MINISTERIO DE EDUCACION Y JUSTICIA ( 1:s 1 OFICINA REGIONAL DE EDUCACION i

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CURSO NACIONAL DE C.4P.ACiT.ACIOX Y X C T U ~ C I O X EN PLANEiCACION Y A D m - 1 C I O N DE LA EDUCACIOX

BL:E.VOS AIRES, 19 de novienbro at 7 d e diciembre L

POEñTHCA. íPLANl[FICACIION

Y GBEIIERNO

Carlos M a t u s

Esta edición se rzaliz6 yrac:as al p a t r o c i n ~ o ael INSTITUTC LATiNOAMEZilCIINO Y DEL CARIBE DE

PLANIFiCAClON ECONGMICA Y .SOCIAL (ILFES;

La v e r s i ó n p;irelimini?r de este libro (1987) conto con e! vzlioso apoyo de la

ORGANKAClON F'ENAMERICAMA DE LA SALUD (OPS!

Centro Nac, Info~ñlirgifin %.f!:,-lp'.s Bocurnent~l !r~T!,::+..A.jtg

ppJi:v+ $ : ~ S;;':. :.,. :* ,: . fim I>!;f?4 tf;!l;;,.;,+< ,. , pz.

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wcial san consideradas demasiaoo auriaLes para el presente.

tütroff asi lo afirma respecto del libro de Linstone en 1984. algo después del esfuerzo iiiacabado de renovación metodol6gica que significó el VI1 Plaii en Venezuela . Después de frases de elogio por el libro de Linstone dice tütrof f:

II Si mi entusiasmo resulta en alguria medida temperado. es solamente porque el m o c o está aún probablemeiite impreparado para escuchar el mensaje de este libro, o tomarlo realmente en serio. Como cultura estamos todavia demasiado envueltos en rompecabezas para apreciar la diferencia vital entre solucionar problemas serios y jugar con juegos".

A pesar de todo, la tradición casi religiosa de la planificaci6n normativa este agonizando. Subsiste sólo por su minusvalia ante las direcciones políticas, que no se sienten motivadas al reexamen de métodos que. en su opinión. no necesitan. La inmensa mayoria los politicos no distinguen entre planificación estratégica. planificación situacion~l y pianificaci6n normativa. Quiz8 la mitad no entienden nada de 'planificaci6n. ¿Por qu& deberian entonces preocuparse por modernizar las Oficinas de Planificación de los Orqanismos P(iblicos7 Por su parte. la tecnoburocracia echa raíces al amparo de la tradición y sigue creyendo aún meyoritaiiamente

II que ... los paises nhcesitan cosas m8s prkticas y eso de la planificaci6n situacional es muy teórico."

Beqdita sea la inocencia de los hombres que se sienten pr8cticosl. Alabada sea la ceguera y el oportunismo de aquellos'que se satisfacm en esas demandas de la práctica. como quien ofrece lo que el mercado de los gobiernos daenda I

Siguen además creyendo que la plaiiificación es una tCcnica para economistas. Lestimosamente. la inmensa mayor ia de ellos no entienden de otra planificación que no sea la tradicional normativa.

l concepto de e'strategin tiene múltiples significados en el uso común del lenguaje. A veces usamos la palabra estrategia para indicar algo impoi-tante. otras para senalar algo trascendeiite qiie se refiere al futuro. También usamos la palabra estrategia para indicar un

cblculo o una forma de ganar un juego o vencer la resistencia de un oponente que obstaculira nuestros objetivos.

Esta ambigiiedad del lenguaje común tiene que ser eliminada cuando nos referimos a la planificación. ¿Que es plaiiificación estratégica? ¿Cxé e s planificación situacional?

Examinemos los principales usos de la palabra estrategia.

a) Lo ¡!atratCgico c w lo Importante.

Este es un iiso muy común del concepto. Implica preocuparse por lo estratégico y no por lo secundario. Un plan ea

estra tégioo si se r e f i e r e a l o que cuenta y una industria es es t ra tégica si es l a base de muchas ocras indiistrias que se abastecen de e l l a . La idea que subyace en e s t e caso e s que l o importante a r r a s t r a a l o secundario y . por consiguiente. l o es t ra tégico es u n cálculo select ivo (le l o que es m i í s importante y suf ic iente para marcar l a direccionalidad del movimiento del res to que compone e l todo.

Naturalmente., si algo es es t ra tég ico , a l mismo tiempo es visibiemente importante y , por cons->o::ia. nilaerable a l a accibn de l o s oponentes. De e s t a forma se asiime que l o es t ra tbgico debe e s t a r sujeto a procedimientos especiales que crntrarres ten esa vulnerabilidad.

Esta primera acepción permite ap l i c i i r e l c o n c e p ~ u de es t ra tégico a l presente y l a coyuntura t-anto como u 1 futuro cercono y dis tante .

b) Lo Estratégico c w o Importante pnra e l Fi~turo

Esta acepción de l vocablo e s t r a t e g i a lo as imi la a una ,propuesta normativa de l a r g o p lazo . E l p rofe ta e s u n es t ra tega. aunque s u discurso sólo sefiale direcciones y no caminos. Aqui l a es t ra teg ia s e iden t i f ica con lo s grandes l i n d e n t o s de desarrollo de un pais y inarca un signlficado normativo que se res t r inge a l plaiio del debe ser: de l o n e c e s a r i o o de l o d e s e a b l e . Las Naciones Unidas usan generalmente en s u s documentos e s t e concepto de es t ra tegia; por ejemplo. "Estrategia para l a Década de lo s Ochenta". En e s t e caso es t ra tégico es ca s i oouesto a coyuntural.

c ) Lo Estratégico como M o de Ganar un Juego Bien Estructurado.

