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POLTICAS PBLICAS PARA UNIVERSALIZAR DERECHOSBSICOS
Se entiende como derechos humanos al conjunto de
derechos que tiene todo ser humano para vivir en
libertad y con dignidad por su sola pertenencia al g-
nero humano. Estos derechos deberan ser un sus-
tento y referencia tica para el comportamiento de
las personas y el diseo de las instituciones y mecanismos
so-
ciales, y podran ser adems exigibles a las instancias
pblicas
que regulan la vida social de las comunidades humanas.
Se reeren a derechos polticos y civiles, como la libertad de
expresin o de participar en las decisiones pblicas, a
derechos
econmicos, como la disponibilidad de un ingreso digno, a
dere-
chos sociales, como la educacin y la salud, y a derechos
cultu-
rales, como el respeto de las creencias y de las prcticas
cultu-
rales que cada comunidad considera valiosas.
El desarrollo, desde este punto de vista, tiene esencialmente
que
ver con un proceso acumulativo que garantice el acceso de
todos
y todas a este conjunto
de derechos, lo cual es
la base para el logro de
la paz y de una mayor
convivencia social.
Las polticas pblicas
deberan entonces
apuntar a garantizar
estos derechos indivi-
duales y sociales, en
todas sus dimensiones
(poltica, social, produc-
tiva econmica, cultu-
ral, espiritual, etc.). El
Estado y sus institucio-
nes asumen un papelde garantes de su cum-
plimiento como est ex-
presado en la Constitu-
cin Poltica del Estado
Plurinacional de Bolivia
y en una serie de convenios y acuerdos internacionales que
ha
suscrito el Estado boliviano.
Las polticas pblicas orientadas a la garanta universal de
dere-
chos exigen una visin integral de los procesos que permiten
el
bienestar humano, la denicin clara de las instituciones
pbli-
cas garantes de cada derecho y a las que los ciudadanos
pueden
exigir su cumplimiento, un nfasis particular en la
participacin
y empoderamiento de las personas y de las comunidades, y la
provisin de servicios pblicos de calidad a todos los
ciudadanos
sin importar su condicin o adscripcin a algn grupo
particular.
LA INTEGRALIDAD Y UNIVERSALIDAD DE LA POLTICASOCIAL
El enfoque de derechos es particularmente relevante para
pen-
sar las polticas sociales pues estas se reeren a aspectos
como
la nutricin, la educacin, la salud o la proteccin social
donde
hay consenso en que toda persona debe tener garantizadas
cier-
tas condiciones mnimas por dignidad y humanidad. El
ejercicio
universal de derechos implica el logro de mayores niveles de
equidad econmica y social, lo cual a su vez depende del
funcio-
namiento de los sistemas que facilitan o proveen
oportunidades
econmicas y condiciones sociales.
Estos objetivos implican en primer lugar entender que la
atencin
de lo social no est desvinculada de los aspectos econmicos,
pues se debe avanzar simultneamente en ambas dimensiones
y construir articulaciones que generen interacciones
virtuosas
entre la poltica social y la poltica econmica. Como se puede
observar en el cuadro 1, un crecimiento econmico equitativo
conduce a mejoras en el bienestar humano, y a la vez, estas
mejoras contribuyen a alcanzar mayores niveles de
crecimiento
econmico.
CUADRO 1. RELACIN ENTRE LOS MBITOS ECONMICOY SOCIAL
El entendimiento y el tratamiento del problema de la pobreza
es
un ejemplo de los nfasis y preocupaciones que implica un
enfo-
que de derechos en la poltica pblica.
Tradicionalmente la pobreza suele ser entendida como un re-
zago relativamente independiente de la orientacin de las po-
Armando Ortuo*para garantizar derechos
Las polticas pbli-
cas deberan enton-
ces apuntar a garan-
tizar estos derechos
individuales y socia-
les, en todas sus di-
mensiones (poltica,
social, productiva
econmica, cultural,espiritual, etc.).
