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Política asistencial, programas de
transferencias monetarias condicionadas y
Organismos Internacionales de Crédito en
América Latina y el Caribe
Adriana Rossi – Emiliano Fernández – María Paola Musso
Compiladores
2
Adriana Rossi
Sistemas de protección social en América Latina: fundamentos e implicancias la sociedad
contemporánea /Adriana Rossi; Emiliano Fernández; María Paola Musso. - 1a ed. - La Plata:
Dynamis, 2015.
E-Book.
ISBN 978-987-45825-6-0
1. Políticas Sociales. I. Fernández, Emiliano II. Musso, María Paola
CDD 320.6
Fecha de catalogación: 13/04/2015
3
INDICE
Presentación.........................................................................................................................6
Prologo……………………………………………………………………………………………………………………..……. 7
Parte 1: Políticas asistenciales y cuestión social en la región
Capítulo I:
Serviços de proteção social do sistema único de Assistência Aocial no Estado da
Paraíba/Brasil e sua indissociabilidade com o território.
Aires Ribeiro, Ana Cândida, Marinalva de Sousa Conserva y Patrícia Larrissa de Lima
Oliveira................................................................................................................................13
Capítulo II:
La persistencia del modelo de asistencia y promoción
Campana, Melisa.................................................................................................................29
Capítulo III:
Controle Social e Participação Popular no Sistema Único de Assistência Social (SUAS) no
Brasil.
Cerqueira da Silva, Laerge Thadeu y Maria do Socorro de Souza Vieira.............................49
Capítulo IV
Gestão da informação: ferramenta estratégica para efetivação da rática dos
trabalhadores do sistema único de assistência social no Brasil
De Carvalho Silva Martins Patrícia, Maria Madalena Pessoa Dias y Carmen Lúcia de Araújo
Meireles..............................................................................................................................65
Capítulo V:
Políticas sociais e os padrões de proteção social no Brasil.
De Lima Oliveira, Patrícia Larrissa; Marinalva de Sousa Conserva; Patrícia de Carvalho Silva
Martins................................................................................................................................83
Capítulo VI:
Benefícios eventuais: Conceito, realidade e desafios para a política de assistência social
brasileira.
Feliciano Mendonça, Anna Clara - Aline Ferreira de Souza Silva......................................103
4
Capítulo VII
A política social e seus desdobramentos no contexto brasileiro
Leandro Pereira, Virgínia Serrano y Maria Souza Vieira ....................................................118 Capítulo VIII
Concepções dos conselheiros de saúde: o “Bem Comum” enquanto canalizador de
preferências e da formulação da política pública.
Lopes Bassi, Liana...............................................................................................................135
Capítulo IX Proteção social e a política de assistência social no Brasil: limites e perspectivas de atuação
do estado.
Ramalho Ribeiro, Ferreira de Souza Silva Aline, Marinalva de Sousa Conserva y Anna Clara Feliciano Mendonça........................................................................................151 Capítulo X O acolhimento nas políticas de saúde e assistência social no Brasil.
Semzezem, Priscila y Jolinda de Moraes Alves..................................................................162
Capítulo XI
Política Pública en salud. Reflexiones críticas desde el Trabajo social en el primer nivel de
atención en salud
Zucconi, Micaela Soledad - Maria Alejandra Parkansky....................................................185
Parte 2: Los programas de Transferencia de Renta Condicionada en América Latina y el
Caribe
Capítulo I
Transferência de renda e as implicações na economia local nos munícipios de João Pessoa,
Cabedelo e Bayeux.
Carvalho De Oliveira y Renata Patricia..............................................................................204
Capítulo II
Asignación universal por hijo: una mirada de los diferentes operadores rescatando la
experiencia.
Feduci, Mariela, Larrumbide, Sandra y Sícoli Miriam........................................................220
Capítulo III
Relação entre o programa Bolsa família e trabalho: uma analise a partir do perfil dos
beneficiários do município de Bayeux/PB – Brasil.
5
Leandro Pereira, Wanessa y Virgínia Helena Serrano........................................................237
Capítulo IV
Aproximación a los Programas de Transferencia Monetaria en América Latina: el caso de
los Programas Juana Azurduy y Juancito Pinto del Estado Plurinacional de Bolivia
Musso, María Paola............................................................................................................251
Capítulo V
Asignación Universal por Hijo y PROGRESAR: ¿un cambio en la forma estatal de
atendimiento de la “cuestión social” en Argentina?
Seiffer, Tamara...................................................................................................................267
Parte 3: Organismos internacionales de crédito y política social
Capítulo I
Las estrategias del Banco Mundial para erradicar la pobreza en América Latina:
¿intervención o respaldo?
Carcedo, Juan Facundo………………………………………………………………………………………………….300
Capítulo II
La incidencia del BID en las políticas sociales de la región latinoamericana y caribeña. Una
introducción al análisis de su discurso técnico-político.
Analé Barrera y Fernández, Emiliano.……………………………………………………………………………317
Capítulo III
Os países de periferia na Sociedade Capitalista: as propostas do Banco Mundial de alívio à
pobreza
Lelis, Glaucia - Luana Siqueira.……………………………………………………………………………………...338
6
El presente libro nace en el marco del I Encuentro Interdisciplinario sobre Cuestión Social y
Políticas Públicas organizado en mayo de 2014 por el Centro de Estudios Interdisciplinarios
en Problemáticas Internacionales y Locales de la Universidad Nacional del Centro de la
Provincia de Buenos Aires. Esta compilación contribuye al análisis de los fundamentos y
expresiones de la cuestión social en la sociedad contemporánea, haciendo especial énfasis
en las relaciones y mediaciones existentes entre las intervenciones desarrolladas por las
distintas instancias estatales y las diferentes formas de expresión de la Sociedad Civil,
como así también se destaca una puesta a punto de los principales debates actuales en
Trabajo Social.
7
Prólogo
La presente compilación recupera artículos que se contienen en un amplio debate acerca
de los rasgos que actualmente asumen la protección social y la asistencia social en la
región de América Latina. En particular, se trata de análisis que abordan las respuestas
dadas a las refracciones de la cuestión social por los estados latinoamericanos a lo largo
de la historia del siglo XX y en la actual coyuntura. Además, se incorporan artículos que
apuntan a estudiar la incidencia que poseen los Organismos Internaciones de Crédito
sobre la configuración de estas respuestas por parte de los estados-nación de la región.
La actualidad latinoamericana esta signada por los cambios que se suscitaron en el inicio
del siglo XXI con la emergencia, tras las crisis neoliberales, de nuevas tendencias socio-
políticas y socio-económicas en gran parte de los países de la región. Estas tendencias
refieren en el plano económico, a la apertura de un período de alto crecimiento
económico que tuvo como correlato ensanchamientos fiscales que habilitaron re-
configuraciones de algunos lineamientos estatales. Por otra parte, a nivel político, la
última década y media fue testigo del ascenso al gobierno de fuerzas políticas de izquierda
y centro-izquierda que plantearon algunas rupturas con respecto al proyecto neoliberal de
absoluta hegemonía en la última década del siglo XX.
La presente selección de textos retoma, en primer lugar, el debate en torno a la política
asistencial como sector de la política social que gana fuerza en las últimas décadas, al
mismo tiempo que la enmarca en la trayectoria más general de la protección social en el
siglo XX. El eje de la discusión esta situado en la lógica socio-institucional de la asistencia
(su perspectiva de diseño, implementación y evaluación), en el discurso que sustenta su
intervención y en el sujeto social que atiende en el marco de la tensión público-privado,
mercantilización-desmercantilización y ciudadanización-des-ciudadanización. En segundo
lugar, se abarca la temática de los programas de transferencias monetarias condicionadas,
los cuales aparecen como la nueva estrategia estatal que se propone responder a los altos
niveles de pobreza y desigualdad social característicos del desarrollo capitalista
contemporáneo. En tercer lugar, se aborda la problemática de la incidencia de los
Organismos Internacionales de Crédito en la configuración de los procesos de diseño,
8
implementación y evaluación de las políticas sociales en los estados latinoamericanos. Se
intenta caracterizar sus estrategias de intervención prestando atención principalemente a
su discurso y a la asistencia técnica que brindan.
La primera parte de esta compilación, agrupa los artículos que refieren a la política
asistencial y su intervención sobre las manifestaciones de la cuestión social.
El primer trabajo es el presentado por Ana Cândida Aires Ribeiro, Marinalva de Sousa
Conserva y Patrícia Larrissa de Lima Oliveira, donde las autoras aportan en problematizar
sobre los rasgos que asume la protección social organizada a través del Sistema Único de
Asistencia Social (SUAS) en el Estado de Paraiba-Brasil. Las autoras profundizan en el
análisis del papel jugado por el territorio -entendido como un espacio de negación o
afirmación de derechos- en el marco del proceso de descentralización abierto en la
política social brasileña y su vinculación con el despliegue de la política asistencial.
El segundo trabajo, de Campana Melisa, aborda la problemática de la política asistencial
tomando como referencia específica la ciudad de Rosario, en la provincia de Santa Fe,
Argentina. La autora aporta a pensar empíricamente los rasgos asumidos en la última
década por la política social en la ciudad, situando el eje de análisis en la tensión
asistencia-promoción como formas de gobierno de la pobreza.
El tercer trabajo, de Laerge Thadeu Cerqueira da Silva y Maria do Socorro de Souza Vieira,
aborda la temática del control social y la participación popular en el marco del Sistema
Único de Asistencia Social (SUAS) en Brasil. Las autoras, aportan en problematizar la
relación entre las organizaciones de la sociedad civil y el estado mediante el análisis de la
dinámica de los consejos de gestión de políticas públicas.
El cuarto trabajo, de Patrícia de Carvalho Silva Martins, Maria Madalena Pessoa Dias y
Carmen Lúcia de Araújo Meireles, aporta en problematizar la Vigilancia Socio-asistencial
prevista en el marco legal de la política asistencial en Brasil. Al mismo tiempo, las autoras
hacen hincapié en el papel que ejercen los y las trabajadores/as sociales en la
construcción de esta base informativa, y sobre los desafíos de consolidar un sistema de
información nacional que abarque el conjunto de las regiones del país.
9
El quinto artículo es el de Patrícia Larrissa de Lima Oliveira, Marinalva de Sousa Conserva y
Patrícia de Carvalho Silva Martins, las que se introducen en la temática general acerca de
la asistencia y los patrones de protección social en Brasil. Las autoras aportan a una
revisión histórica del desarrollo del sistema de protección social, recuperando en su
análisis tanto lo que significo la reforma de la Constitución Federal en el año 1988 y la
posterior ofensiva neoliberal. Desde este aporte, las autoras analizarán la actualidad de la
política social brasileña problematizando los conceptos de “desarrollo social” y el
denominado “emprendedorismo”.
En el sexto artículo, Anna Clara Feliciano Mendonça y Aline Ferreira de Souza Silva, se
proponen debatir sobre las tensiones existentes en la implementación efectiva de las
prestaciones sociales en el marco de la Política Nacional de Asistencia Social (PNAS) de
Brasil. Las autoras aportan al análisis de las limitaciones que poseen las disposiciones
legales y políticas nacionales para romper con la tradición asistencialista arraigada en la
historia de la política social brasileña.
En el séptimo trabajo, Virgínia Helena Serrano, Wanessa Leandro Pereira y Maria do
Socorro de Souza Vieira analizan la trayectoria de las políticas sociales en la historia
brasileña, remontándose hasta la década de 1930 y llegando hasta la actualidad. Las
autoras realizan un recorrido por la historia de la política social brasileña, partiendo de su
relación con las distintas formas que asumieron las etapas del capitalismo y la
intervención del estado.
En el octavo artículo, Liana Lopes Bassi se propone analizar la experiencia de participación
de la sociedad civil en los consejos gestores de las políticas públicas en el marco del
Sistema Único de Asistencia Social (SUAS) de Brasil. La autora se centra en el peso que
posee el concepto de “bien común” en los sentidos y prácticas que ordenan la
participación de los actores sociales en los consejos gestores. Como parte del trabajo
general, la autora re-construye la historia del concepto, analizándolo a la luz de las
experiencias actuales de participación social.
El noveno artículo, realizado por Aline Ferreira de Souza Silva, Marinalva de Sousa
Conserva y Anna Clara Feliciano Mendonça se plantea el objetivo de revisar el desarrollo
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de la protección social a lo largo de historia de Brasil. Para esta tarea, las autoras se
explayan en un trabajo bibliográfico que recupera los procesos de avances (y retrocesos)
que se dieron entorno a la política social-ciudadanía-estado.
En el décimo artículo, las autoras Priscila Semzezem y Jolinda de Moraes Alves analizan el
concepto y la práctica del denominado “acogimiento” presente en la política pública de
salud de Brasil desde los años 80´, y que comienza a utilizarse en la política asistencial a
partir del año 2004 en el marco del SUAS. Las autoras toman como fuentes las
publicaciones oficiales del SUAS para estudiar en concreto el desarrollo, los significados y
objetivos de estas prácticas en el contexto de implementación de la PNAS (Plan Nacional
de Asistencia Social) de Brasil.
Finalmente en el último artículo de esta sección, Micaela S. Zucconi y María A. Parkansky,
analizan el programa SUMAR implementado por el Ministerio de Salud de la Argentina
desde el año 2012. Las autoras contextualizan el programa en el marco de los
lineamientos políticos y técnicos impulsados por los Organismos Internacionales de
Crédito, al mismo tiempo que lo analizan en relación al enfoque neoliberal sobre el
financiamiento y lógica de funcionamiento de la política social. Desde este análisis, las
autoras aportan en pensar las estrategias de intervención profesional desarrolladas en un
Centro de Atención Primaria de la Salud en la localidad de Berisso (La Plata, Argentina).
La segunda parte, se organiza alrededor de cinco artículos que abarcan la temática de los
programas de transferencias monetarias condicionadas, su relación con la política
asistencial y los efectos de su implementación.
El primer trabajo, de Carvalho De Oliveira y Renata Patricia, aborda el análisis sobre la
implementación del Plan Bolsa Familia (BF) y su impacto en los munipicios de João Pessoa,
Cabedelo y Bayeux. Las autoras, repasan el surgimiento y desarrollo de los programas de
TMC en Brasil, para luego centrarse en el análisis específico del BF y su impacto en la
dinámica económica a pequeña escala.
En el segundo artículo, de Feduci Mariela, Larrumbide, Sandra y Sícoli Miriam, las autoras
plantean un anàlisis cuanti-cualitativo de la implementaciòn de la AUH (Asignación
Universal por Hijo) en el campo de la justicia, salud y educaciòn. Por otro lado, indagan y
11
analizan las diversas visiones y sus alcances por parte de los distintos autores
involucrados. Las autoras, aportan con este estudio a pensar los alcances y limitaciones
presentes en la implementaciòn de los programas de transferencias monetarias
condicionadas.
En el tercer trabajo, Leandro Pereira Wanessa y Virgínia Helena Serrano, analizan las
relaciones entre los beneficiarios del Programa Bolsa Familia (PBF) en el municipio de
Bayex/PB- Brasil y la dinàmica del mercado laboral. Desde este punto de partida, los
autores problematizan la categorìa trabajo y los resultados concretos de la
implementaciòn del PBS en las trayectorias laborales de sus beneficiarios.
En el cuarto trabajo, Paola Musso analiza los programas Juana Azurduy y Juancito Pinto,
implementados en el Estado Plurinacional de Bolivia, en relación al “Plan Nacional de
Desarrollo Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien 2006-2011”.
En el quinto trabajo, Tamara Seiffer, analiza la implementaciòn en la Argentina de la
Asignaciòn Universal por Hijo y del Plan Nacional Progresar discutiendo con el caracter
“novedoso” atribuido a estos. Para esto, la autora desde un enfoque metodólogico
cuantitativo analiza estos planes en el marco del desarrollo capitalista argentino y sus
efectos en la clase trabajadora.
La tercera parte contiene los trabajos que abarcan la temática de los organismos
internacionales de crèdito, la polìtica social y la cuestión social.
En el primer artículo, Facundo Carcedo, analiza la trayectoria histórica del Banco Mundial
y los lineamientos polìticos del mismo hacia el problema de la pobreza en la región de
América Latina y el Caribe. El autor hará hincapie en las tensiones existentes entre estos
lineamientos propuestos y los resultados efectivos en materia de reducciòn de la pobreza.
En el segundo artículo, Anale Barrera y Emiliano Fernàndez, analizan los principales rasgos
que posee el discurso del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y su incidencia en los
procesos de diseño, implementaciòn y evaluaciòn de las polìticas sociales en la Argentina.
En el último artículo, Lelis Glaucia y Luana Siqueira, analizan la intervención del Banco
Mundial en los países de la periferia capitalista. Las autoras, profundizan en la relación
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pobreza y acumulación capitalista, y como este vínculo determinada los procesos de
intervención profesional sobre la cuestión social.
13
Parte 1
Capítulo I
Os serviços de proteção social do sistema único de assitencia social no
estado da Paraiba/Brasil e sua indissociabilidade com o território
Ana Cândida Aires Ribeiro. [email protected], Mestranda do Programa de Pós-graduação em Serviço Social – UFPB
Marinalva de Sousa Conserva. [email protected]
Professora do Programa de Pós-graduação em Serviço Social – UFPB
Patrícia Larrissa de Lima Oliveira. [email protected], Mestranda do Programa de Pós-graduação em Serviço Social – UFPB.
1.INTRODUÇÃO
O presente trabalho é parte de uma dissertação de mestrado em construção que busca
analisar o processo de processo de regionalização dos serviços de proteção social do
Sistema Único de Assistência Social (SUAS) no estado da Paraíba/Brasil e sua
indissociabilidade com o território. É também parte integrante de projeto de Cooperação
Acadêmica – Casadinho (PROCAD) entre o Programa de Pós Graduação em Serviço Social
da Universidade Federal da Paraíba (PPGSS/UFPB) e o Programa de Estudos Pós-
Graduados em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PEPG-
SSO/PUC/SP).
Segundo Deluze e Guattari (1992, apud Saquet, 2013, p.13), “não há conceito simples.
Todo conceito tem componentes e se define por eles” ao enfatizar a importância da
historicidade e componentes que contribuíram/contribuem para a construção das
diversas categorias conceituais atualmente existentes.
No Brasil, os estudos territoriais sofrem grandes influências, a partir da década de 1980,
quando passa a considerar as relações econômicas, políticas e identitária na vida
14
cotidiana, tendo o pesquisador Milton Santos como uma grande referência brasileira
sobre o estudo do território.
O território em si, para mim, não é um conceito. Ele só se torna um conceito utilizável
para análise do social quando consideramos a partir do seu uso, a partir do momento em
que o pensamos juntamente com aqueles atores que dele se utilizam. (SANTOS, 2000,
p.22)
Para o referido autor, o território possui uma relação indissociável com o povo que nele
vive, transformando-se em um novo conceito a partir do momento em que é
transformado pela própria dinâmica do cotidiano vivido pelas pessoas.
Koga (2011) caracteriza o território como um “chão concreto das políticas, a raiz dos
números e a realidade da vida coletiva” (p. 33) constituindo um espaço de
reconhecimento ou negação de direitos. É a partir da Constituição Federal de 1988 que o
território ganha centralidade nos estudos acerca das políticas públicas no Brasil por
reconhecer na descentralização uma forma eficiente de garantir a proteção social por
meio de serviços oferecidos pela União, o Distrito Federal, os Estados e Municípios.
A Proteção Social surge da necessidade de proteger os trabalhadores de riscos sociais
oriundos do processo de industrialização ocorrido no século XIX. O desemprego, a velhice
e a morte, por exemplo, representam formas de inacessibilidade a renda por meio do
trabalho, exigindo do Estado garantir uma oferta de serviços e benefícios para o
trabalhador e sua família.
Essa provisão de serviços e benefícios por parte do Estado destinados aos trabalhadores
incapazes de suprir a sua subsistência através do trabalho fez surgir “um sistema de
obrigações jurídicas e de cotizações obrigatórias” capazes de garantir benefícios e serviços
públicos, instituindo assim, o Seguro Social (JACCOUD, 2009, p. 59).
O Seguro Social institucionalizado descaracteriza as tradicionais proteções sociais
baseadas na filantropia. Tal proposta diferenciava-se da Seguridade Social instituída
posteriormente, cuja característica propõe uma universalização da proteção social,
independente de contribuição ou filiação a caixas de seguro.
15
Segundo Jaccoud (2009), proteção social e políticas sociais constituem definições distintas,
sendo aquela [proteção social] parte integrante destas [políticas sociais]. As políticas
sociais possuem uma maior abrangência não se restringindo apenas a cobrir riscos sociais,
mas também, combater desigualdades através de oportunidades capazes de melhorar a
qualidade de vida da população.
Nesse contexto, o Estado torna-se um importante ator na construção de um sistema que
seja capaz de enfrentar a questão social tendo como pressuposto ideológico a cidadania
plena e a democracia política.
A Seguridade Social constitui um conjunto de políticas públicas sob responsabilidade do
Estado tanto pela administração quanto pelo seu financiamento. Seus benefícios são
garantidos a partir das necessidades do cidadão por meio de um piso mínimo
ideologicamente determinado pelos princípios de redistribuição da riqueza social e
correção das desigualdades sociais oriundas do mercado. Essa intervenção estatal
estabelece uma “Cidadania Universal” que associa desenvolvimento econômico com o
social.
A discussão acerca do sistema de Proteção Social no Brasil passa a ser decisivo apenas na
década de 1980 com a promulgação da Constituição Federal (CF). As políticas sociais
brasileiras, a partir de então, passam a ser caracterizadas como política social pública de
caráter universal e democrática.
O referido sistema, antes da CF, caracterizou-se pela fragmentação e corporativismo ao
garantir, bem como afirma Santos (1979), uma “cidadania regulada” voltada apenas aos
trabalhadores inseridos formalmente no mercado de trabalho.
Sposati (1991) classificou o sistema de proteção social brasileiro como “Estado de Bem
Estar Ocupacional” cujas relações sociais são estabelecidas por meio de um “contrato de
trabalho”. Este propicia uma visibilidade e condições de reprodução ao trabalhador
protegido por um regime previdenciário, cabendo a Assistência Social garantir proteção
àqueles excluídos do mercado de trabalho e inexistentes para o capital.
16
No Brasil, as políticas de proteção social são produtos históricos de luta da sociedade
organizada e fundamentam-se por valores e princípios socializados pelos trabalhadores e
legitimados pelo Estado.
Brandão (2007) afirma que as políticas sociais, a partir de então, passam a serem
“calcadas no acesso aos direitos sociais, efetiva participação da população nos processos
de controle e deliberação das políticas públicas, na garantia de orçamento, entre outras
medidas que trouxeram um novo enfoque para a Política Social no Brasil” (p. 61).
A saúde, previdência e Assistência Social formam o tripé da Seguridade Social brasileira. A
saúde passa a ser garantida como direito a todos os cidadãos de forma universal, pública e
gratuita, em todos os níveis de complexidade, através do Sistema Único de Saúde (SUS). A
previdência social, antes da CF, já era reconhecida como direito social de cunho
contributivo que, associado às legislações trabalhistas historicamente conquistadas,
garantiam proteção ao trabalhador. Esta política amplia-se na medida em que é
estabelecido o salário mínimo como valor mínimo a ser pago ao beneficiário, a garantia de
irredutibilidade dos benefícios e extensão desse direito aos trabalhadores rurais.
A Assistência Social se torna uma política pública de direito assegurada pelo Estado e
garantida para quem dela necessitar, através de programas e projetos sistematicamente
planejados e organizados pelo Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
Percebe-se então que, apesar da constitucionalização da Seguridade Social, determinados
elementos acabam por particularizar ou tornar seletivo o publico alvo para cada política.
Segundo o art. 196 da CF, a saúde é direito de todos; a previdência social, seguindo o
artigo 201 da CF, atende àqueles que podem contribuir; e a Assistência Social deve ser
prestada aos necessitados e desamparados, como preconizado nos art. 203 e 6º da CF.
Diferentemente das demais políticas, a Assistência Social se destina “aqueles a quem a
sociedade reconhece como necessitados e desamparados” fazendo uso de “um critério
particular, o mérito ou o valor da necessidade, para definir sua demanda” (SPOSATI, 2012,
p. 14). Considera-se que para ser beneficiado pela Assistência Social, as pessoas devem
está fragilizadas, natural ou acidentalmente, e sua família está desprovida de prover sua
manutenção cabendo ao Estado reconhecer esses beneficiários e garantir a eles benefício
17
mensal, substitutivo do salário. Sob a ideologia burguesa, este tipo de proteção significa
incentivo a vadiagem.
Sob a perspectiva do direito, a inclusão da Assistência Social proporcionou um caráter
inovador para a Seguridade Social brasileira que amplia a sua cobertura para além do
vínculo trabalhista, além de garantir a responsabilidade de gestão pública a este campo de
atuação onde se efetivam direitos sociais. Apesar desse avanço, deve-se desconstruir a
concepção de que tal política é transversal não se resumindo apenas a garantir o acesso
material, mas deve ser vista como um espaço que atende as necessidades de proteção
social efetivando as seguranças sociais.
Segundo Sposati (2007), a Assistência Social foi construída de forma heterogênea
permeada de forças e interesses contraditórios. A autora cita dois tipos de concepções
bastante relevantes até os dias atuais: primeira advinda da CF que configura tal política
como política de Estado e de direito da população, devendo ser assumida pelo gestor
público de forma democrática e transparente. A segunda trata do princípio da
subsidiariedade em que o Estado deve ser o último a agir, naturalizando de fato a sua
ausência. Tal postura representa um retrocesso para a Assistência Social que passa a ser
regida sob o princípio de solidariedade, sendo executada por entidades sociais
subvencionadas pelo Estado.
Tal realidade aponta para o surgimento de entidades beneficentes que executam
programas sociais de forma fragmentada desvinculada da sua realidade e do compromisso
público de ser um espaço articulador e participativo da população que se torna cada vez
mais enfraquecida e distante do controle social.
Essa forma de organização criou um caldo de cultura difícil de absorver, uma vez que os
trabalhos realizados contribuíram em muito para a reiteração da subalternidade da
população usuária dos serviços assistenciais” (COUTO, 2009, p. 207).
A capacidade protetiva da família e o seu reconhecimento enquanto cidadão usuário
detentor de direitos e deveres representa um desafio a ser enfrentado,
descaracterizando-a do estigma de pobre necessitado cuja situação de vulnerabilidade
social seja enfrentada ao estimular suas potencialidades, autonomia, seus vínculos
18
afetivos e sua participação no espaço de controle social democratizando desta forma, a
Política de Assistência Social.
Sposati (2007) conclui que toda essa intervenção assistencial se destina a defesa da vida,
no sentido social e ético, que deve ser protegida integralmente de forma a prevenir riscos
como o isolamento que agrava a sobrevivência e a existência capaz de fragilizar os ciclos
de vida. Estes devem ser enfrentados através da convivência familiar e comunitária a fim
de garantir a construção de sua autonomia, liberdade e cidadania.
A resistência à subordinação e à exclusão social deve ser enfrentada na busca pela
desprecarização do ser humano, sendo possível vislumbrar o fim da subordinação do
trabalho ao capital previsto por Marx. Diante disso, a proteção social brasileira deve ser
vista, como bem afirma a autora, como um caminho a ser construído pela sociedade.
O caminho a ser construído por um Sistema de Proteção Social não surgiu da
pobreza existente no nosso país, mas da contradição entre negação de direitos, acometida
por um sistema econômico que reproduz pobreza, e uma organização política que afirma
igualdade social entre os seus cidadãos.
[...] Uma sociedade em que direitos não fazem parte das regras que organizam a vida
social [...], as relações sociais se estruturam sem outra medida além do poder dos
interesses privados, de tal modo que o problema do justo e do injusto não se coloca e
nem tem como se colocar, pois a vontade privada – e a defesa de privilégios – é tomada
como a medida de todas as coisas (TELLES, 2001, p. 21).
O Sistema de Proteção Social brasileiro deve ser construído tendo como referência os
direitos sociais e a cidadania. Esta deve sobrepor aos interesses particulares e garantir ao
cidadão padrões de igualdade que, através dos direitos, propiciem o enfrentamento das
desigualdades e hierarquias sociais. Se ambas [direitos e cidadania] não caminharem
juntas, tal sistema se limitará a uma gestão de pobreza, naturalizando-a e desconectando-
a de um contexto de relações sociais e econômicas historicamente construídas.
19
2.A Assistência Social como uma Política de Proteção Social na Paraíba/Brasil.
A análise do SUAS que se segue, embasa-se nos preceitos da Constituição de 1988, que
pela primeira vez, adota o conceito de Seguridade Social ao englobar as políticas da
Assistência Social, Saúde e Previdência Social.
A descentralização constitui outra característica importante advinda da
Constituição de 1988 pois, segundo a Lei Maior, garanti maior eficácia nos serviços
oferecidos pela União, o Distrito Federal, os Estados e Municípios.
A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), aprovada em 2003, recorre à
descentralização das políticas socioassistenciais ao estabelecer uma nova relação de
responsabilidade entre os entes federativos. Cabe ao Governo Federal financiar e
gerenciar os programas assistenciais e os Estados promover a intersetorização com os
governos municipais, apoiando-os tecnicamente na execução desses programas (SIMÕES,
2007).
Acrescenta-se que, os estados e municípios tornaram-se autônomos politicamente,
a partir da Constituição de 1988, ao assumir a gestão das políticas públicas por meio do
processo de descentralização ou municipalização das políticas sociais.
Em novembro de 2004, foi aprovado a Política Nacional de Assistência Social – PNAS por
meio da Resolução Nº 145, de 15/10/2004 do Conselho Nacional de Assistência Social
(CNAS), com publicação no Diário Oficial da União (DOU) de 28/10/2004.
A referida aprovação consistiu em um processo concretizado através de lutas e
movimentos sociais como forma de garantir a todos os cidadãos/usuários o direito a
Assistência Social, assim como, os benefícios, serviços e programas socioassistenciais
“direcionados a proteger os cidadãos contra riscos sociais inerentes aos ciclos de vida e
para o atendimento das necessidades sociais” (COUTO, 2009, p. 211).
Para a PNAS, o usuário se define como:
[...] cidadão e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais
como: famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade,
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pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos
étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela
pobreza e/ou no acesso às demais políticas públicas; uso de substâncias psicoativas;
diferentes formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção
precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e
alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco pessoal e social
(BRASIL, 2004, p. 33).
O papel do Estado na condução da Política pública de Assistência Social deve considerar as
várias expressões da Questão Social e a multidimensionalidade da realidade social fazendo
garantir “a quem dela necessitar” os princípios da igualdade de acesso, da transparência e
probidade administrativa no uso do recurso público.
A família na PNAS deve ser tratada na sua centralidade com o objetivo de romper sua
segmentação devendo ser vista como um núcleo de resistência capaz de ser fortalecida
por meio de programas/serviços/projetos sociais bem articulados e, principalmente, como
uma condição de representação de classe que vive do trabalho diretamente associado ao
modo de produção capitalista em que vivemos.
Para o enfrentamento dessa realidade, a PNAS estabelece os seguintes objetivos:
• prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica e/ou
especial para as famílias, indivíduos e grupos que deles necessitarem;
• contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos específicos
ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais básicos e especiais, em áreas
urbanas e rural; e
• assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham centralidade na
família e garantam a convivência familiar e comunitária (BRASIL, 2004, p. 33).
Como forma de consolidar a PNAS/2004 e obedecendo a uma deliberação da IV
Conferência Nacional de Assistência Social surge o SUAS, aprovado pelo CNAS por meio da
Norma Operacional Básica (NOB) Nº 130, de 15 de julho de 2005. Tal sistema constitui um
21
sistema público não contributivo, descentralizado e participativo, constituindo-se em um
pacto entre os gestores públicos e a sociedade civil, no intuito de consolidar a Assistência
Social como política de Estado.
Com o SUAS, os serviços sociais antes prestados de forma dispersa, fragmentária e
multiforme, passam a ser normatizados, organizados, racionalizados e padronizados
respeitando as divergências regionais e locais do país, além de alterar “as referências
conceituais, a estrutura organizativa e a lógica de gestão e controle das ações na área”
(COUTO, 2009, p. 209).
O referido sistema compreende um conjunto de serviços, benefícios, programas e
projetos sociais capaz de atender as necessidades da população vulnerável do país.
Caracterizados por sua heterogeneidade, os usuários do SUAS apresentam demandas e
necessidades protetivas diferenciadas exigindo desse sistema uma proteção social voltada
para a unidade familiar e para os segmentos vulnerabilizados da população.
Diante da complexidade conjuntural brasileira cuja Assistência Social sempre foi
objeto de mediação por meio da “boa vontade”, do “amor aos pobres”, do
“voluntarismo”, o SUAS, que deveria introduzir uma concepção de sistema orgânico com
capacidade legal de articular as três esferas de governo, resultou “em arranjos
organizacionais pouco consistentes e em transferência de responsabilidades”, bem como
afirma Couto (2009, p. 206), diante da sua incapacidade de planejamento, principalmente
em relação ao orçamento da Assistência Social que se centrava no financiamento da
esfera federal.
O marco inicial para a implantação do SUAS foi a aprovação da NOB/SUAS como
ficou conhecida. Esta norma estabelece as condições para que o estado, distrito federal e
municípios, junto com o cofinanciamento do governo federal, possam gerir e executar a
Política da Assistência Social.
A NOB/SUAS estabelece também os mecanismos indispensáveis para a
transferência de recursos, além dos critérios de partilha a serem adotados pelas três
esferas de governo. A partir de então, a Política de Assistência Social passa a ser de
22
responsabilidade dos três entes federativos ao transformar o município, no verdadeiro
responsável pela execução da política.
Constituindo-se como um instrumento norteador da gestão pública da Política de
Assistência Social, a NOB/SUAS estabelece os seguintes princípios organizativos:
• Descentralização político-administrativa: Compete à esfera federal coordenar e
estabelecer as normas gerais da política. Para os estados e municípios compete a
coordenação e execução dos programas, projetos, benefícios, serviços e ações sociais.
• Participação popular: A participação democrática da população se dá através de
organizações representativas na formulação das políticas e controle nas ações nos três
entes federativos.
• Primazia da responsabilidade estatal na condução da política: Compete ao Estado
nos três âmbitos governamentais, a responsabilidade na condução da Política social da
Assistência Social.
• Centralidade na família: Os programas, projetos, benefícios, serviços e ações
sociais da PNAS devem estar centrados no atendimento da família. Vale ressaltar que, o
SUAS enfatiza a centralidade das ações socioassistenciais na família, diferenciando da
dimensão genérica dos usuários considerada pela LOAS (BRASIL, 2005, p. 30).
Em termos gerais, a NOB/SUAS classificou os municípios segundo a sua capacidade
de executar e cofinanciar os serviços assistenciais exigindo destes, a criação de conselhos
de assistência social como forma de fiscalizar os recursos dos fundos assistenciais, que
passam a ter uma contrapartida dos municípios, e aprovar a política municipal de
Assistência Social.
O estado da Paraíba/Brasil, segundo Censo do IBGE (2010) , possui uma população de
3.766.528 habitantes, distribuídos em 223 municípios e 14 Regiões Geoadministrativas.
Conforme última pesquisa da PNUD (2013) , João Pessoa, capital paraibana, constitui a
maior cidade do estado em termos de população, 723.515 habitantes, e desenvolvimento
humano apresentando um IDH correspondente a 0.763. Acrescenta-se que apesar do
23
estado ter avançado no IDH, passando de muito baixo, 0,382 em 1991, para baixo 0,506
em 2000, e para o nível médio, 0,658 em 2013, a Paraíba está entre os cincos últimos
estados do país, ocupando a 23ª posição no ranking geral.
Esse avanço comprovado pela pesquisa supracitada levou em consideração os índices de
desenvolvimento da educação, renda e longevidade no estado. Estes constituem
estratégias de enfrentamento e fortalecimento intersetorial fomentados pela Política de
Assistência Social que, de acordo com a Constituição Federal Brasileira de 1988, LOAS de
1993, PNAS em 2003, instituição do SUAS em 2005, garantiu a Assistência Social no país, o
status de política pública, direito do cidadão e dever do Estado em garantir sua efetivação
de forma integral e de qualidade.
A Política de Assistência Social no Brasil se efetiva por meio de
programas/projetos/serviços organizados por meio do SUAS e implementados conforme o
porte populacional do município. Segundo o IBGE (2010), na Paraíba/Brasil, 86,55% dos
municípios do estado, totalizando 193 municípios, possuem Porte I cuja população
corresponde até 20.000 habitantes. Os demais 30 municípios se distribuem entre o Porte
II, 20 municípios com até 50.000 habitantes, Porte Médio, 6 municípios com até 100.000
habitantes e Grande Porte, 4 municípios com até 900.000 habitantes.
A proteção social, a partir de então, ficou subdividida em dois níveis de atenção
diferenciados: Proteção Social Básica e Proteção Social Especial, sendo esta subdividida
em Média e Alta Complexidade. No trato aos municípios, a referida norma classificou a
partir de três níveis de gestão: a básica, a especial e a plena. A primeira exige dos
municípios uma rede de proteção social básica, cabendo ao gestor municipal organizar e
se responsabilizar pela proteção social básica do seu município.
[...] preveni situações de risco através do desenvolvimento de potencialidades e
aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Destina-se à
população que vive em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação
(ausência de renda, precário ou nulo acesso aos serviços públicos, entre outros) e/ou
fragilização de vínculos afetivos – relacionais e de pertencimento social (discriminações
etárias, de gênero ou por deficiências, entre outras) (BRASIL, 2004, p. 33).
24
A gestão básica caracteriza-se por uma rede de proteção social básica através do Centro
de Referência da Assistência Social - CRAS. Segundo o MDS, a “casa das famílias” como é
conhecida o CRAS, consiste numa unidade pública estatal sendo o PAIF a “porta de
entrada” dos usuários aos serviços de proteção básica, prevista na PNAS/2004, cuja
finalidade é apoiar as famílias e os seus indivíduos na garantia de direitos enquanto
cidadão ao priorizar o fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários.
Partindo do pressuposto instituído pela PNAS, a Proteção Social Básica na Paraíba possui
uma cobertura em todo o seu território paraibano, sendo oferecido nos 223 municípios o
Serviço de Atenção Integral à Família (PAIF), por meio de 252 CRAS, segundo o Censo
SUAS (2012) disponibilizado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome
(MDS)
Em relação a proteção social especial, o SUAS estabelece que esta proteção social deve
destinar-se a famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco social e pessoal
oriundos de situações como abandono, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas,
entre outros.
Este tipo de proteção concretiza-se por meio do Centro de Referência da Assistência Social
- CREAS que consiste em um local de atendimento às famílias em situação de extrema
vulnerabilidade social cujo direito tenha sido violado e/ou em situações nas quais já tenha
ocorrido o rompimento dos laços familiares e comunitários.
Alta complexidade: são aquelas que garantem proteção integral – moradia, alimentação,
higienização e trabalho protegido para famílias e indivíduos com seus direitos violados,
que se encontram sem referência e/ou em situação de ameaça, necessitando ser retirados
de seu núcleo familiar e/ou comunitário” (BRASIL, 2004, p. 38)
Na Paraíba existem 104 CREAS divididos entre 26 de âmbito regional e 78 de âmbito
municipal. Considerando o Relatório da Comissão Intergestora Tripartite (CIT) ,
publicizado no dia 21 de agosto de 2012, observa-se que a Rede de Proteção Social no
25
estado se destaca nacionalmente por possuir o maior número de unidades regionais de
média complexidade que, em 2013, passou de 20 para 26 CREAS Regionais, distribuídos
nas 14 Regiões Geoadministrativas da Paraíba.
Tal realidade se justifica pelo fato de 86,55% dos municípios paraibanos possuírem até
20.000 habitantes, o que na PNAS não garante a estes municípios o cofinanciamento
federal para execução do serviço de média complexidade por meio do CREAS. Diante
disso, cabe ao Estado, juntamente com o cofinanciamento do Governo Federal, garantir a
cobertura por meio de serviços regionalizados que, em parceria com os municípios, arca
com as despesas desse serviço garantindo a sua execução no enfrentamento a violação
dos direitos da população usuária.
Cabe registrar que, a Proteção Social de Alta Complexidade atende casos cujos indivíduos
se encontram em situações de “sem referência” ou ameaça, sendo necessários sua
retirada do convívio familiar competindo ao Ministério Público e ao CREAS o atendimento,
encaminhamento e monitoramento do caso.
Em se tratando dos serviços de Alta complexidade no âmbito do estado, a Paraíba se
caracteriza por sua ineficiência uma vez que, atualmente, esses serviços são executados
diretamente por Organizações Não-Governamentais (ONG) subfinanciadas, na sua
maioria, com recursos públicos do estado.
No trato a gestão plena, acrescenta-se que o município, para chegar neste nível, deve
assumir a gestão total das ações de Assistência Social cabendo ao gestor a função de
“responsabilizar-se pela oferta de programas, projetos e serviços que fortaleçam vínculos
familiares e comunitários [...] e a auto-organização e conquista da autonomia de seus
usuários” (NOB/SUAS, 2005, p. 101).
Para melhor gerir a Política de Assistência Social, o SUAS determina alguns instrumentos
privilegiados de gestão capazes de melhor organizá-la, monitorá-la e avaliá-la. São as
seguintes: Plano de Assistência Social, o Orçamento, o Monitoramento, a Avaliação e a
Gestão da Informação e o Relatório Anual de Gestão.
Acrescenta-se ainda que o conhecimento acerca do território onde esteja sendo efetivada
a Política de Assistência Social é de extrema importância visto que, tal política não pode
26
ser trabalhada a partir de leituras baseadas na moralidade da realidade brasileira. A
territorialidade deve ser vista para além de um espaço de vida, resistências, contradições
e passividade abandonando a ideia reducionista de um espaço geográfico de
concentração de pobreza.
Para isso, novos instrumentos gerenciais, como o SUASWEB e Cadastro Único, além dos
bancos de dados como o do IBGE, do IPEA e de Universidades, tornam-se fundamentais
para enriquecer propostas de gestão de forma planejada e articulada.
Em 2011 surge a nova Lei Nº 12.435 que altera a LOAS ao dispor sobre uma nova
organização da Política de Assistência Social em todo território nacional, apresentando um
novo modelo de gestão tendo como base o território e a família. Diante disso, torna-se
importante considerarmos a categoria “território” como algo norteador na Política de
Assistência Social como forma de garantir a igualdade de acessibilidade e de atendimento
às necessidades da população usuária.
O trabalho em Rede também constitui elemento inovador advindo com a Nova Lei do
SUAS que se caracteriza como algo superior a soma de entidades existentes no território,
mas como “uma estrutura orgânica, viva que articula o conjunto de respostas, com
eficiência e eficácia, em torno do problema daquele território. Essa formulação exige um
processo de gestão firme que seja constantemente monitorado e avaliado” (COUTO,
2009, p. 215).
3.Considerações
Esse artigo por constituir parte integrante de uma pesquisa maior e em desenvolvimento,
o Projeto de Cooperação Acadêmica – Casadinho (PROCAD) e uma dissertação de
mestrado, apresentou de forma sintética um diagnóstico situacional da Rede de Proteção
Social do SUAS na Paraíba/Brasil se apropriando teoricamente de categorias teóricas
como Território e Proteção Social a fim de melhor compreender a realidade vivida no
estado e os serviços socioassitenciais oferecidos.
Tal diagnóstico mostra que o estado da Paraíba/Brasil deve avançar no processo de
regionalização dos serviços socioassistenciais, principalmente, relacionados a alta
27
complexidade, de forma a garantir a cobertura desse serviço em todo o seu território,
conforme preconizado na NOB/SUAS.
Diante disso, ressalta-se a relevância da pesquisa PROCAD que terá como produto final a
“Topografia Social do estado da Paraíba” que enriquecerá o debate acadêmico acerca da
Política de Assistência Social no estado, além de constituir um importante instrumento de
planejamento e gestão de serviços regionalizados do SUAS no estado.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da Republica Federativa do Brasil. Brasília, Senado Federal,
Subsecretaria de Edições Técnicas, 2003.
BRASIL. Lei n° 8.742, 7 de dezembro de 1993. Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS.
Diário Oficial da Republica Federativa do Brasil, Rio de Janeiro, 2003.
Disponível em: https://www.ibge.gov.br. Acesso em: 22 de abril de 2012.
FLEURY, S. Estado sem cidadãos: seguridade social na América Latina [online]. Rio de
Janeiro: Editora FIOCRUZ,1994. 252 p. ISBN 85-85676-06-X. Available from SciELO
Books<http://books.scielo.org>.
KOGA, D. Medidas de cidades: entre territórios de vida e territórios vividos. 2ª edição. São
Paulo: Cortez, 2011.
MINISTÉRIO do Desenvolvimento Social e Combate á Fome. Norma operacional básica
NOB/SUAS: construindo as bases para implementação do Sistema Único de Assistência
Social. Brasília, julho de 2005.
MINISTÉRIO do Desenvolvimento Social e Combate á Fome. POLÍTICA NACIONAL DA
ASSISTÊNCIA SOCIAL – PNAS, aprovada pelo Conselho Nacional de |Assistência Social por
intermédio da resolução nº. 145 de 15 de outubro de 2004, e publicada no Diário Oficial d
União – DOU do dia 28 de outubro de 2004.
SANTOS, M. Território e Sociedade: entrevista com Milton Santos. São Paulo: Fundação
Perseu Abramo, 2000.
SAQUET. M. A. Abordagens e Concepções sobre o território. 3ª edição. São Paulo: Outras
Expressões, 2013.