Este concepto de es t ra tegia e s radicalmcnte d i s t i n to a los a n t e r i o r e s que s ó l o d i s t inguen coiuo elementos de l a d e f i n i c i b n un e s t r a t e g a y una r e a l i d a d donde hay cosas importantes y cosas secundarias.

E n e s t a acepción s e asume e l c o n f l i c t o e n t r e d o s o más estrategas u jugadores que se enfrentan para ganar un juego. Cada jugador dehe desarrollar u n a es t ra tegia para lograr s u objetivo venciendo l a es t ra tegia de s u oponente. A q u i pueden dar-se estrategias de couperacióii g estra tegias de conf l ic to entre los jugador's.

Los jugadores de bridge, por ejemplo. desarrollan ambos tipos de es t ra tegias ya que juegan en parejas. Pero, l o domiliante, es e l conflicto. Si yo gano, m i oponente pierde. Si m i oponente garla. yo pierdo.

En e s t e caso. l a planif icaci in estratégica comienza por l o normativo fijarido ohjetivos necesarios. pero e l problema central consiste eii eiicoiitrar una forma para que e l objetivo .sea posible o realizable, coliriderando que e l oponente hará. a SU vez. otro tanto. Este concepto de e:itrategia cs muy rico para e l a n á l i s i s , pero t iene varias limitaciones :

i ) los jugadorec se encuentran en e l juego s i n una h i s tor ia previa y por mero azar: s u s relaciones de contradiccibn derivan exclusivameiite de sus roles deportivos en e l juego.

i i ) e l juego es un sistema b i p n estructurado que precisa con rigidez l o permitido y l o prohibido tanto respecto a los jugadores como a l a s jugadas; de manera que e l número A -

jugadas es f i j o y l a s jugadas posibles son enumerables.

i i i ) e l problema del juego es un problema bien estructurado y t i e n e so luc iones determinadas. La imaginacibn y l a c r ea t iv idad de l o s jugadores só lo puede a p l i c a r s e para desarrol lar nuevas combinaciones de elementos previamente conocidos y no para c r ea r nuevos elementos. Las reglas del juego establecen taxativamente los elementos combinables en l a s es t ra tegias .

i v ) l a es t ra tegia del juego debe sujetarse a l a s reglas del mismo: e l l a s no se pueden romper n i a l t e r a r . En consecuencia. l a es t ra tegia es cerrada y puede l legar a ser

r u t i n a r i a q deapuéa d e muchas e x p e r i e n c i a s si s e t r a t a de juegos s implea . y

v) l a e s t r a t e g i a debe a t e n e r s e r í g i d a m e n t e a l t i e m p o d e i n i c i o y t h r m i n o d e l juego: no hay e n c a d e n a m i e n t o d e e s t r a t e g i a s e n una s u c e s i ó n d e juegos.

Todas estas l i m i t a c i o n e s c o n t r a s t a n a b i e r t a m e n t e con la r e a l i d a d d e l juego s o c i a l .

d ) ía Estratégico uno M o de Vencer en un J u e g o M n l k t i c o

En este u s o d e l a p a l a b r a e s t r a t e g i a l o s j u g a d o r e s s o n a c t o r e s s o c i a l e s s i t u a d o s h l s t b r i c a m e n t e como a n t a g o n i s t a s . No e s t á n por a z a r o depor t ivamente e n v * ~ e l t o s e n un c o n l l i c t o d e o b j e t i v o s . Sus r o l e s en e l p roceso d e producción s o c i a l l o s s i t ú a e n una h i s t o r i a d e c o n t r a d i c c i e n e s i n e v i t a b l e s . A s í . l a s i t u a c i ó n d e c o n f l i c t o es i n h e r e n t e a l a e x i s t e n c i a d e los a c t o r e s a o c i a l e s y le e x i s t e n c i a misma d e l a a i t u a c i i n . Una f u e r z a s o c i a l no puede e x i s t i r s i n la o t r a .

, En el s i s r e s a social las r e g l a s d e l juego son f l e x i b l e s y m o d i f i c a b l e s . l o s problemas que e n f r e n t a n 1.0s jugadores son c u a a i e s t r u c t u r a d o s . l a s s o l u c i o n e s no s o n c o n o c i d a s r i i acep ta i f l e s p a r a todos . no e x i s t e f e c h a d e comienzo y.término d e l juego pues se t r a r a d e una c o n t i n u i d a d h i s t ó r i c a y e l f i n a l d e l juego este h b i e r t o a muchss p o s i b i l i d a d e s porque los j u g a d o r e s pueden crear n u e v o s e l e m e n t o s c a p a c e s d e g e n e r a r l a d i f e r e n c i a e n t r e la v i c t o r i a y la d e r r o t a . . N u e s t r o c o n c e p t o d e e s t r a t e g i a a d o p t a r á es ta c u a r t a acepci6n.

E s t e concep to d i a l é c t i c o d e e s t r a t e g i a no es a j e n o n lea d i s c u s i o n e s que subyacen d e t r á s d e 1.0s o t r o s concep tos . En e f e c t o . i m p l i c a p r e c i s a r e l c r i t e r i o d e l o i m p o r t a n t e coma 10 c a p a z d e r e s o l v e r l a o p o s i c i 6 n d e o t r o s . e i m p l i c a t s p b i h n p reocuparse por l a a r t i c u l a c i 6 n d e l o i m p o r t a n t e hoy, con lo f i p o r t a n t e e n e l f u t u r o .

