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Políticas sociales y políticas públicas en materia de infancia, adolescencia y familia

en Colombia

Maria Estella Díaz Sanín

Germán Rodrigo Villegas Cardona

Fredy Antonio Conto Castillo

Introducción

Las políticas (sociales y/o públicas) orientadas a la atención integral de la infancia,

adolescencia y familia en el orden nacional de gobierno, se caracterizan por una acción –

se presume– coordinada entre diversos Ministerios e instituciones como el Instituto

Colombiano de Bienestar Familiar para garantizar la atención de la nombrada población.

Sin embargo, estas acciones y las competencias de cada institución no parecen estar muy

claras para el ciudadano puesto que dentro de los denominados “Sistemas Institucionales

Básicos para la Garantía de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes” las acciones

que ejecutan son bastante focalizadas en la atención de población más vulnerable y la

aplicación de las mismas en los territorios no se da por parte de funcionarios del Gobierno

Nacional sino, en el mejor de los casos, por parte de contratistas de los gobiernos locales.

Además, y de acuerdo con las exposiciones a las que se asistieron en la Conferencia de

CLACSO1, aparte de que la mayoría de políticas no están orientadas directamente a la

atención de la familia, estas se quedan en lo meramente compensatorio, son focalizadas

a la responsabilidad de las mujeres y son de corte asistencialista.

De acuerdo con tal panorama se tratará de presentar entonces, en un primer momento, un

recorrido por las definiciones de política social y políticas publicas mencionando sus

similitudes y diferencias pues luego de lo escuchado, leído y comentado parece que son

un par de conceptos tratados indistintamente en las leyes, por parte de los políticos, los

funcionarios y algunos académicos escuchados en CLACSO. En un segundo momento,

se abordarán someramente, por razones de extensión, los lineamientos y las políticas en

materia de infancia, adolescencia y familia en el orden nacional. Y ya en un tercer

momento se problematizarán dichos lineamientos y políticas a la luz de los conceptos de

política social y políticas públicas para tratar de entender mejor de qué se tratan, cómo se

dividen las competencias en cada área y de qué manera se está garantizando la atención

integral de los niños, niñas, adolescentes y familias desde el orden nacional de gobierno.

Las políticas sociales y las políticas públicas

Lo primero, será saber qué se entiende por política social y para ello se tiene que desde

un enfoque clásico desarrollado desde T. H. Marshall se la “define como «la política de

los gobiernos encaminada a tener un impacto directo en el bienestar de los ciudadanos, a

base de proporcionarles servicios o ingresos». La política social intenta cubrir los

derechos sociales2” (Montagut, 2009, p.16). Por lo tanto, se trata de “aquella política

1 En la Conferencia de CLACSO se asistió a los Paneles: “Modelos de Bienestar en América Latina: una mirada comparativa a las políticas familiares y de género” y “Juventudes, infancias: participación, políticas públicas y Estado” 2 “En el mundo moderno, la política social pretende paliar las necesidades humanas, que se convierten en necesidades «sociales» ya que responden en cada comunidad y en cada época histórica a un determinado nivel de desarrollo social, esto es, a una forma peculiar de organizar la producción, junto a una determinada concepción de los valores y a unas formas particulares de relación entre los individuos y su

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relativa a la administración pública de la asistencia, es decir, al desarrollo de servicios y

prestaciones que intentan paliar determinados problemas sociales” (Montagut, 2009,

pp.15 - 16). Además, la política social ha sido vista como “un amplio conjunto de tareas

dirigidas a elevar la calidad de vida de la población en áreas como la salud, la educación,

la seguridad y la asistencia social, la cultura, el deporte y los servicios comunales”

(Valdés y Espina, 2011, p.14).

Por otra parte, está la noción de política pública que alude a “un proceso integrador de

decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades

públicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o

prevenir una situación definida como problemática.” (Velásquez, 2009, p.156). Sin

embargo, otra definición la entiende como un “plan específico […] orientado hacia el

logro de objetivos relacionados con la solución de problemas públicos específicos y con

la mejora de situaciones de vida social, cada una de las cuales es diferente y posee su

propia circunstancia” (Aguilar, 2014, p.10). En este orden de ideas, dicho plan cuenta con

un proceso/ciclo que podría resumirse en los siguientes pasos: “1. La formación de la

agenda; 2. La definición del problema público; 3. La hechura o formulación de la política,

es decir, la construcción de opciones para resolver el problema; 4. La decisión o la

selección entre opciones; 5. La comunicación de la política; 6. La implementación de la

política; 7. La evaluación de la política” (Aguilar, 2014, p.13).

