B. Modelo Explicativo del Desarrollo de Polticas Pblicas para el caso peruanoA partir de lo antes descrito, procederemos a contextualizar la aplicacin para el desarrollo de polticas pblicas en el Per, a nivel de consideraciones que tratan de aportar en el establecimiento de reglas de operacin para la comprensin de su aplicacin, bajo un marco general y a partir del cual el desarrollo de las polticas pblicas tengan en cuenta el proceso de descentralizacin y modernizacin en el que estamos inmersos en el Per desde el 2002 como Estado Peruano. As tenemos:Marco General de las Polticas Pblicas en PerEn esta parte consideramos la utilizacin de metodologas que se vienen aplicando en el Per, desde aquellas intervenciones relacionadas con la inversin pblica (cuyo ciclo de proyectos es: pre inversin, inversin y post inversin), pasando por lo dispuesto en el 2007 respecto al desarrollo de la gestin por resultados por intermedio del presupuesto por resultados (que tiene como base la programacin presupuestara estratgica aplicada a principales estrategias y programas, as como la cadena de valor de logros: insumos, productos, resultados e impactos), y tambin los esfuerzos para la planificacin estratgica gubernamental (polticas y planes nacionales, regionales y locales). Bajo dicho contexto se plantea para el caso peruano como ciclo de desarrollo de las polticas pblicas, uno descrito por cuatro etapas: 1) Identificacin; 2) Diseo (formulacin); 3) Implementacin; y 4) Evaluacin. Dicho ciclo contiene las consideraciones de los modelos conceptuales planteados en este documento (Kingdon, Hogwood y Gunn, Pallares) y adems se adecuan a las metodologas aplicadas por las diversas instancias del sector pblico peruano e inclusive en los trabajos desarrollados de manera conjunta con la sociedad civil (organizada y representativa de acuerdo a los temas de inters).Una rpida descripcin de cada una de las etapas del ciclo de polticas pblicas que se propone para el caso peruano, se describen a continuacin:1. Identificacin:esta etapa se plantea desde la identificacin de la agenda (pasando por agenda: pblica, poltica y de gobierno), a partir de la cual se caracteriza el problema principal o circunstancia de anlisis (cuestin de inters: demanda y expectativa de la sociedad) planteado en base a un diagnostico en los diversos ejes temticos (como institucionales, sociales, econmicos, ambientales, entre otros) que provea la informacin para establecer el anlisis causal y con ello se deje listo para el proceso de conexin con la etapa de diseo; siendo importante tener proyectado la poblacin a ser atendida (de utilidad para el diseo e implementacin de la poltica).2. Diseo (Formulacin):esta etapa parte de considerar el abordaje causal, siendo el insumo relevante para plantear las soluciones a cada nivel de desenvolvimiento de la caracterizacin del problema o circunstancias de anlisis (problema central, causas directas e indirectas); lo cual contemple la toma de decisiones respecto a la eleccin de las alternativas (objetivos y medios disponibles); procedindose luego con el establecimiento tcnico de la programacin estratgica, programtica y operativa de la alternativa propuesta (calidades de las polticas pblicas, sus metas, costos y tiempos respectivos). En esta etapa se debe procurar que la intervencin pblica diseada sea evaluable.3. Implementacin:esta etapa se plantea realizar luego de aprobado el diseo y teniendo una clara asignacin de la disponibilidad de los recursos necesarios para el desarrollo de las polticas pblicas (normativos, financieros, humanos, logsticos-materiales.-tecnolgicos); a partir de lo cual se establezca la organizacin, funcionalidad y funcionamiento para el desarrollo de las polticas pblicas, en el marco de una gestin pblica estratgica coherente con los logros esperados (metas de resultado e impacto dispuestos en el diseo) y el buen desenvolvimiento de una gestin del desempeo con eficacia, eficiencia y calidad, con la perspectiva de atender lo que ciudadanos y sociedad en general necesitan.4. Evaluacin:esta etapa se plantea, por un lado de manera transversal a cada una de las etapas anteriores (es decir aplicacin de evaluaciones a nivel de identificacin, diseo e implementacin, para retroalimentar su desenvolvimiento) y por otro lado de manera que permita apreciar sistemtica y objetivamente la poltica pblica (segn el nivel de intervencin pblica de implementacin) en cuanto a sus resultados graduales y finales. A partir de esta etapa, se realiza la retroalimentacin a la poltica pblica en su conjunto, haciendo coherente el esquema cclico que se propone como un proceso de desarrollo permanente e integral.Es de resaltar que este ciclo propuesto permite la aplicacin de los modelos racional e incrementalista; pudiendo inclusive ir hacia un modelo mixto que convine los dos modelos cuando el caso lo amerite y el tratamiento de la situacin corresponda.A nivel metodolgico en el Per para el desarrollo de las propuestas de las etapas de identificacin y diseo principalmente se utiliza la metodologa del marco lgico (la evaluacin es a nivel de coherencia y consistencia); a partir de lo cual se programan operativamente la etapa de implementacin, usando como instrumentos los planes operativos anuales, los presupuestos institucionales, las lnea de bases (la evaluacin es a nivel de seguimiento y monitoreo); y sirve de referencia para el desarrollo de la etapa de evaluacin propiamente dicha mediante evaluaciones independientes de diseo y ejecucin, as como evaluaciones de impacto (reguladas recientemente en el Per).Desarrollo de Polticas Pblicas en el PerEn el Per, debido a la configuracin del Estado unitario y descentralizado (con tres niveles de gobierno: nacional, regional y local; que actan con autonoma poltica, administrativa y financiera) se hace necesario describir el marco de accin para el desarrollo de las polticas pblicas; las cuales estn sometidas a la articulacin de dos niveles, el territorial y el institucional sectorial. En el nivel territorial la principal consideracin es la necesidad de adecuar las polticas a las necesidades y expectativas territoriales (en base a perspectivas de ordenamiento y planificacin territorial) con el objetivo de buscar una actuacin intergubernamental basada en la interdependencia que contempla aspectos como la rectora, las competencias compartidas, la complementariedad y corresponsabilidad en la actuacin como entes representativos del Estado Peruano. Por otro lado, tenemos el nivel institucional sectorial, que viene a ser la expresin temtica de lo que necesita el enfoque territorial como punto de apoyo para el desarrollo de una actuacin integral, basada en establecer los parmetros del enfoque sectorial adecuado a lo territorial, con el establecimiento de coordinacin horizontal entre las instancias de un mismo nivel de gobierno; todo ello buscando un desarrollo eficaz y eficiente de las polticas pblicas.Es as que desde el nivel territorial las polticas pblicas en el Per se expresan en tres formas: polticas nacionales, polticas regionales y polticas locales; mientras que desde el nivel institucional-sectorial se expresan en cuatro formas de intervenciones: actividades-proyectos, programas, planes y polticas. Estas formas de expresar los niveles territoriales e institucional sectorial, deben estar debidamente articuladas por aspectos de correspondencia (es decir una poltica nacional contiene polticas sectoriales, lo cual es replicable a nivel regional y local) y el desarrollo y agregacin de resultados (es decir lo que se consiga a nivel local debe agregarse para dar cuenta de la poltica regional y ello a su vez para presentar los resultados de poltica nacional, ello en el marco de la caracterstica unitaria del Estado Peruano). Ver grfico 1

