Políticas de empleo en la Unión Europea · Políticas de empleo en la Unión Europea ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO * E l presente artículo tiene por objeto ... comunes, en la fijación

Políticas de empleo en laUnión Europea

ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO *

El presente artículo tiene por objetorelatar, a través de sus hitos signifi-cativos más recientes, el devenir de

las actuaciones comunitarias en materia deempleo, así como describir en sus trazos másgruesos las líneas de acción que integran laspolíticas desarrolladas en la materia por losEstados miembros, el Consejo Europeo y porla propia Comisión.

En ellas se prescinde de experiencias in-dividualizadas �y, en todo caso, de la com-paración con la situación española� 1,centrándose así nuestra atención en la tra-yectoria de las iniciativas sobre políticas deempleo desde los inicios de la Comunidadhasta nuestros días.

En concreto, nos centraremos en el análi-sis de las Conclusiones de los distintos Con-sejos Europeos, valorando su mayor o menorinfluencia sobre las políticas de empleo, para,más tarde, concluir con el análisis pormenori-zado de la Decisión del Consejo, de 19 de ene-ro de 2001, relativa a las directrices para laspolíticas de empleo de los Estados miembrospara el año 2001 2.

1. PLANTEAMIENTOS GENERALES.

Hemos de partir de la evidencia de que laorientación de las políticas comunitarias seha centrado en los últimos años en objetivoseconómicos, monetarios y presupuestarios.

La UE trata de abordar específicamente elproblema del mercado de trabajo desde unatriple perspectiva:

� En un primer término, apuesta por uncrecimiento económico que persiga la ex-pansión constante de la demanda generaly que posibilite la generación del empleomediante la lógica antiinflacionista de lapolítica monetaria; el equilibrio de la po-lítica presupuestaria y una política sala-rial por debajo del crecimiento de laproductividad.

� En segundo término, apoya el desarrollode la sociedad de los servicios y de lastecnologías de la información.

� Finalmente, apuesta por políticas dereestructuración del mercado de trabajo,tratando de salvaguardar la cohesión so-cial (el modelo social europeo) 3.

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* Doctora Europea en Derecho, Profesora Asociadadel Departamento de Derecho del Trabajo y de la Segu-ridad Social de la Universidad Complutense de Madrid.

1 Sobre esta cuestión concreta, cabe destacar el mo-nográfico sobre Derecho social Internacional y Comuni-

tario, publicado en el n.º 17 de la Revista del Ministeriode Trabajo y Asuntos Sociales.

2 DOCE n.º L 22 de 24 de enero de 2001.

3 Véase, la Recomendación del Consejo, de 19 deenero de 2001, sobre la aplicación de las políticas deempleo de los Estados miembros (DOCE n.º L 22 de 24de enero de 2001, págs. 27-37), en cuyos consideradosincide en los principales desafíos para la UE, ya diseña-dos en el Consejo de Lisboa, que son: el restablecimien-to del pleno empleo, la creación de una economíaimpulsada por el conocimiento, la previsión y consi-

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 33

Quizás pueda discutirse la inclinaciónde tipo monetario de estas estrategias y elavance poco decidido en políticas fiscalescomunes, en la fijación comunitaria de meca-nismos de redistribución de la productividado en la inversión en la nueva economía de ser-vicios, pero lo que es indudable es que se tra-ta de abrir nuevas vías de estímulo de lademanda agregada y se apuesta por políticasestructurales sobre la oferta y la demanda deempleo 4:

� Sobre la oferta se trata de incidir en dosobjetivos: en primer lugar, en los factoresque obstaculizan la ocupación de determi-nados colectivos �mujeres, jóvenes, mayo-res, trabajadores sin cualificación, etc..�,en segundo lugar, adecuando la oferta a loscambios estructurales en el sistema pro-ductivo bien a través de la introducción denuevas tecnologías bien a través del de-sarrollo de economías de servicios.

� Sobre la demanda se insiste en la incen-tivación del empleo a sectores abiertos ainnovaciones tecnológicas y organizati-vas 5.

En suma, desde la UE se trata de dar res-puesta a la problemática del mercado de traba-jo articulando medidas de políticas activassobre el mercado de trabajo, medidas de ordenfiscal y nuevas estrategias de política indus-

trial. Todo ello mediante el juego combinadode los mecanismos de mercado, la negocia-ción colectiva y la intervención pública 6.

2. EVOLUCIÓN DE LAS INICIATIVAS SOBRE POLÍTICA DE EMPLEO DENTRO DE LA UNIÓN EUROPEA

El tratamiento de las iniciativas sobre po-líticas de empleo en el marco comunitarioparte de la constatación de que la política dela Unión Europea es una política estructura-da sobre dos notas que la caracterizan: coor-dinación y dependencia. Respecto de laprimera nota, ya veremos, como la competen-cia comunitaria en esta materia avanza des-de unas posiciones tenues («fomentar la

cooperación») hacia la instrumentación demecanismos y técnicas específicas en orden ala consecución de «un alto nivel de empleo»

(art. 2 TUE; art. 2 TCE) 7.

En la primera versión del Tratado de

Roma, el tema del empleo se asociaba al propó-sito inicial de facilitar intercambios económi-cos. Así, dentro del capítulo III sobre Balanzade Pagos, ya se orientaba a que los EstadosMiembros aplicaran la política necesariapara garantizar el equilibrio de la Balanzaglobal de pagos, procurando asegurar un altonivel de empleo.

En este sentido, los arts. 117 y 118 del Tra-tado de Roma (en adelante, TR) constituyenun fiel reflejo del espíritu de los redactores dedicho Tratado. El art. 117 TR partía de la ideade que la mejora en la calidad de vida y detrabajo de los trabajadores se conseguiría conel funcionamiento del Mercado Único, queprovocaría, además, una armonización de lossistemas sociales de los Estados Miembros.

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guiente preparación hacia el envejecimiento de la po-blación y la salvaguarda de la cohesión social en Europa.

4 NAVARRO NIETO, F.: El tratamiento de la política de

empleo en la Unión Europea. Documentos CES 2000,pág. 10.

5 Por ambas vías, se imponen estrategias de public

policy: inversión en infraestructuras �de recursos hu-manos, en tecnologías� estímulos financieros sobre laoferta o demanda de empleo, incentivos a una economíade servicios, fortalecimiento de instituciones que promue-van el dinamismo del mercado de trabajo �como, porejemplo, la negociación colectiva. Esta orientación ya seperfilaba en el Libro Blanco sobre crecimiento, competiti-vidad y empleo y a ella puede adscribirse también elPacto Europeo para el Empleo. NAVARRO NIETO, F.: El tra-

tamiento de la política de empleo en la Unión Europea,

cit., pág. 11.


empleo en la Unión Europea, cit., pág. 11.7 SEMPERE NAVARRO, A.V., CANO GALÁN, Y.: «La Consti-

tución Española y el Derecho Social Comunitario (II)», AS2001, nº 19, pág. 15.


Por su parte, el art. 118 TR declaraba comofunción de la Comisión, «la de promover la es-

trecha colaboración entre los Estados Miem-

bros en el ámbito social y de forma genérica

listaba una serie de materias como el empleo,

la formación y el perfeccionamiento profesio-

nal».

La política de empleo no se planteaba,pues, como una política integral sino como unbrazo articulado por la política económica 8, loque implicó la falta de tratamiento de aspectostan relevantes de la materia de empleo como laincidencia directa en la creación de empleo, lasmedidas de acción positiva para insertar a co-lectivos con dificultades y, sobre todo, el con-trol del tipo de empleo que se crea 9.

El incremento del desempleo en la décadade los sesenta fue el hecho que motivó uncierto interés de la Comunidad en las cuestio-nes sobre empleo. Precisamente, la presenta-ción del Libro Blanco redactado por laComisión al término de la Presidencia Delorsbajo el título «Crecimiento, competitividad y

empleo. Retos para entrar en el siglo XXI»

constituyó un importante paso en la transi-ción hacia nuevas estrategias comunitariasde lucha contra el desempleo. En él se reco-

gían las acciones planteadas como soluciónfrente al paro y se proponían las líneas básicasde actuación, centradas no sólo en la intensifi-cación de las políticas macroeconómicas vigen-tes hasta los años ochenta en la mayoría de lospaíses, sino también en el fomento de nuevosyacimientos de empleo, al tiempo que se apun-taba la necesidad ineludible en el contexto de lacompetencia internacional, de introducir refor-mas estructurales en el funcionamiento delmercado de trabajo y sus áreas de influencia,tales como: el sistema fiscal, la organizacióndel trabajo, la desregulación del mercado, lacompetitividad y la modernización de lasPYMES 10.

El Consejo Europeo de Essen, celebrado el9 y 10 de diciembre de 1994, fijó una estrate-gia común de empleo basada en cinco áreasprioritarias, consistentes en el reforzamientode las inversiones en formación profesional,la intensificación de la relación entre creci-miento económico y creación de puestos detrabajo, la reducción de los costes laboralesindirectos, la mejora de la efectividad de laspolíticas activas de empleo y el incremento delas medidas a favor de los colectivos con mayo-res desventajas en el mercado laboral. Asimis-mo, estableció mecanismos de coordinación delas políticas nacionales de empleo mediante laelaboración por cada Estado miembro de unapolítica Plurianual que debía recoger las re-comendaciones adoptadas en el mismo 11.

La «Estrategia de Essen» fue desarrolladaen los Consejos Europeos de Madrid y Cannes,

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8 «La razón de la ausencia de una política social co-munitaria era la reticencia de los Estados miembros a laadopción de normas en materia laboral y de SeguridadSocial que pudieran suponer una cesión de soberanía.Además, los interlocutores sociales, preocupados porperder una identidad nacional adquirida con esfuerzo yuna influencia que podía diluirse en un espacio más am-plio, frenaron la adopción de normas laborales en el ám-bito europeo» en SEMPERE NAVARRO, A.V., CANO GALÁN,Y.: «La Constitución Española y el Derecho Social Comu-nitario (I)», AS 2001, nº 19, pág. 14. También: GALIANA

MORENO, J.M.: «Aspectos sociales del Tratado de Amster-dam», REDT 1998, nº88, pág. 190.

9 GALIANA MORENO, J.M.: «Aspectos sociales del Trata-do de Amsterdam», cit., pág. 189; LÓPEZ LÓPEZ, J., CHACAR-

TEGUI JÁVEGA, C: «Las políticas de empleo comunitariassobre inserción de la mujer en el trabajo. Del principio deigualdad retributiva en el Tratado de Roma a la constitu-cionalización comunitaria del principio de igualdad detrato y de oportunidades en el Tratado de Amsterdam»,REDT 2000, nº 99, pág. 7.

10 MONTOYA MELGAR, A.: «El libro Blanco de la Comi-sión Europea y la Reforma Laboral en España», REDT

1994, n.º 68, págs. 863 y sigs.11 En esta línea se orientaba el Programa de Acción

Social de Empleo a Medio Plazo 1995-97 [Comunica-ción de la Comisión Europea para ponerlo en marcha,abril, 1995, COM (95) 134]. Entre sus objetivos se seña-laban el empleo, planteando planes de acción a tres ban-das: 1ª) lucha contra el desempleo y creación de puestosde trabajo, 2ª) educación y formación y 3ª) construcciónde un mercado de trabajo europeo. ORTIZ LALLANA,M.ªC.: «La Unión Europea y las políticas activas de em-pleo», RMTAS 1999, n.º 19, págs. 15-16.

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así como en la Cumbre de Florencia de junio de1996 donde la Comisión presentó el documento«Acción para el empleo en Europa: un pacto de

confianza» 12, en el que se subrayaba la necesi-dad de crear un marco favorable de estabilidadmacroeconómica, así como la conveniencia deobtener el máximo potencial del mercado inte-rior, reforzar las inciativas locales de empleoy acelerar la reforma de los sistemas nacionalesde empleo. Estas conclusiones fueron adopta-das como propias del Consejo 13.

Con posterioridad, la Declaración de Du-

blín sobre el empleo, presentada con motivodel Consejo de diciembre de 1996, confirmabalos compromisos anteriores �asumidos enEssen y el Pacto de Confianza� y adoptabael acuerdo unánime de creación inmediata deun Comité de Política de Empleo y del Merca-do de Trabajo, como órgano de apoyo del Con-sejo Europeo de Ministros de Trabajo, al quecorrespondería efectuar el seguimiento de losAcuerdos de Essen en lo relativo a la evolu-ción del empleo, las políticas activas sobre elmismo y el intercambio de experiencias 14.

Sin embargo, el agravamiento de la situa-ción de desempleo en la mayor parte de lospaíses y el proceso de profundización de laUnión económica conduce al planteamiento anivel comunitario de los problemas del em-pleo 15. Por lo pronto, la comunitarización de lapolítica de empleo que oficiliaza el Tratado de

Amsterdam implica la superación en la UniónEuropea del carácter nacional de aquélla, altiempo que hace de la lucha contra el desem-pleo una tarea prioritaria de la Comunidad yde los Estados Miembros 16.