28
SPOSATI, A. Os Direitos (dos desassistidos) sociais. 7ª edição. São Paulo: Cortez, 2012.
SIMÕES, C. Curso de direito do Serviço Social. São Paulo: Cortez, 2007.
TELLES, V. Pobreza e Cidadania. São Paulo: Editora 34, cap. 1 e 5, 2001.
29
Capítulo II
La asistencia social en Rosario: vigencia del modelo de asistencia y
promoción
Melisa Campana
Doctora en Trabajo Social, Universidad Nacional de Rosario
Introducción
El propósito del presente trabajo es analizar la lógica de funcionamiento de la política de
asistencia social en el Municipio de Rosario, sosteniendo que la misma se organiza en base
al modelo de asistencia y promoción, como modalidad específica de gobierno de la
pobreza.
Los antecedentes de partida son, fundamentalmente, tres investigaciones realizadas en
dicha ciudad referidas a las intervenciones del Estado en lo social y, en particular, a la
gestión de la asistencia social en clave de gobierno de la pobreza.
Una de ellas es producto de mi tesis doctoral (Campana, 2012), la cual demuestra que la
asistencia social constituye una modalidad privilegiada de gobierno de la pobreza y alude
al conjunto de intervenciones sociales del Estado sobre aquellos individuos, grupos y/o
poblaciones definidos como pobres -en función de una serie de atributos previamente
construidos e identificados-, constituyéndose su núcleo básico en la intersección entre
incapacidad para trabajar e inserción comunitaria.
En segundo lugar y a partir de lo anterior, la investigación que me encuentro
desarrollando en la actualidad, en el marco de la Beca Posdoctoral de CONICET, tiene
como objetivo describir las modalidades de gobierno de la pobreza desarrolladas por la
Secretaría de Promoción Social de la Municipalidad de Rosario, en el período 2001-2011.
Los primeros resultados indican que entre 1995 y 2005 las acciones asistenciales de la
municipalidad fueron dispersas y con un fuerte acento en la distribución de alimentos,
siendo un ícono del período la creación -en 1999- del Programa de Asistencia e
30
Intervención Directa (PAID) para atender la demanda de las personas identificadas como
“en situación de vulnerabilidad”.
Abonando a estas mismas inquietudes, las investigaciones desarrolladas por el Núcleo de
Estudios sobre Asistencia Social de la Escuela de Trabajo Social de la Universidad Nacional
de Rosario del cual participo, tienen también por objeto la política de asistencia social
municipal. Durante los últimos cinco años, este equipo ha llevado adelante estudios
acerca de la gestión de la asistencia a nivel local, prestando especial atención a las
modalidades de implementación y sus impactos efectivos.
Estos tres grandes antecedentes brindan insumos sustanciales para comprender la lógica
de intervención del Estado local en lo social, particularmente en cuanto al modelo de
asistencia y promoción como modalidad privilegiada de gobierno de la pobreza y a su
configuración socio-histórica en la ciudad de Rosario.
Dicho esto, la principal intención del presente trabajo es mostrar que los cambios
producidos en la estructura social de la ciudad en la última década no han sido
acompañados por modificaciones sustanciales en la forma de concebir los problemas y en
la lógica de intervención social del Estado municipal. En términos coloquiales podríamos
decir que frente a problemas nuevos o de renovada complejidad y caracterización, las
respuestas son las mismas que se vienen ensayando desde mediados de los noventa.
En un primer momento estableceremos brevemente algunas precisiones conceptuales
para esclarecer la perspectiva analítica desde la cual se abordará el problema. Nos
concentraremos, luego, en la ciudad de Rosario, buscando mostrar tanto las variaciones
de las problemáticas sociales como las modalidades de respuesta desde la gestión de la
asistencia municipal.
Algunas precisiones de la perspectiva de análisis
Dijimos al comienzo que nuestra intención es analizar la lógica de funcionamiento de la
política de asistencia social en el Municipio de Rosario, sosteniendo que la misma se
organiza en base al modelo de asistencia y promoción, como modalidad específica de
gobierno de la pobreza.
31
Para ello es preciso distinguir, en primer lugar, entre dos niveles de análisis: la política
social (en singular) y las políticas sociales (en plural). Con respecto a la política social -
retomando la idea de intervención social del Estado de Cortés y Marshall (1991) y la
mirada teórica de la función propuesta por Andrenacci (2008; 2009)- decimos que la
misma constituye un enfoque desde el cual es posible detectar un conjunto de funciones
de las intervenciones sociales del Estado. La función alude a los objetivos estratégicos, a la
finalidad productiva de tales intervenciones.
Esta mirada de la función permite dar cuenta de la lógica (la racionalidad, los
fundamentos) de la intervención del Estado en lo social y ya ha sido planteada, entre
otros, por Offe (1990) al preguntarse qué funciones realiza la política social con respecto a
la estructura económica y de clases, concluyendo que regula el proceso de proletarización.
En el campo específico del Trabajo Social, también Martinelli (1991) va en ese sentido al
interrogarse por las funciones que cumple la política social, reconociendo las económicas,
las ideológicas y las de control social.
Por otra parte, las políticas sociales se refieren justamente a esas concretas intervenciones
sociales del Estado y han sido conceptualizadas y estudiadas desde distintos puntos de
vista, pero siempre como mediaciones entre el Estado y los/as ciudadanos/as.
Según Offe (1990), las políticas sociales aluden a la manera estatal de efectuar la
transformación duradera de obreros no asalariados en obreros asalariados
(proletarización activa). Cortés y Marshall (1993) las definen como un conjunto de
instituciones públicas destinadas a elevar la calidad de vida de la fuerza de trabajo o de la
población en su conjunto y a reducir las desigualdades sociales ocasionadas por el
funcionamiento del mercado, operando en el terreno de la distribución secundaria del
ingreso. Para Fleury (1997) se refieren a la relación social que se establece entre el Estado
y las clases sociales, que se traduce en un conjunto de derechos positivos que vincula al
ciudadano con el Estado. Según Falappa y Andrenacci (2009) son el instrumento de
construcción de ciudadanía, entendiendo la ciudadanía como el resultado de las
intervenciones estatales y de los derechos que el Estado efectivamente garantiza.
32
Finalmente, Danani y Hintze (2011) las entienden como parte constitutiva del proceso de
reproducción social y, por ende, como mediaciones entre estructura y sujeto.
Más allá de los matices, lo saliente de estas definiciones es que todas suponen el conflicto
como constitutivo de las políticas sociales, es decir que esas concretas y efectivas
intervenciones del Estado en lo social son producto de una lucha de intereses entre
diversos actores y, al mismo tiempo, objeto de una disputa de sentido respecto a qué
problemas sociales deben inscribirse como tales en la agenda pública.
Lo interesante de esta perspectiva es, por un lado, señalar que la política social no se
refiere a un sector o a una sumatoria de instituciones, sino que constituye un enfoque
desde el cual es posible detectar un conjunto de funciones de las intervenciones sociales
del Estado. De este modo, es posible desplazar la explicación de los problemas sociales en
términos de ausencia, debilidad, incapacidad o disfuncionalidad estatal, no para obviar o
negar al Estado sino -muy por el contrario- para abordarlo como activo reproductor del
orden social, lo que implica reconocer una función productiva, positiva, estratégica en las
prácticas de gobierno. Por otro lado, esta perspectiva permite concebir a las políticas
sociales como resultado de la institucionalización del conflicto social y reconocer que esta
dimensión es constitutiva de aquéllas.
En segundo lugar, inscribiremos el análisis de la política social y las políticas sociales en la
grilla más amplia de gobierno de la pobreza. El gobierno de la pobreza -como gestión
diferencial respecto a determinadas poblaciones construidas como pobres- supone, en
primer lugar, una problematización de la pobreza.
Hablar de problematización implica que no es un objeto previamente existente, ni
tampoco un objeto meramente artificial creado por el discurso, sino que conforma un
“algo” que al tornarse pensable adquiere el estatus de problema y, por lo tanto, se
inscribe en lo real. La pobreza no es un dato tangible de la realidad ni un a priori, sino una
problematización a partir de ciertas prácticas, una construcción socio-histórica que, por su
carácter relacional, es heterogénea y multidimensional y no un dato natural (Grassi, 2003;
Álvarez Leguizamón, 2008).
33
Así, la idea de gobierno de la pobreza permite comprender al Estado en su carácter de
administrador de la pobreza, ya que ese conjunto específico de intervenciones sociales
contribuye a producirla y reproducirla y su objetivo no es eliminarla, sino controlarla y
organizar su gestión (Campana, 2012). Como sintetiza Giavedoni, “cuando hablamos de
gobierno de la pobreza, hablamos de una modalidad específica en el ejercicio del poder
sobre un sector específico de la población. Ahora bien, en primer término, este sector
debe ser constituido como tal para ser gobernado (…) No debemos dar por sentado el
objeto sobre el cual recaen las políticas públicas, en este caso, la pobreza (…) debemos dar
cuenta de la constitución de ese objeto, de las maneras en que es pensado, formulado,
construido e intervenido; haciéndolo pensable se lo hace susceptible de ser diagnosticado,
calculado, corregido” (2012:102).
Es a partir de estas claves que entendemos al modelo de asistencia y promoción como
modalidad específica de gobierno de la pobreza, lo cual permite dar cuenta tanto de la
constitución socio-histórica de la pobreza como problema social, como de su carácter
relacional a partir de la noción de vínculo asistencial.
Retomando a Simmel, Arias (2012) sostiene que la pobreza no puede definirse de manera
independiente de la relación de asistencia, ya que “lo que hace al pobre no es la falta de
recursos. Sociológicamente, el pobre es el individuo que recibe socorro a causa de esa
falta de recursos” (Simmel, 2002:246 apud Arias, 2012:22). Es decir que “la relación de
asistencia es la relación de interdependencia que define a la pobreza. Sólo a partir de que
la sociedad genera formas de acción ante esta es que se establece la función social de la
pobreza” (Arias, 2012:22).
Esta relación de asistencia o vínculo asistencial tiene tres características básicas. En primer
lugar, la asistencia es una prestación individual, se enfoca sobre el individuo, aunque su
finalidad sea mantener a la sociedad integrada: “La asistencia a los pobres como
institución pública (…) en su contenido es personal, no hace otra cosa que aliviar
necesidades individuales” (Simmel, 2002:22 apud Arias, 2012:23). En segundo lugar, el
vínculo asistencial es conservador, se dirige a sostener al todo social: “La asistencia se
basa en la estructura actual de la sociedad (…) lo que la asistencia se propone es mitigar
34
ciertas manifestaciones extremas de la diferencia social, de modo que aquella estructura
pueda seguir desarrollándose sobre la diferencia” (Simmel, 2002:223 apud Arias,
2012:24). Por último, el derecho a la asistencia es de la comunidad toda, para resguardar
la comunidad, pero no un derecho individual del pobre. Por ello, la asistencia cumple un
papel orgánico, ya que la destinataria última de la acción asistencial es la sociedad, más
que los pobres mismos.
También Paugam insiste en que el objeto de estudio de Simmel no es la pobreza en sí,
tampoco los pobres, sino la relación de asistencia entre ellos y la sociedad en la que viven:
“el hecho de que alguien sea pobre no significa que pertenezca a una categoría específica
de pobres (…) a partir del momento en que son asistidos es que ellos pasan a participar de
un grupo caracterizado por la pobreza (…) los pobres, en tanto categoría social, no son los
individuos que sufren de carencias o privaciones, sino los que reciben asistencia –o los que
deberían recibirla según las normas sociales (…) la pobreza no puede ser definida a partir
de criterios cuantitativos, sino a partir de relaciones sociales provocadas por
circunstancias específicas” (Paugam, 2008:69).
Comprender la pobreza en su carácter histórico y relacional permite pensarla en función
de su posición en la estructura social, como instrumento de regulación del conjunto de la
sociedad a través de las instituciones asistenciales. La asistencia, entonces, como
modalidad específica de gobierno de la pobreza, tiene como función la regulación del
sistema social: “si los pobres, por el hecho de ser asistidos, están atados al status social
desvalorizado que los descalifica, ellos permanecen, sin embargo, miembros de la
sociedad” (Paugam, 2008:69).
Por lo tanto, la relación de asistencia supone una interdependencia y esa relación de
interdependencia se objetiva en el vínculo asistencial, el cual varía históricamente y
determina diferentes status de pobreza (Arias, 2012). Así, ante situaciones de desamparo
masivo los pobres son considerados víctimas, mientras que en momentos de crecimiento
económico y mejora de los niveles de empleo, son considerados potencialmente vagos
(Paugam, 2007). La tendencia a considerar a los pobres víctimas o vagos tiene directa
relación, según Arias (2012), con la consideración de la intervenciones como
35
“asistenciales” o “promocionales” y, por ende, con las características que adquiera el
modelo de asistencia y promoción.
La idea de promoción en las políticas de atención a la pobreza en nuestro país es propia de
las intervenciones del Estado Social. El modelo de asistencia y promoción se funda en
Argentina en la década del sesenta durante el desarrollismo, etapa en la que se instaura
una forma institucional específica de tratamiento de la pobreza (Campana, 2011). Arias
(2012) sostiene que durante el desarrollismo, con el agregado de la promoción social al
vínculo asistencial tradicional, no se generan dos vínculos, sino dos componentes de un
vínculo específico que se expresará en el modelo de asistencia y promoción.
Es decir que a los rasgos básicos del vínculo asistencial se adiciona la promoción con una
fuerte impronta pedagógica que implica la posibilidad de modificación del sujeto a ser
“promovido”. En otras palabras, si el vínculo asistencial supone una prestación individual
enfocada en el individuo pero cuyo objetivo no es garantizar su derecho sino resguardar a
la comunidad toda de los riesgos de fractura del lazo social, el agregado de la promoción
reforzará este papel orgánico y conservador: también se enfocará en el individuo pero ya
no para mitigar sus carencias sino para incidir en sus aspectos subjetivos y lograr un mayor
y mejor ajuste a la sociedad.
La promoción no se propone una intervención reparadora sino transformadora, en el
sentido de modificar características de los sujetos. En consecuencia, los recursos no son
respuestas, sino vehículos por medio de los cuales se puede lograr esa transformación.
Como corolario, lo promocional se vincula a acciones que no impliquen recursos
materiales, como por ejemplo el incentivo a estrategias de emprendimientos productivos,
en contraposición a la entrega de bienes o de dinero.
En síntesis, lo promocional supone “superar” la situación que lleva a depender de lo
asistencial. Y en contraposición con la idea de promoción, la asistencia queda en un lugar
denigrado, considerada como una acción provisoria hasta que los sujetos promocionen.
Por ende, “lo asistencial será considerado útil en tanto permita iniciar un proceso, no
como un derecho en sí o como práctica válida” (Arias, 2012:100).
36
La perspectiva de análisis de la política social y las políticas sociales sumada a una lectura
del vínculo asistencial en clave de gobierno de la pobreza, rescata a la asistencia de su
estatuto subsidiario y residual, para posicionarla en el centro de atención, como elemento
transversal al complejo de políticas sociales.
Breve mapeo de la ciudad de Rosario
En base a las investigaciones referidas al comienzo del trabajo, podemos decir que en el
contexto nacional pos-crisis del 2001, se registran en Rosario indicadores de mejoras
relativas en términos macroeconómicos y en el poder adquisitivo de la población, así
como en la recuperación y generación de puestos de trabajo. Estos indicadores
acompañaron una mejoría similar y de más largo alcance a nivel nacional, ya que los datos
disponibles para el Gran Rosario se acompasan, aunque con particularidades, con los
mismos cambios y en las mismas direcciones que los de todo el país.
Se puede decir que Rosario ha logrado superar en los últimos diez años una situación muy
desfavorable, lo cual se refleja en los porcentajes de hogares y personas pobres, como
también en los valores de indigencia . La pobreza tanto de los hogares como de los
individuos, ha ido disminuyendo desde 2003 (42,4% de los hogares y 54,6% de las
personas) llegando en el primer semestre de 2013 al punto más bajo del período (5,4% de
las personas). La misma baja se observa para la población de hogares que habita por
debajo de la línea de indigencia, que disminuye de 29,3% en 2003 a 2,3% en el primer
semestre de 2013.
Es decir que, de acuerdo al relevamiento de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) en
el aglomerado Gran Rosario, la pobreza y la indigencia han disminuido notablemente
entre 2003 y 2013. Además, según el Censo Nacional de Población y Viviendas 2010, los
hogares con algún indicador de NBI también han disminuido, de 13,5% en 2001 a 6,56%
en 2010.
Cabe destacar que el conjunto de políticas nacionales de transferencia condicionada de
ingresos (Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, Programa Familias para la Inclusión
Social, Seguro de Desempleo y Capacitación, Asignación Universal por Hijo) que se
37
implementaron desde 2002 a esta parte, conforman una densa red de contención social.
Si se observan los valores anteriores se ve una mejora sustancial, sobre todo porque las
Asignación Universal por Hijo (AUH) resulta significativa para mantener por sobre la línea
de pobreza e indigencia a una gran masa de población que no accede al empleo formal.
Dado que Rosario es uno de los centros urbanos con mayor cantidad de beneficiarios/as
del país, la AUH puede ser considerada como un elemento importante que contribuye a la
constante mejoría de los indicadores de pobreza e indigencia en los últimos años.
A ello se suma que con la re-estatización del sistema jubilatorio se ampliaron las
coberturas de jubilaciones y pensiones, teniendo la Administración Nacional de la
Seguridad Social (ANSES) un rol activo en el financiamiento de diversas políticas, como la
AUH. La sanción de la Ley N° 25.994/2004 estableció una moratoria para que las personas
que habían quedado fuera del sistema de seguridad social pudiesen acceder al beneficio
previsional. En la provincia de Santa Fe, el porcentaje de población de 65 años y más que
percibe jubilación y/o pensión aumentó de 73,9% a 95,3% desde 2001 a 2010, según el
Censo 2010.
Además, la presencia del Estado nacional a través de los Centros Integradores
Comunitarios (CIC) se complementó con las políticas territorializadas del municipio,
ofreciendo un panorama a nivel local bastante diferente del de la década 1990-2000, con
fuerte presencia institucional de profesionales y de programas con arraigo comunitario.
Asimismo, cabe apreciar que, tomando como punto de partida el año 2000, el
presupuesto de la Administración Central Municipal se quintuplicó, pasando de casi $278.-
millones a $1.135.- millones para el año 2009. Para el año 2013, a su vez, casi se triplicó,
superando los $3.700.- millones. En lo referente al Gasto Social municipal -compuesto por
la suma de las asignaciones para las Secretarías de Salud Pública, Promoción Social,
Cultura y Servicios Públicos y Medio Ambiente- asciende en la actualidad al 56,01% del
Presupuesto total .
Ahora bien, a pesar de que en los últimos años ha crecido el gasto social municipal, ha
aumentado la presencia estatal nacional y ha habido una mejora general en las
38
condiciones de vida de la población, emergen nuevas expresiones de la cuestión social a la
vez que persisten problemas sociales que reconfiguran la agenda socio-asistencial.
El análisis de los datos relevados por INDEC-IPEC permite visualizar que existen
transformaciones en la estructura social del país en general y del municipio en particular,
que esto produjo la emergencia de nuevas manifestaciones de la cuestión social que se
sobreimprimen a los problemas sociales persistentes y que todo ello interpela las
instituciones, las prácticas y, en particular, el modelo de asistencia y promoción.
La política de asistencia social municipal
Si la definición de los pobres en términos de víctimas o responsables de la situación varía
según las características socio-económicas de cada momento histórico y si esa definición
tiene relación directa en el peso relativo que adquieren las dimensiones asistencial y/o
promocional en las estrategias de atención a la pobreza, es posible afirmar que hoy, frente
a una mejora relativa general de los principales indicadores de condiciones de vida de la
población, en la ciudad de Rosario persisten y se actualizan -al tiempo que son puestos en
crisis- los rasgos típicos del modelo de asistencia y promoción, con un fuerte énfasis en la
dimensión promocional.
En el marco de un contexto nacional de mejora de los principales indicadores
macroeconómicos y de disminución de los índices de desempleo, pobreza e indigencia,
durante la primera década del 2000 (Agis et al, 2010; Clemente, 2010; Clemente, 2011;
Beccaria y Curcio, 2011; Rubinzal, 2013), comienzan a expresarse renovadas
manifestaciones de la cuestión social, que se sobreimprimen a los problemas sociales
“clásicos” -parafraseando a Tenti Fanfani (1989)- que reconfiguran el vínculo asistencial y
ponen en crisis el modelo de asistencia y promoción: “en los servicios sociales destinados
a atender a poblaciones en situación de pobreza, se encuentran en crisis las formas de
intervención en donde por fuera de las prácticas de asistencia extendidas, las acciones
tradicionalmente ‘promocionales’ no se encuentran en relación con la escala en la que se
encuentra dimensionado el problema” (2012:177).
39
Dijimos que el modelo de asistencia y promoción, como modalidad específica de gobierno
de la pobreza, estructura la gestión de la asistencia social del Municipio de Rosario.
Veamos entonces cómo se organiza administrativa y funcionalmente y sobre qué
fundamentos.
Si bien durante el período 2003-2013 se observa un crecimiento en la estructura
organizacional, la cantidad de personal y los recursos económicos asignados a la
Secretaría de Promoción Social (SPS), a partir de 2007 su rumbo es errático ya que se
suceden varios/as secretarios/as designados/as por períodos cortos y su organigrama
tiene reiteradas modificaciones sin expresión formal hasta fines de 2012. Así, en la última
década ha habido diversos ensayos de organización político-administrativa dentro de la
SPS con dudosos resultados sobre su efectividad en términos de racionalización de los
servicios asistenciales.
Hoy la Subsecretaría de Acción Social (SAS), dependiente de la SPS, tiene bajo su égida el
Servicio de Atención Ciudadana, una serie de Direcciones -de Adultas y Adultos Mayores,
de Políticas Públicas de Juventudes y de Infancias y Familias-, el Área de Atención a la
Violencia de Género, el Área de la Diversidad Sexual y el Instituto Municipal de Salud
Animal.
La Dirección de Infancias y Familias absorbió en 2012 el Programa de Asistencia e
Intervención Directa (PAID) -ahora reconvertido como Programa de Atención a Grupos
Vulnerables (PAGV)-, que desde su creación en 1999 concentraba todos los aspectos
referidos a transferencia de bienes y/o subsidios.
El PAID ofrecía un conjunto de ayudas en especie o transferencias monetarias que ahora
son atributo de la citada Dirección. Para la obtención de dichas ayudas, los requisitos
formales incluyen la presentación de cierta documentación, como presupuestos, factura
de compras de insumos, pasajes de transporte, informe social y certificado médico. De
cualquier modo, la evaluación de las demandas es realizada por los/as profesionales “caso
por caso” y, en última instancia, la decisión acerca del otorgamiento o no de un beneficio
queda en manos de la responsable máxima de la Dirección.
40
Otra novedad del Organigrama presentado en 2012 fue la creación del Servicio de
Atención Ciudadana, cuya tarea es canalizar la atención directa de la demanda de los/as
ciudadanos/as en situación de vulnerabilidad social. El decreto de creación le atribuye las
siguientes funciones: “recepcionar, orientar y atender la demanda -espontánea,
programada o de emergencia- de los/as ciudadanos/as de Rosario en situación de
vulnerabilidad social que se presentan en la Secretaría (…) Diagnosticar, categorizar y
evaluar las distintas alternativas de intervención que se requiera” .
En cuanto a la dimensión presupuestaria, las fuentes de financiamiento se presentan en
forma muy diversa al interior de la SPS. Algunas áreas reciben financiamiento
internacional, como por ejemplo el Área de la Mujer y el Área de la Diversidad; otras
tienen recursos exclusivos del municipio. Un caso especial lo constituye la política
alimentaria, que es financiada por recursos municipales, provinciales y nacionales, a la vez
que una parte del Plan Alimentario se sostiene con recursos provenientes de préstamos
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Para sostener servicios o prestaciones
existen convenios con la Provincia, con la Nación, con organismos internacionales (URB-
AL, BID) y con instituciones de la sociedad civil.
Con respecto al gasto, en la clasificación del presupuesto municipal por Jurisdicciones, se
observa que la SPS pasa de ejecutar casi $16 millones en el año 2000, a $43 millones en
2005, disponiendo en la actualidad de un presupuesto de casi 200 millones de pesos. En el
quinquenio 2000-2004 la SPS se apropiaba del 7,8% del presupuesto (con un máximo de
8,8% en 2003), descendiendo a 7,3% en el período 2005-2009 (con un máximo de 8,6% en
2007). La SPS se apropió, en media, del 8% de los recursos municipales en el decenio
2003-2013.
A su vez, viendo la distribución del gasto al interior de la SPS, se observa que al PAGV se le
asigna en 2013 algo más de 18 millones de pesos, de los cuales $6.526.864 se destinan al
rubro “asistencia alimentaria” y $1.901.038 a la suma de los rubros “asistencia focalizada
a personas”, “asistencia en seguimiento a personas en situación de vulnerabilidad”,
“asistencia a adultas y adultos mayores” y “atención a la población LGTBI”. Si se suman
ambos conjuntos el monto asciende a $8.427.902; es decir que la asignación
41
presupuestaria para prestaciones en dinero o recursos como alimentos no supera el 7%
del presupuesto total de la SPS.
Ahora bien, ¿sobre qué fundamentos se asienta esta organización? En otras palabras, ¿en
base a qué lógica funciona la asistencia social municipal?
Podemos decir que en el período 2003-2013 la gestión de la asistencia social en Rosario ha
privilegiado una lógica vinculada a mecanismos de transferencia de bienes y servicios
hacia aquellos individuos y/o grupos caracterizados e identificados como “vulnerables” o
“en situación de vulnerabilidad”: “las políticas presupuestarias implementadas por la
Secretaría de Promoción Social se proponen realizar una contribución directa y duradera
para el mejoramiento de las condiciones de vida y las perspectivas de desarrollo de los
grupos de población más vulnerables de la ciudad de Rosario” (Proyecto de Presupuesto
2013; cursivas nuestras).
En efecto, el principal programa típicamente asistencial de transferencia de recursos se
denomina Programa de Atención a Grupos Vulnerables y “prioriza las acciones dirigidas a
la atención de grupos vulnerables, brindando asistencia y protección integral a los
ciudadanos y ciudadanas en situación de vulnerabilidad social, como así también en
situaciones de catástrofe. Considerando a la asistencia como un medio para resolver las
necesidades más inmediatas (…) implementa diversas estrategias de intervención, para
niños/as, adolescentes y sus familias, mujeres, el colectivo LGTBI, jóvenes y adultos/as
mayores en situación de vulnerabilidad, articulando acciones de atención,
acompañamiento, alojamiento e incorporación en Centros de Día, además del
seguimiento de casos, monitoreo y evaluación de los mismos; así como brindando
asistencia alimentaria y financiera en los casos pertinentes” (Proyecto de Presupuesto
2013; cursivas nuestras).
Las intervenciones se soportan en la asistencia entienda como puntual, circunstancial,
eventual, provisoria y como medio para acceder a políticas universales (como la educación
pública o la Asignación Universal por Hijo) y, al mismo tiempo, como el acceso a recursos
materiales que son sólo el punto de partida para futuras intervenciones de corte
promocional, las cuales tendrían mayor status por sus potencialidades transformadoras de
42
los sujetos-objeto de la intervención: “se continuarán priorizando estrategias que
articulen intervenciones asistenciales con aquellas que promuevan el involucramiento
activo de la ciudadanía en la resolución de las mismas” (Proyecto de Presupuesto 2013).
Se reconoce que los pobres-vulnerables son los sujetos hacia los que se dirigen las
intervenciones, y la noción de vulnerabilidad es utilizada de tres formas: como
problemática en sí, como indicador y como criterio de acceso -y siempre debe ser
comprobada a partir de pruebas de validación de la pobreza, como la evaluación de
ingresos. Es decir que si bien se identifica a las personas y/o grupos en situación de
vulnerabilidad como receptores de las intervenciones, no se define con precisión qué se
entiende por situación de vulnerabilidad ni se establecen criterios de acceso y
permanencia a los servicios.
Además, existe una fuerte focalización de las prestaciones, así como una estricta
selectividad y superposición en las intervenciones. A esto se sobreimprime no sólo la
escasez de presupuesto destinado a prestaciones asistenciales básicas, sino también la
escasa o nula planificación del trabajo, su monitoreo y evaluación, lo cual deriva en el casi
total desconocimiento acerca de los resultados de las intervenciones.
Los dispositivos socio-asistenciales que funcionan actualmente en Rosario fueron
diseñados e implementados en la década del ‘90, en el marco de un proceso de reforma
del Estado local que buscó darle mayor racionalidad a todas las áreas de gobierno, pero
que no logró plasmarse en el caso de la Secretaría de Promoción Social.
Durante el período 1990-2003 las principales demandas hacia los dispositivos socio-
asistenciales municipales se relacionaron directamente con las dramáticas condiciones
materiales de vida de gran parte de la población (desnutrición, hacinamiento, situación de
calle), que fueron traducidas como problemas sociales en la agenda pública municipal y
atendidas con programas específicos, dirigidos sobre todo a garantizar la alimentación
básica de niños/as.
A partir del 2003 a esas demandas asistenciales “típicas” se sobreimprimen otras de
diferente nivel de complejidad (violencia doméstica, hábitat social, diversidad sexual,
43
adicciones) que ponen en crisis la estructura programática y aun no logran respuestas
acordes a su magnitud y multicausalidad.
Las estrategias concretas de intervención social implementadas en la actualidad continúan
basándose en lógica del modelo de asistencia y promoción, lo cual operativamente se
expresa en una organización por programas (Mujer, Adultos Mayores, Familia, Grupos
Vulnerables, etc.) que segmenta problemas complejos e impide su abordaje integral, al
tiempo que privilegia acciones de tipo promocional y relega la dimensión asistencial.
Como señalábamos al comienzo, aunque en los últimos años ha crecido el gasto social
municipal, ha aumentado la presencia estatal nacional y ha habido una mejora general en
las condiciones de vida de la población, se constata la persistencia de un núcleo duro de
pobreza (que ronda en el 10% de las personas y el 15% de los hogares) cuya situación ha
permanecido indemne a los ensayos de respuesta desde el Estado municipal durante los
últimos veinte años.
La idea de “pobreza persistente”, “núcleo duro de la pobreza” o “espiral de desventajas”
se refiere, en definitiva, a que la pobreza subsiste, con diferentes grados de intensidad,
dando cuenta de una sociedad que no logra integrar a una parte de su población a los
circuitos adecuados de participación material y simbólica de acuerdo con el grado de
desarrollo económico, político y cultural alcanzado por el conjunto (Catini et al, 2011).
Cabe entonces apropiarnos de la pregunta de Clemente (2011) acerca de por qué persiste
la pobreza, a pesar de contar con indicadores macroeconómicos favorables, altos niveles
de inversión en educación e infraestructura y políticas sociales redistributivas. Frente a
este interrogante la autora arroja dos posibles vías de respuesta, complementarias entre
sí, que creemos caben también para pensar el Municipio de Rosario.
En primer lugar, Clemente observa que las políticas activas no tienen el mismo resultado
para el conjunto de la población beneficiaria. Para el caso de Rosario, podríamos decir que
las políticas denominadas de “promoción de derechos” (campañas de concientización
sobre diversas problemáticas, firma de convenios con hogares de día y centros de cuidado
para niños/as y adultos/as mayores, diversificación de ofertas recreativas y deportivas,
44
etc.) no impactan directamente sobre las condiciones materiales de vida de la población y
son a las que se destina mayor presupuesto e infraestructura.
En segundo lugar, Clemente afirma que a mayor tiempo de acumulación de situaciones
deficitarias, mayor es el nivel de inversión y el tiempo que se requiere para revertir las
consecuencias de esos múltiples déficits. Nuevamente, para el caso de Rosario podríamos
decir que existe un “núcleo duro de la pobreza” -identificado, georreferenciado y
caracterizado- al que se busca atender con escaso presupuesto y una multiplicidad de
acciones de corte promocional, mientras la dimensión asistencial se restringe a las
“estrategias típicas” de entrega de alimentos o subsidios de emergencia, ubicando la
asistencia como “medio-para”.
Podemos decir que, según las investigaciones citadas al comienzo y de acuerdo a los datos
arrojados por las mediciones de condiciones de vida, ninguno de estos dos conjuntos de
acciones impacta sustancialmente en la mejora de las condiciones materiales de vida de la
población a la que se dirigen.
En otras palabras: la aparente paradoja de que se asignan más recursos para atender a
menos población y aun así la pobreza persiste se explica, en gran parte, porque las
prácticas socio-asistenciales permanecen ancladas en el modelo de asistencia y
promoción, cuando la complejidad y magnitud de la “acumulación de desventajas” de la
población a la que se dirigen requiere de acciones igualmente complejas y ajustadas a las
características de la actual estructura social.
Reflexiones finales
Si entendemos la política social como enfoque desde el cual es posible observar un
conjunto de funciones de las intervenciones del Estado, podemos decir que la primacía de
la dimensión promocional tiene como objetivo estratégico la moralización y
disciplinamiento de un sector social –construido, caracterizado e identificado como pobre-
de modo de garantizar la reproducción del orden social.
Por eso hablamos de gobierno de la pobreza, como gestión diferencial respecto a
determinadas poblaciones construidas como pobres (en función de una serie de atributos
45
negativos y/o carencias), e inscribimos en esa grilla a las políticas sociales, entendidas
como las concretas intervenciones del Estado en lo social.
Por eso, también, insistimos en el carácter histórico y relacional de la pobreza: la noción
de vínculo asistencial pone de relieve la función reguladora de la asistencia social, cuando
ésta es reducida a paliar situaciones extremas en pro de evitar la fractura social. En otras
palabras, la asistencia aparece allí donde termina el nivel de tolerancia social frente la
pobreza.
Es justamente ese nivel de tolerancia, ese grado de pobreza que la sociedad está
dispuesta a soportar, lo que varía sociohistóricamente. Así, dijimos, la tendencia a
considerar a los pobres como víctimas o como vagos está en relación directa con las
condiciones socio-económicas de cada momento: a mayor crecimiento y estabilidad,
mayor peso de las acciones promocionales; a mayor inestabilidad y desempleo, mayor
peso de las acciones asistenciales.
Esta relación, largamente establecida y trabajada por Ana Arias (2012), se confirma en el
caso de la política de asistencia social en la ciudad de Rosario. El modelo de asistencia y
promoción continúa organizando las propuestas institucionales de atención a los
problemas sociales, al tiempo que es puesto en crisis por las nuevas -y viejas-
manifestaciones de la cuestión social, que requieren modalidades intervención a la altura
de su complejidad.
En el caso del Municipio de Rosario, la reactualización del modelo de asistencia y
promoción se observa sobre todo en el diseño e implementación de políticas socio-
asistenciales pensadas más como espacio de resocialización que de compensación
distributiva o de restitución de derechos.
En síntesis, frente a los cambios producidos en la estructura social y su expresión en
nuevas demandas que se suman a los déficits materiales básicos no resueltos de una
importante parte de la población rosarina, las respuestas socio-asistenciales no varían
sustancialmente. Y el hecho de que las modalidades de atención no logren adecuarse a la
magnitud y complejidad de esas demandas explica, en gran medida, por qué los
problemas persisten.
46
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Centro Editor de América Latina, Bs. As.
49
Capítulo III
Controle Social e Participação Popular no Sistema Único de Assistência
Social (SUAS) no Brasil
Laerge Thadeu Cerqueira da Silva [email protected]
Mestrando em Serviço Social de Programa de Pós Graduação-UFPB
Maria do Socorro de Souza Vieira [email protected]
Prof. Dra. do Programa de Pós-Graduação de Serviço Social da Universidade Federal da Paraíba
Controle Social e Participação Popular no Sistema Único da Assistência Social
Resumo: Este trabalho tem como objetivo tecer algumas analises sobre Controle Social e
Participação Popular no âmbito do Sistema Único de Assistência Social, frente às
mudanças estabelecidas no processo de implementação e consolidação da Política de
Assistência Social nos últimos anos, de acordo com sua competência de instância
deliberativa do Sistema Único da Assistência Social - Sistema descentralizado e
participativo, regulamentado pela Norma Operacional Básica do Sistema Único da
Assistência Social 2012.
Palavras chaves: Controle Social. Participação Popular. Assistência Social.
Control Social y Participación Popular en la Asistencia Social Unificado
Resumen: Este artículo tiene como objetivo hacer un análisis de Participación Popular y
Control Social en el Sistema Único de Asistencia Social, antes de los cambios establecidos
en la implantación y consolidación de la política de asistencia social en los últimos años,
de acuerdo a su competencia órgano deliberante del Sistema Único de Asistencia Social -
sistema descentralizado y participativo, regulado por el sistema operativo de Asistencia
Social Unificado básico en 2012.
Palabras clave: control social. Participación Popular. Asistencia Social.
50
Introdução
Com o avanço da redemocratização no Brasil, a partir dos anos 80, e a inúmeras frentes de
luta para a efetiva participação da população que culminou na Constituinte de 1988, os
movimentos sociais buscaram espaços para a participação popular na formulação e
controle social das políticas públicas, à medida que se assumem e são concebidos como
sujeitos históricos nos processos de luta por direitos coletivos e pela consolidação da
democracia.
A participação popular nos espaços constituintes de aprofundamento da democracia
representativa, constitui-se ao longo dos anos 90 através das instâncias de controle,
fiscalização e planejamento da política pública, tomaram como referências - os Conselhos
Gestores e as Conferências.
Desde então, os Conselhos Gestores representativos seguem presentes no campo da
gestão das políticas sociais estruturados na concepção de democracia participativa e sua
institucionalização permite um novo tipo de participação da sociedade civil. Estes
Conselhos significam “o desenho de uma nova institucionalização nas ações públicas, que
envolvem distintos sujeitos nos âmbitos estatais e societal” (RAICHELIS, 2008, p.82).
No âmbito da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e implementação do Sistema
Único Assistência Social (SUAS), os Conselhos da assistência social são instâncias legitimas
de participação da sociedade civil na busca por consolidação da assistência social como
direito, tendo como finalidade a construção e formulação de estratégias e o controle da
execução da política de assistência social.
Entretanto, com o processo de consolidação do SUAS, enquanto política publica, os
Conselhos de Assistência Social vêem enfrentando inúmeros desafios a serem superados,
afirmando-se como um espaço repleto contradições, que em muitos casos, não conseguiu
garantir ações efetivas para o Controle Social e acompanhamento da implementação da
Política Nacional de Assistência Social no âmbito dos Estados e Municípios, como
preconizado na Lei Orgânica de Assistência Social - LOAS (Lei 8.742/93), e como
apresentadas na NOB/SUAS 2012.
51
Diante as questões apresentadas, nos propomos neste trabalho discutir alguns aspectos
do controle social e a participação popular no âmbito do Sistema Único de Assistência
Social, destacando os desafios e limites postos a esses espaços no que tange e
implementação e a consolidação do SUAS.
Estado Brasileiro, Redemocratização e Neoliberalismo: A emergência da Sociedade Civil no Controle Social
Após 30 anos gloriosos, que vai do final da segunda guerra mundial até os anos 70, o
Estado de Bem-Estar entra em crise no cenário mundial, dando abertura à emersão da
ideologia neoliberal, esta crise tem como origem a queda de taxas de lucro com o
esgotamento do padrão de acumulação toylorista/fordista.
A primeira experiência neoliberal se dá a partir dos anos 70, tendo maior repercussão com
a subida ao poder de Margaret Thatcher e sua desarticulação do sindicalismo inglês, em
seguida com a entrada de Reagan e sua política no poder americano e consequentemente
sua expansão nos países centrais mais precisamente na Europa Ocidental.
Segundo Behring-Boschetti apud Anderson (2006, p.126), destaca que:
[..]a Inglaterra foi o pais que os princípios neoliberais de forma mais “pura”: contraiu a
emissão monetária, elevou as taxas de juros, baixou os impostos sobre altos rendimentos,
aboliu o controle sobre os fluxos financeiros, criou níveis de desemprego maciço,
enfraqueceu as greves, aprovou legislações anti-sindicais, realizou corte de gastos sociais
e instituiu um amplo programa de privatização
A ideologia Neoliberal para conseguir o aumento do capital modificou o modelo de
acumulação para o Toyotismo, tendo a flexibilidade do capital financeiro e do mundo do
trabalho como um dos seus pilares. Nesta flexibilização nota-se o capital volátil sem lugar
especifico ou nacionalidade, uma descentralização e fragmentação das produções e a
queda gradativa do movimento sindical.
Através da descentralização do capital, flexibilização do trabalho, e a retirada dos direitos
sociais historicamente conquistados, o neoliberalismo constrói suas bases de sustentação
52
“converte-se em concepção ideal do pensamento antidemocrático contemporâneo – ou
nas palavras de fino analista, travejar um projeto histórico próprio da “direita” (Netto,
2012, p.88).
Segundo Montano (2000, p.197), com a postura de máximo para o capital e
mínimo para o social, “o Estado Neoliberal promove a privatização do campo das Políticas
Sociais fomentando dois caminhos para essa proteção a da ‘re-mercantilização’ e a ‘re-
filantropização”’.
O primeiro se dá, na medida em que os serviços sociais são transferidos para o mercado e
usufruídos por aqueles que podem pagar, ou seja, a venda da proteção social ao
consumidor; o segundo começa no momento que o estado neoliberal introduz a ideia de
filantropia, caridade e solidariedade, transferindo sua responsabilidade para a “Sociedade
Civil”, focalizando os grupos/segmentos que vão receber proteção. Nesse sentido, existem
três tipos de proteção: “o estatal/gratuito, o financeiro/comercial e o
filantrópico/solidário, com dois tipos de usuários, o comprador/consumidor e o
excluído/assistido” (MONTANO, 2000, p.198).
O Estado foi demonizado pelos neoliberais e apresentados como um trambolho
anacrônico que deveria ser reformado – e pela primeira vez na historia do capitalismo, a
palavra reformas perde o seu sentido tradicional de conjunto de mudanças para ampliar
direitos; a partir dos anos oitenta do século XX, sob o rótulo de reforma(s) o que vem
sendo conduzido pelo grande capital é um gigantesco processo de contra-reforma(s),
destinado à pressão ou redução de direitos e garantias sociais (NETTO E BRAZ, 2007,
p.227).
É neste contexto histórico, que o projeto ideológico neoliberal, introduz o conceito de
uma Sociedade Civil homogênea, negando-a como espaço de contradições, luta de classe
e interesses.
Diante tais diretrizes, o capital assume sua face avassaladora promovendo a ampliação da
pobreza a nível global. Porém, como destacado pela “teoria marxista”, vivenciamos a
algum tempo inúmeras crises cíclicas do capital, que demonstra sua capacidade de
mutação na busca por acumulação. Ao afirmar o seu arcabouço teórico, o capital caminha
para o total distanciamento das propostas de um Estado protetor, tornando-se
incompatível a um planejamento social. (NETTO apud MÉSZÁROS, 2012, p.89).
53
Já o Brasil, diferente principalmente dos países europeus, vivenciava outro momento
histórico, num processo de desenvolvimento tardio, onde essa arena chamada Sociedade
Civil se fortalece paradoxalmente no bojo a resistência à ditadura militar, o regime
autoritário bloqueava a participação popular na esfera pública, as micro-iniciativas na
base da sociedade foram inventando novos espaços de liberdade e reivindicação.
Inscrevem-se, neste momento, os movimentos socais, voltados à defesa de direitos e a
luta pela democracia, de caráter leigo, engajadas em uma dupla proposta: combater a
pobreza e combater o governo militar ditatorial.
Nessa conjuntura o uso do conceito de sociedade civil tinha características diferentes de hoje, pois nesse contexto de luta contra ditadura, a oposição Estado/sociedade civil servia para demarcar o espaço civil como espaço dos movimentos populares e da luta antiditatorial, contra o espaço do Estado militarizado. Dessa forma, nesse contexto, a oposição teórico-prático (embora equivocas) das esferas do Estado e da sociedade civil tinha fundamento histórico concreto. O objetivo das forças progressistas era fortalecer a sociedade civil para enfraquecer, diminuir e erradicar o Estado ditatorial (DURIGUETTO apud COUTINHO, 2005 p.92).
É importante destacar que no período da ditadura miliar, houve inúmeros avanços no
âmbito das políticas públicas, ao mesmo tempo aprofunda-se repressão no campo dos
direitos civis e políticos. Tais movimentos tinham como objetivo o controle da sociedade e
dos movimentos sociais contrários ao governo militar, como também uma necessidade de
legitimação popular do Estado autoritário. Podemos destacar enquanto avanços no campo
social no período autocrático, direitos no âmbito do trabalho, previdência e habitação.
A partir dos anos 70 multiplicam-se as ONGs, movimentos sociais e entidades
representativas de trabalhadores, com fortalecimento da Sociedade Civil em oposição ao
Estado autoritário, reforçando uma base de luta que estará à frente a partir desse
momento no processo de transição de uma ditadura militar para um regime democrático.
Com o processo de redemocratização do Estado brasileiro que culminou na constituição
de 1988, e o processo das eleições diretas em todos os níveis de governo, as organizações
da sociedade civil apresentam-se e assumem um relacionamento mais complexo com o
Estado, onde as lutas e disputas no âmbito da sociedade redefinem-se e assume um
caráter ideológico de consensos.
