasado de 49 en 2007 a 249 proyectos en 2012 pero como los reshycursos no se incrementaron a ese ritmo el monto de cada proyecto ha ido disminushyyendo Las colonias que maacutes proyectos han realizado se localizan en la delegacioacuten Iztapalapa y si bien es atribuible a que esta delegacioacuten tiene el mayor nuacutemero de poblacioacuten lo fundamental es su grado de organizacioacuten y su capacidad para gestioshynar recursos puacuteblicos
Sin duda en este programa subyace la intencioacuten de enfrentar la pobreza y sobre todo la desigualdad y la exclusioacuten que persisten en la ciudad capital a traveacutes de una masiva acCioacuten afirmativa de creacioacuten de espacios puacuteblicos dignos que constituyen la
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
teferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional C1acshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Ysu comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
POBREZA URBANA Y PROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
~eferencias
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I21 6 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAl RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
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clusioacuten social en R Cordera P Ramiacuterez yA Ziccardi Pobreza desigualdad y exshyclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs pp 73-91
____ (2009) Las ciudades y la cuestioacuten social Municipio de Quito OlACCHl INNOVAR
I206 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Ante la complejidad de esta temaacutetica en este trabajo se presenta primero el conshycepto de pobreza urbana como pobreza relativa poniendo particular atencioacuten a la dimensioacuten urbano-espacial que signa estos procesos Luego se retoman algunas esshytimaciones que existen sobre la magnitud intensidad y las caracteriacutesticas de este feshynoacutemeno en el medio urbano latinoamericano y mexicano Por uacuteltimo se analizan las principales respuestas institucionales y los programas de mejoramiento de barrios que han adquirido centralidad en el interior de las poliacuteticas sociales y de las poliacutetishycas urbanas y que indican la existencia de un nuevo componente en los modelos de proteccioacuten social
Pobreza urbana pobreza relativa
La pobreza es un estado de privacioacuten asociado a condiciones de desempleo subemshypleo informalidad y sobre todo bajos salarios que coloca a los trabajadores y a sus familias en una situacioacuten de precariedad S Rowntree (1901) cientiacutefico social que esshytudioacute sistemaacuteticamente la pobreza en York a inicios del siglo xx desde una visioacuten pragmaacutetica consideraba pobres a todos aquellos incapaces de lograr su supervivenshycia fiacutesica Su principal aportacioacuten fue el ofrecer una medida absoluta de pobreza al determinar el nivel de ingreso que provee un miacutenimo estaacutendar de vida basado en la satisfaccioacuten de necesidades bioloacutegicas de comida agua ropa y vivienda es decir un miacutenimo que garantice la eficiencia fiacutesica Sin duda a pesar de que ha pasado mucho tiempo esta idea subyace en las decisiones gubernamentales que establecen una liacuteshynea de pobreza debajo de la cual se encuentran todos aquellos individuos que reshyquieren proteccioacuten social del Estado
Sin embargo ese concepto de pobreza absoluta resulta estrecho cuando se analishyza la pobreza urbana y parece uacutetil introducir el concepto de pobreza relativa acuntildeashydo por P Townsend (1970) que alude a que el estaacutendar de vida se define en funcioacuten de una determinada sociedad y un tiempo dado En esta concepcioacuten lo importante es la distribucioacuten de los recursos y no soacutelo de los ingresos porque los individuos en las ciudades necesitan participar de acuerdo con patrones de vida costumbres yactishyvidades particulares propias de la sociedad en que habitan
Sin duda cuando se trata de analizar la pobreza urbana en las sociedades latinoashymericanas este concepto de pobreza relativa es pertinente no obstante que deben tenerse en cuenta otras particularidades propias de la regioacuten tales como
En las ciudades latinoamericanas a diferencia de lo que ocurre en el medio rural es maacutes difiacutecil que prevalezcan situaciones generalizadas de pobreza absoluta si por tal se entiende carencia de alimentacioacuten agua vestido o una vivienda precaria
La ciudad es una aglomeracioacuten de poblacioacuten y actividades que ofrece un conjunto de bienes y servicios colectivos al conjunto de la ciudadaniacutea independientemente de
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 12071
su capacidad de apropiacioacuten en el mercado (educacioacuten salud recreacioacuten) por ello es un factor de atraccioacuten que alienta la migracioacuten campo-ciudad
La intensidad de la pobreza urbana y su magnitud suelen ser menores que en el medio rural y sus manifestaciones y componentes particulares por lo que en la medishycioacuten y en el disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas y programas sociales deben reconocerse estas especificidades
En el medio urbano es necesario incorporar la nocioacuten de exclusioacuten social (Castel 1995) la cual se inscribe en la matriz conceptual de desigualdad porque permite ampliar e incorporar las dimensiones no econoacutemicas de la pobreza al aludir al debishylitamiento de la sociedad salarial y de los regiacutemenes de bienestar social a los efecshytos de la expansioacuten de la informalidad y la precariedad en el empleo asiacute como a las praacutecticas discriminatorias de que son objeto ciertos colectivos sociales principalshymente de origen popular por su bajo nivel educativo por su geacutenero o pertenencia aun grupo eacutetnico-cultural por su edad o por vivir en una zona o colonia precaria de la ciudad Sin duda esta nocioacuten estaacute estrechamente vinculada a las teoriacuteas de marshyginalidad latinoamericana de los antildeos setenta del siglo pasado las desarrolladas tanto desde el estructural marxismo de la eacutepoca y cuyos principales autores fueron Nun Cardoso Dos Santos Singer Faleto Sigal Contreras entre otros como desde la antropologiacutea o la sociologiacutea funcionalista de Germani Gusti la DESAL en Chile Contreras o Lomnitz3
Lo importante es que en todas estas concepciones que pretenden dar cuenta de las causas y caracteriacutesticas de la pobreza urbana la dimensioacuten territorial constituye un componente central y el concepto de pobreza relativa puede aplicarse doblemenshyte por un lado porque las condiciones de pobreza en las ciudades suelen ser maacutes acotadas menos intensas que en el medio rural y por otro porque en las ciudades la pobreza se confronta cotidianamente con la opulencia con los elevados niveles de vida que posee un pequentildeo sector de altos ingresos y con niveles aceptables de las clases medias
Con la intencioacuten de enfrentar estas situaciones de pobreza que prevalecen en el medio urbano desde los antildeos sesenta y aun antes de la construccioacuten masiva de vishyviendas de intereacutes social o de apoyo a los procesos de autoconstruccioacuten fueron las principales liacuteneas de actuacioacuten gubernamental en casi todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina incluido Meacutexico Pero en la uacuteltima deacutecada coincidiendo con el proceso de consolidacioacuten de estos barrios populares perifeacutericos y en el marco del reconocishymiento del derecho a la ciudad impulsado por organizaciones sociales y civiles y gobiernos progresistas se ha dado una revalorizacioacuten del espacio puacuteblico como lushygar de encuentro de reunioacuten de convivencia comunitaria como la base material
Sobre los viacutenculos entre la teoriacutea de la marginalidad y la nocioacuten actual de exclusioacuten social veacutease Ziccardi (2009)
3
I208 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTlCA SOCIAL
necesaria para construir praacutecticas sociales capaces de contrarrestar las fuertes tenshydencias a la individualizacioacuten que prevalecen en la sociedad del siglo XXI Esto ha lleshyvado a que la accioacuten puacuteblica gubernamental sume a la produccioacuten de infraestructura y el suministro de los servicios habitaciones baacutesicos (agua y drenaje) cuyo suministro es una responsabilidad del Estado para el conjunto de la ciudadaniacutea la construccioacuten o recuperacioacuten de espacios puacuteblicos en barrios populares4
La magnitud de la pobreza urbana
Son conocidas las dificultades que se presentan cuando se intenta medir la magnishytud de fenoacutemenos sociales tan complejos como los que generan las condiciones de pobreza en las que viven los sectores populares pero sin duda conocer la escala del problema es de central importancia sobre todo cuando se trata de disentildear nuevos modelos de proteccioacuten social
Seguacuten la (EPAl en 2010 se registra en Meacutexico una proporcioacuten importante de poshybres urbanos (323) de los cuales 85 es indigente en las ciudades estimacioacuten muy baja si se la compara con las mediciones que realizan los organismos encargashydos de esta tarea en nuestro paiacutes (Coneval o EVALUacuteA DF) Sin embargo estas cifras son uacutetiles cuando se trata de comparar la situacioacuten que existe en Meacutexico respecto a otros paiacuteses de la regioacuten latinoamericana En particular interesa comparar el caso de Meacutexico con el de Brasil ya que son los dos paiacuteses maacutes grandes en teacuterminos poblacioshynales y que registran mayores niveles de desarrollo econoacutemico y social pero tambieacuten son los que presentan el mayor nuacutemero de poblacioacuten en condicioacuten de pobreza en la regioacuten Lo que estos datos indican es que Brasil registra un porcentaje bastante meshynor de personas en situacioacuten de pobreza urbana (182) y de indigencia (45) que Meacutexico y que en ambos casos auacuten es mayor el peso de pobreza rural que urbana En Argentina que puede ser el tercer paiacutes con mayor desarrollo econoacutemico y social es auacuten mucho menor el porcentaje de personas en condiciones de pobreza e indigencia en el medio urbano que en aquellos dos paiacuteses (veacutease graacutefica 1)
Ademaacutes de Argentina Uruguay y Chile son los paiacuteses que registran las menores proporciones de pobres e indigentes (respectivamente 67 y 11 en el primero y 113 Y3 en el segundo) y donde es mayor el peso de la pobreza urbana que la rural
4 Asiacute frente a una masiva poliacutetica de vivienda de intereacutes social que ha llevado a que se produzshycan en la uacuteltima deacutecada millones de viviendas en periferias cada vez maacutes lejanas que conlleva altos costos sociales y ambientales existen actualmente otras intervenciones urbanas que privilegian la vida comunitaria que puede desarrollarse en los espacios puacuteblicos y que contribuye a superar las adversas condiciones de vida
POBREZA URBANA YPROTEC(JUacuteN SOCIAL 12091
Graacutefica 1 Pobreza e indigencia en aacutereas urbanas de los paiacuteses de Ameacuterica Latina 2011 (en porcentajes)
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al Incluye alas personas bajo la liacutenea de indigencia oen situacioacuten de extrema pobreza Corresponden al uacuteltimo antildeo con informacioacuten disponible Meacutexico 2010 Bolivia 2009 El Salvador 2010 Guatemala 2006 Nicaragua 2009 Honduras 2010 Fuente elaboracioacuten propia con base en datos de CEPALSTAT Poblacioacuten eacuten situacioacuten de pobreza einshydigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina yel Caribe CEPAL 2013
Tambieacuten puede observarse que la pobreza en estos paiacuteses disminuye mientras que en Meacutexico se incrementa lo cual se atribuye a la crisis econoacutemica internacional sta tendencia no se observa en Brasil y Argentina (graacutefica 2)
Graacutefica 2 Evolucioacuten de la pobreza urbana en tres paiacuteses de Ameacuterica Latina 1989-2011 (en porcentajes)
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Fuente elaboracioacuten propia con base en la base de datos CEPALSTAT Poblacioacuten en sishytuacioacuten de pobreza eindigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe (EPAL 2013
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j 21 O 1 POBREZA yDESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Cabe observar que la evolucioacuten del salario medio real se corresponde con estas tendencias ya que mientras que en Meacutexico eacuteste es praacutecticamente el mismo en la uacuteltishyma deacutecada en Brasil se incrementa de manera moderada y en Argentina despueacutes de la grave crisis de 2000 sube sostenida mente (graacutefica 3)
Graacutefica 3 Evolucioacuten del salario medio real en tres paiacuteses de Ameacuterica latina (iacutendices 2005=100)
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Cifras deftactadas por el iacutendice oficial de precios al consumidor de cada paiacutes al Estimaciones basadas en el periodo de enero aoctubre Fuente elaboracioacuten propia con informacioacuten de Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Lashytina yel Caribe (EPAl 2012
Esto es importante porque precisamente en las mediciones del Coneval y de EVALUacuteA de la pobreza en Meacutexico se considera que en los uacuteltimos antildeos el principal factor de incremento de la pobreza ha sido la caiacuteda del ingreso El Coneval con una nueva metodologiacutea multidimensional de la pobreza estima que de 52 millones de personas que se encontraban en situacioacuten de pobreza en el antildeo 2010 35 millones (673) viviacutean en aacutembitos urbanos De estos 296 millones se encontraban en pobreza moderada y 55 en pobreza extrema Es decir seguacuten estas estimaciones la poblacioacuten no pobre y no vulnerable en el medio urbano es soacutelo de 2004 millones (236 de la poshyblacioacuten) poco menos de una cuarta parte del total de mexicanos pobres en el paiacutes
De acuerdo con esta metodologiacutea del Coneval como consecuencia de la crisis de 2008 la pobreza pasoacute de 48 837 800 personas a 51 993400 en 2010 Y la poblacioacuten vulnerable por ingresos ha crecido maacutes en el medio urbano -pasando de afectar a 56 de la poblacioacuten a 72- que en el medio rural donde incrementoacute de 07 a 11 En contrapartida en ambos casos la poblacioacuten vulnerable por carencias sociashyles ha mejorado pasando de 329 a 286 en el medio urbano y de 331 a 288 en el medio rural (graacutefica 4)
POBREZA URBANA YPROTECCIOacuteN SOCIAL 1211 I
En relacioacuten con los indicadores de carencias el maacutes importante es en ambos cashysos el de carencia de seguridad social representando para 2010 en el medio urbano 543 y en cuanto a la calidad y espacios de la vivienda en el medio urbano represhysenta 11 es decir 95 millones de personas mientras que la carencia de los servicios baacutesicos habitacionales es de 73 lo que representa 63 millones de personas
En la ciudad de Meacutexico la capital del paiacutes el centro maacutes importante del sistema urbano nacional y una de las megaloacutepolis del mundo EVALUacuteA coincide en que Iq crishysis afectoacute el empleo y el ingreso y que seguacuten datos de la ENIGH 2010 se produjo una caiacuteda del ingreso promedio por hogar de 123 a nivel nacional y de 811 en el Disshytrito Federal Seguacuten este organismo la incidencia de la pobreza a nivel nacional se inshycrementoacute en 26 puntos entre 2008 a 2010 afectando en este uacuteltimo antildeo a 829 de los mexicanos que seguacuten este organismo se encuentran en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad Pero este crecimiento es mayor en las metroacutepolis (excluido el D F) donde se registroacute 708 en 2008 y 749 en 2010 es decir se dio un incremento en 4 puntos en los niveles de pobreza y vulnerabilidad
En el Distrito Federal en cambio la pobreza se mantuvo praacutecticamente igual al caer soacutelo -01 puntos pasando de 669 a 668 pero lo que se advierte en la capital es que si bien no aumentoacute el nuacutemero de pobres siacute se incrementoacute su intensidad A nivel nacional tambieacuten se incrementoacute la intensidad pero menos que en el Distrito Federal