Efectivamente, la aprobación del Tratadode Amsterdam 17, el 2 de octubre de 1997 18,constituye a día de hoy la consolidación de la«carrera europea» en favor del progreso de lamateria social dentro de la Unión y por ende

del empleo. En este sentido, la UE consagrajunto a la preexistente promoción del progre-so económico y social, la consecución de «un

alto nivel de empleo» (art. 2 TUE).

El empleo se convierte, así, en un asuntode interés de todos los Estados miembros, porlo que se asigna a la Comunidad la coordina-ción de las políticas nacionales de empleo(art. 128 TCE) mediante el desarrollo de unaestrategia común que aumente su eficacia 19,

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12 La estrategia a favor del empleo en Europa: unpacto de confianza. Comunicación de la Comisión CSE(96) I final.

13 Consejo Europeo de Florencia, días 21 y 22 dejunio de 1996. Conclusiones de la Presidencia, enwww.europarl.eu.int/summits/carl1_es.htm.

14 Decisión núm 97/16 CE del Consejo, de 20 dediciembre de 1996, por la que se crea el Comité de em-pleo y del mercado de trabajo (DOCE L 6, de 10 de ene-ro de 1997). También, el Informe de la Comisión «Elempleo en Europa 1996» analiza la situación y esbozauna serie de cuestiones que deben considerarse paraacometer la solución al problema del desempleo. Bruse-las 9 de octubre de 1996, COM (96) 485 final.

15 SEMPERE NAVARRO, A.V., CANO GALÁN, Y.: «La Cons-titución Española y el Derecho Social Comunitario (I)»,

16 RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.: «Política de empleo y di-mensión territorial», RL 1998, pág. 11.

17 DOCE C n.º 340 de 10 noviembre de 1997.Como se sabe, el Tratado de Amsterdam consta de unaprimera parte en la que aparecen las modificaciones sus-tantivas al Tratado de la Unión Europea y a los TratadosConstitutivos de la Comunidad Europea; una segundaparte dónde aborda la simplificación de los Tratados dela CE, CECA y CEEA; y una tercera en la que se disponela nueva numeración y el cuadro de equivalencias entrelos antiguos y nuevos números de preceptos del TUE ydel TCE, puesto que los Tratados de la CECA y de laCEEA no han visto alterada su numeración.

18 La entrada en vigor del Tratado de Amsterdam nofue precisamente fácil, puesto que exigía la ratificaciónde todos y cada uno de los Estados, según lo establecidoen su propio art. 14. 2, lo que justifica el tiempo transcu-rrido hasta su entrada en vigor el 1 de mayo de 1999.(DOCE L n.º 114 1 de mayo de 1999).

19 La introducción de un título específico sobre «Em-pleo» dentro del Tratado -Título VIII supone un esfuerzorelevante en el terreno de la coordinación de las políticasnacionales, al tiempo que instaura un complejo sistemade control recíproco de los respectivos Estados miembrosde acuerdo a unas directrices comunes. Además, hayque destacar el interés suscitado por potenciar este siste-ma de coordinación, cuyo reflejo viene determinado porel carácter de «efecto inmediato» de las disposiciones delTítulo VIII.


aunque respetando las orientaciones de políti-ca económica comunitarias y nacionales (art.126 TCE). Prueba de ello es que tras el acuerdoalcanzado en Amsterdam en junio de 1997 laslabores legislativas de las Instancias comunita-rias en materia de empleo han sido abundan-tes, siguiendo las pautas trazadas en estenuevo Título consagrado al empleo 20.

La Cumbre Extraordinaria de Luxembur-

go es la encargada de poner en marcha las po-líticas de coordinación previstas en el TCE,señalando el suelo mínimo en materia de em-pleo común a los países que componen laUnión Europea y fijando las pautas anualesde actuación mediante la unificación de es-fuerzos 21.

Con el objeto de acometer una política másactiva de acompañamiento de los esfuerzosde los Estados miembros, el Consejo prestasu apoyo a dos iniciativas concretas. La pri-mera es un plan de acción del Banco Europeode Inversiones (BEI) y la segunda comprendela creación de una nueva línea presupuesta-ria, destinada a ayudar a las pequeñas y me-dianas empresas a crear empleos duraderos,que constituye la denominada «Iniciativa eu-

ropea para el empleo» 22.

En esta línea, la favorable acogida de laComunicación de la Comisión, relativa a las

Directrices para 1998 23, llevó al Consejo Euro-peo a adoptar 19 Directrices para el empleo 24,así como a instar a los Estados miembros a la pre-sentación de los Planes Nacionales de Acciónpara el Empleo (PNA) al Consejo Europeo de

Cardiff 25, cuya consecuencia más relevante

tiene lugar en la primavera de 1998 con la pre-sentación, por primera vez, de todos y cadauno de los Estados miembros de la Unión Eu-ropea de los PNA 26.

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20 Entre las labores comunitarias más recientes,cabe destacar la aprobación del Consejo de la Deci-sión, de 19 de enero de 2001, relativa a las Directricespara las políticas de empleo para el año 2001 que se ar-ticula, prácticamente, en torno a la misma estructura decuatro pilares que las directrices para el año 2000, a sa-ber: 1º) capacidad de inserción profesional, 2º) espírituempresarial, 3º) capacidad de adaptación e igualdad deoportunidades, reforzando especialmente los aspectosrelativos a la capacidad de inserción profesional y 4º)igualdad de oportunidad entre hombres y mujeres lafunción. (DOCE n.º L 22 de 24 de enero de 2001, págs.18-26).

21 ORTIZ LALLANA, M.ªC.: «Autoempleo y fomentodel espíritu empresarial en la Unión Europea», RL 2000,pág. 408.

22 ORTIZ LALLANA, M.ªC.: «La Unión Europea y laspolíticas activas de empleo», cit., pág. 19.

23 Bruselas, 13.05.98, COM (98) 316 final.24 Los cuatro pilares o ejes, interconectados entre sí,

en torno a los que se agrupan las 19 Directrices adopta-das por el Consejo, a saber: 1º) Mejorar la capacidad dela inserción profesional, 2º) desarrollar el espíritu de em-presa y la creación de empleo, 3º) fomentar la capacidadde empresa y de sus trabajadores y 4º) reforzar las políti-cas de igualdad de oportunidades. Un estudio sobre losplanes de acción y su adaptación a las directrices comu-nitarias, lo encontramos en ORTIZ LALLANA, M.ªC.: «LaUnión Europea y las políticas activas de empleo», cit.,págs. 19 y ss.

25 La Presidencia del Consejo Europeo de Cardiff,celebrado en junio de 1998, al que los Planes Nacionalesde Acción para el Empleo fueron presentados, concluyeno sólo en la realización de verdaderos esfuerzos por fo-mentar la capacidad de inserción profesional de la po-blación activa y, en particular, de la juventud, de losdesempleados de larga duración y de las mujeres; si notambién en el impulso del desarrollo de las cualificacio-nes profesionales y de la educación permanente, el in-tento de mejorar las condiciones de las PYME y elempleo por cuenta propia y la adopción de medidaspara fomentar la idea de trabajo como actividad no de-pendiente. Consejo Europeo de Cardiff, 15 y 16 de juniode 1998, Conclusiones de la Presidencia, en www.euro-parl.eu.int/summits /carl1_es.htm.

26 Partiendo de una expresada satisfacción por loslogros alcanzados, aunque todavía insuficientes, variasson las conclusiones que podemos extraer de los esfuer-zos realizados, en este sentido, por los distintos Estadosmiembros. Una primera aproximación nos permitiría in-ferir el reconocimiento implícito de que el éxito econó-mico de la Unión Europea se valora, en buena medida,en función de su contribución a la resolución del proble-ma del desempleo. Una segunda valoración nos llevaríaa resaltar el avance en la estrategia europea de la luchacontra el paro, en la medida en que a través de los PNAse deja ver el compromiso asumido y compartido por losdiferentes países en materia de empleo. Una terceraconclusión final vendría determinada por el intento deadaptación de las Directrices de empleo a sus específicascondiciones nacionales. Así las cosas, los PNA destacan



En Diciembre de 1998 se celebra el Conse-

jo de Viena. La información transmitida porlas Instituciones Comunitarias y los diferen-tes países permite deducir que «los esfuerzoscoordinados para promover el empleo hanproducido resultados alentadores», al tiempoque se inicia un amplio debate; fruto del cual,destaca la selección de algunos temas de pri-mordial interés para los ciudadanos euro-peos, entre los que se encuentra el fomentodel empleo, del crecimiento económico y de laestabilidad, en el que se asumen las Directri-ces para el empleo y, al aprobar las de 1999,se subraya la necesidad de que los Estadosmiembros creen «un clima en que las empre-sas puedan prosperar» y examinen «los siste-mas fiscales y de previsión con el fin deestimular nuevos puestos de trabajo» 27.

No obstante, «el incremento del empleo si-gue siendo en Europa el objetivo principal».De ahí que el Consejo Europeo de Colonia, ce-lebrado los días 3 y 4 de junio de 1999 28, to-mara como iniciativa la de alcanzar un«Pacto por el empleo» para la reducción dura-dera del desempleo 29.

En efecto, se trata de continuar el desarro-llo y la consolidación del mercado único euro-peo haciendo que las reformas estructurales

sean tan propicias para el crecimiento delempleo como fuere posible, aunando la com-binación de políticas macroeconómicas con laestrategia coordinada de empleo del procesode Luxemburgo y las reformas económicasdel proceso de Cardiff.

Así las cosas, el Consejo Europeo de Hel-

sinki 30

, celebrado durante los días 10 y 11 dediciembre de 1999, augura lo que será la coor-dinación de las políticas económicas para lo-grar la creación de empleo a través de lapromoción de las nuevas tecnologías, el pro-pio desarrollo económico y la cohesión social.

En concreto, en lo que se refiere al temadel empleo y en consonancia con el denomina-do «proceso de Luxemburgo», se constata quelos Estados miembros en los dos últimos añoshan incorporado las Directrices para el em-pleo en sus planes de acción nacionales. Den-tro de este ámbito de coordinación yadaptación, reviste especial interés la impor-tante participación de los interlocutores so-ciales y del Parlamento Europeo, al que seconsulta por primera vez y de manera formal,acerca de las Directrices de empleo, pronun-ciándose, en el sentido de atender principal-mente a cuestiones tan relevantes talescomo: sistemas fiscales y de Seguridad Social,al empleo �en particular, en el sector servi-cios�, a la organización del trabajo, a la for-mación continua y a la igualdad deoportunidades entre hombres y mujeres.

3. DE LA «ESTRATEGIA DE LISBOA» HACIA EL CONSEJO EUROPEO DE GOTEMBURGO

Ante este panorama, el Consejo Europeo

de Lisboa 31, celebrado los días 23 y 24 demarzo de 2000, brinda la oportunidad de con-tinuar con el desarrollo de los propósitos exi-

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por su transparencia, importancia política y grado deresponsabilidad asumido por los Estados en lo relativo asu contenido y compromisos que lo integran, si bien, altratarse de un proceso incipiente, adolecen todavía deuna cierta imprecisión y vaguedad.

27 Consejo Europeo de Viena, 11 y 12 de diciembrede 1998, Conclusiones de la Presidencia, en www.euro-parl.eu.int/summits /carl1_es.htm.

28 Consejo Europeo de Colonia, 3 y 4 de junio1999, Conclusiones de la Presidencia, en www.euro-parl.eu.int/summits /carl1_es.htm.

29 En efecto, los objetivos de Colonia perseguíanuna línea de desarrollo clara, a saber: recapitulación detodas las medidas de política de empleo de la unión,apoyo al conjunto de las medidas adoptadas en Cardiff yLuxemburgo, acuerdo sobre las acciones de financiacióndestinadas a las PYMES, creación de nuevas empresas enzonas rurales fuera del sector agrario, así como tambiénel estudio de algunas reformas económicas. Cfr. nota an-terior.

30 Conclusiones de la Presidencia, en www.euro-parl.eu.int/summits /carl1_es.htm.



gidos en Helsinki mediante el examen de losobjetivos de los procesos e instrumentos en-caminados a potenciar el empleo, la reformaeconómica y la cohesión social en el marco deuna economía basada en el conocimiento.

El objetivo fijado se centra en la necesidadde «convertir a la UE en la economía máscompetitiva y dinámica del mundo, capaz decrecer económicamente de manera sosteniblecon más y mejores empleos y con una mayorcohesión social».

Para ello, se acuerda la consecución detres objetivos con el fin de hacer frente a losretos europeos en un marco internacional deglobalización económica. El primero es el degenerar un espacio más competitivo median-te la liberalización de los servicios, el desa-rrollo de la nueva economía y del capitalhumano. El segundo objetivo es el de la moder-nización de los sistemas de protección social yla promoción del empleo, combinando la cohe-sión social y la competitividad. Finalmente,el tercer objetivo consiste en la adecuación delas políticas macroeconómicas para lograruna reducción del desempleo al 6 % en el año2006 y la consecución del pleno empleo en el2010.

Estos objetivos se plantean para que laUnión pueda alcanzar, nuevamente, las con-diciones necesarias para el pleno empleo, lacompetitividad y el afianzamiento de la cohe-sión social. En este sentido, se incorpora unnuevo método abierto de coordinación a todoslos niveles, acompañado de una función deguía y organización más firme por parte delConsejo Europeo, garantizando así una direc-ción estratégica más coherente y un controlmás efectivo.