Ahora podemos i r a l a i n t e r r o g a n t e c e n t r a l : ¿Qué es una e s t r a t e g i a ?

Examinemos a lgunas d e f i n i c i o n e s i n t e r e s a n t e s pa ra p r e c i s a r n u e s t r a idea.

E s t r a t e g i a es l a t e o r í a del. movimiento h a c i a el o b j e t i v o . donde e l c r i t e r i o de d e c j a i ó n de cada movimiento es o b t e n e r e l máximo d e l i h e r t a d d c j u e g o después d e cada d e c i s i 6 n y r e s p u e s t a d e l oponente.

La e s t . r a t e g i a e s e.\ l iso d e l e n c u e n t r o p a r a a l c a n z a r e l obje t i ivo de l n g u e r r a . La'tiécticq enseña e 1 ueo d e la f u e r z a cn l o a e n c u e n t r o s y la e s t r a t e g i a el uso d e los e n c u e a u o a para a l c a n z a r el o b j e t i v o de l a guer ra .

1.a lucha por l a l i b e r t a d d e acc ión p rop ia y l a a p t i t u d p a r a p r i v a r a l o p o n e n t e d e su l i b e r t a d d e acc ión es la base d e l juego e s t r a t é g i c o

E s t a s t r e s d e f i n i c i o n e s s o n r i c a s e i n t e r e s a n t e s . Son aparentemente d i s t i n t a s , pe ro en e l fondo apuntan a un m i s m o p rob lema c r u c i a l : e l e n c a d e n a m i e n t o d e i o v i i l e n t o a . n c c i o n e s . e n c u e n t r o s u operaciones e f i c a c e s pa ra ganar d a l i b e r t a d d e a c c i ó n q u e e l o p o n e n t e y e n b a s e a ese d e s b a l a n c e a l c a n z a r e l o b j e t i v o . S i b ien C l a u s e v i t z u s a e l concep to d e f u e r z a , es o b v i o que l a f u e r z a e x p r e s a i a y o r o menor l i b e r t a d de acc ión y el r e s u l t a d o d e l uso d e la. f u e r a es ganar o pe rder l i b e r t a d d e acción.

E s t a s tres d e f i n i c i o n e s t i e n e n también e n común el hecho d e q u e asumen como n a t u r a l l a e x i s t e n c i a d e o p o n e n t e s e n s i s t e m a s c r e a t i v o s plagados de incer t idumbre y p r o b l m a c u a s i e s t r u c t u r a d o s . P e r o b a s t a mirar los t e x t o s d e loa

autores seleccionados para ver i f icar I I ~ J ? estári ~ ~ l e i i a m ~ ~ ~ i t e consc ien te s de l a s c o r a c t e r í s t i c . . ~ e s p e c i a l e s de l o s sistemas' humanos creoiivos donde los actores l idian roii problemas cuasiestructrurodos. Las diferencias de lenpua je no afectan l a s coincidencia.- ,le fondo.

S i quisiéramos hacer expl!cita la diferencia entre e l tercer concepto de e s t r a t e g i a y e l adoptado por nosotros para abordar l a planificación s i tuacional . podríamos adaptar cualquiera de l a s def inicir~nes comentadas. Le de (:Jiiiisewitz es especialmente a t rac t iva y podrir~mos e sc r ib i r l a así. eri nuestro lenguaje :

1, TBctica e s e l uso o aplicaci5n Ie 1i.s reciirs9c escasos en e l logro de u n cambi-2 situacionnl i i i iwdia~c. E s t r a t e g i a es e l uso o aplicación del caaibio situacioiial en e l logra de Ja s i tuac ión -ob je t ivo . Eii e s t a fornin ?in ciir:ndenamientt> de oyerac iones t h c t j c a s l e cous t i uyeii v i ~ b i l i d a d n la

e s t r a t e g i a . LB e s t r a t e g i . v l a t ác t ica se dcsarrol.!.an eiitre oponentes his tór jcameii tc sitiiaclos i~tic. por s e r actore.? creativos. no puede11 eiiiioicrnr exhaiistl.v;imente -us plo!tes posil)le.s y eii consecuecicia iriteiit:aii re!;olver u n pt~olilenia cuasiestructurado".

Esta precisión e s irrelevaii te para aqirellos que sieniprt: haii comprendido l o s problemas s o c i a l e s conio pr8blemas cuasiestructurados. pero en cambio Iiacc? toda l a di'feraiicia respecto a aquellos qu- analizan los problemas sociales como si se t r a t a ra de l a f i s i c a y l a quiinj.ca tradicionales.

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diEerencias para s u aiiálisis y enf reiiLumi~ii~o.

Problemas Terminales e Intermedios

Los problemas termiriales son discoiiformidadrs ~ U P s e manifiestan directamente en l a relacióii eceiicial del actor con loa resultados del sistema eri que esti5 iiisc:rto y que c a l i f i c a como insat isfactor ios; en caiiibin, Ics robleni ni as intermedios estbn ocultos detrás de la rela<.irjii directa del hombre con l a s cosas. Así, l o que en un espacio rrrnor ( la lucha interna entre fracciones de u n part.iOo pbliLiro) es un problema terminal, puede ser un problema inteiinedio en e l espacio mayor del sistema social ( l a pohl~clbn freute u los problemas de desocupación. margirialidod. desnri t r ic lúr i , vivienda, e t c . ) . Estar sirtiado en ese eiipacin sriior y s t B r .

absorbido por los probleinas de ese espacio imlijde, a veces, captar l o que son los prohlemas ternii~iales para l a ~ioblacibii en e l espacio de la totalidad soc ia l . E l honibre i.ieiic acceso inevi table a s u s problemas termitiales en e l espacio de s u p rhc t ica co t id i ana ; en cambio, corioce (le los probleri~as intermedios sólo por un esfuerzo esl)ecjal para silunrse en e l espacio de l a práctica soc ia l de otros accores. De esta

a maiiera Iiay algunos prolrlemns que soii termirialcs para tntlos los hombres : aquellos que se ref ieren a las riccesi~lades bbaicas d e l hombre en sociedad.