Para el caso de la evaluacin de las polticas pblicas en el Per, un marco general ser tener en cuenta las consideraciones de articulacin territorial y sectorial para la gestin descentralizada, debido a la actuacin intergubernamental y al alineamiento estratgico a nivel sectorial que se desarrolla durante su implementacin (a partir de lo configurado en las etapas de identificacin y diseo); para que los resultados de realizar un adecuada gestin pblica redunde en el mejoramiento y ajuste continuo que necesita la planificacin territorial, haciendo que lo sectorial se ajuste a las necesidades que demande el territorio y logrando con ello que la descentralizacin coadyuve inercialmente a la legitimidad de las polticas pblicas. (Ver Grfico N 2)

Entonces podemos resumir, que en el caso peruano, desde el nivel institucional-sectorial, se puede describir que las polticas nacionales, regionales y locales se expresan en 4 niveles de intervencin pblica: i) actividades- proyectos; ii) programas; iii) planes; y polticas. En funcin a ello es menester considerar que el monitoreo y evaluacin se debe realizar en base al alineamiento de los logros y metas para cada nivel de intervencin pblica, que luego permita agregarse de manera local y as sucesivamente segn corresponda nivel regional y consiguientemente nacional.

Referencias

(1) Se suele definir la poblacin en tres niveles: la poblacin potencial, la poblacin objetivo y la poblacin a ser intervenida. Asimismo es preciso sealar que la poblacin puede ser identificada, en un sentido ms amplio, como individuos, colectivos poblacionales, hectreas cultivadas, poblacin de influencia de una va de transporte, usuarios de un servicio o bien pblico, entre otros. (Diferenciacin propuesta en el 2011, por el Ministerio de Economa y Finanzas del Per para la aplicacin de programas presupuestales con enfoques de resultados)

(2) En el Per existen 25 Gobiernos Regionales, 195 Gobiernos Locales Provinciales y 1643 Gobiernos Locales Distritales (El gobiernos local provincial de Lima Metropolitana tambin puede asumir la condicin de Gobierno Regional)

(3) Adaptado de lo dispuesto en el tem 4.3 El desarrollo de la gestin descentralizada para la planificacin territorial (Pg. 58-59), del texto: Castaeda, Vlado (Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social) [Marzo 2011]. Elementos y Consideraciones para una Gestin Descentralizada.