Lo importante es sentildealar que ambas mediciones coinciden en que la pobreza de ingresos es la explicacioacuten casi uacutenica del aumento de la pobreza lo cual expresa algo ya conocido que Meacutexico no ha logrado crear el milloacuten de empleos que se requieren cada antildeo para los joacutevenes que ingresan a la fuerza de trabajo a lo que se suma que registra uno de los maacutes bajos porcentajes de crecimiento del salario entre todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina otorgando soacutelo 08 de aumento en el uacuteltimo antildeo frente a un crecimiento moacutedico de Brasil y constante en Argentina
iquestQueacute es la proteccioacuten social en las ciudades mexicanas
En este contexto las poliacuteticas sociales tienen como objetivo crear condiciones de equishydad asiacute como promover y garantizar el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos (Ziccardi 2009) Asiacute las poliacuteticas sociales urbanas en el marco de una sociedad en la que la estabilidad en el empleo y el acceso a la seguridad social se debilitan deben garantizar proteccioacuten social a un mayor nuacutemero de ciudadanos independientemente de la situacioacuten laboral y promover la mejora en la calidad de vida en el espacio en el que habitan Ante ello los programas sociales de transferencias monetarias condicioshynadas que existen en praacutecticamente todos los paiacuteses de AL y entre los cuales el Prograshyma de Desarrollo Humano Oportunidades en Meacutexico fue pionero denominaacutendose en
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1997 Progresa se sustentan en una concepcioacuten de desarrollo humano de creacioacuten de capacidades y de acceso a bienes y servicios baacutesicos Por ello pueden considerarshyse acciones indispensables que movilizan cada vez maacutes recursos (graacutefica 4) pero no obstante ser necesarios no logran abatir los altos niveles de pobreza que prevalecen en la regioacuten
Graacutefica 4 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Recursos asignados para el programa por participacioacuten
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2007 2008 2009 2010 Prollramodo 2011
Fuente elaboracioacuten propia con datos de la Secretariacutea de SaludQuinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
Como puede observarse el monto de los recursos de Oportunidades ha sido creshyciente en la deacutecada ya que pasoacute de disponer de 36 76920 millones de pesos en 2007 a 65 68540 en 2011 sin embargo la pobreza no cede terreno e inclusive como se vio se acrecienta en momentos de crisis Pero interesa considerarlo en este trashybajo porque este programa en el pasado se concentraba en el medio rural mientras que actualmente poco menos de la mitad de lasfamilias a las que llega Oportunidashydes vive en espacios considerados semiurbanos o urbanos (graacutefica 5)
Graacutefica S Programa Oportunidades cobertura de atencioacuten por tamantildeo de localidad
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166 AsentanienlDS wtIiIos I1
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36l9) 624 9628 166
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Fuente elaboracioacuten propia con datos del Quinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 1213 1
Estos datos requieren un anaacutelisis maacutes profundo ya que las transferencias monetashyrias condicionadas no pueden venir a reemplazar el papel social de los ingresos proveshynientes del trabajo componente central en la vida social de la realizacioacuten personal de las personas en la creacioacuten de alta autoestima yen la organizacioacuten de la vida coshymunitaria Lo que las transferencias monetarias condicionadas logran es que quienes participan en estos programas tengan garantizada la subsistencia fiacutesica de las famishylias y puedan avanzar aunque sea parcialmente en el ejercicio pleno de los derechos (salud y educacioacuten)
Pero la principal accioacuten gubernamental que privilegia la dimensioacuten urbana el prinshycipal programa federal es Haacutebitat el cual apoya diferentes tipos de acciones siendo la maacutes importante la creacioacuten de infraestructura social mejorar las condiciones de vida de quienes viven en condiciones precarias y tambieacuten subyace la intencioacuten de reconstruir el tejido social y crear capital social para abatir los altos niveles de inseguridad Pero a diferencia de la tendencia al crecimiento de recursos que presenta Oportunidades en 2007 este programa ha recibido 2 04370 millones sus recursos bajaron notablemenshyte en 2008 y se incrementaron luego hasta alcanzar 3 61140 millones en 2011 Con eUo se atienden 1 421 poliacutegonos en 365 ciudades del sistema urbano nacional se beshynefician soacutelo 2 millones de personas Es decir se trata de recursos extremadamente limitados para transformar el entorno urbano de pobreza en el que viven tantos mishyllones de mexicanos
De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2010 del Coneval se tiene registrado un total de 2 391 programas y acciones a nivel nacional El Estado de Meacutexico Chiapas Distrito Federal y Veracruz son los esshytados que cuentan con el mayor nuacutemero registrado con 282240 190 Y 189 prograshymas respectivamente Sin embargo en el caso de la ciudad de Meacutexico los programas sociales se enmarcan en una concepcioacuten de reconocimiento y ejercicio de derechos econoacutemicos sociales ambientales y culturales y de aplicacioacuten de criterios univershysales y de inclusioacuten social En este contexto el programa emblemaacutetico de transfeshyrencias monetarias (no condicionadas) es el Programa de Pensioacuten Alimentaria para Adultos Mayores de 68 antildeos que suma ya 480 mil personas Pero desde la perspectishyva de las poliacuteticas sociales urbanas y de los programas de inclusioacuten social el prograshyma maacutes relevante es el Programa Comunitario de Mejoramiento de Barrial el cual ha recibido ya tres reconocimientos internacionales (Distincioacuten del Observatorio Intershynacional de la Democracia Participativa Buena Praacutectica en Participacioacuten Ciudadana Premio Deutsche Bank Urban Age 2010 Y el Premio World Habitat Awards 201011) por ser una accioacuten socialmente relevante innovadora en su disentildeo y con un fuerte componente de participacioacuten de la ciudadaniacutea
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1 2 14 1 POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA lA RECONFIGURACIOacuteN DE lA POlfTICA SOCIAL
Graacutefica 6 Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial del Gobierno del D F Evolucioacuten de metas ypresupuestos (2007-2013)
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Los datos para el antildeo 2013 corresponden alos publicados en la Gaceta del D F como parte de las Reglas de Operacioacuten del programa por lo que representan tanto los montos como las metas programadas El resto de los antildeos se refiere al presupuesto ejercido ylas metas alcanzadas seguacuten lo reporta el VI Informe de Gobierno Fuente Gaceta Oficial del Distrito Federal 30 de enero de 2013 Reglas de Operacioacuten de los Proshygramas VI Informe de Gobierno Anexo Estadiacutestico 2012 Programa Comunitario de Mejorashymiento Barrial 2007-2012 PUEC -UNAM 2012
El principal objetivo de este programa es el mejoramiento de barrios pueblos y colonias para lo cual se rescatan espacios puacuteblicos degradados o se construyen donde no los hay Los proyectos presentados por colonias localizadas en zonas de alta muy alta y media marginacioacuten son realizados con apoyo de un equipo teacutecnico social proveniente de universidades puacuteblicas y privadas Estos proyectos se presenshytan en un concurso puacuteblico anual convocado en perioacutedicos de circulacioacuten nacional y deben ser validados previamente en una asamblea comunitaria Los comiteacutes de administracioacuten y supervisioacuten son los responsables de la realizacioacuten de los proyectos los cuales son seleccionados por un comiteacute teacutecnico Como se observa en la graacutefica 6 el Programa ha pasado de 49 en 2007 a 249 proyectos en 2012 pero como los reshycursos no se incrementaron a ese ritmo el monto de cada proyecto ha ido disminushyyendo Las colonias que maacutes proyectos han realizado se localizan en la delegacioacuten Iztapalapa y si bien es atribuible a que esta delegacioacuten tiene el mayor nuacutemero de poblacioacuten lo fundamental es su grado de organizacioacuten y su capacidad para gestioshynar recursos puacuteblicos
Sin duda en este programa subyace la intencioacuten de enfrentar la pobreza y sobre todo la desigualdad y la exclusioacuten que persisten en la ciudad capital a traveacutes de una masiva acCioacuten afirmativa de creacioacuten de espacios puacuteblicos dignos que constituyen la
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
teferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional C1acshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
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____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Ysu comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
POBREZA URBANA Y PROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
~eferencias
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I21 6 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAl RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
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____ (2009) Las ciudades y la cuestioacuten social Municipio de Quito OlACCHl INNOVAR
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 12071
su capacidad de apropiacioacuten en el mercado (educacioacuten salud recreacioacuten) por ello es un factor de atraccioacuten que alienta la migracioacuten campo-ciudad
La intensidad de la pobreza urbana y su magnitud suelen ser menores que en el medio rural y sus manifestaciones y componentes particulares por lo que en la medishycioacuten y en el disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas y programas sociales deben reconocerse estas especificidades
En el medio urbano es necesario incorporar la nocioacuten de exclusioacuten social (Castel 1995) la cual se inscribe en la matriz conceptual de desigualdad porque permite ampliar e incorporar las dimensiones no econoacutemicas de la pobreza al aludir al debishylitamiento de la sociedad salarial y de los regiacutemenes de bienestar social a los efecshytos de la expansioacuten de la informalidad y la precariedad en el empleo asiacute como a las praacutecticas discriminatorias de que son objeto ciertos colectivos sociales principalshymente de origen popular por su bajo nivel educativo por su geacutenero o pertenencia aun grupo eacutetnico-cultural por su edad o por vivir en una zona o colonia precaria de la ciudad Sin duda esta nocioacuten estaacute estrechamente vinculada a las teoriacuteas de marshyginalidad latinoamericana de los antildeos setenta del siglo pasado las desarrolladas tanto desde el estructural marxismo de la eacutepoca y cuyos principales autores fueron Nun Cardoso Dos Santos Singer Faleto Sigal Contreras entre otros como desde la antropologiacutea o la sociologiacutea funcionalista de Germani Gusti la DESAL en Chile Contreras o Lomnitz3
Lo importante es que en todas estas concepciones que pretenden dar cuenta de las causas y caracteriacutesticas de la pobreza urbana la dimensioacuten territorial constituye un componente central y el concepto de pobreza relativa puede aplicarse doblemenshyte por un lado porque las condiciones de pobreza en las ciudades suelen ser maacutes acotadas menos intensas que en el medio rural y por otro porque en las ciudades la pobreza se confronta cotidianamente con la opulencia con los elevados niveles de vida que posee un pequentildeo sector de altos ingresos y con niveles aceptables de las clases medias
Con la intencioacuten de enfrentar estas situaciones de pobreza que prevalecen en el medio urbano desde los antildeos sesenta y aun antes de la construccioacuten masiva de vishyviendas de intereacutes social o de apoyo a los procesos de autoconstruccioacuten fueron las principales liacuteneas de actuacioacuten gubernamental en casi todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina incluido Meacutexico Pero en la uacuteltima deacutecada coincidiendo con el proceso de consolidacioacuten de estos barrios populares perifeacutericos y en el marco del reconocishymiento del derecho a la ciudad impulsado por organizaciones sociales y civiles y gobiernos progresistas se ha dado una revalorizacioacuten del espacio puacuteblico como lushygar de encuentro de reunioacuten de convivencia comunitaria como la base material
Sobre los viacutenculos entre la teoriacutea de la marginalidad y la nocioacuten actual de exclusioacuten social veacutease Ziccardi (2009)
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I208 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTlCA SOCIAL
necesaria para construir praacutecticas sociales capaces de contrarrestar las fuertes tenshydencias a la individualizacioacuten que prevalecen en la sociedad del siglo XXI Esto ha lleshyvado a que la accioacuten puacuteblica gubernamental sume a la produccioacuten de infraestructura y el suministro de los servicios habitaciones baacutesicos (agua y drenaje) cuyo suministro es una responsabilidad del Estado para el conjunto de la ciudadaniacutea la construccioacuten o recuperacioacuten de espacios puacuteblicos en barrios populares4
La magnitud de la pobreza urbana
Son conocidas las dificultades que se presentan cuando se intenta medir la magnishytud de fenoacutemenos sociales tan complejos como los que generan las condiciones de pobreza en las que viven los sectores populares pero sin duda conocer la escala del problema es de central importancia sobre todo cuando se trata de disentildear nuevos modelos de proteccioacuten social
Seguacuten la (EPAl en 2010 se registra en Meacutexico una proporcioacuten importante de poshybres urbanos (323) de los cuales 85 es indigente en las ciudades estimacioacuten muy baja si se la compara con las mediciones que realizan los organismos encargashydos de esta tarea en nuestro paiacutes (Coneval o EVALUacuteA DF) Sin embargo estas cifras son uacutetiles cuando se trata de comparar la situacioacuten que existe en Meacutexico respecto a otros paiacuteses de la regioacuten latinoamericana En particular interesa comparar el caso de Meacutexico con el de Brasil ya que son los dos paiacuteses maacutes grandes en teacuterminos poblacioshynales y que registran mayores niveles de desarrollo econoacutemico y social pero tambieacuten son los que presentan el mayor nuacutemero de poblacioacuten en condicioacuten de pobreza en la regioacuten Lo que estos datos indican es que Brasil registra un porcentaje bastante meshynor de personas en situacioacuten de pobreza urbana (182) y de indigencia (45) que Meacutexico y que en ambos casos auacuten es mayor el peso de pobreza rural que urbana En Argentina que puede ser el tercer paiacutes con mayor desarrollo econoacutemico y social es auacuten mucho menor el porcentaje de personas en condiciones de pobreza e indigencia en el medio urbano que en aquellos dos paiacuteses (veacutease graacutefica 1)
Ademaacutes de Argentina Uruguay y Chile son los paiacuteses que registran las menores proporciones de pobres e indigentes (respectivamente 67 y 11 en el primero y 113 Y3 en el segundo) y donde es mayor el peso de la pobreza urbana que la rural
4 Asiacute frente a una masiva poliacutetica de vivienda de intereacutes social que ha llevado a que se produzshycan en la uacuteltima deacutecada millones de viviendas en periferias cada vez maacutes lejanas que conlleva altos costos sociales y ambientales existen actualmente otras intervenciones urbanas que privilegian la vida comunitaria que puede desarrollarse en los espacios puacuteblicos y que contribuye a superar las adversas condiciones de vida
POBREZA URBANA YPROTEC(JUacuteN SOCIAL 12091
Graacutefica 1 Pobreza e indigencia en aacutereas urbanas de los paiacuteses de Ameacuterica Latina 2011 (en porcentajes)
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al Incluye alas personas bajo la liacutenea de indigencia oen situacioacuten de extrema pobreza Corresponden al uacuteltimo antildeo con informacioacuten disponible Meacutexico 2010 Bolivia 2009 El Salvador 2010 Guatemala 2006 Nicaragua 2009 Honduras 2010 Fuente elaboracioacuten propia con base en datos de CEPALSTAT Poblacioacuten eacuten situacioacuten de pobreza einshydigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina yel Caribe CEPAL 2013