*Probleras Genoestructurales. Fenoestructurales 7 Fenoproductiros

Los p r o b l e m a s t a m b i é n pueden d e f i n i r s e romo ~enoes t ruc tura les . fenoestructurales o fenoproductivos según sea e l nivel si tuacional que debe ser alterado e n A l t i m a inetancia para ev i ta r s u s manifestaciones. A medida que se avanza hac ia l a s gei ioestructuras l a d i f i c u l t a d para enfrentar los problemas e s mayor.

Es tos t i p o s de problemas pueden r e f e r i r s e a todos l o s bmbitoe del sistema social (probleinas pol í t icos, económicos, organizativos, admiiiistrativos. de seguridad y defensa, de relaciones internacionales, agricolas. e t c . ) o a algunos de

ellos. Un problema sieml~re cri1z.o v;irios hiiiliito:; tlel s i s i v n i ; i

s oc i a l . Igualmente. t e les ~ i i 0111 i.mos yiicili.ii si.1

racropro6ieias nacionalea que afecta11 n L O ~ I L ~ u11 j m i s , I i i i i ; i

regibn o mícroprobleies iiaclonoles y localen.

Los conceptoa mencioiiados .son relativos a la l~osiciOii del actor que selecciona problem-. Un probleinn puede ser ac:iiiiil para unos y potencial para otros; puede ser terniiiial Iinra iiii

partido político e íiitermedio para la publaci611; 10 m i s m o es v b l i d o p a r a l a d i s t i n c i b n e n t r e p r u b l e m i i s genoestructurales. fenoestructurales y Feiioproductivos. Eii

e l espacio de anQlis ls del problema atlmini:~trativo de uii

individuo que trabaJa u n una secclóii Oo iiii Huiiirlplo, las reglas de administrocibn de persoiial del 1-liiiiici~iio s o n pnra &1 una genoestructiira. mieiil.ras qiie rii el es l~ncio del sistema político-social dlchus i eglac s i ) i i feiiiics~i iictiir;i:i menorea determinadas por l a s geiioesi iiictiiras de diclio sistema.

Los problemas apareceri ante l o s Iiviiibr e s con ili v p r as dimensiones. llay problemas i i n ~ ~ o i taiii es y y i i>bIemns secundarios. E l valor de u n ~~robleinn pala uii artor rs l a posición que aquel ocuyn cii la escala de I ~ I ioi-ldacles l ~ n i - ? s u remocibn.

Esta escala estQ influida por la prccisióii que cada rii.Lor hace sobre e l tiempo (taaa sicolópica de descueiilo ilel t iempo , donde d e s t a c a l o s robleni ni os a c t u a l e s y potenciales), sobre la relacióii lioiital o velada ron él ( terminal o intermedio) y au ayreciaci611 sobre la posibilidad de resolverlo, evitar lo O disol vei lo (aenoeatructural, fenoestructural o Feiioproductivo). El valor del problema es una apreciaci6ii subjetiva d i f j c i l de ser explicada. peru puede ser conocida por l as declaraciones de loa afectados.

Despubs que los actores sociales ileliiieii las yiioi~id;iile. aobre los problemas geiiéricos , iiormnlnieiiLe le asigriaii mayor valor a loa problemas actuales y menor valor a los problemas potenciaiea.

I l i q i i i i l i i t.!; . i l l l t . . t i i i i ~ i ; l 1 S I i í i ~ ~ o s i i i v n de ,II.::, i i i . , i t ,, i : < i I j i ,. 1 , : 1 , I I I 1ii.i i~ ~;iml~ii.ii v~ is le i i cnsorc ~ I ~ ~ I ~ ~ ~ I ~ i , ; u 1 8 t , t t . ~ I : # . . ; u I I V , ! ; I ~ ¡V , I I I V tIe::i-ue~ito so l~re e l I i i t i i i I , v c.ni < i 1 . 1 I , t . : i i i i . 1 1 1 ;i I i il.iili.s I i i s (11 ob1rm;is iutur0S i i i i . i i l : i i i II,:~!: # l * t t , l ,,!< 1 7 1 ,,!:l.l!l 1.5.

I:ii ki.iai.~ ; i l . 1 s t ~ v ~ l i l ; t i i;iii :;r, I>ri-iiciilna luiiilnmeiiLnlmente por 1vs I ~ I c > l i l t . i i i ; i s ;ii:t i i : i 11,s y termi iiales ( F-U-R. según e l

ci iadro ad J U ~ L O ) . L o s pa r t i dos 1101 i t i i . i>s. eii i.;iiiil~i~i. sc desvia i i I iac in problemas que Iwra lii ciii,I;iiliiiiíe eii gcii i . i i i l son a c t u a l e s e i n t e r i n e d i o s ( E - C - A ) , i i i i e i i t r a s t o s p l a n i f i c a d o r e s t ie i ide i i a coriceii t r ;irse 1 ; i r i a l ~ ~ r i i P rvi l o s problemas potenc ia les (1,-J-H-K-1-C;) y eii l o s prol>li~i i i ; is ac tua les te rmina les (F-D-R).