A cada uno de estos objetivos se le asignanuna serie de medidas o estrategias destina-das ha hacer posible o al menos a contribuir asu logro:

� Respecto del primero de los objetivospropuestos, es decir; el de la generaciónde un espacio más competitivo mediante

la liberalización de los servicios, el desa-rrollo de la nueva economía y del capitalhumano, debe prepararse un Plan de Ac-ción eEurope, utilizando un método abiertode coordinación basado en una evaluacióncomparativa de las iniciativas nacionales,combinada con la iniciativa de la ComisióneEurope y su comunicación titulada «Es-

trategias para la creación de empleo en la

sociedad de la información».

� Respecto del segundo, la modernizacióndel modelo social europeo se va conseguira través de la educación y formaciónpara la vida y el trabajo en la sociedaddel conocimiento 32, el desarrollo de unapolítica activa de empleo 33, la mejora de

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32 El nuevo planteamiento que se propone ha deconstar de tres componentes principales: la creación decentros de aprendizaje locales, la promoción de nuevascompetencias básicas -en particular, en las tecnologíasde la información� y una transparencia cada vez mayorde las cualificaciones. En este sentido, el Consejo Euro-peo pide al Consejo de Educación que emprenda unareflexión en el Consejo sobre los futuros objetivos preci-sos de los sistemas educativos, centrada en intereses yprioridades comunes, que respete al mismo tiempo la di-versidad nacional, con vistas a contribuir a los procesosde Luxemburgo y Cardiff y presentar un informe más am-plio al Consejo Europeo en la primavera de 2001.

33 En este contexto, se invita al Consejo y a la Comi-sión a que aborde los siguientes cuatro ámbitos de interés:1º) mejora de la «empleabilidad» y reducción de las dife-rencias de cualificaciones, proporcionando a los serviciosde empleo una base de datos a escala europea sobre em-pleo y oportunidades de formación y promoviendo pro-gramas especiales para permitir que los paradosadquieran el nivel de cualificaciones adecuado, 2º) con-cesión de una mayor relevancia a la formación continuacomo componente básico del modelo social europeo,fomentando entre los interlocutores sociales acuerdossobre innovación y formación continua, aprovechando lacomplementariedad entre la formación continua y la«adaptabilidad» mediante una gestión flexible de la jor-nada laboral y la alternancia «formación-empleo» e in-troduciendo un premio europeo para las empresasparticularmente innovadoras, 3º) incrementar el em-pleo en el sector servicios, 4º) fomento de todos los as-pectos de la igualdad de oportunidades, incluida laconciliación de la vida laboral y familiar, estableciendoun nuevo punto de referencia para los mejores cuidadosde la infancia.



la protección social 34 y la promoción dela integración social 35.

� Finalmente, el tercer objetivo incide enla coordinación de políticas macroeconó-micas aliviando la presión fiscal, reorien-tando el gasto público hacia una mayorimportancia de éste en acumulación decapital, y garantizando la sostenibilidadde las finanzas públicas a largo plazo 36.

La Presidencia del Consejo Europeo deLisboa concluye así, no sólo con el intento deconvertir a las personas en el centro de laspolíticas de la Unión -y, más concretamente,en la inversión en capital humano y el fomen-to de un Estado de bienestar activo y dinámi-co como elementos esenciales para queEuropa ocupe un lugar en la economía del co-nocimiento suficiente como para garantizarque el nacimiento de esta nueva economía noincremente los problemas sociales existentesde desempleo, exclusión social y pobreza�,sino también diseña una estrategia que es labase de todas las acciones comunitarias enmateria de empleo, innovación, reforma eco-nómica y cohesión social.

El Consejo de Santa María de Feira 37

sir-ve para desarrollar la denominada «Estrate-

gia de Lisboa». Dicha estrategia requiere laconsecución de una serie de medidas priorita-rias:

a) En efecto, la anunciada preparacióndel Plan de Acción global «eEurope 2002» enel Consejo de Lisboa, se afianza en Feira. Eneste sentido, el Consejo, al tiempo que mani-fiesta su apoyo, solicita a las Instituciones, a

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ESTUDIOS

34 En este punto, el Consejo Europeo, consciente deque la tarea puede afrontarse mejor mediante la coope-ración entre los Estados miembros, les invita a la adop-ción de las siguientes medidas: 1ª) consolidación de lacooperación entre los Estados miembros, intercambian-do experiencias y buenas prácticas a partir de la mejorade las redes de información que son los instrumentos bá-sicos en este ámbito, 2ª) mandato al Grupo de Alto Nivelpara la modernización de la Protección Social para queprepare un estudio sobre la evolución futura de la pro-tección social desde una perspectiva a largo plazo, pres-tando particular atención a la sostenibilidad de lossistemas de pensiones en distintos marcos temporaleshasta el año 2020. En concreto, sobre la creación delGrupo de Alto Nivel, véase DOCE C nº 183 de 13 de ju-nio de 2001.

35 Con el fin de evitar las diferencias entre quienestienes acceso a nuevos conocimientos y quienes quedanexcluidos, se anuncia la creación del Comité de Protec-ción Social en el Consejo de Santa María de Feira (junio,2000), respondiendo así a las observaciones del ConsejoEuropeo de Lisboa en relación con las medidas previstaspara la promoción de la integración social. Además, seinvita, especialmente, al Consejo y a la Comisión a: 1º)promover una mejor comprensión de la exclusión sociala través de un diálogo continuado e intercambios de in-formación y de buenas prácticas a partir de indicadoresacordados en común; 2º) incluir la promoción de la inte-gración en las políticas de empleo, educación, formación,sanidad y vivienda de los Estados miembros, completán-dolas a escala comunitarias mediante acciones con cargoa los fondos estructurales, dentro del actual marco pre-supuestario y 3º) acometer acciones prioritarias dirigidas agrupos específicos �jóvenes, ancianos y discapacitados�, que deberán ser elegidos por los Estados miembros segúnsus situaciones particulares y sobre cuya puesta en prácticainformarán posteriormente. Con la puesta en práctica deestas medidas se pretende alcanzar un acuerdo sobre elPrograma Social Europeo en el Consejo de Niza, cele-brado en diciembre del 2000.

36 El Consejo Europeo considera que en este ámbitodebe aplicarse un método de coordinación abierto, porlo que pide: 1º) al Consejo y a la Comisión que empren-

dan un ejercicio de evaluación comparativa de cuestio-nes como los costes y el tiempo necesarios para crearuna empresa, la cantidad de capital de riesgo invertido,el número de titulados empresariales y científicos, asícomo las posibilidades de formación, 2º) a la Comisiónque presente una comunicación sobre una Europa abier-ta, innovadora y empresarial junto con el Programa Plu-rianual a favor de la empresa y del espíritu empresarialpara 2001-2005, 3º) al Consejo y a la Comisión que ela-boren una Carta para las pequeñas empresas por la quelos Estados miembros deberían comprometerse a centrary coordinara sus instrumentos, al ser el principal motorde la creación de empleo en Europa y a responder deforma específica a sus necesidades, 4º) al Consejo y a laComisión que informen sobre la revisión actual de losinstrumentos financieros del BEI y del FEI con objeto dereorientar las subvenciones hacia el fomento de la crea-ción de empresas, de firmas de alta tecnología y mi-croempresas, así como de otras iniciativas de capital deriesgo que propone el BEI.



los Estados miembros y a todos los demásagentes que garanticen su plena aplicaciónantes del 2002.

En el Consejo Europeo de Niza (diciembre,2000) la Comisión deberá presentar un Infor-me sobre los progresos realizados para lograrlos objetivos de este Plan de Acción, que noson otros, que convertir a Europa en una eco-nomía competitiva, dinámica y basada en elconocimiento.

Además, el Consejo Europeo se congratulade la adopción de la Carta Europea de la Peque-ña Empresa, subrayando la importancia de laspequeñas empresas y de los pequeños empresa-rios para el crecimiento de la Unión. En estesentido, solicita su plena aplicación como parteintegrante del marco global para la política deempresa actualmente en preparación 38.

b) En relación con la modernización delmodelo social europeo, se propone llevar acabo una política activa de empleo a travésde la consolidación de la denominada «Estra-

tegia Europea para el Empleo», mediante larealización de un balance intermedio del pro-ceso de Luxemburgo, que sirva como basepara la revisión de las Directrices para el em-pleo del 200139.

En este contexto, se invita a los interlocu-tores sociales a que desempeñen un papel ac-

tivo en la definición, aplicación y evaluación delas Directrices para el empleo, centrándose enparticular en la modernización de la organiza-ción del trabajo, la educación permanente y elaumento del índice de empleo, especialmentedel femenino40.

c) Se insiste en la modernización de laprotección social y el fomento de la inclusiónsocial. Para cada una de estas políticas, se es-tablecen una serie de prioridades:

� Por lo que respecta a la evolución futurade la protección social, se considera quedebería prestarse un especial interés a lasostenibilidad de los regímenes de laspensiones a través de un pronóstico másadecuado de las tendencias futuras y ellogro de un conocimiento profundo de lasestrategias nacionales recientes, aplica-das o previstas, de reforma de las pensio-nes.

� Sobre el fomento de la inclusión social, sepropone determinar la evaluación de laincidencia de las políticas sociales, quese aplican en los Estados miembros, asícomo unos indicadores concretos, talescomo: referencias comunes para la luchacontra la exclusión social y la erradica-ción de la pobreza.

� Asimismo, la Comisión propone la crea-ción de un Programa Social Europeo,cuya aprobación se traslada al ConsejoEuropeo de Niza, que facilitará un marcoplurianual de actuación en el ámbito so-cial.

Finalmente, se apuesta por una mejora delos métodos de trabajo en el seno de la UE.En este sentido, se propone una doble víapara la supervisión de los progresos y el se-guimiento de la estrategia de Lisboa, cuyo de-sarrollo se consolidará, por un lado, mediante

41

38 El avance de este ámbito se debe a los docu-mentos presentados, en este sentido, por la Comisión,a saber: el trabajo propuesto sobre la política de em-presa 2000-2005, la evaluación comparativa de la polí-tica de empresa y el Espíritu Empresarial. Consejo de StaMª de Feira. Conclusiones de la Presidencia. Conclusio-nes de la Presidencia, en www.europarl.eu.int/ sum-mits/carl1_es.htm.

39 En su pleno de 2 de marzo de 2000, de confor-midad con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 23del Reglamento Interno, el CES (UE) decidió elaborar unDictamen sobre el tema «Revisión intermedia de los tresprocesos en los que se apoya la estrategia europea parael empleo» en la que, como su nombre indica, revisa enun marco global los diversos procesos existentes (Luxem-burgo, Cardiff y Colonia). DOCE L nº C 139 de 15 demayo de 2001.

40 Al final de nuestra exposición apuntamos el papeltan relevante que los interlocutores sociales desempeñany están llamados a desempeñar en la construcción delmodelo social europeo.



la mejora de la coordinación entre las dife-rentes composiciones del Consejo y la garan-tía de una estrecha cooperación entre laPresidencia del Consejo y la Comisión bajo laorientación general del Consejo Europeo en lí-nea con las Recomendaciones aprobadas en elConsejo Europeo de Helsinki. Por otro, me-diante el desarrollo del método de coordinaciónabierto, que es uno de los posibles instrumen-tos en ámbitos tales como la sociedad de in-formación, la investigación, la innovación, lapolítica empresarial, las reformas económi-cas, la educación, el empleo y la inclusión so-cial.

El Consejo Europeo de Niza 41, celebrado

durante los días 7-10 de diciembre de 2000,se desarrolla en un ambiente de júbilo, puesen esos momentos se percibe en la Unión Eu-ropea el índice de crecimiento económico másfavorable de los últimos diez años. Además, eldesempleo desciende por tercer año consecuti-vo desde 1997 y se prevé, que la tasa de desem-pleo situada en el 2000 en un 8,7%, disminuyaal 8% en el 2001. En este período la tasa de em-pleo aumenta del 60,7% al 62,1%.

Asimismo, el Consejo aprueba la Agenda

Social Europea 42 en la que se definen las

prioridades de actuación concretas para lospróximos cinco años en torno a seis orientacio-nes estratégicas en todos los ámbitos de la polí-tica social y, en concreto, de las políticas deempleo. Esta Agenda constituye una etapa deprimordial en la consolidación y modernizacióndel modelo social europeo, caracterizado por unvínculo indisociable entre el rendimiento eco-nómico y el progreso social 43.

Los días 23 y 24 de marzo de 2001 el Consejo

Europeo celebró en Estocolmo 44 su primera se-

sión periódica de primavera dedicada, especial-mente, al estudio de cuestiones económicas ysociales, sobre la base del informe de síntesispreparado por la Comisión y de los pertinen-tes informes del Consejo a la luz, entre otroselementos, de los desafíos demográficos a losque deberá hacer frente la Unión Europea.

El Consejo Europeo se centró, principal-mente, en cómo modernizar el modelo euro-peo y en alcanzar el objetivo estratégico de laUnión para el próximo decenio fijado en Lis-boa.