Tambieacuten puede observarse que la pobreza en estos paiacuteses disminuye mientras que en Meacutexico se incrementa lo cual se atribuye a la crisis econoacutemica internacional sta tendencia no se observa en Brasil y Argentina (graacutefica 2)
Graacutefica 2 Evolucioacuten de la pobreza urbana en tres paiacuteses de Ameacuterica Latina 1989-2011 (en porcentajes)
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Fuente elaboracioacuten propia con base en la base de datos CEPALSTAT Poblacioacuten en sishytuacioacuten de pobreza eindigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe (EPAL 2013
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j 21 O 1 POBREZA yDESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Cabe observar que la evolucioacuten del salario medio real se corresponde con estas tendencias ya que mientras que en Meacutexico eacuteste es praacutecticamente el mismo en la uacuteltishyma deacutecada en Brasil se incrementa de manera moderada y en Argentina despueacutes de la grave crisis de 2000 sube sostenida mente (graacutefica 3)
Graacutefica 3 Evolucioacuten del salario medio real en tres paiacuteses de Ameacuterica latina (iacutendices 2005=100)
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Cifras deftactadas por el iacutendice oficial de precios al consumidor de cada paiacutes al Estimaciones basadas en el periodo de enero aoctubre Fuente elaboracioacuten propia con informacioacuten de Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Lashytina yel Caribe (EPAl 2012
Esto es importante porque precisamente en las mediciones del Coneval y de EVALUacuteA de la pobreza en Meacutexico se considera que en los uacuteltimos antildeos el principal factor de incremento de la pobreza ha sido la caiacuteda del ingreso El Coneval con una nueva metodologiacutea multidimensional de la pobreza estima que de 52 millones de personas que se encontraban en situacioacuten de pobreza en el antildeo 2010 35 millones (673) viviacutean en aacutembitos urbanos De estos 296 millones se encontraban en pobreza moderada y 55 en pobreza extrema Es decir seguacuten estas estimaciones la poblacioacuten no pobre y no vulnerable en el medio urbano es soacutelo de 2004 millones (236 de la poshyblacioacuten) poco menos de una cuarta parte del total de mexicanos pobres en el paiacutes
De acuerdo con esta metodologiacutea del Coneval como consecuencia de la crisis de 2008 la pobreza pasoacute de 48 837 800 personas a 51 993400 en 2010 Y la poblacioacuten vulnerable por ingresos ha crecido maacutes en el medio urbano -pasando de afectar a 56 de la poblacioacuten a 72- que en el medio rural donde incrementoacute de 07 a 11 En contrapartida en ambos casos la poblacioacuten vulnerable por carencias sociashyles ha mejorado pasando de 329 a 286 en el medio urbano y de 331 a 288 en el medio rural (graacutefica 4)
POBREZA URBANA YPROTECCIOacuteN SOCIAL 1211 I
En relacioacuten con los indicadores de carencias el maacutes importante es en ambos cashysos el de carencia de seguridad social representando para 2010 en el medio urbano 543 y en cuanto a la calidad y espacios de la vivienda en el medio urbano represhysenta 11 es decir 95 millones de personas mientras que la carencia de los servicios baacutesicos habitacionales es de 73 lo que representa 63 millones de personas
En la ciudad de Meacutexico la capital del paiacutes el centro maacutes importante del sistema urbano nacional y una de las megaloacutepolis del mundo EVALUacuteA coincide en que Iq crishysis afectoacute el empleo y el ingreso y que seguacuten datos de la ENIGH 2010 se produjo una caiacuteda del ingreso promedio por hogar de 123 a nivel nacional y de 811 en el Disshytrito Federal Seguacuten este organismo la incidencia de la pobreza a nivel nacional se inshycrementoacute en 26 puntos entre 2008 a 2010 afectando en este uacuteltimo antildeo a 829 de los mexicanos que seguacuten este organismo se encuentran en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad Pero este crecimiento es mayor en las metroacutepolis (excluido el D F) donde se registroacute 708 en 2008 y 749 en 2010 es decir se dio un incremento en 4 puntos en los niveles de pobreza y vulnerabilidad
En el Distrito Federal en cambio la pobreza se mantuvo praacutecticamente igual al caer soacutelo -01 puntos pasando de 669 a 668 pero lo que se advierte en la capital es que si bien no aumentoacute el nuacutemero de pobres siacute se incrementoacute su intensidad A nivel nacional tambieacuten se incrementoacute la intensidad pero menos que en el Distrito Federal
Lo importante es sentildealar que ambas mediciones coinciden en que la pobreza de ingresos es la explicacioacuten casi uacutenica del aumento de la pobreza lo cual expresa algo ya conocido que Meacutexico no ha logrado crear el milloacuten de empleos que se requieren cada antildeo para los joacutevenes que ingresan a la fuerza de trabajo a lo que se suma que registra uno de los maacutes bajos porcentajes de crecimiento del salario entre todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina otorgando soacutelo 08 de aumento en el uacuteltimo antildeo frente a un crecimiento moacutedico de Brasil y constante en Argentina
iquestQueacute es la proteccioacuten social en las ciudades mexicanas
En este contexto las poliacuteticas sociales tienen como objetivo crear condiciones de equishydad asiacute como promover y garantizar el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos (Ziccardi 2009) Asiacute las poliacuteticas sociales urbanas en el marco de una sociedad en la que la estabilidad en el empleo y el acceso a la seguridad social se debilitan deben garantizar proteccioacuten social a un mayor nuacutemero de ciudadanos independientemente de la situacioacuten laboral y promover la mejora en la calidad de vida en el espacio en el que habitan Ante ello los programas sociales de transferencias monetarias condicioshynadas que existen en praacutecticamente todos los paiacuteses de AL y entre los cuales el Prograshyma de Desarrollo Humano Oportunidades en Meacutexico fue pionero denominaacutendose en
I21 2 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POlfTlCA SOCIAL
1997 Progresa se sustentan en una concepcioacuten de desarrollo humano de creacioacuten de capacidades y de acceso a bienes y servicios baacutesicos Por ello pueden considerarshyse acciones indispensables que movilizan cada vez maacutes recursos (graacutefica 4) pero no obstante ser necesarios no logran abatir los altos niveles de pobreza que prevalecen en la regioacuten
Graacutefica 4 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Recursos asignados para el programa por participacioacuten
de las dependencias (millones de pesos)
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2007 2008 2009 2010 Prollramodo 2011
Fuente elaboracioacuten propia con datos de la Secretariacutea de SaludQuinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
Como puede observarse el monto de los recursos de Oportunidades ha sido creshyciente en la deacutecada ya que pasoacute de disponer de 36 76920 millones de pesos en 2007 a 65 68540 en 2011 sin embargo la pobreza no cede terreno e inclusive como se vio se acrecienta en momentos de crisis Pero interesa considerarlo en este trashybajo porque este programa en el pasado se concentraba en el medio rural mientras que actualmente poco menos de la mitad de lasfamilias a las que llega Oportunidashydes vive en espacios considerados semiurbanos o urbanos (graacutefica 5)
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Fuente elaboracioacuten propia con datos del Quinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 1213 1
Estos datos requieren un anaacutelisis maacutes profundo ya que las transferencias monetashyrias condicionadas no pueden venir a reemplazar el papel social de los ingresos proveshynientes del trabajo componente central en la vida social de la realizacioacuten personal de las personas en la creacioacuten de alta autoestima yen la organizacioacuten de la vida coshymunitaria Lo que las transferencias monetarias condicionadas logran es que quienes participan en estos programas tengan garantizada la subsistencia fiacutesica de las famishylias y puedan avanzar aunque sea parcialmente en el ejercicio pleno de los derechos (salud y educacioacuten)
Pero la principal accioacuten gubernamental que privilegia la dimensioacuten urbana el prinshycipal programa federal es Haacutebitat el cual apoya diferentes tipos de acciones siendo la maacutes importante la creacioacuten de infraestructura social mejorar las condiciones de vida de quienes viven en condiciones precarias y tambieacuten subyace la intencioacuten de reconstruir el tejido social y crear capital social para abatir los altos niveles de inseguridad Pero a diferencia de la tendencia al crecimiento de recursos que presenta Oportunidades en 2007 este programa ha recibido 2 04370 millones sus recursos bajaron notablemenshyte en 2008 y se incrementaron luego hasta alcanzar 3 61140 millones en 2011 Con eUo se atienden 1 421 poliacutegonos en 365 ciudades del sistema urbano nacional se beshynefician soacutelo 2 millones de personas Es decir se trata de recursos extremadamente limitados para transformar el entorno urbano de pobreza en el que viven tantos mishyllones de mexicanos
De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2010 del Coneval se tiene registrado un total de 2 391 programas y acciones a nivel nacional El Estado de Meacutexico Chiapas Distrito Federal y Veracruz son los esshytados que cuentan con el mayor nuacutemero registrado con 282240 190 Y 189 prograshymas respectivamente Sin embargo en el caso de la ciudad de Meacutexico los programas sociales se enmarcan en una concepcioacuten de reconocimiento y ejercicio de derechos econoacutemicos sociales ambientales y culturales y de aplicacioacuten de criterios univershysales y de inclusioacuten social En este contexto el programa emblemaacutetico de transfeshyrencias monetarias (no condicionadas) es el Programa de Pensioacuten Alimentaria para Adultos Mayores de 68 antildeos que suma ya 480 mil personas Pero desde la perspectishyva de las poliacuteticas sociales urbanas y de los programas de inclusioacuten social el prograshyma maacutes relevante es el Programa Comunitario de Mejoramiento de Barrial el cual ha recibido ya tres reconocimientos internacionales (Distincioacuten del Observatorio Intershynacional de la Democracia Participativa Buena Praacutectica en Participacioacuten Ciudadana Premio Deutsche Bank Urban Age 2010 Y el Premio World Habitat Awards 201011) por ser una accioacuten socialmente relevante innovadora en su disentildeo y con un fuerte componente de participacioacuten de la ciudadaniacutea
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Graacutefica 6 Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial del Gobierno del D F Evolucioacuten de metas ypresupuestos (2007-2013)
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Los datos para el antildeo 2013 corresponden alos publicados en la Gaceta del D F como parte de las Reglas de Operacioacuten del programa por lo que representan tanto los montos como las metas programadas El resto de los antildeos se refiere al presupuesto ejercido ylas metas alcanzadas seguacuten lo reporta el VI Informe de Gobierno Fuente Gaceta Oficial del Distrito Federal 30 de enero de 2013 Reglas de Operacioacuten de los Proshygramas VI Informe de Gobierno Anexo Estadiacutestico 2012 Programa Comunitario de Mejorashymiento Barrial 2007-2012 PUEC -UNAM 2012
El principal objetivo de este programa es el mejoramiento de barrios pueblos y colonias para lo cual se rescatan espacios puacuteblicos degradados o se construyen donde no los hay Los proyectos presentados por colonias localizadas en zonas de alta muy alta y media marginacioacuten son realizados con apoyo de un equipo teacutecnico social proveniente de universidades puacuteblicas y privadas Estos proyectos se presenshytan en un concurso puacuteblico anual convocado en perioacutedicos de circulacioacuten nacional y deben ser validados previamente en una asamblea comunitaria Los comiteacutes de administracioacuten y supervisioacuten son los responsables de la realizacioacuten de los proyectos los cuales son seleccionados por un comiteacute teacutecnico Como se observa en la graacutefica 6 el Programa ha pasado de 49 en 2007 a 249 proyectos en 2012 pero como los reshycursos no se incrementaron a ese ritmo el monto de cada proyecto ha ido disminushyyendo Las colonias que maacutes proyectos han realizado se localizan en la delegacioacuten Iztapalapa y si bien es atribuible a que esta delegacioacuten tiene el mayor nuacutemero de poblacioacuten lo fundamental es su grado de organizacioacuten y su capacidad para gestioshynar recursos puacuteblicos
Sin duda en este programa subyace la intencioacuten de enfrentar la pobreza y sobre todo la desigualdad y la exclusioacuten que persisten en la ciudad capital a traveacutes de una masiva acCioacuten afirmativa de creacioacuten de espacios puacuteblicos dignos que constituyen la
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
teferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional C1acshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
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Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Ysu comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
POBREZA URBANA Y PROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
~eferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
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I21 6 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAl RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
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clusioacuten social en R Cordera P Ramiacuterez yA Ziccardi Pobreza desigualdad y exshyclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs pp 73-91
____ (2009) Las ciudades y la cuestioacuten social Municipio de Quito OlACCHl INNOVAR
I208 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLfTlCA SOCIAL
necesaria para construir praacutecticas sociales capaces de contrarrestar las fuertes tenshydencias a la individualizacioacuten que prevalecen en la sociedad del siglo XXI Esto ha lleshyvado a que la accioacuten puacuteblica gubernamental sume a la produccioacuten de infraestructura y el suministro de los servicios habitaciones baacutesicos (agua y drenaje) cuyo suministro es una responsabilidad del Estado para el conjunto de la ciudadaniacutea la construccioacuten o recuperacioacuten de espacios puacuteblicos en barrios populares4
La magnitud de la pobreza urbana
Son conocidas las dificultades que se presentan cuando se intenta medir la magnishytud de fenoacutemenos sociales tan complejos como los que generan las condiciones de pobreza en las que viven los sectores populares pero sin duda conocer la escala del problema es de central importancia sobre todo cuando se trata de disentildear nuevos modelos de proteccioacuten social
Seguacuten la (EPAl en 2010 se registra en Meacutexico una proporcioacuten importante de poshybres urbanos (323) de los cuales 85 es indigente en las ciudades estimacioacuten muy baja si se la compara con las mediciones que realizan los organismos encargashydos de esta tarea en nuestro paiacutes (Coneval o EVALUacuteA DF) Sin embargo estas cifras son uacutetiles cuando se trata de comparar la situacioacuten que existe en Meacutexico respecto a otros paiacuteses de la regioacuten latinoamericana En particular interesa comparar el caso de Meacutexico con el de Brasil ya que son los dos paiacuteses maacutes grandes en teacuterminos poblacioshynales y que registran mayores niveles de desarrollo econoacutemico y social pero tambieacuten son los que presentan el mayor nuacutemero de poblacioacuten en condicioacuten de pobreza en la regioacuten Lo que estos datos indican es que Brasil registra un porcentaje bastante meshynor de personas en situacioacuten de pobreza urbana (182) y de indigencia (45) que Meacutexico y que en ambos casos auacuten es mayor el peso de pobreza rural que urbana En Argentina que puede ser el tercer paiacutes con mayor desarrollo econoacutemico y social es auacuten mucho menor el porcentaje de personas en condiciones de pobreza e indigencia en el medio urbano que en aquellos dos paiacuteses (veacutease graacutefica 1)