Aumento de la productividad y de la innovacin econmica
Crecimientoeco
nmicoequitativo
Mejoradelbienestarhumano
Sostenibilidadscal
Mayoresingresos
scales (aredistribuir)
Gasto socialsuciente
Estabilidad
nanciera
Estabilidadexterna
Diversicacineconmica
Menor
inacin /
Estabilidadmacroecon.
Aumento
salariosreales
Mejora /Aumento
empleo
Adecuado
y equitativoacceso a
servicios
Aumento delingreso iar.Y reduccin
de la pobreza
Permanenciaen la escuela
Mejoralimentacin
y nutricin
Mejor atencin
mdica
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lticas econmicas o
de los arreglos insti-
tucionales, que afecta
a grupos especcos
que no habran podi-do adecuarse al ritmo
de la modernizacin
econmica, y que por
tanto son sujeto de una
accin focalizada de
alivio mientras los be-
necios del crecimien-
to econmico no les
alcancen. La hipotesis
de base de esta visin
es que la pobreza sera
una cuestin temporal,
no ligada a la persis-
tencia de estructuras
econmicas e institu-
cionales que favorecen
la desigualdad y la falta
de oportunidades.
Esta visin suele adems llevar a una fragmentacin de facto
de la poltica social pues a veces implica la generacin de
siste-
mas duales de provisin de servicios de educacin y salud,
unos
destinados a los sectores de ingresos medios y altos,
frecuente-
mente privados o de administracin autarquica, y el resto
para
los segmentos pobres que tienen recursos limitados y que por
tanto suelen ser de menor calidad. Fragmentacin que no sola-
mente tiene impactos en el aumento de la desigualdad social,
sino tambin en la renuncia a utilizar la poltica social como
un
factor de construccin de ciudadana, es decir de la
consciencia
de pertenencia a una misma comunidad, elemento central parala
estabilidad poltica y la convivencia social.
La reduccin de la pobreza desde el enfoque de derechos es,
al contrario, un resultado de la paulatina consolidacin de
una
institucionalidad que garantice, mediante legislacin y
polticas
pblicas, el goce de derechos bsicos a todos los ciudadanos.
Concretamente spectos que deberian articularse con polticas
sociales que apunten a servicios sociales (de educacin, salud
y
proteccin social) de calidad que sean pblicos y universales,
es
decir a los que tengan acceso todos en igualdad de
condiciones.
Esto no implica que los sectores con mayores necesidades no
requieran de un esfuerzo adicional, esto se debe prever pero
en
la lgica de alcanzar ciertos umbrales mnimos de ciudadana
que seran comunes y accesibles a todos, y que seran adems
exigibles no solo por parte de los ciudadanos en situacin
depobreza. Umbrales que podran luego ser ampliados para todos
en la medida que las necesidades sociales lo requieran, y
que
existan acuerdos polticos y condiciones econmicas para ser
asumidos como universales por la comunidad.
EL CONTEXTO BOLIVIANO: LOS RETOS DE LAS POLTICASPBLICAS SOCIALES
1
La discusin sobre la situacin social boliviana puede ser
ilustra-
da por la metafora del vaso medio lleno y medio vacio, es
decir
por la tentacin de resaltar los avances signicativos que se
ha
logrado en el ltimo decenio en algunos aspectos sociales, o
por
el reclamo por los notables rezagos que el pas an acumula en
estas dimensiones. Ambas percepciones pueden encontrar ele-
mentos objetivos para ser defendidas y generar polmica, aun-
que quizs es ms constructivo concentrarse en el vaso entero:
en una visin equilibrada y matizada de los logros sociales
del
pas, y en una preocupacin sobre los retos que se perlan en
elfuturo, de manera que lo avanzado sea la base para ir ms
lejos.
Un primer balance indica que en los ltimos aos Bolivia ha
ex-
perimentado mejoras signicativas en varios indicadores econ-
micos y sociales, sto como consecuencia del impulso perma-
nente de polticas sociales innovadoras desde hace ms de una
dcada, del importante alza en el gasto social principalmente
en
los rubros de educacin y proteccin social (bonos) y de un
cre-
cimiento econmico signicativo en el ltimo quinquenio.
