Política Nacional y Refer Endos

La poltica nacional y los referendospara ratificar el Tratado ConstitucionalEuropeo (*)Gemma Mateo Gonzlez

Cmo podemos explicar que diez Estados miembros hayan decidido someter el Tratado Constitu-cional Europeo a un referndum? Recientemente, algunos acadmicos han destacado la necesidad delegitimar las decisiones de la Unin Europea (UE) como una de las principales motivaciones. Unanlisis emprico, sin embargo, muestra una realidad completamente distinta. Los actores polticosusan la posibilidad de convocar referendos en temas europeos de modo estratgico para reforzar suposicin en el contexto domstico. Mediante una tipologa sobre las motivaciones de los actorespolticos a la hora de convocar referendos, nos proponemos explicar la eclosin de referendos sobreel Tratado Constitucional Europeo. Esta tipologa nos ayuda tambin a explicar por qu quince Esta-dos miembros decidieron no convocar referendos. El anlisis se centra en una base de datos con laposicin de los partidos polticos representados en los Parlamentos nacionales de los entonces vein-ticinco Estados miembros.

Palabras claves: Unin Europea, referendos, Tratado Constitucional Europeo, partidos polticos.

INTRODUCCIN

Nunca antes los referendos han desempeado un papel tan destacado en la polticaconstitucional de la Unin Europea (UE) como actualmente lo ocupan a propsito de la

Revista Espaola de Ciencia Poltica. Nm. 18, Abril 2008, pp. 121-147

(*) Quiero agradecer los comentarios recibidos de los miembros del grupo de trabajo del CONNEX en la con-ferencia en Oslo, 27-28/5/2005, del grupo de trabajo del Congreso Espaol de Ciencia Poltica en Madrid,21-23/9/2005, y a los participantes en el coloquio del Instituto Universitario de Estudios Europeos de la UABel 18/11/2005 sus sugerencias. Finalmente, mi gratitud al Dr. Andreas Dr, quien ha ledo el texto completo,y a los dos evaluadores de la RECP por sus ideas y crticas, las cuales han sido fundamentales para la mejo-ra del artculo.

ratificacin del Tratado Constitucional Europeo (2004) 1. Los anteriores Tratados comu-nitarios han sido aprobados en los Parlamentos nacionales sin que los gobiernos de lospases miembros de la UE recurriesen a consultas populares salvo en casos excepciona-les 2. Hasta el momento presente, Dinamarca e Irlanda eran los nicos pases que habanconvocado a sus ciudadanos a las urnas para ratificar todos los Tratados de la UE, aexcepcin del Tratado de Niza (2001) en el caso de Dinamarca, que aleg que no supo-na una transferencia de poder. No obstante, en ambos Estados los referendos respondenms a imperativos legales que al deseo expreso de los gobiernos. Excepcionalmente,Francia celebr un referndum sobre el Tratado de Maastricht (1992). Sorprendente-mente, esta tendencia reacia a celebrar consultas populares para la ratificacin de losTratados comunitarios ha cambiado con el Tratado Constitucional Europeo. Por primeravez en la historia de la integracin europea, diez de los veinticinco Estados miembrosque componan la UE entonces declararon su intencin de convocar un referndumsobre el Tratado Constitucional Europeo, en algunos casos incluso antes de concluidaslas negociaciones sobre el Tratado en junio de 2004. Cmo podemos explicar estaeclosin de referendos sobre el Tratado Constitucional Europeo?

Una de las razones para convocar referendos pudo ser la necesidad de legitimar lasdecisiones de la UE (Weiler, 1997; Elster, 1998; Grande, 2000; Schmitter, 2000). Duran-te los trabajos en la Convencin, algunos de sus miembros solicitaron que se llevasea cabo un referndum obligatorio sobre el Tratado Constitucional Europeo 3. Adems,el Parlamento Europeo y los polticos, como el anterior canciller austriaco WolfgangSchussel, apoyaron la celebracin de un referndum en todos los pases de la UE en laprimera semana de mayo de 2005 para combatir el tan acuado dficit democrtico 4.En el plano acadmico, Philippe Schmitter (2000: 120-25) propuso la organizacin dereferendos no obligatorios en la UE y, en particular, la celebracin de uno simultneoen todos los Estados miembros para ratificar la Euro-constitucin. Asimismo, JrgenHabermas (2003: 23) declar que un referndum a escala europea dara a los ciudada-nos oportunidades ms amplias y ms efectivas en orden a participar en el desarrollo delas polticas. Algunos acadmicos llegaron a sugerir posibles modelos de referendospara aprobar el Tratado Constitucional Europeo tomando en consideracin una mayorade Estados y ciudadanos, incluso antes de iniciados los trabajos de la Convencin (Frey,1996; Nentwich, 1996; Epiney, 1997; Abromeit, 1998).

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1. Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, firmado el 29 de octubre de 2004. Diezpases no han ratificado el Tratado: Dinamarca, Finlandia, Francia, Irlanda, los Pases Bajos, Polonia, Portu-gal, el Reino Unido, la Repblica Checa y Suecia.

2. Sobre los referendos de los Estados miembros sobre la adhesin a la UE, vase Hug (2002).

3. CONV 658/03, 31/03/2003.

4. Resolucin del Parlamento Europeo sobre los procedimientos de ratificacin del Tratado que establece laConstitucin para Europa y la estrategia de comunicacin, 14 de octubre de 2004, B6-0067/2004.

Segn esta posicin normativa ampliamente defendida, el avance y la profundiza-cin del proceso de integracin europea podra ser una de las principales razones queexplican por qu tantos Estados miembros han convocado referendos sobre el TratadoConstitucional Europeo. La UE requiere de nuevas vas legitimadoras y los referendosaunque no son la solucin mgica al problema del dficit democrtico en la UE almenos ayudan a corregirlo, as como contribuyen a construir un demos europeo. Algu-nos autores han llegado incluso a destacar los beneficios de los referendos respecto a laselecciones europeas, consideradas de segundo orden ya que tienen menor trascenden-cia e impacto poltico (Siune et al., 1994; Follesdal y Hix, 2005; Garry et al., 2005).

Sin embargo, el anlisis emprico sobre los referendos convocados para ratificar elTratado Constitucional Europeo nos muestra una realidad completamente distinta. Nohay un referndum a escala europea en todos los Estados como algunos haban recla-mado ya que slo diez pases aceptaron llevar a sus ciudadanos a las urnas. Adems, ladecisin de los distintos actores polticos de celebrar un referndum ha sido tomada enel mbito domstico mantenindose como un proceso clsicamente nacional. Ms an,si analizamos las motivaciones que han llevado a la decisin de celebrar referendossobre el Tratado, vemos que el debate sobre la falta de legitimidad democrtica de laUE ha tenido poco efecto en los distintos actores polticos a la hora de apoyarlo. Por elcontrario, empricamente observamos que la decisin ha venido determinada por finesestratgicos de mbito domstico, es decir, los partidos polticos se han declarado favo-rables a la convocatoria de referendos con el objetivo de protegerse o aumentar supoder en el contexto poltico nacional.

Esta explicacin instrumentalista de los referendos sobre el Tratado ConstitucionalEuropeo contrasta con la que ofrece Carlos Closa (2005) basada en factores institucio-nales, es decir, la influencia de experiencias pasadas, la lgica de la justificacin y elefecto de mimesis, es decir, la influencia de unos pases en otros. En contraste connuestra hiptesis, Closa descarta que sean las constricciones domsticas lo que determi-na la decisin de los pases a la hora de celebrar referendos. Mediante este artculo, porel contrario, mostraremos que el posicionamiento de los partidos polticos y la decisinde convocar referendos vienen determinados por conflictos domsticos. Cmo podraexplicarse si no que la influencia de experiencias pasadas generase esta oleada de refe-rendos para ratificar los Tratados cuando, hasta el momento presente, slo Francia haconvocado un referndum que no es preceptivo para ratificar un Tratado comunitario?Esta es la primera vez que, por ejemplo, pases como los Pases Bajos, Espaa, Luxem-burgo y Portugal convocan referendos sobre cuestiones ligadas al proceso de integracineuropeo. Adems, aunque la mimesis puede ser importante hasta cierto punto en esteproceso, este factor no proporciona una explicacin suficiente sobre el aumento de refe-rendos, as como no puede explicar por qu quince Estados miembros hayan determina-do no convocar un referndum. Asimismo, la lgica de la justificacin tampoco podraresponder a la situacin anmala de que slo diez pases sientan la obligacin de con-

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vocar referendos frente a los quince restantes. De ah que, si bien los factores institu-cionales que presenta Closa permiten describir algunos escenarios polticos en los cua-les se convocaron referendos, no permiten explicar la eclosin de referendos en su con-junto. La contribucin sustantiva de este artculo es, por tanto, que ofrece un anlisissistemtico desde una perspectiva comparada de las causas por las que se convocaron ono referendos sobre el Tratado Constitucional Europeo, algo necesario teniendo encuenta la relevancia de los referendos en la UE.