54
No âmbito politico ideológico, a partir dos anos 90, o Estado brasileiro assume posições
afirmativas ao direcionamento do projeto neoliberal, colocando em pautas as agendas
estruturante capitalismo, como afirma Behring-Boschetti (2006, p.151),
Revelou-se, sem surpresa a natureza pragmática, imediatista, submissa e antipopular das classes dominantes brasileiras. E foram medidas que, em alguns setores, fizeram com que o país evoluísse de forma inercial e, em outros, o fizeram permanecer no mesmo lugar andar ora atrás,[...]. Houve, portanto uma abrangente contra-reforma do Estado no país, cujo sentido foi definido por fatores e conjunturais externos e internos, e pela disposição política da coalizão de centro-direita protagonizada por Fernando Henrique Cardoso.
As “reformas” estabelecidas no pelo governo brasileiro, proporcionou um verdadeiro
desmonte do que foi estabelecido pela constituição de 1988, onde se buscou através da
desresponsibilização do Estado no campo das politicas publicas, no campo da Previdência
Social a perca de direitos historicamente conquistados e um verdadeiro “assalto” ao povo
brasileiro, ao proporcionarem um grande programa de privatizações das instituições e
empresas brasileiras para o capital internacional.
No que tange os orçamentos das politicas sociais, o Estado brasileiro assume o que foi
estabelecido pelos organismos internacionais, propõem ajustes ficais que comprometem
o que se estabelece a própria constituição, como também institui a Desvinculação das
Receitas da União (DRU), para pagamento de divida externas.
Percebemos que dentro do campo da Sociedade Civil, fortalecida e instrumentalizada
pelas reformas instituídas no Estado brasileiro, amplia-se o numero de instituições não
governamentais que irrigadas pelo conceito de uma Sociedade Civil homogenia, que
atuando direcionadas pela ideologia Neoliberal e é chamada de Terceiro Setor.
Dessa forma, o conceito de Terceiro Setor é identificado como ações da Sociedade Civil,
no seu conceito homogeneizado e restrito, essas não mercantilizadas e fora o Estado,
reforçando a tentativa histórica de separação liberal das questões do Estado, Sociedade e
Mercado.
55
Porém, numa perspectiva crítica e de totalidade, este conceito resulta inteiramente
ideológico e inadequado ao real. A realidade social não se divide em “primeiro, “segundo”
ou “terceiro setor” – divisão que, como vimos, consiste num artifício positivista,
institucionalista ou estruturalista. Isto numa primeira hipótese, estaria mostrando o
debate sobre o “terceiro setor” para além da sua funcionalidade com a ofensiva
neoliberal, como fundado num conceito abstrato, sem existência real. Numa segunda
hipótese, esse debate setorialista oferece uma discussão sobre o social que atende de
forma desarticulada o Estado, o mercado e a sociedade civil. Para ambas as hipóteses o
debate ocorre de forma mistificadora do real (MONTAÑO, 2008, p.183).
Também foi com o processo de democratização, que os movimentos sociais e
organizações buscaram a participação popular na formulação e controle da política,
tornando-se cada vez mais presente em nosso cotidiano.
Dessa forma, abrem-se espaços de luta no âmbito da sociedade civil, na perspectiva de
controle das ações do Estado e sua condução da política. Sendo assim, “o Controle Social
das classes subalternas sobre as ações do Estado e sobre o destino dos recursos públicos
torna-se um desafio importante na realidade brasileira, para que se criem resistência à
redução das políticas sociais, à sua privatização e mercantilização” (CORREIA, 2008,
p.107).
Essa participação que por muito tempo foi reivindicada por setores da sociedade, agora
estava regulamentada pela constituição, fazendo com que pelo menos no plano teórico
houvesse uma participação efetiva dos setores da Sociedade Civil, o planejamento e
implantação de políticas setoriais.
Porém Amaral (2008, p. 89) aponta que:
Com efeito, a complexidade da sociedade e as suas novas formas de organização, medidas pelo contexto de crise e de Reforma de Estado, apresentam-se como realidade justificadora para a retórica da necessidade de mudanças na relação entre o Estado e Sociedade. Principalmente, no Brasil, no interior dessa relação, o que se constata é uma interpelação recorrente á sociedade civil para que esta, na condição de participe, colabore com o Estado e execução das politicas sociais. Este apelo à coloca cm o proposito de legitimar as ações estatais e integrar a sociedade à ordem dominante é uma das principais estratégias que se constroem para neutralizar os conflitos e apagar as diferenças de projetos societários.
56
É neste cenário que, emerge no âmbito da Sociedade Civil um conceito de Controle Social,
onde a sociedade por meio de instâncias instituídas realiza o controle sobre as ações do
Estado. Dessa forma, este “novo conceito” de controle social transforma-se em
mecanismo concreto de participação popular na construção e elaboração da politica
pública.
Controle Social e Participação Popular no âmbito do SUAS
Tendo como norte teórico o concepção gramsciana sobre Estado e Sociedade Civil, e a
relação de disputas entre classes apresentadas no âmbito das diversas dimensões da
complexidade da vida social, percebemos que o conceito atual de controle social,
perpassa pela participação e controle da sociedade sobre ações do Estado. “O Controle
Social é expressão de uma nova e moderna compreensão de relação entre Estado e
Sociedade, onde a esta cabe estabelecer práticas de vigilância e controle sobre aquele”
(CARVALHO apud CORREIA, 2008 p.118).
Dessa forma, abrem-se espaços de luta no âmbito da sociedade civil, na perspectiva de
controle das ações do Estado e sua condução da política. Sendo assim, “o Controle Social
das classes subalternas sobre as ações do Estado e sobre o destino dos recursos públicos
torna-se um desafio importante na realidade brasileira, para que se criem resistência à
redução das políticas sociais, à sua privatização e mercantilização” (CORREIA, 2008,
p.107).
Atualmente os Conselhos de Política Pública, apresentam-se como principais instrumentos
e estratégia de Controle Social, tornando-se espaço legítimo de participação popular na
construção da política. A constituição de tais espaços tornou-se possível a partir das
mudanças ocorridas no contexto da ditadura militar onde os “movimentos populares
redefiniram estratégias e práticas, passando a considerar a participação institucional como
espaço a ser ocupado pela representação popular” (RAICHELES 2000, p.11).
Gonh (2011 p.94), destacar a importância dos conselhos, como “fruto de lutas e
demandas populares e de pressões da sociedade civil pela redemocratização do pais”,
57
sendo estes legalmente inscritos como espaços de democratização, representação e
participação popular na política pública.
Entretanto, a participação popular nos espaços de controle social perpassar por limites,
que pode ser identificado no processo de homogeneização dos interesses da sociedade
civil, determinante no processo de superação do conceito de antagonismo de classe.
Dessa forma, inúmeras questões são levantadas sobre a efetividade dos conselhos no que
tange o Controle Social, tendo como foco principal de críticas a falta de representatividade
e sua institucionalidade, sendo estes tratados como espaços cartoriais, que por sua vez
não conseguiu remeter a uma participação real dos usurários das políticas públicas no
contexto da pressão popular.
Frente as questões que perpassam as discussões em torno da atuação dos conselhos,
observamos que a participação da população no campo da construção e consolidação da
política pública, não pode acontecer apenas nestes espaços, e que novas frentes de luta e
pressão devem ser fomentadas e constituídas, na perspectiva de mobilização e
organização popular, direciona-se na defesa dos diretos conquistados.
Outro ponto que dificulta o processo de construção e fortalecimento do Controle Social
no espaço do conselho se dá, como destaca Raicheles (2000, p.13), por conta dá
“heterogeneidade dos atores e das concepções ídeo-políticas, a fragmentação de
interesses e demandas, corporativistas, o que torna ainda mais difícil a construção de
alianças estratégicas e processos de pactuação em torno de pautas coletivas”.
Estas questões nos releva que a Sociedade Civil, afirma-se “como espaço de luta e
contradições, é constituído também por organizações que reforçam o processo contra-
reformista do projeto neoliberal na perspectiva de desestruturar a política como direito
social garantido pelo Estado. (MOTAÑO, 2008, p.158)
Diante as questões apresentadas, podemos visualizar a complexidade dos arranjos
estabelecidos no âmbito dos conselhos, e os inúmeros desafios postos a estes espaços na
busca pela concretização da participação da sociedade nas lutas por garantias dos direitos,
porém não podemos negar a sua importância ao longo dos últimos anos na luta pela
consolidação das políticas sociais afirmadas na constituição de 1988.
58
No campo da Política de Assistência Social, a implantação dos conselhos perpassou por
inúmeros desafios, tendo em vista o avanço das diretrizes neoliberais a partir dos anos 90,
contrapondo diretamente o que estava posto na constituição cidadã. Como destaca
Raichelis (2011, p.128):
De um lado, esforços em torno do processo constituinte para garantir um lugar e um
modo de ser da assistência social, articulada aos direitos sociais e aos patamares de justiça
social a serem garantidas a todos os cidadãos da sociedade. De outro, o movimento de
difusão de práticas associativistas da sociedade civil, que se desenvolve em vários países,
expressa o crescimento de organizações privadas que passa a atuar, de modo crescente,
em programas assistenciais de enfrentamento da pobreza, como resposta à crise do
Estado e à redução das suas ações na área social.
Apesar da configuração dos direitos sociais previstos constitucionalmente, a forças
conservadoras que por muito tempo negaram a assistência social como direito para os
brasileiros, impulsionava a obstrução dessa assistência, através de reformas liberais. A
partir do governo Collor e o processo de reformismo que ele inicia, as políticas sociais
entram na agenda política, visada na revisão constitucional prevista para ocorrer em 1993
(FAGNANI, 1999, p.143).
Dentre essas medidas, em 17 de setembro de 1990, o então Presidente Collor veta o
projeto de lei para a criação da Lei Orgânica da Assistência Social provado pelo legislativo.
“Em seu veto Collor afirma que a proposição não estava vinculada a uma assistência social
responsável” (SPOSATI, 2004, p.49). No entanto com a entrada de Itamar Franco na
presidência, após impeachment de Collor, a luta para aprovação da lei ganha força e em 7
de setembro de 1993 é sancionada a Lei Nº. 8.742, ou seja, a tão esperada Lei Orgânica da
Assistência Social.
Porém a chegada ao poder do tucano (PSDB), Fernando Henrique Cardoso, o Brasil
aprofunda seu casamento com o ideal neoliberal, da continuidade à política reformista de
Collor e promove o desmonte do Estado. Na Assistência Social um dos primeiros passos do
então presidente, é a dissolução da histórica Legião Brasileira de Assistência (LBA) e
substituição pelo recém criado Programa Comunidade Solidária, desarticulando a
tentativa de uma Assistência Social como prevista na Constituição e na LOAS, reeditando
59
os modelos clientelistas e assistencialista de proteção promovidos em períodos
anteriores.
Em 1995 é convocada a I Conferência Nacional de Assistência Social, como a participação
direta da sociedade civil, representada por entidades ligadas a assistência. Dessa forma,
“as teses fundantes da LOAS são debatidas, o anúncio do sistema descentralizado e
participação, a municipalização, a renda mínima, a relação púbico-privado, o
financiamento e o controle social” (SPOSATI, 2004, p.70).
Apesar da conferencia ser vista de forma otimista pelos segmentos que veem a assistência
social como direito, o governo continua a montar o campo ideológico para a transferência
da assistência, do âmbito do Estado para o Terceiro Setor.
Apesar da configuração dos direitos sociais previstos constitucionalmente, a forças
conservadoras que por muito tempo negaram a assistência social como direito para os
brasileiros, impulsionava a obstrução dessa assistência, através de reformas liberais.
Neste momento, apresenta-se o que chamamos de “refilantropização da questão social”,
fortalecendo o desmonte da constituição quanto o dever do Estado no trato da Políticas
Sociais. (RAICHELES apud YAZBEK , 2011, p.129).
Frente ao cenário apresentado e a complexa relação entre Estado e Sociedade Civil,
aponta-se a necessidade de organização dos segmentos da sociedade na perspectiva de
um direcionar os gastos públicos no campo da assistência, o que se deve a criação dos
conselhos de assistência social nos diversos níveis de gestão, como preconizado na Lei
Organiza da Assistência Social (LOAS).
A partir da 2004, Politica Nacional de Assistência Social (PNAS) sinaliza como diretrizes: a
descentralização político-administrativo, a participação popular nas formulações e
controle das ações e com centralidade sociofamiliar das proteções sociais. Essa proteção
se dá “de forma integrada às políticas públicas, considerando as desigualdades
socioterritorias, visando seu enfrentamento, à garantia dos mínimos sociais, ao
provimento de condições para atender contingências sociais e à universalização dos
direitos sociais” (BRASIL, Política Nacional de Assistência Social, 2004).
60
Diante das diretrizes presentes na Norma Operacional Básica (2005), o controle social
assume papel central no processo de organização da política de assistência, reafirmando
como principais mecanismos os conselhos de assistência social e as conferências.
Determinantes atuais do Controle Social e Participação Popular no SUAS
No bojo das transformações ocorridas ao longo da última década, no âmbito da Política da
Assistência Social e no processo de consolidação do Sistema Único da Assistência Social
(SUAS) enquanto política pública, o Controle Social veem sendo tema de diversos estudos,
haja vista, os desafios e limites postos a participação da sociedade da formulação e
fiscalização das ações e programas da assistência social.
Com a publicação da Norma Operacional Básica SUAS 2012, identificamos que o controle
social, participação popular e o fortalecimento das relações democráticas entre Estado e
Sociedade Civil, afirma-se como diretriz estruturantes da gestão do SUAS, diante os novos
contornos dados a política de assistência. Dessa forma, novos desafios estão postos ao
Controle Social, como também as instâncias de deliberação do SUAS.
Tendo os conselhos em seus diversos níveis de gestão, como principais instâncias de
deliberação do SUAS, como também as conferências, segundo a NOB (2012 p. 47) “a
participação social deve constituir-se em estratégia presente na gestão do SUAS, por meio
da adoção de práticas e mecanismos que favoreçam o processo de planejamento e a
execução da política de assistência social de modo democrático e participativo”.
Desta forma, a política estabelece estratégias e para o fortalecimento das instâncias de
controle social, destacando a necessidade da responsabilização dos entes federativos com
o controle social, participação de usuários, trabalhadores e organizações e entidades de
assistência social.
No que tange as questões que norteiam a organização e atuação dos conselhos,
observamos que direcionamentos perpassam pela necessidade de aprimoramento do
planejamento das ações desempenhadas e de responsabilidades do conselhos e
conselheiros, tendo como perspectiva realizar de forma efetiva o controle social. Diante as
questões de financiamento, gestão dos SUAS e dos programas de proteção social, “os
61
conselhos devem planejar suas ações de forma a garantir a consecução das suas
atribuições e o exercício de controle social, primando pela efetividade e transparência das
suas atividades (NOB, 2012 p.49).
Quanto as responsabilidades dos entes federativos com o controle social, ponto este
comemorado pelo atores que compõem os espaços dos conselhos, destaca-se o inciso §
1º do art. 123 da NOB SUAS, (2012 p. 50), que estabelece aos gestores da assistência
social:
I - prover aos conselhos infraestrutura, recursos materiais, humanos e financeiros,
arcando com as despesas inerentes ao seu funcionamento, bem como arcar com despesas
de passagens, traslados, alimentação e hospedagem dos conselheiros governamentais e
não governamentais, de forma equânime, no exercício de suas atribuições, tanto nas
atividades realizadas no seu âmbito de atuação geográfica ou fora dele;
II - destinar aos conselhos de assistência social percentual dos recursos oriundos do Índice
de Gestão Descentralizada do SUAS – IGDSUAS e do Índice de Gestão Descentralizada do
Programa Bolsa Família – IGD PBF, na forma da Lei.
III - subsidiar os conselhos com informações para o cumprimento de suas atribuições e
para a deliberação sobre o cofinanciamento dos serviços, programas, projetos e benefícios
socioassistenciais;
Diante o exposto, podemos identificar um avanço substancial, pelo menos legalmente, do
processo de organização e estruturação dos conselhos, tendo em vista a regulamentação
do financiamento e apoio técnico por parte das gestões da assistência social aos espaços
de Controle Social, dando condições efetivas para a funcionamento das instâncias de
participação popular.
Um outro ponto, bastante debatido no âmbito da assistência social, é a participação dos
usuários nos espaços instituídos, que mesmo com os direcionamentos evidenciados no
Norma Operacional Básica (2012, p.51), ainda não percebemos a participação efetiva dos
usuários, tendo em vista, que grande parte dos espaços são ocupados por instituições e
organizações. Assim,
De fato, há um vazio de representação própria dos usuários, das suas associações e
formas autônomas de organização. A pobreza é relação social que se expressa também
62
pela ausência nos espaços públicos. Todos falam em nome dos usuários, mas eles
comparecem no espaço público através da carência e de uma espécie de substituísmo por
entidades e organizações que lhe roubam a fala e a presença autônoma. (RAICHELES, 2000
p.14).
No contexto atual, a ampliação da participação dos usuário nos espaços de controle social
no Sistema Único de Assistência Social, colocando-se como um desafio concreto na
organização da política de assistência social, tendo em vista a importância da participação
popular no processo de consolidação da política enquanto direito, sendo necessário
encontrar estratégias de organização e movimentos que possam dar uma condição
afirmativas para a auto representação dos usuários.
Considerações Finais
A temática do Controle Social e a Participação Popular no âmbito do SUAS, ainda revela
inúmeros desafios a serem desvendados, tendo em vista o ranços históricos da política da
assistência social, que “serviram” essencialmente ao clientelismo e paternalismo, como
também a complexa relação entre o Estado e Sociedade Civil.
Dessa forma, mesmo com os avanços da Política de Assistência Social dos últimos anos,
apresentados na Norma Operacional Básica de 2012, através de suas diretrizes e
organização da gestão, o Controle Social, em grande parte, ainda não consegui realizar de
forma efetiva as ações de fiscalização e formulação da política, sendo muitas vezes
movimentos cartoriais.
Um dos desafios postos aos controle social no SUAS, é a ampliação ou redefinição da
participação no âmbito da política, pois se faz necessário buscar estratégias em que os
movimentos sociais e organizações/associações populares possam ocupar os espaços
instituídos, e não somente instituições e organizações por seguimentos, que já veem
mostrando no processo histórico da política, a dificuldade no contexto da representação.
No âmbito dos conselhos, além da necessidade de mudanças nas representações e
composição soma-se, diante as mudanças e responsabilidades postas aos seus membros
apontadas na NOB (2012), a necessidade de preparação dos conselheiros para o
63
acompanhamento do SUAS, como os projetos e programas estão organizados e
desenvolvidos pelas instâncias de gestão, como se configura as complexidades da
proteção social, além dos vastos conceitos estabelecidos na político.
Por fim, de acordo com norte teórico destacado neste estudo, percebemos que o
processo de democratização e consequentemente uma maior participação popular e
efetivação do controle social sobre as ações do Estado, perpassar por uma consciência
que o Sistema Único de Assistência Social, afirma-se enquanto uma política pública, e que
a luta contra-hegemônica no interior da sociedade civil, deve perpassar pela defesa dos
diretos conquistados.
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Paulo: Cortez, 2004.
65
Capítulo IV
Gestão da informação: ferramenta estratégica para efetivação da pratica
dos trabalhadores do sistema único de assistência social no Brasil
Patrícia de Carvalho Silva Martins
Mestranda em Serviço Social pelo Programa de Pós-Graduação – UFPB, [email protected]
Maria Madalena Pessoa Dias
Mestranda em Serviço Social pelo Programa de Pós-Graduação – UFPB, [email protected]
Carmen Lúcia de Araújo Meireles
Mestranda em Serviço Social pelo Programa de Pós-Graduação – UFPB, [email protected]
1. INTRODUÇÃO
O estudo ora apresentado visa evidenciar a Política Nacional de Assistência Social, como
membro da Seguridade Social brasileira juntamente com a Política de Saúde e a
Previdência Social. Para tanto, apresentamos um panorama histórico e estrutural da
Política de Assistência Social, bem como, o envolvimento do Profissional de Serviço Social
com essa Política Pública.
Iremos destacar a importância da gestão da informação na Política de Assistência Social
do Brasil, assim como a relevância deste instrumento para atuação técnico-operativa do
profissional de Serviço Social dentro da referida Política.
De acordo com o artigo 1º da Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência
Social (NOB/SUAS), a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) tem por funções a
proteção social, a vigilância socioassistencial e a defesa dos direitos, esta, organiza-se sob
a forma de sistema público não contributivo, descentralizado e participativo, denominado
Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
66
Tomaremos por base à vigilância socioassistencial, sendo este, um dos principais eixos
norteadores na construção e efetividade das Políticas Públicas voltadas para as famílias
em situação de vulnerabilidade e risco social. Utilizaremos o princípio fundamental de
acesso à informação, considerando, a informação, como um dos principais instrumentos
de trabalho dos profissionais de Serviço Social.
Ganha destaque também o processo de implantação e implementação da vigilância
socioassistencial no Brasil e seus rebatimentos para concretização da Política Nacional de
Assistência Social.
As autoras destacam que no país ainda não existe a vigilância socioassistencial implantada
em todos os Estados e Municípios. Veem a tratar especificamente da necessidade desta
função na Política Nacional de Assistência Social, onde objetiva um tratamento rigoroso e
consequentemente uma maior riqueza de detalhes nas informações provenientes do
processo de trabalho dos profissionais do SUAS. Nessa perspectiva, apontamos também,
como vem se desenvolvendo o processo de implantação da Vigilância Socioassistencial no
Estado da Paraíba.
Para a operacionalização da PNAS e do SUAS é necessário destacar ainda o papel dos
Profissionais, denominados profissionais do SUAS responsáveis pelo planejamento,
operacionalização e execução da Política de Assistência Social no Brasil. Destacamos,
sobretudo, a relevância do registro das informações pelos profissionais para que cheguem
até a vigilância socioassistencial e consequentemente, o tratamento de informações e
retorno na busca da melhor efetividade da Política Nacional de Assistência Social.
2. POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E O SISTEMA DE VIGILÂNCIA
SOCIOASSITENCIAL NO BRASIL UMA QUESTÃO EM DEBATE
2.1 Breve histórico da Política de Assistência Social no Brasil após a Constituição Federal
de 88.
67
A constituição Federal foi um marco histórico no que diz respeito à garantia dos direitos
de cidadania. Em seu artigo 3º estão definidos os princípios fundamentais da República
Federativa do Brasil, entre eles à busca pela erradicação da pobreza, a marginalização e a
redução das desigualdades sociais e regionais. Em seu artigo 203º, a Constituição de 88,
define que a Assistência Social deve ser prestada a quem dela necessitar, independente de
contribuição à Seguridade Social, denominado como Modelo brasileiro de Proteção Social
não contributiva. (SPOSATI, 2009: 13)
A inclusão da Assistência no campo da Seguridade Social representou um avanço no
campo dos direitos sociais e humanos, tendo como reflexo a regulamentação e
implementação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), em 1993.
Segundo Sposati, o modelo de proteção social não contributivo por si só não altera o real,
“ter um modelo brasileiro de proteção social não significa que ele já exista ou esteja
pronto, mas que é uma construção que exige muito esforço de mudanças.” (SPOSATI,
2009: 17)
Apesar de o texto Constitucional colocar sob a égide do Estado a responsabilidade pela
Proteção Social aos não contribuintes previdenciários, na atualidade, tais proteções estão
focalizadas em Programas de Transferência de Renda.
Sabe-se que o contexto histórico brasileiro, o processo de exploração, a submissão do
Brasil em relação a Portugal, a presença marcante da escravidão no país, influenciaram
diretamente a realidade vivida na atualidade, as ações adotadas ignoram tais
características históricas e marcantes da desigualdade no país, posto que a pobreza é um
resultado da forma de estruturação do capitalismo brasileiro. (BEHRING, BOSCHETTI,
2010: 71)
Percebe-se que o Brasil na década de 1980, mais precisamente em 1984, inicia seu
processo de redemocratização. Os movimentos sociais participam desse momento de
emersão do País pós vinte (20) anos de Ditadura e contribuem para a construção da
Constituição Federal de 1988. Esta representou uma conquista para o povo brasileiro, pois
tivemos a conquista da Seguridade Social Brasileira composta pelo tripé: Política de Saúde,
Política de Assistência Social e de Previdência Social.
68
Apesar de a Constituição Federal de 88 ter sido considerada uma grande conquista do
povo brasileiro, os Governos Pós-88 foram marcados pelos desmontes das garantias
postas pela Constituição Federal. Seguindo as orientações da lógica neoliberal, com a
redução dos gastos públicos no âmbito das Políticas Sociais, e o repasse da
responsabilidade estatal para as instituições privadas.
A Política de Assistência Social, nesse estudo, ganha centralidade em virtude de seu
reconhecimento através do art. 1º da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), enquanto
direito do cidadão e dever do Estado. Essa é uma política não contributiva e de caráter
universalizante.
Em 2004 foi criada a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) documento que norteia
juntamente com a LOAS, a Lei nº 12.435/2011, a Tipificação Nacional dos Serviços
Socioassistenciais e demais Resoluções e Portarias, a Operacionalização e Execução da
referida política no país.
A Política Nacional de Assistência Social tem sua materialização a partir dos níveis de
proteção subdivididos da seguinte maneira: Proteção Social Básica que prevê o
atendimento básico, direcionada ao público em situação de vulnerabilidade social, está
disponível nos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS); a Proteção Social
Especial subdividida em Média e Alta Complexidade. A Proteção Social Especial de Média
Complexidade é voltada para o público que se encontra em risco, ou seja, famílias e/ou
indivíduos que estão com direitos violados, mas os vínculos familiares e comunitários
ainda se mantêm, os serviços oferecidos decorrentes desse nível de proteção são
desenvolvidos nos Centros de Referência Especializados de Assistência Social (CREAS). Já a
Alta Complexidade atende a famílias e/ou indivíduos que estão com os vínculos familiares
e comunitários rompidos. Sendo assim, a atenção é mais complexa, dito de outra forma,
se trata de Acolhimento Institucional que é desenvolvido através das Casas de Passagem,
de Abrigos, Albergues, Repúblicas, dentre outros.
Como princípios organizativos da Política de Assistência Social, podemos destacar a
universalidade, que prevê o acesso universal para quem dela necessitar; a matricialidade
sociofamiliar, que coloca a família como centro dos serviços, programas, projetos, ações e
69
atividades; a descentralização compartilhada, princípio que norteia os papeis de cada ente
federado no processo de operacionalização e execução da Política, a intersetorialidade,
cujo objetivo premente é a constituição de uma rede de proteção para o atendimento aos
usuários e a territorialização, que prevê a análise e o mapeamento da região, estado e/ou
município para a operacionalização e execução da Política.
A Proteção Social, em sua essência, deverá assegurar a preservação da dignidade humana
a todo cidadão, garantindo acesso aos direitos sociais, independentemente da sua
comprovação de renda e classe social. A Assistência Social deve se dar de maneira
universal, ou seja, a caracterização da pobreza e “merecidos” da Assistência Social, por
meio de critérios de renda não deveria existir. A não possibilidade de sustento evidencia o
público dessa Política Pública como os necessitados sociais, ora, se a Assistência Social
deverá ser prestada para quem dela necessitar, de acordo com o texto Constitucional,
porque ter que provar sua incapacidade financeira de auto sustento e dos seus familiares
a fim de garantir acesso aos Programas que compõe a Proteção Social no Brasil? (SPOSATI,
2012: 14)
2.2 A Vigilância Socioassistencial no Brasil
Discutir vigilância socioassistencial nos serviços e programas sociais é, sobretudo,
compreender a diferença entre avaliação e monitoramento. Avaliação refere-se à
atividade e o monitoramento ao controle. Segundo Vaitsman (2006), o controle é a
legalidade dos atos da administração pública, o cumprimento de normas, metas na
execução de programas e orçamentos, no que se refere à avaliação temos a produção da
informação qualificada e sistematizada, com o objetivo principal de subsidiar a tomada de
decisões por parte dos gestores e gerentes.
A avaliação é uma categoria de estudo que pode focalizar diferentes aspectos de um
programa, política ou serviço, como relevância, eficiência, efetividade, resultados e
impactos [...]. O monitoramento é função inerente à gestão e à gerência dos programas,
devendo ser capaz de prover informações sobre o programa, permitindo a adoção de
70
medidas corretivas para melhorar a operacionalização, destacando tanto os aspectos de
estrutura física, equipamentos e recursos humanos, como a dimensão dos processos e
seus resultados. (VAITSMAN, 2006 : 159-160)
Para Vaitsman, Rodrigues e Paes-Sousa (2006 : 27-28), preveem-se, pelo menos,
quatro etapas para o monitoramento:
Coleta regular de dados;
Processamento e transmissão dos dados;
Produção de indicadores com base nos dados;
Acompanhamento e análise dos indicadores;
Sabe-se que a matéria-prima dos indicadores de programas sociais são os dados que
expressam características relevantes de fenômenos que se quer acompanhar. Estes
devem ser produzidos com periodicidade e agregação definida, para que os indicadores
possam ser comparados.
Avaliar tem como objetivo melhorar a qualidade dos processos de implementação ou
verificar os seus resultados, podem se dar por pesquisas que buscam responder perguntas
específicas.
De acordo com as proposições postas nas legislações, sabe-se que uma política pública se
efetiva na íntegra a partir dos documentos norteadores, para tanto, se faz necessário o
acompanhamento, avaliação e sistematização das informações que envolvem esta
política.
Na Política Nacional de Assistência Social, o Sistema de Vigilância Sociassistencial,
ferramenta vinculada ao Sistema Único de Assistência Social, coloca-se dentro dos
serviços sociassistenciais no SUAS, com o objetivo de coletar as informações passadas
pelas diversas instâncias e dar subsidio para a efetividade desta política.
Segundo a PNAS:
71
À produção, sistematização de informações, indicadores e índices territorializados das
situações de vulnerabilidade e risco pessoal e social que incidem sobre as famílias/pessoas
nos diferentes ciclos da vida (crianças, adolescentes, jovens, adultos e idosos); pessoas
com redução da capacidade pessoal, com deficiência ou em abandono; crianças e adultos
vítimas de formas de exploração de violência e de ameaças; vítimas de preconceito por
etnia. Gênero e opção pessoal; vítimas de apartação social que lhes impossibilite sua
autonomia e integridade, fragilizando sua existência; vigilância sobre os padrões de
serviços de assistência social em especial aqueles que operam nas formas de albergues,
abrigos, residências, semi-residências, moradias provisórias para os diversos segmentos
etários. Os indicadores a serem construídos devem mensurar no território as situações de
riscos sociais e violação de direitos. (PNAS, 2005 : 39)
A gestão da informação se faz primordial a fim de garantir efetividade das políticas
públicas, selecionando os dados passados pelas múltiplas fontes, como Estados e
Municípios, com o objetivo de absorver as informações relevantes para definir as ações e
processos, tomada de decisões e o controle das operações. (TAPAJÓS, 2009: 305)
A Secretaria Nacional de Assistência Social é a unidade do Ministério de Desenvolvimento
Social e Combate a Fome (MDS) responsável pela Gestão Nacional da Política Nacional de
Assistência Social (PNAS), na perspectiva do Sistema Único da Assistência Social (SUAS).
Sua meta é o cumprimento da tarefa histórica de consolidar o direito à Assistência Social
em todo o território nacional. (GAMBARDELLA, 2011 : 110 apud MDS, 2010)
Devido à necessidade posta pela PNAS para construção de um novo sistema de
gestão, o SUAS, a Secretaria Nacional de Assistência Social criou, inicialmente, um grupo
de trabalho para a gestão da informação, que posteriormente foi elevado a Comitê Gestor
de Informação e Comunicação no Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a
Fome (MDS).
72
(...) Instaurou, internamente à SNAS, uma assessoria de Informação, departamento
responsável pelo desenho da Rede SUAS, rede de acompanhamento da Política de
Assistência Social no país. Embora absolutamente financiada pela SNAS, a Rede SUAS,
arregimenta um vasto rol de informações que, entre outros, compões a denominada
Matriz de Informação Social do MDS – Misocial – um repositório de dados e informações
sob responsabilidade de sua Secretaria de Avaliação e Gestão – SAGI. (GAMBARDELLA,
2011 : 111)
Para discutirmos a Vigilância Social devemos adentrar na base sua conceitual,
conhecendo os três conceitos-chaves desta, a Vulnerabilidade, o risco social e o território.
(RIZZOTTI; SILVA, 2013 : 133)
A vulnerabilidade normalmente esta associada à situação econômica, a situação de
pobreza, por alguns autores da temática, como afirma Rizzotti e Silva (2013 : 134), porém
a vulnerabilidade estará presente, sobretudo quando ocorrer à incidência de vínculos
fragilizados, situações que poderão levar a exclusão social de sujeitos.
A vulnerabilidade à pobreza está relacionada não apenas aos fatores da conjuntura
econômica e das qualificações específicas dos indivíduos, mas também às tipologias ou
arranjos familiares e aos ciclos de vida das famílias. Portanto, as condições de vida de cada
indivíduo dependem menos de sua situação específica que daquela que caracteriza sua
família. No entanto, percebe-se que na sociedade brasileira, dada as desigualdades
características de sua estrutura social, o grau de vulnerabilidade vem aumentando e com
isso aumenta a exigência das famílias desenvolverem complexas estratégias de relações
entre seus membros para sobreviverem. (PNAS, 2004 : 42)
O risco social se dá através do agravo da vulnerabilidade, para tanto, este deverá
ser previsto, prevenido e superado, a fim de evitar a “perda de mais direitos” (RIZZOTTI;
SILVA, 2013: 135). A análise e sistematização das informações contidas nos principais
instrumentos de coleta vão auxiliar na construção de indicadores sociais, a fim de
73
subsidiar a efetividade da Política Pública voltada para as incidências nas violações dos
direitos.
Para a Política Nacional de Assistência social, o risco social não significa somente o perigo
imediato, mas uma condição social que interfere na futura situação de um indivíduo ou
coletividade. Prevenir o risco social, na atua conjuntura da Política de Assistência Social, é
um direito do indivíduo e uma responsabilidade do Estado, preconizados como eixo da
mesma. (RIZZOTTI; SILVA, 2013: 135)
A territorialização, na Política de Assistência Social, inicia-se pela caracterização do
município em “Porte”, baseando-se no quantitativo populacional. Tal representatividade
norteia as principais tomadas de decisões no âmbito Federal (KOGA, 2009: 41), inclusive
os repasses financeiros advindos do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a
Fome e a definição da composição dos equipamentos sociais, quantitativo e sobretudo a
formatação da equipe responsável pelo atendimento à população referenciada.
Classificação dos municípios
por porte
Total de habitantes
Pequenos I Até 20.000
Pequenos II De 20.000 a 50.000
Médios De 50.000 a 100.000
Grandes De 100.001 a 900.000
Metrópoles Mais de 900.001
Fonte: PNAS, 2004 : 18.
As informações base para utilização da Vigilância Sociassistencial, sendo esta a
gestora das informações no âmbito do SUAS, advém do território. Para tanto, a
necessidade de conhecer o território em seus detalhes com a finalidade de buscar o
74
combate aos riscos e vulnerabilidades sociais e assim buscar uma maior efetividade da
Política de Assistência Social é eminente e constante.
A produção de informações entre as necessidades da população (demanda) e a oferta dos
serviços, na perspectiva do território, constitui um dos eixos do sistema de Vigilância
Social. É a partir do território que os dados são “colhidos” e, depois de sistematizados e
analisados, auxiliam nas atividades de planejamento e avaliação dos próprios serviços. De
tal modo, é impossível deixar de atrelar Vigilância Social e território. (RIZZOTTI; SILVA,
2013 : 136)
Desse modo Rizzotti e Silva (2013 : 133) afirmam, que “É preciso discutir que
vulnerabilidade e riscos são fatores presentes nos territórios e devem ser “cobertos” por
uma política de Proteção Social de Assistência Social.”
É atribuição da Vigilância Socioassistencial, através da gestão da informação, analisar os
indicadores referentes aos riscos sociais, salientando que estes remetem a situações de
vulnerabilidade, desencadeando as demandas da Assistência Social para que sejam
elaboradas estratégias de enfrentamento as expressões da “questão social”.
Sabe-se que a orientação do MDS é ter a vigilância instalada nos Estados,
Municípios e no Governo Federal, porém observamos a não efetividade em sua
totalidade, resultando em lacunas de informações e, consequentemente, dificultando a
resolutividade dos riscos e vulnerabilidades.
Segundo o MDS, a vigilância Socioassistencial deverá ser estruturada a partir de
dois eixos principais: a vigilância de riscos e vulnerabilidade e a vigilância de padrões e
serviços, as quais são possíveis obter informações referentes à incidência de violações e
necessidade de proteção da população, bem como a distribuição dos serviços ofertados
pela rede e suas características. A Vigilância Sociassistencial também contribui na
elaboração de planos e diagnósticos da Política Nacional de Assistência Social, os quais
servirão de subsídio para elaboração de estratégicas a serem utilizadas no enfrentamento
dos fenômenos identificados.
75
As informações tomadas como base para a avaliação, sistematização e produção
advêm do preenchimento dos relatórios de informações sociais, Cadúnico, Censo SUAS,
dentre outros, ou seja, o grande leque de informações utilizado para análises são de
responsabilidade dos municípios e dos estados, ocasionando uma grande
responsabilidade para técnicos e gestores, os quais devem oferecer a informação precisa,
como forma de garantir a lisura e uma maior efetividade das ações que virão a incidir na
vida dos usuários dos programas, projetos, serviços e benefícios decorrentes da Política
em questão.
A Secretaria de Avaliação e Gestão (SAGI) é responsável pelo condensamento das
informações e as disponibilizam para a sociedade através do seu web site, dentro da
Home Page do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS). São
disponibilizados relatórios gerais dos programas sociais e serviços, como número de
beneficiários, recursos disponibilizados, estrutura físicas dos serviços, recursos humanos,
enfim, todas as informações que sinalizam as melhorias nas políticas e acompanhamento
das ações do Governo Federal, os resultados obtidos, os desafios e avanços encontrados,
além de dar margens para realização de estudos na área.
2.3 A Vigilância Socioassistencial no Estado da Paraíba
O Brasil possui 27 (vinte e sete) Estados, dentre eles está o Estado da Paraíba formado por
223 municípios. Nele, apesar da Política de Assistência Social ter sido implantada desde
2004, a vigilância socioassistencial ainda está em fase de implantação.
A Secretaria de Estado do Desenvolvimento Humano (SEDH) em parceria com a
Universidade Federal da Paraíba (UFPB) e a Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
(PUC-SP) desenvolve atualmente uma Pesquisa denominada “Proteção de Famílias no
Estado da Paraíba” que prevê a construção do mapeamento das 14 (quatorze) Regiões
Geoadministrativas que formam o Estado. O estudo ora em andamento visa analisar o
grau de proteção e desproteção das famílias que são beneficiárias dos Programas de
Transferência de Renda na Paraíba, mais precisamente, das famílias beneficiárias do
76
Programa Bolsa Família (PBF) e das famílias que possuem idosos e pessoas com deficiência
que recebem o Benefício de Prestação Continuada (BPC), tanto na zona urbana como na
zona rural.
Um dos produtos da referida Pesquisa, a partir do mapeamento do território é a definitiva
implantação da Vigilância Socioassistencial no Estado da Paraíba. Existe atualmente um
setor formado por profissionais de Serviço Social, Estatístico e um profissional de
Tecnologia da Informação, profissionais que já apontam para implantação e efetivação da
vigilância socioassistencial no Estado da Paraíba.
3. A INFORMAÇÃO E OS TRABALHADORES DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
(SUAS)
A Política de Recursos Humanos ou de Gestão do Trabalho constitui-se num dos eixos
estruturantes do SUAS e se concretiza através da Resolução nº 269, de 13 de dezembro de
2006 do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) que institui a Norma Operacional
Básica de Recursos Humanos do SUAS – NOB-RH. Esta se coloca no âmbito de equacionar,
não somente os problemas referentes à questão dos Recursos Humanos, mas também de
garantir a própria qualidade dos serviços prestados no âmbito desta política, gerando
novas atribuições aos atores da assistência social. No entanto, o significativo avanço na
legislação ainda não é suficiente para superar os desafios postos em relação à qualificação
dos trabalhadores, que são responsáveis por operacionalizar a política de assistência
social nas três esferas de governo. A implantação do SUAS gera novas atribuições aos
profissionais desta política, uma vez que exige um comprometimento com a assistência
social, e, por consequência, a operacionalização qualificada desse Sistema.
Embora a implantação do SUAS tenha provocado um aumento significativo de contratação
de pessoal pelos municípios, tais contratações têm se efetivado através de um crescente
contingente de trabalhadores sem vínculos empregatícios, na condição de prestadores de
serviços, sem direitos trabalhistas e previdenciários, portanto, atuando de modo
77
precarizado. Este tipo de vínculo tem propiciado o aumento da rotatividade de pessoal,
dificultando, dessa forma, a composição de um quadro funcional estável e qualificado.
Diante deste panorama repleto de mudanças, a capacitação é estratégica e adquire um
papel central: qualificar os profissionais de assistência social, resultando não só num
trabalho mais eficaz, como também no aprimoramento do atendimento aos beneficiários
dos serviços, projetos, programas e benefícios socioassistenciais (BRASIL, 2012).
Frente a este diagnóstico é que a NOB-RH/SUAS busca definir responsabilidades e
atribuições aos gestores nas três esferas de Governo no que diz respeito à gestão do
trabalho. Existe também uma compreensão de que a qualidade dos serviços depende da
estruturação do trabalho e da qualificação e valorização dos trabalhadores que prestam
tais serviços. Investir na qualificação dos profissionais responsáveis pelas políticas sociais é
investir na qualidade e no aperfeiçoamento dos serviços socioassistenciais.
Os principais pontos destacados pela NOB-RH/SUAS em termos de uma Política de
Recursos Humanos adequada à nova institucionalidade necessária para uma qualificação
dos serviços prestados no âmbito da Política de Assistência Social são os seguintes:
Princípios éticos para os trabalhadores;
Princípios e diretrizes nacionais para a gestão do trabalho no âmbito do
SUAS;
Equipes de referência;
Diretrizes para a política nacional de capacitação;
Diretrizes nacionais para planos de carreira, cargos e salários;
Diretrizes para entidades e organizações de assistência social;
Diretrizes para o co-financiamento da gestão do trabalho;
Responsabilidades e atribuições do gestor federal, estadual, do Distrito Federal e
municipal;
Diretrizes nacionais para instituição de mesas de negociação;
Organização do CadSuas;
Controle social da gestão do trabalho.
78
Nesse sentido, a NOB-RH/SUAS traça princípios e diretrizes para a Política Nacional de
Capacitação, tendo como fundamento a educação permanente, além de prever a
construção de processos nesta área, de forma sistemática e continuada, levando-se em
conta as especificidades regionais e locais. Vaitsman (2009 : 35), afirma que “capacitação
e treinamento devem ser estendidos a todos os profissionais envolvidos, e não somente
aos níveis superiores”. Assim, o papel dos profissionais é crucial nesse sentido, em sua
relação com os vários níveis hierárquicos da gestão.
Além da NOB-RH/SUAS, a Resolução do CNAS nº. 17 é um importante instrumento
normativo para a estruturação da gestão do trabalho. Consta nesta resolução que
categorias profissionais de nível superior poderão integrar as equipes de referência
considerando a necessidade de estruturação e composição, a partir das especificidades e
particularidades locais e regionais, do território e das necessidades dos usuários, com a
finalidade de aprimorar e qualificar os serviços socioassistenciais.
De acordo com as normativas federais, são categorias profissionais de nível superior que,
preferencialmente, poderão compor a gestão do trabalho no âmbito do SUAS: Assistente
Social, Psicólogo; Advogado; Administrador; Antropólogo; Contador; Economista;
Economista Doméstico; Pedagogo; Sociólogo e Terapeuta ocupacional. Mas, é claro que
além destes, existem outros profissionais de nível superior que estão diretamente ligados
à execução dos serviços socioassistenciais. Não se pode deixar de mencionar os
profissionais de nível médio e fundamental, os quais também são de fundamental
importância para a consolidação dos SUAS.
A informação proveniente da vigilância socioassistencial é muito relevante para que os
profissionais de todo o país percebam os impactos do trabalho por eles desenvolvido e
observem as similitudes e discrepâncias existentes na operacionalização e execução da
Política Nacional de Assistência Social no Brasil e em seu território. Dessa forma, as
intervenções profissionais serão feitas com consistência e capazes de responder as
demandas dos usuários.
79
A Norma Operacional Básica de Recursos Humanos (NOB-RH/SUAS) é quem define os
profissionais que podem atuar na operacionalização e execução da Política Nacional de
Assistência Social. Um dos princípios organizativos da PNAS é denominado
territorialização, que são responsáveis, juntamente com o número de famílias e indivíduos
existente naquele município ou região, em dimensionar o número e o grau de formação
dos profissionais que devem atuar nos programas, serviços e benefícios.
Como orientação, a NOB-RH/SUAS, considera o Porte do Município, a partir do qual, é
definida a equipe de referência que deve atuar nos equipamentos sociais a exemplo dos
Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) e dos Centros de Referencia
Especializado de Assistência Social (CREAS).
Segue abaixo um quadro que evidencia a organização dos profissionais no âmbito
da PNAS, especificamente no CRAS:
CRAS
Pequeno Porte I Pequeno Porte II Médio, Grande,
Metrópole e DF
Até 2.500 famílias
referenciadas
Até 3.500 famílias
referenciadas
A cada 5.000
famílias
referenciadas
2 técnicos de nível
superior, sendo um
profissional
assistente social e
outro
preferencialmente
psicólogo.
3 técnicos de nível
superior, sendo
dois profissionais
assistente social e
preferencialmente
um psicólogo.