Ademaacutes de Argentina Uruguay y Chile son los paiacuteses que registran las menores proporciones de pobres e indigentes (respectivamente 67 y 11 en el primero y 113 Y3 en el segundo) y donde es mayor el peso de la pobreza urbana que la rural
4 Asiacute frente a una masiva poliacutetica de vivienda de intereacutes social que ha llevado a que se produzshycan en la uacuteltima deacutecada millones de viviendas en periferias cada vez maacutes lejanas que conlleva altos costos sociales y ambientales existen actualmente otras intervenciones urbanas que privilegian la vida comunitaria que puede desarrollarse en los espacios puacuteblicos y que contribuye a superar las adversas condiciones de vida
POBREZA URBANA YPROTEC(JUacuteN SOCIAL 12091
Graacutefica 1 Pobreza e indigencia en aacutereas urbanas de los paiacuteses de Ameacuterica Latina 2011 (en porcentajes)
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Tambieacuten puede observarse que la pobreza en estos paiacuteses disminuye mientras que en Meacutexico se incrementa lo cual se atribuye a la crisis econoacutemica internacional sta tendencia no se observa en Brasil y Argentina (graacutefica 2)
Graacutefica 2 Evolucioacuten de la pobreza urbana en tres paiacuteses de Ameacuterica Latina 1989-2011 (en porcentajes)
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Fuente elaboracioacuten propia con base en la base de datos CEPALSTAT Poblacioacuten en sishytuacioacuten de pobreza eindigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe (EPAL 2013
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j 21 O 1 POBREZA yDESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Cabe observar que la evolucioacuten del salario medio real se corresponde con estas tendencias ya que mientras que en Meacutexico eacuteste es praacutecticamente el mismo en la uacuteltishyma deacutecada en Brasil se incrementa de manera moderada y en Argentina despueacutes de la grave crisis de 2000 sube sostenida mente (graacutefica 3)
Graacutefica 3 Evolucioacuten del salario medio real en tres paiacuteses de Ameacuterica latina (iacutendices 2005=100)
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2011 al
Cifras deftactadas por el iacutendice oficial de precios al consumidor de cada paiacutes al Estimaciones basadas en el periodo de enero aoctubre Fuente elaboracioacuten propia con informacioacuten de Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Lashytina yel Caribe (EPAl 2012
Esto es importante porque precisamente en las mediciones del Coneval y de EVALUacuteA de la pobreza en Meacutexico se considera que en los uacuteltimos antildeos el principal factor de incremento de la pobreza ha sido la caiacuteda del ingreso El Coneval con una nueva metodologiacutea multidimensional de la pobreza estima que de 52 millones de personas que se encontraban en situacioacuten de pobreza en el antildeo 2010 35 millones (673) viviacutean en aacutembitos urbanos De estos 296 millones se encontraban en pobreza moderada y 55 en pobreza extrema Es decir seguacuten estas estimaciones la poblacioacuten no pobre y no vulnerable en el medio urbano es soacutelo de 2004 millones (236 de la poshyblacioacuten) poco menos de una cuarta parte del total de mexicanos pobres en el paiacutes
De acuerdo con esta metodologiacutea del Coneval como consecuencia de la crisis de 2008 la pobreza pasoacute de 48 837 800 personas a 51 993400 en 2010 Y la poblacioacuten vulnerable por ingresos ha crecido maacutes en el medio urbano -pasando de afectar a 56 de la poblacioacuten a 72- que en el medio rural donde incrementoacute de 07 a 11 En contrapartida en ambos casos la poblacioacuten vulnerable por carencias sociashyles ha mejorado pasando de 329 a 286 en el medio urbano y de 331 a 288 en el medio rural (graacutefica 4)
POBREZA URBANA YPROTECCIOacuteN SOCIAL 1211 I
En relacioacuten con los indicadores de carencias el maacutes importante es en ambos cashysos el de carencia de seguridad social representando para 2010 en el medio urbano 543 y en cuanto a la calidad y espacios de la vivienda en el medio urbano represhysenta 11 es decir 95 millones de personas mientras que la carencia de los servicios baacutesicos habitacionales es de 73 lo que representa 63 millones de personas
En la ciudad de Meacutexico la capital del paiacutes el centro maacutes importante del sistema urbano nacional y una de las megaloacutepolis del mundo EVALUacuteA coincide en que Iq crishysis afectoacute el empleo y el ingreso y que seguacuten datos de la ENIGH 2010 se produjo una caiacuteda del ingreso promedio por hogar de 123 a nivel nacional y de 811 en el Disshytrito Federal Seguacuten este organismo la incidencia de la pobreza a nivel nacional se inshycrementoacute en 26 puntos entre 2008 a 2010 afectando en este uacuteltimo antildeo a 829 de los mexicanos que seguacuten este organismo se encuentran en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad Pero este crecimiento es mayor en las metroacutepolis (excluido el D F) donde se registroacute 708 en 2008 y 749 en 2010 es decir se dio un incremento en 4 puntos en los niveles de pobreza y vulnerabilidad
En el Distrito Federal en cambio la pobreza se mantuvo praacutecticamente igual al caer soacutelo -01 puntos pasando de 669 a 668 pero lo que se advierte en la capital es que si bien no aumentoacute el nuacutemero de pobres siacute se incrementoacute su intensidad A nivel nacional tambieacuten se incrementoacute la intensidad pero menos que en el Distrito Federal
Lo importante es sentildealar que ambas mediciones coinciden en que la pobreza de ingresos es la explicacioacuten casi uacutenica del aumento de la pobreza lo cual expresa algo ya conocido que Meacutexico no ha logrado crear el milloacuten de empleos que se requieren cada antildeo para los joacutevenes que ingresan a la fuerza de trabajo a lo que se suma que registra uno de los maacutes bajos porcentajes de crecimiento del salario entre todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina otorgando soacutelo 08 de aumento en el uacuteltimo antildeo frente a un crecimiento moacutedico de Brasil y constante en Argentina
iquestQueacute es la proteccioacuten social en las ciudades mexicanas
En este contexto las poliacuteticas sociales tienen como objetivo crear condiciones de equishydad asiacute como promover y garantizar el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos (Ziccardi 2009) Asiacute las poliacuteticas sociales urbanas en el marco de una sociedad en la que la estabilidad en el empleo y el acceso a la seguridad social se debilitan deben garantizar proteccioacuten social a un mayor nuacutemero de ciudadanos independientemente de la situacioacuten laboral y promover la mejora en la calidad de vida en el espacio en el que habitan Ante ello los programas sociales de transferencias monetarias condicioshynadas que existen en praacutecticamente todos los paiacuteses de AL y entre los cuales el Prograshyma de Desarrollo Humano Oportunidades en Meacutexico fue pionero denominaacutendose en
I21 2 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POlfTlCA SOCIAL
1997 Progresa se sustentan en una concepcioacuten de desarrollo humano de creacioacuten de capacidades y de acceso a bienes y servicios baacutesicos Por ello pueden considerarshyse acciones indispensables que movilizan cada vez maacutes recursos (graacutefica 4) pero no obstante ser necesarios no logran abatir los altos niveles de pobreza que prevalecen en la regioacuten
Graacutefica 4 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Recursos asignados para el programa por participacioacuten
de las dependencias (millones de pesos)
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2007 2008 2009 2010 Prollramodo 2011
Fuente elaboracioacuten propia con datos de la Secretariacutea de SaludQuinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
Como puede observarse el monto de los recursos de Oportunidades ha sido creshyciente en la deacutecada ya que pasoacute de disponer de 36 76920 millones de pesos en 2007 a 65 68540 en 2011 sin embargo la pobreza no cede terreno e inclusive como se vio se acrecienta en momentos de crisis Pero interesa considerarlo en este trashybajo porque este programa en el pasado se concentraba en el medio rural mientras que actualmente poco menos de la mitad de lasfamilias a las que llega Oportunidashydes vive en espacios considerados semiurbanos o urbanos (graacutefica 5)
Graacutefica S Programa Oportunidades cobertura de atencioacuten por tamantildeo de localidad
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Fuente elaboracioacuten propia con datos del Quinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 1213 1
Estos datos requieren un anaacutelisis maacutes profundo ya que las transferencias monetashyrias condicionadas no pueden venir a reemplazar el papel social de los ingresos proveshynientes del trabajo componente central en la vida social de la realizacioacuten personal de las personas en la creacioacuten de alta autoestima yen la organizacioacuten de la vida coshymunitaria Lo que las transferencias monetarias condicionadas logran es que quienes participan en estos programas tengan garantizada la subsistencia fiacutesica de las famishylias y puedan avanzar aunque sea parcialmente en el ejercicio pleno de los derechos (salud y educacioacuten)
Pero la principal accioacuten gubernamental que privilegia la dimensioacuten urbana el prinshycipal programa federal es Haacutebitat el cual apoya diferentes tipos de acciones siendo la maacutes importante la creacioacuten de infraestructura social mejorar las condiciones de vida de quienes viven en condiciones precarias y tambieacuten subyace la intencioacuten de reconstruir el tejido social y crear capital social para abatir los altos niveles de inseguridad Pero a diferencia de la tendencia al crecimiento de recursos que presenta Oportunidades en 2007 este programa ha recibido 2 04370 millones sus recursos bajaron notablemenshyte en 2008 y se incrementaron luego hasta alcanzar 3 61140 millones en 2011 Con eUo se atienden 1 421 poliacutegonos en 365 ciudades del sistema urbano nacional se beshynefician soacutelo 2 millones de personas Es decir se trata de recursos extremadamente limitados para transformar el entorno urbano de pobreza en el que viven tantos mishyllones de mexicanos
De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2010 del Coneval se tiene registrado un total de 2 391 programas y acciones a nivel nacional El Estado de Meacutexico Chiapas Distrito Federal y Veracruz son los esshytados que cuentan con el mayor nuacutemero registrado con 282240 190 Y 189 prograshymas respectivamente Sin embargo en el caso de la ciudad de Meacutexico los programas sociales se enmarcan en una concepcioacuten de reconocimiento y ejercicio de derechos econoacutemicos sociales ambientales y culturales y de aplicacioacuten de criterios univershysales y de inclusioacuten social En este contexto el programa emblemaacutetico de transfeshyrencias monetarias (no condicionadas) es el Programa de Pensioacuten Alimentaria para Adultos Mayores de 68 antildeos que suma ya 480 mil personas Pero desde la perspectishyva de las poliacuteticas sociales urbanas y de los programas de inclusioacuten social el prograshyma maacutes relevante es el Programa Comunitario de Mejoramiento de Barrial el cual ha recibido ya tres reconocimientos internacionales (Distincioacuten del Observatorio Intershynacional de la Democracia Participativa Buena Praacutectica en Participacioacuten Ciudadana Premio Deutsche Bank Urban Age 2010 Y el Premio World Habitat Awards 201011) por ser una accioacuten socialmente relevante innovadora en su disentildeo y con un fuerte componente de participacioacuten de la ciudadaniacutea
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Graacutefica 6 Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial del Gobierno del D F Evolucioacuten de metas ypresupuestos (2007-2013)
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Los datos para el antildeo 2013 corresponden alos publicados en la Gaceta del D F como parte de las Reglas de Operacioacuten del programa por lo que representan tanto los montos como las metas programadas El resto de los antildeos se refiere al presupuesto ejercido ylas metas alcanzadas seguacuten lo reporta el VI Informe de Gobierno Fuente Gaceta Oficial del Distrito Federal 30 de enero de 2013 Reglas de Operacioacuten de los Proshygramas VI Informe de Gobierno Anexo Estadiacutestico 2012 Programa Comunitario de Mejorashymiento Barrial 2007-2012 PUEC -UNAM 2012
El principal objetivo de este programa es el mejoramiento de barrios pueblos y colonias para lo cual se rescatan espacios puacuteblicos degradados o se construyen donde no los hay Los proyectos presentados por colonias localizadas en zonas de alta muy alta y media marginacioacuten son realizados con apoyo de un equipo teacutecnico social proveniente de universidades puacuteblicas y privadas Estos proyectos se presenshytan en un concurso puacuteblico anual convocado en perioacutedicos de circulacioacuten nacional y deben ser validados previamente en una asamblea comunitaria Los comiteacutes de administracioacuten y supervisioacuten son los responsables de la realizacioacuten de los proyectos los cuales son seleccionados por un comiteacute teacutecnico Como se observa en la graacutefica 6 el Programa ha pasado de 49 en 2007 a 249 proyectos en 2012 pero como los reshycursos no se incrementaron a ese ritmo el monto de cada proyecto ha ido disminushyyendo Las colonias que maacutes proyectos han realizado se localizan en la delegacioacuten Iztapalapa y si bien es atribuible a que esta delegacioacuten tiene el mayor nuacutemero de poblacioacuten lo fundamental es su grado de organizacioacuten y su capacidad para gestioshynar recursos puacuteblicos
Sin duda en este programa subyace la intencioacuten de enfrentar la pobreza y sobre todo la desigualdad y la exclusioacuten que persisten en la ciudad capital a traveacutes de una masiva acCioacuten afirmativa de creacioacuten de espacios puacuteblicos dignos que constituyen la
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Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
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Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional C1acshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Ysu comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
POBREZA URBANA Y PROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
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Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional Clacshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Y su comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
I21 6 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAl RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
Cordera R P Ramiacuterez y A Ziccardi (2009) Pobreza desigualdad y exclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs
Gobierno del Distrito Federal (2011) Quinto informe de Gobierno Meacutexico GDF
Morell A (2002) La legitimacioacuten social de la pobreza Barcelona Anthropos Presidencia de la Repuacuteblica (2011) Quinto Informe de Gobierno Meacutexico Presidenshy
cia de la Repuacuteblica Rowntree S (1901) Poverty a Study ofTown Life Londres MacMillan Samaniego N (2009) lila crisis el empleo y los salarios en Meacutexico Revista Econoshy
miacutea UNAM vol 6 (16) Meacutexico Townsend P (1970) The Concept ofPoverty Londres Heinemann Ziccardi A (2010) Pobreza urbana marginalidad y exclusioacuten social Revista CIENshy
CIA (4) octubre-diciembre Academia Mexicana de Ciencias pp 26-3 ____ (2008) Ciudades latinoamericanas procesos de marginalidad y de exshy
clusioacuten social en R Cordera P Ramiacuterez yA Ziccardi Pobreza desigualdad y exshyclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs pp 73-91
____ (2009) Las ciudades y la cuestioacuten social Municipio de Quito OlACCHl INNOVAR
POBREZA URBANA YPROTEC(JUacuteN SOCIAL 12091
Graacutefica 1 Pobreza e indigencia en aacutereas urbanas de los paiacuteses de Ameacuterica Latina 2011 (en porcentajes)
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Tambieacuten puede observarse que la pobreza en estos paiacuteses disminuye mientras que en Meacutexico se incrementa lo cual se atribuye a la crisis econoacutemica internacional sta tendencia no se observa en Brasil y Argentina (graacutefica 2)