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Definiciones de Polticas PblicasLas Polticas Pblicas son las acciones de gobierno,es laaccin emitida por ste, que busca cmo dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad, como seala Chandler y Plano, se pueden entender como uso estratgico de recursos para aliviar los problemas nacionales.El estudio de las Polticas Pblicas como bien plantea Pallares (la cual es una visin anticuada para otros autores), debe realizarse, plantearse bajo tres cuestiones:Qu polticasdesarrolla el Estado en los diferentes mbitos de su actividad, cmo seelaboran y desarrollany cmo seevalan y cambian. AnalizarQuhacen los gobiernos,CmoyPor qulo hacen y QuEfectoproduce.Estas sencillas preguntas nos pueden servir como una sencilla gua para ir analizando una Poltica Pblica, sin an entrar en terminologa econmica o poltica compleja.

Definicin muy ligera pero comprensible de lo que son las Polticas PblicasLas Polticas Pblicasse pueden entender como el mbito privilegiado de realizacin del pacto entre Estado y sociedad. Un nuevo papel del Estado, en el sentido de hacerlo ms gil y organizador. Aqu podemos rescatar el sentido participacin entre estos dos actores, pero el objetivo final de beneficio a la sociedad es como lo veremos ms adelante un punto que muchas veces queda olvidado, de aqu el fracaso de muchas Polticas Pblicas.Cabe resaltar que no todo es asunto pblico y de lo pblico no todo se convierte en poltica y, actualmente asuntos pblicos estn siendo atendidos solamente y nicamente por el gobierno.Las Polticas Pblicas son el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a travs de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos. Pallares seala: las Polticas Pblicas deben ser consideradas como un procesos decisional, un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo. Pallares, almencionar esapersuasin sobre la poblacin no comenta si es de ndole positiva o negativa, pero podemos decir que en ocasiones el bienestar se ve cuestionado en una poltica restrictiva o de imposicinfiscal por ejemplo, logrando ciertamente esa modificacin conductual. Aunque la mayora de las Polticas Pblicas tienen un impacto directo en el bienestar de la poblacin.Lo que genera profundo inters en el estudio de la materia que estamos tratando es al generarse una propuesta, inmediatamente surgen los actores integrantes, donde unos apoyan y otros se oponen; de esta manera surge la necesidad de negociar y realizar acuerdos.Las Polticas Pblicas tienen que ver con el acceso de las personas a bienes y servicios. Consisten, precisamente, de reglas y acciones que tienen como objetivo resolver y dar respuestas a la multiplicidad de necesidades, intereses y preferencias de grupos y personas que integran una sociedad. Esto es lo que generalmente se conoce como agregar demandas, de forma tal que al final, las soluciones encontradas permitan que personas y grupos coexistan a pesar de sus diferencias.Generalmente se tienen instrumentos para plantear e impulsar las Polticas Pblicas, dependiendo del tipo de actores que intervienen stos pueden variar. Para el caso del gobierno a travs de sus instituciones al elaborar una propuesta se basan en los siguientes aspectos:Las normas jurdicas. Es a travs de las normas jurdicas que los poderes pblicos autorizan y establecen lasactividades que constituyen las polticas, y tambin, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que la elaboran y ejecutan. Es decir,basarse en todo tipo de norma y ley establecida.Los servicios de personal.Elaborar las polticas requiere infraestructura humana, organizativa y de material.Los recursos materiales.Destacan principalmente los financieros ya que son lo que suelen ser ms restringidos.La persuasin.Los ciudadanos consideran al gobierno como legtima expresin de la interpretacin mayoritaria de los intereses generales de la sociedad. Es por esto, que se debe responder correctamente a las demandas sociales, ya que el gobierno como ente debe velar por los intereses de los que estn bajo su tutela.2.