4 técnicos de nível
superior, sendo
dois profissionais
assistentes sociais,
um psicólogo e um
profissional que
compões o SUAS.
2 técnicos de nível
médio
3 técnicos de nível
médio
4 técnicos de nível
médio
Fonte: NOB-RH/SUAS/2012.
80
Conforme o quadro acima e as orientações postas na NOB-RH/SUAS os profissionais de
Serviço Social ganham centralidade nas equipes de referência. Este é um fato que faz
emergir algumas exigências no mercado de trabalho para o Assistente Social que além de
desenvolver trabalho na esfera da execução, a formulação de políticas públicas e a gestão
de políticas sociais fazem parte das intervenções profissionais na atualidade. Sendo assim,
o profissional de Serviço Social passa a fazer parte do rol de intelectuais que pensam,
elaboram e planejam a construção das Políticas Públicas, além de planejar estratégias de
intervenção para a operacionalização das referidas Políticas.
Acrescente-se o destaque que Marilda Iamamoto faz em relação ao novo perfil do
assistente social na contemporaneidade:
Um profissional afinado com a análise dos processos sociais, tanto em suas dimensões macroscópicas quanto em suas manifestações quotidianas; um profissional criativo e inventivo, capaz de entender o “tempo presente, os homens presentes, a vida presente” e nela atuar, contribuindo, também, para moldar os rumos de sua história. (IAMAMOTO, 2007 : 49).
O novo perfil de Assistente Social demanda a informação como elemento fundamental de
sua intervenção. Sendo assim, as informações trabalhadas pela Vigilância Socioassistencial
fruto do trabalho cotidiano de milhares de assistentes sociais e outros trabalhadores do
SUAS, distribuídos ao longo do Brasil, são essenciais para o desenvolvimento da Política
Nacional de Assistência Social com a qualidade que a humanidade precisa e reivindica nos
espaços de controle social, a exemplos das Conferências e dos Conselhos Municipais e
Estadual de Assistência Social.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Política Pública de Assistência Social no Brasil conta, do ponto de vista legal, para sua
operacionalização e execução, com a Vigilância Socioassistencial, sistema que aparece
como diferencial na oferta de serviços, programas e benefícios de qualidade.
Além disso, o desenvolvimento do trabalho dos profissionais no âmbito do SUAS,
sobretudo do Assistente Social, tem sua base na oferta de informações e na construção de
81
um fazer profissional capaz de mudar a realidade de famílias e indivíduos usuários da
Política Nacional de Assistência Social.
Portanto, um dos desafios que aparece na contemporaneidade é a implantação e
implementação nas diversas regiões do país de um sistema de informações funcionando
em sua plenitude, deixando assim, lacunas para a concretização da PNAS de acordo com o
recomendado para seu bom funcionamento.
Nesse sentido, as autoras deste trabalho acreditam que com a utilização dessa ferramenta
é possível o desenvolvimento e aprimoramento da Política Nacional de Assistência Social,
que pode ocasionar pequenas e valiosas mudanças na vida de famílias e indivíduos do
Brasil, para tanto, estudos como este precisam ser debatidos, pois com a gestão da
informação tanto é possível avaliar o que já existe como propor novas demandas a partir
dos indicadores identificados.
Referências Bibliográficas
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história, Ed. 7. Cortez, São Paulo.
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________, Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), 2005. Política
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82
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83
Capítulo V
Políticas sociais e os padrões de proteção social no Brasil
Patrícia Larrissa de Lima Oliveira
Mestranda do Programa de Pós-graduação em Serviço Social – UFPB,
Marinalva de Sousa Conserva
Professora Doutora do Programa de Pós-graduação em Serviço Social – UFPB,
Patrícia de Carvalho Silva Martins
Mestranda do Programa de Pós-graduação em Serviço Social – UFPB,
1. INTRODUÇÃO Nesse artigo objetivamos analisar as manifestações recentes das políticas sociais no Brasil,
a partir das configurações assumidas com a Constituição de 1988, que introduz no sistema
de Proteção Social a política de Assistência Social formando o tripé da seguridade social
brasileira: Previdência Social, Saúde e Assistência Social.
Uma das afirmações centrais em relação à gênese das políticas sociais, enquanto campo
de intervenção do Estado, é que esta, está intrinsecamente ligada às refrações da questão
social, expressas no século XIX pelo agravamento das relações de exploração do trabalho
pelo capital. Esse contexto permeado pela resistência da classe operária e pelas respostas
conferidas a ela pelo Estado, sejam através de repressão, regulação pela via de legislação
ou pela oferta de políticas públicas, se configuram nas primeiras expressões da questão
social.
1 As autoras são integrantes do Núcleo de Estudos e Pesquisas em Políticas Sociais – NEPPS da Universidade Federal da Paraíba (UFPB).
84
Embebido pelo caldo cultural do liberalismo, o problema da desigualdade estaria
relacionado ao âmbito individual, daí a prevalência da constituição dos direitos civis,
seguidos pelos direitos políticos, que durante muito tempo ficaram restritos aos
detentores da propriedade privada. No entanto, a mudança da natureza liberal para
natureza social do Estado, não incorporou transformações radicais na sua formatação e
consequentemente nas suas intervenções frente à questão social. O que houve foi um
abrandamento dos princípios liberais pela absorção das orientações social-democráticas,
fruto do desenrolar de problemas sistêmicos desencadeados pelo processo econômico do
capitalismo, que certamente foram tencionados pelo trabalho, categoria central nos
processos de produção e reprodução social dos indivíduos.
O espraiamento dos direitos políticos, como resultantes do processo de resistência da
classe trabalhadora, foram determinantes para ampliação dos direitos sociais e a
institucionalização das políticas públicas como mecanismos extra-econômicos do Estado.
Como elementos cruciais para o discernimento acerca do surgimento das políticas sociais,
Pierson (1991) apud Behring, et al. (2011, p. 64), aponta dois momentos históricos
importantes: a introdução de políticas sociais amparadas no seguro social e a ampliação
das políticas sociais em direção ao conceito de cidadania ampliado, desfocalizado das
ações restritas ao público em extrema pobreza. Diante dessa assertiva, podemos afirmar
que as políticas sociais, já no seu nascedouro, assumem um conceito universalizante do
ponto de vista do seu acesso.
No entanto, o Estado no seu estágio imperialista muda sua forma de intervenção,
funcional e estruturalmente. Passa a atuar como guardião das condições objetivas de
produção capitalista, ao passo que desempenha de forma intrínseca o seu papel político e
econômico nessa relação.
É somente nessas circunstâncias que os desdobramentos da questão social, podem vir-a-
ser, objeto da intervenção do Estado neoliberal através de políticas sociais, com vistas em
administrar suas expressões, fragmentando-as e parcializando-as.
Desta forma, sem nos determos a fase welfariana das políticas sociais, onde de forma mais
plena se aproximaram a um conceito universalizante, nem tampouco, aos reflexos de
85
aplicabilidade nas maiorias dos países capitalistas nesse período, enfocaremos as
mudanças em seu direcionamento frente à avalanche neoliberal mundializada e como
esses preceitos interferiram na constituição do Sistema Proteção Social no Brasil.
2. TENDÊNCIAS ORIENTADORAS DO SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL BRASILEIRO
Desde a instituição da Lei Elóy Chaves de 1923 até a Constituição Federal de 1988, a lógica
da seguridade brasileira era pautada no seguro social a trabalhadores e suas famílias,
mediante contribuição prévia. Esse padrão de seguridade já imposto pelo capitalismo
tardio, vivenciado no Brasil adaptou o “Estado de bem-estar-social” limitando-o a uma
cobertura residual e focalizada.
A Constituição Brasileira de 1988 apresenta um novo marco regulatório no âmbito dos
direitos sociais. Considerada como Constituição cidadã, importantes conquistas se
configuram no campo da seguridade social, que recebe reforços, ampliando sua base de
proteção social, agora delineada pelo tripé das seguintes políticas sociais - Previdência
Social, Saúde e Assistência Social.
Esta análise dos desdobramentos da política social brasileira é impregnada pelas disputas
de projetos societários, e para serem revelados dependem de uma observação fincada
numa perspectiva teórico-metodológica histórico-dialética. O processo que compõe a
constituição das políticas sociais segundo Behring et al, (2011), sofre determinações
econômicas, políticas e culturais que marcam sua formulação e cobertura.
Para Mota, o Brasil, como outros países periféricos já estavam inseridos no cenário
político e econômico da crise, assim,
As saídas adotadas pelos capitais internacionais para restaurar/ aumentar os níveis de
acumulação e valorização em todos os países de economia capitalista vão desde o
desenvolvimento de novas tecnologias, restrição de direitos trabalhistas e outras
conquistas sociais até uma forte ofensiva, junto a países periféricos, no sentido de estes
contribuírem, de modo mais direto, na transferência de excedentes de valor. (MOTA, et al,
2012: 154).
86
Promover o desenvolvimento econômico (sair da condição de subdesenvolvimento)
sempre foi uma das principais ambições de todos os regimes de governo no Brasil. Para
tanto, os países latino-americanos recebiam orientações diretas da Comissão Econômica
para América Latina e Caribe – CEPAL. Esta comissão realizava diagnósticos e apontava as
tendências internacionais indicadas pelo capital para o desenvolvimento das economias
subdesenvolvidas. Foi sob a orientação da CEPAL que o país apostou na ampliação do seu
parque industrial como forma de diversificar sua base produtora, eminentemente
agroexportadora, esse movimento ficou conhecido como o período desenvolvimentista.
No entanto, com o redimensionamento da ideologia econômica, as orientações tomaram
outros rumos, como especifica MOTA et al, (2012: 156).
Ao final dos anos 1980, com a emergência do neoliberalismo, esse debate foi
reposicionado no âmbito da Cepal, em face das reformas de mercado e crescente
financeirização da economia. Nesse período, as discussões sobre o desenvolvimento
econômico e social são orientadas pelas reformas estruturais na economia, especialmente
pela política de privatização dos serviços públicos, reforma do Estado e focalização de
programas sociais para os segmentos mais vulneráveis da sociedade.
Assim toda a lógica orientadora da seguridade social contida na Constituição Federal é
substituída sobe o forte argumento de inaplicabilidade perante a forte crise econômica. O
governo de FHC institui um ministério especificamente para promover “a reforma de
Estado” intitulado Ministério da Administração e da Reforma do Estado – MARE, que
formulou em 1995 o instrumento Plano Diretor da Reforma do Estado (PDRE) para nortear
esse processo.
Concordamos com Behring et al, (2011), quando afirma que a adoção do conceito de
“reforma” adotado amplamente nesse período, constituiu-se numa apropriação indébita
desse conceito, mais aproveitado para cumprir uma função ideológica de legitimação do
processo de desconstrução em curso. Desta forma, o movimento de adequação do Estado
democrático aos interesses do capital se configurou como uma contra-reforma.
87
Houve, portanto, uma abrangente contra-reforma do Estado no país, cujo sentido foi
definido por fatores estruturais e conjunturais externos e internos, e pela disposição
política de coalizão de centro-direita protagonizada por Fernando Henrique Cardoso. Uma
contra-reforma que foi possível a partir de algumas condições gerais, que precedem os
anos 1990: a crise econômica dos 1980 e as marchas e contramarchas do processo de
democratização do país. (BEHRING, et al, 2011: 152).
Seguindo a risca as orientações internacionais, o governo FHC entrega grande parte do
patrimônio público nacional ao capital estrangeiro através das privatizações de grandes
empresas estatais, sob a alegação de baixa ou nenhuma rentabilidade, argumento
propagado por campanhas que retiravam o Estado da sua função produtiva.
Toda essa conjuntura político-econômica imprime novos contornos ao sistema de
proteção social e em particular a Política de Assistência Social. É desencadeado um
processo de desreponsabilização do Estado na execução de políticas públicas, transferida
para a sociedade civil através do apelo a solidariedade e ao voluntarismo. Programas
como “Voluntários do Conselho da Comunidade Solidária”, criado pela ex-primeira-dama
Ruth Cardoso representava muito bem essa ideologia que foi apregoada em todo Brasil
através de encontros, congressos e até mesmo por grandes empresas de comunicação de
massa.
Na retaguarda a essa tendência, o governo regulamenta legalmente o terceiro setor
facilitando a constituição de parcerias com ONG`s e instituições filantrópicas que
passaram a desempenhar o papel do Estado na implementação das políticas sociais.
Segundo Behring, et al, (2011: 154), essa nova apresentação da “área social”
desconsiderava e desqualificava totalmente o projeto de seguridade social constitucional,
pois separava as esferas de formulação (assumida pelo Estado) e execução (realizada por
agências autônomas).
Essa perspectiva de execução das políticas sociais, entregue nas mãos do voluntariado,
representou um significativo retrocesso ao status de política pública “direito do cidadão e
dever do estado” recém adquirido pela assistência social, principal área afetada por esta
88
tendência. As possibilidades de iniciativas pautadas na proteção social ficaram cada vez
mais limitadas pelas orientações neoliberais. O princípio da descentralização político-
administrativa, que garante a autonomia dos entes federativos, mas também assegura
responsabilidades compartilhadas na execução de áreas estratégicas é marginalizado pela
lógica de desresponsabilização do Estado frente os graves problemas sociais existentes.
A partir dos anos 2000, entra em cena uma nova tendência baseada na teoria do
Desenvolvimento humano e social, com a promessa de associar o desenvolvimento
econômico com o desenvolvimento social.
Nesse contexto é indispensável registrar a importância dos organismos multilaterais na
propagação desse projeto no mundo, principalmente como solução para os países com os
piores índices de desenvolvimento humano (IDH).
A incorporação de questões de natureza política e social por organismos internacionais
tais como a ONU e o Banco Mundial, se deu pela necessidade de minimizar os efeitos
nefastos produzidos pelas primeiras décadas da influência do neoliberalismo. Os próprios
resultados gerados pelo IDH, Índice Desenvolvimento Humano, constituíram um
termômetro para aferir grau de impacto que o crescimento econômico gerou nas
condições de vida das pessoas em todo o mundo.
Muito embora estivesse nítido o panorama instalado e suas causas, se fez necessária uma
nova perspectiva que englobasse as mudanças sociais sem, no entanto, promover fortes
mudanças no desenvolvimento econômico. “Impõe-se a urgência do projeto hegemônico
burguês não se limitar às premissas do Consenso de Washington, centradas
exclusivamente na liberação dos mercados, nas privatizações e na estabilização fiscal.”
(MARANHÃO, 2012: 88). Nota-se que o próprio capital faculta as transformações diante
do desastre social instalado.
Diante do que Maranhão (2012) denominou de “desafio de reabilitar as promessas
liberais” o economista indiano Amartya Sen, ganhador do Nobel de economia, apresenta
uma teoria pautada no argumento que a distribuição da renda não seria suficientemente
capaz de promover o desenvolvimento social.
89
Assim, a novidade da concepção de desenvolvimento de Sen está principalmente na
mudança de um foco analítico exclusivo na renda para um foco que leva em consideração
as oportunidades sociais abertas (saúde, renda mínima, educação básica etc.) que
objetivam o desenvolvimento das capacidades humanas dos agentes empreendedores
individuais. (MARANHÃO, 2012: 93).
Ainda nas palavras do autor fica clara a condução e o embasamento teórico da proposta
seniana:
(...) a construção dessas oportunidades sociais que desenvolvem as capacidades dos
agentes individuais tanto ajuda no processo de incluir os excluídos no novo mercado
capitalista, como também é condição primordial para o desenvolvimento da nova
dinâmica produtiva do capital, (...) (MARANHÃO, 2012: 94).
A propagação das ideias de desenvolvimento econômico associado ao desenvolvimento
social, ganharam destaque nas principais plataformas de governo na America Latina, Mota
aponta que, nos anos 2000, os governantes ou candidatos que pleiteavam a
representação dos chamados setores progressistas da sociedade chegam ao poder com
posicionamentos anti-imperialistas e de defesa do desenvolvimento nacional,
compreendido como meio de autonomia dos estados nacionais. Não se trata de uma
repetição do desenvolvimentismo nacional dos anos 1960, mas da defesa de um
desenvolvimento autossustentável desde o ponto de vista econômico e social. (MOTA,
2012: 155).
Como bom economista, Sen, visita a teoria de Adam Smith, para amparar seu pensamento
de “desenvolvimento como liberdade”. Todavia, admite que para ampliar as capacidades
individuais o Estado através de políticas públicas deve favorecer e oportunizar as
condições básicas de criação desse protagonismo.
90
Outro argumento de destaque nesta teoria, com relevantes desdobramentos na definição
das políticas públicas brasileiras, deriva-se da discussão acerca das desigualdades. Trata-se
da noção de pobreza, de acordo com Mauriel (2012: 183) este autor analisa a questão a
partir de duas dimensões “a desigualdade econômica (de bens, de renda, de condições
materiais efetiva) (...) e a desigualdade de capacidades (de potencialidades ligadas às
características das pessoas), em que o foco está naquilo que as pessoas podem realizar.”
3. CONFIGURAÇÕES RECENTES DA PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL
A tendência que vem sendo chamada de “novo desenvolvimentismo” é assumida no Brasil
pelo então presidente Luiz Inácio Lula da Silva, que organiza sua base ministerial com
pastas específicas para dar governabilidade a noção de desenvolvimento das
potencialidades nacionais. O Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome –
MDS configura-se como uma dessas iniciativas pautadas no desenvolvimento humano e
no combate a pobreza.
O modelo de proteção social passa a ter um significado diferente. Ao desvincular o acesso
dos serviços e benefícios da seguridade social com a base contributiva advinda do
segmento do trabalho e do vínculo empregatício. Inicia-se a construção de uma estratégia
de universalização, num primeiro plano para a saúde, alargando em grandes dimensões o
público demandante e impulsionando o reordenamento no tocante a assistência social,
das ações assistencialistas já existentes para um molde de uma política pública inclusiva.
A União, os Estados e os Municípios, passaram a ter atribuições e responsabilidades
especificas na efetivação de um Sistema de Proteção Social não contributivo que se
aproxima cada vez mais de conceitos mais ampliados de seguridade social.
Tomando como parâmetro a conjuntura da década de 1990, o início dos anos 2000,
registraram a partir desse governo importantes mudanças para o padrão de proteção
social brasileiro. Em dados do Censo SUAS recém divulgados pelo MDS, revelam um
panorama positivo, quanto a institucionalização da política da assistência social, cobertura
de serviços e financiamento, melhor exemplificados nos gráficos seguintes.
Percentual de Secretaria Municipal exclusiva da área de Assistência Social
91
por região do país – Brasil
Fonte: MDS, Censo SUAS 2012.
Apesar de constituídas na grande maioria dos municípios por órgãos exclusivos da
área, 83,4% dos Gestores Municipais de Assistência Social declararam a inexistência de Lei
Municipal de regulamentação do Sistema Único da Assistência Social no ano de 2012.
Mesmo assim, existe em funcionamento uma gama de serviços de proteção básica, em
praticamente todos os municípios brasileiros.
Cobertura dos serviços de Proteção Básica e de Proteção Social Especial, segundo as
Grandes Regiões e as classes de tamanho da população dos municípios – 2013
92
A presença da oferta desses serviços nos municípios pode ser atribuído a estruturação do
Sistema Único de Assistência Social - SUAS mediante a implementação da Política Nacional
de Assistência Social – PNAS e do aumento nos investimentos na área de assistência
social.
93
Todavia, o caráter não contributivo da proteção social implica, na concepção neoliberal,
que a intervenção do Estado sobre a questão social ocorra em níveis mínimos, em
situações já instaladas de socorro, para aqueles incapazes de prover sua própria
existência.
É nesse sentido que a crescente implantação dos Programas de Transferência de Renda
tem sido alvo dos debates acadêmicos, nacionais e internacionais, nas ultimas décadas.
No Brasil, mudanças qualitativas estão em constante processo de amadurecimento, o que
denota a necessidade, também constante, de acompanhamento teórico desse processo.
Estudos revelam que se chega aos anos 1990 com um Sistema de Proteção Social marcado
por superposições de objetivos, competências, clientelas-alvo, agências e mecanismos
operadores; instabilidade e descontinuidade dos programas sociais; insuficiência e
ineficiência, com desperdício de recursos; distanciamento entre os formuladores de
políticas e beneficiários; ausência de mecanismos de controle e acompanhamento de
programas (Draibeet al., 1995), além do avanço de um movimento de privatização das
políticas sociais mediatizado por nefasta articulação do Estado com o setor privado
lucrativo, principalmente no que se refere às políticas de educação, saúde e habitação
(SILVA et al, 2012: 27).
94
Para retomar um pouco a trajetória de implantação dos programas de transferência de
renda no Brasil, mediante a conjuntura já mencionada por SILVA, é importante citar o
projeto de Lei n. 80/1991 de autoria do então Senador por São Paulo, Eduardo Suplicy do
Partido dos Trabalhadores - PT, foi devidamente aprovado pelo Senado Federal, propondo
a criação do Programa de Garantia de Renda Mínima – PGRM.
Embora muito restrita do ponto de vista de sua aplicabilidade, essa iniciativa lança uma
estratégia que se constituiria num elemento fundamental para a constituição do sistema
de proteção social no início do século XXI.
Sem sucesso para implantação do PGRM, apesar de aprovado, Suplicy continua seus
estudos, se inserindo no debate internacional junto a BIEN – Rede Europeia da Renda
Básica de quem sofreu forte influência. Em 2002 apresenta um trabalho sobre programas
de transferência de renda, denominado de Renda de Cidadania: a saída é pela porta, que
aprimora seus fundamentos em filósofos como Aristóteles, Karl Marx, Thomas More,
Adam Smith, entre outros, e analisa as experiências internacionais norte-americanas e
também da América Latina.
Dentro do país o debate sobre a renda mínima circulava pelas bancadas de direita e
esquerda do Congresso Nacional despontando, segundo Silva et al (2012), para duas
possibilidades de matrizes teóricas. A primeira, fundamentada nos pressupostos
neoliberais, apontava para programas residuais e compensatórios, com objetivos de
garantir o poder de compra do indivíduo e atenuar os efeitos considerados por eles
inevitáveis da desigualdade social; a segunda, baseada pelo critério da Cidadania Universal
e fundamentos redistributivos de participação do cidadão em geral, na riqueza
socialmente produzida no país, com objetivo de alcançar a autonomia e promover a
inclusão social.
Diante do dilema acerca dos programas de transferência de renda, o segundo mandato do
governo Fernando Henrique Cardoso, mas precisamente no ano de 2001, inicia a
construção de uma “Rede de Proteção Social” tendo como carro chefe o programa Bolsa
Escola.
95
(...) tem-se a transformação do Programa Nacional de Garantia de Renda Mínima – PGRM,
“para toda criança na escola”, em Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à
Educação – “Bolsa Escola”, e a criação do Programa Bolsa-Alimentação, entre outros, além
da expansão dos programas, também nacionais, instituídos em 1996 – Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil e Benefício de Prestação Continuada (SILVA et al, 2012:
102).
A unificação realizada por Lula aos diversos programas de transferência de renda criados
pelo governo de FHC, através do programa Bolsa Família, se constituiu num dos elementos
que justificam a diminuição da pobreza. Iniciou paralelamente a essa unificação um forte
incremento financeiro a este programa dando-lhes maior abrangência e cobertura em
todo território nacional.
Assim, apesar de constituírem, na ótica governista, o eixo central da “Rede de Proteção
Social”, essas propostas foram concebidas sob a égide neoliberal hegemônica no período.
Após o pleito eleitoral que consagrou Luís Inácio Lula da Silva presidente da República,
uma equipe de transição elaborou um diagnóstico sobre os programas sociais apontando
sérios problemas em relação aos programas de transferência de renda. Dentre eles a
existência de sobreposição de objetivos e públicos-alvo, tendo como principal
encaminhamento a unificação destes programas sob o eixo estruturante da matricialidade
sóciofamiliar.
Foi instituída a medida provisória nº 132, de 20 de outubro de 2003, sendo em seguida
transformada na Lei nº 10.836 de janeiro de 2004, que criou o Programa Bolsa Família.
Como principal bandeira, o programa se propõe enfrentar a pobreza no Brasil com a
estratégia Fome Zero e passa a ter uma coordenação geral e um comando único devido a
criação do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome - MDS.
O Sistema Único de Assistência Social – SUAS, resultante da necessidade de uma
arquitetura institucional para a operacionalização dos serviços, programas, projetos e
benefícios da assistência social, coroou o desenho necessário para se firmar o sistema de
96
proteção social claramente exposto na Política Nacional de Assistência Social –
PNAS/2004.
O principal ganho que complementaria o processo de fortalecimento da proteção social
engendrado pelas transferências de renda, postulou-se pela a criação das unidades
públicas de assistência social CRAS e CREAS. Nelas, uma gama de serviços foram sendo
desenvolvidos dentro das complexidades de atenção e seguranças da Proteção Social
Básica e Especial. O acompanhamento sistemático das famílias por equipes
interdisciplinares, orientadas pela produção conceitual que norteia sua atuação de acordo
com as necessidades apresentadas, atrela a concessão dos benefícios a um leque de
possibilidades estruturantes que contemplam as fragilidades do ciclo vital, de convivência
familiar e comunitária e as situações diversas de violação dos direitos e dignidade
humana.
Ao analisar os resultados do Censo SUAS, instrumento desenvolvido pelo MDS para captar
informações que subsidiem a avaliação da qualidade da gestão municipal e dos serviços
executados nesse âmbito, verifica-se ainda as dificuldades que variam desde a
insuficiência de recursos humanos até a estruturação e condições objetivas para o
funcionamento dos serviços de assistência social. Um dos reflexos desses problemas recai
na noção de território e na necessidade de cobertura que garanta equidade na disposição
dos serviços.
Mais precisamente na proteção social básica, operacionalizada pelo CRAS, o
acompanhamento aos beneficiários dos programas de transferência de renda, em especial
do Bolsa Família, muitas vezes não é satisfatório, resumindo-se as famílias em
descumprimento das condicionalidades do programa.
O benefício em espécie deveria ter o acesso necessariamente vinculado a um conjunto de
serviços. Nessa perspectiva, o modelo de gestão deve estar apto não só a cadastrar
beneficiários, mas a vincular territorialmente os benefícios a um conjunto de serviços que
fortalecem as condições do cidadão (SPOSATI, 2009: 24).
97
Os investimentos na assistência social cresceram vertiginosamente para área dos
benefícios, mas ainda são insuficientes para uma maior abrangência dos serviços
socioassistenciais. O que caracteriza um descompasso que em certa medida prejudica o
impacto do conjunto das ações de proteção social e os seus desdobramentos na questão
social.
Apesar de se apontar conceitualmente as mudanças necessárias para consolidação da
assistência social como política pública asseguradora de direitos, todo esforço teórico-
metodológico deve considerar que:
A assistência social, como toda política social, é um campo de forças entre concepções,
interesses, perspectivas, tradições. Seu processo de efetivação como política de direitos
não escapa do movimento histórico entre as relações de forças sociais. Portanto, é
fundamental a compreensão do conteúdo possível dessa área e de suas implicações no
processo civilizatório da sociedade brasileira (SPOSATI, 2009: 15).
Em sendo assim, todo o panorama de estruturação e implementação dessa política no
território brasileiro, ganha contornos específicos e estabelece correlações com
macroestruturais com o sistema capitalista de produção. Para entender melhor essas
correlações buscamos interpretá-las a luz de alguns conceitos importantes.
É unânime a afirmação de que o trabalho se constitui no eixo central das relações sociais
na sociedade capitalista. Robert Castel, em sua obra As metamorfoses da questão social,
traz uma rica contribuição acerca da proteção social, quando analisa o sistema de
seguridade francês, frente ao que ele conclui ser uma nova questão social. Castel, já
sinalizava uma mudança no foco da intervenção das políticas sociais antes voltadas para
integração de suas clientelas, para uma nítida opção no sentido de inserção2, essas
políticas são ofertadas para um corte específico de clientela, geograficamente localizada e
com critérios e estratégias específicas. “Os beneficiários dos serviços são, a um só tempo,
2 CASTEL, R. As metamorfoses da questão social: uma crônica do salário. (2009, p, 538) As políticas de
inserção podem ser compreendidas como um conjunto de empreendimentos de reequilíbrio para recuperar a
distância em relação a uma completa integração (...).
98
homogeneizados, enquadrados, por categorias jurídico-administrativas e cortados de seu
pertencimento concreto a coletivos reais” (Castel, 2009: 507).
É possível no Sistema de Proteção Social brasileiro, a partir das características das políticas
públicas desenvolvidas, categorizá-las, na perspectiva de Castel, sob o critério integrador
e/ou de inserção, ou ainda na análise Mauriel, pertencentes a um projeto constitucional
inclusivo/redistributivo para uma tendência à assistência mitigadora. Assim, a autora
diferencia algumas ações de proteção realizadas na atualidade para exemplificar essa
diferenciação. 1) aquelas referentes a direitos básicos constituídos pelo Estado
(Previdência social, SUS, BPC, Seguro desemprego; 2) programas que garantem direitos
sociais previstos na Constituição, mas que podem deixar de serem ofertados, pois não são
regulamentados em lei (programas de reforma agrária, FUNDEB, e outros programas
estruturantes); 3) programas emergenciais de enfrentamento a carência e
vulnerabilidades sociais (Bolsa Família, Brasil sem Miséria e todos os demais programas
focalizados na extrema pobreza) (MAURIEL, 2012: 186).
Apresenta-se desta forma, a principal crítica a essa tendência. Torna-se cada vez mais
contundente o destaque dado à pobreza, protagonizando o eixo central na formulação
das políticas públicas. Os investimentos na assistência social cresceram vertiginosamente
para área dos benefícios, mas ainda são insuficientes para uma maior abrangência dos
serviços socioassistenciais. O que caracteriza um descompasso que, em certa medida,
prejudica o impacto do conjunto das ações de proteção social e os seus desdobramentos
na questão social.
O investimento em programas condicionados de transferência de renda materializa-se
como a principal estratégia de combate a pobreza constituindo assim, o elemento central
da “Rede de Proteção Social” na atualidade, abarcando no ano de 2011 93,2% do
orçamento do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS.
Em contrapartida, a leitura dada à pobreza enquanto categoria de análise na atual
conjuntura, a isola, a descontextualiza, a deshistoriciza. Nas palavras de Mauriel,
99
A pobreza aparece distanciada dos debates estruturais e transformada num objeto
técnico “em si”. Essa mutação, ao mesmo tempo, discursiva e prática, isola a
compreensão do pauperismo da dinâmica estrutural da produção de riqueza, fazendo com
que o trabalho, nos termos ideológicos dominantes, deixe de ser o centro ordenador das
políticas sociais, transformando-as em oportunidades individuais de obtenção de renda
(Valla, 2005). (MAURIEL, 2012: 181).
Para Mauriel as ações executadas de combate a pobreza no tocante a assistência social, se
ramificam em duas tendências: o assistencialismo condicionado e o empreendedorismo. A
primeira tendência é facilmente identificada através do programa Bolsa Família, mas, nos
últimos dois anos, o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS
reforçou as ações existentes de combate a pobreza com uma estratégia articulada com
diversos outros ministérios através do programa Brasil sem Miséria. “O Plano Brasil Sem
Miséria é direcionado aos brasileiros que vivem em lares cuja renda familiar é de até R$
70 por pessoa. De acordo com o Censo 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE), estão nesta situação 16,2 milhões de brasileiros.” (MDS, 2012). Suas
principais ações são:
O Plano Brasil Sem Miséria agrega transferência de renda, acesso a serviços públicos, nas
áreas de educação, saúde, assistência social, saneamento e energia elétrica, e inclusão
produtiva. Com um conjunto de ações que envolvem a criação de novos programas e a
ampliação de iniciativas já existentes, em parceria com estados, municípios, empresas
públicas e privadas e organizações da sociedade civil, o Governo Federal quer incluir a
população mais pobre nas oportunidades geradas pelo forte crescimento econômico
brasileiro. (MDS, 2012).
Além da elevação dos recursos transferidos através do Bolsa Família, outros programas de
transferência de renda foram sendo agregados ao Brasil sem Miséria, a exemplo do Bolsa
Estiagem, Bolsa Verde entre outros.
100
Em relação a tendência ao empreendedorismo, muitas ações estão sendo executadas em
parceria com vários ministérios, entre elas, podemos destacar: O Programa Nacional de
Acesso ao Ensino Técnico e Emprego – Pronatec: com 534,2 mil matriculas em 481 tipos de
cursos; Microempreendedor Individual (MEI):do total de 2,89 milhões de inscritos, 642,1
mil estão cadastrados no CadÚnico e destes 290,4 mil são beneficiários do programa Bolsa
Família; Programa Nacional de Microcrédito (Programa Crescer):dos 3,6 milhões de
operação realizadas por pessoas físicas, 764,8 mil foram pessoas beneficiárias do
programa Bolsa Família e 1 milhão estão cadastrados no CadÚnico; 7.822
empreendimentos de economia solidária foram criados em 1.488 municípios; Assistência
técnica para 259,8 mil famílias da zona rural, destas 29 mil famílias já elaboraram seus
projetos de estruturação produtiva e estão recebendo recursos de fomento. (MDS, 2013).
Desta forma, a estratégia apresentada como solução para a inclusão produtiva de
milhares de trabalhadores por essa via do empreendedorismo, constitui-se numa inserção
precária para os pobres na condição de supranumerários3, uma vez que esta inserção não
se concretiza pela via estruturante do trabalho.
4. ALGUMAS CONSIDERAÇÕES FINAIS
No presente artigo tentamos resgatar de forma simplória, o cenário de constituição do
Sistema de Proteção Social brasileiro pós Constituição Federal de 1988, por intermédio da
efetivação das políticas sociais públicas, que sofreram influências notórias do contexto de
reestruturação do sistema capitalista e suas conseqüências danosas que atingiram
também o conjunto da Seguridade Social, mediante a intervenção do Estado.
Nesse percurso, constatamos o afastamento dos princípios norteadores da Seguridade
Social na formulação e execução das políticas públicas e uma forte tendência voltada para
administração da pobreza, focada principalmente na política de assistência social.
O desenvolvimento das potencialidades dos indivíduos, como saída para as desigualdades;
a liberdade de possibilidades, como direito pronto para ser acionado a qualquer tempo; a
análise técnica da pobreza, através de filtros cada vez mais específicos; são elementos que
3 Termo utilizado por Robert Castel, (2009) para a definição de indivíduos que ocupam na sociedade a
posição de supranumerários, inempregáveis, inempregados ou empregados de modo precário, intermitente.
101
caracterizam a formulação e execução dos serviços, programas, projetos e benefícios,
ofertados hoje nas unidades públicas da política de assistência social.
Embora não deixando de reconhecer os avanços constituídos na política de Assistência
Social e entendidos aqui numa perspectiva histórica, constatamos ainda a forte influência
das tendências mundializadas do capital sobre o Estado, por ele capturado, interferindo
diretamente nas configurações dadas as políticas públicas e sobre as relações sociais que
atingem a classe trabalhadora.
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Brasília: MDS, 2013. Disponível em:
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<http://www.brasilsemmiseria.gov.br/apresentacao/conheca-o-plano>. Acesso em: 29 de
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_______. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Ministério do
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SPOSATI, Aldaíza. Modelo Brasileiro de Proteção Social não Contributiva: concepções
fundantes. In: UNESCO/MDS. Concepção e Gestão da Proteção Social não Contributiva no
Brasil, 2009.
103
Capítulo VI
Benefícios eventuais: Conceito, realidade e desafios para a política de
assistência social brasileira
Anna Clara Feliciano Mendonça1
Aline Ferreira de Souza Silva2 [email protected]
Resumo
Este trabalho se trata de um estudo sobre os benefícios eventuais, mais especificamente
sobre sua conceituação e seu peculiar processo de regulamentação e operacionalização
na tentativa de se afirmar enquanto direito social. A análise é feita a partir dos dados
obtidos pelo levantamento nacional sobre os benefícios eventuais, realizado pelo
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), em 2009, bem como pela
literatura pertinente, possibilitando uma reflexão sobre os rebatimentos desse processo
para a consolidação da política de assistência social brasileira como um todo.
Palavras-chaves: Direitos Sociais. Política Social. Proteção Social. Assistência Social.
Benefícios Eventuais.
Introdução
A assistência social brasileira vivenciou um avanço significativo ao ser reconhecida
enquanto direito assegurado pela Constituição Federal de 1988, integrando o tripé da
seguridade social no país, juntamente com a saúde e a previdência social. Entretanto, os
mecanismos legais que asseguram este direito não detém a capacidade de, por si só,
1Mestranda do Curso de Pós Graduação em Serviço Social da Universidade Federal da Paraíba. Integrante do
Núcleo de Estudos e Pesquisas em Políticas Sociais. 2Mestranda do Curso de Pós Graduação em Serviço Social da Universidade Federal da Paraíba. Integrante do
Núcleo de Estudos e Pesquisas em Políticas Sociais.
104
romper com a tradição de uma atuação pontual e assistencialista que predominava até
então.
Nesse sentido, é preciso estimular projeções políticas que orientem a gestão da
assistência social no sentido da quebra deste paradigma, num movimento que integralize
todas as suas provisões para a garantia do direito dos usuários desta política.
A regulamentação e operacionalização dos benefícios eventuais enquanto componentes
do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) brasileiro se apresenta como elemento
indispensável nesse processo de consolidação, uma vez que estes possuem particular
associação ao assistencialismo e ao clientelismo expressos por muito tempo na trajetória
da assistência social e que, pelo que é possível inferir pelos dados que descrevem a
realidade do manejo desse direito, ainda resistem insistentemente.
Assim, este artigo se objetiva a propor componentes para a reflexão sobre os obstáculos
que se põem à efetivação dos benefícios eventuais como direito social em contraponto a
necessidade urgente desse avanço para a afirmação do conjunto da política de assistência
social.
A abordagem perpassa por uma breve contextualização dos benefícios eventuais no
campo da proteção social brasileira, migrando da previdência para a assistência social
após as reformas do processo constituinte.
Em seguida, o debate se concentra no processo de regulamentação dos benefícios
eventuais, que singularmente apresentou lacunas que resultaram em uma oferta
deficitária, irracional e inconsequente.
Por fim e em sequência é feita a exposição e debate sobre a realidade e execução dos
benefícios eventuais nos municípios brasileiros, considerando-os como um todo em seus
limites e possibilidades.
1 Uma Breve Conceituação
Para dar início à discussão, é relevante apontar que os benefícios eventuais possuem sua
essência, enquanto garantia legal, vinculada à previdência social, verificada pela
105
instituição dos auxílios natalidade e funeral, em 19543, os quais se destinavam,
exclusivamente, às famílias dos contribuintes.
Nesse mesmo período, a grande parte das ações destinadas aos cidadãos não inseridos no
mercado formal de trabalho era de responsabilidade da assistência social, entretanto, as
intervenções eram eventuais, subsidiárias e de área de atuação indefinida, sem o
necessário trato de política pública de garantia de direitos.
No contexto das práticas assistenciais desse período, percebe-se o delineamento do que
posteriormente veio compor também a atual gama dos benefícios eventuais,
caracterizados pela concessão de “ajudas” através de práticas e ações fragmentadas e
clientelistas, dando forma à “face caridosa” dos governantes.
Assim, ao lado do seguro social associado à necessidade de vínculo de trabalho formal, o
simples “amparo” constituiu, por muito tempo, o modo de operar predominante na
trajetória da proteção social não contributiva brasileira.
Foi, então, apenas com o processo de travessia da assistência social enquanto prática da
sociedade para seu atributo de direito do cidadão e dever do Estado, afiançado pela
Constituição Federal de 1988, que os benefícios eventuais passaram a se constituir
enquanto garantia da política pública de assistência social, previstos no artigo 22 da Lei
Federal no 8.742/93, a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).
A atual Política Nacional de Assistência Social (PNAS) se baseia na oferta de serviços e
benefícios de natureza não contributiva, onde se incluem os benefícios eventuais. Trata-se
de provisões suplementares e provisórias prestadas aos cidadãos e às famílias
impossibilitadas de arcar, por si próprios, com o enfrentamento de contingências sociais
em virtude de nascimento, morte, situações de vulnerabilidade temporária e calamidade
pública, cujas ocorrências provocam riscos e fragilizam a manutenção do indivíduo, da
família e da sobrevivência de seus membros.
Pereira (2010) desvela os benefícios eventuais em três tipos: os compulsórios, que são de
provisão obrigatória e que incluem o pagamento de auxílio por natalidade ou por morte a
famílias com renda mensal per capta inferior a ¼ do salário mínimo; os de caráter
3Instituídos em 1954 através do Decreto n°. 35.448 e modificados, posteriormente pela Lei Orgânica da
Previdência Social (LOPS) e suas alterações (Lei n°. 3.807/60 e Lei n°. 5.890/74, respectivamente).
106
facultativo, que devem ser criados para atender as situações de vulnerabilidade
temporária e nos casos de calamidade pública; e os benefícios subsidiários, constantes nos
§ 2° e 3° do artigo 22 da LOAS, que consistem na transferência de recursos no valor de
25% do salário mínimo para cada criança de até 06 anos de idade, obedecendo, também,
ao critério de renda.
Apesar de essas mudanças representarem um grande avanço normativo, inclusive pela
ampliação do seu alcance, o processo de implementação dos benefícios eventuais se deu
de forma sinuosa e perpassada por grandes obstáculos e desafios que se põem ainda nos
dias de hoje.
O primeiro grande entrave nessa trajetória se deu pela conceituação genérica presente na
LOAS, restrita a designar a regulamentação da concessão e dos valores dos benefícios aos
estados (na condição de co-financiadores), Distrito Federal e municípios (entes
responsáveis pelo custeio do pagamento), com base em prazos e critérios estabelecidos
pelos respectivos Conselhos de Assistência Social.
Depois de 1993, ano em que a LOAS foi sancionada, apenas em 2004 o Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) realizou um primeiro levantamento
para conhecer a situação dos benefícios eventuais nos municípios brasileiros para,
posteriormente, possibilitar sua regulamentação.
A pesquisa, realizada com 626 municípios de 11 estados4, teve como eixos de análise:
benefícios eventuais existentes no município; existência ou não de legislação municipal
específica, órgão controlador de benefícios eventuais e envolvidos na sua
operacionalização; fonte e volume dos recursos empregados nesses benefícios;
caracterização do público alvo; e benefícios eventuais demandados e não existentes no
município.
De acordo com Pereira (2010), os resultados, em linhas gerais, apresentaram indefinição
dos benefícios, parca normatização, quase ausência de provisão orçamentária e o não
atendimento organizado da demanda apresentada. Assim, os dados apresentados pela
pesquisa fundamentaram o estabelecimento da Resolução n°. 212/06 do Conselho
4Rio Grande do Sul, São Paulo, Rio de Janeiro, Pernambuco, Espírito Santo, Mato Grosso, Mato Grosso do
Sul, Minas Gerais, Pará, Goiás e Maranhão.
107
Nacional de Assistência Social (CNAS) e do Decreto n°. 6.307/07, resultando em um vácuo
de mais de 10 anos sem nenhum tipo de regulamentação específica.
A Resolução n°. 212/06 vem propor (visto a autonomia do Distrito Federal e municípios)
critérios orientadores para a regulamentação e prazos para a provisão dos benefícios
eventuais, tratando de forma mais específica e detalhada dos benefícios natalidade e
funeral. O benefício por natalidade pode ser pago em bens de consumo5 ou pecúnia6 com
a finalidade de reduzir a vulnerabilidade provocada pelo nascimento de membro da
família e deve atender, preferencialmente, as necessidades do nascituro, assim como dar
apoio à mãe, nos casos de natimorto ou morte do recém-nascido, e à família, nos casos de
morte da mãe. Os prazos para requerimento e recebimento são de 90 dias após o
nascimento e 30 dias após o requerimento, respectivamente.
Quanto ao benefício funeral, também pode ser pago em bens de consumo7 ou pecúnia8
para reduzir a vulnerabilidade causada por morte de membro da família e atenderá,
prioritariamente, às despesas de urna funerária, de velório e de sepultamento, a
necessidades urgentes da família para enfrentar riscos e vulnerabilidades advindas da
morte de um dos seus provedores ou membros e ao ressarcimento causado por perdas e
danos pelo não recebimento do benefício eventual no momento em que este se fez
necessário.
O benefício deve ser pago imediatamente, devendo, para isso, haver uma unidade de
atendimento 24 horas e, nos casos de ressarcimento, a família deve requerê-lo até 30 dias
após o funeral, devendo ser pago até 30 dias após o requerimento.
Ainda no que tange às proposições da Resolução n°. 212/06, esta define as competências
do Distrito Federal e municípios, cabendo destacar a realização de estudo da realidade e
monitoramento da demanda para constante ampliação da concessão, bem como define
as competências dos Conselhos de Assistência Social enquanto avaliadores e
5 Consistem no enxoval do recém-nascido, incluindo itens de alimentação, vestuário e de higiene, observada a
qualidade que garanta a dignidade e o respeito à família beneficiária. 6 Deve ter como referência o valor das despesas com os itens que o compõem quando pago em bens de
consumo. 7 Prestação de serviços conforme o artigo 9° da resolução n°. 212/06 do CNAS. 8 Deve ter como referência o valor das despesas com os serviços especificados quando do pagamento em bens
de consumo.
108
fiscalizadores; trata de forma mais detalhada da condição de co-financiadores atribuída
aos estados; e recomenda o critério de renda mensal per capta familiar para acesso aos
benefícios eventuais de ¼ do salário mínimo9, entretanto, sem impedimento para a
adoção, pelos municípios, de valor maior do que sugerido.