Sin embargo, el pis se encuentra an por debajo de los pro-
medios regionales en muchos indicadores sociales y sigue
mos-
trando notables desigualdades sociales y regionales en su
logro.
(Ver Cuadro 2).
Cuadro 2. Indicadores sociales seleccionados (2008-2009)
Este es el caso, por ejemplo, de la tasa de mortalidad
infantil
que pese a haber disminuido fuertemente (de 82 nios muertos
por mil nacidos antes de su primer ao en 1989 a 50 nios en
2008), representa an el doble del promedio de la regin (26
nios). Se observan resultados similares en el caso de la
tasa
de desnutricin infantil (porcentaje de nios menores de 3 aos
con baja talla para su edad) que disminuy del 38% en 1989 al
20% en 2008, pero an se encuentra por encima del promedio
regional (16%).
La extrema pobreza, entendida como la no disponibilidad de
re-
cursos para comprar una canasta bsica de alimentos, se
redujo
signicativamente entre 1996 y 2009 (de 41% a 26% de perso -
nas respectivamente).Por otra parte, como se observa en el
cuadro 3, existen mbitos
como el de la educacin, en los que persisten notables
desigual-
dades que afectan sobre todo a las mujeres y a los indgenas.
Los promedios nacionales ocultan en general grandes diferen-
cias de logro social entre zonas rurales y urbanas,
comunidades
indgenas y no indgenas, el Occidente y el Oriente del pas, y
entre hombres y mujeres. Todo lo cual se reeja en la constata
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cin de que Bolivia es uno de los pases con mayor desigualdad
de ingresos en la regin latinoamericana.
La reduccin de la
pobreza desde el
enfoque de derechos
es, al contrario, unresultado de la pau-
latina consolidacin
de una instituciona-
lidad que garantice,
mediante legislacin
y polticas pblicas,
el goce de derechos
bsicos a todos los
ciudadanos.Indicador Bolivia Promedio Regin
Poblacin en extrema pobreza 26,1% 12,6%
Poblacin en pobreza mode-
rada64,8% 33,2%
Tasa de tmino a 8 de prima-
ria77,3% 86,0%
Nios menores de 3 aos con
desnutricin extrema20,0% 16,0%
Tasa de mortalidad infantil (por
mil nacidos)50 26
Elab. Propia. Fuente: CEPAL, INE, UDAPE, UNESCO.
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CUADRO 3. DESIGUALDADES QUE AFECTAN A MUJERESE INDGENAS
QU OPINA LA GENTE FRENTE A ESTA REALIDAD?
Una serie de encuestas de cobertura urbana 2 muestran que
entre el 59% y el 61% de las personas entrevistadas en mar-
zo de 2011 consideran que dentro de los principales logros
del
actual gobierno se encuentran la creacin de los bonos Digni-
dad y Juancito Pinto. A la vez, estas personas reconocen que
se
ha avanzado signicativamente en temas sociales como ser la
atencin y cuidado de ciudadanos antes excluidos. Lo cual de-
muestra la sensibilidad de la poblacin frente a las
necesidades
sociales del pas y la alta valoracin que logran los gobiernos
y
administraciones pblicas que se ocupan de estas prioridades.
Sin embargo, estas mismas mediciones indican una demandapor
mayor atencin a los problemas de empleo, del alza de pre-
cios y de mejora de los ingresos. Igualmente aparecen
preocu-
paciones sobre la calidad de vida en zonas urbanas
(delincuen-
cia, decientes infraestructuras pblicas, etc). Y en el caso de
los
servicios sociales, las exigencias se concentran en la mejora
de
la calidad de los servicios (Cuadro 4).