Partiendo de un entorno económico inter-nacional desfavorable y con una obligaciónexpresa de lograr en la UE un crecimientoaproximado del 3 % para cumplir los objeti-vos propuestos, el Consejo Europeo plantealas siguientes líneas de actuación:

a) Respecto al denominado «reto demo-

gráfico», propone la necesidad de elevar lastasas de empleo, reduciendo la deuda públicay adaptando los sistemas de protección social,incluidos los de pensiones 45.

b) Otro medio importante para enfrentarseal problema del envejecimiento de la pobla-ción, es la consecución del pleno empleo 46.

42

ESTUDIOS


42 DOCE C nº 157 de 30 de mayo de 2001.43 La consecución del pleno empleo y la movilización

del potencial disponible, el beneficio del progreso técnicoy de la integración económica y monetaria, el desarrollode la movilidad, el dar respuestas al envejecimiento de lapoblación, el refuerzo de la cohesión social, el afianza-miento de la «mundialización» de la dimensión social yel logro de que la ampliación sea un éxito en el ámbito

social son los retos comunes que se proponen, en Agen-da Social Europea, cit., Epígrafe 3.

44 Conclusiones de la Presidencia, en www.euro-parl.eu.int/summits/carl1_es.htm.

45 Todo ello porque está previsto que el número dejubilados aumente de forma considerable, mientras que,por el contrario, se prevé que la población en edad labo-ral comience a disminuir hacia el año 2010. Si estas pre-visiones se cumplieran, la consecuencia inmediata será lapresión sobre los sistemas de Seguridad Social, en parti-cular, las pensiones, los sistemas de asistencia sanitaria yla atención a los ancianos. Conclusiones de la Presiden-cia, cit.

46 En este sentido, el Consejo Europeo, en primer lu-gar, ha acordado establecer para enero del 2005 unosobjetivos intermedios de empleo en toda la Unión del 67% en general y del 57 % para las mujeres. En consecuencia,invita a los Estados miembros a que estudien la posibilidadde establecer en sus PNA unos objetivos intermedios de


c) La movilidad de los trabajadores en unnuevo mercado laboral europeo abierto. Alrespecto, el Consejo promueve el fomento dela modernización de los mercados laborales yel cumplimiento de los objetivos de los siste-mas de educación y formación para aumentarla capacidad de adaptación al cambio elimi-nado las barreras actuales 47.

d) La aceleración de la reforma económi-ca a través de la creación de un mercado deservicios que funcione con eficacia. Esta me-dida constituye una prioridad para el ConsejoEuropeo 48.

e) Fomento del espíritu empresarial, entanto en cuanto constituye uno de los pilaresde la Estrategia Europea para el empleo 49.

f) Modernización del modelo social euro-peo para cuyo desarrollo se toma como refer-encia la Agenda Social Europea adoptada enNiza 50, pues constituye el marco para la polí-tica social de los próximos cinco años.

Esta línea de actuación se articula sobre labase de cinco medidas: la mejora de la calidaddel trabajo 51, el fomento de la inserción social 52,

43

empleo que tengan en cuenta sus concretas circunstan-cias nacionales y regionales. En segundo lugar, ha fijadoel objetivo para la UE de aumentar la tasa media de em-pleo de los hombres y mujeres de más edad (55-64) has-ta el 50% para el 2010. Para ello, insta al Consejo y a laComisión a que informe conjuntamente al Consejo Eu-ropeo de primavera del 2002 sobre cómo aumentar lamano de obra y prolongar la vida activa. Asimismo, invi-ta al Consejo y a la Comisión a que elaboren para el año2002 indicadores sobre el suministro de medios para laatención a niños y otras personas dependientes y sobrelos regímenes de ayudas familiares. Consejo de Estocol-mo. Conclusiones de la Presidencia, cit.

47 Para ello, por un lado, debería adoptarse antes dejulio del 2001 la Recomendación sobre la movilidad delos estudiantes universitarios, las personas que recibenuna formación, los jóvenes voluntarios, los profesores;hasta entonces los Estados miembros deben aplicar el plande acción sobre movilidad. Por otro lado, la Comisión de-berá colaborar con los gobiernos nacionales y locales, losservicios de empleo y otras entidades competentes paraevaluar antes de finales de año, la viabilidad de estable-cer un sitio único de información sobre movilidad, sumi-nistrando a los servicios de empleo una base de datos dedimensión europea sobre puestos de trabajo, curricula yposibilidades de formación. Además, en el Consejo Euro-peo de Laeken de 2001 tendrá lugar un debate sobre in-migración, migración y asilo, en el que se pretende, sepreste especial atención al caso de los nacionales de terce-ros países que residan legalmente dentro de la UE. Con-sejo de Estocolmo. Conclusiones de la Presidencia, cit.

48 De ahí que inste a los Estados miembros a adaptarsu derecho interno a las Directivas sobre mercado interior,señalándoles un objetivo provisional de adaptación del98,5% para el Consejo de primavera del 2002. Asimis-mo, acoge favorablemente la intención de la Comisiónde presentar una propuesta en el 2002 sobre los obstá-culos detectados en el mercado interior de servicios ba-

sado en la propia evaluación de los mismos. Consejo deEstocolmo. Conclusiones de la Presidencia, cit.

49 En este sentido, cabe desatacar que el conjuntode medidas que facilitan la creación de un entorno másfavorable para las empresas en Europa, viene constituidopor los PNA y los marcos propios de la Unión, talescomo: el programa plurianual a favor de la empresa y delespíritu empresarial, la Carta de la Pequeña Empresa, losmicrocréditos, el intercambio de mejoras prácticas y lapolítica empresarial basada en la evaluación comparati-va. No obstante, se insta a los Estados miembros a mejo-rar la capacidad productiva e innovadora de suseconomías mediante la dotación de una mayor eficaciaal sector público y la reducción de los excesivos trámitesadministrativos.

50 Sobre la Agenda Social Europea, cit.51 La recuperación del pleno empleo implica no

sólo intentar crear más puestos de trabajo, sino tambiénmejorar su calidad. Para ello, los Estados miembros y elConsejo definirán enfoques comunes para mantener ymejorar la calidad del trabajo, que se incluirán como ob-jetivo general en las directrices para el empleo corres-pondiente al año 2002; el Consejo, junto con laComisión, establecerá indicadores sobre la calidad deltrabajo y hará más fiables los indicadores cuantitativos,que se presentarán al Consejo de Laeken del 2001; elConsejo, junto con el Parlamento Europeo y por el pro-cedimiento de codecisión, concluirá para finales de esteaño la labor de actualización de la legislación en vigorpara la aplicación del principio de igualdad de trato dehombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al em-pleo, la formación profesional y la mejora de las condi-ciones laborales y, finalmente, el Consejo, junto con laComisión, establecerá indicadores para garantizar queno haya diferencias discriminatorias en la retribución dehombres y mujeres.

52 Los Estados miembros deberían dar prioridad a laaplicación de los PNA, destinados a combatir la pobrezay la exclusión social, con el fin de seguir avanzando eneste ámbito tomando base los objetivos comunes apro-



la responsabilidad social de las empresas 53,así como también sobre sistemas seguros ysostenibles de protección social 54.

g) Finalmente, la última línea de actua-ción trazada por el Consejo Europeo de Esto-colmo alude a las orientaciones generales delas políticas económicas, ya que son el punto dereferencia de la coordinación de las propias po-líticas económicas y ofrecen un marco para lasdirectrices generales de las políticas 55.

Ya adelantamos al comienzo de la exposi-ción de las Conclusiones del Consejo Europeode Estocolmo, que se celebró en un entornoeconómico poco favorable. A pesar de esta si-tuación, se concluye que las políticas presu-

puestarias deberían continuar encaminándo-se a la consecución de unas finanzas públicaspróximas al equilibrio, evitando así posiblesactividades políticas que conlleven equili-brios estructurales insostenibles. Para ello,recomienda a la Comisión que examine perió-dicamente la sostenibilidad a largo plazo delas finanzas públicas, incluidas las «tensio-nes» previstas a causa de los cambios demo-gráficos venideros. Asimismo, entiende quelas próximas orientaciones deberían incluirel fomento del desarrollo sostenible. En con-secuencia, se considera necesario que seavance en la armonización de las estadísticaseconómicas disponibles.

Evaluadas, así, las distintas actuacionesplanteadas para la consecución de la «Estra-

gia de Lisboa», se concluye, valorando positi-vamente el método de coordinación abiertocomo instrumento clave para avanzar en laestrategia fijada, tomando en consideración,eso sí, los principios de proporcionalidad ysubsidiariedad. Se considera, pues, que Lis-boa integró con éxito las cuestiones económi-cas y sociales.

El Consejo Europeo en su reunión de pri-mavera del 2002 será el encargado de com-pletar y desarrollar el compromiso políticocon arreglo a dichos objetivos. Por tanto, elConsejo Europeo, que se celebrará en Gotem-burgo, examinará los avances en la integra-ción de los objetivos de desarrollo sostenibleen la estrategia de Lisboa y la aportación,que el sector de la tecnología medioambientalpuede reportar al fomento del crecimiento ydel empleo, así como también concentrará siorientación e impulso en las cuestiones eco-nómicas y sociales.

En efecto, los días 15 y 16 de junio tuvo lu-gar el Consejo Europeo de Gotemburgo 56 enel que se acordó una estrategia para el desa-rrollo sostenible, añadiendo una dimensiónambiental al proceso de Lisboa para el em-

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ESTUDIOS

bados en Niza. El Consejo Europeo invita al Consejo y alParlamento Europeo a que adopten en el transcurso delaño 2001 la propuesta relativa a un programa de inser-ción social, al tiempo que solicita al Consejo que mejoreel seguimiento de las medidas adoptadas en este ámbitomediante el establecimiento, para finales de año, de in-dicadores sobre la lucha contra la exclusión social.

53 El Consejo Europeo acoge favorablemente las in-ciativas tomadas en el sector empresarial para fomentarla responsabilidad social de las empresas. Al respecto, laComisión ha anunciado que se propone presentar en ju-lio de 2001 sobre dicha cuestión. Hasta la fecha no tene-mos conocimiento de su prestación.

54 La modernización del Modelo social europeo in-cide en reafirmar la importancia de definir estrategiasclaras que garanticen la idoneidad de los sistemas depensiones sanitarios y de atención a la tercera edad. Paraello, se solicita al Consejo que presente los resultados delestudio realizado por el Comité de Protección social so-bre la sostenibilidad de los sistemas de pensiones convistas al Consejo Europeo de Gotemburgo. Asimismo,toma nota de la intención de la Comisión de presentaruna comunicación sobre la calidad y sostenibilidad delas pensiones a la vista del cambio demográfico e invitaal Consejo a que acuerde para finales del 2001 unos pa-rámetros para modernizar el Reglamento 1408/71 sobrela coordinación de los sistemas de Seguridad Social conel fin de que el Consejo y el Parlamento Europeo pue-dan avanzar en su adopción.

55 En este sentido, el Consejo Europeo invita alECOFIN y a la Comisión a tener debidamente en cuentalas conclusiones del Consejo Europeo de Estocolmo, a lahora de elaborar el proyecto de orientaciones generalesde las políticas económicas para el 2001. Consejo de Es-tocolmo. Conclusiones de la Presidencia, cit.

56 www.ucm.es/BUCM/be/colegidi/ConsejoGotem-burgo.htm


pleo, la reforma económica y la cohesión so-cial. Dicha estrategia se basa en la idea deque habría que estudiar las repercusioneseconómicas, sociales y políticas de formacoordinada y tenerlas en cuenta a la hora detomar decisiones 57.

En todo caso, no hay que olvidar que elentorno económico, en el que se celebra elConsejo Europeo, sufre un deterioro consid-erable, lo que implica una debilitación de lasperspectivas de crecimiento de la Unión. Ental sentido, se pretende combatir las incipien-tes presiones inflacionistas actuando sobre laoferta para eliminar los «estrangulamientos»de los mercados laborales y de bienes y, cuan-do sea necesario, controlando la demandamediante políticas fiscales. Así, «se propicia-rían las condiciones monetarias para el creci-miento y la creación constante de puestos detrabajo» 58.

El Consejo de Gotemburgo insiste, por tan-to, en el desarrollo de la estrategia de Lisboa so-bre la consecución del pleno empleo, dedicandouna especial reflexión al problema del envejeci-miento de la población con la finalidad últimade asegurar la sostenibilidad a largo plazo delos sistemas de pensiones. Para ello, respal-da los tres grandes principios, ya señaladospor el Consejo, a saber: la salvaguardia de lacapacidad de los sistemas para cumplir susobjetivos sociales, el mantenimiento de lasostenibilidad financiera y la satisfacción delas nuevas necesidades de la sociedad 59.

Así las cosas, será el Consejo que se cele-bre en Laeken y, sobre todo, el previsto parala primavera de 2002, quienes tomen el testi-go en el desarrollo y mantenimiento de laspolíticas que conduzca a la UE hacia la conse-cución del pleno empleo.

4. LA CONCRECIÓN DE LA POLÍTICA DE EMPLEO COMUNITARIA: LAS DIRECTRICES PARA EL EMPLEO

Las Directrices para el empleo constituyenla plasmación efectiva del reconocimiento for-mal del empleo como objetivo de la Comuni-dad.