Los d i f e r e n t e s ac tores que coex is le i i -11 l r i r e i i l i dnd oli j i !Lo de l a p l a n i f i c n c i ó n valora11 un ~ i r u l ~ l e m a eii lu i -ma d i s t iiif a y , en' s u ex t remo, pueden desconocer su e x i s i r s i i c i : i . La d i s t i n t a v e l o r a c i ó n de l o s problemi ts es i ~ n o <le l o s aspectos que Iiacen que una misma real idacl sea ex l i l icada como d i s t i n t a s s i t uac iones por l o s r l i s i i n i u s acLa:es de l proceso s o c i a l . En es te seiit:i<li>, se piiecle d e c i r ,lue uii;i exp l i cac i6n s i t u a c i o n a l es. en par te . iiii:i e e l ~ c c i ó n de problenms segúii e l punto dc v isLa d e l ac to r qii<. t.xp!ica.

La I i 1 t i S I I 1 o c í ~ prrrnaiieiile de l a s Lendeiic i i i s I i it i i i ;i:;, 11oi rluc l a s d c ~ i sioi ies 1ireseiit.es s ó l o se rá i i r a c i o i i a l e s ~ i : ~ Ú i i l o que o c u r r e después. S i hoy drcidimos r o i i s l r u i r uiia ~ i I o i i La de acero. La1 dec i s ión sere rac iona l s i a l a c 1 i i~ur ; i de l n puesla eii producción de d i cha 111onLa hoy mercado pava e l l a . S i hoy hacemos una a l i a n z a I i«l i t . ic; i ro r i una l z i e rza s o c i a l poderosa. t a l d e c i s i l r i no s p r i r a c i o n a l .~ii d i c h a o r g n n i z u r i ó n queda reducida a l a rinda rlris años de.ipu&s. La prognnsia es pues e l c á l c u l o paro nr i t i c ¡ l iar l a s s i t i ~ a c i o n e s f u l u r a s s i l a s tni ideiicios preseiit cs se maiit. ienei,.

I:l caizícter dinAm:ro d e l coiic,q>tc rle problema sb lo puede reve larse rori 1 i . I'iol11ein;ic que hoy sor1 re levantes pueden ~ ~ i i < l r r :i O~sa l in ip i er niañaria. A l a inversa , problemas oue Iiov no se v i a i i i í i ~ s l a n , pi~eden s i i r ~ i r en e l f u t u r o como encueiit rci de teiidi..rir i a s dr*s la\~ora l r les.

r i z o n t e de l a ognosis

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de l conjunto Si = ( I r , 2 , . . . .. 1'1 i i ) cit. p i - i ~ i i I t ~ i i : . i : - i ~ i i . ,

son considerados como Lales eii 1;i i : tu;:<- ióii i i i i r - i ; i I 111.1 plan.

Los espacios EP y ES resi riiigidiis i i r r r i t ipo dc ( i r - i i l ~ l c ~ i r i .: u n problema son los Aiiibi LOS ex111 i < ; i i i vos qiie se ~ < ~ i . i , ,111

como l a d i s t i n c i ó n que e s rc~licrtiiite y ~ ~ e i - i i i i r . i i i i* ;i I ; i

definición de un prol~lema parLiciil,ii 17 siiicultir. s í I j r t i

ejemplo. e l espacio I1P del proble11i;i Pr 1 e s uii;i d i s i iiic i O i i

precisa a l in te r ior del espacio EC.

1 : i t':;iI I i ; i i I , , i (Rii, I l I i ) riiiiiii<-r : idus , : r ~ i i i eltil. i vos a l a loma rii 1 , . I r l l i.!: ( 1 i . l i i i i i t;t.lo eii eii P I r s i E l .

E l vector de defiiiicilii de un problema e s l a pie(:isihii del expl icado E x l . E s iiiia caracter i~. i ic i t i yiecisa eii í.1 111 ; i i i i $

de l o s f lu jos de produccilii social mrrl iaiii e l a eiiiiriicraci~~ii de un conjunto Ex1 = (KI. KZ, . . . .Ki) <le i-esiilt;i<los o Iir~lios ca rac t e r i s t i cos que contorinaii una c o i r iiecrsaria y suf ic ien te para distiriguir u n ~)roblein;i de otro ciiali l i i ici~ o precisar l a s d i s t i n t a s maneras de eiiLei~der 1111 piol~lr~iii;~. Estos hechos enumerados son l o s I V I I ~ L C J S de cr>iiiacto <le 10s

- hombres con l a s realiilailes i i i : a t . i s f ac~or i a s qiir viveii.

Por ejemplo, l a deliiiición del prolileina 1 puede ser :

Ex1 - VDPl = ( Ra. Rb )

dopde e l vector de definición del problema VDYl s e precisa por l o s hechos Ra y Rb qiie constituyen resiiltados sociales. Cualquier o t ro hecho adicional e s redundante en l a precis i ln de l problema y si f a l t a Ra o Rb l a explicación e s ambigua y da cabida a muy diversas interpretaciones sobre e l contenido del problema.