- Objetivos de las Polticas PblicasHay un gran conjunto de Polticas Pblicas que en cierto momento se vuelven objeto de incidencia de las organizaciones, dado que se constituyen en potencias aliadas o declaradas amenazas al cumplimiento de sus respectivas agendas. Con esto nos referimos a los intereses que predominan en cada grupo, los cuales lgicamente noquieren verse afectados.La participacin ciudadana en distintos momentos, es una de las maneras de contar con Polticas Pblicas socialmente relevantes. Ms adelante haremos nuevamente mencin sobre esto,a fin de que quede ms explicado este punto.La construccin de alianzas con organizaciones de los sectores pblico y privado, es decir que en una Poltica Pblica deben intervenir estos dos actores, a fin de que cada uno manifieste su postura y en momento dado puedan aportar a la propuesta. Recordemos que cuando se implemente la poltica, todos sernafectados de manera positiva o negativa.Palumbo sostiene que la Poltica Pblica casi siempre busca forzar o imposibilitar que la gente haga cosas que, de otro modo, no hara. Confirmando as, la influencia en el cambio de conducta de aquellos que le toca ajustarse a la poltica, de esta manera se marcan rumbos en la sociedad.Por qu Pensar en las Polticas Pblicas?Una vez que ya hemos analizado y conceptualizado a las Polticas Pblicas, quisimos hacer la anterior pregunta, con la finalidadde centrarnos nuevamente en el objetivo del manual y dar una respuesta ms clara y especfica de lo que realmente estamos buscando. Por lo que podremos decir, desde una perspectiva de la sociedad civil, las Polticas Pblicas son relevantes, ya que constituyen uno de los instrumentos socialmente disponibles para atender las necesidades de la poblacin. La visinque se requiere enfatizar aqu es, una de tipoinstrumental haciendo hincapi que sonmedio para,la resolucin de los problemas sociales.Si tenemos en mente que todo gobierno busca la solucin ante los inconvenientes de la ciudadana, de aqu traemos a colacin la importancia del tema central del manual.8.-Ventajas y Desventajas de las Polticas PblicasHasta aqu se podra pensar que todo lo referentea las Polticas Pblicas son ventajas, sin embargo, queremos establecer una comparacin entre los aspectos positivos y negativos que vienen a la par con los trminos. De esta forma tomarlos en cuenta para ir concretando la idea que cada lector se vaya generando.Existen mltiples instrumentos posibles para atender al bienestar de las personas, la familia, el trabajo, la comunidad, las organizaciones sociales, y, por supuesto las Polticas Pblicas. Siendo ests ltimas un medio como ya lo hemos comentado para que el gobierno interacte (esa es la clave) con otros actores y as buscar soluciones a las necesidades existentes, inclusive planear a largo plazo.Ventaja y Desventaja.Las Polticas Pblicas pueden revertir, potenciar o inhibir la capacidad de que otros mecanismos permitan alcanzar el bienestar individual y colectivo. Por ejemplo, una Poltica Pblica de empleo, de vivienda o de educacin, puede debilitar o fortalecer comunidades y familias, as como potenciar o inhibir la realizacin personal de los individuos mediante el trabajo o el estudio. Es decir, se tienen por un lado costos y por otro beneficios.Ventaja.Las Polticas Pblicas tienen la potencialidad de resolver problemas concretos, de promover integracin social: es decir, permitir que la gente viaje en el mismo avin. Este ltimo trmino hace referencia tambin a la bsqueda de la equidad, ya que si bien es cierto que una propuesta de poltica puede beneficiar a unos y perjudicar a otros, se debe tener en mente a la mayora que es quien decide en una democracia, sin menospreciar claro est, a las minoras.Desventaja.En la realidad de los pases,las Polticas Pblicas ni son siempre tan pblicas, ni siempre responden a las necesidades de las personas a quienes estn supuestamente dirigidas.El prrafo anterior refiere a una realidad que no podemos ocultar, suele suceder que se hacen diseos en el escritorioy al momento de implementar surgen deficiencias. Como tambin cierto es, desde el diseo setienen errores que se transmiten en la poltica final.Debido a que las Polticas Pblicas son unaarena de contienda entre actores sociales con intereses y agendas particulares, el carcter ms o menos pblicodepende de cun capaces sean de agregar demandas de los grupos en cuestin, y a la forma de dar respuestas satisfactorias a los respectivos intereses y agendas.No podemos negar la intervencin de las preferencias grupales y personales que en ocasiones predominan. Siendo esto algo que perjudica, obstaculiza y daa a la clara visin del concepto de lo pblico y a su vez en la traduccin del bienestar social.Si las Polticas Pblicas han de responder a las necesidades de las personas, es necesario que stas se lleven acabo en funcin de, al menos, los criterios de oportunidad, calidad y transparencia. Para lograr esto se necesita la participacin integra de todos los actores y a su vez la preocupacin final hacia la sociedad.Ms adelante veremos unas imgenes que nos muestran cual es la situacin que actualmente predomina en el diseo de las Polticas Pblicas y la que se podra sugerir como idnea, para que de esa manera se pueda comprender el mejor desempeo y no caer en este tipo de errores.