Graacutefica 2 Evolucioacuten de la pobreza urbana en tres paiacuteses de Ameacuterica Latina 1989-2011 (en porcentajes)
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Fuente elaboracioacuten propia con base en la base de datos CEPALSTAT Poblacioacuten en sishytuacioacuten de pobreza eindigencia por aacuterea geograacutefica Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe (EPAL 2013
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j 21 O 1 POBREZA yDESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Cabe observar que la evolucioacuten del salario medio real se corresponde con estas tendencias ya que mientras que en Meacutexico eacuteste es praacutecticamente el mismo en la uacuteltishyma deacutecada en Brasil se incrementa de manera moderada y en Argentina despueacutes de la grave crisis de 2000 sube sostenida mente (graacutefica 3)
Graacutefica 3 Evolucioacuten del salario medio real en tres paiacuteses de Ameacuterica latina (iacutendices 2005=100)
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2011 al
Cifras deftactadas por el iacutendice oficial de precios al consumidor de cada paiacutes al Estimaciones basadas en el periodo de enero aoctubre Fuente elaboracioacuten propia con informacioacuten de Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Lashytina yel Caribe (EPAl 2012
Esto es importante porque precisamente en las mediciones del Coneval y de EVALUacuteA de la pobreza en Meacutexico se considera que en los uacuteltimos antildeos el principal factor de incremento de la pobreza ha sido la caiacuteda del ingreso El Coneval con una nueva metodologiacutea multidimensional de la pobreza estima que de 52 millones de personas que se encontraban en situacioacuten de pobreza en el antildeo 2010 35 millones (673) viviacutean en aacutembitos urbanos De estos 296 millones se encontraban en pobreza moderada y 55 en pobreza extrema Es decir seguacuten estas estimaciones la poblacioacuten no pobre y no vulnerable en el medio urbano es soacutelo de 2004 millones (236 de la poshyblacioacuten) poco menos de una cuarta parte del total de mexicanos pobres en el paiacutes
De acuerdo con esta metodologiacutea del Coneval como consecuencia de la crisis de 2008 la pobreza pasoacute de 48 837 800 personas a 51 993400 en 2010 Y la poblacioacuten vulnerable por ingresos ha crecido maacutes en el medio urbano -pasando de afectar a 56 de la poblacioacuten a 72- que en el medio rural donde incrementoacute de 07 a 11 En contrapartida en ambos casos la poblacioacuten vulnerable por carencias sociashyles ha mejorado pasando de 329 a 286 en el medio urbano y de 331 a 288 en el medio rural (graacutefica 4)
POBREZA URBANA YPROTECCIOacuteN SOCIAL 1211 I
En relacioacuten con los indicadores de carencias el maacutes importante es en ambos cashysos el de carencia de seguridad social representando para 2010 en el medio urbano 543 y en cuanto a la calidad y espacios de la vivienda en el medio urbano represhysenta 11 es decir 95 millones de personas mientras que la carencia de los servicios baacutesicos habitacionales es de 73 lo que representa 63 millones de personas
En la ciudad de Meacutexico la capital del paiacutes el centro maacutes importante del sistema urbano nacional y una de las megaloacutepolis del mundo EVALUacuteA coincide en que Iq crishysis afectoacute el empleo y el ingreso y que seguacuten datos de la ENIGH 2010 se produjo una caiacuteda del ingreso promedio por hogar de 123 a nivel nacional y de 811 en el Disshytrito Federal Seguacuten este organismo la incidencia de la pobreza a nivel nacional se inshycrementoacute en 26 puntos entre 2008 a 2010 afectando en este uacuteltimo antildeo a 829 de los mexicanos que seguacuten este organismo se encuentran en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad Pero este crecimiento es mayor en las metroacutepolis (excluido el D F) donde se registroacute 708 en 2008 y 749 en 2010 es decir se dio un incremento en 4 puntos en los niveles de pobreza y vulnerabilidad
En el Distrito Federal en cambio la pobreza se mantuvo praacutecticamente igual al caer soacutelo -01 puntos pasando de 669 a 668 pero lo que se advierte en la capital es que si bien no aumentoacute el nuacutemero de pobres siacute se incrementoacute su intensidad A nivel nacional tambieacuten se incrementoacute la intensidad pero menos que en el Distrito Federal
Lo importante es sentildealar que ambas mediciones coinciden en que la pobreza de ingresos es la explicacioacuten casi uacutenica del aumento de la pobreza lo cual expresa algo ya conocido que Meacutexico no ha logrado crear el milloacuten de empleos que se requieren cada antildeo para los joacutevenes que ingresan a la fuerza de trabajo a lo que se suma que registra uno de los maacutes bajos porcentajes de crecimiento del salario entre todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina otorgando soacutelo 08 de aumento en el uacuteltimo antildeo frente a un crecimiento moacutedico de Brasil y constante en Argentina
iquestQueacute es la proteccioacuten social en las ciudades mexicanas
En este contexto las poliacuteticas sociales tienen como objetivo crear condiciones de equishydad asiacute como promover y garantizar el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos (Ziccardi 2009) Asiacute las poliacuteticas sociales urbanas en el marco de una sociedad en la que la estabilidad en el empleo y el acceso a la seguridad social se debilitan deben garantizar proteccioacuten social a un mayor nuacutemero de ciudadanos independientemente de la situacioacuten laboral y promover la mejora en la calidad de vida en el espacio en el que habitan Ante ello los programas sociales de transferencias monetarias condicioshynadas que existen en praacutecticamente todos los paiacuteses de AL y entre los cuales el Prograshyma de Desarrollo Humano Oportunidades en Meacutexico fue pionero denominaacutendose en
I21 2 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POlfTlCA SOCIAL
1997 Progresa se sustentan en una concepcioacuten de desarrollo humano de creacioacuten de capacidades y de acceso a bienes y servicios baacutesicos Por ello pueden considerarshyse acciones indispensables que movilizan cada vez maacutes recursos (graacutefica 4) pero no obstante ser necesarios no logran abatir los altos niveles de pobreza que prevalecen en la regioacuten
Graacutefica 4 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Recursos asignados para el programa por participacioacuten
de las dependencias (millones de pesos)
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2007 2008 2009 2010 Prollramodo 2011
Fuente elaboracioacuten propia con datos de la Secretariacutea de SaludQuinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
Como puede observarse el monto de los recursos de Oportunidades ha sido creshyciente en la deacutecada ya que pasoacute de disponer de 36 76920 millones de pesos en 2007 a 65 68540 en 2011 sin embargo la pobreza no cede terreno e inclusive como se vio se acrecienta en momentos de crisis Pero interesa considerarlo en este trashybajo porque este programa en el pasado se concentraba en el medio rural mientras que actualmente poco menos de la mitad de lasfamilias a las que llega Oportunidashydes vive en espacios considerados semiurbanos o urbanos (graacutefica 5)
Graacutefica S Programa Oportunidades cobertura de atencioacuten por tamantildeo de localidad
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Fuente elaboracioacuten propia con datos del Quinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 1213 1
Estos datos requieren un anaacutelisis maacutes profundo ya que las transferencias monetashyrias condicionadas no pueden venir a reemplazar el papel social de los ingresos proveshynientes del trabajo componente central en la vida social de la realizacioacuten personal de las personas en la creacioacuten de alta autoestima yen la organizacioacuten de la vida coshymunitaria Lo que las transferencias monetarias condicionadas logran es que quienes participan en estos programas tengan garantizada la subsistencia fiacutesica de las famishylias y puedan avanzar aunque sea parcialmente en el ejercicio pleno de los derechos (salud y educacioacuten)
Pero la principal accioacuten gubernamental que privilegia la dimensioacuten urbana el prinshycipal programa federal es Haacutebitat el cual apoya diferentes tipos de acciones siendo la maacutes importante la creacioacuten de infraestructura social mejorar las condiciones de vida de quienes viven en condiciones precarias y tambieacuten subyace la intencioacuten de reconstruir el tejido social y crear capital social para abatir los altos niveles de inseguridad Pero a diferencia de la tendencia al crecimiento de recursos que presenta Oportunidades en 2007 este programa ha recibido 2 04370 millones sus recursos bajaron notablemenshyte en 2008 y se incrementaron luego hasta alcanzar 3 61140 millones en 2011 Con eUo se atienden 1 421 poliacutegonos en 365 ciudades del sistema urbano nacional se beshynefician soacutelo 2 millones de personas Es decir se trata de recursos extremadamente limitados para transformar el entorno urbano de pobreza en el que viven tantos mishyllones de mexicanos
De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2010 del Coneval se tiene registrado un total de 2 391 programas y acciones a nivel nacional El Estado de Meacutexico Chiapas Distrito Federal y Veracruz son los esshytados que cuentan con el mayor nuacutemero registrado con 282240 190 Y 189 prograshymas respectivamente Sin embargo en el caso de la ciudad de Meacutexico los programas sociales se enmarcan en una concepcioacuten de reconocimiento y ejercicio de derechos econoacutemicos sociales ambientales y culturales y de aplicacioacuten de criterios univershysales y de inclusioacuten social En este contexto el programa emblemaacutetico de transfeshyrencias monetarias (no condicionadas) es el Programa de Pensioacuten Alimentaria para Adultos Mayores de 68 antildeos que suma ya 480 mil personas Pero desde la perspectishyva de las poliacuteticas sociales urbanas y de los programas de inclusioacuten social el prograshyma maacutes relevante es el Programa Comunitario de Mejoramiento de Barrial el cual ha recibido ya tres reconocimientos internacionales (Distincioacuten del Observatorio Intershynacional de la Democracia Participativa Buena Praacutectica en Participacioacuten Ciudadana Premio Deutsche Bank Urban Age 2010 Y el Premio World Habitat Awards 201011) por ser una accioacuten socialmente relevante innovadora en su disentildeo y con un fuerte componente de participacioacuten de la ciudadaniacutea
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1 2 14 1 POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA lA RECONFIGURACIOacuteN DE lA POlfTICA SOCIAL
Graacutefica 6 Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial del Gobierno del D F Evolucioacuten de metas ypresupuestos (2007-2013)
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Los datos para el antildeo 2013 corresponden alos publicados en la Gaceta del D F como parte de las Reglas de Operacioacuten del programa por lo que representan tanto los montos como las metas programadas El resto de los antildeos se refiere al presupuesto ejercido ylas metas alcanzadas seguacuten lo reporta el VI Informe de Gobierno Fuente Gaceta Oficial del Distrito Federal 30 de enero de 2013 Reglas de Operacioacuten de los Proshygramas VI Informe de Gobierno Anexo Estadiacutestico 2012 Programa Comunitario de Mejorashymiento Barrial 2007-2012 PUEC -UNAM 2012
El principal objetivo de este programa es el mejoramiento de barrios pueblos y colonias para lo cual se rescatan espacios puacuteblicos degradados o se construyen donde no los hay Los proyectos presentados por colonias localizadas en zonas de alta muy alta y media marginacioacuten son realizados con apoyo de un equipo teacutecnico social proveniente de universidades puacuteblicas y privadas Estos proyectos se presenshytan en un concurso puacuteblico anual convocado en perioacutedicos de circulacioacuten nacional y deben ser validados previamente en una asamblea comunitaria Los comiteacutes de administracioacuten y supervisioacuten son los responsables de la realizacioacuten de los proyectos los cuales son seleccionados por un comiteacute teacutecnico Como se observa en la graacutefica 6 el Programa ha pasado de 49 en 2007 a 249 proyectos en 2012 pero como los reshycursos no se incrementaron a ese ritmo el monto de cada proyecto ha ido disminushyyendo Las colonias que maacutes proyectos han realizado se localizan en la delegacioacuten Iztapalapa y si bien es atribuible a que esta delegacioacuten tiene el mayor nuacutemero de poblacioacuten lo fundamental es su grado de organizacioacuten y su capacidad para gestioshynar recursos puacuteblicos
Sin duda en este programa subyace la intencioacuten de enfrentar la pobreza y sobre todo la desigualdad y la exclusioacuten que persisten en la ciudad capital a traveacutes de una masiva acCioacuten afirmativa de creacioacuten de espacios puacuteblicos dignos que constituyen la
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
teferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
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POBREZA URBANA Y PROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
~eferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
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Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Y su comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
I21 6 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAl RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
Cordera R P Ramiacuterez y A Ziccardi (2009) Pobreza desigualdad y exclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs
Gobierno del Distrito Federal (2011) Quinto informe de Gobierno Meacutexico GDF
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cia de la Repuacuteblica Rowntree S (1901) Poverty a Study ofTown Life Londres MacMillan Samaniego N (2009) lila crisis el empleo y los salarios en Meacutexico Revista Econoshy
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clusioacuten social en R Cordera P Ramiacuterez yA Ziccardi Pobreza desigualdad y exshyclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs pp 73-91
____ (2009) Las ciudades y la cuestioacuten social Municipio de Quito OlACCHl INNOVAR
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j 21 O 1 POBREZA yDESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POLfTICA SOCIAL
Cabe observar que la evolucioacuten del salario medio real se corresponde con estas tendencias ya que mientras que en Meacutexico eacuteste es praacutecticamente el mismo en la uacuteltishyma deacutecada en Brasil se incrementa de manera moderada y en Argentina despueacutes de la grave crisis de 2000 sube sostenida mente (graacutefica 3)
Graacutefica 3 Evolucioacuten del salario medio real en tres paiacuteses de Ameacuterica latina (iacutendices 2005=100)
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bull __ MeacuteXICOlOO
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2011 al
Cifras deftactadas por el iacutendice oficial de precios al consumidor de cada paiacutes al Estimaciones basadas en el periodo de enero aoctubre Fuente elaboracioacuten propia con informacioacuten de Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Lashytina yel Caribe (EPAl 2012
Esto es importante porque precisamente en las mediciones del Coneval y de EVALUacuteA de la pobreza en Meacutexico se considera que en los uacuteltimos antildeos el principal factor de incremento de la pobreza ha sido la caiacuteda del ingreso El Coneval con una nueva metodologiacutea multidimensional de la pobreza estima que de 52 millones de personas que se encontraban en situacioacuten de pobreza en el antildeo 2010 35 millones (673) viviacutean en aacutembitos urbanos De estos 296 millones se encontraban en pobreza moderada y 55 en pobreza extrema Es decir seguacuten estas estimaciones la poblacioacuten no pobre y no vulnerable en el medio urbano es soacutelo de 2004 millones (236 de la poshyblacioacuten) poco menos de una cuarta parte del total de mexicanos pobres en el paiacutes