Hemos estructurado el artculo del siguiente modo. Despus de la introduccin, en laprimera parte presentamos la clsica interpretacin sobre el dominio de los interesesdomsticos a la hora de celebrar referendos estableciendo una tipologa de referendosbasada en su funcionalidad. En la parte principal del artculo analizamos empricamen-te los datos conseguidos a partir de la realizacin de una base de datos que incluye laposicin de todos los partidos polticos representados en los Parlamentos nacionales delos Estados miembros de la UE acerca del Tratado Constitucional Europeo y de la cele-bracin de un referndum. Seguidamente, ponemos a prueba la tipologa mencionadasobre las motivaciones de los referendos analizando tanto los pases que convocaronreferendos sobre el Tratado como los que optaron por no hacerlo. Finalmente, resumi-mos las conclusiones y las implicaciones ms significativas del artculo.

LOS REFERENDOS: UNA TIPOLOGA

Cmo podramos explicar la convocatoria de estos diez referendos sobre el TratadoConstitucional Europeo? Ya en los aos setenta, David Butler y Austin Ranney (1978:18) hacan referencia a las dificultades de establecer una tipologa que pudiese explicarde forma sistemtica por qu y cundo se convocan referendos teniendo en cuenta lasingularidad que presenta cada estudio de caso. Desde un punto de vista legal, los refe-rendos pueden ser fcilmente clasificables entre los que son constitucionalmente obliga-torios o preceptivos y los que son convocados a discrecin de los actores polticos(mayoritariamente los gobiernos y/o por cierto nmero de parlamentarios), los denomi-nados referendos facultativos (Suksi, 1993). Pueden tambin clasificarse en funcin desus efectos, distinguindose entre referendos consultivos y obligatorios, los primerosdejan que la ltima palabra recaiga en los actores polticos mientras que los segundosson vinculantes. Otro modo de distinguirlos se basa en los actores que los convocan, seael ejecutivo (el presidente o primer ministro) o una mayora parlamentaria o ambos. Eneste sentido, Gordon Smith (1976) propuso una categorizacin de referendos tomandoen cuenta el derecho a iniciarlos por el gobierno (referendos controlados o no controla-dos) y considerando sus efectos, es decir, referendos hegemnicos o antihegemnicos.Asimismo, los referendos pueden ser tambin clasificados segn su utilidad como ins-trumentos en manos de una minora que nada tiene que perder solicitando un refern-



dum, como un mecanismo de mediacin ante un conflicto o como pararrayos que per-mite apartar una cuestin de la agenda poltica (Bjrklund, 1982: 247-49) 5.

En los estudios de ciencia poltica, las clasificaciones ms interesantes se basan enlas razones de los actores polticos para convocar referendos (Butler y Ranney, 1978: 18y 1994; King, 1981: 113-15; Lijphart, 1984; Morel, 1995 y 2001: 53-62; Setl, 1999b:89-93; Walker, 2003; Closa, 2005: 8-11; Qvortrup, 2005: 104-06). La mayora de estasdistinciones coinciden en la importancia del componente instrumental o estratgico delos actores polticos, es decir, los referendos se convocan por motivos internos sirvien-do para maximizar el poder de influencia de los actores polticos en el plano domstico.

En esta direccin, Arend Lijphart (1984: 204) es muy explcito cuando seala: Los[Referendos] son instrumentos polticos en manos de los gobiernos ms que instrumen-tos en contra de los gobiernos. Siguiendo este argumento, los gobiernos slo escogenesta opcin cuando consideran que ofrecen ciertas ventajas tcticas (Smith, 1976; Lij-phart, 1984; King, 1981; Morel, 2001), es decir, cuando sirven para ampliar su poder deinfluencia en el mbito domstico. Como Vernon Bogdanor (1994: 30) advierte, losreferendos son necesariamente un instrumento de proteccin y no de cambio. La evi-dencia de que los referendos pueden escapar al control de los organizadores y acabardebilitando al gobierno (Wright, 1978: 161; Gallagher, 1995: 243; Setl, 1999a: 330;Qvortrup, 2005) explica que sea previsible que los gobiernos slo se muestren a favorcuando esperen ganarlos (Lijphart, 1984: 203); cuando prevn ciertas ventajas tcticas;o bien, como Butler y Ranney (1978: 221) sealan, cuando ofrecen una solucin ad hoca un problema particular como, por ejemplo, cuando resuelven divisiones internas entrelos partidos polticos en el gobierno y/o la oposicin o legitiman una decisin que gozade poco consenso entre la ciudadana.

Basndonos en las clasificaciones existentes, distinguimos cuatro tipos de referendosfacultativos: de refuerzo del ejecutivo, de resolucin de conflictos, legislativos y delegitimacin (vase la tabla 1). En esta clasificacin partimos de la asuncin de que elgobierno goza de una posicin privilegiada para convocar un referndum ya que gene-ralmente ocupa la mayora en el Parlamento. Por consiguiente, la tipologa que presen-tamos a continuacin analiza las razones o motivaciones que determinan que gobiernosconvoquen referendos.

Los primeros, los referendos de refuerzo del ejecutivo, son aquellos que son utiliza-dos para aumentar el poder del partido o los partidos en el gobierno ante la perspectivade unas elecciones (Qvortrup, 2005: 105). Los referendos pueden servir para mostrar elapoyo de la ciudadana a la poltica del gobierno. Mediante su convocatoria, puedenponer al partido impulsor en una posicin privilegiada ya que ganar un referndum lepermitira consolidarse y reforzar su posicin. Adems, los referendos pueden evitar que



5. El trmino que utiliza Bjrklund (1982) es lightning rod for dissent.

las elecciones se vean eclipsadas por temas controvertidos de la agenda poltica. Con-vocar un referndum ante la perspectiva de unas elecciones puede servir para aplazardicho tema, lo cual podra ir en beneficio del partido o los partidos en el gobierno(Bjrklund, 1982: 249; Setl, 1999b: 91-92). En ambos casos los referendos persiguenfines instrumentalistas en beneficio del partido o partidos en el gobierno.

Los referendos pueden resolver disputas internas dentro del partido en el gobierno ode los partidos en la coalicin, son los referendos para la resolucin de conflictos(Morel, 2001: 53-56). Las diferencias entre los partidos en el gobierno sobre una cues-tin pueden ser suficientemente significativas como para hacer conveniente convocar unreferndum. En este caso, los referendos pueden actuar como rbitros para resolver dis-putas internas (Setl, 1999b: 91). Ms en general, la competicin entre los partidos enel gobierno puede hacer que algunos se declaren a favor de un referndum, inclusocuando tienen una opinin similar sobre el tema en discusin. Como Tor Bjrklund(1982: 248) seala, los referendos pueden asumir la funcin de mediadores evitando lasescisiones entre el partido en el gobierno y/o las coaliciones gubernamentales.

Los referendos legislativos son aquellos que son convocados cuando no hay unamayora parlamentaria favorable, es decir, el proceso de ratificacin no puede pasar porel procedimiento normal legislativo (Morel, 2001: 56-59; Closa, 2005: 9; Qvortrup,2005: 104). En esta situacin, la estrecha divisin entre los parlamentarios sobre el temaobjeto de discusin puede hacer necesario recurrir a un referndum. Aunque esta situa-cin no es muy corriente, suele producirse cuando el partido o partidos en el gobiernotienen una representacin minoritaria o cuando constitucionalmente se requiere unaamplia mayora para ratificar una decisin. En el primer supuesto, los partidos en laoposicin pueden declararse menos favorables a apoyar al partido o los partidos en elgobierno, con el nico objetivo de ponerle en la situacin impredecible de tener queconvocar un referndum. Bajo estas circunstancias, los referendos devienen en un ins-trumento imprescindible para ratificar una decisin.

Finalmente, tenemos los referendos de legitimacin, que tal y como su nombre indi-ca, el principal objetivo de sus iniciadores es dotar de legitimidad una decisin. Consi-



TABLA 1.LAS MOTIVACIONES DE LOS REFERENDOS FACULTATIVOS

Tipo Funcin

Referendos de refuerzo del ejecutivo Aumentar el poder del ejecutivo en el sistema polticonacional

Referendos de resolucin de conflictos Disipar disputas entre los partidos en el gobierno sobrela cuestin y/o el referndum

Referendos legislativos Resolver diferencias en la ausencia de una mayoraparlamentaria

Referendos de legitimacin Dotar de legitimidad una decisin

deramos que un referndum pertenece a esta categora cuando no se puede apreciar quehaya ningn tipo de ventaja estratgica o instrumental por parte de sus iniciadores. Porconsiguiente, la nica finalidad de estos referendos es que la ciudadana se expresesobre una cuestin concreta.