CUADRO 4. PRIORIDADES DE LA OPININ PBLICA URBA-NA EN POLTICA
SOCIAL
Es crucial tomar en cuenta que la mejora de la calidad de
servi-
cios de educacin y salud tender a ser una exigencia
creciente
en Bolivia, no solo por las presiones asociadas al aumento de
su
cobertura producida por la urbanizacin, el aumento de
ingresos
y los incentivos generados por los bonos, sino porque la
ofertade estos servicios deberan responder a las nuevas
dinmicas
de cambio social, en los patrones de consumo y en las
prcticas
culturales que el pas est experimentando.
La poltica social demandara en el futuro una gestin ms
comple-
ja que implica sostener los avances sociales logrados,
absorber
con mayor velocidad los rezagos sociales existentes en
algunos
territorios y grupos humanos, mejorar la calidad de los
servicios
pblicos y relacionarlos con polticas ms agresivas que
apunten
a la mejora de ingresos y empleos de mayor calidad.
LA NECESIDAD DE UN DEBATE Y UN ACUERDO SOBRE LAPOLTICA
SOCIAL
Los retos de la poltica social boliviana son importantes,
aun-
que se cuenta con un contexto relativamente favorable, por
los
avances logrados y por la mayor disponibilidad de recursos
en
el Estado. Se puede mencionar algunas grandes lneas de esta
agenda social:
El fortalecimiento de un sistema de proteccin social sobre
la
base de los logros de los esquemas de transferencias de
ingre-
sos condicionadas e universales (bonos)
La universalizacin del acceso y la garanta de estndares m-
nimos de calidad en servicios como educacin bsica, salud
primaria y agua potable, y nutricin.
El impulso a una transformacin del sector productivo apo-
yando/recreando en particular el tejido social de
productores
comunitarios y de emprendimientos privados en actividades
in-
novadoras como los alimentos orgnicos, el turismo, la manu-
factura o los servicios para las economas locales, que son
lasque involucran a la mayor parte del empleo y de los ingresos
de los grupos en situacin de vulnerabilidad.
El establecimiento de servicios sociales bsicos de calidad
si-
milar en todo el pas es un proceso que implica denir en
primer
lugar metas concretas de acceso universal a los servicios y
es-
tndares mnimos de calidad, identicar el estado de situacin
de los diferentes territorios en relacin a dichas metas,
actuar
sobre las brechas ms visibles mediante una combinacin de
inversin / esfuerzos pblicos nacionales y sub-nacionales en
un
enfoque gradual y concertado, promoviendo al mismo tiempo un
monitoreo y control pblico de estas acciones y sus
resultados.
La concretizacin de esta agenda requiere del concurso de
todos
los actores polticos y responsables de gobierno pues se trata
de
un esfuerzo de largo aliento en el cual deberan concurrir
armo-niosamente gobierno central, entidades territoriales
autnomas,
organizaciones de la sociedad civil y ciudadana en general.
* Coordinador del PAPEP-PNUD Bolivia.
1 Los datos utilizados en este subttulo provienen del INE,
CEPAL, UDAPE y de
las encuestas MECOVI.
2 Encuestas en una muestra representativa de la poblacin
boliviana que vive
en las ciudades de La Paz, El Alto, Cochabamba, Oruro, Potos,
Sucre, Tarija,
Santa Cruz, Trinidad y Cobija. Realizadas por la empresa IPSOS
Apoyo.
2 aosSi es mujer, rural,
indgena y del 20%ms pobre
14,4 aos
Si es hombre, urbano,no indgena y del 20%
ms rico
Nmero de aos de escolaridad
16
14
12
6
4
2
0
Si vive en laciudad
Si es
hombre
No esindgena
Si vive en el
rea rural Si es
mujer Si es
indgena
8,6 aos
10,3 aos11,1 aos
12,2 aos
5,1 aos
4,1 aos3,5 aos
Elab. Propia. Fuente: MECOVI - 2007
Boliviano promedio
8,6 aos
Elab. Propia. Fuente: encuesta IPSOS - Apoyo
72%
70%
68%
66%
64%
62%
60%
71
69
65
64
Mejorar la calidad de la educacin Mejorar la calidad de la
salud
Sept 2010 Marzo 2011
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