De acuerdo con esta metodologiacutea del Coneval como consecuencia de la crisis de 2008 la pobreza pasoacute de 48 837 800 personas a 51 993400 en 2010 Y la poblacioacuten vulnerable por ingresos ha crecido maacutes en el medio urbano -pasando de afectar a 56 de la poblacioacuten a 72- que en el medio rural donde incrementoacute de 07 a 11 En contrapartida en ambos casos la poblacioacuten vulnerable por carencias sociashyles ha mejorado pasando de 329 a 286 en el medio urbano y de 331 a 288 en el medio rural (graacutefica 4)
POBREZA URBANA YPROTECCIOacuteN SOCIAL 1211 I
En relacioacuten con los indicadores de carencias el maacutes importante es en ambos cashysos el de carencia de seguridad social representando para 2010 en el medio urbano 543 y en cuanto a la calidad y espacios de la vivienda en el medio urbano represhysenta 11 es decir 95 millones de personas mientras que la carencia de los servicios baacutesicos habitacionales es de 73 lo que representa 63 millones de personas
En la ciudad de Meacutexico la capital del paiacutes el centro maacutes importante del sistema urbano nacional y una de las megaloacutepolis del mundo EVALUacuteA coincide en que Iq crishysis afectoacute el empleo y el ingreso y que seguacuten datos de la ENIGH 2010 se produjo una caiacuteda del ingreso promedio por hogar de 123 a nivel nacional y de 811 en el Disshytrito Federal Seguacuten este organismo la incidencia de la pobreza a nivel nacional se inshycrementoacute en 26 puntos entre 2008 a 2010 afectando en este uacuteltimo antildeo a 829 de los mexicanos que seguacuten este organismo se encuentran en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad Pero este crecimiento es mayor en las metroacutepolis (excluido el D F) donde se registroacute 708 en 2008 y 749 en 2010 es decir se dio un incremento en 4 puntos en los niveles de pobreza y vulnerabilidad
En el Distrito Federal en cambio la pobreza se mantuvo praacutecticamente igual al caer soacutelo -01 puntos pasando de 669 a 668 pero lo que se advierte en la capital es que si bien no aumentoacute el nuacutemero de pobres siacute se incrementoacute su intensidad A nivel nacional tambieacuten se incrementoacute la intensidad pero menos que en el Distrito Federal
Lo importante es sentildealar que ambas mediciones coinciden en que la pobreza de ingresos es la explicacioacuten casi uacutenica del aumento de la pobreza lo cual expresa algo ya conocido que Meacutexico no ha logrado crear el milloacuten de empleos que se requieren cada antildeo para los joacutevenes que ingresan a la fuerza de trabajo a lo que se suma que registra uno de los maacutes bajos porcentajes de crecimiento del salario entre todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina otorgando soacutelo 08 de aumento en el uacuteltimo antildeo frente a un crecimiento moacutedico de Brasil y constante en Argentina
iquestQueacute es la proteccioacuten social en las ciudades mexicanas
En este contexto las poliacuteticas sociales tienen como objetivo crear condiciones de equishydad asiacute como promover y garantizar el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos (Ziccardi 2009) Asiacute las poliacuteticas sociales urbanas en el marco de una sociedad en la que la estabilidad en el empleo y el acceso a la seguridad social se debilitan deben garantizar proteccioacuten social a un mayor nuacutemero de ciudadanos independientemente de la situacioacuten laboral y promover la mejora en la calidad de vida en el espacio en el que habitan Ante ello los programas sociales de transferencias monetarias condicioshynadas que existen en praacutecticamente todos los paiacuteses de AL y entre los cuales el Prograshyma de Desarrollo Humano Oportunidades en Meacutexico fue pionero denominaacutendose en
I21 2 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POlfTlCA SOCIAL
1997 Progresa se sustentan en una concepcioacuten de desarrollo humano de creacioacuten de capacidades y de acceso a bienes y servicios baacutesicos Por ello pueden considerarshyse acciones indispensables que movilizan cada vez maacutes recursos (graacutefica 4) pero no obstante ser necesarios no logran abatir los altos niveles de pobreza que prevalecen en la regioacuten
Graacutefica 4 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Recursos asignados para el programa por participacioacuten
de las dependencias (millones de pesos)
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2007 2008 2009 2010 Prollramodo 2011
Fuente elaboracioacuten propia con datos de la Secretariacutea de SaludQuinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
Como puede observarse el monto de los recursos de Oportunidades ha sido creshyciente en la deacutecada ya que pasoacute de disponer de 36 76920 millones de pesos en 2007 a 65 68540 en 2011 sin embargo la pobreza no cede terreno e inclusive como se vio se acrecienta en momentos de crisis Pero interesa considerarlo en este trashybajo porque este programa en el pasado se concentraba en el medio rural mientras que actualmente poco menos de la mitad de lasfamilias a las que llega Oportunidashydes vive en espacios considerados semiurbanos o urbanos (graacutefica 5)
Graacutefica S Programa Oportunidades cobertura de atencioacuten por tamantildeo de localidad
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36l9) 624 9628 166
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Fuente elaboracioacuten propia con datos del Quinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 1213 1
Estos datos requieren un anaacutelisis maacutes profundo ya que las transferencias monetashyrias condicionadas no pueden venir a reemplazar el papel social de los ingresos proveshynientes del trabajo componente central en la vida social de la realizacioacuten personal de las personas en la creacioacuten de alta autoestima yen la organizacioacuten de la vida coshymunitaria Lo que las transferencias monetarias condicionadas logran es que quienes participan en estos programas tengan garantizada la subsistencia fiacutesica de las famishylias y puedan avanzar aunque sea parcialmente en el ejercicio pleno de los derechos (salud y educacioacuten)
Pero la principal accioacuten gubernamental que privilegia la dimensioacuten urbana el prinshycipal programa federal es Haacutebitat el cual apoya diferentes tipos de acciones siendo la maacutes importante la creacioacuten de infraestructura social mejorar las condiciones de vida de quienes viven en condiciones precarias y tambieacuten subyace la intencioacuten de reconstruir el tejido social y crear capital social para abatir los altos niveles de inseguridad Pero a diferencia de la tendencia al crecimiento de recursos que presenta Oportunidades en 2007 este programa ha recibido 2 04370 millones sus recursos bajaron notablemenshyte en 2008 y se incrementaron luego hasta alcanzar 3 61140 millones en 2011 Con eUo se atienden 1 421 poliacutegonos en 365 ciudades del sistema urbano nacional se beshynefician soacutelo 2 millones de personas Es decir se trata de recursos extremadamente limitados para transformar el entorno urbano de pobreza en el que viven tantos mishyllones de mexicanos
De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2010 del Coneval se tiene registrado un total de 2 391 programas y acciones a nivel nacional El Estado de Meacutexico Chiapas Distrito Federal y Veracruz son los esshytados que cuentan con el mayor nuacutemero registrado con 282240 190 Y 189 prograshymas respectivamente Sin embargo en el caso de la ciudad de Meacutexico los programas sociales se enmarcan en una concepcioacuten de reconocimiento y ejercicio de derechos econoacutemicos sociales ambientales y culturales y de aplicacioacuten de criterios univershysales y de inclusioacuten social En este contexto el programa emblemaacutetico de transfeshyrencias monetarias (no condicionadas) es el Programa de Pensioacuten Alimentaria para Adultos Mayores de 68 antildeos que suma ya 480 mil personas Pero desde la perspectishyva de las poliacuteticas sociales urbanas y de los programas de inclusioacuten social el prograshyma maacutes relevante es el Programa Comunitario de Mejoramiento de Barrial el cual ha recibido ya tres reconocimientos internacionales (Distincioacuten del Observatorio Intershynacional de la Democracia Participativa Buena Praacutectica en Participacioacuten Ciudadana Premio Deutsche Bank Urban Age 2010 Y el Premio World Habitat Awards 201011) por ser una accioacuten socialmente relevante innovadora en su disentildeo y con un fuerte componente de participacioacuten de la ciudadaniacutea
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1 2 14 1 POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA lA RECONFIGURACIOacuteN DE lA POlfTICA SOCIAL
Graacutefica 6 Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial del Gobierno del D F Evolucioacuten de metas ypresupuestos (2007-2013)
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Los datos para el antildeo 2013 corresponden alos publicados en la Gaceta del D F como parte de las Reglas de Operacioacuten del programa por lo que representan tanto los montos como las metas programadas El resto de los antildeos se refiere al presupuesto ejercido ylas metas alcanzadas seguacuten lo reporta el VI Informe de Gobierno Fuente Gaceta Oficial del Distrito Federal 30 de enero de 2013 Reglas de Operacioacuten de los Proshygramas VI Informe de Gobierno Anexo Estadiacutestico 2012 Programa Comunitario de Mejorashymiento Barrial 2007-2012 PUEC -UNAM 2012
El principal objetivo de este programa es el mejoramiento de barrios pueblos y colonias para lo cual se rescatan espacios puacuteblicos degradados o se construyen donde no los hay Los proyectos presentados por colonias localizadas en zonas de alta muy alta y media marginacioacuten son realizados con apoyo de un equipo teacutecnico social proveniente de universidades puacuteblicas y privadas Estos proyectos se presenshytan en un concurso puacuteblico anual convocado en perioacutedicos de circulacioacuten nacional y deben ser validados previamente en una asamblea comunitaria Los comiteacutes de administracioacuten y supervisioacuten son los responsables de la realizacioacuten de los proyectos los cuales son seleccionados por un comiteacute teacutecnico Como se observa en la graacutefica 6 el Programa ha pasado de 49 en 2007 a 249 proyectos en 2012 pero como los reshycursos no se incrementaron a ese ritmo el monto de cada proyecto ha ido disminushyyendo Las colonias que maacutes proyectos han realizado se localizan en la delegacioacuten Iztapalapa y si bien es atribuible a que esta delegacioacuten tiene el mayor nuacutemero de poblacioacuten lo fundamental es su grado de organizacioacuten y su capacidad para gestioshynar recursos puacuteblicos
Sin duda en este programa subyace la intencioacuten de enfrentar la pobreza y sobre todo la desigualdad y la exclusioacuten que persisten en la ciudad capital a traveacutes de una masiva acCioacuten afirmativa de creacioacuten de espacios puacuteblicos dignos que constituyen la
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
teferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional C1acshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Ysu comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
POBREZA URBANA Y PROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
~eferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional Clacshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Y su comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
I21 6 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAl RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
Cordera R P Ramiacuterez y A Ziccardi (2009) Pobreza desigualdad y exclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs
Gobierno del Distrito Federal (2011) Quinto informe de Gobierno Meacutexico GDF
Morell A (2002) La legitimacioacuten social de la pobreza Barcelona Anthropos Presidencia de la Repuacuteblica (2011) Quinto Informe de Gobierno Meacutexico Presidenshy
cia de la Repuacuteblica Rowntree S (1901) Poverty a Study ofTown Life Londres MacMillan Samaniego N (2009) lila crisis el empleo y los salarios en Meacutexico Revista Econoshy
miacutea UNAM vol 6 (16) Meacutexico Townsend P (1970) The Concept ofPoverty Londres Heinemann Ziccardi A (2010) Pobreza urbana marginalidad y exclusioacuten social Revista CIENshy
CIA (4) octubre-diciembre Academia Mexicana de Ciencias pp 26-3 ____ (2008) Ciudades latinoamericanas procesos de marginalidad y de exshy
clusioacuten social en R Cordera P Ramiacuterez yA Ziccardi Pobreza desigualdad y exshyclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs pp 73-91
____ (2009) Las ciudades y la cuestioacuten social Municipio de Quito OlACCHl INNOVAR
POBREZA URBANA YPROTECCIOacuteN SOCIAL 1211 I
En relacioacuten con los indicadores de carencias el maacutes importante es en ambos cashysos el de carencia de seguridad social representando para 2010 en el medio urbano 543 y en cuanto a la calidad y espacios de la vivienda en el medio urbano represhysenta 11 es decir 95 millones de personas mientras que la carencia de los servicios baacutesicos habitacionales es de 73 lo que representa 63 millones de personas
En la ciudad de Meacutexico la capital del paiacutes el centro maacutes importante del sistema urbano nacional y una de las megaloacutepolis del mundo EVALUacuteA coincide en que Iq crishysis afectoacute el empleo y el ingreso y que seguacuten datos de la ENIGH 2010 se produjo una caiacuteda del ingreso promedio por hogar de 123 a nivel nacional y de 811 en el Disshytrito Federal Seguacuten este organismo la incidencia de la pobreza a nivel nacional se inshycrementoacute en 26 puntos entre 2008 a 2010 afectando en este uacuteltimo antildeo a 829 de los mexicanos que seguacuten este organismo se encuentran en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad Pero este crecimiento es mayor en las metroacutepolis (excluido el D F) donde se registroacute 708 en 2008 y 749 en 2010 es decir se dio un incremento en 4 puntos en los niveles de pobreza y vulnerabilidad
En el Distrito Federal en cambio la pobreza se mantuvo praacutecticamente igual al caer soacutelo -01 puntos pasando de 669 a 668 pero lo que se advierte en la capital es que si bien no aumentoacute el nuacutemero de pobres siacute se incrementoacute su intensidad A nivel nacional tambieacuten se incrementoacute la intensidad pero menos que en el Distrito Federal
Lo importante es sentildealar que ambas mediciones coinciden en que la pobreza de ingresos es la explicacioacuten casi uacutenica del aumento de la pobreza lo cual expresa algo ya conocido que Meacutexico no ha logrado crear el milloacuten de empleos que se requieren cada antildeo para los joacutevenes que ingresan a la fuerza de trabajo a lo que se suma que registra uno de los maacutes bajos porcentajes de crecimiento del salario entre todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina otorgando soacutelo 08 de aumento en el uacuteltimo antildeo frente a un crecimiento moacutedico de Brasil y constante en Argentina
iquestQueacute es la proteccioacuten social en las ciudades mexicanas
En este contexto las poliacuteticas sociales tienen como objetivo crear condiciones de equishydad asiacute como promover y garantizar el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos (Ziccardi 2009) Asiacute las poliacuteticas sociales urbanas en el marco de una sociedad en la que la estabilidad en el empleo y el acceso a la seguridad social se debilitan deben garantizar proteccioacuten social a un mayor nuacutemero de ciudadanos independientemente de la situacioacuten laboral y promover la mejora en la calidad de vida en el espacio en el que habitan Ante ello los programas sociales de transferencias monetarias condicioshynadas que existen en praacutecticamente todos los paiacuteses de AL y entre los cuales el Prograshyma de Desarrollo Humano Oportunidades en Meacutexico fue pionero denominaacutendose en
I21 2 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POlfTlCA SOCIAL
1997 Progresa se sustentan en una concepcioacuten de desarrollo humano de creacioacuten de capacidades y de acceso a bienes y servicios baacutesicos Por ello pueden considerarshyse acciones indispensables que movilizan cada vez maacutes recursos (graacutefica 4) pero no obstante ser necesarios no logran abatir los altos niveles de pobreza que prevalecen en la regioacuten
Graacutefica 4 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Recursos asignados para el programa por participacioacuten
de las dependencias (millones de pesos)