Ahora, frente a similitudes y diferencias entre los conceptos se puede destacar que ambos

coinciden en su interés por la intervención de problemas públicos y sociales, solo que

difieren en su manera abordar los mismos. Mientras la priorización de las políticas

sociales obedece a orientaciones filosófico-políticas de los gobernantes, las políticas

públicas responden a la definición de un problema público por parte de los sujetos

involucrados y una intervención del gobierno basada en los aportes de dichos sujetos. Es

decir, la focalización de la intervención cuando se habla de políticas sociales no precisa

de la participación de los sujetos beneficiados en el diseño de la misma mientras que

cuando se habla de políticas públicas es indispensable la participación de los involucrados

en la definición del problema público. Entonces, bajo ese orden de ideas “para que las

demandas se conviertan en políticas públicas, la política social debe convertirse en agenda

de gobierno” (Valdés y Espina, 2011, p.24).

Finalmente, una fuerte diferencia entre ambos conceptos estriba en que las acciones en

materia de política social pueden ser llevadas a cabo por actores diversos a los estatales

puesto que es evidente que en el marco de la ayuda al desarrollo algunas ONG, en países

como Colombia, han intervenido en temas como salud, educación y otros derechos

sociales; mientras que la idea misma de política pública implica la necesidad de un

aparato gubernamental que pueda ejecutar tal política, lo que convierte al Estado en el

único actor con la potestad de ejecutar una política de ese tipo.

Políticas en materia de infancia, adolescencia y familia en el orden nacional

De acuerdo con Luz María López Montaño, Docente investigadora del Departamento de

Estudios de Familia de la Universidad de Caldas, Ponente en uno de los Paneles a los que

comunidad. Por ello hablamos de derechos sociales, que incorporados a los derechos civiles y políticos anteriormente reconocidos, configuran los derechos de ciudadanía” (Montagut, 2009, p.16).

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se asistió en la Conferencia de CLACSO, las Políticas familiares en Colombia empezaron

a implementarse en la década de 1990 como respuesta a requerimientos de tratados

internacionales suscritos por el Estado colombiano, dichas políticas contaban con miradas

que privilegiaban lo técnico y desechaban lo académico. Algunos ejemplos que nombra

son el Programa Haz Paz y la Política Migratoria, acciones que no están orientadas

sistemáticamente a la atención de familias sino que abordan tangencialmente el tema.

Por otra parte, el Código Infancia y Adolescencia, Ley 1098 de 2006, establece en su

artículo 204 el imperativo de contar con una “política pública diferencial y prioritaria de

infancia y adolescencia” en el nivel territorial y obliga al Departamento Nacional de

Planeación, el Ministerio de la Protección Social y el Ministerio de Educación, con la

asesoría técnica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante ICBF) a

diseñar los lineamientos básicos para que Alcaldes y Gobernadores incluyan en sus Planes

de Desarrollo las problemáticas prioritarias en la materia. Estos se encuentran en internet

con una fecha indeterminada de publicación y declaran como propósito el “orientar una

acción coordinada y articulada con visión de país que promueva la protección integral de

los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, reconociendo el

protagonismo de la familia, la escuela, la comunidad y el territorio como escenarios reales

en donde transcurren sus vidas y se desarrollan” (Gobierno de Colombia, p.9).

Además, se encuentra el Documento CONPES social N° 109 que diseña la Política

Pública Nacional de Primera Infancia “Colombia por la Primera Infancia”, que

actualmente al parecer se viene desarrollando con la Estrategia Nacional de Atención

Integral a la Primera Infancia ”De Cero a Siempre", que se fundamenta en “ un conjunto

de acciones planificadas de carácter nacional y territorial, dirigidas a promover y

garantizar el desarrollo infantil de las niñas y los niños de primera infancia, a través de

un trabajo unificado e intersectorial” (Castro y Vizcaíno, p.8).

Las políticas en contexto: naturaleza y competencias del Gobierno Nacional

Para empezar, es de anotar que en Colombia diversos actores como gobernantes,

académicos y personas del común consideran que política pública puede ser desde un

Acuerdo Municipal hasta un documento CONPES, esto puede ser por desconocimiento

del concepto, por entrar en modismos propios de la época que hablan del gobierno por

políticas públicas o porque son partidarios de una visión que afirma que la política pública

es una construcción analítica y por lo tanto cualquier acción de gobierno podría ser leída

como tal.

Sin embargo, aquí se defiende una postura que marca diferencia entre las diversas

acciones del gobierno y más precisamente entre política social y política pública. En ese

sentido, se tiene que en Colombia en materia de infancia, adolescencia y familia no se

podría hablar de políticas públicas puesto que, si bien algunos instrumentos al respecto

han tomado ese nombre, no pueden ser considerados como tal toda vez que su

construcción no contó con la participación de los involucrados y las prioridades y

focalizaciones se establecen desde los niveles más altos de gobierno.

Cuando más, dichas acciones gubernamentales pueden ser consideradas políticas sociales

puesto que priorizan a través de criterios filosófico-políticos de corte vertical las

poblaciones y sectores en los cuales hacer mayor énfasis en la ejecución del gasto social.