Le definici6n correcta de un problema se expresa eii su VDP, pero e l l o no s igni f ica que au formulaciGn sea correcta. Aqul e s necesar io dis t inguir entre formulaci6n correcLa de u11

problema y s u precisión o de1iiiición rigurosa en e l VDP.

expl iciitiilo I explicado

Uiia de l a s priricil>ales d i f i ru l tades en l a prbctica de l a plan i Iicac i t i i s i t iiac: iorial por problemas reside en que una realidarl coriciein corisi iluye o no u n verdadero problema no só lo eii re lac ib i ) a lo ver i f icac iór i del co i i t ras te e n t r e her.hos y iiornias eii e l f ? s [ ~ ; ~ r i o restriiigido PS de s u ane l i s i s singular, sirlo i.vFl)ecio dc.1 espacio más amplio k3' de l a rea l idad que roinlir. eiidf, a l problema expl icado como un siibsistema. A s í . un problfiiiici estR bleri formulado s i exis te couiio tina d e f i c i ~ r i r i a ,) uria t>iecl\a actual o potencial entre ht.<:tios y iioinias i i o : i í i l c i eri e l espacio ES restringido a s u

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'or ejemplo, si Ni es el nivel de desempleo y Nx la tas- de :recimiento de la fuerza de trabajo. el flujograma iituacional interrumpe el apálisis en Nx y no intenta ,aplicar por qué la fuerza de trabajo crece a esa velocidad.

4 la inversa. si N j es el crecimiento de la marginalidad iociel y Nr es la tasa de deserción escolar, el flujograma gituacional interrumpe el análisis en Nz y no se preocupa de lss implicaciones de NZ sobre otros problemas. En esta forma IX y HE cumplen el vol de eslabones de análisis con oLros problemas.

Esto es especialmente Útil cuando a parlir de los problemas parciales se intenta construir un flujograma situacional de sintesis.

e) Le Situación del que explica en relación al Espacio "E" del Problema.-

La posicibn o punto de vista del actor que ~ilaiiifica incide en forma determinante en la explicacibn que &te Iiace del problema.

Asi se pueden distinguir los siguienles casos: . CACO 1: El actor que explica este fuera. del espacio (O;)

del conjunto de probleaa del Plan.

En este caso la explicación del actor este o se sitúa ideolbgicamente fuera del espacio EC. es ajeria a los intereses subjetivos de la situaciAn y está priiicipalmeiite condicionada por una visión intelectual y racionalista de la realidad y del problema. En consecuencia. su valoracibn del problema sere producro de una apreciación distinta y global de todo el sietae.

La exyiicacibii del i~ctrir- est8 o se sitúa ideológicamente fuera del espacio 'C, es ajena a los ilitereses subjetivos de la situación g está principalmenle condicionada por una visión intelectual y racionalista de la realidad y del problema. Eii coiisecuriic ia. si1 valoración del problema ser& ~~rodiirto rle una aprccinri611 distinta y global de t ~ d o el sisteina.

Si el problema eii c.ue~tiOii no Licne Ileso en esa globalidad exlllicativa. éste I c ? c;, iif icará Lnii uria baja valoracibn y uoa I>a ja prioiidü<l. Esle es el caso de un historiador del siglo X X que analiza la caida del Imperio Romano o de un Profesor europeo que explica el problema de la vivienda en la Sierra del Perú.

ChSO 2: El actor que explica esta fuera del empacio "E" del problem singular. pero dentro del eapmcio m del conjunLo de yrobl-s del Plan.

Aqul el actor que explic~ está comprometido en la eccibn planificada para allerar o Iireservar la situación o es afectado por ella positiva o negativamente. pero este distanle del problema especifico. El que exp1ir.a no ea indiferente a lo que ocurre. pero no tiene una vivencia directa del problema.

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i ) S i e s t e o s e a i t t a dentro o fuera del espacio E(; del conjunto de problemas del Plan;

ii) S i e s t e dentro o fuera del espacio ES del pi-oblem~ singular objeto de valoración;

i i i ) S i e s t e dentro del espacio ES inser to como afectado o beneficiario del problema.

i v ) S i s e han desarrollado o no solidaridades ideológicas y ma te r i a l ea e n t r e loa ac to res que e s t án en d i s t i n t o s e spac ios de problemas. pero t i enen formas de inaerci6n comunes en e l proceso de producci0ri social ;

v) S i l a s ideologías. valores, creencias. predisposiciones y teor iaa explicativas internalizadas por los actores los l l e v a n - a acep ta r o rechazar l a rea l idad y e l siatema que l a produce. y por esa vía l legan a d i s t i n g u i r u n problema como u n obs táculo superable .dentro de l a reproducción de l sistema o como una consecuencia de l a s genoestructuras del mismo.

nuevas. Las soluciories ruti i iarias son siempre obvias, 10 d i f i c i l e s buscar y encontrar soluciones c r e a t i v a s . La r e s i s t e n c i a para i n t e n t a r so luc iones c r a t i v a s e s t e iiormalmeriLe alimeriLada por :

i ) Supuestos aparentemente obvios y verdaderos que no requieren de cuestionamiento. y

ii) Supuestos inconscientes cuya inexistencia o existencia, una vez e x p l i c i t a d o s . const i tuyen una sorpresa para e l propio actor que explica y planifica.

Los supuestos irico~iacientes convierten a menudo un problena simple en u n acer t i jo o u n rompecabezas. Consideremos e l s i g u i e n t e ejemplo tomado del l i b r o de Russell Ackoff, "Creating the CorporaLe Future", (John Wiley and Sons. p8g. 174-176).