Antes de iniciar su análisis, conviene re-cordar que la política de empleo comunitariase caracteriza por la coordinación de las polí-ticas nacionales, papel éste que se completacon una función de complemento o apoyo alas políticas estatales en la materia, respe-tando las competencias de los Estados miem-bros en cuestiones de empleo. Nos situamos,por tanto, en un ámbito en el que rige clara-mente el principio de subsidiariedad de lasinstituciones comunitarias.

Las Directrices se enmarcan en el procedi-miento establecido en el art. 128 TCE, cuyacompleja secuencia de actuaciones, atiende alas siguientes pautas:

� El punto de partida viene representadopor un «Informe anual Conjunto» sobrela situación del empleo en la Comunidady la aplicación de las orientaciones parael empleo.

� Basándose en tal Informe, el Consejo Eu-ropeo (Jefes de Estado y de Gobierno)adopta sus propias conclusiones, a partirde las cuales el Consejo elabora unasOrientaciones en materia de empleo, quehan de ser tenidas en cuenta por los Es-tados a la hora de confeccionar las políti-cas de empleo.

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57 Conclusiones de la Presidencia, en www.ucm.es/BUCM/be/colegidi/Consejo Gotemburgo.htm

58 Conclusiones de la Presidencia, en www.ucm.es/BUCM/be/colegidi/Consejo Gotemburgo.htm

59 De conformidad con las conclusiones de Lisboa yEstocolmo, el Consejo debería: 1) elaborar un informeprovisional para el Consejo Europeo de Laeken sobre labase de la comunicación de la Comisión en la que se defi-nan los objetivos y métodos de trabajo en el ámbito de laspensiones y 2) elaborar un informe inicial para el ConsejoEuropeo de la primavera de 2002 sobre orientaciones en elámbito de la asistencia sanitaria y de la atención a los an-cianos. Conclusiones de la Presidencia, en www.ucm.es/BUCM/be/ colegidi/Consejo Gotemburgo.htm



� Los Estados, por su parte, deben infor-mar anualmente sobre las medidasadoptadas a la vista de las Orientacionesdel Consejo y éste, a su vez, previa con-sulta al Comité de Empleo, examinaráanualmente la aplicación de dichas polí-ticas en relación con las orientacionesmencionadas, pudiendo, eventualmente,formular recomendaciones a los Estadossi lo considerara oportuno.

� A partir del resultado de tal examen, la Co-misión y el Consejo elaboran el Informeanual conjunto a que se aludió, «con lo queel proceso se autoalimenta y reinicia» 60.

EL 19 de enero de 2001, el Consejo aprobótanto las Directrices comunitarias para elaño 2001 61, como las Recomendaciones sobrela aplicación de las políticas de empleo de losEstados miembros 62.

Es así que, el entremado procedimental,diseñado por el art. 128 TCE, impone unasobligaciones a los Estados, que van a derivaren un control de los objetivos planteados y delos planes diseñados por aquéllos � en con-creto, el Reino de España aprobó su PNA enabril de 2001.En consecuencia, cabe afirmarque la política de empleo deja de ser una ma-teria de índole exclusivamente nacional, con-virtiéndose así en una materia de dimensióncomunitaria 63.

Hasta el momento contamos con las Direc-trices para los años 1998 (19 Directrices),1999 (22 Directrices), 2000 (21 Directrices),2001 (18 Directrices) 64. La UE establece cua-

tro pilares sobre los que deben diseñarse laspolíticas de empleo de los Estados miembros,a saber:

1. La mejora de la capacidad de inser-ción profesional

2. El desarrollo del espíritu de empresa yla creación de empleo

3. El fomento de la capacidad de adapta-ción de las empresas y de sus trabaja-dores

4. El afianzamiento de las políticas deigualdad de oportunidades entre hom-bres y mujeres.

Las instituciones comunitarias han insistidoen la necesidad de dar continuidad a las Direc-trices en su profundización y ajuste. El ComitéEconómico y Social, en su Dictamen 65 sobrela «Propuesta de Decisión del Consejo relati-va a las Directrices para las políticas de em-pleo de los Estados miembros para el año2001», estima, que su efectividad radica pre-cisamente en la defensa de su continuidad, sibien apunta que debería darse un nuevo ím-petu al proceso de Luxemburgo, enriquecien-do las Directrices y dándoles unos objetivosmás concretos a través del establecimiento deunas relaciones más estrechas con los perti-nentes ámbitos políticos, así como también através de la determinación de unos procedi-mientos más eficaces para implicar a los di-versos actores.

Nuestra próxima tarea será entonces elanálisis de la Directrices del año 2001, si-guiendo la sistemática establecida por las au-toridades comunitarias. No obstante, antes decomenzar dicho estudio, hay que recordar queestas Directrices se establecen a la luz de lasConclusiones de las Cumbres de Lisboa y Feira.De ahí que sus propósitos generales se cen-tren en los siguientes fines: el pleno empleo;

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ESTUDIOS

60 SEMPERE NAVARRO, A.V., CANO GALÁN, Y.: «La Cons-titución Española y el Derecho Social Comunitario (II)»,cit., pág. 18.

61 DOCE L n.º 22, de 24 de enero de 2001, págs.18-26.

62 DOCE L n.º 22, de 24 de enero de 2001, págs.27-37.

63 RODRÍGUEZ PIÑERO, M.: «De Maastricht a Amster-dam: Derecho sociales y empleo», RL 1998, pág. 19.

64 Respectivamente, DOCE C 30 de 28 de enero de1998; DOCE C 69 de 12 de diciembre de 1999; DOCE

L nº 72 de 21 de marzo de 2000; DOCE L n.º 22, de 24de enero de 2001.

65 DOCE C nº 14 de 16 de enero del 2001.


la formación continua, la mayor implicaciónde los interlocutores sociales al proceso; la re-levancia de una aplicación equilibrada de losdiferentes pilares y la necesidad de estable-cer unos indicadores cuantitativos y cualita-tivos 66.

4.1. Fomento de la capacidad de

empleo

Tres son los objetivos que caracterizan elconjunto de las ocho Directrices que integraneste primer bloque: la potenciación de las po-líticas activas de empleo, la intensificación dela formación permanente y la lucha contra laexclusión de personas con discapacidad, gru-pos étnicos o colectivos desfavorecidos.

4.1.1. Potenciación de las políticas activas

de empleo

En la Cumbre de Lisboa se fijó un objetivoconsistente en aumentar en el 2010 tanto latasa de empleo global de 61% al 70% como elnúmero actual de mujeres del 51 % a más del60%.

En este sentido, hay que valorar positiva-mente la introducción de la 1ª Directriz quetiene por objeto combatir el desempleo juve-nil y prevenir el de larga duración. Al respec-to, se dispone que los Estados miembros �enun plazo fijado por ellos, que no podrá exce-der de dos años, salvo para aquéllos que ten-gan una tasa de desempleo especialmente

alta� ofrezcan a cada desempleado una nue-va oportunidad antes de que alcancen seismeses en situación de desempleo en el casode los jóvenes y doce meses en el supuesto deque se trate de adultos.

Para ello, se prevé que los Estados miem-bros revisen y adapten los sistemas de presta-ciones sociales, de imposición y de formación(Directriz 2ª). Esta conexión con las políticas ac-tivas se vienen reclamando desde las Directri-ces de 1999. Su finalidad no es otra queestimular a los desempleados a buscar y acep-tar oportunidades de empleo, al tiempo queintenta motivar la creación de puestos de tra-bajo por las empresas.

Esta 2ª Directriz comunitaria establece,además, que cada Estado «fije un objetivo demedidas que se ofrezcan a los desempleadosen materia de educación, formación o medi-das similares» 67.

Siguiendo la línea anterior, se plantea elimpulso de una política que prolongue la vidaactiva (Directriz 3ª). En consecuencia, los Es-tados miembros junto con los interlocutoressociales tendrán que desarrollar dichas polí-ticas para mejorar la capacidad de los traba-jadores de mayor edad, incentivando así elhecho de que permanezcan en la vida activadurante el mayor tiempo posible. En concre-to, tendrán que:

� adoptar medidas positivas para mante-ner la capacidad laboral y los conoci-mientos de los trabajadores de más edadmediante un acceso suficiente a la educa-ción y a la formación e incluso introdu-ciendo fórmulas flexibles de trabajocomo, por ejemplo, el trabajo a tiempoparcial y

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66 No hay que olvidar que el Comité de Lisboa in-trodujo un nuevo método político denominado «nuevométodo abierto de coordinación» con el fin de aplicar elnuevo objetivo estratégico adoptado en la cumbre deLisboa, que implica «determinar directrices y calenda-rios específicos para lograr los objetivos, establecer indi-cadores cuantitativos y puntos de referencia, cotejadoscon los mejores que existan, así como comparar lasprácticas idóneas», en Dictamen del Comité Económico

y Social sobre el tema «Revisión intermedia de los tres

procesos en los que se apoya la estrategia europea de

empleo», DOCE C n .º139 de 11 de mayo de 2001.

67 Y a tal fin, «se marcará, en función de su punto departida», el objetivo de acercarse a la media de los tresEstados con mejores resultados de trabajadores que sebenefician de planes de formación e inserción profesio-nal; reclamándose que los beneficiarios de estas accio-nes sean al menos del 20 %.



� revisar los sistemas de ventajas fiscalescon el fin de reducir la desincentivación yconseguir, que a estos trabajadores lesresulte más atractivo participar en elmercado de trabajo que abandonarlo.

Por último, hay que resaltar que las Direc-trices señaladas se conectan con las próximas3ª, 4ª, 5ª y 6ª, que proponen la intensificaciónde la formación permanente para lograr lacapacidad de inserción de los jóvenes y adul-tos desempleados en el mercado de trabajo.

4.1.2. Potenciación de la formación

permanente

Nos encontramos ante una cuestión estre-chamente relacionada con la anterior y de ex-traordinaria importancia, pues el desarrollo deEuropa como potencia mundial no está sólo enel desarrollo tecnológico o en la aplicación depolíticas macroeconómicas estables y tenden-cialmente expansivas, sino también en «su ca-pacidad de favorecer el desarrollo propiamentedicho y la reproducción de capitales humanosespecíficos, los únicos capaces de sacar partidoeficazmente de las tecnologías, la ampliacióndel mercado y la estabilidad monetaria» 68.

En tal sentido, recuérdese que tanto el de-sarrollo de una economía basada en el conoci-miento como la mejora del nivel y calidad deempleo, requieren unos sistemas de educa-ción y formación eficaces, que funcionen co-rrectamente y respondan a las exigencias delmercado de trabajo. Incluso el Consejo de Lis-boa, de marzo de 2000, llegó a hablar de laformación permanente como «componentebásico del modelo social europeo» 69.

Esta política de formación continua insis-te, en que en el nuevo mercado de trabajo en

su conjunto y dentro de las empresas se re-fuercen los conocimientos (4ª Directriz). Di-cha formación se dirige tanto a los ocupados�formación continua�, como a los adultos�formación ocupacional. Se invita, pues, alos Estados miembros a mejorar la calidad desus sistemas de educación y formación, asícomo de los programas correspondientes, enparticular mediante la mejora de la eficaciade los sistema de formación profesional, for-mación en las empresas, etc…

Por tanto, vemos como la Directrices (4ª y5ª) establecen el objetivo de una mayor cali-dad educativa. En este sentido, por ejemplo,los Estados miembros tendrán que adoptarlas oportunas medidas destinadas a reducir ala mitad el número de jóvenes de 18 a 24años, que no cursen más que el primer ciclode enseñanza secundaria y no continúen susestudios o formación. El plazo fijado expiraen el 2010 70.

No cabe duda, pues, de que el logro de la«formación permanente» es cada vez más rele-vante. En primer lugar, por la mayor esperanzade vida de las personas y consecuentemente porla tendencia a una prolongación de su vida la-boral activa (3$ Directriz). En segundo lugar,porque somos de la opinión que el reciclaje esimprescindible para adaptarse a los nuevoscambios tecnológicos y estructurales.

Precisamente, para prevenir los posiblesdesajustes, que se puedan ocasionar en deter-minadas profesiones, sectores, e incluso re-giones, se plantean dos líneas distintas de

48

ESTUDIOS

68 Véase el diagnóstico al respecto del Dictamen delCES (UE), Empleo, reforma económica y cohesión social:

hacia una Europa de la innovación y del conocimiento,

DOCE 117/62, de 26 de abril de 2000.69 Consejo Europeo de Lisboa, Conclusiones de la Pre-

sidencia, en www.europarl.eu.int/ summits/carl1_es.htm.

70 Asimismo, se insiste en el propósito de que seconcedan unos mayores conocimientos informáticos (Di-rectriz 6.º). En efecto, en el Consejo Europeo de Niza seinsta a las Instituciones y a los Estados miembros que ga-ranticen la plena aplicación del Plan eEurope antes del2002. Dentro de este contexto, debe ponerse el acentono sólo en el dominio de los nuevos medios informáticosde comunicación, sino en el efectivo acceso a Internet delos colegios antes de que finalice el año 2001. Para ello,se requiere también que los profesores cuenten con losconocimientos adecuados antes del término del año2002.


actuación. Por un lado, se pretende incenti-var políticas activas para adaptarse a la de-manda de puestos de trabajo y por otro, setrata de impedir los desfases de los trabaja-dores a los cambios tecnológicos, propiamen-te dichos. Se pide a cada Estado miembro, juntocon los interlocutores sociales que «detecten yprevengan estas situaciones: desarrollando lacapacidad de los servicios de empleo paraatender a la demanda de mano de obra, ela-borando políticas para evitar la falta de cono-cimientos, fomentando la movilidadprofesional y geográfica, así como tambiénmejorando el funcionamiento del mercado detrabajo» (5º Directriz).