Ahora, no se debe ser absolutamente pesimista frente a lo existente puesto que a pesar de

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que no se cuenta en el orden nacional con políticas públicas orientadas a la materia,

existen una serie de sistemas institucionales para la Garantía de los Derechos de los Niños,

Niñas y Adolescentes que fijan las competencias en cada área de actuación en la materia;

además, en las grandes capitales y los grandes Departamentos existen políticas sociales

orientadas a la intervención de alguna dimensión de la población objetivo que hablamos.

Por ejemplo, en Medellín existe el Programa Buen Comienzo para la atención de la

primera infancia y en el Departamento de Antioquia está el Programa MANA, orientado

a garantizar la seguridad alimentaria de los niños en la escuela.

Pero regresando a esos sistemas para la garantía de derechos, parece importante por lo

menos nombrarlos para conocerlos y así identificar las instituciones que intervienen en el

bienestar de la niñez, la Juventus y la familia. El primero es el Sistema Nacional de

Bienestar Familiar – SNBF, regido por el ICBF “le corresponde definir los lineamientos

técnicos que las entidades deben cumplir para garantizar los derechos de los niños, niñas

y adolescentes para asegurar su restablecimiento” (Gobierno de Colombia, p.38). El

segundo es el Sistema de Protección Social que tiene como reto “Universalizar la

afiliación de la infancia y la adolescencia al Sistema de Seguridad Social en Salud, como

un mecanismo orientado a la garantizar el derecho a la salud” (Gobierno de Colombia,

p.40).

El tercero es el Sistema Educativo, regido por el Ministerio de Educación el cual

“establece las reglas aplicables al servicio público educativo. La entidad responsable de

la prestación directa del servicio es el establecimiento educativo (escuelas y colegios),

pero la instancia que establece interlocución con la autoridad municipal es la Secretaría

Municipal de Educación o la Secretaría Departamental, según corresponda” (Gobierno de

Colombia, p.40). Ahora, los dos últimos sistemas son el Sistema de Justicia y el Sistema

de Responsabilidad Penal para Adolecentes, mientras en el primero intervienen las

Comisarías de Familia para “prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de

los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las

demás establecidas en la ley” (Gobierno de Colombia, p.42), el segundo tiene igualmente

competencias en materia jurisdiccional, con una finalidad restaurativa, propiciando “las

condiciones para que el adolescente en conflicto con la ley comprenda el daño que su

conducta le causó a su víctima, la sociedad y a sí mismo” (Gobierno de Colombia, p.43).

Finalmente, se tienen las áreas para adelantar acciones orientadas a la garantía y

protección de los derechos de la infancia y la adolescencia y las instituciones competentes

frente a ello son:

Orientadas a la Garantía

Área Institución competente

Atención integral a la primera infancia De Cero a Siempre/Gobiernos locales

Fortalecimiento de las capacidades de las

familias

Red Unidos/ Gobiernos locales

Derecho a la Identidad Registraduría

Facilidades de recreación, juego y uso

divertido del tiempo libre

Gobiernos locales

Salud Secretarías de Salud

Educación Secretarías de Educación

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Alimentación y nutrición Gobierno Nacional /Gobiernos

locales

Prevención del embarazo en la adolescencia

desde un enfoque de promoción de los

derechos sexuales y reproductivos

Secretarías de Salud

Participación de los niños, niñas y

adolescentes

Gobierno Nacional /Gobiernos

locales

Niños, niñas y adolescentes con discapacidad

o aptitudes excepcionales.

Gobierno Nacional /Gobiernos

locales

(Elaboración propia a partir de:: Gobierno de Colombia. Lineamientos de Política Pública para

el Desarrollo de los Niños, Niñas y Adolescentes en el Departamento y el Municipio. Bogotá,

p.45)

Orientadas a la Protección Integral

Área Institución competente

Maltrato, abuso y violencia ICBF/ Gobiernos locales

Trabajo infantil Gobiernos locales

Explotación sexual comercial Gobiernos locales

Acción Integral Contra Minas AICMA

Prevención del Reclutamiento y utilización de

niños, niñas y adolescentes por grupos

organizados al margen de la ley y grupos

delictivos organizados ilegales

Gobiernos locales

Adolescentes en conflicto con la Ley Gobiernos locales

Aplicación de la Ley de Víctimas para niños,

niñas y adolescentes

Unidad de Víctimas/ Gobiernos

locales

Niñas, niños y adolescentes en situación de

emergencia

Gobiernos locales

(Elaboración propia a partir de: Gobierno de Colombia. Lineamientos de Política Pública para

el Desarrollo de los Niños, Niñas y Adolescentes en el Departamento y el Municipio. Bogotá,

p.51)

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