En suma, esta clasificacin muestra que el partido o los partidos en el gobierno pue-den utilizar referendos para reforzarse en el plano domstico pero tambin en determi-nados escenarios polticos en los que stos proporcionan soluciones a problemas polti-cos y/o dotan de legitimidad una decisin del gobierno. La clasificacin que hemospresentado obedece a estudios de caso ideales, en la prctica es fcil observar cmo msde uno de los factores mencionados puede explicar una parte de la realidad poltica.Ello, sin embargo, no resta utilidad a la clasificacin presentada sino que, por el con-trario, permite agrupar los referendos en funcin de cules han sido los factores princi-pales motivadores de su convocatoria. Cabe decir adems que, a pesar de la relevanciade llevar a cabo un estudio sobre los factores que inducen a la celebracin de referen-dos, no existe un anlisis sistemtico hasta el momento presente que englobe un proce-so amplio en el cual una serie de pases se encuentran en la disyuntiva de convocar ono referendos. El proceso de ratificacin del Tratado Constitucional Europeo ofrece laoportunidad de poner a prueba la clasificacin propuesta y mostrar su utilidad a la horade comprender el comportamiento de los actores polticos.

LOS REFERENDOS SOBRE EL TRATADO CONSTITUCIONAL EUROPEO

Despus de una larga preparacin en la Convencin europea y de las negociacionesen torno a la Conferencia Intergubernamental que ocup parte de 2003 y 2004, los vein-ticinco Estados miembros firmaron el Tratado Constitucional Europeo en Roma el 29 deoctubre de 2004 dando paso a la fase de ratificacin. En esta fase, todos los Estadosmiembros estn obligados segn sus respectivas constituciones nacionales a aprobar eltexto por sus Parlamentos nacionales y, en algunos casos, obligatoria u opcionalmente atravs de referendos (Suksi, 1993; Setl, 1999a; Closa, 2004; Kurpas et al., 2005).Sobre este particular existen algunas diferencias sustantivas entre los Estados miembrosen la UE a considerar. En Irlanda la consulta popular para ratificar un tratado interna-cional es obligatoria o preceptiva mientras que en Dinamarca puede ser requerida poruna minora de los miembros del Parlamento, lo que la hace casi inevitable 6. Sinembargo, en la mayor parte de los otros Estados miembros la realizacin de un refern-dum es facultativa cuando haya una mayora a favor en el Parlamento y/o a peticin del



6. La Constitucin irlandesa establece que el gobierno tiene que someter a referndum cualquier cuestinque altere la Constitucin (artculo 46.2). Asimismo, la Constitucin danesa establece en el artculo 20 que esnecesario que un 5/6 del Parlamento se oponga a la celebracin de un referndum.

poder ejecutivo, si bien hay que tener en cuenta algunas particularidades. Mientras queen Austria y Suecia una consulta popular de este tipo en principio es slo factible si seproduce una transferencia de soberana que afecte a sus constituciones, en Malta, sinembargo, slo es posible si afecta a los principios fundamentales de la Constitucin.Finalmente, en el otro extremo estn Alemania, Estonia e Italia, donde no estn previs-tos referendos para ratificar tratados internacionales.

Teniendo en cuenta dichas limitaciones formales, el escenario poltico que nosencontramos en la fase de ratificacin del Tratado Constitucional Europeo es el siguien-te: como era esperado, Irlanda y Dinamarca anunciaron un referndum 7. Curiosamente,ocho pases rompieron con su comportamiento habitual y declararon su intencin decelebrar un referndum facultativo (Espaa, Francia, Luxemburgo, Pases Bajos, Polo-nia, Portugal, Reino Unido y Repblica Checa). En la mayor parte de estos pases ladecisin fue tomada antes de que las negociaciones concluyesen, salvo Francia que loanunci a posteriori, es decir, una vez que el Tratado Constitucional Europeo haba sidofirmado. Esta situacin tan singular hace oportuno analizar las motivaciones de los acto-res polticos implicados.

La investigacin emprica se ha realizado a partir de una base de datos que rene laposicin de todos los partidos polticos representados en los Parlamentos nacionales delos Estados miembros sobre el Tratado Constitucional Europeo y sobre la posibilidad deconvocar un referndum; habiendo sido excluidas Dinamarca e Irlanda por las razonesmencionadas. Por el contrario, s tomamos en consideracin los tres Estados en los quesera necesaria una reforma constitucional para celebrar un referndum (Alemania, Esto-nia e Italia) ya que dicha opcin fue al menos debatida. Por tanto, contamos con 165partidos de los veintitrs pases, de los cuales 57 ocupan el gobierno mientras que 108estn en la oposicin; lamentablemente no contamos con la informacin de seis partidosen la oposicin, ya que no se ha podido obtener datos sobre su posicin respecto al Tra-tado Constitucional Europeo y uno de ellos no se ha posicionado sobre el referndum.De ah que finalmente la base de datos incluya 102 partidos en la oposicin.

Las cuestiones examinadas son dos: 1) Cul es la posicin del partido polticosobre el Tratado Constitucional Europeo (a favor o en contra)? y 2) Cul es la posicindel partido poltico sobre la realizacin de un referndum (a favor o en contra)? Estainformacin ha sido recolectada directamente a travs de las pginas en Internet de lospartidos polticos y, en los casos en los que no exista dicha informacin, va telefnicao e-mail; el objetivo era conseguir la posicin oficial defendida por los partidos. Paraconfirmar dichos datos, hemos revisado las votaciones de los partidos en sus respecti-vos Parlamentos nacionales sobre el Tratado. Adems, contamos con informacin sobre



7. En el caso particular de Dinamarca estaba prevista la celebracin del referndum el 27 de septiembre de2005. Sin embargo, el resultado negativo en Francia y los Pases Bajos supuso que inmediatamente el PrimerMinistro Anders Fogh Rasmussen lo cancelase hasta nuevo aviso.

la orientacin ideolgica de los partidos y el nmero de escaos. Por ltimo, se ha ana-lizado la posicin de la ciudadana segn los datos extrados del Eurobarmetro en elperiodo en que cada pas debi posicionarse sobre el Tratado Constitucional Europeo yel referndum (julio 2004, marzo 2005 y julio 2005); factor que pudo tener algunainfluencia en el posicionamiento de los partidos polticos.

La posicin de los partidos polticos sobre la ratificacin del Tratado ConstitucionalEuropeo

La primera cuestin que examinamos en esta seccin es qu determina que los par-tidos se declaren a favor o en contra de un referndum. Los resultados del anlisis de labase de datos muestran que en una primera visin general los partidos polticos en elgobierno son menos favorables que los partidos que estn en la oposicin a apoyar lacelebracin de referendos (36,8-59,8%). Ello es observable no slo cuando los partidosen la oposicin defienden posiciones distintas a las del gobierno sobre el Tratado Cons-titucional Europeo sino tambin cuando son favorables, lo que hace pensar que en estecaso su posicin se fundamentaba en razones tcticas, como veremos ms adelante. Lospartidos en la oposicin pueden proponer referendos para prevenir que se apruebenmedidas a las que se oponen cuando no tienen una mayora que pueda impedirlo en elParlamento. En este sentido, un referndum puede ser un mecanismo de control delgobierno para asegurarse que no ha sobrepasado su mandato y que est actuando deacuerdo con lo que piensa la ciudadana. Ello explica que bajo estas circunstancias lospartidos en la oposicin sean favorables a convocar referendos (Bjrklund, 1982: 248).Efectivamente esto es lo que sucede cuando los partidos se declaran contrarios al Trata-do Constitucional Europeo, ya que 32 (80%) solicitaron que hubiese un referndummientras que slo 8 (20%) partidos en idnticas circunstancias no lo hicieron (vase latabla 2). Precisamente, estos 32 partidos pertenecen a Blgica, Repblica Checa, Fin-landia, Francia, Alemania, Grecia, Pases Bajos, Polonia, Portugal, Eslovaquia, Espaa,Suecia y Reino Unido (vanse estos partidos en la tabla 3).