4.1.3. Evitar la exclusión de personas con

discapacidad, grupos étnicos o

colectivos desfavorecidos

(Directriz 7ª)

Finalmente, la última Directriz de esteprimer bloque va dirigida a la lucha contra ladiscriminación y a la promoción de la integra-ción social mediante el acceso al empleo.Cada Estado miembro tendrá que:

� localizar y combatir todas aquellas for-mas de discriminación, que obstaculicenel acceso al mercado de trabajo, a la edu-cación y a la formación.

� impulsar unas políticas activas concre-tas que promuevan la integración en elmercado de trabajo de grupos e indivi-duos en situación de riesgos o desventajacon el fin de prevenir la marginación, laaparición de «trabajadores pobres» y lainevitable tendencia hacia la exclusiónsocial de dichos colectivos.

� Adoptar las medidas adecuadas para cu-brir las necesidades de las personas condiscapacidad de las minorías étnicas y delos trabajadores migrantes, en lo que serefiere a su integración en el mercado detrabajo. Además, si fuera necesario, los

Estados miembros tendrán que fijar, alrespecto, objetivos nacionales 71.

De entre estos colectivos, según los datosde que dispone la CE 72, las personas con dis-capacidad son las que se benefician de un ma-yor gasto en medidas sobre el mercado detrabajo.

En cuanto a las políticas de lucha contra ladiscriminación por razones étnicas, los paísesque están avanzando en esta Directriz lo ha-cen con la ayuda de los siguientes instrumen-tos: disposiciones legales, garantía del accesoa medidas activas de empleo o información alas empresas sobre las ventajas de la «diver-sidad» 73.

Finalmente, la Comisión llama la atenciónsobre las escasas acciones previstas por losEstados miembros para atender a gruposdesfavorecidos como personas sin hogar, toxi-cómanos, alcohólicos, delincuentes juvenileso enfermos de SIDA.

En sus observaciones a este primer bloquede Directrices, el CES Europeo apoya la in-troducción de la Directriz 1ª �nueva oportu-nidad para los desempleados jóvenes y nuevaoportunidad para los desempleados adul-tos�, que tiene por objeto la necesidad dedestacar medidas preventivas globales, aun-que considera que, dada la enorme mayorvulnerabilidad de estos colectivos hacia el de-sempleo de larga duración, habría que reali-zar mayores esfuerzos en este ámbito. En

49

71 La Agenda Social Europea, entre sus inmediatosobjetivos, apuesta por la lucha contra todas las formas deexclusión y de discriminación para favorecer la integra-ción social. Apunta que «esta voluntad ha sido afirmadaal más alto nivel en cada Estado miembro, por lo quedebe traducirse en la movilización de los agentes locales,en particular las ONG y los servicios sociales y verse se-cundada por medidas tendentes a garantizar la igualdadde trato para todos los nacionales de terceros países queresidan de forma regular en el territorio de la Unión».Punto 3.

72 Informe Conjunto CE 1999, pág. 55.73 NAVARRO NIETO, F.: El tratamiento de la política de

empleo…, cit., pág. 32.



todo caso, comparte la opinión de la Comi-sión, según la cual es necesario dar prioridada las medidas activas a favor del empleo,aunque subraya la aportación esencial de lasmedidas de formación para el empleo 74.

4.2. El desarrollo del espíritu de

empresa y la creación de empleo

El segundo bloque de Directrices se centrano en el trabajador, sino en la empresa comovía de generación de empleo (Directrices 8ª a12ª). Este grupo de Directrices se distinguepor su carácter genérico, que se explica por ladiversidad de situaciones según los sectores ypaíses, así como también porque ciertas polí-ticas empresariales dependen de un conjuntode factores relacionados con la estructuraempresarial de cada país y de cada marco ju-rídico. Además, se plantean problemas con-cretos referidos a la fiscalidad, a los costeslaborales indirectos o al sostenimiento de laSeguridad Social 75.

4.2.1. Facilitar la creación y gestión de

empresas

La importancia de las PYMES llevó alConsejo Europeo de Lisboa a reclamar alConsejo y a la Comisión la elaboración de unaCarta Europea de la Pequeña y Mediana Em-presa, que fue aprobada en el Consejo de San-ta Mª de Feira en junio del 2000.

La Carta comienza con una declaración deintenciones en la que se afirma que «las pe-queñas empresas son la columna vertebral dela economía europea, una fuente clave depuestos de trabajo y de nuevas ideas empre-sariales. Es así que, los desvelos de Europapor ser la precursora de la nueva economíasólo se verán culminados por el éxito, si la pe-

queña empresa se considera un tema priori-tario» 76.

Así pues, las PYMES son factores esencia-les para la creación de empleo y de oportuni-dades de formación para los jóvenes. Porconsiguiente, es necesario habilitarles el me-jor entorno posible para que puedan desple-gar así su espíritu emprendedor. En estesentido, los Estados miembros deberán velar,especialmente, por reducir de forma sustan-cial los gastos generales y las cargas adminis-trativas de las empresas, en concreto, en elmomento de creación y contratación de traba-jadores (Directriz 8ª).

Pero es que además, la aprobación de laCarta Europea de la Pequeña y Mediana Em-presa exige el compromiso de una líneas deactuación, trazadas en consonancia con suspropias necesidades y que coinciden en granmedida con las Directrices 8ª y 9ª, propuestasal respecto por el Comité. Estas exigenciasson las siguientes:

� Educación y formación del espíritu em-presarial.

� Una puesta en marcha menos costosa ymás rápida.

� Mejorar la legislación y la reglamenta-ción en materia de quiebra con el fin deevaluar su repercusión en las pequeñasempresas y en los pequeños empresarios.

� Disponibilidad de habilidades, en el senti-do de reforzar y adaptar los programas deformación dentro de las propias PYMES.

� Mejorar el acceso on line.

� Situar a las PYMES en el camino haciala consecución en la Unión de un auténti-co mercado interior, fácilmente accesiblepara ellas en cuestiones que les pudieranresultar complicadas, como el comercio

50

ESTUDIOS

74 Dictamen CES (UE), en DOCE C nº 14 de 16 deenero del 2001, pág. 80.

75 ORTIZ LALLANA, M.ªC.: «La Unión Europea y laspolíticas activas de empleo…», cit., págs. 34-35.

76 Consejo de Sta Mª de Feira. Anexo III: Carta Euro-pea de la pequeña empresa, en www.europarl.eu.int/summits/fei2_es.htm.


electrónico, las telecomunicaciones, laprovisión de servicios públicos, la contra-tación pública y los sistemas de pagos in-ternacionales.

� Adaptación de los regímenes fiscalespara recompensar el éxito, estimular alas empresas debutantes, favorecer laexpansión de la pequeña empresa y lacreación de puestos de trabajo, así comotambién facilitar la creación y la conti-nuidad de las pequeñas empresas.

� Promover la capacidad tecnológica de laspequeñas empresas. En concreto, en laelección y adaptación de las distintas tec-nologías para potenciar su capacidad deacceso a los mercados paneuropeos y am-pliarlos a terceros países.

� Potenciación de la representación de losintereses de la pequeña empresa a escalanacional y de la Unión.

El compromiso hacia la consecución de es-tos objetivos se pretende llevar a cabo a tra-vés del método abierto de coordinación de laspolíticas nacionales de empresa. Para ello, sehace uso de varios instrumentos tales como:Programa Plurianual a favor de la empresa ydel espíritu empresarial, del proceso de refor-ma económica de Cardiff, del proceso de Lu-xemburgo sobre políticas de empleo y de otrosprogramas e iniciativas comunitarias con elfin de supervisar y evaluar anualmente �enlas cumbres de primavera� los progresos re-alizados basándose en un informe de la Comi-sión sobre los temas pertinentes 77.

Por lo demás, se reclama el estudio por losEstados de los obstáculos �de orden fiscal,de Seguridad Social� que dificultan el traba-

jo por cuenta propia y la creación de peque-ñas empresas. En particular, se apunta la ne-cesidad de diseñar acciones de formación y decreación de servicios específicos para los em-presarios (Directriz 9ª). Al respecto, el Conse-jo Europeo de Lisboa ya resaltó que, en estascuestiones, es necesaria una mayor coordina-ción por lo que reclamó al Consejo y a la Co-misión la realización de una evaluación deaspectos como los costes y el tiempo necesariopara la creación de empresas, el capital deriesgo invertido, etc.

En marzo del 2001, el Consejo Europeo,celebrado en Estocolmo solicitó, a su vez, alComité la consecución de su labor en conso-nancia con las conclusiones de los ComitésEuropeos de Feira y Niza con vistas a alcan-zar un acuerdo a más tardar sobre el paquetefiscal con arreglo al calendario paralelo paralas diversas partes del mismo. Además, re-frendó el objetivo de un mercado de capital-riesgo que funcione correctamente para el2003 mediante la aplicación del Plan de Ac-ción sobre Capital-Riesgo 78.

4.2.2. El fomento de la nueva economía

basada en el conocimiento y en los

servicios

El fundamento de la Directriz 10ª resideen el convencimiento de que la Unión Euro-pea debe explotar eficazmente todas las fuen-tes potenciales de trabajo y las nuevastecnologías para triunfar en su lucha contrael desempleo.

Pues bien, la opción de una sociedad basa-da en el conocimiento implica que se inviertaen recursos humanos a fin de fomentar lacualificación y la movilidad de los trabajado-res. Asimismo, se considera de suma relevan-cia la mejora de la calidad del empleo y eldesarrollo de una serie de estrategias de edu-cación y de formación permanentes en benefi-

51

77 A tales efectos se emplearán indicadores eficacespara evaluar el progreso a lo largo del tiempo y en rela-ción con los mejores modelos del mundo a fin de seguiraprendiendo, buscando en todos los campos las mejoresprácticas que afecten a las pequeñas empresas paraavanzar en la mejora de los resultados, en www.euro-parl.eu.int/summits/fei2_es.htm.

78 Consejo de Estocolmo. Conclusiones de la Presi-dencia, en www. europarl. eu. int/ summits/ es.htm.



cio del mayor número de personas. Al respec-to, se pretende que las empresas innovadoras«hallen un entorno favorable», ya que su con-tribución puede ser esencial para movilizar elpotencial de creación de empleo de la socie-dad basada en el conocimiento.

En lo que se refiere al sector servicios la10ª Directriz reclama, por un lado, la supre-sión de los obstáculos para el suministro deservicios, mientras que, por otro, requiere ladeterminación de condiciones marco que per-mitan explotar plenamente el potencial delempleo del conjunto del sector terciario paracrear más y mejores puestos.

En este sentido, el Comité Económico ySocial señala que, dado que la estrategia deLisboa ha abierto la vía para «introducir»nuevos procesos en el ámbito de otras políti-cas, su próximo paso debería consistir en laintegración de las políticas europeas detransporte, energía y medioambiente 79.

Precisamente, las Directrices del año 2001coinciden en apuntar la necesidad de explo-tar el potencial del empleo de la sociedad delconocimiento y del sector medioambiental.

4.2.3. Acción local y regional a favor del

empleo

La potenciación de la «territorialización»

de las políticas de empleo ya apareció comonovedad en la Directrices del año 2000. Enconcreto, consiste en reclamar de los Estadospolíticas de empleo que articulen la interven-ción de las distintas Administraciones y de

los agentes relevantes en los diversos nivelesterritoriales. Parece, pues, que se asume laidea de que el desempleo debe ser afrontadorefiriéndolo a determinados colectivos, peroigualmente atendiendo a la diferente proble-mática territorial 80.

A favor de esta propuesta se pronunció elComité Económico y Social, subrayando laimportancia de aportar una dimensión local ala Estrategia Europea por el empleo 81. Enefecto, los programas locales y regionales deempleo o los pactos territoriales para el em-pleo adquieren relevancia como estrategia es-pecífica para el desarrollo de la economía ypara la articulación de empleo, al tiempo queson también relevantes desde la perspectivade los denominados «nuevos yacimientos deempleo» 82.

Asimismo, en otro Dictamen, esta vez so-bre el tema «Revisión intermedia de los tres

procesos en los que se apoya la estrategia eu-

ropea de empleo», el CES (UE) insistió en lanecesidad de que las orientaciones europeasplasmaran sus objetivos nacionales específi-cos a través de la adopción de medidas quetuvieran en cuenta las evidentes diferenciasnacionales y regionales 83. La pluralidad delos enfoques, desde los que adquiere relevan-cia la territorialización del empleo, permitesubrayar la idea de que no se trata sólo de unnuevo ámbito de tratamiento del empleo sinotambién de un enfoque o método nuevo paraafrontar el problema 84.