Por sua vez, o Decreto 6.307/07 acrescenta o estabelecimento dos princípios aos quais os
benefícios eventuais devem atender, esclarecedores para o exigente processo de
consolidação destes benefícios enquanto direito, a saber:
Integração à rede de serviços socioassistenciais, com vistas ao atendimento das
necessidades humanas básicas;
constituição de provisão certa para enfrentar com agilidade e presteza eventos
incertos;
proibição de subordinação a contribuições prévias e de vinculação de
contrapartidas;
adoção de critérios de elegibilidade em consonância com a PNAS;
garantia de qualidade e prontidão de respostas aos usuários, bem como de
espaços para manifestação e defesa de seus direitos;
garantia de igualdade de condições de acesso às informações e à fruição dos
benefícios;
afirmação dos benefícios eventuais como direito relativo à cidadania;
ampla divulgação dos critérios para sua concessão;
desvinculação de comprovações complexas e vexatórias de pobreza que
estigmatizam os benefícios, os beneficiários e a política de assistência social.
Houve conjuntamente, por ocasião do referido Decreto, avanços quanto à caracterização
do que venha a ser situação de vulnerabilidade temporária, decorrente do advento de
riscos, perdas e danos à integridade pessoal e familiar, categorias também definidas10, que
podem ser provenientes da falta de acesso a condições e meios para suprir a reprodução
social cotidiana, da falta de documentação e/ou de domicílio; da situação de abandono ou
9A esse respeito ver LAVINAS (2010). 10 Respectivamente: ameaças de sérios padecimentos; privação de bens e de segurança material; agravos
sociais e ofensa.
109
da impossibilidade de garantir abrigo aos filhos; da perda circunstancial decorrente da
ruptura de vínculos familiares; da presença de violência física e psicológica na família ou
de situações de ameaça à vida; de desastre e de calamidade pública; e de outras situações
sociais que comprometam a sobrevivência.
2 A Realidade nos Municípios Brasileiros
Em 2009, o MDS realizou o Levantamento nacional sobre Benefícios Eventuais com vistas
a analisar a implementação desses benefícios em consonância com os parâmetros
nacionais sob os aspectos de sua regulação e oferta. O estudo foi executado com 4.174
município brasileiros11 através de formulário contendo 09 questões objetivas e subjetivas,
as quais admitiam respostas multivaloradas, disponibilizado por meio eletrônico no final
do mês de setembro de 2009 para ser respondido com referência no mês de outubro do
mesmo ano, cujos resultados, apresentados por Freitas e Marco (2010), serão ponderados
a seguir.
A respeito da situação da regulamentação, apenas 29,4% responderam estar de acordo
com os parâmetros das legislações específicas, explicitando lentidão nesse processo de
normatização, uma vez que a análise se deu 03 anos depois da Resolução n°. 212 do CNAS
e 02 anos depois do Decreto n°. 6.307/07. Sobre esse item, as respostas situam-se entre
as seguintes:
Quadro 1 – Porcentagem das respostas obtidas sobre a situação da regulamentação dos
benefícios eventuais nos município e no Distrito Federal
Resposta Porcentagem (%)
A regulamentação vigente atende apenas
parcialmente os parâmetros da legislação
especificada
16,3
A regulamentação vigente não está
baseada nos parâmetros da legislação
especificada
6,3
1175% do total de municípios do país.
110
Em processo de discussão e/ou
regulamentação segundo os parâmetros
das legislações especificadas
17,9
Não está regulamentado em ato normativo
municipal, mas há previsão de recurso para
a concessão na Lei Orçamentária Anual
(LOA)
23,7
Não há regulamentação em ato normativo
municipal e nem previsão de recursos na
Lei Orçamentária Anual (LOA)
6,3
Regulamentado segundo os parâmetros das
legislações especificadas
29,4
Fonte: Freitas e Marco (2010).
Entre as dificuldades para instituir normas que regulamentem os benefícios eventuais,
destacaram-se: dificuldade em transferir para outras políticas as responsabilidades
assumidas como benefícios eventuais (33,3%); dificuldades em garantir recursos para a
oferta (32,3%); dificuldade na definição dos tipos de benefícios a serem operados pelo
município (32,2%); e dificuldades jurídicas (20,6%).
A ausência de co-financiamento pelo estado e o pouco financiamento pelo município
figuraram como as maiores dificuldades para a concessão dos benefícios eventuais, 81,7%
e 57,8%, respectivamente. Complementando esse ponto da análise, antecipa-se o número
de apenas 10,6% do universo com co-financiamento pelo estado.
Ainda na perspectiva do financiamento, mais de 30% dos municípios não apresentou
recursos definidos no Fundo Municipal de Assistência Social (FMAS), demonstrando a
necessidade de readequação financeira dos municípios para que possam assegurar o
princípio da garantia de provisão certa para enfrentar com agilidade e presteza a
ocorrência de eventos incertos.
111
Partindo para a situação da execução dos benefícios eventuais, 34,7% responderam estar
de acordo com a regulamentação, tendo as respostas sobre esse item se dado de acordo
com o quadro abaixo:
Quadro 2 - Porcentagem das respostas obtidas sobre a situação da execução dos
benefícios eventuais nos município e no Distrito Federal
Resposta Porcentagem (%)
Execução em conformidade às diretrizes da
LOAS, Decreto 6.307/2007 e Resolução no
212 do CNAS
34,7
Regulamentação em conformidade às
diretrizes nacionais, porém sua execução
está em desacordo com as diretrizes
regulamentadas
4,0
São oferecidos de forma integrada a outras
provisões da política de assistência social e
outras políticas públicas
33,1
São oferecidos de forma que garantem
qualidade e prontidão de respostas aos
usuários, bem como espaços para
manifestação e defesa de seus direitos
26,4
São constantemente divulgados e a
população sabe onde encontrar o serviço
20,3
São oferecidos de forma que não atendem
ou atendem parcialmente as atuais
diretrizes nacionais
20,2
Nenhuma das respostas acima 5,2
Fonte: Freitas e Marco (2010).
Uma análise importante a se fazer nesse ponto é sobre qual a justificativa para a
afirmação de que 4,0% do total, ou seja, 169 municípios, possuem regulamentação em
112
conformidade com as diretrizes nacionais, porém a execução não se dá nos mesmos
moldes.
Os benefícios funeral e natalidade, tidos como compulsórios, de prestação obrigatória,
são, contraditoriamente, disponibilizados por 93,5% e 55,3% dos municípios,
respectivamente. Os quadros abaixo demonstram os valores despendidos pelos
municípios com os benefícios funeral e natalidade e a forma de oferta desses benefícios
entre transferência monetária, bens de consumo e ressarcimento das despesas.
Quadro 3 – Valores dos benefícios funeral e natalidade pagos pelos municípios.
Valores Benefício funeral Benefício natalidade
Até ½ salário mínimo 26,6% 53,4%
Entre ½ e 1 salário mínimo 46,0% 36,5%
Entre 1 e 2 salários mínimos 23,7% 8,5%
Mais de 2 salários mínimos 3,8% 1,6%
Fonte: Freitas e Marco (2010).
Quadro 4 – Forma de oferta dos benefícios funeral e natalidade pelos municípios.
Forma de oferta Benefício funeral Benefício natalidade
Transferência monetária, bens de
consumo e ressarcimento
18,6% 16,8%
Apenas bens de consumo 55,3% 75,3%
Apenas ressarcimento 7,4% 1,3%
Apenas transferência monetária 18,7% 6,6%
Fonte: Freitas e Marco (2010).
A partir dos dados acima, podemos concluir que, quanto aos valores, a maioria dos
municípios não alcança, ao menos, 01 salário mínimo, principalmente no caso do
benefício natalidade, onde se encontram mais concentrados no patamar de até ½ salário
mínimo, o que, provavelmente, não contempla todos os itens propostos pela
normatização, cujos valores devem servir de base quando do pagamento em pecúnia.
113
Os dados referentes à forma de oferta nos levam a inferir que esta se dá nos municípios,
principalmente, na forma de bens de consumo, fato que restringe o alcance desse direito.
Sobre os itens de cobertura do benefício funeral, foram obtidos os seguintes dados:
Quadro 5 – Itens de cobertura do benefício funeral ofertado pelos municípios.
Item de cobertura Quantidade de municípios que ofertam (%)
Urna funerária 91,5%
Necessidades urgentes da família 54,4%
Sepultamento 53,4%
Velório 41,3%
Fonte: Freitas e Marco (2010)
Ocorre que, a Resolução n°. 212/06 do CNAS e o Decreto n°. 6.307/07, preconiza que
todos os itens referidos sejam cobertos pelo benefício funeral.
Nesse padrão, a oferta dos benefícios eventuais corre o risco de permanecer enquanto
mera provisão material imediata, dissociada das demais provisões da política de
assistência social, remetendo-se à figura de autoridades, o que dificulta a transgressão de
seu caráter clientelista.
Nos casos dos benefícios por vulnerabilidade temporária e por situação de calamidade
pública, 86,8% e 59,2% dos municípios participantes da pesquisa afirmaram dispor destes
benefícios, respectivamente. Na definição dos itens de cobertura desses benefícios é
possível verificar as causas e efeitos da indefinição sobre o que venha a constituir os
benefícios eventuais da assistência social e da recusa das atribuições devidas por outras
políticas públicas, com prevalência da área da saúde.
Além de desvincular recursos próprios para as provisões de políticas alheias, essa
realidade reforça a ideia da assistência social como provedora dos pobres, estigmatizando
a política, os benefícios e os beneficiários, como se pode observar no quadro abaixo.
Quadro 6 – Itens ofertados pelos municípios como benefícios por vulnerabilidade temporária/situação de calamidade pública.
Itens Quantidade de municípios que ofertam
114
(%)
Cestas básicas 91,2%
Passagens 81,2%
Fotos e 2ª via de documentos 74,6%
Agasalhos, vestuário, cobertores, móveis
e utensílios domésticos
70,3%
Fraldas geriátricas 60,2%
Medicamentos 59,5%
Transporte de doentes 58,6%
Auxílio construção 57,7%
Aparelhos ortopédicos, órteses, próteses,
óculos e dentadura
56,4%
Leite em pó e dietas especiais 55,5%
Cadeira de rodas e muletas 51,4%
Apoio financeiro para tratamento de
saúde fora do município
49,6%
Pagamento de exames médicos 49,1%
Geração de emprego e renda 39,1%
Pagamento de taxas, contas de água,
energia elétrica e gás
35,9%
Uniforme e material escolar 34,2%
Auxílio alimentação 34,0%
Pagamento de aluguel 32,4%
Material esportivo 27,2%
Ajudas técnicas e tecnologia assistiva
para pessoas com deficiência
22,5%
Fonte: Freitas e Marco (2010).
Freitas e Marco (2010) chama atenção, ainda, para a concessão de cestas básicas
(ofertadas por 91,2% dos municípios), uma vez que não há elementos para analisar se
115
sucedem em decorrência de calamidade pública ou não. A questão é que esse tipo de
“doação” constitui em uma das maiores expressões da prática paternalista da assistência
social, tendo sido operada, nessa trajetória, como benesse e não como direito, entregues
em locais e eventos públicos com a presença de autoridades e/ou personalidades.
Atualmente existe apoio técnico e financeiro do Governo Federal, através da Secretaria de
Segurança Alimentar e Nutricional (SESAN)12 para programas e projetos municipais e
estaduais nessa área que pode ser assumido como estratégia para otimizar o parco
recurso dos municípios para a operacionalização dos benefícios eventuais.
Especificamente sobre as situações de calamidade pública, um total de 97,7% dos
municípios afirmou ofertar benefícios, porém, desse montante, 39,1% disseram que os
benefícios ofertados nessas ocasiões não estão regulamentados como benefícios
eventuais.
Por fim, os critérios de definição do público-alvo se concentram, em primeiro lugar, com
prioridade para usuários do Programa Bolsa Família, do BPC e outros programas (54,4%),
o que não estabelece um único critério com base na renda familiar per capta, visto que os
programas e benefícios envolvidos não apresentam os mesmos critérios nesse aspecto.
Seguidamente, as respostas se concentram no índice de renda familiar per capta entre ¼ e
½ salário mínimo (45,5%) (FREITAS; MARCO, 2010). Ainda nesse aspecto, apenas 25,2%
dos municípios afirmou adotar por critério de definição do público-alvo renda famílias per
capta inferior a ¼ do salário mínimo.
Para além dos dados apresentados no panorama acima, no processo de execução dos
benefícios eventuais é preciso considerar a realidade além dos dados quanto ao acesso
dos beneficiários; ao atendimento do total de demandantes e/ou, quando não, quanto ao
estabelecimento de prioridades para a concessão; à utilização dos mesmos critérios de
elegibilidade para todos os usuários; bem como quanto à tradução desses benefícios
enquanto direito, desviando assim, qualquer caráter assistencialista.
12 Vinculada ao MDS.
116
Conclusão
Apesar do avanço trazido pela Constituição Federal de 1988, ao reconhecer a assistência
social enquanto direito social, e pela LOAS, ao trazer os benefícios eventuais para o campo
da proteção social não contributiva, é preciso ponderar a característica histórica da
assistência social relacionada à caridade e à benemerência. O que hoje caracteriza os
benefícios eventuais se relaciona com a máxima expressão da marca assistencialista da
assistência social provida pelo Estado em outrora.
De forma natural, o processo de consolidação desses avanços se efetua na realidade
composta por um embate de interesse e concepções, e ainda por suas tradições,
entretanto, a trajetória dos benefícios eventuais na tentativa de se afirmar como um
direito e, juntamente, contribuir para a consolidação da política de assistência social,
encontra percalços desde seu vácuo normativo e regulatório, o que, de certa forma,
comprometeram a autoridade e credibilidade da lei, estimulando ações sem subsídio legal
ou planejamento e até mesmo oportunistas.
Como se pode perceber pelos dados obtidos pelo levantamento realizado pelo MDS em
2009, grande parte dos municípios brasileiros apresentam recursos financeiros
insuficientes para arcar com os benefícios eventuais nos moldes da LOAS e, como
consequência, a regulamentação desses benefícios, a cargo dos municípios, foi postergado
em detrimento de práticas assistencialistas, conforme referido anteriormente.
Seria o caso de repensar a questão da competência municipal pelo financiamento, não
pela alternativa de retira-los dessa competência, que se justifica pelo próprio perfil dos
benefícios eventuais, pela eventualidade e urgência das ocorrências, mas pela exigência e
controle das ações. A destinação dos benefícios que não se constituem de assistência
social às suas respectivas políticas desponta como uma alternativa, embora não suficiente.
Essa discussão nos conduz à percepção da necessidade crucial de um controle social ativo
e qualificado nessa perspectiva, para que possa exercer suas prerrogativas de forma
efetivamente autônoma e para que se estabeleçam parcerias íntegras e probas com os
gestores da política com a finalidade exclusiva da consolidação e possível ampliação dos
direitos socioassistenciais.
117
Faz-se necessário ainda instigar o exercício racional da gestão e a vigilância social para que
os benefícios possam também se antecipar às ocorrências de situações de risco, de forma
proativa, não se restringindo a ações pontuais e fragmentadas, desvencilhadas do
universo de provisões da política de assistência social.
Assim, concluímos esta discussão sobre um tema que ainda tem muito a ser explorado,
tanto ainda na perspectiva de sua regulamentação e operacionalização, quanto sobre a
eficiência dos benefícios eventuais na sua finalidade de assegurar as necessidades básicas
dos usuários.
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118
Capítulo XII A política social e seus desdobramentos no contexto brasileiro
Virgínia Helena Serrano 1
[email protected] Wanessa Leandro Pereira2
Maria do Socorro de Souza Vieira3 [email protected]
Introdução
Este artigo objetiva discorrer sobre a Política Social e seus desdobramentos no contexto
brasileiro, para tanto se pretende conhecer historicamente as determinações das Políticas
Sociais, analisar como aconteceu sua consolidação no Brasil e por fim refletir sobre a
Política de Assistência Social mediante ao novo desenho imposto pela política neoliberal.
O referido estudo buscou tecer inicialmente uma analise histórica das políticas sociais no
âmbito mundial, mostrando como aconteceram os avanços em consonância com o
desenvolvimento do capitalismo, a partir da Revolução Industrial na Inglaterra, no início
do século XVIII e meados do século XX, período em que surge uma série de
transformações sociais, políticas e econômicas a partir da ascensão do capitalismo, das
lutas de classe e do desenvolvimento da intervenção estatal.
As inovações tecnológicas expandiram a demanda por mão de obra, introduzindo
alterações nas relações de produção e consequentemente nas relações sociais,
aumentando demasiadamente o número de proletários que devido às péssimas condições
de trabalho, iniciam seu processo de organização, demandando da classe hegemônica
ações que atendessem suas reivindicações. É a partir dessas mobilizações que a política
social passa a ser compreendida como estratégia governamental.
1 Mestranda do Programa de Pós Graduação em Serviço Social pela Universidade Federal da Paraíba.
Integrante do Núcloe de Estudos e Pesquisas em Políticas Sociais e do Projeto Casadinho/UFPB. 2 Mestranda do Programa de Pós Graduação em Serviço Social pela Universidade Federal da Paraíba.
Integrante do Núcloe de Estudos e Pesquisas em Políticas Sociais e do Projeto Casadinho/UFPB. 3 Coordenadora do Programa de Pós Graduação em Serviço Social pela Universidade Federal da Paraíba.
Professora integrante do Núcleo de Estudos e Pesquisas em Políticas Sociais do Projeto Casadinho/UFPB.
119
No que se refere ao caso brasileiro, discorreremos sobre a estruturação das políticas
sociais, as quais acompanham também o movimento do capitalismo e seus processos de
desenvolvimento, só que de uma forma lenta e gradual, afinal de contas não somos o
berço da Revolução Industrial e as relações sociais capitalistas se desenvolveram no Brasil
de forma bem diferentes dos países do capitalismo central. (Behring; Boschetti, 2008).
Nesse sentido as políticas sociais no Brasil estão diretamente relacionadas às condições
vivenciadas pelo País em níveis econômico, político e social, pois a inserção do Brasil no
mundo globalizado ocorreu dependente das determinações e decisões do capital e das
potências mundiais hegemônicas.
Essa conjuntura exerce forte influência nos desdobramentos das políticas sociais na
realidade brasileira e para tanto analisaremos suas configurações a partir da década de
1990, considerando os ajustes neoliberais que influenciaram a conformação das políticas
sociais na atualidade, dando destaque para a Política de Assistência Social.
1-Uma análise histórica das Políticas Sociais
As políticas sociais são consideradas como mecanismos de manutenção da força de
trabalho, em alguns momentos como conquistas dos trabalhadores ou como doação das
classes dominantes, e ainda pode ser vista como instrumento de garantia do aumento da
riqueza ou dos direitos do cidadão, ou seja, as políticas sociais são resultados da complexa
relação entre as forças produtivas e as forças sociais. (Faleiros, 2009)
Para realizar uma análise conjuntural da política social no mundo contemporâneo se faz
necessário considerar o movimento real e concreto das forças sociais, tendo em vista os
processos históricos que determinam as relações sociais, considerando não apenas o
movimento do capital e os movimentos sociais concretos, mas, sobretudo as conjunturas
econômicas e os movimentos políticos, os quais apresentam alternativas de atuação do
Estado (Faleiros, 2009). Nesse sentido as políticas sociais não possuem características
120
únicas, cada modelo é idealizado de acordo com fatores econômicos, políticos e culturais
determinados por cada país ou região.
Embora seja difícil precisar o momento específico em que aparecem as primeiras
iniciativas das políticas sociais, no final do século XIX enxergamos algumas ações e
medidas de proteção social, em virtude da conexão do capitalismo com a Revolução
Industrial (Bering; Boschetti, 2008) e do surgimento das mobilizações operárias, é a partir
desses movimentos que a política social passa a ser compreendida como estratégia
governamental. Sobre isso podemos dizer que,
As políticas sociais, contudo, por carregarem as contradições inerentes ao capitalismo,
representam formas históricas resultantes de lutas sociais e pactuações contínuas e
intermináveis que nem sempre são favoráveis aos interesses da maioria da população [...]
(Mauriell, 2012: 2)
A Revolução industrial4 na Inglaterra, no século XVIII até meados do século XX produz uma
série de transformações sociais, políticas e principalmente econômicas a partir do
fortalecimento do sistema capitalista. Esse processo de mudança é marcado pela
propagação de invenções e descobertas de novas fontes de energia, surgindo à
mecanização industrial, repelindo a acumulação de capitais da atividade comercial para o
setor de produção.
As inovações tecnológicas originadas pela Revolução Industrial expandiram a demanda de
mão de obra, introduzindo alterações no processo de produção. O indivíduo tinha que se
adaptar às novas relações de trabalho. Sem ter como escapulir do pensamento burguês,
os operários se tornaram proletários, subordinados plenamente ao capital, produzindo
uma nova estrutura social e um novo contexto político moldados pelas concepções e
objetivos burgueses.
O objetivo da classe burguesa era explorar ao máximo a força de trabalho dos
proletariados, para garantir o lucro e mantê-los dependentes, para isso submetia-os a
4 Saliento que a Revolução Industrial passa por três momentos de avanço e desenvolvimento que compreende
o período que vai do século XIX até meados do século XX.
121
péssimas condições de trabalho, intermináveis jornadas e a baixos salários. Dessa forma o
desemprego, a fome, o aparecimento de doenças, não demoraram a aparecer,
contribuindo para o adensamento das questões sociais5. A classe operária inicia seu
processo de organização, passando a determinar reivindicações e a sugerir mudanças.
É nesse meandro, que as sequelas da “questão social”, tornam-se objeto de intervenção
contínua e sistemática do Estado, diante do novo ordenamento econômico, da
consolidação política do movimento operário e da necessidade de legitimação política do
estado burguês, que impõe o sistema capitalista, tornando a questão social alvo de
políticas sociais. (Netto, 2012)
A partir daí surgem os primeiros modelos de proteção social que tem sua origem na
Europa Ocidental, durante o desenvolvimento no pós II Guerra Mundial, se configurando
como conquistas civilizatórias que não foram capazes de libertar a humanidade do
sistema capitalista, mas estabeleceram sistemas de direitos e deveres que mudaram o
padrão de desigualdade entre as classes sociais ao longo do século XX. (Boschetti, 2012)
O predomínio das ideias liberais, neste período, se caracteriza pela regulação de livre
mercado e do princípio do trabalho como mercadoria, ou seja, o individuo deve prover
seu bem estar e de sua família através do seu trabalho, para os liberais o estado deve
exercer uma função de regulador, intervindo minimamente nas relações de mercado. E
como afirma (Vianna, 2000: 24) “o Estado somente intervém quando o mercado impõe
demasiadas penas a determinados segmentos sociais e onde os canais ‘naturais’ de
satisfação das necessidades [...] mostram-se insuficientes”, há ainda a predominância do
individualismo em detrimento da coletividade, pois os liberais definem o indivíduo como
sujeito de direito.
No que tange as políticas sociais, os liberais defendiam que o Estado não deveria garanti-
las, assegurando uma assistência mínima, para àqueles indivíduos que não tivessem
condições de prover sua subsistência. Havia a predominância da caridade privada,
5 Iamamoto define [...] questão social não é senão, as expressões do processo de formação e desenvolvimento
da classe operária e de seu ingresso no cenário político da sociedade, exigindo o seu reconhecimento como
classe, por parte do empresariado e do Estado. È a manifestação no cotidiano da vida social, da contradição
entre o proletariado e a burguesia, a qual passa a exigir outros tipos de intervenção mais além da caridade e
repressão. (2000: 77)
122
contudo são iniciativas ainda muito tímidas, com um caráter repressivo que busca atender
a algumas reivindicações da classe trabalhadora, mas não conseguem atingir o cerne da
questão social. Como esclarece:
A lógica liberal funda-se na procura do interesse próprio pelos indivíduos, portanto, seu
desejo supostamente natural de melhorar as condições de existência, tende a maximizar o
bem-estar coletivo. Os indivíduos, nessa perspectiva, são conduzidos por uma mão
invisível – o mercado – a promover um fim que não fazia parte de sua intenção inicial.
(Behring, 2009: 304)
Para tanto, o Estado Liberal não consegue sustentar o crescimento econômico, nem de
garantir a ordem social, em virtude de sucessivas crises, consubstanciado no
enfraquecimento desse sistema, provocando o processo de transição para o Estado Social,
no final do século XIX e início do século XX, determinado pela organização e mobilização
da classe trabalhadora, na luta pela emancipação humana. Nesse sentido a classe
trabalhadora assegura conquistas significativas no âmbito dos direitos políticos, como
direito ao voto, de organização em sindicatos e partidos de livre expressão e
manifestação.
Não há uma ruptura significativa entre o Estado Liberal e o Estado Social vimos
uma continuidade em relação às políticas sociais neste período. O que aconteceu foi uma
diminuição por parte do Estado dos princípios liberais. O Estado assume uma caráter mais
social investindo em políticas sociais, a medida em que incorpora as orientações
socialdemocratas, ambos reconhecem os direitos, mas não rompem com os objetivos do
capitalismo. (Behring, Boschetti ,2008: 63)
O movimento de organização e pressão da classe trabalhadora no início do século
XX é marco para a ampliação dos direitos políticos e sociais, pois serviram “[...] para
tencionar, questionar e mudar o papel do Estado no âmbito do capitalismo” (Behring;
Boschetti, 2008: 66).
123
Dois pontos importantes explicam a emergência das políticas sociais, o primeiro se
refere à lógica do seguro social, na Alemanha, a partir de 1883, e o segundo aspecto diz
respeito à ampliação da ideia de cidadania através das políticas sociais, ou seja, há um
deslocamento das ações, que até então eram destinadas a pobreza. Dessa forma o Estado
se mostra preocupado em atender às necessidades sociais dos trabalhadores, bem como
reconhecer os seguros sociais como conjunto de direitos e deveres, além de considerar o
direito social como elemento de cidadania, investindo financeiramente nas políticas
sociais. (Pierson apud Behring; Boschetti 2008).
Contudo, Otto Von Bismarck chanceler do governo Alemão, institui um sistema de
seguros sociais em 1883 instaurando o modelo assistencial bismarckiano, distorcendo a
ideia de solidariedade de classe, se sustenta na lógica do seguro privado atendendo quase
que exclusivamente a classe trabalhadora, financiado pelos próprios trabalhadores. Sobre
esse assunto pode- se afirma que:
A lógica bismarckiana de seguros sociais predominou nos sistemas de proteção social dos
países do Centro/Sul da Europa ocidental [...] e atribuiu a eles um tipo de direito social
fortemente (mas não exclusivamente) estruturado em torno da organização do trabalho e
por regimes profissionais, o que atribui a esses sistemas uma forte fragmentação.
(Boschetti, 2012: 760)
Fundamentalmente, os seguros tinham um caráter privado e eram destinados a categorias
profissionais específicas, não tinham uma característica universal, mas mesmo assim se
espalharam por toda a Europa no início do século XX. Diante disso percebemos que as
políticas sociais foram se desenvolvendo de forma diversificada entre as nações,
dificultando um estabelecimento de padrão único.
No pós II Guerra Mundial na Inglaterra, a partir de críticas ao modelo bismarckiano, é
formulado o modelo assistencial pautado na lógica beveridgiana, com propostas de
reformas sociais mais abrangentes e universais, com o propósito de atender a todas as
pessoas garantindo os mínimos sociais a aqueles em condições de necessidades, sendo o
124
financiamento derivado dos impostos fiscais e da gestão publica e estatal influenciando
consideravelmente a formação do Welfare State.6
A partir daí outros países vão adotando formas particulares para definir as intervenções
estatais no âmbito social e econômico. Na França o Etat Providence (Estado Providência),
incorpora no seu modelo de seguridade princípios dos modelos Beveridge e Bismarckiano.
O social security, popularizado nos Estados Unidos a partir do plano beveridge, só que
numa perspectiva mais restrita.
No caso do Brasil, há uma combinação desses dois modelos, compondo a Seguridade
Social através de três políticas a da previdência (contributiva) com características
bismarckiana, da saúde (não contributiva e acesso universal) e assistência social (não
contributiva para quem dele necessitar) com características beveridgiana.(Boschetti,
2008).
É nesse meandro que se estabelecem a ampliação das políticas sociais
concomitantemente ao desenvolvimento do sistema capitalista, na medida em que ele se
consolida e se desenvolve elas vão se engendrando a esse movimento do capital e
adquirem funções sociais, econômica e política7, se apresentando como expressões da
correlação de forças e lutas na sociedade civil, e concessões dos grupos majoritários no
poder objetivando legitimidade e controle social. (Pastorini, 2004)
Tal conjuntura exerce forte influência na estruturação e desdobramentos das políticas
sociais no Brasil. Dessa forma analisaremos a seguir como elas se desenvolveram no
âmbito do capitalismo a partir da década de 1980, considerando principalmente o período
da implementação do neoliberalismo a partir da década de 1990 até os dias atuais.
6 De acordo com Boschetti (2008: 92) A expressão welfare state surge e se generaliza a partir de sua
utilização na Inglaterra na década de 1940, e designa uma configuração especifica de políticas sociais; o
conceito seguridade social integra o welfare state, mas não se confunde com ele. 7 Conforme as analises de Pastorini (2004) A função social, das políticas sociais têm por objetivo o
atendimento redistributivo dos recursos sociais, através de serviço sociais e assistenciais, para um
complemento salarial às populações carentes. A função econômica afirma-se através da transferência direta
ou indireta de bens, recursos e outros, aos usuários mais pobres, oferecidos em forma de prestação de serviços
sociais como a saúde, a educação e a assistência social. A função Política é compreendida a partir das lutas
entre as classes sociais opostas, não podendo ser vistas como meros favores das classes dominantes para os
dominados, nem como conquista das reivindicações e pressões populares
125
2- A Política Social no Contexto Brasileiro
As políticas sociais na realidade brasileira se estruturam de forma lenta e gradual,
passando pelas implicações provenientes do seu contexto histórico - marcado pela
escravidão -, pelo processo de industrialização nos países desenvolvidos e da adoção do
capitalismo, tais características determinam a formação política, econômica e social no
Brasil.
Vale salientar que essas políticas só foram possíveis quando a classe trabalhadora
requisita formas de prover as necessidades derivadas do desemprego, da fome, da
desigualdade social que historicamente são obstáculos enfrentados no Brasil. As políticas
sociais foram marcadas por um regime autoritário, que procurava mostrar serviços para
justificar sua ação interventora e maquiar, de certa forma, a sua dureza adotando medidas
arbitrarias e desmobilizadoras dos conflitos sociais.
No Brasil a década de 1930 foi marco do surgimento da política social. Esse período
representou um ciclo de mudanças, visto que pois fim ao modelo agro- exportador da
economia dando início ao processo de industrialização no país, uma vez que esta trazia
consigo inovações tecnológicas exigindo uma mão de obra mais qualificada. (Cignoli,1985)
A alternativa encontrada pelo Estado brasileiro foi trazer os imigrantes europeus que
possuíam não apenas mão de obra qualificada, mas, sobretudo experiências em
movimentos e lutas sociais. Ao adentrar no contexto nacional, no qual tais imigrantes
estavam submetidos a péssimas condições de trabalho e vida, os mesmos se organizaram
em movimentos para reivindicar ao Estado uma resposta à situação encontrada.
A partir daí emerge a “questão social”, não unicamente pela ação ou iniciativa estatal,
mas, contraditoriamente pelas lutas e movimentos provocadas pela classe trabalhadora.
Dessa forma a alternativa encontrada pelo Estado foi investir em iniciativas de políticas
sociais, com objetivo de manter o controle sobre a classe trabalhadora necessária a
manutenção do capital.
A primeira expressão foi a Política de Previdência (1931) que consistia em um conjunto de
medidas destinadas a categorias profissionais que eram fundamentais ao desenrolar do
processo de industrialização do País, tais como os ferroviários, e os trabalhadores de
126
minas. A partir daí vão surgindo outras iniciativas de política sociais para dar respostas a
demanda apresentada pela classe trabalhadora, tais como a política de saúde, habitação e
educação, se estruturando ao longo dos anos como conjunto de ações desarticuladas.
(Cignoli, 1985)
Ao longo das décadas de 1970 e 1980, o estado brasileiro busca organizar um “tipo” de
welfare state8, na tentativa de satisfazer algumas demandas da população desprotegida.
Porém neste período como assegura Behring e Boschetti as iniciativas na área de social
eram insignificantes e não atingiam as expressões da questão social, mantendo seu
caráter seletivo, fragmentado e compensatório. (Behring, Boschetti, 2012)
No entanto as lutas travadas pelos movimentos sociais na década de 1980 contribuíram
para uma serie de avanços implicando na promulgação da Constituição Federal de 1988.
Segundo (Vianna, 2000: 138) o texto constitucional contemplava alguns anseios
manifestado por vários segmentos da sociedade e se referiam ao conceito de seguridade,
a universalidade da cobertura e do atendimento, a uniformidade dos benefícios, seu
caráter democrático e descentralizado. Em termos legais essas mudanças estão
relacionadas com o reconhecimento e ampliação dos direitos civis, políticos e sociais.
Nesse sentido:
[...] a constituição de 1988 foi um avanço, porque apontou para dois fatores:
institucionalizou, nos marcos jurídico-legais, a abertura democrática e positivou, ao
mesmo tempo, direitos individuais e coletivos favorecedores do bem-estar social e da
cidadania burguesa [...] (Gomes, 2013: 71)
É importante destacar que a CF/1988 é considerada inovadora, pois, consagra em seu
texto o termo Seguridade Social, que foi incorporada no Brasil pautado
predominantemente pelo modelo beveridgiano. Os princípios do modelo de seguros
8 Segundo Faleiros (2009) nos países pobres periféricos não existe o Welfare State nem um pleno
keynesianismo em política. Devido à profunda desigualdade de classes, as políticas sociais não são de acesso
universal, decorrentes do fato da residência no país ou da cidadania. São políticas “categoriais”, isto é, que
tem como alvo certas categorias específicas da população, como trabalhadores (seguros), crianças (alimentos,
vacinas) desnutridas (distribuição de leite), certos tipos de doentes (hansenianos, por exemplo), através de
programas criados a cada gestão governamental, segundo critérios clientelísticos e burocráticos.
127
predominam na previdência social e os do modelo assistencial não contributivo orientam
o sistema publico de saúde e a política de assistência social.
Dessa forma a Seguridade Social brasileira integra a previdência social, que possui um
caráter contributivo e tem como objetivo assegurar aos beneficiários meios de
manutenção, por motivo de incapacidade, velhice, doença, e etc, a saúde que passa a ser
vista com direito do cidadão e dever do estado, seu acesso é universal e não contributivo,
e por fim incorpora a assistência social que adquire um status de política social não
contributivo, destinando-se a quem dela necessitar, ou seja, aos “comprovadamente
pobres”.
Com a integração dessas três políticas fica implícito de um lado a universalidade da
cobertura e de outro significa romper com o clientelismo social e também com a égide da
benemerência, para os indivíduos sem capacidade monetária de acesso aos produtos
oferecidos pelo mercado, como rebate Mauriell “[...] haja vista que as ações assistenciais
foram utilizadas historicamente como instrumento eleitoreiro e moeda de barganha
populista”.(Mauriell, 2012: 3). Contudo Mota afirma que,
[...] as características excludentes do mercado de trabalho, o grau de pauperização da
população, o nível de concentração de renda e as fragilidades do processo de publicização
do Estado permitem afirmar que no Brasil a adoção da concepção de seguridade social
não se traduziu objetivamente numa universalização do acesso aos benefícios sociais.
(Mota, 2007: 3)
As mudanças societárias provocaram um reordenamento do capitalismo, implicando em
novas configurações do Estado no que se refere à oferta das políticas sociais no Brasil. O
Estado vem a cada dia reduzido seu papel como garantidor dos direitos sociais, deixando a
cargo do mercado e da sociedade civil essa tarefa, o mercado destina-se àqueles que
possuem meios de adquirir os serviços privados, enquanto os serviços públicos são
destinados aos “pobres”, fragilizando as políticas sociais, dessa forma o processo de
privatização acontecem através da mercantilização e refilantropização.
128
Com esse novo rearranjo as políticas sociais estão cada vez direcionadas aos setores mais
precarizados da população, conforme orienta os organismos internacionais. Há o
predomínio de ofertas seletivas/focalizadas das políticas, negando o principio da
universalidade expresso na Constituição Federal/ 1988 (Berhing; Boschetti, 2008). Quanto
a isso Vianna analisa que,
O sistema de proteção social no Brasil continua universal na letra da Lei. No entanto
ganha cada vez mais foros de unanimidade a ideia de que política social é, por excelência,
algum tipo de ação voltada para os excluídos (os pobres) e, por definição, focalizada.
(Vianna, 2008: 2)
A forte presença do projeto neoliberal no contexto brasileiro impõe uma nova lógica para
pensar as políticas sociais e adequa-las as exigências que esse projeto lhe impõe. Dessa
forma, o sistema de proteção social brasileiro vem sendo redesenhado desde a década de
1990 tendo maior impacto durante o Governo Lula (2003-2010), principalmente no que se
refere à Política de Assistência Social.
Diante desse contexto as políticas sociais se adaptam a uma nova lógica, marcado por
privatizações, focalização/seletividade, e descentralização (Draibe,1993 Apud Behring,
2008), nesse sentido vamos discorrer como esse aspectos interferem na Política de
Assistência Social, após adoção do projeto neoliberal.
3. O Projeto Neoliberal e a focalização na Política de Assistência Social no Brasil
Mesmo considerando os avanços pelos quais a política social têm passado no que se
refere às legislações, se faz necessário debater acerca da denominada contrarreforma
neoliberal do Estado, Behring coloca que desde os anos 1990 o projeto neoliberal tem
desenvolvido uma contracorrente frente às conquistas legais estabelecidas na
constituição. (Behring,2008)
Nesse período, o Estado é apontado, estrategicamente, de ser o grande responsável pelo
aumento salarial e gastos sociais e por isso, seria necessário reformá-lo (Behring,2008).
129
Vale ressaltar que a reforma do Estado é parte de um processo global de reestruturação
capitalista, iniciado após a crise do capital nos anos de 1970. Após esse período surge com
força total o projeto neoliberal, consistindo na redução do papel do Estado e ampliação da
esfera do mercado econômico. Nesse sentido, a crise significa rupturas no processo de
reprodução que levam um intenso período de criação social, com transformações
irreversíveis do modo de produção, seja no sentido de sua continuidade ou no sentido de
sua superação. (Behring, 2012: 94)
Surgem novas formas de organização e reajustamento social e político, uma delas é a
reestruturação produtiva que deve ser entendida como um processo que tem uma
dimensão política, social e cultural, diante da crise do capital9, impondo o desafio de uma
nova correlação de força que permita a sua reprodução e sobrevivência, isso quer dizer
que o capitalismo, por si só, sempre dará em mais capitalismo (Braz, 2012), gerando
mudanças na correlação de forças entre capital e trabalho e, um redirecionamento do
papel do Estado.
O mote desse processo de reestruturação produtiva é flexibilizar, há uma tendência
generalizada de flexibilizar os contratos de trabalho, o processo produtivo e o regime de
acumulação, provocando altos índices de desemprego estrutural, maior exploração do
trabalhador, ganhos modestos de salários e a desestruturação do poder sindical.
(Antunes, 1999).
A reestruturação produtiva se configura em uma necessidade posta ao capital para
recuperação de suas taxas de lucro, e tem como objetivo a construção de novas formas de
controle do capital sobre os trabalhadores, trazendo sérios rebatimentos sobre o mundo
do trabalho, como a heterogeneização, fragmentação e complexificação da classe
trabalhadora (Antunes, 1999).
9 O capitalismo ao longo de seu alargamento passa por sucessivas crises, que são denominadas de crises
cíclicas e crises sistêmicas, a primeira se refere às crises regulares que desde a segunda década do século XIX
o capitalismo vem experimentando, a segunda envolve toda a estrutura da ordem do capital, porém não chega
ao seu esgotamento, ao contrário implica em mais capitalismo, A primeira destas crises sistêmicas emergiu
em 1873, tendo como cenário principal a Europa e se prolongou cerca de 23 anos; marcada por uma depressão
de mais de duas décadas, ela só se encerrou em 1896. A segunda crise sistêmica que o capitalismo
experimentou explodiu em 1929 e, como todo mundo sabe, foi catastrófica; não teve por espaço apenas uma
região geopolítica determinada: ela envolveu o globo; durou em torno de dezesseis anos e só foi ultrapassada
no segundo pós‑guerra. (Netto, 2012)
130
A adoção do ajuste neoliberal e a mundialização financeira, trouxe consequências
dramáticas para a sociedade, como a destruição das forças produtivas, deixando um
grande número de trabalhadores em situação precária, aumentando os níveis do
desemprego estrutural, precarizando as condições de vida da “classe-que-vive-do-
trabalho” (Antunes, 1999).
Com esse discurso se inicia nos anos de 1994, época do governo de Fernando Henrique
Cardoso, a reforma do Estado brasileiro, com ênfase nas privatizações e na previdência
social, descartando as conquistas que foram postas na Constituição e da própria
Seguridade Social, construindo uma abertura para o novo “projeto de modernidade”, pois
se pretendia tornar o Estado mais eficiente, segundo Gomes (2013: 67).
Na realidade, o governo brasileiro não estava apenas preocupado em garantir o
crescimento e o equilíbrio macroeconômico do país, mas em adaptar-se às exigências
inescrupulosas do capitalismo financeiro mundial, mesmo às custas da pauperização da
população e do endividamento da nação ao capital estrangeiro. (Gomes, 2013: 67)
As reformas no campo da Seguridade Social, sobretudo na Previdência Social, no Governo
Lula (2002-2010), dá continuidade à agenda de reformas pautadas no Governo de FHC
(1994-2002), consolidando as exigências dos organismos financeiros internacionais, tais
reformas implicam na ampliação e definição de um novo desenho operacional da política
de assistência social, implicando na constituição de uma unidade contraditória entre a
Previdência e a Assistência Social no processo de afirmação da seguridade social. (Mota,
2007)
Essa afirmação na análise de Mota se ampara na ampliação da “assistência social e nas
condicionalidades restritivas da previdência e da saúde [...], circunscrita ao argumento do
crescimento da pobreza e à impossibilidade de equilíbrio financeiro [...]”, incentivando a
demanda pelos sistemas privados complementares. (Mota, 2008: 134)
Nesse sentido Mauriell afirma que a pobreza tem assumido um lugar privilegiado no
debate sobre a política social fazendo com que as formas adotadas para o enfrentamento
da questão social impeçam a generalização dos direitos sociais. (Mariell, 2010)
131
A questão social esta cada vez mais reduzida ao trato da pobreza, tornando-se objeto de
iniciativas precárias, focalizadas e filantrópicas, que nada incentivam o protagonismo e a
emancipação da classe trabalhadora, ou seja, as propostas neoliberais apontam para um
“espantoso minimalismo frente a uma ‘questão social’ maximizada” (Netto, 2012: 428).
O minimalismo das políticas sociais nas análises de Netto é quem tem caracterizado os
vários programas de transferências de renda, que inicialmente foram implantados em
alguns países capitalistas e em muitos países periféricos, contudo não tem em sua
essência uma proposta de transformações estruturais, pelo contrário se legitimam como
programas emergenciais e basicamente assistencialistas (Netto, 2012: 428).
Dessa forma a política social se coloca como um meio de redistribuição da renda
socialmente produzida, com vista à manutenção do sistema de produção capitalista, vista
a função meramente complementar, apenas para compensar o que não pode ser
acessado via mercado.
É nesse meandro que a política de assistência social se amplia, como política não
contributiva, se transformando segundo Mota “num novo fetiche de enfrentamento à
desigualdade social, na medida em que se transforma no principal mecanismo de
proteção social no Brasil”. (Mota, 2008: 134)
CONCLUSÃO
O artigo desenvolvido sobre as políticas sociais e seus desdobramentos no Brasil, faz parte
de mais uma produção teórica que buscou fazer uma breve analise de como se
desenvolveu as políticas social no Brasil no contexto neoliberal, entendendo que os
acontecimentos mundiais interferiram nos reajustes e no reordenamento dessa política
no contexto brasileiro.
Consideramos que as marcas da injustiça no Brasil são parte da história desta Nação,
sendo explicito o controle exercido sobre a classe trabalhadora, a parca garantia de
direitos, desenvolvida pelo Estado mínimo e uma cidadania escassa.
Entendemos que o avanço do capitalismo na sociedade contemporânea impõe uma
realidade contraditória, marcada pela desigualdade social, essa sociedade dual desenvolve
132
uma má distribuição de renda intensificada pela concentração da riqueza socialmente
produzida, tudo isso num contexto de submissão do trabalho humano ao capital.
(Antunes, 1999)
A Constituição Federal de 1988 e sua ampliação no âmbito dos direitos pode ser
considerada como avanço, dentro da perspectiva do entendimento universalizado das
políticas sociais, no entanto na prática é completamente diferente em virtude dos acordos
neoliberais.
O ajuste neoliberal, consolidado a partir dos anos 1990, evidenciou uma redução nos
investimentos direcionados às Políticas Sociais, ocasionando na fragmentação e
seletividade de seu alcance (Faleiros, 2009). Essa forma de intervenção do Estado acaba
por formar um caráter fragmentado e focalista das políticas, prevalecendo o caráter
controlador para manutenção da ordem pela classe dominante, dessa forma as políticas
sociais vêm se consolidando e adaptando as novas configurações capitalistas, passando
por significativos avanços e retrocessos.
É nesse meandro que as dificuldades se acentuam na conjuntura brasileira, transferindo
para a sociedade civil a responsabilidade com a produção de bens de consumo coletivo,
como consequência amplia a camada de indivíduos qualificados como excluídos.