Tan slo quedan fuera de esta previsin 8 partidos polticos, los cuales aun opo-nindose al Tratado decidieron no apoyar la celebracin de un referndum en Francia(2), Italia (1), Letonia (2), Pases Bajos (2) y Eslovenia (1). Hay algunos factores quepueden explicarlo: Letonia y Eslovenia recientemente haban celebrado un referndumpara su adhesin a la UE, lo que pudo determinar que no considerase necesario convo-car otro en tan poco tiempo. En este sentido, los impedimentos legales en Italia tambinpueden revelar el posicionamiento del Partido de la Refundacin Comunista. Finalmen-te, algunos partidos pequeos tanto en Francia el Movimiento por Francia y el Rallypor Francia como en los Pases Bajos la Unin Cristiana y el Partido para la Refor-ma Cristiana tampoco solicitaron referendos.



TABLA 2.POSICIN DE LOS PARTIDOS POLTICOS SOBRE EL TRATADO CONSTITUCIONAL EUROPEOY EL REFERNDUM 8

Referndum

A favor En contra

Partidos en A favor 19 (33,3%) 34 (59,7%)el gobierno

Tratado En contra 2 (3,5%) 2 (3,5%)ConstitucionalEuropeo A favor 29 (28,4%) 33 (32,4%)

Partidos en laoposicin En contra 32 (31,4%) 8 (7,8%)

Esta tendencia, no obstante, contrasta con lo que sucede en los partidos que estn enel gobierno. Para empezar, tan slo cuatro partidos que forman parte de coalicionesgubernamentales estn en contra de la ratificacin del Tratado en Chipre, Eslovaquia,Italia y Letonia. Entre stos, dos partidos son partidarios de celebrar referendos mien-tras que dos prefieren la va parlamentaria. Por un lado, los partidos que s lo solicitanpodran hacerlo con idntico inters que los partidos en la oposicin, es decir, controlarlas decisiones que son tomadas por los partidos que tienen mayor peso en la coalicin.As sucede con la Liga Norte, que tiene 30 escaos de los 368 que ocupa la coalicinen el Parlamento italiano, y el Movimiento Cristiano Democrtico en Eslovaquia, queposee 15 escaos de los 78 del gobierno. Se trata de partidos con pocos escaos en lacoalicin que quieren que la ltima palabra sobre el Tratado Constitucional Europeorecaiga en la ciudadana. Por otro lado, teniendo en cuenta que son partidos que hacenparte del gobierno que aprob el Tratado, sera tambin lgico pensar que no apoyanreferendos para evitar poner en dificultades a su propio gobierno. Hay dos partidos queresponden a esta lgica y que no solicitan un referndum: el Partido Central-Unin delos Campesinos en Letonia con 8 escaos, el partido ms pequeo de la coalicin, y elPartido Progresivo de los Trabajadores en Chipre, que, en cambio, es el partido mayo-ritario en el gobierno. En suma, este anlisis muestra que los partidos en la oposicinson sustancialmente ms favorables a la convocatoria de referendos.



8. La tabla incluye el nmero absoluto de los partidos polticos (57 en el gobierno y 102 en la oposicin)segn su posicin sobre el Tratado Constitucional Europeo (a favor o en contra) y el referndum (a favor oen contra). No se ha ponderado el peso de los partidos polticos segn el nmero de escaos que ocupan ensus respectivos Parlamentos puesto que el objetivo de este artculo es analizar la tendencia a convocar refe-rendos en funcin de su estatus en el sistema poltico (partidos en el gobierno o en la oposicin), indiferente-mente de su peso poltico. El porcentaje en cada uno de los grupos se ha calculado respecto al nmero totalde partidos en el gobierno y/o en la oposicin.

TABLA 3.LOS PARTIDOS POLTICOS EN LA OPOSICIN EN CONTRA DEL TRATADO CONSTITUCIONALEUROPEO Y A FAVOR DE UN REFERNDUM

Pases Partidos polticos

Alemania Partido del Socialismo DemocrticoBlgica Intereses FlamencosEslovaquia Partido Comunista de EslovaquiaEspaa Izquierda Unida, Iniciativa por Catalua, Izquierda Republicana de Catalua,

Coalicin Canaria, Bloque Nacionalista Gallego, Consejo Aragons, SolidaridadVasca, Navarra S

Finlandia True FinnsFrancia Partido Comunista FrancsGrecia Partido Comunista Griego, Coalicin del Movimiento de la Izquierda y Eco-

logaPases Bajos Partido Socialista, Lista Pim FortuynPolonia Self-Defense, Liga de las Familias Polacas, Ley y Justicia Portugal Partido Comunista Portugus, Partido Ecolgico Los Verdes, Bloque de la

IzquierdaReino Unido Partido Conservador, Partido Nacional Escocs, Partido Unionista del Ulster,

Partido Unionista Democrtico, Sinn FinRep. Checa Partido Cvico Democrtico, Partido Comunista de Bohemia y MoraviaSuecia Partido de la Izquierda, Partido de los Verdes

Adems, aunque los partidos en la oposicin sean favorables a la ratificacin delTratado Constitucional Europeo, el anlisis parece indicar que apoyan la celebracinde un referndum cuando ven la posibilidad de debilitar al gobierno ponindolo enuna situacin defensiva o de reforzar su posicin ante el electorado (Mendelsohn yParkin, 2001; Closa, 2005: 9; Crum, 2005: 6) o de legitimarse ellos mismos frente asus seguidores. Volviendo a la base de datos, observamos que, a pesar de estar afavor del Tratado Constitucional Europeo, 29 partidos en la oposicin solicitaron unreferndum frente a 33 que optaron por posicionarse en contra (vase la tabla 2).Estos datos indican que aproximadamente la mitad de los partidos en esta situacinse mostraron partidarios de convocar a los ciudadanos a las urnas (46,8-53,2%). Estosucede con al menos un partido poltico en Alemania, Blgica, Chipre, Espaa, Esto-nia, Finlandia, Francia, Grecia, Lituania, Luxemburgo, Pases Bajos, Polonia, Portu-gal y Reino Unido (vanse los partidos en la tabla 4). Por el contrario, los datos nosmuestran que los partidos en el gobierno favorables al Tratado son menos partidariosde celebrar referendos en idnticas circunstancias; 19 partidos se declararon a favorde un referndum frente a 34 que se opusieron (tabla 2); el porcentaje es del 35,85%a favor y del 64,15% en contra. ste podra ser un indicador de que los partidos enla oposicin son invariablemente ms favorables a convocar referendos puesto quelos utilizan como instrumento para intentar aumentar su poder de influencia en elplano domstico.



Existen algunas caractersticas interesantes de los partidos que solicitan referendoscon fines estratgicos a pesar de apoyar el Tratado Constitucional Europeo (vase latabla 4). Por un lado, nos encontramos con algunos partidos en la oposicin que te-nan un considerable nmero de escaos en el Parlamento. En Estonia, el Partido delCentro, que ocupaba exactamente los mismos escaos que el partido mayor en la coa-licin (28 escaos), la Unin para la Repblica (Res Pblica), y en Grecia el Movi-miento Pan Helnico Socialista que suma un total de 117 escaos de los 300 que tieneel Parlamento. Estos dos partidos apoyaban la ratificacin del Tratado ConstitucionalEuropeo y la celebracin de un referndum con el objetivo previsible de debilitar elgobierno y enfrentarle a la situacin impredecible que conlleva este tipo de procesospopulares.

TABLA 4.LOS PARTIDOS POLTICOS EN LA OPOSICIN A FAVOR DEL TRATADO CONSTITUCIONAL EURO-PEO Y DE UN REFERNDUM

Pases Partidos polticos

Alemania Unin de los Socio-Cristianos en Baviera, Partido Liberal DemocrticoBlgica Centro Democrtico Humanstico, Ecologistas Confederados, Alianza de los

Nuevos FlamencosChipre Nuevos Horizontes, Movimiento para la Lucha Democrtica, Movimiento Eco-

lgico y MedioambientalEstonia Partido del Centro de EstoniaFinlandia Alianza de los VerdesFrancia Partido de los Socialistas, Unin para la Francia Democrtica, Los Verdes, Par-

tido Radical de la IzquierdaEspaa Partido Popular, Convergencia y Unin de Catalua, Partido Nacionalista VascoGrecia Movimiento Pan Helnico SocialistaLituania Unin de Centro y LiberalLuxemburgo Partido Obrero Socialista, Los Verdes, Comit de Accin para la Democracia y

Pensiones JustasPases Bajos Partido de los Trabajadores, Izquierda VerdePolonia Partido Popular PolacoPortugal Partido PopularReino Unido Partido de los Demcratas Liberales, Plaid Cymru-Partido de Gales, Partido

Social Demcrata y de los Trabajadores

No obstante, los partidos pequeos tambin recurren a referendos con la intencinde establecerse en el sistema poltico nacional. Por ejemplo, esto sucede en Alemania,Chipre, Italia y Lituania. En Alemania dos partidos pequeos apoyaron una consultapopular sobre el Tratado: la Unin Social y Cristiana de Baviera y el Partido Democr-tico Liberal, que contaban con 107 escaos de un total de 603. Asimismo, en Chipretres partidos solicitaron un referndum Nuevos Horizontes, el Movimiento por la



Lucha Democrtica y el Movimiento Ecologista y Medioambiental. En Italia, laFederacin Verde que ocupa slo 8 escaos en el Parlamento frente a 630 en totalapoya un referndum sobre el Tratado Constitucional Europeo, aun a sabiendas de quela Constitucin italiana no prev referendos para ratificar tratados. Finalmente, el Parti-do de la Alianza del Polo Electoral, que tan slo cuenta con 2 escaos en el Parlamen-to lituano, se trata de un partido que est casi excluido de la poltica legislativa y quehace campaa estratgicamente a favor de un referndum para ganar popularidad. Ensuma, estos ejemplos muestran que el objetivo de algunos partidos en la oposicin,cuando solicitan referendos, podra ser conseguir mayor visibilidad en la poltica na-cional.