En todo caso, hay que mencionar que, aun-que las intenciones sean buenas, el desarrollo

52

ESTUDIOS

79 En este sentido, el CES (EU), en sus observacionesespecíficas sobre el contenido de las Directrices para elempleo en el 2001, aboga de nuevo por el manteni-miento de los cuatro pilares básicos de estrategia euro-pea para el empleo, aunque reclama la inclusión deelementos nuevos que tengan en cuenta los objetivos es-tablecidos en la Cumbre de Lisboa y la evolución socio-lógica, económica, política y social en los diferentesEstado miembros como, por ejemplo, salud y seguridad,formación, exclusión social, etc.. DOCE C nº 14 de 16de enero de 2001, pág. 79.


empleo en la Unión Europea, cit. pág. 36.81 Dictamen del Comité Económico y Social sobre la

«Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y delComité relativa a medidas de incentivación del empleo»,DOCE C n.º 139/09, de 11 de mayo de 2001.

82 RODRÍGUEZ PIÑERO, M.: «Políticas de empleo y di-mensión territorial», RL 1998, n.º 14, págs. 2-3.

83 DOCE C n.º 139/10, de 11 de mayo de 2001.84 RODRÍGUEZ PIÑERO, M.: «Políticas de empleo y di-

mensión territorial», RL 1998, n.º 14, págs. 2-3.


de los pactos es, por el momento, escaso 85. LaDirectriz 11ª reconoce las deficiencias al res-pecto. De ahí que expresamente indique que«todos los agentes regionales y locales, inclui-dos los interlocutores sociales, deben movili-zarse para llevar a la práctica la estrategiaeuropea para el empleo, determinado el po-tencial de creación de puestos de trabajo a ni-vel local y reforzando la colaboración con esteobjetivo».

Los defectos son, en primer lugar, la faltade coordinación horizontal, ésta debe corres-ponder a las Administraciones locales y regio-nales con el fin de evitar la fragmentación yel solapamiento de acciones. En segundo lu-gar, falta de coordinación vertical entre lasAdministraciones estatal, regional y local,que se traduce en la falta de respuestas insti-tucionales desde los niveles superiores a lasiniciativas locales �sobre todo, en lo referidoa la participación financiera en proyectos, enlos incentivos y eliminación de cargas fiscalesa las PYMES y a la creación de empresas enactividades de desarrollo o en la ordenaciónde servicios públicos de empleo. Esta coordi-nación vertical es incluso más necesaria,dada la diversidad de situaciones de los mer-cados de trabajo regionales 86.

Es por ello, por lo que la Directriz 11ªalienta a las autoridades a establecer estrate-gias para el empleo a fin de explotar plena-mente las posibilidades que ofrece la creaciónde empleo a nivel local, al tiempo que trata dereforzar a todos los niveles el papel de los ser-vicios públicos de empleo locales y la mejoradel funcionamiento de los mercados de traba-jo locales 87.

4.2.4. Reformas fiscales a favor del

empleo y de la formación

La Directriz 12ª reclama una reducción dela carga fiscal en general y en particular, so-bre el trabajo y los costes no salariales, espe-cialmente del trabajo no cualificado y pocoremunerado.

Nos situamos ante una orientación queparte del dato de que la evolución de los siste-mas fiscales en Europa en las últimas déca-das no ha sido favorable a la creación deempleo, sobre todo, del empleo menos cualifi-cado 88.

Esta Directriz atiende a dos tipos de obje-tivos. El primero es introducir incentivos, uti-lizando la reducción fiscal general paraatraer la inversión en recursos humanos. Elsegundo objetivo es el de recurrir a otrasfuentes de ingresos fiscales, como la energía ylas emisiones contaminantes, teniendo encuenta las tendencias de los mercados y enparticular, del mercado del petróleo.

Con todo, es importante la observación deque el objetivo de la reducción de las cargasfiscales sea matizado por la propia Directriz,al afirmarse «que estas reformas deben serabordadas sin comprometer el saneamientode la Hacienda pública ni la sostenibilidad alargo plazo de los regímenes de Seguridad So-cial» 89.

4.3. Flexibilidad del mercado de

trabajo

A través de las Directrices de este tercerpilar (Fomentar la capacidad de adaptación

53

85 La Agenda Social Europea, cit., apoya las dimen-siones locales y regionales de la estrategia para el em-pleo. epígrafe I e).


empleo en la Unión Europea, cit. pág. 37.87 Dictamen CES (UE) sobre la «Propuesta de Deci-

sión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa amedidas comunitarias de incentivación del empleo»,DOCE nº C 139/01 de 11 de mayo de 2001.Punto 3.4.

88 Dictamen CES (UE), en DOCE C nº 14 de 16 deenero del 2001, pág. 81.

89 En este sentido, se pronuncia también el ComitéEconómico y Social, al considerar necesario «emprenderestas reformas pero sin poner en peligro el equilibrio fi-nanciero de los sistemas de Seguridad Social», en su Dic-tamen sobre la Propuesta de Decisión del Comitérelativa a las directrices para las política de empleo de losEstados miembros para el año 2001, cit., pág. 81.



de las empresas y de sus trabajadores, Direc-trices 13ª a 15ª) se plantea el objetivo de lacreación de empleo avanzando por la vía de laproductividad �economía basada en el cono-cimiento� y de la cualificación y la calidaddel empleo mediante una adaptación conse-cuente de la organización del trabajo y la par-ticipación de los agentes sociales.

Se apuesta, así, por la desregulación de losmercados de bienes y servicios (según los ob-jetivos del Proceso de Cardiff) y por la flexibi-lización de los mercados de trabajo, referidatanto a la entrada y salida del mercado labo-ral como a la flexibilidad en la estructura sa-larial y en las reglas que rigen la movilidadfuncional y geográfica.

Al respecto, se afirma que el presente blo-que de Directrices gira en torno al conceptode «adaptabilidad», con el que se pretendesubrayar la necesidad de afrontar los retosexternos mediante el compromiso entre flexi-bilidad productiva y estabilidad laboral 90.

4.3.1. La modernización de la

organización de trabajo

En efecto, la 13ª Directriz destaca, una vezmás, el principio del «equilibrio necesario en-tre flexibilidad y seguridad» dentro de la pro-pia empresa. Los destinatarios de la Directrizson, en principio, los interlocutores sociales.

Es así que, la llamada a los «interlocutoressociales» a negociar y a poner en práctica» seacompaña, necesariamente, de la concreciónde los objetivos de flexibilidad a una temáticaprecisa como es «la introducción de nuevastecnologías, las nuevas formas de trabajo ylas cuestiones relacionadas con la jornada la-boral �el cómputo anual del tiempo de tra-bajo, la reducción del tiempo de trabajo y delas horas extraordinarias�, el fomento deltrabajo a tiempo parcial, el acceso a la inte-

rrupción temporal de la actividad profesionaly las cuestiones conexas de seguridad del em-pleo».

No debemos obviar que la experienciacomparada europea nos viene a demostrarque las medidas de orden legislativo sobre re-ducción del tiempo de trabajo son escasamen-te fructíferas en la creación de empleo, si nose dan en un determinado contexto de rela-ciones laborales, en el que se salvaguarde unequilibrio entre competitividad, empleo y rei-vindicación individual de jornada más perso-nalizadas 91. Para ello, requeriría:

� La conexión de la reducción del tiempode trabajo a una organización productivay del trabajo donde se contemplen medi-das de política salarial, de movilidad y deformación de los trabajadores.

� Una política activa sobre el mercado detrabajo que haga posible la redistribu-ción de las oportunidades efectivas deinstrucción y cualificación profesionalpara que los trabajadores puedan acce-der a los puestos que generen nuevas ac-tividades productivas.

� Un marco plurianual de previsiones decreación de empleo, lo que, a su vez, su-pondría la obtención de realidades sobrelos compromisos adquiridos sobre el cua-dro macroecónomico, así como tambiénla eliminación de posibles incertidum-bres sobre el plano jurídico.

Por tanto, se impone una estructura de po-líticas y métodos de producción normativas so-bre el acuerdo de los interlocutores sociales y laarticulación de la negociación colectiva, la ac-ción sindical de participación y negociacióndentro de la empresa. Adviértase, en todo caso,que la distribución del tiempo de trabajo puedeque venga a dificultar la competitividad o a la

54

ESTUDIOS


empleo en la Unión Europea…, cit. pág. 42.

91 En este sentido: Dictamen CES (UE) Empleo, re-

forma económica y cohesión social: hacia una Europa de

la innovación y del conocimiento, en DOCE C nº 117/62de 26 de abril de 200, apartado 2.10.3.


inversa; es decir, que la «mera fórmula degestión flexible» repercuta en el aumento dela productividad, de forma que mediante laconjunción de ambas vías pueda lograrse unapolítica de reducción de empleo.

Lo cierto es que la redacción de las Direc-trices, en este punto concreto, se ha modifica-do hacia un mayor respeto del «principio deautonomía colectiva» y de la diversidad de lasestructuras de negociación de los sistemasnacionales de relaciones laborales. Así, frentea las fórmulas utilizadas en los años 1998 y1999, en la que se llamaba la atención sobrela necesidad de un tratamiento conjunto delas materias ya mencionadas en los nivelessectoriales y de empresa, las del 2000 y, enconcreto, las del 2001 se limitan a remitirse ala negociación colectiva.

4.3.2. La flexibilidad del mercado de

trabajo en relación con sus

mecanismo de entrada

En la Directriz 14ª se plantea a los Estadosmiembros que revisen el marco reglamentarioexistente y examinen las propuestas de nuevasdisposiciones e incentivos para reducir los obs-táculos de ingreso en el mercado de trabajo yaumentar la capacidad del mismo para adap-tarse a los cambios estructurales de la econo-mía.

Asimismo, se les propone a los Estadosque estudien la posibilidad de incorporar alderecho nacional tipos de contratos más flexi-bles, teniendo en cuenta la reciente apariciónde nuevas formas de trabajo. En este sentido,se insiste en la necesidad de preservar en es-tas modalidades contractuales «una seguri-dad adecuada y una categoría profesionalmás elevada, compatibles con las necesidadesde las empresas y las aspiraciones de los tra-bajadores».

Consideramos que estas nuevas formascontractuales deben servir, en todo caso, paratrazar el camino correcto hacia la creación de

empleo de los colectivos menos favorecidos.Parece, pues, que la intención de las institu-ciones comunitarias se orienta hacia posicio-nes que impidan la equiparación del empleoprecario con la alta rotación, poco cualifica-ción y las bajas retribuciones 92.

Los Estados miembros deben procurar, ade-más, una mejor aplicación de la legislaciónexistente en materia de salud y seguridad en eltrabajo, proporcionado, especialmente, a lasPYMES la ayuda necesaria a adecuarse a dichalegislación, mejorando la correspondiente for-mación y promoviendo medidas que reduzcanlos accidentes de trabajo y enfermedades pro-fesionales en los denominados sectores dealto riesgo.

Al respecto, el Comité Económico y Socialvalora positivamente la introducción de esteaspecto concreto en la 14ª Directriz, en tantoen cuanto sostiene que «la justificación deuna política eficaz en materia de salud y se-guridad no sólo reside en razones humanasevidentes y en los costes económicos que su-ponen los accidentes o las enfermedades pro-fesionales, sino también en la mejora de lacapacidad de inserción profesional y la pro-ductividad del trabajador, lo que beneficia di-rectamente al empleo» 93.

4.4. Políticas de igualdad de

oportunidades entre hombres y

mujeres

El último bloque de Directrices esta desti-nado a reforzar las políticas de igualdad de

55

92 En este sentido, son relevantes el conjunto de Di-rectiva aprobadas por la CE sobre el trabajo a tiempoparcial (Directiva 97/81 de 20 de enero) o sobre el traba-jo de duración determinada (Directiva 99/70 de 28 dejunio) que contribuyen, desde su objetivo armonizador,a establecer mínimos normativos para los Estados miem-bros (voluntariedad en la aceptación de la modalidadcontractual, igualdad de trato y proporcionalidad en lascondiciones de trabajo y beneficios sociales).

93 Dictamen CES (UE) sobre «La propuesta de Deci-

sión del Consejo relativa a las directrices para las políticas

de empleo...», cit, pág. 82.



oportunidades entre hombres y mujeres(Directrices 16ª-18ª). Para ello se pide a losEstados miembros la adopción de medidasque contribuyan a reducir la desigualdadexistente entre las tasas de empleo y de-sempleo de hombres y mujeres (Directriz16ª), a conciliar la vida laboral (Directriz17ª) y a facilitar la reincorporación al merca-do de trabajo.

Ya tuvimos la oportunidad de señalar queel objetivo del pleno empleo en Europa, esta-blecido en las Conclusiones del Consejo deLisboa, se centra en aumentar el índice deempleo (del 61 % actualmente en promedio) aun nivel lo más próximo posible al 70% deaquí a 2010 y lograr que la proporción de mu-jeres activas (el 51% actualmente en prome-dio) supere el 60 % de aquí a 2010.

En términos generales, hay que resaltarque las instituciones comunitarias pretendenque las políticas de igualdad de oportunida-des (Directriz 16ª) se apliquen a través de lasDirectrices ya expuestas, en las que se suelehacer mención específica a la promoción de lamujer.