Percebemos ainda que as políticas sociais estão cada vez mais sendo compreendidas
como combate à pobreza deixando de ter um caráter universal, destinada exclusivamente
aos comprovadamente pobres.
REFERÊNCIAS
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negação do trabalho, Boitempo, São Paulo.
BEHRING, ELAINE ROSSETTI, (2009). Política Social no contexto da crise capitalista. In
Serviço Social: Direitos Sociais e competências profissionais. CFESS/ABEPSS, Brasília.
BEHRING, ELAINE ROSSETTI; BOSCHETTI, IVANETE (2008). Política Social: fundamentos e
história, Cortez, São Paulo.
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brasileiro, Revista Serviço Social e sociedade, São Paulo.
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135
Capítulo VIII
Concepções dos conselheiros de saúde: o “Bem Comum” enquanto
canalizador de preferências e da formulação da política pública
Liana Lopes Bassi [email protected]
Secretaria de Saúde do Paraná/Universidade Estadual de Londrina
Resumo
O presente estudo faz um recorte para pensar o Estado e as políticas públicas a partir da experiência dos conselhos gestores. Estas experiências participacionistas possibilitam que atores sociais, cuja única forma de participação política se dava através do voto, alterem a configuração das políticas públicas e que os integrantes dos canais tradicionais na formulação e gestão destas se obriguem a interagir com os novos representantes. A expectativa era a de que a articulação entre os diversos atores governamentais e societais dessem mais visibilidade às demandas por democratização do acesso a serviços além de favorecer o desencadeamento de um processo no qual as burocracias estatais viessem a se responsabilizar por suas ações. Fruto de uma pesquisa realizada com 177 conselheiros de saúde em municipios do norte do Paraná - Brasil, este paper problematiza a noção de Bem Comum constituida nestes espaços. Defende que a busca pelo “melhor para todos” muitas vezes camufla a diversidade de interesses e as contradições próprias deste novo modelo de política. Assim, do montante das entrevistas, selecionou-se as questões que tratavam da concepção das funções dos conselheiros na perspectiva dos mesmos e constatou-se que a noção de participação enquanto representante de um segmento específico ficou diluída em nome do Bem comum. Destarte, não seriam necessários canais e mecanismos para conhecer e deliberar sobre as preferências dos segmentos representados uma vez que, genericamente estariam sendo contempladas na medida em que os representantes deste colegiado estabelecem consensos em torno do Bem Comum. Portanto, este artigo chama a atenção para as implicações e desdobramentos desta postura e defende a ideia que a noção de interesse e conflito deve ser recolocada para resgatar sentido da representação à partir da atuação de segmentos diferentes, e muitas vezes divergentes, que atuam nesta política especificamente. Palavras-chave: Conselhos gestores, Bem Comum, política pública
136
Introdução
O presente estudo faz um recorte para pensar o Estado e as políticas públicas a partir da
experiência dos conselhos gestores que ganham novos contornos com o processo de
redemocratização da sociedade brasileira na década de 1980, e especialmente após a
promulgação da Constituição de 1988 que estabelece a participação popular junto ao
Estado no desenho das políticas públicas. Destarte, os conselhos gestores transformam-se
no novo arquétipo para formulação e execução das políticas públicas, incorporando
diversos atores societários na formulação, implementação e controle das políticas.
Segundo Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006:45) experiências com esta ênfase
colocam o Brasil como referência importantíssima do debate internacional e ressalta
ainda seu ineditismo considerando que “talvez pela primeira vez na história, a democracia
e seu horizonte de reformas possíveis passaram a ser pensados, no hemisfério norte, a
partir de experiências vivenciadas no hemisfério sul”.
Passados mais de 20 anos desde sua implantação, os conselhos gestores continuam sendo
objeto de investigação importante pois tornaram-se a vértebra de um conjunto
institucional nas políticas públicas. Pode-se afirmar que é um modelo que se assentou
fazendo parte do arcabouço institucional da democracia brasileira.
A realização de fóruns, conferências, bem como a instituição de fundos e conselhos nas
distintas esferas do governo já foram incorporadas pela sociedade, transformando-se num
arquétipo para a formulação e execução das políticas públicas. Segundo dados do IPEA
(2011) a maior expansão destas inovações em nível federal deu-se nos últimos 08 anos e a
ampliação dos canais de participação pode ser demonstrada por meio das 73 conferências
nacionais sobre políticas públicas que envolveram mais de 5 milhões de pessoas. Destaca
ainda que elas representam 64% do total desses encontros (114) realizados no Brasil nos
últimos 60 anos e que “dos 61 conselhos nacionais de políticas públicas com participação
popular existentes, 33 foram criados ou recriados (18), ou democratizados (15) desde
2003”. Nestes canais, a participação se dá por meio de representantes autorizados tanto
pela sociedade civil como pelo governo constituindo-se numa diversidade e pluralidade de
137
atores que tem como prerrogativa debater e deliberar sobre as políticas públicas de tal
maneira que reflita as preferências dos representados.
Destarte, o Estado partilha sua responsabilidade relativa à formulação e implementação
das políticas públicas com a sociedade por meio de conselheiros que configuram-se em
mediadores entre o poder público e a comunidade que buscam representar. O presente
trabalho trata dos conselhos na área da saúde tendo em vista que, sendo pioneira na
implantação dos conselhos, tem uma experiência acumulada que pode contribuir para
avaliar os efeitos destas experiências para as políticas públicas e para a democracia
brasileira.
Estas experiências participacionistas possibilitam que atores sociais, cuja única forma de
participação política se dava através do voto, alterem a configuração das políticas públicas
e que os integrantes dos canais tradicionais na formulação e gestão destas se obriguem a
interagir com os novos representantes, uma vez que instituídos por leis próprias, o
repasse de verbas para a execução dos programas e projetos que compõem determinadas
políticas públicas dependem exclusivamente da aprovação dos conselhos gestores, que
abrigam em seu interior uma multiplicidade de atores e diversidade de interesses.
A expectativa era a de que a articulação entre os diversos atores governamentais e
societais dessem mais visibilidade às demandas por democratização do acesso a serviços
além de favorecer o desencadeamento de um processo no qual as burocracias estatais
viessem a se responsabilizar por suas ações, e, usando as palavras de Côrtes (2009:20),
“que se tornariam politicamente accountable ante seus atos”.
Nos conselhos gestores não se autorizam indivíduos e sim entidades e, de maneira geral,
preveem uma composição paritária entre representantes governamentais e de
organizações da sociedade civil podendo estar incluídas nesta última categoria a
representação de trabalhadores e organizações que prestam atendimento na área de
atuação de determinada política. No caso dos conselhos de saúde, há uma especificidade
já que a lei preconiza que haja composição paritária de usuários1 em relação ao conjunto
1 Embora alguns estudos considerem inadequado o conceito de usuário de serviços para analisar a diversidade das relações sociais estabelecidas no âmbito da política de saúde, optou-se por utilizar neste trabalho o mesmo termo referido na legislação sem entrar no mérito da discussão que problematiza esta
138
dos demais segmentos representados, logo, os representantes de entidades de usuários
totalizam 50% na distribuição das vagas. Outros 25% são destinados a entidades que
representam os trabalhadores de saúde e os 25% restantes das vagas serão ocupadas por
representação de governo e de prestadores de serviços de saúde privados, conveniados,
ou sem fins lucrativos (CNS 453/2012).
A intenção desta distribuição é equilibrar2 a correlação de forças no encaminhamento da
política de tal forma que não privilegie os interesses de setores hegemônicos que atuam
na área. Os conselhos assim configuram-se enquanto espaços em que os conflitos são
institucionalizados, organizados e delimitados, com objetivo de estabelecer consensos em
torno da política de saúde e está amparado numa nova concepção de saúde que pretende
reverter o modelo hospitalocêntrico e médico centrado prevalente até então. Destarte, a
resolução 333 de 04 de novembro de 2003 do Ministério da Saúde e reiterada pela
453/2012, estabelece como uma das diretrizes que
A participação da sociedade organizada, garantida na Legislação, torna os Conselhos de Saúde uma instância privilegiada na proposição, discussão, acompanhamento, deliberação, avaliação e fiscalização da implementação da Política de Saúde, inclusive em seus aspectos econômicos e financeiros. (CNS 453/2012) A especificidade está no fato de que não há uma representação de toda a sociedade
considerando que a escolha dos segmentos/entidades que poderão compor o conselho
estão definidas na mesma resolução e parecem ter como critério para a participação o
conhecimento, o envolvimento e a vinculação com a área temática do conselho ou ainda o
envolvimento com causas sociais. Logo, os cidadãos qualificados a serem membros dos
conselhos serão selecionados pela sua base, mais comumente pela indicação da diretoria
da organização, e, no lócus da representação, serão mediadores da entidade que o
enviou. Lüchmann (2007), Lüchmann e Borba (2010:233), destacam que, em muitos casos,
questão. Para saber mais sobre o debate, o trabalho de Côrtez (2009) pode ser consultado. Nele, os autores dos textos optaram pelo uso do termo atores societais para diferenciar dos atores estatais e atores de mercado. 2 Pesquisas recentes tem demonstrado como a participação de entidades, sindicatos, organizações civis foram aumentando ao longo dos anos, e especialmente a partir da década de 90 quando há a incorporação da participação popular na formulação da política, mudando a configuração do CNS – Conselho Nacional de Saúde, sendo este o palco central dos embates sobre a reforma do sistema brasileiro de saúde (Côrtez, 2009)
139
o envolvimento destas organizações na defesa das variadas “causas”3 sociais é o que lhes
dá legitimidade.
Trata-se, portanto, de um tipo de participação – e representação – que não obedece a critérios de universalidade no processo de escolha dos representantes, a exemplo do voto universal. Tendo em vista que, de maneira geral, os representantes são escolhidos por fóruns próprios ou indicados por setores ou organizações sociais, o desenho institucional dos Conselhos não assegura que todos os cidadãos sejam automaticamente qualificados a ser membros do processo deliberativo. LÜCHMANN E BORBA (2010: 233). Assim, representantes de vário segmentos (organizações e entidades da sociedade civil,
trabalhadores na área de saúde, prestadores de serviços de saúde e governo) que
compõem o conselho terão legitimidade para não só debater sobre os temas pertinentes
à área de saúde mas deliberar, decidir, fiscalizar, aprovar todos os atos que envolvem esta
política pública e, portanto, requer o debate e o estabelecimentos de consensos.
Estabelece-se então uma forma de diálogo entre estes atores que, mediados pela
concepção de saúde que cada um carrega4, desempenharão novos papéis e
desenvolverão concepções e práticas para o estabelecimento das diretrizes e intervenções
para a saúde que incidirão sobre todos os cidadãos, considerando seu caráter universal
instituído na Constituição de 1988 e na Lei Orgânica da Saúde 8080/1990. Diante desta
novidade, importante é compreender sob quais premissas este diálogo se instala.
E, com objetivo de identificar as concepções e práticas destes novos atores o presente
estudo originou-se de pesquisa5 realizada com conselheiros de saúde representantes de
todos os segmentos em municípios do norte do Paraná.
3 Grifo da autora citada 4 Presupõe-se que o indivíduo, no seu papel de conselheiro, irá representar a concepção de saúde e sociedade do coletivo que ele representa. O que nos chama a atenção é a dificuldade de identificar as fronteiras entre a concepção individual e coletiva e que, no momento da representação podem fundir-se, ou ainda, diante da dificuldade de canais de comunicação e responsividade entre representantes e representados, prevaleça a posição pessoal do conselheiro representante. 5 Trata-se de pesquisa realizada com os conselheiros municipais de saúde de 13 municípios da área de abrangência da 16ª Regional de Saúde no ano de 2010. Foi financiada pelo programa Universidade Sem Fronteiras por meio da FECEA – Faculdade de Ciências Econômicas de Apucarana cuja parte dos dados resultou em dissertação do curso de Mestrado em Políticas Públicas da Universidade Estadual de Maringá, intitulada “A representação política nos conselhos de saúde: um estudo sobre processos de autorização, responsividade e accountability.” Entre as questões apresentadas aos 177 conselheiros foi perguntado quais eram suas funções. Pergunta esta que, independentemente do segmento representado, muitos destacaram a preocupação em contribuir para o Bem Comum por meio de sua atuação. A inquietação gerada por este
140
Entre os resultados obtidos, percebeu-se que frequentemente os conselheiros
reportaram-se a uma noção de “bem comum” para se referir às suas funções, atribuindo
assim para si, a responsabilidade de zelar e promover esse bem através das deliberações
da política de saúde.
Percebeu-se ainda que não se concebem representantes de um segmento específico
dentre aqueles legalmente determinados para compor os conselhos da área de saúde,
mas julgam-se antes disso, “representantes de toda a sociedade”, ocupando a posição de
guardiões do “bem comum”. Desta forma, não fazem referência aos coletivos específicos
diante dos quais a própria ideia de representação deve sua justificativa numa instância
colegiada, como é o conselho. Essa percepção se funda, antes, na defesa genérica do Bem
Comum.
Concepções do Bem Comum presentes na prática dos conselheiros
Argumentamos que esta concepção de representação política como a busca do Bem
Comum contrasta com o próprio desenho institucional dos conselhos, que reconhece a
pluralidade de interesses constitutiva na área da saúde ao prever a representação de
usuários, trabalhadores, governo e prestadores de serviço. Esse desenho institucional se
ampara no reconhecimento da legitimidade da representação dos “interesses parciais” e
“situados” daqueles que estão envolvidos, sob diferentes posições e perspectivas, nas
decisões políticas da área. Atende, portanto, a uma exigência democrática referente à
tomada de decisões, que reconhece os conflitos e que prevê espaços institucionais de sua
manifestação e negociação por meio da representação dos diferentes interesses
implicados (ALMEIDA e BASSI, 2013, p.18).
Deste modo obscurece o propósito dos conselhos e oculta a diversidade dos interesses
presentes, além do que “representar o bem comum” supõe uma sociedade harmônica, na
qual o interesse público já está constituído. E, sendo assim, esvazia a necessidade da
dado é que contribuiu para o entendimento da concepção do Bem Comum, tendo como refência o pensamento de Aristótles que se apresenta neste trabalho.
141
representação ser o vetor da expressão das diferenças. No limite, esvazia a própria
necessidade de espaços de negociação.
Segundo as considerações de Linz (2007), essa noção de representação política como bem comum pode ser avaliada como o reflexo da defesa, fortemente presente em diversas sociedades, do valor da “unidade”, da “vontade geral do povo”, cuja virtú, podemos dizer, contrasta, no senso comum, com a afirmação do interesse privado, lido, geralmente, como expressão de “egoísmo” e “mesquinharia” (ALMEIDA e BASSI, 2013:19). No campo da saúde, a composição plural está justamente na admissão desta diversidade
como é o caso das empresas que atuam na área da medicina, ciência e tecnologia,
indústria de medicamentos, alimentos e insumos, prestadores privados de serviços de
saúde, categorias profissionais, associações de classe, sindicatos, entre outros. Temos
assim interesses polarizados: de um lado o projeto de um sistema de saúde pública
universalizante e de outro um projeto médico-centrado, hospitalocêntrico, privativista e
influenciado pelas regras do mercado econômico.
A partir dessas considerações e dos resultados da pesquisa no norte do Paraná sugerimos
algumas indagações: qual a concepção de Bem Comum que está posta nas falas dos
conselheiros? Quem define o que seria o Bem Comum? Por que falar em nome do bem de
todos parece mais aceitável do que assumir a existência de interesses divergentes? Até
que ponto a noção de Bem Comum contribui para o escamoteamento dos interesses
situados?
Noções de Bem Comum em Aristóteles e na Doutrina Social da Igreja Católica
E, para tentar compreender as percepções embutidas na ideia do Bem Comum, buscamos
inicialmente identificar algumas similaridades do Bem Comum em dois momentos: na
concepção aristotélica, que constituirá os alicerces das teorias do bom governo medievais
e renascentistas, e na Doutrina Social Católica através da encíclica Rerum Novarum do
século XIX.
Iniciando por Aristóteles, a busca pelo bem estaria ligado à busca pela felicidade que mais
que qualquer outro bem, é considerada como um “bem supremo”. Todavia, não haveria
um único bem universal, mas “bens” realizáveis por meio das escolhas intencionais que só
142
os seres humanos podem fazer, já que ele é um animal que raciocina e reflete. Entre todos
os bens estaria o “bem supremo” desejado e almejado por todos, logo, toda ação e
escolha humana tem como alvo e fim o Bem Supremo, o Sumo bem.
Para ele, o Bem era algo possível de se realizar e neste quesito contrapunha-se à Platão,
que considerava o bem inatingível. Deste modo, seu foco está no que é possível aos
homens atingirem e sua concepção de Bem não pode ser alcançada pela reflexão mas é
plenamente alcançável. Este bem supremo, almejado e atingível por meio das escolhas e
ações humanas, não estaria em riquezas, prazeres ou honras, mas na felicidade e, sendo
assim, identifica-se como uma atividade da alma, contudo em conformidade com a
virtude.
Mas a virtude que devemos estudar é, fora de qualquer dúvida, a virtude humana; porque o humano era o bem e humana a felicidade que buscávamos. Por virtude humana entendemos não a do corpo, mas a da alma; e também à felicidade chamamos uma atividade de alma (Aristóteles,1978:263). Esta virtude, por sua vez, refere-se a disposições para a ação do homem, hábitos
adquiridos ao longo da vida no propósito de realizar o melhor, e não apenas no
conhecimento da virtude.
E, será na obra Política (1998) que Aristóteles apresenta o Estado, a sociedade política
como a esperança de um Bem. Para ele a finalidade do Estado é o Bem Comum, e o
homem será o animal cívico, feito naturalmente para a sociedade política. Enfatizará a
importância da vida coletiva e sua relação com o Bem Comum demarcando a importância
e a distinção do homem civilizado, destacando-o como o melhor de todos os animais.
Nesta perspectiva, o fim do Estado estaria em fazer os homens felizes e o melhor governo
aquele “no qual cada um encontre a melhor maneira de viver feliz” (Aristóteles, 1998: 50)
e o faz promovendo o bem e a justiça através de leis justas.
Deste modo, embora os cidadãos tenham diferenças e diferentes escolhas, podemos dizer
que o cidadão virtuoso seria aquele baliza suas escolhas neste interesse comum e na busca
da melhor vida possível e que é vivida por todos. Também será aquele que encontra sua
plenitude no âmbito da cidade e age de acordo com o que for melhor para todos. A razão
do homem viver em sociedade seria assim a conquista do melhor de todos os bens, a
143
felicidade, esta por sua vez atingível num contexto em que o Bem Comum está acima do
Bem individual.
Vale ressaltar que Aristóteles trata destes conceitos fora do contexto de uma sociedade
de classes o que merece nossa atenção para as implicações disto, mas que não trataremos
neste paper. Todavia, nuances da concepção desenvolvida por ele será retomada anos
depois para justificar a vida em sociedade. Exemplo disso é o entendimento de Bem
Comum tratado pela igreja Católica no século XIX tendo como referência a encíclica Rerum
Novarum, publicada pelo Papa Leão XIII (1891) e reiterada em muitos aspectos pelo Papa
Pio XI (1927). As encíclicas de modo geral, visavam normatizar a organização política e
social entre os povos e nações.
Relembremos que o Século XIX foi um período histórico marcado por grandes
transformações e, no contexto da revolução industrial, altera significativamente os
padrões de sociabilidade à partir das mudanças no mundo do trabalho proporcionando ao
capital condição de expansão e de hegemonia do processo produtivo.
Neste cenário, a questão social está presente enquanto aprofundamento da contradição
capital e trabalho, da luta de classes, tendo como expressões a pobreza, a exploração, a
desigualdade, a violência, entre outros. A Igreja assim assume um papel importante e
propõe um “remédio para estes males”6 sem contudo tocar na divisão de classes e seus
antagonismos e toma para si a responsabilidade de harmonizar e unir essas duas classes
fundamentais, lembrando-lhes o papel e as obrigações de cada uma. A propriedade
privada é reafirmada como um direito natural ao homem e, sem abranger o âmago das
contradições, apresenta como solução para a gama de problemas socioeconômicos, a
conciliação das classes.
Assim, era “necessário, com medidas prontas e eficazes, vir em auxílio dos homens das
classes inferiores, atendendo a que eles estão, pela maior parte, numa situação de
infortúnio e de miséria imerecida” (Leão XIII, 1891). Defende ainda a participação do
Estado de forma que intervenha somente mediante a necessidade de colaborar na
6 Expressão utilizada nas duas encíclicas. Seus postulados apresentam-se como remédios para os males sociais e ainda se posicionam contrários aos “remédios” oferecidos pelo socialismo.
144
realização do Bem Comum de toda a sociedade e jamais ferir o que então é apontado
como direito natural de cada sujeito.
Ainda em relação ao papel do Estado, João Paulo II, na comemoração do centésimo ano
da Rerum Novarum, afirmará que
Se Leão XIII recorre ao Estado para dar o justo remédio à condição dos pobres, é porque reconhece oportunamente que o Estado tem o dever de promover o bem comum, e de procurar que os diversos âmbitos da vida social, sem excluir o econômico, contribuam para realizar aquele, embora no respeito da legítima autonomia de cada um deles (João Paulo II, 1991). Destarte, tanto a concepção de Bem Comum defendida por Aristóteles como a defendida
pela Doutrina Social da Igreja – ressalvadas às suas especificidades e contextos - colocam
o Bem Comum acima e superior ao bem individual e que a sociedade feliz seria aquela
capaz de agir para a realização deste. Poderíamos assim dizer que o Bem Comum requer a
conciliação dos interesses coletivos em detrimento do individual, no entanto, nenhuma
das concepções problematizam as circunstâncias em que este Bem é construído ou ainda
a explicitação dos interesses divergentes e as relações de poder existentes em cada uma
delas. Balizadas por estes referenciais o bem individual, a defesa de interesses situados e
particulares seriam vistos como a antítese da sociedade civilizada.
Conselhos Gestores: o Bem Comum X interesses situados
Voltando à questão dos conselhos, embora entendamos que o Estado de Direito supera a
noção de Bem Comum e o substitui pela noção de contrato entre interesses, o discurso do
que é “melhor para todos”, presentes na fala dos conselheiros pesquisados, parece ter
similaridades com as concepções aqui destacadas.
Ora, se a própria composição já admite um conflito de interesses entre os segmentos,
perguntamo-nos porque os conselheiros, ao tratar de suas funções, escamoteiam estas
contradições e se utilizam do discurso do Bem Comum como planificador dos desejos de
toda a sociedade. Miguel (2011: 37) relembra que “numa sociedade desigual, os grupos
dominados não possuem apenas perspectivas diferentes de grupos dominantes: possuem
145
também interesses conflitantes”, portanto, há necessidade do reconhecimento da
legitimidade do conflito.
Para ele, só a presença de grupos diferentes não soluciona a questão de interesses e do
poder e, que a ideia de que a multiplicidade de vozes garante uma visão mais completa da
realidade afasta a noção de conflito político. E, alegando que a concepção de
representação presente no senso comum traz a necessidade de atenção ao Bem Comum7,
alerta que é preciso resgatar o conceito de interesse no interior dos conselhos.
No caso dos conselhos pesquisados, ao contrário da noção de interesses, as assertivas dos
conselheiros sugerem que a representação exercida se aproxima também da defendida
por Burke8 em que as necessidades da população são atendidas a partir do momento que
buscam o Bem Comum, não sendo necessário o desenvolvimento de canais de
comunicação entre representantes e representados, uma vez que o Bem Comum estaria
acima de qualquer interesse particular.
Quanto a representação do segmentos dos usuários, que são pessoas indicadas por
organizações sociais, Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006), enfatizam que as
organizações sociais ao atribuírem para si a função de representar genuínos interesses
sociais apresentam uma representação presuntiva legitimada pelo legado dessas
organizações nas lutas pela ampliação da cidadania e, sendo assim ancorados na ideia de
que são capazes de expressar os interesses do segmento e/ou comunidade em geral,
embora eles mesmos não façam parte do grupo que pretendem defender. Os conselheiros
assim percebem-se como autênticos representantes de seus beneficiários uma vez que
invocam para si a defesa dos “excluídos”, “pobres”, “comunidade”, “cidadãos”. E, para
nós, está implícita aí a defesa do Bem Comum.
7 Miguel (2011: 29) ao relatar a noção de Bem Comum presente quando se trata da representação política
irá fazer a crítica de que o “requisito normativo de atenção ao “bem comum”(…) está frouxamente definido a ponto de nele caberem tanto Burke quanto Rousseau”. 8 Embora num contexto diferenciado, o do parlamento e eleições na Inglaterra, em 1774 Edmund Burke em seu discurso para os eleitores de Bristol defende correspondência, comunicação e interesse pela opinião de seus eleitores. No entanto, a concepção burkeana considera os homens inferiores e incapazes de governarem a si mesmos e sendo assim, elegem outros homens, superiores e capazes que representarão não apenas aqueles que os elegeram, mas toda a nação. E, visando o interesse nacional não há lugar para interesses individuais ou para representação de interesses particulares. Os Interesses nacionais estariam representados assim pelo Bem Comum (PITKIN, 1985).
146
Retomando Aristóteles e a Rerum Novaram, destituídos da noção de interesse ou de
conflito, parece que a noção de Bem Comum nestes novos arranjos institucionais é mais
próxima de seus postulados. Em Aristóteles a finalidade do Estado é o Bem Comum,
definido e delimitado por aqueles a quem foi concedido o direito da cidadania. Para Leão
XIII, este Estado garantidor do Bem Comum teria a incumbência de zelar pelos mais
desfavorecidos, já que estes não teriam condições de cuidarem de si próprios. Em ambos
os casos, só participa do poder político uma determinada categoria de pessoas. E, na
atualidade, os conselheiros se inserem nesta categoria ao tomarem para si a tarefa de
atuarem em favor do Bem Comum esquecendo-se que, o sentido de fazerem parte deste
colegiado está também em representarem distintos interesses ligados ao segmento que
representam.
A pesquisa realizada no norte do Paraná sugere que, em alguns casos e ao partilhar as
responsabilidades com o Estado, a busca pelo Bem Comum justifica todos os atos e
escolhas dos conselheiros, embora quem defina este Bem não seja propriamente os
usuários dos serviços e sim seus representantes. Outro resultado que a pesquisa apontou
e de igual forma está relacionado à concepção de Bem Comum internalizada pelos
conselheiros, foi a ausência de canais e/ou mecanismos entre representantes e
representados para a identificação de demandas e preferências dos respectivos
segmentos.
Separamos alguns excertos que demonstram como a participação no conselho, enquanto
representante de um segmento específico (Governo, trabalhadores, prestadores ou
usuários) fica diluída no momento em que assumem o discurso da representação do todo,
da população e implicitamente do Bem Comum.
Porque o conselheiro é representante do seu segmento, e é em cima das necessidades da
população9 que o conselheiro atua (trabalhadores).
Porque o Conselho é o porta voz da população, ouve as reclamações e traz para as
reuniões (trabalhadores).
9 Os grifos são nossos.
147
Os conselheiros representam toda a comunidade do município, necessariamente
necessita levar em consideração as necessidades da população que representa (usuário).
Porque o conselheiro tem que falar em favor da população (usuário).
O primeiro excerto até admite o fato de que ele faz parte do colegiado do conselho por
representar um segmento específico, no caso os trabalhadores da saúde. No entanto,
evoca as necessidades da população como justificativa de sua atuação no conselho. Os
outros três, também qualificarão a população e a comunidade como única fonte da
identificação das demandas em saúde sendo este o sentido de fazerem parte do conselho.
Chama a atenção que embora façam referência à necessidade de ouvir as demandas da
população e/ou segmento, a pesquisa não conseguiu identificar canais de comunicação
suficientes para estabelecer esta relação.
Tais respostas sugerem que a representação exercida por estes conselheiros se aproxima
da defendida por Burke em que as necessidades da população são atendidas a partir do
momento que buscam o Bem Comum, não sendo necessário o desenvolvimento de canais
de comunicação entre representantes e representados, uma vez que o bem comum
estaria acima de qualquer interesse particular, como já citado anteriormente (PITKIN,
1985).
As falas abaixo selecionadas utilizarão explicitamente a palavra bem como justificativa
para as deliberações e atos do conselho e em um dos casos a palavra melhoria.
Sim, porque eles (o conselho) estão sempre procurando melhorar em função do povo, pro
bem de todos, porque eles só querem o melhor (trabalhador).
Sim. Porque nós, todo mundo, visa a melhoria para o povo (usuário).
Sim, agente avalia, se vai fazer bem pra população, a gente vê (não identificou o
segmento).
Sim, pois são os trabalhos que eles vêm fazendo para o bem da comunidade. Tem falhas,
mas o que fazem é para o bem. (Usuário).
Interessante notar que em duas das falas os sujeitos se incluem entre aqueles que agem
em favor do bem de todos e em outras duas os conselheiros não se inserem enquanto
148
sujeitos que participam. Uma das possibilidades de explicar este movimento de auto-
exclusão do processo deliberativo é que na correlação de forças não encontrem
repertórios para seus posicionamentos e, sendo assim, apenas acatem as propostas
apresentadas por aqueles que definirão o que é o bem. Todavia, tal fenômeno carece de
maior investigação e por isso justifica estar na agenda das pesquisas voltadas para a
identificação dos interesses e correlação de forças no interior dos conselhos. Outro
resultado encontrado na pesquisa é que muitos conselheiros são escolhidos por seus
pares para compor o conselho sem compreender seu papel, outros escolhidos por
imposição (especialmente no segmento dos trabalhadores), e outros ainda sequer
identificam qual segmento pertencem. Sendo assim, este imbróglio10 contribui para
alterar a configuração do conselho e interferir no processo de decisório.
Recuperando a noção de conflito
Voltando à questão dos segmentos e sua relação com o Bem Comum, seria o bem de um
hospital privado o mesmo que o bem de um usuário que mora numa vila da periferia? O
bem de um representante do governo o mesmo bem de um servidor público na área da
saúde? O bem de uma associação de usuários dos serviços públicos de saúde o mesmo
bem de um sindicato de trabalhadores? Qual seria então o bem de todos? Somadas à
estas, muitas outras questões poderiam ser feitas, entre elas qual a concepção de saúde e
de sociedade que estes sujeitos e seus coletivos defendem. Todavia, o que parece claro é
que ao usar a narrativa do Bem Comum, os integrantes do conselho justificam sua
participação e obscurecem a heterogeneidade e contradições próprias deste novo
formato institucional.
Finalmente, consideramos que é preciso compreender até que ponto as concepções e
práticas dos conselheiros têm obnubilado os propósitos e finalidades para as quais os
conselhos gestores foram instituídos. Além disso, parece relevante investir em práticas,
mecanismos e canais mais eficazes e fluídos que permitam não só a expressão das
preferências dos usuários, mas a própria discussão da política em questão como
10 Informações mais detalhadas sobre este aspecto poderão ser consultadas na versão completa da dissertação.
149
instrumento de democracia e justiça social. Nos parece muito pertinente a compreensão
da noção de Bem Comum presente nestas práticas uma vez que podem justificar a
ausência de canais responsivos e de socialização de suas discussões. Almeida e Tatagiba
(2011: 71) alertam que
As disputas travadas no interior dos conselhos parecem ter dificuldade de extrapolar suas fronteiras e repercutir no ambiente político-societal e político-institucional de forma mais ampla, o que limita seu poder na conformação das políticas setoriais com impactos sensíveis sobre sua capacidade de democratizar as políticas públicas. Embora, as autoras não se refiram especificamente às discussões que tratamos aqui sobre
a concepção de Bem Comum, acreditamos que suas conclusões também são pertinentes
neste caso.
Assim, muito mais que espaço de consensos, é preciso restituir aos conselhos o espaço
das disputas, “que legitima e arma conflitos na sociedade visando, mediante negociações
públicas, a redefinição dos termos sobre os quais se organizam o Estado e a sociedade”
(ALMEIDA E TATAGIBA, 2011: 71).
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151
Capítulo IX
Proteção social e a política de assistência social no Brasil: límites e
perspectivas de atuação do estado
Aline Ferreira de Souza Silva1 [email protected]
Marinalva de Sousa Conserva2
Anna Clara Feliciano Mendonça3 [email protected]
INTRODUÇÃO
O presente artigo é fruto de uma pesquisa teórica centrada no debate contemporâneo
sobre o sistema de proteção social brasileiro consolidado com a trajetória das políticas
sociais no país. Seu objetivo é de analisar o cenário da proteção social no Brasil a partir da
política de assistência social, bem como, a atuação do Estado nesse contexto.
Pretende-se discorrer uma breve análise a partir de dois pontos relevantes: o primeiro
ponto traz ao debate a história da proteção social brasileira; o cenário marcado por
avanços e retrocessos que delinearam especificidades e particularidades na relação entre
1Mestranda do Curso de Pós-Graduação em Serviço Social da Universidade Federal da Paraíba. Integrante do
Núcleo de Estudos e Pesquisas em Políticas Sociais e do Projeto Casadinho/Procad (UFPB).
2Professora do curso de Graduação e de Pós-Graduação em Serviço Social da Universidade Federal da
Paraíba, João Pessoa/PB, Brasil. Pós-doutora em Serviço Social pela PUC-SP, coordenadora do Núcleo de
Estudos e Pesquisas em Políticas Sociais e do Projeto Casadinho/Procad (UFPB).
3Mestranda do Curso de Pós-Graduação em Serviço Social da Universidade Federal da Paraíba. Integrante do
Núcleo de Estudos e Pesquisas em Políticas Sociais e do Projeto Casadinho/Procad (UFPB).
152
Estado e sociedade e no enfrentamento desse frente à emergência da questão social4 no
país.
O texto avança na discussão sobre as conquistas no campo da proteção social com a
Constituição de 1988 a partir do estabelecimento de um sistema de Seguridade Social. A
inclusão da assistência social enquanto política pública e de responsabilidade estatal é
considerada um avanço significativo. Junto com a política de saúde e previdência, a
assistência social traz uma nova roupagem para o sistema de proteção social brasileiro,
sendo considerada uma inovação na esfera dos direitos sociais. Ela incorpora diversos
serviços e benefícios de alcance a famílias e indivíduos que vivem em situação de
vulnerabilidade social e está comprometida com o combate a pobreza que apesar de
constituir um dos problemas sociais mais graves no país, ainda tem sido banalizada.
No segundo ponto trazemos para o debate os impactos incontestáveis da ofensiva
neoliberal sob o campo das políticas de proteção social brasileira, a partir da minimização
do papel do Estado nos assuntos sociais.
Nesse contexto, diversos limites e novos desafios se apresentam para a efetivação da
política de assistência social, sobretudo, na superação de sua herança cultural pautada em
práticas clientelistas e assistencialistas. A atuação do Estado por sua vez, é imprescindível
para o avanço dessa política pública, para a garantia da proteção social e defesa dos
direitos dos cidadãos.
1. PROTEÇÃO SOCIAL E A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ESTADO BRASILEIRO
1.1. O Sistema de Proteção Social no Brasil
O debate acerca da proteção social no Brasil tem se consolidado como um relevante tema
na contemporaneidade, por trazer à tona desafios postos nesse campo mediante a
realidade social que estamos vivenciando.
Ao falarmos sobre Proteção, temos sempre em vista a ideia de abrigar, de dar assistência
ou exercer cuidado. De fato, quando tratamos desse aspecto com um olhar voltado para o
4 A Questão Social é o conjunto de problemas políticos, sociais e econômicos que o surgimento da classe
operária impôs no curso da constituição da sociedade capitalista. Assim, a “Questão Social” está
fundamentalmente vinculada ao conflito entre capital e o trabalho (CERQUEIRA FILHO, 1982).
153
sistema de proteção social, a lógica de proteção se dá nesse sentido. Pauta-se em um
sistema que deve exercer o cuidado e a assistência necessária para que sua população
sinta-se protegida. Conforme a percepção de Sposati (2009), o sentido (derivado do latim
protectione) indica:
[...] antes de tudo tomar a defesa de algo, impedir sua destruição, sua alteração. A ideia
de proteção contém um caráter preservacionista – não da precariedade, mas da vida-
supõe apoio, guarda, socorro e amparo. Esse sentido preservacionista é que exige tanto a
noção de segurança social como a de direitos sociais (Sposati, 2009: 21).
A Proteção Social pode ser entendida como “um conjunto de iniciativas públicas ou
estatalmente reguladas para a provisão de serviços e benefícios sociais visando a
enfrentar situações de risco ou de privações sociais” (Jaccoud, 2009: 58). E é nessa
compreensão que afirmamos a importância desse campo na forma de contribuir para a
superação de traços de um cenário social marcado pela pobreza, desigualdades e
exclusão, sinalizadas nas contradições resultantes das transformações estruturais do
capitalismo, apresentadas nas mais variadas expressões da Questão Social.
No que concerne ao sistema de proteção social no Brasil, estamos certos que ao longo de
sua história é perceptível marcas de avanços e retrocessos. A instituição de um sistema de
proteção social nasce com o processo de industrialização / urbanização e a constatação de
vulnerabilidades e inseguranças que se estendiam de acordo com as relações de trabalho
assalariadas (Jacooud, 2009: 58).
Jacooud explica que com o não acesso à renda via mercado de trabalho, aumentou-se o
risco das famílias de trabalhadores caírem na miséria e as causas dessa condição passaram
a ser chamadas de “risco social”. Esse cenário acaba por obrigar o Estado a atuar de forma
protetiva, porém, com a perspectiva de garantir a renda quando esta não poderia ser
acessada via trabalho, bem como, na oferta de serviços e benefícios ancorados em certo
patamar de bem estar.
No Brasil imperou-se por muito tempo um sistema de proteção social baseado no seguro
social, que excluía aqueles que não estavam inseridos no mercado formal de trabalho.
154
Ocorria que “[...] os pobres (urbanos e rurais) eram excluídos em razão dos seus vínculos
instáveis e precários com o mercado de trabalho” (Cobo, 2012: 136). Faz-se necessário,
ainda, chamar atenção para a existência de uma “cidadania regulada” 5, em que eram
considerados cidadãos aqueles que estavam inseridos no mercado formal de trabalho.
Diversos estudos apontam que a origem desse sistema no país se deu no Governo de
Getúlio Vargas (1930 – 1945). Na formação do sistema público de previdência social,
criam-se os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs) que era de alcance limitado a
específicas categorias de trabalho formal com atuação “[...] na cobertura de riscos ligados
à perda da capacidade laborativa - velhice, morte, invalidez, doença” pautado na lógica
contributiva (Behring; Boschetti, 2007: 106). Logo após (1960), temos a unificação dos
IAPs no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), iniciando a segunda fase da
constituição da seguridade brasileira, que caminhou até a eclosão da crise de 1980 e a
consolidação de um sistema de seguridade na Constituição de 1988 (Cobo, 2012: 135).
Nesse caminhar, a trajetória das políticas de proteção social brasileira é marcada por
características específicas na relação entre Estado e sociedade, em que se coloca em
questão a responsabilidade do Estado, destacando-se a ofensiva do grande capital. São
características desse processo: as lutas incessantes pela ampliação dos direitos sociais, os
conflitos entre as classes, as reformas econômicas e sociais. Marcas que delinearam a
proteção social no país e que tem seus desdobramentos até os dias de hoje.
Observa-se que no decorrer dos anos a proteção social ganha maior visibilidade com a
Carta Magna – Constituição Federal de 1988, estabelecendo-se a partir da Seguridade
Social que contempla três significativas políticas: Saúde, Previdência Social e Assistência
Social. Vivencia-se nesse momento um marco regulatório no campo dos direitos e por
outro lado, aponta-se a luta incessante pela concretização destes.
Diferente do Seguro Social de cobertura limitada, o projeto de Seguridade Social pautou-
se em um modelo de proteção social universal, que deveria ser estendido a toda a
população, cujo acesso independente da contribuição dada, e ainda sob a
responsabilidade estatal.
5 Expressão utilizada por SANTOS (1979).
155
Apesar dos avanços obtidos, a consolidação dessa nova roupagem no sistema de proteção
social brasileiro tornou-se um grande desafio a ser alcançado, sobretudo, a partir da
década de 1990 com a prevalência dos ideais neoliberais.
A perspectiva de o desenvolvimento econômico desencadear o desenvolvimento social
não se sustenta historicamente (Cobo, 2012: 133). Pelo contrário, as modificações sofridas
no campo social, a partir das transformações ocorridas dessa relação, só resultaram no
agravamento dos problemas sociais e no aprofundamento da desigualdade, como
também, no aumento da população pobre, mais vulnerável socialmente e no
agudizamento da Questão Social.
De acordo com o pensamento de Cobo (2012), as políticas sociais e os gastos sociais
passam a ganhar espaço na agenda de debates nacional, em que as principais
transformações ocorridas foram guiadas parcialmente pelas tendências internacionais:
[...] como reformas nos sistemas previdenciários e a generalização de programas
focalizados de transferência direta de renda às famílias, em geral condicionados à
contrapartida de frequência escolar das crianças beneficiárias (Cobo, 2012: 134).
Tais medidas, segundo a autora, são em grande parte contrárias àquelas alcançadas na
Constituição brasileira de 1988. Observamos que com o triunfo do neoliberalismo
priorizaram-se a intervenção mínima do Estado na economia nos assuntos sociais,
deixando o mercado agir de forma “livre”. Sob esse enfoque, no campo das políticas
assistenciais, houve uma penalização com o corte dos gastos públicos. “O Estado, por sua
vez, deveria gastar apenas no que fosse imprescindível, de forma eficiente, sem interferir
ou atrapalhar o mercado” (Cobo, 2012: 145) e suas ações direcionavam-se para a garantia
de um patamar mínimo de bem-estar.
Sendo assim, o sistema de proteção social passa por reformas e graves retrocessos no
campo do direito. Convive-se com a tensão entre projetos políticos que impactam o
desenho da proteção social. Um que luta na reafirmação dos princípios constitucionais já
garantidos, e outro caracterizado pela desconstrução desses princípios que proveram a
restrição dos direitos e a retirada do Estado como principal provedor destes.
156
Como resultado desse processo, o sistema de proteção social brasileiro nos dias atuais
enfrenta importantes desafios para sua consolidação.
1.2. A Política de Assistência Social no Brasil
No campo das políticas que compõem a Seguridade Social, a Assistência Social propõem
ações que são destinadas à preservação dos direitos do indivíduo e da família, bem como,
a intervenção em casos de violação dos mesmos. A família ganha uma centralidade como
jamais vista na história das políticas públicas do país. Não só isso, a política opera uma
gama de serviços, programas e benefícios desenvolvidos, principalmente para o alcance
da população em situação de riscos e vulnerabilidade social.
Conforme está regulamentada na Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), a assistência
social é considerada política pública não contributiva, de direito do cidadão e dever do
Estado:
[...] a assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade
Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto
integrada de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às
necessidades básicas (LOAS, 1993: 7).
De acordo com a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), a assistência social deve
garantir as seguranças cabíveis para a provisão das necessidades humanas: segurança de
sobrevivência; de acolhida, de convívio ou vivência familiar. E ainda, atuar no campo do
provimento de ações de prevenção e proteção social básica e especial (de alta e média
complexidade).
A Proteção Social Básica deve atuar no campo da prevenção de situações de risco
fortalecendo os vínculos familiares e comunitários. Ela está direcionada à “população que
vive em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação e, ou
fragilização de vínculos afetivos” (PNAS, 2004: 33).
A Proteção Especial está destinada ao atendimento assistencial às famílias e indivíduos
que se encontram em situações de risco pessoal e social, decorrentes de abandono, maus
157
tratos, privações, exploração, entre outras. Os serviços são de alcance aos que tiverem
seus direitos violados/ameaçados ou haja o rompimento dos laços familiares e
comunitários.
Outro aspecto que é importante destacarmos na política de assistência social é a
abordagem territorial, em que se considera “a centralidade do território como fator
determinante para a compreensão das situações de vulnerabilidade e risco sociais, bem
como para seu enfrentamento” (Orientações Técnicas- CRAS, 2009: 13).
As condições territoriais revelam as condições de vida e de acesso dos indivíduos aos
serviços essenciais para a sua sobrevivência. “O nível de qualidade de um território pode
ser fator de proteção e/ou de desproteção” (Sposati, 2009: 45).
A articulação com as outras políticas públicas também ganha relevância no espaço da
PNAS. A intersetorialidade, deve se expressar a partir de estratégias dessa articulação e
“supõe a implementação de programas e serviços integrados e a superação da
fragmentação da atenção pública às necessidades sociais da população” (Couto; Yasbek;
Raichelis, 2012: 61).
Nesse caminho, a política de assistência social é apontada por alguns autores como uma
decisão inovadora no âmbito da Constituição Federal de 1988. Sposati não só tem essa
percepção, como também afirma que essa inovação se dá, principalmente, por três
grandes motivos:
Primeiro, por tratar esse campo como conteúdo de política pública, de responsabilidade
estatal, e não como uma nova ação, com atividades e atendimentos eventuais. Segundo,
por desnaturalizar o princípio da subsidiariedade, pela qual a ação da família e da
sociedade antecedida a do Estado. [...] Terceiro, por introduzir um novo campo em que se
efetivam os direitos sociais (Sposati, 2009: 14).
Sem dúvida alguma, a inclusão dessa política na seguridade social é um avanço
significativo, sobretudo, para descaracterizar um campo que durante décadas foi
concebido na perspectiva de um assistencialismo clientelista6.
6 Termo utilizado por COUTO; RAICHELIS; YASBEK. O Sistema Único de Assistência Social no Brasil:
uma realidade em movimento (2012), Cortez, São Paulo.