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2007 2008 2009 2010 Prollramodo 2011
Fuente elaboracioacuten propia con datos de la Secretariacutea de SaludQuinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
Como puede observarse el monto de los recursos de Oportunidades ha sido creshyciente en la deacutecada ya que pasoacute de disponer de 36 76920 millones de pesos en 2007 a 65 68540 en 2011 sin embargo la pobreza no cede terreno e inclusive como se vio se acrecienta en momentos de crisis Pero interesa considerarlo en este trashybajo porque este programa en el pasado se concentraba en el medio rural mientras que actualmente poco menos de la mitad de lasfamilias a las que llega Oportunidashydes vive en espacios considerados semiurbanos o urbanos (graacutefica 5)
Graacutefica S Programa Oportunidades cobertura de atencioacuten por tamantildeo de localidad
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Mlesdef_1as Porun f
36l9) 624 9628 166
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Fuente elaboracioacuten propia con datos del Quinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 1213 1
Estos datos requieren un anaacutelisis maacutes profundo ya que las transferencias monetashyrias condicionadas no pueden venir a reemplazar el papel social de los ingresos proveshynientes del trabajo componente central en la vida social de la realizacioacuten personal de las personas en la creacioacuten de alta autoestima yen la organizacioacuten de la vida coshymunitaria Lo que las transferencias monetarias condicionadas logran es que quienes participan en estos programas tengan garantizada la subsistencia fiacutesica de las famishylias y puedan avanzar aunque sea parcialmente en el ejercicio pleno de los derechos (salud y educacioacuten)
Pero la principal accioacuten gubernamental que privilegia la dimensioacuten urbana el prinshycipal programa federal es Haacutebitat el cual apoya diferentes tipos de acciones siendo la maacutes importante la creacioacuten de infraestructura social mejorar las condiciones de vida de quienes viven en condiciones precarias y tambieacuten subyace la intencioacuten de reconstruir el tejido social y crear capital social para abatir los altos niveles de inseguridad Pero a diferencia de la tendencia al crecimiento de recursos que presenta Oportunidades en 2007 este programa ha recibido 2 04370 millones sus recursos bajaron notablemenshyte en 2008 y se incrementaron luego hasta alcanzar 3 61140 millones en 2011 Con eUo se atienden 1 421 poliacutegonos en 365 ciudades del sistema urbano nacional se beshynefician soacutelo 2 millones de personas Es decir se trata de recursos extremadamente limitados para transformar el entorno urbano de pobreza en el que viven tantos mishyllones de mexicanos
De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2010 del Coneval se tiene registrado un total de 2 391 programas y acciones a nivel nacional El Estado de Meacutexico Chiapas Distrito Federal y Veracruz son los esshytados que cuentan con el mayor nuacutemero registrado con 282240 190 Y 189 prograshymas respectivamente Sin embargo en el caso de la ciudad de Meacutexico los programas sociales se enmarcan en una concepcioacuten de reconocimiento y ejercicio de derechos econoacutemicos sociales ambientales y culturales y de aplicacioacuten de criterios univershysales y de inclusioacuten social En este contexto el programa emblemaacutetico de transfeshyrencias monetarias (no condicionadas) es el Programa de Pensioacuten Alimentaria para Adultos Mayores de 68 antildeos que suma ya 480 mil personas Pero desde la perspectishyva de las poliacuteticas sociales urbanas y de los programas de inclusioacuten social el prograshyma maacutes relevante es el Programa Comunitario de Mejoramiento de Barrial el cual ha recibido ya tres reconocimientos internacionales (Distincioacuten del Observatorio Intershynacional de la Democracia Participativa Buena Praacutectica en Participacioacuten Ciudadana Premio Deutsche Bank Urban Age 2010 Y el Premio World Habitat Awards 201011) por ser una accioacuten socialmente relevante innovadora en su disentildeo y con un fuerte componente de participacioacuten de la ciudadaniacutea
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Graacutefica 6 Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial del Gobierno del D F Evolucioacuten de metas ypresupuestos (2007-2013)
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Los datos para el antildeo 2013 corresponden alos publicados en la Gaceta del D F como parte de las Reglas de Operacioacuten del programa por lo que representan tanto los montos como las metas programadas El resto de los antildeos se refiere al presupuesto ejercido ylas metas alcanzadas seguacuten lo reporta el VI Informe de Gobierno Fuente Gaceta Oficial del Distrito Federal 30 de enero de 2013 Reglas de Operacioacuten de los Proshygramas VI Informe de Gobierno Anexo Estadiacutestico 2012 Programa Comunitario de Mejorashymiento Barrial 2007-2012 PUEC -UNAM 2012
El principal objetivo de este programa es el mejoramiento de barrios pueblos y colonias para lo cual se rescatan espacios puacuteblicos degradados o se construyen donde no los hay Los proyectos presentados por colonias localizadas en zonas de alta muy alta y media marginacioacuten son realizados con apoyo de un equipo teacutecnico social proveniente de universidades puacuteblicas y privadas Estos proyectos se presenshytan en un concurso puacuteblico anual convocado en perioacutedicos de circulacioacuten nacional y deben ser validados previamente en una asamblea comunitaria Los comiteacutes de administracioacuten y supervisioacuten son los responsables de la realizacioacuten de los proyectos los cuales son seleccionados por un comiteacute teacutecnico Como se observa en la graacutefica 6 el Programa ha pasado de 49 en 2007 a 249 proyectos en 2012 pero como los reshycursos no se incrementaron a ese ritmo el monto de cada proyecto ha ido disminushyyendo Las colonias que maacutes proyectos han realizado se localizan en la delegacioacuten Iztapalapa y si bien es atribuible a que esta delegacioacuten tiene el mayor nuacutemero de poblacioacuten lo fundamental es su grado de organizacioacuten y su capacidad para gestioshynar recursos puacuteblicos
Sin duda en este programa subyace la intencioacuten de enfrentar la pobreza y sobre todo la desigualdad y la exclusioacuten que persisten en la ciudad capital a traveacutes de una masiva acCioacuten afirmativa de creacioacuten de espacios puacuteblicos dignos que constituyen la
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base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
teferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional C1acshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Ysu comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
POBREZA URBANA Y PROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
~eferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional Clacshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Y su comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
I21 6 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAl RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
Cordera R P Ramiacuterez y A Ziccardi (2009) Pobreza desigualdad y exclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs
Gobierno del Distrito Federal (2011) Quinto informe de Gobierno Meacutexico GDF
Morell A (2002) La legitimacioacuten social de la pobreza Barcelona Anthropos Presidencia de la Repuacuteblica (2011) Quinto Informe de Gobierno Meacutexico Presidenshy
cia de la Repuacuteblica Rowntree S (1901) Poverty a Study ofTown Life Londres MacMillan Samaniego N (2009) lila crisis el empleo y los salarios en Meacutexico Revista Econoshy
miacutea UNAM vol 6 (16) Meacutexico Townsend P (1970) The Concept ofPoverty Londres Heinemann Ziccardi A (2010) Pobreza urbana marginalidad y exclusioacuten social Revista CIENshy
CIA (4) octubre-diciembre Academia Mexicana de Ciencias pp 26-3 ____ (2008) Ciudades latinoamericanas procesos de marginalidad y de exshy
clusioacuten social en R Cordera P Ramiacuterez yA Ziccardi Pobreza desigualdad y exshyclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs pp 73-91
____ (2009) Las ciudades y la cuestioacuten social Municipio de Quito OlACCHl INNOVAR
I21 2 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA LA RECONFIGURACIOacuteN DE LA POlfTlCA SOCIAL
1997 Progresa se sustentan en una concepcioacuten de desarrollo humano de creacioacuten de capacidades y de acceso a bienes y servicios baacutesicos Por ello pueden considerarshyse acciones indispensables que movilizan cada vez maacutes recursos (graacutefica 4) pero no obstante ser necesarios no logran abatir los altos niveles de pobreza que prevalecen en la regioacuten
Graacutefica 4 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Recursos asignados para el programa por participacioacuten
de las dependencias (millones de pesos)
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2007 2008 2009 2010 Prollramodo 2011
Fuente elaboracioacuten propia con datos de la Secretariacutea de SaludQuinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
Como puede observarse el monto de los recursos de Oportunidades ha sido creshyciente en la deacutecada ya que pasoacute de disponer de 36 76920 millones de pesos en 2007 a 65 68540 en 2011 sin embargo la pobreza no cede terreno e inclusive como se vio se acrecienta en momentos de crisis Pero interesa considerarlo en este trashybajo porque este programa en el pasado se concentraba en el medio rural mientras que actualmente poco menos de la mitad de lasfamilias a las que llega Oportunidashydes vive en espacios considerados semiurbanos o urbanos (graacutefica 5)
Graacutefica S Programa Oportunidades cobertura de atencioacuten por tamantildeo de localidad
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Fuente elaboracioacuten propia con datos del Quinto Informe de Gobierno (Presidencia de la Repuacuteblica 2011)
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 1213 1
Estos datos requieren un anaacutelisis maacutes profundo ya que las transferencias monetashyrias condicionadas no pueden venir a reemplazar el papel social de los ingresos proveshynientes del trabajo componente central en la vida social de la realizacioacuten personal de las personas en la creacioacuten de alta autoestima yen la organizacioacuten de la vida coshymunitaria Lo que las transferencias monetarias condicionadas logran es que quienes participan en estos programas tengan garantizada la subsistencia fiacutesica de las famishylias y puedan avanzar aunque sea parcialmente en el ejercicio pleno de los derechos (salud y educacioacuten)
Pero la principal accioacuten gubernamental que privilegia la dimensioacuten urbana el prinshycipal programa federal es Haacutebitat el cual apoya diferentes tipos de acciones siendo la maacutes importante la creacioacuten de infraestructura social mejorar las condiciones de vida de quienes viven en condiciones precarias y tambieacuten subyace la intencioacuten de reconstruir el tejido social y crear capital social para abatir los altos niveles de inseguridad Pero a diferencia de la tendencia al crecimiento de recursos que presenta Oportunidades en 2007 este programa ha recibido 2 04370 millones sus recursos bajaron notablemenshyte en 2008 y se incrementaron luego hasta alcanzar 3 61140 millones en 2011 Con eUo se atienden 1 421 poliacutegonos en 365 ciudades del sistema urbano nacional se beshynefician soacutelo 2 millones de personas Es decir se trata de recursos extremadamente limitados para transformar el entorno urbano de pobreza en el que viven tantos mishyllones de mexicanos
De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2010 del Coneval se tiene registrado un total de 2 391 programas y acciones a nivel nacional El Estado de Meacutexico Chiapas Distrito Federal y Veracruz son los esshytados que cuentan con el mayor nuacutemero registrado con 282240 190 Y 189 prograshymas respectivamente Sin embargo en el caso de la ciudad de Meacutexico los programas sociales se enmarcan en una concepcioacuten de reconocimiento y ejercicio de derechos econoacutemicos sociales ambientales y culturales y de aplicacioacuten de criterios univershysales y de inclusioacuten social En este contexto el programa emblemaacutetico de transfeshyrencias monetarias (no condicionadas) es el Programa de Pensioacuten Alimentaria para Adultos Mayores de 68 antildeos que suma ya 480 mil personas Pero desde la perspectishyva de las poliacuteticas sociales urbanas y de los programas de inclusioacuten social el prograshyma maacutes relevante es el Programa Comunitario de Mejoramiento de Barrial el cual ha recibido ya tres reconocimientos internacionales (Distincioacuten del Observatorio Intershynacional de la Democracia Participativa Buena Praacutectica en Participacioacuten Ciudadana Premio Deutsche Bank Urban Age 2010 Y el Premio World Habitat Awards 201011) por ser una accioacuten socialmente relevante innovadora en su disentildeo y con un fuerte componente de participacioacuten de la ciudadaniacutea
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1 2 14 1 POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA lA RECONFIGURACIOacuteN DE lA POlfTICA SOCIAL
Graacutefica 6 Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial del Gobierno del D F Evolucioacuten de metas ypresupuestos (2007-2013)
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Los datos para el antildeo 2013 corresponden alos publicados en la Gaceta del D F como parte de las Reglas de Operacioacuten del programa por lo que representan tanto los montos como las metas programadas El resto de los antildeos se refiere al presupuesto ejercido ylas metas alcanzadas seguacuten lo reporta el VI Informe de Gobierno Fuente Gaceta Oficial del Distrito Federal 30 de enero de 2013 Reglas de Operacioacuten de los Proshygramas VI Informe de Gobierno Anexo Estadiacutestico 2012 Programa Comunitario de Mejorashymiento Barrial 2007-2012 PUEC -UNAM 2012
El principal objetivo de este programa es el mejoramiento de barrios pueblos y colonias para lo cual se rescatan espacios puacuteblicos degradados o se construyen donde no los hay Los proyectos presentados por colonias localizadas en zonas de alta muy alta y media marginacioacuten son realizados con apoyo de un equipo teacutecnico social proveniente de universidades puacuteblicas y privadas Estos proyectos se presenshytan en un concurso puacuteblico anual convocado en perioacutedicos de circulacioacuten nacional y deben ser validados previamente en una asamblea comunitaria Los comiteacutes de administracioacuten y supervisioacuten son los responsables de la realizacioacuten de los proyectos los cuales son seleccionados por un comiteacute teacutecnico Como se observa en la graacutefica 6 el Programa ha pasado de 49 en 2007 a 249 proyectos en 2012 pero como los reshycursos no se incrementaron a ese ritmo el monto de cada proyecto ha ido disminushyyendo Las colonias que maacutes proyectos han realizado se localizan en la delegacioacuten Iztapalapa y si bien es atribuible a que esta delegacioacuten tiene el mayor nuacutemero de poblacioacuten lo fundamental es su grado de organizacioacuten y su capacidad para gestioshynar recursos puacuteblicos
Sin duda en este programa subyace la intencioacuten de enfrentar la pobreza y sobre todo la desigualdad y la exclusioacuten que persisten en la ciudad capital a traveacutes de una masiva acCioacuten afirmativa de creacioacuten de espacios puacuteblicos dignos que constituyen la
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
teferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional C1acshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Ysu comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
POBREZA URBANA Y PROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
~eferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional Clacshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Y su comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
I21 6 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAl RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
Cordera R P Ramiacuterez y A Ziccardi (2009) Pobreza desigualdad y exclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs
Gobierno del Distrito Federal (2011) Quinto informe de Gobierno Meacutexico GDF