EL. WENPLO DE ACKOFF DE UNA FALSA RFSlRICCION

f ) llestricciones fs1saa.y renles cuando s e enfrenta un probleia

En rl diaeiio de una operación e s necesario dis t inguir l a s restr icciones fa l sas de l a s restr icciones reales que pesan sobre l a aoh&ión. de un pkóblema. A q u í e s importante tomar conciencXa de l hecho que e l a c t o r que p l a n i f i c a puede hacerse una imagen del espacio de l a s opciones posibles para l a s o i u c i 6 n de un problema que puede d i f e r i r significativamente del espacio real de opciones.

E l d e ~ u b r i m i e n t o de es ta diferencia e s justamente lo que abre 1s posibilidad de soluciones imaginativea, creat ivas o

I I fa l sa restricción del *: * espacio pare l a solucidn

l I del probleie.

hlbquess un lbpiz en uno de los 9 puiitos señaledos eii la figura siguiente y dibújese cuatro (4) líneas rectas que :ubran todos loa puntos sin levantar el lhpiz.

La mayorla de las personas que tratan de resolver ecte problema no intentan extender sus llneas m& allh del perlietro del cuadrado imaginario formado por los pui~tos, porque suponen incorrectamente que ello no este permitido.

b crearivrdad consiste principalmente en describir la "restricciones sutoimpuestas". removerlas y explorar las consecuenciss y legitimidad de tal remoción.

En el grhEico siguiente vemos que superada la idea del falso espacio restrictivo. la solución es muy simple.

Eataa falsas restricciones aparecen al contestar explícitamente las siguientes preguntas :

y a)' iCu8les son las variables relevantes para la coristriicrióii , del flujograna situacional del problema?

11) ~l'uáles de é?ias estdii denlio del espacio El del problema esl~ecific o ( y e11 cori:;ecuencia se puede actuar sobre ellas) g c11;;lcs 110 7

3 , C) C A I J U ~ re~triccioiirs-dato" e s t h sujetas realmente las variables? ¿Ciiáles sor^ restricciones sólo pertinentes al espa~io del problcma7

d ) ¿CÓmv iiiternct(iaii las variables relevantes (nudos cri~icos) para prvdiicir los resultados (HI, RZ. .... Rj) que ofrece el sistema?

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caracter izaci6n de l problema

S I o . 11,:. i i i i i t - 9 : : t.?:! :\ti i i i t c i i.<.I;ic iiitiiidos de alguna : oi ; i i i < - i ii $1 i i i3i I i t i i ii.li I i v I .t. I I 1 1 I eii c<~iisri.uciicla de una 1 i ~ i s i ?;t :.niii i ~ .

S ;iiIt.I:iiiii. v~.i i . i i i*>:: I I I I I I ~t i i l i ts l os problenas t lenen l~

uii;i t - x l ~ I i i - ; i t - i A i i *I<. tvi*ri.iiiiitt~. r s ~ i ~ i s i l i l c ltncer un aná l i s i8 ~wt~l~l i .n i i i 1~111 111 ~*111~~1 i i ; i . s ic*nt l i i r IIIIC+ si. 111 ecise con r l g o r e l c o i i c r ~ ~ ~ o il ir eri1~rrt.411 de 1111 probl-. Ih- r s t i miiera. tanto a n ive l dr.1 ~irnhlrni:i I~ : i r l i i i u la r como d r I n sJ.tuaci6n I n i c l a l que ex1 be uii ~ r i i i j i i i i t r ~ sis~i.micn IIV probleniris. ea poslble i l c l rc l í i r 111s iiii<li1s c r l t ic41s sobre los cuales debewa actuar para cnml1i;ir I:i i iii iiiisi~l:iil. i r : t r S S y tendcnclas de los p i oh1c.m;i.s.

Fii I;i 111 l i, .i d.. t.!:! ib iii:.t q i i l , t . 1 :itt;i iiuilii es iiiia muy brete e x l i ~ i í ~ I I I I I I I I i t i . ;iIaíiii i i ir l irndor c u a c ~ t l t a t l v o ~ ciiaiiilo c,s Iiri i iiif.i~i I. Y ~><ts i l i l c . l.:# veiita Ja que presenta esta est1iiem:ii i r n c i í v r i rv . i i i lc ' vn P . por un lado, l a red ex~11 i r ; i t l i :~ rtiiill~li.( ;i, 131,1mi! i> vn:i v i s l 6 i i s l s tkmlca d e l coi1 junto tic I;i ,<i t u:iii;>ii iiiir iiil . v por o t r o lado, l a s rei lcs (,:ir<- i:i Ir? Ii:ir i.11 l t r > ~ i lil,: n111Imr un problema pera ~ ~ r o l i i i i ~ l i 7.:ir S I 1 i : i :i I lii de [undamentar l o s ~ i r o y ~ r ~ ~ ~ s CIV :ir.< i:v i i v I:is .,lwroc i<.iicri a uii n i v e l de de ta l l e p r á c ~ i c o .

Naturnlineiitc.. s i 1.1 inbt-udu exliiiesto se ap l i ca a l a d l l s i e de l a s i t ~ r a r i ú i i i n i c i a l global. s6lo podre a r u t l l i t a d o centralmciite. d i l;i visi611 de coii junto de l a ai tuacidn ;

i n i c i a l que exigc. Pero, i8ualmente. e l mátodo d e l :! flujograma slti iarloii; iJ ~iuedc y dche ser empleado en f o t i s I: descentral izaala para anal izar p rob lees especfficoe, hater .; per t i c ipor a los ti.ciiiros medlos y a l a población en general ,:i en e l proceso (le ~ i lnv i i l i r a c l ó i i para captar l a demanda soc ia l ' : '

y l os prol~lemris 1.11 como son vlstor i en l a base soelal. R a 1' adeloi i l r re* ~ i ~ e r i ~ i i i ~ ~ - : r.:;l:i 11lc:i r~inntlo nbvidemus e l tc is de uii iiiit.vo ruiicclll ii <;imliañ;i c icc to i ; i l . Si c o i i ~ i i ~ ~ a i n o s CCIII VI mismo e.jrmplo abstracto, p o d m s co i is t r i i i r uiin iii:it r l z CIP I r r s dimeiislones, e f i n de cruzar los iiudoa crIt1co.s < iiii los p r d i l c n i s y con loa proyutor ,

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de acción llamados a a l t e r a r lo s .