158
Cabe assinalar diante das críticas e debates acerca da política de assistência social no
Brasil, que apesar dos avanços e do redesenho ocorrido nesse campo se faz necessário
aprofundar as reflexões a respeito dos inúmeros desafios para seu funcionamento,
principalmente, na atual conjuntura, em que a política social está submersa no espaço de
correlações de forças e diversidades de interesses, em que a existência de um direito não
significa de fato sua concretização.
2. OS DESAFIOS PARA A EFETIVAÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E A ATUAÇÃO
DO ESTADO
Apesar dos ganhos constitucionais obtidos historicamente no campo das políticas de
proteção social brasileira, percebemos que estão postos limites para a sua efetivação. Se
por um lado, os avanços demonstraram o reconhecimento de importantes direitos na
esfera social, por outro, o impacto obtido com o legado neoliberal apresentaram-se na
retração destes direitos e impulsionaram o Estado a atender diferentes e contraditórios
interesses.
Nos anos recentes, constatamos que o Estado precisa definir sua responsabilidade no
campo das políticas sociais, sobretudo, no campo da assistência social. Ele precisa assumir
seu papel na defesa e garantia dos direitos sociais e superar uma atuação de apenas
coadjuvante:
Ele precisa alcançar o estatuto de regulador e responsável por garantir a proteção social
como política de cidadania, isto é, nem compensatória, nem residual, nem caritativa, nem
assistencialista, mas sim política pública de direitos. (Sposati, 2007: 447).
No entanto, observamos que diante de um cenário de exclusão e desigualdades sociais
apresentadas no país, o Estado configura-se ainda como um Estado Assistencial7 que tem
como paradigma o trato compensatório da pobreza e há um frágil engajamento deste
7 Expressão utilizada por CARVALHO. A Seguridade na travessia do Estado assistencial brasileiro. In: O
direito (dos desassistidos) sociais. São Paulo: Cortez, 2012: 148. Diferente do Estado Providência, consagrado
nos países capitalistas avançados, o Estado Assistencial é percebido pela autora como frágil, impotente,
compelindo a sociedade civil e o próprio pauperizado a cooperar na produção dos serviços sociais.
159
Estado Assistencial. Essa fragilidade “vai desde a falta de recursos para enfrentá-la até o
fato de a pobreza ser banalizada e, como tal, secundarizada” (Carvalho, 2012: 150).
Nesse sentido, sob o paradigma neoliberal, a pobreza aparece como algo natural diante
dos riscos de vida e do cotidiano do indivíduo. As causas que a produz não são, no
entanto, situadas no contexto das bases estruturais do capitalismo:
O paradigma liberal ou neoliberal considera a pobreza uma imprevidência do indivíduo
diante dos riscos que a vida oferece, das intempéries da natureza ou dos azares do
destino. [...] O paradigma liberal suprime as causalidades propriamente sociais, os nexos
econômicos e as determinações sociais da pobreza e, portanto, a responsabilidade pública
pelos encargos do seu equacionamento (Couto; Raichelis; Yasbek, 2012: 54).
Outra questão não menos importante nesse campo compreende os entraves que a
política de Assistência Social vem enfrentando em seu processo de consolidação.
Ao longo dos anos, observamos que a cultura política pautada em velhas práticas
patrimoniais, assistencialistas e de primeiro-damismo não foi ultrapassada. São
Características que historicamente enraizaram-se no país e vem contribuindo na
desconstrução da Assistência social, enquanto política de proteção social.
Se analisarmos, embora já situada no campo da política pública, há um desconhecimento
da política de assistência social, e uma compreensão no imaginário social de que ela
constitui-se um gesto de solidariedade, de benevolência ou apenas um paliativo, uma
prática casual, contradizendo o seu sentido político e de caráter público.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os avanços no campo da proteção social brasileira foram significativos para a ampliação e
expansão de políticas sociais que se revelam como respostas e formas de efetivação na
garantia de direitos para a população no Brasil. Contudo, sob a perspectiva neoliberal
vivenciada, temos um ataque à proteção social e a intervenção do Estado no trato da
Questão Social.
Em virtude dos ajustes neoliberais, o campo da proteção social e das políticas públicas no
país sofre com significativos retrocessos. Observa-se que as medidas tomadas com o
160
triunfo do neoliberalismo priorizaram a intervenção mínima do Estado na economia e nos
assuntos sociais, deixando o mercado agir de forma “livre”. A prioridade está em efetuar
ações para manter equilíbrio econômico.
Em meio à conjuntura de desigualdades e pobreza, a intervenção do Estado frente à
Questão Social necessita garantir muito além do que o patamar mínimo de bem estar a
sua população.
Com a atuação de um Estado Assistencial, o trato compensatório da pobreza se revela na
forma como esta tem sido banalizada e desvinculada das causas que a constitui.
Dessa forma, entre avanços e retrocessos na história da proteção social e das políticas
públicas no Brasil, a Assistência Social precisa ser compreendida como importante
mecanismo de operação de serviços e benefícios de alcance a população que dela
necessita.
Ao longo dos anos, ela tem perdido sua visibilidade no que tange ao seu real significado. E
o Estado tem um papel relevante nesse contexto, necessitando atuar de forma a garantir
efetivamente o direito e a cidadania de todos.
O rompimento com a herança conservadora no trato da assistência social se apresenta
hoje como um dos maiores desafios a ser enfrentado nesse campo. Atribuí-la fora da
perspectiva de uma política de direito e distanciada da responsabilidade estatal reforça a
percepção dessa política como sendo de ajuda aos “pobres”. No entanto, sabemos que “a
condição de ser pobre não gera direitos. É a condição de cidadão que os gera” (Sposati,
2007: 441).
Avançar na consolidação da assistência social no espaço de interesse público é, portanto,
uma das formas que propiciará avanços no trato dessa política no Brasil, principalmente
no combate a pobreza e a redução das desigualdades sociais.
É ainda avançar na construção de um modelo de proteção social comprometido com o
bem estar de todos os cidadãos, principalmente dos que se encontram em situações de
risco e vulnerabilidade social. Para além do Estado Assistencial, é necessário abrir novos
caminhos para prosseguir.
161
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162
Capítulo X
O acolhimento nas políticas de saúde e assitencia social no Brasil
Priscila Semzezem1
Jolinda de Moraes Alves 2
Resumo
O objetivo deste artigo é compreender o procedimento do “acolhimento” nas políticas
públicas de saúde e de assistência social no Brasil. Trata-se de uma pesquisa bibliográfica
e documental sobre a acolhida, que tem como fonte os documentos oficiais brasileiros
sobre o SUS – Sistema Único de Saúde e do SUAS -Sistema Único de Assistência Social,
destacando as características e especificidades metodológicas que vem sendo erigidas em
cada uma dessas duas políticas públicas, de forma comparativa. O acolhimento é
desenvolvido na política de saúde desde 1980, mas, na política de assistência social, ainda
em construção no país, é um tema ainda pouco estudado, pois aparece em 2004, com a
aprovação da Política Nacional de Assistência Social. Em termos comparativos o artigo
mostra ser possível identificar que muito embora a acolhida seja um procedimento
executado no início do atendimento, existem particularidades em sua construção histórica
e social, que determinam suas intencionalidades, objetivos, finalidades, e constituição de
metodologias, que se materializam no cotidiano dos serviços ofertados a população.
Palavras-chaves: Acolhimento; Política de Saúde; Política de Assistência Social.
Abstract
The objective of this paper is to understand the procedure of " host " in public health
policies and social assistance in Brazil . It is a bibliographic and documentary research on
the reception , which is sourced Brazilian official documents on the NHS - National Health
System and the Single ITS - Social Assistance System , highlighting the methodological
characteristics and specificities that have been erected in each of these two public policies
, comparatively. The host is developed in health policy since 1980 , but in social welfare
policy , still under construction in the country , is a subject still little studied , as appears in
2004 , with the approval of the National Social Assistance . In comparative terms the
article shows can be identified that although the reception is a procedure performed at
1 Mestre em Serviço Social e Política Social pela UEL – Universidade Estadual de Londrina; Professora do
Curso de Serviço Social UNESPAR – Universidade Estadual do Paraná – Campus Paranavaí e da FAMMA –
Faculdade Metropolitana de Maringá/ Pr. Brasil. Email: [email protected] . 2 Doutora em História e Sociedade pela UNESP, Assis/SP, Docente e pesquisadora do Departamento de
Serviço Social da UEL. Coordenadora do Programa de Pós-graduação em Serviço Social e Política Social.
Membro do Núcleo de Estudos e Pesquisas sobre Gestão de Políticas Sociais da UEL. [email protected]
163
the beginning of care , there are peculiarities in its historical and social construction ,
which determine their intentions, objectives, goals , and establishment of methodologies ,
which materialize in daily services offered to the population .
Keywords : Home ; Health Policy; Social Welfare Policy .
Introdução
O acolhimento ou a acolhida vem sendo utilizados nas políticas públicas brasileiras, como
uma abordagem técnica dos usuários dos serviços em saúde e na assistência social, com
algumas semelhanças, mas também com particularidades históricas e sociais, que
determinam seus objetivos e finalidades, assim como suas distintas intencionalidades e
metodologias.
De início cabe afirmar que o aprofundamento dos estudos sobre o tema nos levou a
considerar que não existe um conceito único sobre a acolhida ou o acolhimento, posto
que constatam-se várias dimensões do conceito e portanto, compreensões diferenciadas:
À medida que foram sendo conhecidos os estudos que abordam o acolhimento, foram
encontradas distintas perspectivas e, embora entre elas existam poucos pontos
divergentes, mesmo assim, muitos elementos em comum foram identificados, fazendo
com que algumas perspectivas não se excluam mutuamente (Chupel, 2008, p. 45).
Na política de saúde, o acolhimento torna-se presente nas ações de assistência do
modelo tecno-assistencial na assistência integralizada e humanizada caracterizado por
uma nova proposta de organização e gestão dos serviços, a partir da implantação do SUAS
– Sistema Único de Saúde, na década de 80 do século XX.
Na política de assistência social, aprovada em 2004, está descrita a “segurança de
acolhida” que consiste em prover por meio da oferta pública de espaços e serviços
adequados à realização de ações de recepção, escuta profissional qualificada, informação,
referência, concessão de benefícios, aquisições materiais, sociais e educativas. Supõe a
abordagem dos usuários em territórios de incidência de situações de risco bem como a
oferta de uma rede de serviços e de locais de permanência de indivíduos e famílias de
curta, média ou longa duração.
164
O objetivo deste estudo é explicar o que é ser acolhido na política de assistência social e
como se dá o acolhimento na política de saúde identificando as semelhanças e as
diferentes compreensões expressas na literatura e nos documentos oficiais do SUS e do
SUAS.
O acolhimento na Política de Saúde
Na trajetória histórica da saúde no contexto brasileiro, torna-se fundamental
compreender como os diferentes modelos de atenção deram embasamento para a
instituição do acolhimento garantido nos serviços de saúde. Eles são resultados de
processos históricos, culturais e políticos, ligados ao contexto nos quais estão inseridos,
como explicam Merhy; Malta e Santos (2004,p. 4): “[...] No âmbito, da saúde conformam-
se distintos modelos tecnoassistenciais apoiados em diferentes formas de organizar a
produção em saúde, em determinadas sociedades e períodos”
O Brasil teve vários modelos de atenção em diferentes momentos históricos. No século
XIX caracterizou-se o modelo sanitarismo campanhista, no qual os serviços e ações
sanitárias eram fornecidos de forma compulsória, tendo como foco as doenças infecto-
contagiosas. No início do século XX, foi adotado o modelo assistencialista, que tinha como
alvo os trabalhadores inseridos formalmente no mercado de trabalho, o importante não
era sanear os espaços, e sim cuidar dos corpos dos trabalhadores, para manter sua
capacidade produtiva. As suas características eram pautadas na priorização da prática
médica curativa, individual, assistencialista e especializada em detrimento das ações de
agravos e promoção da saúde (Merhy; Malta & Santos, 2004).
Esses dois modelos não estavam centrados na promoção à saúde e sim na visão da
assistência médica, como uma concepção mecanicista, caracterizada pelo reducionismo
da causalidade aos fatores biológicos e pelo foco da atenção sobre a doença e o indivíduo.
Com o SUS – Sistema Único de Saúde, na década de 80 do século XX, surge o modelo
integrado de saúde, uma nova concepção do processo saúde-doença e uma nova
definição do vínculo entre serviços e usuários. A construção do SUS acontece a partir das
lutas travadas no bojo do Movimento de Reforma Sanitária no Brasil, durante a década de
165
80, apresentando um conceito ampliado de saúde. A saúde não é vista mais como
ausência de doença, o foco começa ser na qualidade de vida e a determinação social do
processo saúde – doença, ou seja, as necessidades de saúde não residem somente em não
estar doente, e sim é entendida como produtos das relações sociais e destas com o meio
social, físico e cultural (Nogueira & Mioto, 2008).
Nesse sentido, a nova concepção tem como base o atendimento integral, com destaque
para as atividades preventivas, sem prejuízo aos outros serviços, sendo assim, esse
modelo se propõe a romper com a proposta de saúde baseada na medicina curativa e na
atenção focada à doença, pois, prevê o princípio da integralidade, que garante a
assistência à saúde a partir de um conjunto articulado e contínuo de ações e serviços
preventivos e curativos, individuais e coletivos. Esse novo modelo integrado conduziu à
elaboração de diversas propostas, dentre as quais se destaca, o acolhimento como uma
das estratégias de intervenção voltada à concretização dos princípios e diretrizes do SUS.
O acolhimento torna-se presente nas ações de assistência do modelo integrado à saúde e
faz parte de uma nova proposta de organização e gestão dos serviços, como afirmam
Franco, Bueno e Merhy:
[...] o acolhimento tem sido compreendido como um dispositivo capaz de alterar o
modelo tecno-assistencial na assistência à saúde, pautado no desenvolvimento de práticas
que contemplem o princípio da integralidade, com a garantia de acesso, a criação de
vínculo e do atendimento humanizado (Franco, Bueno & Merhy, 1999, p. 30).
Um dos motivos da necessidade de pensar o acolhimento nos serviços de saúde foi com
uma tecnologia para garantir também o princípio da integralidade, que implica na
produção de serviços, ações e práticas de saúde, garantindo à população o atendimento
mais abrangente de suas necessidades. Assim sendo, o entendimento do processo saúde-
doença não está somente pautado nos aspectos biológicos, mas, leva em consideração
aspectos sociais e culturais.
Assim, na política de saúde especificamente a compreensão do acolhimento está
relacionada como a proposta de reorganização dos serviços, para isso é necessário no
primeiro momento apreender como se dá o processo de trabalho em saúde, pois, assim
166
entenderemos por que ele se torna importante na assistência à saúde e na garantia da
integralidade.
Todo processo de trabalho tem as suas especificidades e particularidades; Merhy (1999)
explica que a produção de um produto exige técnicas e matérias-primas específicas,
modos de organizar o trabalho distinto e trabalhadores próprios para determinada
produção. Na saúde, a composição do processo de trabalho se dá mediante um conjunto
de máquinas que são usadas nas ações de intervenção realizadas sobre os “pacientes”,
somado ao saber adquirido como uma ferramenta, pois, delimita a forma de pensar e
organizar a atuação sobre os casos de saúde.
A concretização dos atos de saúde é um encontro entre trabalhadores de saúde e o
usuário que apresenta as suas necessidades, devendo resultar em uma aposta de defesa à
vida, através do cuidado em saúde. Assim, a abordagem assistencial de um trabalhador de
saúde junto a um usuário-paciente é produzida por meio do trabalho vivo em ato, ou seja,
a produção do cuidado depende do trabalho humano:
[...] há um encontro entre duas “pessoas”, que atuam uma sobre a outra, e no qual opera
um jogo de expectativas e produções, criando-se intersubjetivamente alguns momentos
interessantes, como os seguintes: momentos de falas, escutas e interpretações, no qual
há a produção de uma acolhida ou não das intenções que estas pessoas colocam neste
encontro; momentos de cumplicidades, nos quais há a produção de uma
responsabilização em torno do problema que vai ser enfrentado; momentos de
confiabilidade e esperança, nos quais se produzem relações de vínculo e aceitação
(Merhy, 1999, p. 20).
O usuário deve ser coparticipe no processo, pois a medida que ele fornece as informações
sobre o seu estado de saúde e cumpre as recomendações médicas e terapêuticas é que se
tem a compreensão de sua necessidade em saúde (Costa, 2007).
Segundo Carvalho e Cunha (2006), tem sido um empecilho para o desenvolvimento do
SUS (Sistema Único de Saúde) a alteração do processo de trabalho e da participação dos
trabalhadores de saúde na modificação social. Sendo o processo de trabalho na saúde
constituído pelo trabalho em ato, a mudança do modelo assistencial depende também
dos trabalhadores que estão inseridos nos serviços e ações na saúde:
167
[...] entendemos que apenas alterando o modo como os trabalhadores de saúde se
relacionam com o seu principal objeto de trabalho, a vida e o sofrimento dos indivíduos e
da coletividade representados como doença, é que será possível cumprir os preceitos
constitucionais que garantem o direito efetivo à saúde a todos os brasileiros (Carvalho &
Cunha, 2006, p. 837).
Para Franco, Bueno e Merhy (1999), o acolhimento pode modificar radicalmente o
processo de produção em saúde, pois, se constitui em uma ação tecno-assistencial que
pressupõe a mudança da relação profissional/usuário através de parâmetros técnicos,
éticos, humanitários e de solidariedade. Permite refletir e mudar os modos de operar a
assistência, questionando as relações clínicas no trabalho em saúde, os modelos de
atenção e gestão e as relações de acesso aos serviços. Dentro desse contexto, o
acolhimento passa a ser construído como uma ação na Política de Humanização do SUS:
[...] O acolhimento é um modo de operar os processos de trabalho em saúde de forma a
atender a todos que procuram os serviços de saúde, ouvindo seus pedidos e assumindo
no serviço uma postura capaz de acolher, escutar e pactuar respostas mais adequadas aos
usuários. Implica prestar um atendimento com resolutividade e responsabilização,
orientando, quando for o caso, o paciente e a família em relação a outros serviços de
saúde para a continuidade da assistência e estabelecendo articulações com esses serviços
para garantir a eficácia desses encaminhamentos (Brasil, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2004, p.
5).
Nesse sentido, o acolhimento não se dá em um local específico, mas se constrói em meio
às necessidades apresentadas que devem ser pautadas no direito e na solidariedade
humana. O acolhimento, portanto, deve ocorrer em todos os momentos do serviço de
saúde e pressupõe uma mudança em todo o sistema de saúde, na forma em que são
recebidos os usuários nos serviços e a responsabilização por eles (Abbês & Massaro,
2004).
A proposta do acolhimento pressupõe intervir na organização e funcionamento dos
serviços, levando em consideração os usuários e suas necessidades de saúde, conforme
expresso nos princípios:
1 Atender a todas as pessoas que procuram os serviços de saúde, garantindo a
acessibilidade universal. Assim, o serviço de saúde assume sua função precípua, a de
168
acolher, escutar e dar uma resposta positiva, capaz de resolver os problemas de saúde da
população.
2 Reorganizar o processo de trabalho, a fim de que este desloque seu eixo central, do
médico para uma equipe multiprofissional – equipe de acolhimento –, que se encarrega
da escuta do usuário, comprometendo-se a resolver seu problema de saúde.
3 Qualificar a relação trabalhador-usuário, que deve dar-se por parâmetros humanitários,
de solidariedade e cidadania. (Franco, Bueno & Merhy,1999).
Com relação aos princípios expressos por Franco, Bueno & Merhy (1999), acessibilidade,
reorganização do processo de trabalho e qualificação profissional – foram sistematizados
por Chupel (2008, p. 48) no quadro 4, dando uma melhor visualização para compreender
o acolhimento em saúde.
Quadro 5 - Sistematização Acolhimento na Saúde
Fonte Chupel, 2008, p. 48.
169
Analisando o quadro acima, percebe-se que o primeiro princípio expressa o acolhimento
como elemento fundamental para a reorganização dos serviços em saúde, ou seja, deve
favorecer para que todos os indivíduos tenham acesso a esse direito. Os serviços
ofertados à população devem ser baseados na confiança e apoio, devendo acolher,
escutar, dar respostas, ou seja, ser capazes de resolver as necessidades apresentadas.
Em relação ao segundo princípio, o quadro mostra que toda a equipe é responsabilizada
pelo acolhimento, ou seja, não existe um profissional específico, todos devem estar
preparados e capacitados para realizá-lo.
Como consequência, o terceiro princípio demonstra que a relação entre trabalhador e
usuário deve ser qualificada, baseada em compromisso e responsabilidade, contribuindo
para a efetivação do princípio da integralidade expresso no SUS.
A comunicação é um dos fatores primordiais para o acolhimento. Segundo Mehry citado
por Campos (2006), acolher bem é resultado de uma atitude que garanta a escuta
qualificada das demandas com o objetivo de ofertar tecnologias, tanto saberes materiais
como não materiais que procuram ler o mundo a partir de um determinado conceito de
saúde e doença e produzir procedimentos eficazes.
Por meio da escuta qualificada, a proposta não é apenas de acolher a queixa do paciente,
mas é preciso ultrapassar o binômio queixa-conduta e ser capaz de propor ações que
proporcionem a resolução de sua necessidade em saúde:
[...] o acolhimento é mais do que uma triagem qualificada ou uma escuta interessada,
pressupondo um conjunto formado por atividades de escuta, identificação de problemas e
intervenções resolutivas para seu enfrentamento. Isso pode possibilitar a ampliação da
capacidade da equipe de saúde em responder às demandas dos usuários, reduzindo a
centralidade das consultas médicas e melhor utilizando o potencial dos demais
trabalhadores de saúde (Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, n.d).
Assim, o acolhimento surge como uma proposta de reorganização nos serviços,
articulando a necessidade de garantir os princípios de um modelo integrado de assistência
à saúde, proporcionando uma nova forma de pensar o processo saúde-doença e no
atendimento das necessidades em saúde.
170
Vale ressaltar que o acolhimento não é a única possibilidade de reorganização dos
serviços de saúde e nem deve dar conta de todos os desafios que se colocam com o SUS.
O entendimento preliminar proposto neste item se justifica para favorecer a compreensão
de que na política de saúde, o acolhimento possui uma construção histórica, com
particularidades, especificidades, objetivos e finalidades. A seguir passaremos a explicar os
aspectos da acolhida na política de assistência social.
A segurança de acolhida expressa na Política de Assistência Social
Por muito tempo a assistência social no Brasil foi desenvolvida pela rede de
benemerência, solidariedade, caridade, como responsabilidade das organizações não
governamentais. A partir de 1988 com a promulgação da nova Constituição Federal, a
assistência social passa a ser reconhecida parte integrante da seguridade social, como
política pública, dever do Estado e direito do cidadão. A partir de então se inicia um
processo de organização da política em relação aos níveis de sua proteção e o
reordenamento dos serviços, programas, projetos e benefícios.
Na atualidade a assistência social no Brasil é considerada enquanto política de ação
protetiva, que assegura os direitos socioassistenciais a usuários tratados como sujeitos de
direitos reclamáveis. Segundo o Ministério de Desenvolvimento Social: “A proteção social
no âmbito da assistência social tem por direção o desenvolvimento humano e social e os
direitos de cidadania.” (MDS, 2008, p. 45).
Ela está incluída e regulamentada no campo da seguridade social como política de
proteção social não contributiva, tem o dever de prover ações preventivas e protetivas em
face de vulnerabilidade, riscos e danos sociais:
Todo este compromisso com a proteção social aos riscos, vitimizações, exclusões e
vulnerabilidades sociais se fundamenta na expansão de um padrão societário de civilidade
que afiança um padrão básico de vida e respostas dignas a determinadas necessidades
sociais (Sposati, 2007, p. 451).
A proteção social expressa e que deve ser operada envolve um conjunto de seguranças:
segurança de acolhida, segurança social de renda, segurança de convívio, segurança de
171
desenvolvimento de autonomia e segurança de benefícios materiais ou em pecúnia.
Destacamos a segurança de acolhida, por nos permitir compreender o objeto do estudo,
resgatando o que está expresso na PNAS/2004:
Por segurança de acolhida, entende-se como uma das seguranças primordiais da política
de assistência social. Ela opera com a provisão de necessidades humanas que começa com
os direitos à alimentação, ao vestuário e ao abrigo, próprios à vida humana em sociedade.
A conquista da autonomia na provisão dessas necessidades básicas é a orientação desta
segurança da assistência social. É possível, todavia, que alguns indivíduos não conquistem
por toda a sua vida, ou por um período dela, a autonomia destas provisões, por exemplo,
pela idade- uma criança ou um idoso -, por alguma deficiência ou por uma restrição
momentânea ou contínua da saúde física ou mental. Outra situação que pode demandar
acolhida, nos tempos atuais, é a necessidade de separação da família ou da parentela por
múltiplas situações, como violência familiar ou social, drogadição, alcoolismo,
desemprego prolongado e criminalidade. (Brasil, 2004, p. 31 - 32).
Como um mecanismo de garantia de proteção social, ela expressa ser capaz de responder
a todas as necessidades e demandas do usuário, pois, prevê desde respostas às
necessidades imediatas quando chegam ao serviço como também à conquista de sua
autonomia.
Além disso, a segurança de acolhida assegura a aquisição social, material e educativa,
perpassando a proteção que deve ser garantida pelas outras seguranças, por exemplo, a
segurança de renda que se efetiva mediante a concessão de bolsas-auxílios financeiros e
pela concessão de benefícios continuados; a segurança de benefícios materiais que
garante a provisão de benefícios eventuais e a segurança de convívio que se realiza por
meio da oferta pública de serviços e de trabalho socioeducativo que garantam a
construção, restauração e fortalecimento de laços de pertencimento.
Almeida (2008) descreve que a acolhida consiste na escuta qualificada das necessidades e
demandas trazidas pela população, com oferta de informações sobre serviços, programas
e demais benefícios da rede socioassistencial.
Vale ressaltar que a V Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em 2005,
apresentou o resultado da pesquisa: “Fotografia da Assistência Social no Brasil na
perspectiva do SUAS” (Brasil, 2005), os Direitos dos Usuários dos Serviços
Socioassistenciais, tendo como referência as seguranças, contidas na PNAS/2004:
172
Segurança de Acolhida; Segurança Social de Renda; Segurança do Convívio ou Vivência
Familiar, Comunitária e Social; Segurança do Desenvolvimento da Autonomia Individual,
Familiar e Social; Segurança de Sobrevivência a Riscos Circunstanciais. Assim, no Decálogo
dos Direitos Socioassistenciais3, debatido na VI Conferência de Assistência Social, consta
entre eles: “Direito do usuário à acessibilidade, qualidade e continuidade”, o que aponta a
acolhida como um direito da assistência social, explica Couto (2007, p. 24 - 25):
[...] direito do usuário e usuária, da rede socioassistencial à escuta, ao acolhimento e de
ser protagonista na construção de respostas dignas, claras e elucidativas, ofertadas por
serviços de ação continuada localizados próximos à sua moradia, operados por
profissionais qualificados, capacitados e permanentes, em espaços com infraestrutura
adequada e acessibilidade que garantam atendimento privativo, inclusive, para os
usuários com deficiência e idosos. De forma clara, esse direito assegura um atendimento
sistemático de natureza pública com qualidade e continuidade. Impõe para tanto, a
necessidade de profissionalização na prestação dos serviços, e indica a necessária
estruturação física dos serviços, garantindo assim o acesso a todos.
A concepção de serviços socioassistenciais é especificada de acordo com coberturas de
proteção social básica que tem por objetivos prevenir situações de risco por meio do
desenvolvimento de potencialidades e aquisições e o fortalecimento de vínculos
familiares e comunitários. E da proteção social especial de alta e média complexidade, a
primeira atende os indivíduos que tiveram a violação de direitos, mas não tiveram os seus
vínculos rompidos; a segunda quando houve a violação de direitos e os vínculos já foram
rompidos. (Brasil, 2005).
As famílias são atendidas prioritariamente por dois equipamentos públicos de
acolhimento aos usuários da política de Assistência Social, locais de referência de serviços
que devem prover seguranças sociais e a garantia de direitos à população: o CRAS -
Centro de Referência da Assistência Social e o CREAS - Centro de Referência Especializado
da Assistência Social. Este estudo em especificamente tem como foco a proteção social
básica e o equipamento CRAS.
3 Disponível em: http://www.mds.gov.br/cnas/metas-e-estrategias-plano-decenal/decalogo-
socioassistencial.pdf/view. Acesso em: 10 fev. 2012.
173
O CRAS, de acordo com Colin & Silveira (2007), é uma unidade descentralizada da política
de assistência social destinada às pessoas em situação de vulnerabilidade social, e devem
estar localizados em áreas vulneráveis, portanto é a referência das famílias necessitadas
no que se refere à inserção e inclusão nos serviços que devem garantir seus direitos.
Nesse sentido, os serviços ofertados no CRAS visam potencializar a família como unidade
de referência, fortalecendo seus vínculos internos e externos, através do protagonismo e
autonomia de seus membros. Objetivam a convivência, a socialização, o incentivo à
participação e o acolhimento de famílias cujos vínculos familiares e comunitários
encontram-se fragilizados. Dividem-se em três principais eixos de atuação: o Serviço de
Proteção e Atendimento Integral à Família (Paif); os Serviços de Convivência e
Fortalecimento de Vínculos, que são quatro, organizados por faixa etária (crianças,
adolescentes, jovens e idosos), e o Serviço de Proteção Social Básica no Domicílio para
Pessoas com Deficiência e Idosas (MDS, 2011).
De acordo com a Tipificação socioassistencial (Resolução nº 109, de 11 de novembro de
2009) o PAIF deve necessariamente e exclusivamente ser ofertado nos CRAS e é o
principal serviço de Proteção Social Básica, ao qual todos os outros serviços desse nível de
proteção devem se articular. Consiste no trabalho social com famílias, de caráter
continuado, com a finalidade de fortalecer a função protetiva das mesmas, prevenir a
ruptura dos seus vínculos, promover seu acesso e usufruto de direitos e contribuir para a
qualidade de vida. São usuários prioritários os que apresentam as seguintes situações
consideradas de maior vulnerabilidade social: famílias beneficiárias do Programa Bolsa
Família em descumprimento de condicionalidades; famílias do Programa de Erradicação
do Trabalho Infantil – PETI, em descumprimento de condicionalidades; famílias com
pessoas com deficiências de 0 a 18 anos beneficiários do BPC; famílias beneficiárias do
Programa Bolsa Família e/ou situação de risco com jovens de 15 a 17 anos. E ainda
merecem atenção: as famílias residentes no território do CRAS com presença de pessoas
que não possuem documentação civil básica, famílias com crianças de 0 a 6 anos em
situação de vulnerabilidade ou risco social, famílias com indivíduos reconduzidos ao
174
convívio familiar, após cumprimento de medidas protetivas e /ou outras situações de
privação de convívio familiar e comunitário e famílias com pessoas idosas.
Os serviços são responsáveis em prover as seguranças sociais, tendo como objetivo cobrir,
reduzir e prevenir situações de vulnerabilidade. Ao relacionarmos a segurança de acolhida
ao serviço de proteção social básica, referenciamos ao que está regulamentado na
Tipificação dos Serviços Socioassistenciais (Resolução Nº 109, de 11/11/2009 – Conselho
Nacional de Assistência Social – CNAS) de como deve assegurada:
- Ter acolhida suas demandas, interesses, necessidades e possibilidades;
- Receber orientações e encaminhamentos, com o objetivo de aumentar o acesso a
benefícios socioassistenciais e programas de transferência de renda, bem como aos
demais direitos sociais, civis e políticos;
- Ter acesso a ambiência acolhedora;
- Ter assegurada sua privacidade.
Acolher no serviço de proteção social básica significa receber e reconhecer as demandas,
interesses e possibilidades do indivíduo ou família, conceder orientações e
encaminhamentos para assegurar os direitos sociais e o trabalho realizado nos serviços
deve respeitar e ter compromisso com a história do indivíduo ou família.
As seguranças sociais a serem afiançadas pela política de assistência social foram definidas
no documento da PNAS em 2004, mas ainda carecem de uma regulação mais consistente
no que concerne a sua materialidade. Em 2009 foi editado o primeiro Caderno de
Orientações Técnicas sobre o CRAS pelo MDS (2009), porém ele não descreve como
devem ser operacionalizadas essas seguranças. Recentemente, em agosto 2012, o MDS
publicou dois cadernos de Orientações Técnicas sobre o PAIF, sendo que o volume II
“Trabalho Social com Famílias do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família –
PAIF” qualifica a acolhida como uma ação dentre o conjunto de ações que compõem o
PAIF – acolhida, oficinas com famílias, ações comunitárias, ações particularizadas e
encaminhamentos. Esse documento explicita claramente em que consiste cada ação; para
que servem; o que é importante considerar para operacionalizá-las e quais as formas de
175
implementá-las. Prevê ainda, que a execução das ações é de responsabilidade dos
profissionais de nível superior que compõem a equipe técnica do CRAS.
A) Acolhida
As normativas esclarecem que a acolhida se distingue da recepção, que é a primeira
atenção que o usuário recebe ao adentrar no CRAS. A Recepção que antecede a acolhida,
pode ser realizada por funcionários de nível médio capacitados para responder às
demandas de forma solicita e respeitosa. Nesse primeiro momento são colhidas
informações gerais sobre a família, para subsidiar a acolhida, podendo ser realizada no
momento em que a família chega ao serviço, como também agendada, de acordo com a
urgência apresentada.
Para melhor compreensão da acolhida prevista nas orientações técnicas4 faremos uma
breve explanação de todas as ações que compõem o PAIF, as quais consolidam o trabalho
social com famílias do PAIF e têm por desafio materializar os objetivos deste Serviço.
No documento, as ações são organizadas em ações de caráter individual ou coletivo e
demonstradas a partir do quadro a seguir:
Quadro 06 - Ações do PAIF
Fonte: MDS, 2012, p.14
Percebe-se ao analisar o quadro de ações, bem como sua descrição, que a acolhida no
PAIF é concebida como o contato inicial de um indivíduo ou família com o Serviço. É o
primeiro contato qualificado realizado por meio de escuta das necessidades e demandas
4 Para maiores informações buscar BRASIL/MDS. As Orientações Técnicas sobre o PAIF , Vol. 2, Brasília, 2012
176
trazidas pelas famílias, bem como a oferta de informações sobre as ações do serviço e
rede socioassistencial.
A acolhida constitui ação essencial do PAIF, pois é quando ocorre o início do vínculo entre
o Serviço e a família. É o momento em que o profissional deve buscar compreender os
múltiplos significados das demandas, vulnerabilidades e necessidades apresentadas pelas
famílias, buscando também identificar seus recursos e potencialidades e como tais
situações se relacionam e ganham significado no território (MDS, 2012).
A acolhida pode ser implementada de forma particularizada e/ou em grupo. A acolhida
particularizada pode se efetivar no CRAS, é preciso ter um local adequado, podendo ser
uma sala de atendimento com condições para resguardar o sigilo das informações
repassadas pela família, como também pode ser realizada no domicílio em que as famílias
são atendidas na própria residência em situações específicas tais como: as famílias que
não respondem ao convite para comparecer ao CRAS ou estão vivenciando situações de
vulnerabilidades e risco e não procuram o serviço. Já a acolhida em grupo é utilizada como
estratégia para o repasse de informações sobre o serviço, a escuta de demandas gerais
das famílias, a compreensão dos impactos do território sobre tais demandas e a
publicização e discussão dos assuntos de interesse da comunidade em geral (MDS, 2012).
Essa ação permite o início de vínculo entre a família e o serviço, e é o momento que
devem ser coletadas informações sobre a família e o território, considerando tanto os
aspectos objetivos, como também os subjetivos; possibilitando a compreensão dos
significados das demandas, vulnerabilidades, necessidades apresentadas, como também
identificar recursos e potencialidades no território:
Na acolhida, a história de cada família deve ser compreendida, quando houver a
possibilidade, a partir da escuta do maior número possível de membros. São parte dessa
história fatos, emoções ou sentimentos relatados pelos membros atendidos ou
apreendidos pelos profissionais responsáveis pela acolhida. Esses relatos e percepções
favorecerão a reflexão sobre a relação da família com o território, suas redes de apoio,
acesso a serviços, potenciais comunitários e dos membros pertencentes a esse grupo
familiar (MDS, 2012, p. 17).
177
Para que a acolhida se materialize no cotidiano dos CRAS deve ser pautada em algumas
atitudes tais como: a apresentação do profissional, o reconhecimento dos usuários pelo
nome, a prestação de informações, a realização de encaminhamentos, a escuta e
valorização das informações repassadas e a participação das famílias na construção do
planejamento de atendimento e acompanhamento. O profissional nesse processo deve se
responsabilizar pelas respostas às demandas e vulnerabilidades apresentadas,
proporcionando assim a ampliação da proteção por meio do trabalho realizado. Ainda é
necessário ressaltar que a acolhida deve ser uma ação planejada para que as famílias se
sintam respeitadas e apoiadas, reconhecendo o serviço como um direito.
O diálogo franco, uma escuta sem julgamento ou preconceitos, que permita à família falar
de sua intimidade com segurança, e a capacidade de percepção de quem acolhe, são
condições básicas para que o saber profissional seja colocado à disposição da família,
auxiliando-a na construção do conhecimento sobre sua realidade e, consequentemente,
no seu fortalecimento (MDS, 2012).
Assim, a segurança de acolhida a ser afiançada no PAIF, refere-se ao direito de indivíduos
e famílias a atendimento em ambiente salubre, acolhedor e privativo; à escuta profissional
apta a acolher demandas, interesses, necessidades e possibilidades, bem como à
disponibilização de informações sobre direitos, serviços socioassistenciais e setoriais, e
meios de acessá-los. E ainda a efetividade da segurança de acolhida no âmbito do PAIF
ocorre não somente em um processo de escuta, orientações e encaminhamentos, mas
também nas respostas às demandas apresentadas pela família, assegurando o seu
reconhecimento como sujeito de direitos.
B) Oficina com famílias
A segunda ação que compõe o PAIF é a oficina com famílias, que se constitue em
“encontros previamente organizados, com objetivos de curto prazo a serem atingidos com
um conjunto de famílias, por meio de seus responsáveis ou outros representantes, sob a
condução de técnicos de nível superior do CRAS” (MDS, 2012, p. 23).
178
Compreende-se como um espaço de reflexão sobre temas de interesse das famílias, sobre
vulnerabilidades e riscos ou potencialidades. Tais oficinas objetivam fortalecer a função
protetiva das famílias, ampliar as possibilidades de acesso a direitos, contribuir para o
fortalecimento de laços comunitários, do protagonismo e participação social, favorecer o
desenvolvimento de projetos coletivos, estimular o diálogo como estratégia para a
resolução de conflitos e fortalecer a prevenção a riscos.
As oficinas com famílias devem buscar articular três dimensões. A dimensão reflexiva que
prevê o foco no desenvolvimento da capacidade das famílias em sistematizar e refletir
sobre uma dada temática que diz respeito às experiências por elas vivenciadas, sendo
estimuladas a: conhecer seus direitos, conviver com a diversidade, reduzir preconceitos,
discriminações e estigmas no âmbito familiar e comunitário, desenvolver ou fortalecer as
redes sociais de apoio, compor iniciativas de participação social e estabelecer diretrizes
para mudanças.
A dimensão da convivência que visa potencializar a troca de experiências e vivências e por
meio desta estratégia promover o sentimento de pertença, a ampliação da capacidade de
resolução de conflitos através do diálogo e da negociação, a prática da vocalização das
necessidades e desejos e a habilidade de comunicação e interação.
A dimensão da ação que tem por objetivo central o desenvolvimento da participação
social, do protagonismo e da autonomia dos participantes. Neste caso é necessário
promover junto aos participantes uma perspectiva problematizadora, questionadora dos
obstáculos que impedem ou dificultam o acesso a direitos por parte das famílias,
procurando desenvolver processos que desencadeiem mobilização social e o
desenvolvimento de projetos comunitários.
C) Ações Comunitárias
Constituem-se em ações de caráter coletivo que têm por especificidade o fato de
mobilizar um número maior de pessoas do que as demais ações do PAIF. Tais ações têm
papel preponderante no processo de prevenção das potenciais situações de
179
vulnerabilidade e riscos sociais do território devido ao seu papel efetivo de divulgação e
promoção do acesso a direitos.
Por meio das ações comunitárias, o PAIF consegue potencializar o alcance de seus
objetivos, pois, através delas pode promover a comunicação comunitária, a mobilização
social e o protagonismo da comunidade; pode ainda desenvolver a sociabilidade e o
sentimento de coletividade, pressupostos imprescindíveis no processo de organização
comunitária.
As ações comunitárias devem ser planejadas e organizadas a partir de objetivos bem
claros e definidos decorrentes de diagnóstico do território; podendo ser realizadas a partir
de: Palestras, Campanhas e Eventos Comunitários.
D) Ações Particularizadas
Atendimento prestado pela equipe técnica dos CRAS à família, seja a algum (s) de seus
membros ou a todo o grupo familiar. Esta ação ocorre após a acolhida, de modo
individualizado. A opção pela utilização de ações particularizadas no atendimento às
famílias deverá ocorrer em casos extraordinários e têm por princípio conhecer a dinâmica
familiar mais aprofundadamente e prestar um atendimento específico à família.
Podem ser realizadas através do atendimento individualizado, prestado pela equipe
técnica do CRAS à família de modo individualizado, seja por meio do atendimento a um
núcleo familiar ou a um de seus membros, no ambiente do CRAS ou através do
atendimento individualizado prestado à família em sua unidade domiciliar. Essa forma de
atendimento deve ser utilizada em situações específicas, nas quais a família, em especial o
responsável familiar, apresenta dificuldades em comparecer ao CRAS por vulnerabilidades
diversas (como a impossibilidade temporária de locomoção devido a uma fratura na
perna, entre outras).
180
E) Encaminhamentos
Os encaminhamentos são os processos de orientação e direcionamento das famílias, ou
algum de seus membros, para serviços e/ou benefícios socioassistenciais ou de outros
setores, com vistas à promoção do acesso aos direitos e à conquista da cidadania.
Para a realização dos encaminhamentos é necessário contatos prévios e posteriores da
equipe técnica do CRAS com os serviços de forma a possibilitar a sua efetivação. Também
deve ser formalizado por meio de algum tipo de documento ou formulário que possa ser
entregue ao usuário e/ou enviado para a outra unidade; devendo conter, no mínimo,
identificação da pessoa encaminhada, a unidade de origem, a unidade de destino e o
motivo do encaminhamento. Tal documento também deve ter a identificação do
profissional que o fez.
No âmbito do PAIF existem duas formas de encaminhamento. A primeira,
Encaminhamentos para a Rede Socioassistencial do SUAS, inserção na PSB e
referenciamento à PSE ,são procedimentos de orientação e direcionamento das famílias,
ou algum de seus membros, para serviços socioassistenciais: serviços, programas e
projetos no âmbito da PSB e Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e
Indivíduos - PAEFI, no âmbito da PSE, e aos benefícios assistenciais (BPC, benefícios
eventuais, transferência de renda etc). E a segunda forma, Encaminhamentos para a Rede
Setorial de Políticas Públicas consistem na orientação e direcionamento das famílias, ou
algum de seus membros, para serviços de outros setores. Os contatos prévios e
posteriores da equipe técnica do CRAS com os serviços são imprescindíveis para garantir a
efetivação do encaminhamento e o retorno da informação.
Dessa forma, o encaminhamento é uma ação que deve ser precedida de um processo
institucionalizado, de responsabilidade do órgão gestor municipal, ou do DF, e órgãos
gestores das políticas setoriais, para que cumpra seu escopo: garantir o acesso a direitos
da população.
A análise do documento de orientações técnicas nos leva a concluir que a acolhida
prevista como uma ação do PAIF, não tem o mesmo sentido e abrangência da segurança
de acolhida afiançada na PNAS, ou seja, a segurança de acolhida extrapola a ação de
181
acolhida normatizadas no PAIF. Nosso entendimento é de que também mediante as
outras ações previstas, como oficinas, ações particularizadas ou comunitárias e mesmo
nos encaminhamentos, isto é, no conjunto de ações previstas na proteção social básica é
que se configura a materialidade da segurança de acolhida na Política de Assistência
social.
Assim compreendida a segurança de acolhida não pode ser caracterizada como uma ação
exclusiva do PAIF, mas uma ação que deve estar presente em todos os serviços,
programas e projetos socioassistenciais. Ao afiançar a segurança de acolhida aos usuários,
a política de assistência social, além de acolher suas demandas vinculadas às situações de
vulnerabilidade social, deve encaminhar todas as providências legais e legítimas desse
cidadão de direitos e ainda acompanhar o desfecho nos diferentes casos com suas
peculiaridades, garantindo que o sujeito se sinta seguro, não somente pelo acolhimento,
mas igualmente pela resolutividade das demandas colocadas no processo de atenção.
Conclusão
No que concerne à análise da compreensão da acolhida no âmbito das políticas sociais,
procuramos demonstrar em que consiste o acolhimento nas políticas, saúde e assistência
social. A pesquisa nos documentos oficiais e na literatura específica das áreas apontou
que, na saúde o acolhimento está principalmente relacionado às mudanças na
organização dos serviços, enquanto na Assistência Social a acolhida tem características
protetivas afiançadas por seguranças ao cidadão de direitos.
Observou-se que embora a política de assistência social, com o SUAS, tenha algumas
evidências com a política de saúde, são duas políticas distintas que possuem suas próprias
características, por isso, o acolhimento na saúde não pode ser transposto à política de
assistência social e ter os mesmos objetivos, finalidades e características.