El reconocimiento de la materialización delos derechos sobre los que se construye laigualdad de trato �en particular, la igualdadde retribución, la garantía del acceso de lasmujeres a medidas activas de empleo en pro-porción a su tasa de desempleo, la posibilidadde acogerse a formas flexibles de organiza-ción del trabajo voluntariamente y sin pérdi-da de la calidad de empleo, la determinaciónde las condiciones adecuadas para facilitarlesel acceso de las mujeres a la educación per-manente, haciendo especial hincapié en laformación en tecnologías de la información�se convierte en el eje fundamental de laigualdad de oportunidades entre hombres ymujeres.

Se llega, pues, a la convicción de que es nece-sario adoptar una política de «transversalidad»

que integre la igualdad de oportunidades detodas las políticas y acciones comunitarias

fundamentales 94. A estas exigencias ha aten-dido, recientemente, la Agenda Social 95 que,en su epígrafe sobre el fomento de la igualdadentre hombres y mujeres, propone que el de-sarrollo de dicha política se lleve a efecto através de medidas específicas relativas al ac-ceso de la mujer a la toma de decisiones, alrefuerzo de los derechos en materia de igual-dad y a la articulación entre la vida profesio-nal y la vida familiar.

4.4.1. Conciliación del trabajo y vida

familiar

El acceso e imbricación de la mujer en elmundo laboral pasa necesariamente por lasolución de la problemática que plantea laconjugación del trabajo y la vida familiar.

En este sentido, la Directriz 17ª establece elpropósito de facilitar la compatibilidad entrevida familiar y empleo y reclama de los Estadosy de los interlocutores sociales el diseño de polí-ticas de apoyo a la familia «incluyendo servicios

de cuidado de hijos o familiares «asequibles de

fácil acceso y elevada calidad, así como una re-

gulación de permisos parentales», etc…

En el intento de conseguir una adecuadaconciliación entre trabajo y familia, se hanelaborado programas que combinan forma-ción y cuidados asistenciales, se han evalua-do los efectos de la carencia o no de serviciosasistenciales sobre el empleo de las mujeres 96 yse han dictado diversas disposiciones 97. No

56

ESTUDIOS

94 ORTIZ LALLANA, M.ªC. «La Unión Europea y las po-líticas activas de empleo…», cit., pág. 43.

95 Agenda Social Europea, cit, epígrafe V.96 También, la Directriz 16ª apuesta por un plantea-

miento favorable a la integración de la igualdad de hom-bres y mujeres en la aplicación de las Directrices en suscuatro pilares.

97 Como más significativas y sin ánimo exhaustivo,en materia de permiso parental la Directiva 96/34(DOCE nº L 145 de 19 de junio de 1996) garantiza a tra-bajadores y trabajadoras el disfrute de un permiso míni-mo, de carácter no retribuido, de tres meses pornacimiento o adopción de un hijo en cualquier momen-to hasta que alcance ocho años de edad; la Directiva


cabe duda, pues, que nos encontramos anteuna cuestión que se convierte en objeto depreocupación en el ámbito comunitario.

Asimismo, esta Directriz reclama medidasque faciliten la reincorporación al mercado detrabajo. A menudo ésta suele estar conectadacon fórmulas de trabajo flexibles, como es eltrabajo a tiempo parcial. Esta opción no sedescarta en absoluto, si bien la idea de la Di-rectriz va más encaminada a que se adoptenmedidas de atención a la familia, persona acargo y cuidado de enfermos. Parece, pues,que sigue primando el propósito de conciliarla vida familiar.

Es interesante destacar, en todo caso, queeste último objetivo se plantee de forma neu-tral, lo cual es un signo revelador del desarrolloen los ordenamientos europeos de líneas nor-mativas que tratan de potenciar planteamien-tos sexualmente neutros en el objetivo dearmonización de la actividad laboral y la vidafamiliar, «evitando la tendencia a declinar enfemenino la problemática familiar» 98.

5. EL PAPEL DE LOS INTERLOCUTORES SOCIALES

No queríamos finalizar nuestra exposi-ción sin hacer una mención especial a laparticipación de los interlocutores socialesen las políticas activas de empleo. Es oportu-no resaltar que este protagonismo viene dadopor las instituciones comunitarias que, a tra-vés de sus instrumentos jurídicos, contribu-

yen a fomentar la articulación de las relacio-nes laborales y el papel de los interlocutoressociales.

Las Directrices para el empleo tratan deimplicar a los interlocutores sociales en di-versos planos:

� En primer lugar, en el plano del diálogosocial comunitario, concretamente, en lafase de elaboración y puesta en prácticade las Directrices 99. Al respecto, hay queseñalar como «instrumentos», que fomen-tan el diálogo social institucionalizado, elComité de Diálogo Social o las llamadas«minicumbres» sociales que preceden alos Consejos Europeos.

� En segundo lugar, la relevancia de los in-terlocutores sociales es mayor, en cuanto«destinatarios mínimos» de la Directri-ces, sobre todo, en cuestiones de negocia-ción colectiva 100.

� Los interlocutores sociales cuentan tam-bién con otros mecanismos relevantes deintervención en la política de empleo.Así, en el ámbito comunitario se les re-conoce legitimidad para negociar e ini-ciar un proceso de negociación colectivapor la vía de los arts. 138 y 139 TCE, lo queimplica la posibilidad de establecer una re-

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97/85 (DOCE L nº 348 de 28 de noviembre de 1992)sobre trabajadoras embarazadas diseña un marco parala introducción de medidas destinadas a fomentar mejo-ras en la seguridad y salud en el trabajo de las trabajado-ras embarazadas o que hayan dado a luz o en períodode lactancia. Por último, la Recomendación del Consejode 1992 [COM (98) de 4 de febrero de 1998] sobre cui-dado de niños ha sido el objeto del Informe de la Comi-sión sobre su aplicación en febrero de 1988 [COM (98)302 final, pág. 25].

98 RODRÍGUEZ PIÑERO, M.: «La conciliación de lavida familiar y laboral de las personas trabajadoras», RL

1999, págs. 26 y ss.

99 La apuesta por la implicación de los interlocutoressociales en este plano es reiterada en las sucesivas Reso-luciones del Consejo de aprobación de las Directrices.Decisión del Consejo sobre las Directrices para 1998,puntos 9º y 10º; Decisión del Consejo sobre las Directri-ces para 1999, punto 5º; Decisión del Consejo sobre lasDirectrices para 2000, punto 13º; Decisión del Consejosobre las Directrices para 2001, puntos 3º, 6º, 9º, 13º,14º,15º, 17º, 18º.

100 Al respecto, hay que destacar que ha aumentadoel número de Directrices, que tienen como destinatariosexplícitos a los interlocutores sociales, a saber: Directri-ces 3ª, 6ª (mejora la capacidad de inserción profesional);Directrices 9ª, 11ª (desarrollo del espíritu de empresa ycreación de empleo); Directrices 13ª, 14ª, 15ª (fomentode la capacidad de adaptación de las empresas y de sustrabajadores), Directrices 17ª y 18ª (políticas de igualdadde oportunidades de hombres y mujeres).



gulación de mínimos en materias que es-tén estrechamente relacionadas con laspolíticas de empleo.

� En fin, resulta significativo el hecho deque las Directrices promuevan implícita-mente una política de flexibilidad de losmercados de trabajo, apoyada en el diálo-go con los interlocutores sociales, bien através de la negociación colectiva, la par-ticipación en la empresa, bien a través dela concertación social.

El CES europeo se suma al llamamientode la Cumbre de Lisboa de asociar más estre-chamente a los interlocutores sociales al pro-ceso de Luxemburgo. Además, considera quesu papel debe ser intensificado, ya que enLisboa se destacó la importancia de crear unnuevo método de coordinación como manerade extender las prácticas idóneas y alcanzaruna mayor convergencia en todos los princi-pales objetivos de la UE 101.

Cabe concluir que, dado que el tratamientode la problemática de empleo está estrecha-mente relacionado con los marcos estatales derelaciones laborales, no es de extrañar que to-davía existan en la materia limitaciones decompetencia comunitaria.

Los estudios más recientes resaltan la es-casez de Directrices con objetivos cuantifica-dos que permitan su evaluación aplicativa, loque ha sido achacado a la resistencia de losEstados miembros con mayores tasas de de-sempleo 102. Estas observaciones nos llevan a

pensar que las instituciones comunitarias pe-can de un exceso de optimismo sobre los efec-tos de las políticas comunitarias sobre elempleo 103.

A pesar de todo, opinamos que hay argu-mentos concluyentes a favor de la política co-munitaria en materia de empleo. Por unlado, las Directrices anuales para el empleoestán haciendo posible el planteamiento deuna estrategia y objetivos comunes 104. En estesentido, no hay dudas sobre la asunción delcompromiso, compartido por los países en ma-teria de empleo, que conlleva una aplicaciónmás participativa, más transparente y conuna mayor orientación de los objetivos acor-dados en el ámbito comunitario 105.

Por otro, los avances en política de empleoestán respaldados, en cierta manera, por la po-lítica social. Es cierto que el TCE diferencia for-malmente ambas políticas, pero no se puedenegar una cierta influencia entre ellas 106, loque contribuye a relativizar el efecto del prin-cipio de subisidiariedad de la acción comuni-taria en las políticas de empleo 107.

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ESTUDIOS

101 Con todo, el CES Europeo ha observado que, apesar de la importancia concedida por las institucionescomunitarias a la participación de los interlocutores so-ciales en el proceso de la creación de empleo, desde lapreparación hasta la aplicación de los PNA, su aplica-ción práctica no resulta tan eficaz en todos los Estadosmiembros, en particular, en el momento de la evalua-ción de los PNA por la Comisión Europea, Dictamen delCES (UE) sobre «La Propuesta de Decisión del Consejo re-

lativa a las Directrices…», cit., pág. 83.102 ORTIZ LALLANA, M.ªC.: «La Unión Europea y las

políticas activas de empleo…», cit., pág. 23.


empleo…, cit., pág. 58.104 Sin embargo, señala NAVARRO NIETO, «la comuni-

tarización de objetivos en el empleo no excluye enfo-ques particulares o prioridades nacionales dentro de lasorientaciones comunitarias en atención al contexto na-cional del mercado de trabajo», en El tratamiento de la

política de empleo…, cit., pág. 58.105 ORTIZ LALLANA, M.ªC.: «La Unión Europea y las

políticas activas de empleo…», cit., pág. 22.106 La acción comunitaria en materia de empleo se li-

mita a la coordinación de las políticas nacionales. Ahorabien, determinados aspectos �modalidades contractuales,formas de trabajo flexible, conciliación de la vida familiar,prohibición de discriminación por razón de sexo, etc…�están relacionados a cuestiones de política social, ámbitoéste en que las instituciones comunitarias disponen de fa-cultades de armonización, lo que se traduce en la posibili-dad de fijar uno «mínimos normativos» que, al fin y al cabo,condicionan el tratamiento legislativo nacional. SEMPERE NA-

VARRO, A.V., CANO GALÁN, Y.: «La Constitución española y elDerecho social comunitario (I)», cit., pág. 18.


empleo…, cit., pág. 58.


Por todo ello, la política de empleo comuni-taria debe ser valorada, en tanto en cuantotrata de sortear los caminos de la desregula-ción, apostando por nuevos bienes y serviciogeneradores de empleo, tratando de afrontar

la precariedad del mismo en la UE, salva-guardando la condición de los trabajadores yevitando la exclusión de determinados colec-tivos con dificultades de inserción, reinser-ción o promoción laboral.

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RESUMEN La evolución de las iniciativas sobre política de empleo dentro del marco comunitario ha ve-nido marcada, desde sus inicios, por una política estructurada basada en la coordinación ydependencia. El Tratado de Amsterdam implica la superación en la Unión Europea del ca-rácter nacional de la política de empleo a través de la instrumentación de una serie de téc-nicas y mecanismos en orden a la consecución de un alto nivel de empleo. Los ConsejosEuropeos fijan objetivos para que la UE pueda alcanzar las condiciones necesarias para elpleno empleo, la competitividad y el afianzamiento de la cohesión social. La concreción dedicha política se forja en las denominadas Directrices para el empleo, que constituyen laplasmación efectiva de su reconocimiento como objetivo de la Comunidad. Hasta el momen-to contamos con las Directrices de los años 1998 (19 Directrices), 1999 (22 Directrices), 2000(21 Directrices) y 2001 (18 Directrices). Todas ellas han insistido en los cuatro pilares inicia-les sobre los que continúan diseñándose las políticas de empleo de los Estados miembros, asaber: la mejora de la capacidad de inserción profesional, el desarrollo del espíritu y la crea-ción de empleo, el fomento de la capacidad de adaptación de las empresas y de sus trabaja-dores y el refuerzo de las políticas de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.La participación de los interlocutores sociales en las políticas de empleo es también desta-cable. Su implicación se proyecta a través de diversos planos: fase de elaboración y puestaen práctica de las Directrices, reconocimiento de legitimidad para iniciar y negociar un pro-ceso de negociación colectiva; en fin, su relevancia es mayor en cuanto a destinatarios míni-mos de las Directivas.

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