Existe una explicacin alternativa a la que acabamos de presentar segn la cual laposicin de los partidos polticos a favor o en contra de referendos se basa en inclina-ciones ideolgicas (Marks et al., 2002; Crum, 2005). El anlisis emprico, sin embargo,sugiere que la ideologa como predictor de la posicin de los partidos sobre la convo-catoria de referendos no concuerda tan bien como el estatus de los partidos, ya sea enel gobierno o en la oposicin (vase adems Kurpas et al., 2005: 11). Esta afirmacinpuede ilustrarse si tomamos los tres grupos de partidos (segn su ideologa) que ma-yor representacin parlamentaria tenan en los veintitrs Estados miembros estudiadossocialdemcratas, cristianodemcratas y liberales en el momento: socialdemcratas(26 partidos), cristianodemcratas (25) y liberales (21). En cuanto a los socialdemcra-tas, 11 partidos se declararon favorables a un referndum mientras que 15 se posicionaronen contra (42-58%); la situacin no fue muy distinta en el caso de los cristiano-demcratas, con 9 partidos a favor y 16 en contra (35-65%); y, finalmente, doce parti-dos de los liberales solicitaron un referndum y 9 se mostraron contrarios (57-43%).Estos datos nos indican que efectivamente la ideologa no puede predecir la posicin delos partidos polticos a favor o en contra de un referndum, ya que de lo contrario seobservara una tendencia determinada entre los partidos de la misma ideologa a favor oen contra de un referndum. Esto no es sorprendente en el caso de los tratados interna-cionales, puesto que stos son negociados y aprobados por los gobiernos de los Estados,al margen de su orientacin ideolgica.

En suma, el anlisis de la base de datos nos ha mostrado que los partidos polticosse declaran favorables o contrarios a convocar referendos motivados por intereses estra-tgicos ms que por su ideologa. Se puede observar tambin que los partidos pequeosson ms partidarios de celebrar referendos. Por ltimo, los partidos en el gobierno sonmenos favorables a celebrar referendos que los que estn en la oposicin. Como mos-traremos en las secciones siguientes, los partidos en el gobierno slo se declaran parti-darios de convocar referendos cuando esperan ganarlos, si quieren reducir el impacto enlas elecciones del tema o si simplemente no pueden ratificar el Tratado sin recurrir a unreferndum.



Referendos de refuerzo del ejecutivo en Espaa, Portugal, Francia y el Reino Unido

Este tipo de referendos tiene como objetivo reforzar el poder del partido o los par-tidos en el gobierno. La funcin de estos referendos es que el gobierno salga reforza-do de su convocatoria ya sea porque ello le ponga en una posicin privilegiada frentea la ciudadana, o bien porque estratgicamente le permita aplazar temas controvertidosde la agenda poltica ante la perspectiva de elecciones nacionales. Si examinamos losveintitrs pases susceptibles de convocar un referndum con esta doble funcin, nosencontramos que tan slo los partidos en el gobierno en Espaa y Portugal, y en elcaso de Francia el Presidente de la Repblica, utilizaron los referendos con el objetivode salir reforzados. El referndum convocado en el Reino Unido en cambio tena comoobjetivo apartar la ratificacin del Tratado Constitucional Europeo de la agenda en vs-peras de las elecciones. A continuacin, analizaremos con ms detenimiento estos refe-rendos.

En Espaa fue el anterior gobierno del Partido Popular quien declar su intencin deconvocar una consulta popular antes de concluidas las negociaciones. Esta decisinpudo estar en parte influenciada por la oposicin del gobierno espaol a la prdida depeso poltico en el Consejo de Ministros sugerida por la Convencin y despus discuti-da en las negociaciones en la Conferencia Intergubernamental pero sobre todo estuvomotivada por las elecciones nacionales previstas en marzo de 2004. El gobierno del Pre-sidente Jos Mara Aznar haba recibido acusaciones de actuar en contra de la opininde la ciudadana en temas como la reforma educativa y la guerra de Irak. En medio deestas crticas, convocar un referndum era una muestra de transparencia y un intento deinvolucrar ms a los ciudadanos en las decisiones del gobierno, algo que poda utilizaren su beneficio de cara a las elecciones. Aunque ste era su objetivo, el Partido Popu-lar perdi las elecciones en marzo de 2004 obteniendo la victoria el Partido Socialistaliderado por Jos Luis Rodrguez Zapatero. El nuevo gobierno tambin haba prometidoen su programa electoral que celebrara un referndum sobre el Tratado, decisin queasimismo le pona en una buena posicin de cara a las elecciones. Adems de habersenegado habra recibido las crticas de los partidos en la oposicin (Hussain, 2005: 4).De hecho, Zapatero reiter en varias ocasiones su deseo de que Espaa fuese el primerpas en ratificar el Tratado, lo que aumentaba su reputacin. Efectivamente, el refern-dum se celebr el 20 de febrero de 2005 dando la victoria esperada a Zapatero (76,73%a favor y 17,24% en contra).

En Portugal la situacin no fue muy distinta. Haba unnime apoyo de todas lasfuerzas polticas portuguesas a celebrar un referndum sobre el Tratado ConstitucionalEuropeo. Tan slo se oponan tres partidos minoritarios, con 22 escaos de un total de230 el Partido Comunista, el Partido Ecologista de los Verdes y el Bloque de laIzquierda. El anterior Primer Ministro, Jos Manuel Duro Barroso, en una reunin



del Consejo Nacional del Partido Social Demcrata el 7 de octubre de 2003, declar:es esencial que sea legitimado [el Tratado Constitucional Europeo] por el pueblo antesde su entrada en vigor (citado en Hussain, 2004: 7). Despus de la dimisin de Barro-so, el nuevo Primer Ministro, Pedro Santana Lopes, se uni a dicha iniciativa, a pesarde que para convocar un referndum era necesario llevar a cabo una reforma extraordi-naria de la Constitucin.

Esta decisin pudo basarse en los beneficios electorales que podra tener para el pr-ximo Primer Ministro, ya que al igual que en Espaa las previsiones de los resultadosen Portugal eran ptimas. Cuando Barroso anunci el referndum en junio de 2004, el81% de los portugueses apoyaban el Tratado mientras que slo el 7% se opona (Euro-barmetro, julio de 2004). En abril de 2005, momento en el que Santana reiteraba suintencin de convocar un referndum, el 59% de los portugueses se mostraba a favor yel 12% en contra (Eurobarmetro, julio de 2005). En suma, estos porcentajes hacanpresagiar que el resultado en Portugal sera positivo y que, por consiguiente, no supon-dra ningn riesgo para los iniciadores. Ms bien al contrario, la posibilidad de que unamplio porcentaje de ciudadanos ratificase la decisin reforzaba la posicin del partidoen el gobierno y favoreca su imagen en el exterior, lo que fue utilizado ante la pers-pectiva de las elecciones.

En Francia, la convocatoria del referndum tuvo importantes consecuencias en lapoltica nacional. El Presidente, Jacques Chirac, anunci la celebracin del referndumsobre el Tratado durante el discurso tradicional para conmemorar el Da de la Bastilla el14 de julio de 2004. En Francia, el Presidente de la Repblica tiene la potestad de con-vocar un referndum sin la necesidad de aprobacin parlamentaria 9. Al igual que Chi-rac, otros relevantes polticos franceses como Giscard DEstaign, Pierre Moscovici yDominique de Villepin apoyaron tambin la iniciativa (Closa, 2004: 5) 10. Aunque se hasealado la convocatoria del referndum en el Reino Unido como un factor de influen-cia en la decisin de Chirac (Hussain, 2005: 3), otros factores de mbito nacional pare-cen explicar mejor su comportamiento.