Morell A (2002) La legitimacioacuten social de la pobreza Barcelona Anthropos Presidencia de la Repuacuteblica (2011) Quinto Informe de Gobierno Meacutexico Presidenshy
cia de la Repuacuteblica Rowntree S (1901) Poverty a Study ofTown Life Londres MacMillan Samaniego N (2009) lila crisis el empleo y los salarios en Meacutexico Revista Econoshy
miacutea UNAM vol 6 (16) Meacutexico Townsend P (1970) The Concept ofPoverty Londres Heinemann Ziccardi A (2010) Pobreza urbana marginalidad y exclusioacuten social Revista CIENshy
CIA (4) octubre-diciembre Academia Mexicana de Ciencias pp 26-3 ____ (2008) Ciudades latinoamericanas procesos de marginalidad y de exshy
clusioacuten social en R Cordera P Ramiacuterez yA Ziccardi Pobreza desigualdad y exshyclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs pp 73-91
____ (2009) Las ciudades y la cuestioacuten social Municipio de Quito OlACCHl INNOVAR
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL 1213 1
Estos datos requieren un anaacutelisis maacutes profundo ya que las transferencias monetashyrias condicionadas no pueden venir a reemplazar el papel social de los ingresos proveshynientes del trabajo componente central en la vida social de la realizacioacuten personal de las personas en la creacioacuten de alta autoestima yen la organizacioacuten de la vida coshymunitaria Lo que las transferencias monetarias condicionadas logran es que quienes participan en estos programas tengan garantizada la subsistencia fiacutesica de las famishylias y puedan avanzar aunque sea parcialmente en el ejercicio pleno de los derechos (salud y educacioacuten)
Pero la principal accioacuten gubernamental que privilegia la dimensioacuten urbana el prinshycipal programa federal es Haacutebitat el cual apoya diferentes tipos de acciones siendo la maacutes importante la creacioacuten de infraestructura social mejorar las condiciones de vida de quienes viven en condiciones precarias y tambieacuten subyace la intencioacuten de reconstruir el tejido social y crear capital social para abatir los altos niveles de inseguridad Pero a diferencia de la tendencia al crecimiento de recursos que presenta Oportunidades en 2007 este programa ha recibido 2 04370 millones sus recursos bajaron notablemenshyte en 2008 y se incrementaron luego hasta alcanzar 3 61140 millones en 2011 Con eUo se atienden 1 421 poliacutegonos en 365 ciudades del sistema urbano nacional se beshynefician soacutelo 2 millones de personas Es decir se trata de recursos extremadamente limitados para transformar el entorno urbano de pobreza en el que viven tantos mishyllones de mexicanos
De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2010 del Coneval se tiene registrado un total de 2 391 programas y acciones a nivel nacional El Estado de Meacutexico Chiapas Distrito Federal y Veracruz son los esshytados que cuentan con el mayor nuacutemero registrado con 282240 190 Y 189 prograshymas respectivamente Sin embargo en el caso de la ciudad de Meacutexico los programas sociales se enmarcan en una concepcioacuten de reconocimiento y ejercicio de derechos econoacutemicos sociales ambientales y culturales y de aplicacioacuten de criterios univershysales y de inclusioacuten social En este contexto el programa emblemaacutetico de transfeshyrencias monetarias (no condicionadas) es el Programa de Pensioacuten Alimentaria para Adultos Mayores de 68 antildeos que suma ya 480 mil personas Pero desde la perspectishyva de las poliacuteticas sociales urbanas y de los programas de inclusioacuten social el prograshyma maacutes relevante es el Programa Comunitario de Mejoramiento de Barrial el cual ha recibido ya tres reconocimientos internacionales (Distincioacuten del Observatorio Intershynacional de la Democracia Participativa Buena Praacutectica en Participacioacuten Ciudadana Premio Deutsche Bank Urban Age 2010 Y el Premio World Habitat Awards 201011) por ser una accioacuten socialmente relevante innovadora en su disentildeo y con un fuerte componente de participacioacuten de la ciudadaniacutea
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Graacutefica 6 Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial del Gobierno del D F Evolucioacuten de metas ypresupuestos (2007-2013)
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Los datos para el antildeo 2013 corresponden alos publicados en la Gaceta del D F como parte de las Reglas de Operacioacuten del programa por lo que representan tanto los montos como las metas programadas El resto de los antildeos se refiere al presupuesto ejercido ylas metas alcanzadas seguacuten lo reporta el VI Informe de Gobierno Fuente Gaceta Oficial del Distrito Federal 30 de enero de 2013 Reglas de Operacioacuten de los Proshygramas VI Informe de Gobierno Anexo Estadiacutestico 2012 Programa Comunitario de Mejorashymiento Barrial 2007-2012 PUEC -UNAM 2012
El principal objetivo de este programa es el mejoramiento de barrios pueblos y colonias para lo cual se rescatan espacios puacuteblicos degradados o se construyen donde no los hay Los proyectos presentados por colonias localizadas en zonas de alta muy alta y media marginacioacuten son realizados con apoyo de un equipo teacutecnico social proveniente de universidades puacuteblicas y privadas Estos proyectos se presenshytan en un concurso puacuteblico anual convocado en perioacutedicos de circulacioacuten nacional y deben ser validados previamente en una asamblea comunitaria Los comiteacutes de administracioacuten y supervisioacuten son los responsables de la realizacioacuten de los proyectos los cuales son seleccionados por un comiteacute teacutecnico Como se observa en la graacutefica 6 el Programa ha pasado de 49 en 2007 a 249 proyectos en 2012 pero como los reshycursos no se incrementaron a ese ritmo el monto de cada proyecto ha ido disminushyyendo Las colonias que maacutes proyectos han realizado se localizan en la delegacioacuten Iztapalapa y si bien es atribuible a que esta delegacioacuten tiene el mayor nuacutemero de poblacioacuten lo fundamental es su grado de organizacioacuten y su capacidad para gestioshynar recursos puacuteblicos
Sin duda en este programa subyace la intencioacuten de enfrentar la pobreza y sobre todo la desigualdad y la exclusioacuten que persisten en la ciudad capital a traveacutes de una masiva acCioacuten afirmativa de creacioacuten de espacios puacuteblicos dignos que constituyen la
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base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
teferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional C1acshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Ysu comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
POBREZA URBANA Y PROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
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Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional Clacshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Y su comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
I21 6 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAl RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
Cordera R P Ramiacuterez y A Ziccardi (2009) Pobreza desigualdad y exclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs
Gobierno del Distrito Federal (2011) Quinto informe de Gobierno Meacutexico GDF
Morell A (2002) La legitimacioacuten social de la pobreza Barcelona Anthropos Presidencia de la Repuacuteblica (2011) Quinto Informe de Gobierno Meacutexico Presidenshy
cia de la Repuacuteblica Rowntree S (1901) Poverty a Study ofTown Life Londres MacMillan Samaniego N (2009) lila crisis el empleo y los salarios en Meacutexico Revista Econoshy
miacutea UNAM vol 6 (16) Meacutexico Townsend P (1970) The Concept ofPoverty Londres Heinemann Ziccardi A (2010) Pobreza urbana marginalidad y exclusioacuten social Revista CIENshy
CIA (4) octubre-diciembre Academia Mexicana de Ciencias pp 26-3 ____ (2008) Ciudades latinoamericanas procesos de marginalidad y de exshy
clusioacuten social en R Cordera P Ramiacuterez yA Ziccardi Pobreza desigualdad y exshyclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs pp 73-91
____ (2009) Las ciudades y la cuestioacuten social Municipio de Quito OlACCHl INNOVAR
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1 2 14 1 POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAL RETOS PARA lA RECONFIGURACIOacuteN DE lA POlfTICA SOCIAL
Graacutefica 6 Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial del Gobierno del D F Evolucioacuten de metas ypresupuestos (2007-2013)
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Los datos para el antildeo 2013 corresponden alos publicados en la Gaceta del D F como parte de las Reglas de Operacioacuten del programa por lo que representan tanto los montos como las metas programadas El resto de los antildeos se refiere al presupuesto ejercido ylas metas alcanzadas seguacuten lo reporta el VI Informe de Gobierno Fuente Gaceta Oficial del Distrito Federal 30 de enero de 2013 Reglas de Operacioacuten de los Proshygramas VI Informe de Gobierno Anexo Estadiacutestico 2012 Programa Comunitario de Mejorashymiento Barrial 2007-2012 PUEC -UNAM 2012
El principal objetivo de este programa es el mejoramiento de barrios pueblos y colonias para lo cual se rescatan espacios puacuteblicos degradados o se construyen donde no los hay Los proyectos presentados por colonias localizadas en zonas de alta muy alta y media marginacioacuten son realizados con apoyo de un equipo teacutecnico social proveniente de universidades puacuteblicas y privadas Estos proyectos se presenshytan en un concurso puacuteblico anual convocado en perioacutedicos de circulacioacuten nacional y deben ser validados previamente en una asamblea comunitaria Los comiteacutes de administracioacuten y supervisioacuten son los responsables de la realizacioacuten de los proyectos los cuales son seleccionados por un comiteacute teacutecnico Como se observa en la graacutefica 6 el Programa ha pasado de 49 en 2007 a 249 proyectos en 2012 pero como los reshycursos no se incrementaron a ese ritmo el monto de cada proyecto ha ido disminushyyendo Las colonias que maacutes proyectos han realizado se localizan en la delegacioacuten Iztapalapa y si bien es atribuible a que esta delegacioacuten tiene el mayor nuacutemero de poblacioacuten lo fundamental es su grado de organizacioacuten y su capacidad para gestioshynar recursos puacuteblicos
Sin duda en este programa subyace la intencioacuten de enfrentar la pobreza y sobre todo la desigualdad y la exclusioacuten que persisten en la ciudad capital a traveacutes de una masiva acCioacuten afirmativa de creacioacuten de espacios puacuteblicos dignos que constituyen la
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
teferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional C1acshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Ysu comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
POBREZA URBANA Y PROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
~eferencias
Brugueacute Q R Gomaacute y J Subirats (2002) De la pobreza a la exclusioacuten social Nueshyvos retos para las poliacuteticas puacuteblicas Revista Internacional de Sociologiacutea (RIS) 3a eacutepoca (33) septiembre-diciembre pp 7-45
Calero A (2011) Poliacuteticas de proteccioacuten social vulnerabilidad econoacutemica y enshyfoque de derechos ponencia presentada en el Seminario Internacional Clacshyso-eROP Pobreza y proteccioacuten social universal experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas Meacutexico
Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (2011) Panorama social de Ameacuterica Latina Chile Naciones Unidas
____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
____ (2011) CEPALSTA T Estadiacutesticas de Ameacuterica Latina y el Caribe consultado en internet en enero de 2012
Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (2011) Medicioacuten de la pobreza 207 O Y Anexo Estadiacutestico Meacutexico
Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social del Distrito Federal (EVALUacuteA-DF) (2011) Boletiacuten de prensa sobre la pobreza en el D F Y su comparacioacuten con la pobreshyza a nivel nacional y las metroacutepolis del paiacutes Meacutexico
I21 6 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAl RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
Cordera R P Ramiacuterez y A Ziccardi (2009) Pobreza desigualdad y exclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs
Gobierno del Distrito Federal (2011) Quinto informe de Gobierno Meacutexico GDF
Morell A (2002) La legitimacioacuten social de la pobreza Barcelona Anthropos Presidencia de la Repuacuteblica (2011) Quinto Informe de Gobierno Meacutexico Presidenshy
cia de la Repuacuteblica Rowntree S (1901) Poverty a Study ofTown Life Londres MacMillan Samaniego N (2009) lila crisis el empleo y los salarios en Meacutexico Revista Econoshy
miacutea UNAM vol 6 (16) Meacutexico Townsend P (1970) The Concept ofPoverty Londres Heinemann Ziccardi A (2010) Pobreza urbana marginalidad y exclusioacuten social Revista CIENshy
CIA (4) octubre-diciembre Academia Mexicana de Ciencias pp 26-3 ____ (2008) Ciudades latinoamericanas procesos de marginalidad y de exshy
clusioacuten social en R Cordera P Ramiacuterez yA Ziccardi Pobreza desigualdad y exshyclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs pp 73-91
____ (2009) Las ciudades y la cuestioacuten social Municipio de Quito OlACCHl INNOVAR
POBREZA URBANA YPROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
teferencias
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____ (2011) Balance preliminar de las economiacuteas de Ameacuterica Latina y el Caribe Chile Naciones Unidas
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POBREZA URBANA Y PROTECCiOacuteN SOCIAL [ 215 [
base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa viacutea avanshy~ar en hacer efectivo el derecho a la ciudad
Eacutestos son algunos de los principales programas sociales que actuacutean en el medio urbano en el marco de la amplia accioacuten social del Estado mexicano que ha contribuishydo a mejorar la calidad de vida de quienes viven en las ciudades durante las dos uacuteltishymas deacutecadas Sin embargo en la actualidad todos los programas sociales deben ser )rofunda sistemaacutetica y criacuteticamente evaluados tanto desde la perspectiva de la conshycepcioacuten social de la pobreza que subyace en cada uno como desde una perspectiva Jperativa con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de proteccioacuten social integral que permita que las instituciones gubernamentales actuacuteen eficaz y deshymocraacuteticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que exisshyen en las ciudades mexicanas
Consideramos que dada la grave situacioacuten que afecta a la mayoriacutea de mexicanos lue vive en el medio rural y urbano es necesario realizar un anaacutelisis sistemaacutetico y proshyfundo de los resultados obtenidos a traveacutes de esta accioacuten social gubernamental tanshyto federal como de los gobiernos estatales y municipales y desde una posicioacuten criacutetica j propositiva formular nuevos disentildeos y formas de implementacioacuten de las poliacuteticas y programas sociales en el paiacutes
~eferencias
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Castel R (1995) La meacutetamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Pariacutes Fayard
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I21 6 I POBREZA y DESIGUALDAD SOCIAl RETOS PARA LA RECONFIGURACiOacuteN DE LA POLiacuteTICA SOCIAL
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____ (2009) Las ciudades y la cuestioacuten social Municipio de Quito OlACCHl INNOVAR
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Cordera R P Ramiacuterez y A Ziccardi (2009) Pobreza desigualdad y exclusioacuten en las ciudades del siglo XXI Meacutexico IIS-UNAM Siglo XXI sucs
Gobierno del Distrito Federal (2011) Quinto informe de Gobierno Meacutexico GDF
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miacutea UNAM vol 6 (16) Meacutexico Townsend P (1970) The Concept ofPoverty Londres Heinemann Ziccardi A (2010) Pobreza urbana marginalidad y exclusioacuten social Revista CIENshy
CIA (4) octubre-diciembre Academia Mexicana de Ciencias pp 26-3 ____ (2008) Ciudades latinoamericanas procesos de marginalidad y de exshy
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