MATRIZ TRIDIMENSlONAL PROYECTOS-NUDOS CRITICOS-PKOHLEMAS

. MATRIZ NUDOS- CRITCOS MATRIZ NUDOS ,CRlTlCOS-PROBLEMAS

MaIRIZ PROYECTOS DEPCCJON- PQuBLEMAS

En es ta matriz puede apreciarse que cada proyecto de acción a l e c t a a va r io s nii<l«s c r í t i c o s , cada nudo c r i t i c o e s arectado por varios proyectos, y , por consiguiente, cada proyecto de acción t iene e lectos sobre varios problemas.

I'or e s t e caniiiio realizamos entonces una explicación de l a situacibn i n i c i a l , u11 l i s tado provisorio de proyectos y algunas ideas generaJ.es sobre l a situacióri-objetivo. Estos t r e s elementos básicos del programa direccional deben ser ahora complementados y prolundizados hasta que é s t e alcance u n grado de precisión concordante con l a s pruebas a que t i e n e que s e r sometido s u contenido propos ic iona l . E l inventario de proyectos, por ejemplo, debe se r corregido y art iculado en relación a l a demanda social de base. A l l i surgirán, en algunos casos., proyectos de c i e r t a dimensión, problemas p a r c i a l e s no considerados en l a expl icac ión genera l , problemas l o c a l e s ignorados en e l t r a t amien to global nacional, acciones urgentes que demanda l a población, e tc . Pero, además, tanto en l o que se r e f i e r e a l a situación in i c i a l y a l o s proyectos, es imprescindible considerar l a situación de partida del plan en s u dimensión coyuntural.

Todo problema coyuntural origina po l í t i cas coyunturales impostergables que pueden s e r c o n t r a d i c t o r i a s con l o s propósitos a mediano plazo del plan. En consecuencia, l a coyuntura t iene que se r objeto de u n examen proli jo. Y si e s iiecesario u n plan de emergencia inmediato para atender a l a coyuntura. debe cuidarse que ese plan de coyuntura sea una par te coheren te d e l plan genera l y no una pieza independiente que conspire contra s u ejecución.

La situacióii-objetivo que, en l a s primeras ideas sobre e l programa direccional era u n esbozo genérico, ahora t iene que ser precisada en s u s dimensiones y ca rac te r i s t icas . De o t ra manera. no [ ~ o d r i a m o s v e r i f i c a r si l o s p r o y e c t o s seleccionados son capaces de alcanzarla.

Sobre e s t a s bases e s pos ib le v e r i f i c a r l a s s i g u i e n t e s cuestiones que inciden en l a coherencia del programa:

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1 .... ! . I q 1 . . - , V ~ I O ! . I : iisii r s c111vl11 que lii,iii,.: . l ;, '., f f > i e ! ; l 1 i ~ ; < ~ . r l i , (.:lCls u llll!;U A180 AS^ ; 0 I 1 , 1 8 i i.::isi 0 1 ) . 1 1 : i I I I I I ; C A ~ A , , 0 4 , . 1. .. . , 1 i l : , 6.3 1111 f<lIIcCpto ,li l I i ! v i l 4 . . i 1 . 1 ifaiiii: t!, 1 i.i:i:i;iico iin os o l ~ v i n iii I :;ii ! iiii: i i > t ~ . i I t i l . i< l < S . . I~<.III 8 . . A i i i i tnrl <Ir cnmlno

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t i : r s (11. I o111 iiiii;ii 1,:ii 1.i11 ,II<* I!~:L'CSLII ¡,.I nnt ic.il1o1- ulia I ; ~11.1 r<IiI i , iii ~r.;ii irci y 1 1 sil ~ , ~ h c t l . c r i ~ i o t e i i c i n l de Liiiir i i~ i~ i i i i i i e i i t 1 8 . 11;i i e.iiii15 nli<>i ;I 1111 l?i,si11iyjo ~ ~ r o v i s i c ~ i i n l de ene c i l i f i r iii ro i i i l~ i i i~ i i i i l i> I i i s I I I r liemos elaborado 0

~ I I I I I I i o ~ i < - s . f . : 11icza r ~ ~ i i c - r ~ ~ L i i n l c i~co ja rA en su IIIK~I y , C~III 1 ; S ~ I I 1 1 C I I I U I podremos después j reem(-rcii<lei. l a P".IDCI!:~C ~{BII.

F.st.ci s i i i l c s i s r!r>.iti a i h eii pocas 115pi i ias e l r u c a h u l a r i o . , m i 1 1 1 m i ~ <le 1;i I I I ~ l i ~ a ~ S 1 : i o 1 : 1 . Ca-ln palabra d e l

, , v< ica l i i~ ln i i o s r i :I 1 s t I rii i iegr i l.ns y iiumerada. Esta I S ; I I I ~ t ic> c i ~ i r i i IIIILI I~ISP # ' e l i i i ~ h l l s i s n i a d e l a n t a