Para empezar, el Tratado gozaba de buena salud ya que la mayor parte de los parti-dos polticos representados en el Parlamento eran favorables a su ratificacin, tan slotres partidos pequeos en la oposicin se oponan: el Partido Comunista Francs, elMovimiento por Francia y el Rally for France 11. A pesar de que estos partidos polti-cos ocupaban pocos escaos en el Parlamento (29 escaos de un total de 577), las dis-crepancias internas en el Partido Socialista incrementaron sustancialmente el nmero de



9. Artculo 11 de la Constitucin francesa.

10. Giscard DEstaign declar consultar a los franceses sobre este tema es un razonable y positivo riesgo yes justo aceptarlo (citado en Hussain, 2004: 3).

11. Para un anlisis sobre la posicin de los partidos polticos franceses, vase Ricard-Nihoul y Larhant(2005).

parlamentarios susceptibles de votar en contra del Tratado 12. Adems, una ampliamayora apoyaba la celebracin de un referndum con la salvedad del Movimiento porEuropa y del Rally for Europe, los cuales declaraban que no era suficientementeimportante convocar un referndum 13.

Otro factor importante en la decisin de Chirac de convocar un referndum fue elhecho de que la Union pour une Majorit Populaire haba perdido una serie de elec-ciones el ao anterior (las elecciones europeas y las regionales en junio de 2004),mientras que los socialistas, en cambio, haban aumentado su posicin. Un referndumsobre el Tratado Constitucional Europeo ofrecera a Chirac la plataforma perfectapara ganar las elecciones presidenciales en 2007 (Financial Times, 26 de mayo de2005: 9). Este plan era particularmente atractivo en ese momento cuando dos terciosde la poblacin se declaraba favorable al Tratado (48% a favor y 17 en contra ennoviembre de 2004) (Eurobarmetro, marzo de 2005). Sin embargo, aunque la estrate-gia de Chirac pareci ser inicialmente exitosa, los dos lderes potenciales socialistas,Franois Hollande y Laurent Fabius, se mostraron completamente en desacuerdo sobreel Tratado. En una entrevista publicada en agosto de 2004, Hollande declar que l erafavorable al Tratado (Le Monde, 2 de diciembre de 2004), legitimando adems sufirme intencin de prepararse para el ejercicio de sus responsabilidades en el futuro.Fabius y sus seguidores vieron esta declaracin como un desafo y empezaron a atacara Hollande.

En opinin de Fabius, el Tratado era demasiado liberal y necesitaba ser renegociadocon el objetivo de reforzar la dimensin social (Le Monde, 30 de noviembre de 2004).El argumento de Hollande, en cambio, se basaba en que decir no al Tratado ira endetrimento de los socialistas mismos y no ayudara al partido a ganar las prximas elec-ciones nacionales. Finalmente, el conflicto culmin con un referndum interno del Par-tido Socialista celebrado el 1 de diciembre de 2004 que dio la victoria a Hollande conel 58,8% a favor (Le Monde, 1 de diciembre de 2004).

Aunque inicialmente pareca que Chirac podra salir victorioso de su decisin deconvocar un referndum, pronto no pareci tan beneficiosa su estrategia para su pro-pio futuro poltico. Con la campaa iniciada por los partidarios del no al Tratado,los ciudadanos franceses acabaron decantndose en contra de lo que supuso que,finalmente, el 29 de mayo de 2005, una mayora del electorado decidiese no ratifi-car el Tratado Constitucional Europeo. Finalmente, Las esperanzas del Sr. Chiracde usar el voto en el referndum como un trampoln para conseguir un tercer man-dato presidencial en 2007 ahora se han troncado (Financial Times, 17 de junio de2005: 9).



12. Se produjeron discrepancias similares en el mismo partido durante la ratificacin del Tratado de Maas-tricht. Para un estudio de la situacin de entonces, vase, por ejemplo, Keraudren y Dubois (1994).

13. Estos partidos polticos tenan 7 y 1 escaos respectivamente en el Parlamento francs de un total de 577.

El Reino Unido es tambin un ejemplo paradigmtico de un referndum de refuerzodel ejecutivo, aunque, en este caso particular, el referndum tena como objetivo apartarde la agenda poltica de las elecciones nacionales de mayo de 2005 el controvertidotema europeo. Precisamente, dichas elecciones fue lo que precipit al Primer MinistroTony Blair a convocar un referndum sobre el Tratado Constitucional Europeo (Finan-cial Times, 30 de mayo de 2005: 6), aunque inicialmente se haba declarado en contra.El representante britnico en la Convencin lleg incluso a declarar que el Tratado seramenos importante que el Tratado de Maastricht (Financial Times, 20 de mayo de2003: 23). Sin embargo, el 20 de abril de 2004 Blair anunci la celebracin de un refe-rndum en la primavera de 2006. Qu explica el cambio de opinin de Blair a favordel referndum? Este abrupto cambio de decisin poda tener consecuencias negativaspara Blair (Financial Times, 20 de abril de 2004: 20). En este artculo sugerimos que ladebilidad de Blair explica en gran medida su decisin.

Ms importante era an el rechazo que exista por parte del resto de partidos; prin-cipalmente se declaraba contrario el Partido Conservador, pero tambin el PartidoNacional Escocs, el Partido Unionista del Ulster, el Partido Unionista Democrtico y elSinn Fin, que ocupaban 186 escaos de un total de 659. Ello, junto con la considera-ble oposicin por parte de la ciudadana al Tratado, haca que la celebracin del refe-rndum tuviese un alto riesgo. Al mismo tiempo, haba el apoyo unnime por parte delos partidos polticos para celebrar un referndum. Como resultado, Blair estaba obliga-do a convocar a los ciudadanos a las urnas, a pesar de la escasa probabilidad de que elTratado fuese ratificado. Decisin que, asimismo, ofreca a Blair la posibilidad de refor-zar su posicin de cara a las elecciones nacionales, ya que proponiendo su celebracinen el 2006, poco despus de las elecciones nacionales, poda evitar la cuestin durantela campaa electoral (Financial Times, 11 de diciembre de 2004: 1; Wagner, 2005). Enpalabras de Bogdanor: Blair es como cualquier otro poltico, un problema pospuesto esun problema resuelto (Financial Times, 24 de abril de 2004: 10), ya que una vez acep-tado el referndum evitaba que los conservadores explotasen el tema, en particulardurante la campaa electoral (Wilson, 2005).

Adems, el Reino Unido es uno de los pases ms euroescpticos, conocido por susreservas en poltica social, poltica exterior y tambin en la moneda nica. Ello impli-caba que la remota posibilidad de que un referndum en el Reino Unido sobre temaseuropeos obtuviese el s, dejaba a su promotor en una buena posicin en la polticanacional pero tambin en la europea (Hussain, 2005: 4; Financial Times, 2 de octubrede 2004: 11). Finalmente, Blair dejaba en manos de sus socios europeos la responsabi-lidad primera de ratificar el Tratado. La alta probabilidad de que algn pas no lograseaprobar el Tratado, como despus sucedi en Francia y los Pases Bajos, dejaba abiertala posibilidad a Blair de cancelar el referndum. En suma, los referendos convocados enEspaa, Portugal, Francia y Reino Unido ejemplifican la categora de referendos derefuerzo del ejecutivo.



Referendos de resolucin de conflictos en los Pases Bajos

Los referendos pueden solucionar disputas dentro del partido o los partidos en lacoalicin gubernamental cuando no hay acuerdo a favor o en contra del Tratado Cons-titucional Europeo y/o de la celebracin de un referndum. Analizando la posicin detodos los partidos polticos que ocupan el gobierno en los veintitrs pases, observamosque se producen ciertas divergencias en los gobiernos de Austria, Blgica, Chipre, Eslo-vaquia, Hungra, Italia, Letonia y los Pases Bajos. Sin embargo, dentro de este gruposlo los Pases Bajos han celebrado un referndum, mientras que Blgica, despus delargas discusiones, opt por dejar la decisin al Parlamento.

Examinando la situacin inslita de que los Pases Bajos hayan convocado un refe-rndum, no queda la menor duda de que el clima voltil poltico fue el desencade-nante del referndum sobre el Tratado Constitucional Europeo (Financial Times, 17 defebrero de 2005: 15). Despus de las elecciones de 2002, que supusieron la inclusindel Partido de Pim Fortuyn en el Parlamento, el gobierno de coalicin del Primer Minis-tro Meter Balkenende sobrevivi slo ochenta y seis das. Despus de las eleccionesque se celebraron el 22 de enero de 2003, la distribucin de escaos hizo que la for-macin de un gobierno de coalicin fuese extremadamente difcil (Van Holsteyn eIrwin, 2004). Slo despus de ciento veinticinco das de negociaciones, Balkenende fuecapaz de formar un nuevo gobierno, apoyado por los conservadores liberales (el PartidoPopular para la Libertad y la Democracia) y el liberal progresista (Demcratas 66). Elhecho de que ninguno de los dos partidos estuviese entusiasmado con formar parte dela coalicin hizo que el conflicto entre ellos fuese una constante, lo que asimismo deri-v en que el gobierno fuese profundamente impopular entre los votantes (The Guar-dian, 31 de mayo de 2005). En medio de esta situacin, los dos partidos liberales soli-citaron la celebracin de un referndum, mientras que Balkenende se declarabacontrario.

Como era previsible, estas divisiones fueron tambin utilizadas por los partidosen la oposicin que prcticamente de forma unnime apoyaron la celebracin delreferndum (salvo la Unin Cristiana [3 escaos] y el Partido para la Reforma Pol-tica [2 escaos]); lo que increment la presin sobre Balkenende a favor de la con-sulta popular. Aunque en el discurso de stos se haca mencin a la necesidad dedotar de mayor legitimidad el Tratado (Hussain, 2004: 3), todo indica que la decisinse fundament ms en las ventajas que podra tener un posible fallido referndum ala hora de debilitar a los partidos en el gobierno. Adems, si analizamos los datosdel Eurobarmetro (diciembre de 2003) observamos que el 51% de los neerlandeseseran favorables al Tratado mientras que el 32% eran contrarios. Finalmente, el 1 dejunio de 2005 el 61,6% de los ciudadanos vot en contra del Tratado y slo el 38,4%a favor. En suma, el referndum en los Pases Bajos para ratificar el Tratado Consti-tucional Europeo obedeci al intento de resolver los conflictos entre los partidos en



el gobierno, lo que muestra muy bien la importancia que desempea la polticanacional.

Asimismo, en otros pases haba distintas posiciones entre los partidos en el gobier-no respecto al Tratado Constitucional Europeo y la celebracin de un referndum, esdecir, susceptibles de formar parte de la categora de referendos de resolucin de con-flictos. En el Reino Unido haba muchas divisiones dentro del Partido Laborista sobreesta cuestin, algunos de sus miembros se haban declarado en contra del Tratado; ungrupo compuesto por veinticuatro parlamentarios presentaron una mocin en la quesolicitaban un referndum (Financial Times, 21 de mayo de 2003: 5). Como resultadode estas divisiones, algunos de los miembros del gabinete de Blair, que inclua a Gor-don Brown, Jack Straw y John Prescott, llegaron a argumentar que un referndum eranecesario. La guerra en Irak adems haba creado una serie de desafos internos aBlair. Sin embargo, como se ha explicado antes, la motivacin de reforzar el ejecutivoa la hora de convocar un referndum fue mayor en el caso del Reino Unido que la deresolver los conflictos internos del partido. En Italia la oposicin al Tratado Constitu-cional Europeo y, al mismo tiempo, la demanda de un referndum provino de uno delos partidos de la coalicin, la Liga Norte, con slo 30 escaos de los 368 que ocupa elgobierno en el Parlamento. Tratndose de un partido tan pequeo, el conflicto no erasuficiente como para obligar al gobierno a convocar un referndum. Adems, hay quetener en cuenta que la Constitucin italiana no prev la posibilidad de recurrir a refe-rendos para ratificar tratados internacionales, lo que corrobora asimismo que dicha peti-cin fuese inmediatamente desestimada (Uleri, 2002).

Se dan varios casos en los que, aunque algunos partidos polticos en el gobierno seoponan al Tratado, haba completa unanimidad en contra de un referndum, ste fue elcaso de Chipre, donde el Partido Progresista de los Trabajadores que suma la mayorade escaos en la coalicin 20 de 33 se opona al Tratado y en Letonia el PartidoCentro-Unin de Campesinos, con 8 de un total de 66 escaos que tiene el gobierno. Nohabiendo peticin de referndum, estos pases optaron por ratificar el Tratado Constitu-cional Europeo nicamente en los Parlamentos. En Letonia uno de los partidos en la coa-licin favorable al Tratado pidi un referndum el Partido Popular con 20 escaos deun total de 66 as como en Hungra el Partido de la Unin de Demcratas Libera-les; estas dos demandas no fueron seriamente consideradas. Finalmente, en Austria losdos partidos de la coalicin se declararon partidarios al Tratado si bien el Partido para laLibertad solicit un referndum alegando que era fundamental para el pas (Sommereg-ger, 2005). Sin embargo, esta demanda obedeca a la necesidad de legitimacin del pro-pio partido ante su electorado ya que haba apoyado la ratificacin del Tratado.



Referendos legislativos en la Repblica Checa y Polonia

Cuando la va parlamentaria puede frustrar la ratificacin, los referendos ofrecen lanica solucin posible para aprobar una decisin. Los dos referendos sobre el TratadoConstitucional Europeo celebrados en la Repblica Checa y Polonia forman parte de estacategora, no habiendo ningn otro caso similar entre el resto de Estados miembros. LaRepblica Checa es un caso muy singular, ya que los tres partidos en el gobierno sedeclararon favorables al Tratado Constitucional Europeo el Partido SocialdemcrataCheco, la Unin Democrtica y Cristiana y la Unin Liberal y la Democrtica Uniny suman 101 escaos en el Parlamento mientras que los partidos de la oposicin elPartido Democrtico Cvico, el Partido Comunista de Bohemia y Moravia contrarios alTratado alcanzan la cifra de 99 escaos, lo que implica que el gobierno de Vladimir Spi-dla podra no alcanzar el apoyo necesario en el Parlamento para ratificar el TratadoConstitucional Europeo. Ante esta situacin, todos los partidos, tanto en el gobiernocomo en la oposicin, se han declarado partidarios de celebrar una consulta popular espe-rando as resolver parte de las disputas entre ellos sobre el Tratado (Hussain, 2004: 3).La necesidad de un referndum ha sido expresada por el fundador del Partido Democr-tico Cvico, Vaclav Haus, quien declar que la situacin existente obligaba a celebrar unreferndum. Estas divisiones entre los partidos polticos venan adems acompaadas deuna opinin por parte de los ciudadanos muy fraccionada (39% a favor y 20 en contra)(Eurobarmetro, marzo de 2005). Dada esta situacin, el gobierno de Vladimir Spidladecidi convocar un referndum sobre el Tratado con el objetivo de evitar una derrotaparlamentaria.

El panorama poltico en Polonia era bastante similar ya que tambin existan nume-rosas divisiones entre los partidos polticos sobre el Tratado Constitucional Europeo quehacan necesario un referndum coincidiendo con las elecciones nacionales en otoo de2005 (Financial Times, 26 de octubre de 2004: 4). El Presidente de Polonia lleg adeclarar que era mejor un referndum que arriesgarse a una derrota en un Parlamentomal dividido (Financial Times, 28 de abril de 2004: 9). Igual que en la RepblicaCheca, en Polonia todos los partidos polticos eran partidarios de celebrar un referndum,oponindose al Tratado slo tres partidos los nacionalistas del Self-Defence, la Ligade las Familias Polacas y la Ley y Justicia. Finalmente, si bien la proximidad con laselecciones en Polonia pudieron haber tenido alguna influencia en el posicionamiento delos distintos partidos sobre el Tratado (Shaw, 2005), la ausencia de una mayora parla-mentaria fue indiscutiblemente el principal desencadenante del referndum. La situacindescrita en la Repblica Checa y Polonia muestra que a menudo los referendos legislati-vos son la nica alternativa cuando los Parlamentos nacionales no pueden aprobar unadecisin.



Referendos de legitimacin en Luxemburgo

Esta categora de referendos incluye aquellos que pretenden dotar de legitimidaduna decisin aprobada por el gobierno. Luxemburgo ha sido el nico pas que noforma parte de las categoras mencionadas y que parece haber tenido como objetivoprincipal legitimar el Tratado ya que el gobierno cohesionado del Primer MinistroJean-Claude Juncker, muy favorable a la ratificacin del Tratado, fue el impulsor delreferndum, con el apoyo de todos los partidos polticos (exceptuando uno muypequeo de la extrema izquierda, Las Izquierdas, que no tena representacin par-lamentaria). Adems, la ciudadana era muy favorable al avance de la UE, lo quese vea reflejado en que tan slo el 12% de los ciudadanos eran contrarios al Trata-do en noviembre de 2004 (frente al 57% a favor) (Eurobarmetro, marzo de 2005).El referndum en Luxemburgo fue el primero que se celebr desde 1937. A pesarde las dificultades legales encontradas, Juncker anunci que el referndum se lle-vara a cabo el 10 de julio de 2005; al mismo tiempo, el Primer Ministro condicio-n su futuro poltico a los resultados en el referndum. Finalmente, el resultado fueque el 56,52% de los luxemburgueses votaron a favor del Tratado ConstitucionalEuropeo.

La decisin de no convocar referendos en otros pases

Por qu otros pases no han utilizado esta oportunidad para dotar de mayor legiti-midad a la UE? Aunque es difcil determinar las razones que explican que quince pasesdecidiesen no celebrar un referndum, hay algunos factores posibles que considerar. Enprimer lugar, las constituciones de Alemania e Italia no prevn referendos para ratificarlos tratados internacionales. En segundo lugar, muchos de los nuevos Estados miembroscelebraron referendos sobre su adhesin a la UE en 2003 coincidiendo con las negocia-ciones del Tratado Constitucional Europeo, algunos de ellos declararon ya entonces quedichos referendos implicaban la aceptacin del Tratado (Eslovenia, Estonia, Malta yLetonia).

En el caso de Blgica, el Primer Ministro Guy Verhofstadt era partidario de cele-brar un referndum desde el inicio apoyado por dos partidos de la coalicin: el Parti-do Flamenco Liberal y Demcrata y el Movimiento para la Reforma, que sumaban 49escaos de los 150 que tiene el Parlamento; mientras que el Partido Socialista y Spiritflamenco, tambin parte de la coalicin con 48 escaos, se declaraban contrarios acelebrar una consulta popular (Rigo, 2004). Despus de largas discusiones que seextendieron hasta enero de 2005, Verhofstadt fue incapaz de conseguir el apoyo nece-sario para convocar el referndum. De nuevo, como consecuencia de la poltica doms-tica, el partido Spirit se opuso al referndum por temor a que el partido Vlaams Belang



hiciese campaa en contra del Tratado por oposicin a la adhesin de Turqua a la UE.Asimismo, el importante apoyo de que gozaba el Tratado entre la ciudadana pudotener el efecto de que la mayor parte de los partidos polticos no viese desde un puntode vista estratgico til convocar un referndum, ya que el 70% de los belgas se decla-raba favorable mientras que slo el 13% era contrario al Tratado (Eurobarmetro,marzo de 2005).

El temor a un resultado fallido pudo ser una de las razones principales por las quedeterminados gobiernos no convocaron referendos de legitimacin. En Suecia, el Par-tido Obrero Democrtico Social, que tiene el mayor nmero de votos en el Parlamen-to sueco (aunque no la mayora absoluta), consigui el apoyo necesario para no con-vocar un referndum sobre el Tratado Constitucional Europeo. Slo dos partidosminoritarios se declararon contrarios al Tratado y apoyaron una consulta popular, elPartido de la Izquierda y el Partido de los Verdes, que ocupan 47 escaos de un totalde 349 en el Parlamento. El apoyo mayoritario al gobierno se explica por el elevadocoste que un referndum sobre temas europeos podra tener para los partidos favora-bles a la UE. Hay que recordar que el referndum sobre la adhesin a la UE en 1994se sald con slo un 52,3% a favor, adems del resultado negativo del referndumsobre la entrada en el euro (56-44%). Ms importante an, si observamos los datosdel Eurobarmetro (julio de 2004), slo el 50% era favorable al Tratado Constitucio-nal Europeo mientras que el 26% de los suecos se declaraba contrario. Estos datospueden explicar por qu una mayora intent evitar un referndum (Herolf, 2005: 5).No obstante, los fallidos referendos en Francia y los Pases Bajos han estimulado nue-vas demandas.

La situacin en Malta es singular ya que los dos nicos partidos que estn represen-tados en el Parlamento estn a favor del Tratado Constitucional Europeo y en contra deun referndum. Ello puede deberse en parte al hecho de que el referndum sobre laadhesin fue aprobado con un resultado muy ajustado (slo el 53,6% era favorable)(Closa, 2004: 3; Muscat, 2005: 6). Segn el Eurobarmetro (marzo de 2005) tan slo un31% se muestra a favor del Tratado mientras que un 13% est en contra, lo que signi-fica que haba un alto porcentaje de indecisos y, por consiguiente, cierto riesgo de unresultado negativo. La posicin de los actores polticos en Suecia y Malta respecto aun referndum sobre el Tratado Constitucional Europeo muestra el argumento de queante posibles resultados inciertos los gobiernos prefieren no convocar a sus ciudadanos alas urnas.

En suma, hemos mostrado a lo largo de esta seccin mediante un anlisis empricodetallado de los veintitrs Estados miembros de la UE la hiptesis de que las motiva-ciones de celebrar referendos sobre el Tratado Constitucional Europeo respondieron aintereses domsticos interpartidistas. El estudio realizado confirma que los ocho pasesque convocaron un referndum facultativo pueden explicarse segn la tipologa exami-nada, as como la decisin de no convocar referendos. Asimismo, el anlisis muestra



que los referendos son instrumentos tanto en manos del gobierno como de los partidosen la oposicin con el fin de reforzarse en el plano nacional.

CONCLUSIONES

Cmo explicar la eclosin de referendos convocados sobre el Tratado Constitucio-nal Europeo? Aunque cada referndum parece tener su historia particular, enraizada ensu tradicin nacional individual (Butler y Ranney, 1978: 18), y muchas variables pue-den explicar los distintos razonamientos que han inducido a que ocho Estados miembrosconvoquen referendos facultativos y otros quince hayan optado por dejar la decisin enmanos de sus Parlamentos nacionales, este artculo es un intento de dar una respuesta aesta gran pregunta. Basndonos en una perspectiva instrumentalista, segn la cual losreferendos son convocados por fines estratgicos, hemos intentado mostrar que enmuchos pases la decisin de someter el Tratado Constitucional Europeo a referendosfacultativos se ha basado en razones domsticas ms que en el deseo genuino de dotarde mayor legitimidad el proyecto europeo.

En la primera parte del artculo, hemos usado una base de datos sobre la posicin detodos los partidos polticos representados en los Parlamentos nacionales de los Estadosmiembros respecto al Tratado Constitucional Europeo y a la celebracin de un refern-dum, mostrando que los partidos en la oposicin son ms favorables a solicitar referen-dos. En parte ello se puede explicar por el hecho de que los partidos en la oposicin tien-den a ser menos favorables al Tratado. Sin embargo, incluso cuando los partidos en laoposicin apoyan la ratificacin del Tratado Constitucional Europeo, a menudo son mspartidarios de convocar un referndum en particular si ven una posibilidad de debilitar algobierno en el sistema poltico nacional. En contraste, los partidos en el gobierno semuestran menos favorables de referendos. Slo recurren a referendos cuando estn bas-tante seguros de ganarlos, cuando ven ventajas de cara a unas elecciones o cuando notienen la mayora en el Parlamento. Este argumento lo prueba el hecho de que, en eldebate actual sobre si el nuevo Tratado revisado debera o no ser sometido a referendos,la mayora de los gobiernos parecen haber aprendido la leccin de los referendos fallidosen Francia y los Pases Bajos, es decir, el riesgo que conlleva convocar referendos.

En la segunda parte del artculo, hemos proporcionado evidencia emprica que prue-ba este argumento estudiando los procesos polticos en veintitrs pases de la UE. Elanlisis nos ha revelado el dominio de referendos con fines utilitaristas, para el refuer-zo del ejecutivo, la resolucin de conflictos entre los partidos del gobierno o para apro-bar el Tratado en ausencia de una mayora parlamentaria. Tan slo en Luxemburgo,donde exista un amplio apoyo al Tratado por parte de la clase poltica y de la ciudada-na, el gobierno decidi seguir adelante con su referndum. A pesar de que otros facto-res pueden haber tenido una influencia en la decisin de convocar o no un referndum,



la ventaja de la tipologa presentada es que permite simplificar los distintos escenariospolticos de modo que fuese posible explicar procesos tan complejos como la ratifica-cin del Tratado Constitucional Europeo. Queda pendiente, no obstante, para el futuroprobar si otros referendos tambin en la UE (como los de adhesin) y en otros mbitosfuera de Europa podran ser estudiados atendiendo a la tipologa y metodologa aquplanteadas.

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Presentado para evaluacin: 5 de abril de 2006Aceptado para publicacin: 14 de mayo de 2007

GEMMA [email protected] doctora por la Universidad Autnoma de Barcelona, 2004. Es investigadora postdoc-

toral en la School of Politics and International Relations de la University College Dubln.Ha sido Jean Monnet Fellow en el Robert Schuman Centre del Instituto UniversitarioEuropeo en Florencia. Ha publicado sobre negociaciones internacionales, las ConferenciasIntergubernamentales en la Unin Europea, las teoras de la integracin europea y las ins-tituciones europeas.



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