Em relação a política de saúde, ressalta-se que o acolhimento é uma das formas que pode
contribuir para a efetivação do Sistema Único de Saúde, mas, por si só não é capaz de
responder os desafios e entraves que se fazem presente na operacionalização desse
sistema.
182
A política de assistência social no Brasil é recente e, a partir da instituição do Sistema
Único de Assistência Social – SUAS, são elaboradas as regulações necessárias para sua
implementação e configuração como sistema protetivo de característica não contributiva.
A cada regulamentação editada pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à
Fome se sucedem vários questionamentos que por sua vez indicam a necessidade de
novas adequações ou mesmo adaptações dessas normativas no âmbito de um processo
em construção.
Em relação a segurança de acolhida na política de assistência social, há que se ressaltar
ainda a ausência de normativas governamentais, bem como da carência do debate técnico
sobre a sua materialidade, donde se pode concluir que este é mais um processo em
construção dentro de todos os desafios trazidos com o SUAS.
Ressaltando que permenece ainda grandes desafios que carecem de investigação e
aprofundamento no que se refere tanto na materialização da acolhida na saúde quanto na
assistencia social, pois, a sociedade brasileira é complexa, quando considerados os seus
5.570 municípios, localizados em territórios tão diversos.
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185
Capítulo XI
Política Pública en salud. Reflexiones críticas desde el Trabajo social en el
primer nivel de atención en salud
Micaela Soledad Zucconi
Lic. en Trabajo Social. Docente de la UNLP
María Alejandra Parkansky
Lic. en Trabajo Social
Introducción
Es nuestro interés compartir algunas reflexiones sobre el proceso de intervención
profesional, en el marco de la Residencia de Trabajo Social y su relación con las políticas
públicas en salud en el primer nivel de atención.
Centramos nuestro análisis en un programa del Ministerio de Salud de la Nación de
reciente implementación, el Programa Sumar1. Entendiendo a las políticas públicas en una
relación de implicancia absoluta con la producción y reproducción social, se analizará la
implementación de dicho programa en el contexto del capitalismo tardío y las
modalidades de financiación como sistema político ideológico de control y naturalización
de la “cuestión social”.
Cabe mencionar que en la Residencia, como parte de la intervención profesional se llevan
a cabo distintas instancias de reflexión grupal y formación, donde se retoman emergentes
de la cotidianeidad de la práctica profesional. Así, surgen diferentes interrogantes sobre la
profesión y como ésta se ve interpelada éticamente ante la política y demanda
institucional.
Analizar la particularidad de la dimensión profesional en el centro de salud y su relación
con las políticas sociales nos ha llevado a la búsqueda de mediaciones explicativas acerca
1 El Programa SUMAR, ampliación del Plan NACER, es un programa federal del Ministerio de Salud de la
Nación, lanzado oficialmente en agosto del año 2012, de reciente implementación
186
de la naturaleza política económica de los programas sociales en salud y su dimensión
histórica.
Intentamos exponer en este documento el análisis del tema planteado, no como nos
hemos ido adentrando en el mismo, a través de la práctica y sus emergentes, sino con un
método de exposición a partir del cual consideramos es posible ordenar y transmitir
nuestras ideas.
Para ello, en un primer momento, desarrollamos las características centrales de la actual
política pública en salud, aproximándonos a las determinaciones sociales, políticas,
económicas e ideológicas que la caracterizan.
En un segundo momento, abordamos los programas sociales que se desprenden del Plan
Federal de Salud, tomando como objeto de análisis, el Programa Sumar del Ministerio de
Salud de la Nación2 y el nuevo sistema de transferencias capitadas a las provincias, siendo
que es a partir de su implementación que se genera una demanda institucional al Trabajo
Social, en torno a la facturación de prestaciones. De allí se desprenden una serie de
interrogantes que ponen en tensión le dimensión ética de la profesión.
En un tercer momento se aborda la intervención profesional en el marco de
implementación de estos programas. De las tensiones iníciales - proceso de ejecución del
programa- que implican tomar posicionamiento ético y político en el marco de la
autonomía relativa de intervención profesional, surge la necesidad de profundizar,
comprender y explicar la lógica que instalan este tipo de programas en salud que son la
expresión directa de las orientaciones de los organismos de crédito internacional que
financian gran parte de la política pública para el primer nivel de atención.
Política Social / Políticas de Salud
Partimos de considerar a la política social como una mediación entre economía y política,
como resultado de contradicciones estructurales engendradas por la lucha de clases y
delimitadas por los procesos de valorización del capital, lo cual nos lleva a analizar la
187
condición general de la política social en el contexto del capitalismo en curso (Rossetti
Behring, 2013)
Las políticas sociales devienen de la acción del estado, como proceso y resultado de
relaciones complejas y contradictorias, en el ámbito de los conflictos y lucha de clases que
envuelven el proceso de producción y reproducción del sistema. No constituyen en sí
mismas el resultado de la acción opresora del capital, ni de la acción benéfica del estado.
Analizar las mismas implica poner en consideración el movimiento del capital, y al mismo
tiempo de los movimientos sociales concretos que obligan a este a tomar medidas
paliativas (Faleiros, 2000).
Retomando el planteo de Nettto (2002) el Estado fragmenta y parcializa la cuestión social.
Así la política social se convierte “naturalmente” en políticas sociales, se actúa sobre las
secuelas como problemáticas sociales. La cuestión social es enfrentada, no como
totalidad, sino en múltiples partes autónomas, lo indivisible se hace divisible. La esencia
totalizante de la cuestión social se muestra en apariencia divorciada de los procesos
políticos que son su origen.
Desde esta perspectiva las demandas de los sujetos son comprendidas en su singularidad,
atomizadas, desconociendo las tendencias sociales e históricas que le otorgan significado
(Gianna, Mallardi, 2011). Quedando oculta la vinculación de las medidas que se llevan a
cabo con la estructura económica y con la acumulación de capital (Faleiros, 2000)
La intervención del estado se diversifica en distintas áreas (salud, educación, vivienda,
etc.) y con diferentes grados de alcance e incidencia. Decisiones que no se toman
autónomamente, sino en el contexto socio político contemporáneo, que coloca al estado
en la contradicción de tener que responder a los interés generales del capital y las
presiones de los trabajadores y movimientos sociales simultáneamente.
En este sentido, las transformaciones en el diseño, financiamiento y ejecución de las
políticas en salud se enmarcan en el contexto de reorganización del capital a nivel
mundial, luego de la segunda guerra, que se conoce como capitalismo tardío según la
188
definición de Ernest Mandel (1980).3 En este contexto, se derriban obstáculos en las
fronteras económicas que dificultan la circulación internacional de mercancías y
capital. Fronteras que fueron abiertas en el siglo XV cuando ya se revelaba la tendencia
del capital a la mundialización, es engañoso situar a la globalización como un fenómeno
reciente (Netto, 2006). El escritor uruguayo Eduardo Galeano expresa en uno de sus
mejores textos: “(…) el oro y la plata eran las llaves que el Renacimiento empleaba para
abrir las puertas del paraíso en el cielo y las puertas del mercantilismo capitalista en la
tierra”(…)“El poder europeo se extendía para abrazar el mundo” (Galeano, 1984:20)
haciendo referencia inequívocamente a la hoy mentada globalización.
Se produce una transnacionalización del capital financiero, asumiendo protagonismo las
mega empresas multinacionales que forman parte del contexto socio político de
transformación de las políticas sociales. En nuestro país las políticas neoliberales se
comienzan a delinear fuertemente con los gobiernos de facto de la década del 70, como
parte de un proyecto de refundación social, en palabras de Atilio Borón (s/f) 4, sobre un
esquema integral reaccionario que continúa procurando frenar los avances democráticos
y combatir la igualdad social.
En la década de los ´90 se agudizaron las medidas tendientes a la descentralización y a la
mercantilización de los servicios de salud, con claras orientaciones de organismos
internacionales como el BM y el BID, en el marco de reformas macroeconómicas que
sustentaron las políticas de ajuste estructural.
Las políticas de salud quedan atrapadas en la relación entre mercado y democracia según
lógicas completamente contradictorias de compra y venta de mercancías por un lado y de
protección de derechos por el otro. El derecho a la salud sólo queda plasmado en los
papeles, la mercantilización avanza y la salud se convierte en mercancía. Se privatizan
servicios públicos y a la vez la atención pública se terciariza en prestaciones privadas.
3 Ernest Ezra Mandel (1923 – 1995) economista marxista, militante, luchador popular, historiador belga de
reconocida trayectoria por su contribución a la interpretación del capitalismo mundial de posguerra. Su tesis
sostiene que el capitalismo ha atravesado tres momentos fundamentales el capitalismo de mercado, el
monopolista o del imperialismo y el actual denominado capitalismo tardío 4 Atilio Borón sostiene esta idea en varios de sus textos, esta afirmación es extraída de una entrevista realizada
por Hilario Rosete Silva del Centro de Estudios Miguel Enríquez de Chile.-
189
Se evidencia la fuerte impronta del BM en las políticas de salud. Según Moyano y Escudero
en el año 1992 el BM publica su informe “invertir en salud”: “donde establece pautas que
han tendido a transformar el concepto de atención de la salud a atención de la
enfermedad, a brindarla como una lógica mercantil que la convierte en una mercancía,
previendo modos de proveerla a la población excluida con políticas focalizadas, dejando
para otro milenio lo que se había avanzado con la estrategia de APS” (2005: 9).
Las fuentes de financiamiento externo: el Banco Mundial, el Fondo Monetario
Internacional, el Banco de Desarrollo, la Organización Mundial de Comercio son
organismos multilaterales de penetración ideológica, son entes políticos no simplemente
técnicos. Estas agencias imponen su mandato sobre los gobiernos, en las Universidades,
financian investigaciones y publicaciones científicas, con grandes recursos inciden en las
políticas de las entidades profesionales y medios de comunicación de masas. Por ejemplo,
cabe señalar que en los 90 (Escudero, 2005) el gasto/inversión5 total de medicamentos
ascendió a U$S 5.500 millones por año. Si bien el préstamo internacional era un monto
bajo en ese presupuesto, demostró como los organismos son capaces instalar su
orientaciones.
El recorte administrativo financiero en esta área específica de la política pública, se
expresa en la descentralización a los municipios, la privatización de servicios, los
programas focalizados, entre otras medidas específicas en el ámbito de la salud. Se
descentraliza la atención asistencial y el desarrollo de programas de promoción y
prevención a los municipios. En este sentido, los efectores públicos de salud se
constituyen en unidades auto-gestionadas eficientes, según lo establece el Decreto
578/936. Esta medidas de descentralización administrativa interfirieron en la dinámica
5 Aquí mencionamos las dos formas en que se define la política del estado en el manejo de los recursos
públicos. Consideramos que es correcto hablar de inversión en salud. No es lo mismo gasto que inversión, el
uso de las palabras devienen de un lugar en la memoria y tienen un efecto empírico al pronunciarlas. Gasto
social remite a las políticas neoliberales y a un posicionamiento que proviene del conservadurismo. En la
jerga cotidiana se habla de gasto, es la huella profunda de la impronta neoliberal. Para que exista una correcta
correlación entre lo que decimos y nuestra intencionalidad política debemos desaprender críticamente el
lenguaje y sus significados. 6 ART. 4.- El Hospital Público de Autogestión (HPA) actuará como organismo descentralizado de acuerdo
con las normas vigentes en cada jurisdicción y con las facultades legales que le asigne la autoridad
competente en el marco de dichas normas, con capacidad para: a) Realizar convenios con entidades de la
Seguridad Social comprendidas en las normas vigentes y las que se dicten en relación con las prestaciones que
190
tanto los hospitales del segundo y tercer nivel de complejidad como los centros de salud
en el primer nivel de atención, con orientaciones propias en programas de focalización en
los criterios de atención para las acciones de asistencia, promoción y prevención,
acompañado de un recorte del presupuesto destinado a las mismas, dando lugar a la
tercerización de servicios de salud privados.
Junto a estas medidas se agudiza la focalización de los programas sociales, con un fuerte
carácter compensador, crece el sector privado de salud.
Se produce un recorte del presupuesto destinado a las acciones de promoción y
prevención tanto en salud como en otras áreas de la política social que no demora en
expresarse en las instituciones hospitalarias.
Se generan programas destinados a salud que plantean, en lo formal, el fortalecimiento
del primer nivel de atención, retomando los principios “ideales” expresados en Alma Ata
1978, que propone la meta “Salud para todos en el año 2000” que se orienta a lograr un
universal ejercicio del derecho a la salud cuya principal estrategia para el logro de la
misma seria el objetivo de la Atención primaria de la Salud (APS). Sin embargo,
paradójicamente se disminuye el alcance de los programas, se evidencia un recorte en los
insumos y se precariza a los trabajadores.
En este sentido, la concreción de las propuestas para el primer nivel en el marco de las
particularidades que presenta el sistema público de salud en la actualidad, presenta
variados limites al desarrollo de los componentes y criterios que establecen las
orientaciones generales para la APS.
Si bien en términos “ideales” la atención primaria seria el eslabón inicial de la cadena de
atención, donde se resolverían los problemas de menor dificultad técnica –diagnóstica y
terapéutica- orientándose luego a niveles sucesivos de la cadena, en lo concreto se
evidencia una desarticulación entre los distintos niveles, puesto que existe un colapso en
los mismos estén obligados a brindar a sus beneficiarios. b) Complementar servicios con otros
establecimientos asistenciales. c) Cobrar los servicios que brinde a personas con capacidad de pago o terceros
pagadores que cubran las prestaciones del usuario de obras sociales, mutuales, empresas de medicina prepaga,
seguros de accidentes, medicina laboral u otros similares que estén obligadas por normas vigentes dentro de
los límites de la cobertura oportunamente contratada por el usuario. d) Integrar redes de servicios de salud con
otros establecimientos asistenciales públicos o privados debidamente habilitados por autoridad competente,
previa autorización de la autoridad jurisdiccional. e) Toda otra actividad que resulte necesaria para el
cumplimiento de los fines y objetivos establecidos en el acto formal de descentralización.
191
términos de alcance de cobertura teniendo en cuenta las características del actual del
sistema público asistencial.
En tanto se propone un nuevo paradigma, desde el poder central que va del “estado
mínimo al estado efectivo”, ya deja de ser relevante “cuanto estado” y se pasa a pensar en
que “tipo de estado”. En este sentido, el “Estado eficaz” debe facilitar las actividades del
sector privado, con lo cual se presenta como necesario, luego de las políticas de ajuste,
revitalizar las instituciones públicas para generar consenso que posibilite mantener el
poder. Así las nuevas recomendaciones del Banco Mundial7, indican que debe haber un
desarrollo sustentable, un marco político previsible, debe preservarse el medio ambiente,
es necesaria la reducción de la pobreza, la inversión en servicios sociales básicos e
infraestructura y la protección a los sectores más vulnerables. De esta manera la inversión
pública debe dirigirse a la atención primaria de salud, educación, servicios de
infraestructura básicos, allí donde el mercado no se interesa, pero sí obtiene réditos
viendo garantizada su reproducción y tasa de ganancias. El estado es así funcional a los
intereses del capital.
Por otro lado, en los últimos 10 años se evidencia una agudización de orientaciones que
van hacia el colapso de la salud pública. En la provincia de Buenos Aires es evidente la
falta de personal y de infraestructura para atender la demanda que llegan a las
instituciones de salud: se presentan condiciones de trabajo precarias, falta de insumos
sanitarios, establecimientos con problemas edilicios que llevan al cierre de servicios
ambulatorios y de internación, entre otros aspectos. Los equipos de salud están
conformados por trabajadores con diversos contratos laborales, que se caracterizan por
su precariedad e inestabilidad (salario por debajo de la canasta básica, sin cobertura
social, ni aportes jubilatorios, contratos por tiempo determinado)
Estas características de la APS se dan en un contexto en donde las políticas en salud
refuerzan los criterios de focalización, siendo financiadas por préstamos internacionales, a
7 "Banco Mundial. 1997 Informe sobre el desarrollo mundial 1997:. El Estado en un mundo en constante
cambio.Nueva York: Oxford University Press. © Banco
Mundial. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/5980 licencia:. CC BY 3.0 IGO "
192
la vez que se genera transfieren recursos públicos a efectores de salud privados. En este
sentido, hay un desfinanciamiento en el subsistema de salud pública y el desarrollo de
políticas que favorecen el fortalecimiento del sector privado y de pre-pagas.
Programa Sumar
Para abordar la política pública hoy destinada a salud, resulta necesario profundizar su
marco referencial en el Plan Federal de Salud. Allí se explicita el plan de gestión del
gobierno nacional, convalidándose con los gobiernos provinciales, y las orientaciones que
contendrán las políticas sociales en el sector especifico de política sanitaria.
El Plan federal de salud vigente, corresponde al ciclo 2010-2016, aunque refiere a una
continuidad estratégica con el Plan Federal de Salud 2004-2007. Este marco referencial,
desarrolla las proyecciones en materia de política sanitaria -ligada a modelos de atención,
gestión y financiamiento hospitalario- dando cuenta de los mecanismos operativos para la
implementación a nivel nacional, provincial y municipal, en el marco de convenios de
gestión celebrados.
Cabe mencionar, que el Plan federal de Salud vigente en los últimos diez años, introduce
pautas de gestión de la salud que supone como eficiente y eficaz. Esta noción de eficacia y
eficiencia se sustenta en una serie de medidas, que por su orientación político-ideológica
en la implementación de programas sociales y financiamiento que contiene, se ubican en
el marco de la estrategia neoliberal de valorización de capital.
Si bien el plan Federal de Salud, advierte que la oferta de servicios de salud en la
Argentina se caracteriza por un alto grado de fragmentación y desarticulación, y
segmentación en los niveles de prestación; las medidas implementadas refuerzan esta
lógica, puesto que desarrollan una serie de programas8 que segmentan las estrategias de
atención en salud, con una lógica de asistencia sanitaria “reactiva” en tanto respuestas a
desviaciones identificadas de la salud. En este sentido, se retoma la concepción de Evans y
8 De este modo hay programas que transfieren a partir de las demandas especificas de la provincias (Médicos
comunitarios, FESP, SIDA, REMEDIAR) otros que utilizan capitas (PROFE- programa federal de salud: los
afiliados a gozar de las prestaciones médicas conforme a lo establecido por el Plan Médico Obligatorio
(P.M.O), cobertura médica para quienes perciben pensión) otros que transfieren en función de reducir brechas
especificas (PLAN NACER) y otros según criterios epidemiológicos (Dengue, Chagas, Tuberculosis) o
índices específicos (Maternidad e Infancia).( Plan federal de Salud, pagina 39)
193
Stoddart (1990) que refiere a la noción de salud implícita en el modelo de asistencia
sanitaria, como un concepto negativo: la ausencia de enfermedad o lesión. Se desarrolla
una estrategia “reactiva” ante enfermedades y no de abordaje del conjunto de
determinantes sociales de la salud.
La implementación de políticas sociales en salud, enmarcadas en el Plan Federal vigente,
plantean una articulación directa con las líneas que bajan el BM, FMI, BID. Esto demuestra
que no se ha revertido la privatización generalizada de servicios, iniciada en la década de
los ´90, por el contrario, se siguen definiendo en función de la financiación externa que
recibe. Es decir, el Plan Federal de Salud, refuerza los lineamientos de la política pública
propia de los ´90, basada en políticas focalizadas, y sobre todo en el fatídico subsidio a la
demanda (Escudero, 2008), postergando y desjerarquizando toda acción preventiva
planificada.
En este contexto, se llevan a cabo medidas de desfinanciamiento del sistema público de
salud, subvencionando la actividad privada y el sistema de obras sociales (que a la vez,
presenta denuncias por hechos de corrupción9). En el caso de la tercerización de servicios,
por ejemplo: el Ministerio de Salud de la provincia de Buenos Aires desarrolla pagos al
sector privado por prestación de servicios de empresas privadas10.
Por otro lado, se podría analizar la política de medicamentos del Ministerio de Salud que
auxilia y rescata a la industria privada. No teniendo en cuenta producción de
medicamentos básicos Esenciales. Este tema en particular, merece ser abordado en otro
estudio ya requiere de un análisis exhaustivo que posibilite develar los acuerdos con las
industrias farmacológicas, las relaciones de poder que se expresan, el lugar de la
propaganda, la complicidad político-económica de sectores vinculados a la producción
científica, entre otros factores.
9 Entre ellos, se encuentran varias causa judiciales por presuntos hechos de Corrupción en el Instituto de Obra
Medico Asistencial de la Provincia 10 Acerca de la tercerización de servicios, cabe recuperar ejemplos cotidianos vinculados a las prácticas de
diálisis, a la realización de estudios de resonancias y tomografías, internaciones por cirugías especificas, entre
otras. Mientras que la aparatología de los hospitales públicos resulta obsoleta, no se realiza inversión para
actualizar o poner en condiciones las maquinarias y las estructuras de los servicios, sino más bien se destina el
presupuesto a financiar tales servicios en sistemas privados que son monopolizados por grupos empresariales.
194
Queremos aquí llamar la atención acerca del poder de las empresas multinacionales, el
papel que estas corporaciones desempeñan en la organización y funcionamiento de la
economía y la sociedad en los países donde operan, donde impunemente sostienen la
defensa de sus intereses, siendo el caso de los laboratorios es una muestra de ello.11
Por otro lado, bajo los lineamientos del Plan Federal de Salud, se inicia en el 2007 el
proyecto de Funciones Esenciales y Programas de Salud Pública (FESP), en el marco de los
Objetivos del Milenio acordados por la Organización de Naciones Unidas (ONU). Este
proyecto se financia con fondos nacionales y a través de un préstamo del Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF)12 por un total de U$S 461 millones.
“BIRF: organismo que financia el Proyecto, junto con el Gobierno Nacional. Evalúa y
Controla que el proyecto se ajuste a los términos acordados. Función: fortalecer las
capacidades de acciones en salud pública a nivel nacional y provincial”13.
El ministerio de salud de la Nación lanza el Proyecto de Funciones Esenciales y Programas
de Salud Pública II (FESP II) en el contexto de la preparación del nuevo Plan Federal de
Salud 2010-2016 (PFS) y en el marco de una evaluación de implementación exitosa de los
dos primeros años del Proyecto FESP I.
Proyecto FESP II, se plantea fortalecer el rol de gerenciamiento del Ministerio de Salud de
la Nación (MSN) e introducir estrategias para promover mejores estilos de vida14 y
medidas preventivas respecto de determinadas enfermedades crónicas. Esta noción de
estilos de vida ¿Supone la existencia de un estándar del “mejor estilo de vida”? ¿Quién lo
define?, ¿Con que parámetros se valora la supuesta calidad del estilo de vida?
Indiscutiblemente marca una intervención moral, individualizando y psicologizando la
cuestión social apuntando a modificar hábitos. Condiciones de vida y determinantes de la 11 El 23 de junio próximo en la ONU se debatirá el tema, se discutirá sobre la posibilidad de elaborar un
tratado internacional sobre las actividades de las transnacionales y su responsabilidad con los derechos
humanos. 12 fundado en 1944 y fue la primera institución del Grupo del Banco Mundial. 13 www.msal.gov.ar 14 Esta indicación a “mejorar el estilo de vida” no podemos dejarla pasar inadvertidamente. En nuestras
latitudes tan castigadas por dictaduras, este fue uno de los eslóganes preferidos por los genocidas del último
período de facto 1976/1983: el estilo de vida de los argentinos “tan derechos y humanos” debía cernirse al
modo occidental y cristiano. De más está decir que Iglesia y dictadura han sido el hilo conductor de esta
política mediática de penetración ideológica de valores cristianos, occidentales y ciegos para con el crimen
organizado del estado terrorista argentino. Sugerimos ver la publicidad de la época:
http://youtu.be/e8o66fzRgqk
195
salud son variables que quedan peligrosamente solapadas y pasibles de ser medidas bajo
parámetros de estandarización y tipificación.
Por otro lado, en el marco del Plan federal en Salud se implementa el Plan Nacer (PN) que
se realizó en dos etapas (2004 y 2007). Estas medidas de política pública en salud se
encuentran financiadas por convenios de préstamo celebrados por el Gobierno argentino
con el Banco Mundial (Préstamos BIRF Nº 7225-A y Nº 7409-AR)
El Programa SUMAR, es una ampliación del Plan Nacer, fortaleciendo una lógica de gestión
sanitaria con orientaciones y financiamiento de organismos internacionales de crédito.
Dicho programa, se destina a la población materno-infantil, niños/as y adolescentes de 6 a
19 años y mujeres hasta los 64 años.
Lo implementa el ministerio de salud de la Nación en “alianza federal” con las provincias.
El Programa SUMAR es una de las tantas políticas focalizadas que los organismos
internacionales indican deben implementarse sobre un foco de población a ser asistida.
Esta lógica de focalización forma parte de una política que fue gestada para los países
desarrollados cuando los porcentajes de población marginal eran pequeños, pero se
siguen utilizando las mismas recetas en países donde la pobreza es un fenómeno de
masas. No hay un foco donde apuntar las acciones políticas, la repercusión es mínima en
tanto beneficios, pero la penetración ideológica y el control social si son efectivos, y el
Trabajo Social tiene implicancias directas en ello.
Este Plan Organiza un sistema de Seguros Provinciales en Salud que plantea cubrir
distintos ejes: población, prestaciones y protección financiera.
Tanto el plan Nacer como el Programa SUMAR, se plantean desde “un modelo innovador
de financiamiento” en el cual la Nación transfiere recursos a las provincias en base a los
resultados que generen en torno a la inscripción y nominación de la población y los
resultados de cobertura efectiva.
El financiamiento proviene de préstamos internacionales del Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento (BIRF) –El programa financia las prestaciones que se realizan
en las instituciones del Sistema público de salud. Lo plantean como política de inversión
por resultados, instalando a lógica de prestación.
196
Tras el discurso de otorgar participación y protagonismo del equipo de salud, se les exige,
como condición de implementación del programa, el registro de cada prestación realizada,
traduciéndose esto en dinero que ingresa para el sostenimiento de la institución. Cabe
señalar que en el caso de algunos centros de salud, es el único ingreso que recibe la
institución para afrontar los gastos cotidianos.
Las transferencias de fondos a los efectores se realizan en función de las prestaciones
brindadas a la población e incluidas en el Plan de Servicios de Salud del Programa SUMAR
(Nomenclador Único). Es por esta razón que “cada efector público deberá confeccionar la
facturación correspondiente de acuerdo a las prestaciones efectivamente brindadas y
registradas”.15
Desde el programa SUMAR, se plantea la lógica de prestación como “motivador” para
lograr mayor productividad. En este sentido, se sostiene que los establecimientos pueden
producir más prestaciones para recibir más recursos que “les permitan asumir mayores
desafíos, alcanzar mejores resultados y sentirse reales protagonistas de la salud. Esto, sin
dudas, es una de las principales fuentes de motivación en los equipos de salud.” 16
Estos lineamientos del programa serán a continuación abordados desde una reflexión
crítica que permita identificar las tensiones que se presentan en la intervención
profesional y en el equipo de salud.
Intervención del Trabajo social: “una visita domiciliaria por una lamparita”
En los centros de salud donde en los que se inscribe la Residencia, el dinero que ingresa
para el sostenimiento institucional proviene casi exclusivamente de estos programas. De
allí se realiza la compra de insumos para el funcionamiento del Centro de salud (artículos
de librería, de limpieza, equipos electrónicos, entre otros, mantenimiento edilicio,
mobiliario, compras de insumos médicos y medicamentos)17.
El Programa Sumar se presenta como incentivo para el trabajo en el primer nivel de
atención, exigiendo a las/ os trabajadoras/os facturar como prestación de cada tarea.
15 www.msal.gov.ar 16 www.msal.gov.ar 17 Muchos de los gastos de mobiliario (sillas, escritorios, etc.) se consiguen por medio de facturaciones que se
presentan como incentivos al profesional.
197
El incentivo por prestación se instala como motivador al trabajo. Lo que aparentemente
debiera ser un interés desde el centro de salud en promover acciones de salud, en
realidad esconde que detrás de cada actividad hay un dinero que viene para “algo”,
desvirtuando la esencia de la estrategia de APS otrora planteada en Alma Atta.
No existe la motivación hacia la defensa de la salud pública como política de gobierno,
sino la propensión a hacer más y facturar más, se prioriza la lógica de productividad por
sobre la calidad del servicio prestado. El dinero que ingresa a través del Programa Sumar
suele ser un incentivo económico para gran parte del equipo de salud, siendo que
pretende compensar las ausencias del presupuesto municipal o provincial.
En cuanto a la dimensión de demanda institucional hacia trabajo social, se nos exige que
las acciones que llevamos a cabo en el marco del proceso de intervención se presenten en
términos de prestación /facturación.
En este sentido, cabe recuperar los aportes de Mallardi y Gianna (2011) en torno a la
dimensión socio institucional para aproximarnos a comprender el modo particular en el
que la institución atiende la “cuestión social” y qué relaciones se presentan en la demanda
que se le plantea a la profesión, reconociendo la modalidad de intervención institucional
en la tendencia que expresa la lógica de la política sanitaria actual.
Como parte del proceso de intervención, resulta menester comprender el doble vínculo
que desde el ejercicio de la profesión se mantiene con las instancias institucionales que lo
contratan mediante el asalariamiento y con la población usuaria a quien el profesional
presta servicios (Mallardi y Gianna XXXX). Son estas tensiones las que nos interpelan en el
cotidiano de la profesión, planteando la necesidad de abordarlas analíticamente,
comprendiendo su naturaleza política y sus posibilidades de abordaje.
Esto nos llevó a pensar las determinaciones de estas demandas que expresa la institución
y qué relaciones presenta con lo mencionado en el primer apartado, ya que se pretende
que el proceso de intervención se traduzca en una serie de pasos –acciones- a ser
facturados por la/el profesional. La decisión política de no realizar tal facturación por
parte de las trabajadoras sociales de los centros de salud, en los que se inscribe la
residencia, es retomada por los directivos de la institución y por otros profesionales del
198
centro de salud desprovista de los fundamentos/argumentos con los que se explicita la
negativa. Se niegan las argumentaciones brindadas, llevando la situación a un plano de
que cualquier observación o cuestionamiento a la implementación de la política social se
plantea “como que se fuera en contra de las atribuciones y funciones de la institución”,
desconociendo las implicancias del sistema público de salud para garantizar un acceso real
y efectivo a la salud.
En distintas instancias de proyección de actividades de promoción de la salud en el área
programática de atención, se instala la cuestión de la facturación, por sobre la orientación
de los contenidos y la modalidad de trabajo a desarrollar. Siendo que las actividades de
“tipo comunitarias” presentan mayor retribución de dinero por sobre las acciones de
asistencia individual. En este caso, se exige que cada actividad que se desarrolla en
conjunto con otras instituciones (por ejemplo: talleres en escuelas sobre salud sexual,
proyectos de promoción e la salud de la mujer con movimientos sociales territoriales,
entre otros) sean registradas para ser facturadas; lo mismo sucede con la carga de datos
de las personas que esperan en la sala central de la Unidad Sanitaria, ya sea en el rol de
acompañantes o si se encuentran esperando para ser atendidos por un profesional18.
Estas situaciones, presentan inquietudes ético-políticas en el proceso de intervención
profesional, siendo necesario poner en discusión las estrategias táctico-operativas hacia
dentro y fuera de la institución. También interpelan en el plano de los debates que son
necesarios incorporar en los espacios de organización gremial y en las instancias colectivas
de la categoría profesional, ya que se entrecruzan reflexiones acerca de las incumbencias
profesionales, como así también de las condiciones laborales en general y de las
orientaciones que prevén las políticas sociales en el sector salud, mas ligadas a una lógica
de productividad que de acceso a la salud.
Cabe señalar que estas reflexiones han surgido del propio proceso de intervención, puesto
que en el cotidiano de la práctica profesional se presentan tensiones contradictorias entre
las orientaciones que devienen de la implementación institucional de políticas sociales, en
este análisis en particular, del Programa SUMAR y las problemáticas presentes en lo
18 En este caso se destina la tarea de registro en planilla de datos, todos los días por la mañana, a una promotora de salud, inscripta en el programa de médicos comunitarios.
199
territorial. Estas cuestiones, entre otras, son las que convocan a repensar la intervención
profesional desde una dimensión ética y política, repensando constantemente en las
estrategias que se llevan a cabo de modo de lograr una tendencia a ampliar el margen de
autonomía relativa en la practica profesional.
Por otro lado, se ha observado que la política de asistencia social del municipio también se
sustenta desde este tipo de programas de financiamiento generando demandas puntuales
al Trabajo Social. En este caso en particular, en reunión disciplinar de los trabajadores/as
sociales de los centros de salud del municipio de Berisso, el eje de discusión es
facturaciones de los profesionales de la disciplina para solventar gastos de trasladado de
las familias que realizan tratamiento en otro hospital. Para ello se demanda realizar
facturaciones de acciones diversas que realiza el profesional a fin de construir una fondo
de dinero que esté a disposición para que trabajo social otorgue los pasajes. De este
modo se demanda una gestión para la consecución del dinero (hasta 400 por mes,
facturándolo como incentivo profesional) y la administración de la escasez del mismo con
criterios definidos por el profesional en relación a la “urgencia” que presente cada caso.
Frente a esta demanda institucional y su distancia con las problemáticas que se presentan
en el barrio, muchas de las cuales se plantean como demanda por parte de los usuarios,
surge nuevamente la inquietud acerca de las estrategias de intervención a desarrollar.
En diversos encuentros entre trabajadores sociales y el equipo de salud, sorprende el nivel
de naturalización de la lógica que instalan estas políticas de inversión por resultados con
criterios de focalización.
Allí nos interpela la expresión de diferentes perspectivas de los trabajadores de la salud, y
en particular del colectivo profesional, relacionadas a construcciones antagónicas de
proyectos político-profesional, que es necesario asumir en términos de debate político y
desde un posicionamiento critico para enfrentar la naturalización de las medidas que
refuerzan la lógica de mercantilización de la salud, naturalizando a su vez las
problemáticas de salud que afrontan los sectores populares, desligándolas de su expresión
de la desigualdad social. Esta naturalización deviene en acciones que apuntan a modificar
hábitos desde un planteo moral, desvinculándose de las condiciones de vida. Se expresa
200
de esta manera aquello que Netto (2002) señala como proceso de psicologicación de los
problemas sociales, deseconomizando y despolitizando la “cuestión social”. Se naturaliza
el no acceso a la salud pública, no se problematiza la política social y la lógicas de
implementación que desarrollan este tipo de programas como el SUMAR, entre otros.
En aquellos encuentros, no se discute cómo accionar para presionar por la
implementación de políticas integrales de accesibilidad, cómo desarrollar una estrategia
en conjunto. Por el contrario se oculta el debate ético político de acción conjunta.
Presentándose negada o invisibilizada la colectivización de la demanda como horizonte de
la intervención.
De allí, que cobra relevancia la residencia como espacio de formación que posibilita
instancias de reflexión, que no están garantizadas en el marco de otros contratos de
trabajo. De este modo se identifica la necesidad de avanzar, desde el colectivo profesional
–en sus instancias de organización profesional y en los gremios estatales- en la conquista
de instancias de perfeccionamiento, formación, discusión, supervisión, producción,
elaboración de proyectos de investigación. La residencia posibilita un ejercicio de análisis
que debería formar parte del cotidiano de los servicios sociales.
Reflexiones finales
Siguiendo a Netto y a partir de nuestra práctica cotidiana, vemos imprescindible tomar un
aspecto sensible para el Trabajo Social: la discusión de las macro-orientaciones
económicas. Es necesario pensar la política social en vinculación con las políticas
económicas (Netto,2009:20) como hemos intentado aproximar en este documento.
Vemos en el cotidiano de la intervención pública en salud, el modo en que operan los
organismos de crédito internacional, definiendo las líneas de acción en los diversos
efectores de implementación de la política social a nivel municipal, provincial y nacional.
Estos lineamientos, presentan definiciones de proyecciones económicas, políticas e
ideológicas que operan como respuestas a la “cuestión social”. A su vez, llama la atención
que en los últimos diez poco se habla de la intervención que vienen desarrollando los
201
órganos de crédito internacional, siendo que la política pública en salud, en mayor medida
está sostenida por este tipo de financiamiento.19
En este sentido, se plantea imprescindible desplegar estrategias intelectuales que
posibiliten comprender la realidad e intervenir en las problemáticas concretas que se
presentan en las instituciones.
De allí, cobra relevancia la necesidad de incorporar la perspectiva de totalidad,
historicidad y contradicción, ya que nos posibilita aproximarnos a comprender cómo
operan las leyes tendenciales del sistema capitalista en la expresión concreta de
formulación de programas sociales.
La mundialización del capital es el principal condicionamiento a la concreción de derechos,
en el caso que analizamos aquí es perfectamente visible en el área de las políticas sociales,
su financiamiento e implementación, en las condiciones materiales en que se desarrolla el
trabajo cotidiano de los equipos de salud, la precarización y fragmentación del trabajo y
las organizaciones de los trabajadores. También en la penetración ideológica, a través de
lo que no dicen pero efectivamente hacen las políticas gubernamentales, necesaria para la
reproducción de los valores del capital, en la que podemos ser ingenuos propagadores los
Trabajadores Sociales sino mantenemos una estricta y crítica posición ante el desafío de
comprender la cuestión social contemporánea.
19 Debemos hacer mención a la apertura en término de sanción de leyes de protección social en los últimos
años. Estos instrumentos son valorados en el proceso de intervención profesional, pero debe destacarse que al
mismo tiempo que se dispone de este recurso, los derechos protegidos en la legislación no están garantizados, no
logran hacerse efectivos ya que no están dadas las condiciones básicas de accesibilidad y de realización de dichos
derechos. Se refuerza la tensión entre la efectivización de derechos sociales y el proceso de barbarie,
característico del capitalismo actual (Netto, 2006, 2009). Sobre estas leyes de protección social, cabe considerar: Ley 25.673 Creación del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable, 2002. Ley 26.061
sobre “Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes”, 2005. Ley 13298 Promoción y
Protección Integral de los Derechos de los Niños, provincia de Buenos Aires, 2005. Ley Nº 26.130 para las
Intervenciones de Contracepción Quirúrgica, 2006. Ley Nº 26.171 de aprobación del Protocolo Facultativo de la
Convención sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, 2006 Ley Nº 26.150
Programa Nacional de Educación Sexual Integral, 2006. Ley 26.529 Derechos del Paciente en su Relación con
los Profesionales e Instituciones de la Salud, 2009. ley 26.485 de Protección Integral para Prevenir, Sancionar y
Erradicar la Violencia contra las Mujeres en los Ámbitos en que se Desarrollen sus Relaciones Interpersonales,
2010. Ley 26.657 Derecho a la protección de la salud mental 2013Ley 14.580 Adhesión provincia de Buenos
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204
Parte 2
Capitulo I
Transferência de renda e as implicações na economia local nos municípios
de João Pessoa, Cabedelo e Bayeux
Renata Patricia Carvalho De Oliveira1
Resumo: O presente artigo tem por finalidade analisar a inserção dos Programas de
Transferência de Renda e as implicações sobre a economia local dos referidos municípios
em função do seu amplo debate no cenário nacional. O estudo compreende uma análise
no tocante à população e a economia local dos municípios de João Pessoa, Cabedelo e
Bayeux no Estado da Paraíba demonstrando a importância dos benefícios e reafirmando o
fluxo que este proporciona sobre a economia. Utilizando-se para isto do Produto Interno
Bruto e demais indicadores dos municípios selecionados. O estudo propõe ainda fazer
uma breve introdução sobre a pobreza no Brasil e o desenvolvimento da política de
transferência de renda junto à política de Assistência Social no Brasil e no Nordeste, para a
partir disto discorrer sobre as características sócio-econômicas, políticas e de como se
apresenta a política de Assistência Social nestes municípios. Compreende também o
significado da transferência de renda para a população que constitui estes municípios.
Palavras-chave: Pobreza - Transferência de renda – Economia local
Abstract: This article aims to analyze the insertion of Income Transfer Programs and the
implications on the local economy of these counties according to their broad debate on
the national scene. The study comprises an analysis regarding the population and the local
economy of João Pessoa, Cabedelo and Bayeux in the State of Paraíba demonstrating the
benefits the importance and reaffirming the stream that it provides about the economy.
Using it for the Gross Domestic Product and other indicators of the selected counties. The
study also proposes to make a brief introduction on poverty in Brazil and the development
of the cash transfer along the Brazil Social Assistance in policy and politics in the Northeast
, to talk about this from the socio - economic, political and as presents the policy of Social
1 Assistente Social, pós graduanda em Gestão Pública pela Universidade Federal da Paraíba e em Serviço Social e Políticas de Proteção Social pelo Centro Integrado de Tecnologia e Pesquisa da Faculdade Nossa Senhora de Lourdes. Email- [email protected]
205
assistance in these municipalities . Also understands the significance of the transfer of
income to the population that constitutes these municipalities.
Keywords: Poverty - Income transfer - Local Economy
1. INTRODUÇÃO
Atualmente os programas de transferência de renda vêm sendo amplamente discutidos
pela sociedade brasileira, sendo estes pauta de ampla agenda governamental e acadêmica
e ainda que as mesmas sejam alvo de inúmeras criticas é preciso ressaltar sua importância
para o desenvolvimento da economia local de diversos municípios brasileiros.
No Brasil os programas de transferência de renda se desenvolvem junto à ampliação da
política de Assistência Social, a qual foi regulamentada como política pública apenas após
a Constituição de 1988, surgindo então em 1996 o atual Benefício de Prestação
Continuada em substituição a Renda Mensal Vitalícia e mais tarde em 2004 o atual
Programa Bolsa Família que unificou os Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Vale
Gás e Cartão Alimentação. E não diferente de muitos municípios brasileiros as
transferências de renda se destacam como acesso a renda para a população dos
municípios paraibanos de João Pessoa, Cabedelo e Bayeux. Faz-se então necessário
discutir o tema em questão para demonstrar como os benefícios de transferência de
renda influenciam no desenvolvimento da economia local.
A partir daí o referido artigo para inserir a temática inicia resgatando um pouco sobre o
desenvolvimento da pobreza no país, em seguida o surgimento da transferência de renda,
com posterior relação com a economia dos municípios citados a partir da descrição dos
municípios de João Pessoa, Bayeux e Cabedelo, partindo de um breve resumo com dados
sócio-econômicos, políticos, históricos e a inserção da Assistência Social nos municípios
escolhidos. No próximo tópico falamos sobre a influência da transferência de renda na
economia dos municípios citados a partir de alguns indicadores econômicos.
Pretendemos, portanto a partir de alguns dados demonstrar a inserção dos benefícios
resultantes das transferências de renda no tocante a economia local a fim de que este
artigo contribua para a analise dos fatores que perpassam a vida dos beneficiários destas
transferências.
206
2. UM POUCO SOBRE A POBREZA NO BRASIL
O Brasil se constitui um país de extrema desigualdade social com reflexos perversos sobre
a sociedade, ressaltando que compreendendo pobreza a partir de diversos aspectos e não
só como o não acesso a renda, nesse contexto Yasbek afirma que:
A pobreza é a expressão direta das relações sociais vigentes na sociedade e certamente
não se reduz às privações materiais. Alcança o plano espiritual, moral e político dos
indivíduos submetidos aos problemas da sobrevivência. A pobreza é uma face do descarte
de mão-de-obra barata, que faz parte da expansão do capitalismo brasileiro
contemporâneo. Expansão do capitalismo que cria uma população sobrante, cria o
necessitado, o desamparado e a tensão permanente da instabilidade. (YASBEK, 2007,
p.63)
Atualmente vários brasileiros se encontram abaixo da linha de pobreza com maior
concentração nas regiões Norte e Nordeste. Pobreza esta que tem raízes no Brasil colônia,
visto que ao sistema colonial se deve grande parte do subdesenvolvimento que vivemos
hoje, de um lado se exportava luxo e riqueza da classe dominante colonial, enquanto do
outro, a miséria e a fome construíam os problemas da maioria da população e que foi se
moldando em uma sociedade patriarcalista, clientelista e preconceituosa; traços que
compuseram a nossa história e que se reproduzem atualmente na construção da pobreza
e na formação das camadas excluídas.
Ao longo dos anos com a chegada do capitalismo vamos contar com a forma de
exploração advinda do capital industrial. Segundo Iamamoto (2008) demarcamos, a partir
do inicio dessa industrialização, o surgimento da questão social no Brasil.
Assim, as condições sociais de pobreza no país, desde a colônia até os dias atuais não
sofreram substanciais alterações, senão para assumir uma configuração mais complexa e
mais grave. As modificações ocorridas nas estruturas econômicas deram-se na direção de
maior centralização da riqueza, a qual permanece nas mãos de poucos, enquanto tem
crescido significativamente os índices de pobreza e miséria. Ainda que determinadas
conjunturas tenham sido marcadas por movimentos sociais, os quais colocavam como
reivindicação medidas de combate à pobreza, o Estado e o sistema econômico capitalista
207
não tem demonstrado propósito de mudar os mecanismos de exploração da classe
trabalhadora e apresentar soluções para superação da pobreza.
A disparidade social perpassa todos os períodos de nossa história e compõem o cenário
atual. Neste cenário surgiram as políticas sociais como respostas aos movimentos sociais e
em meio ao desenvolvimento do capitalismo. Os primeiros traços da política de
Assistência Social no Brasil surgem em meio ao crescimento da pauperização da
população, suas reivindicações e a por sua vez o trato da questão social por parte do
Estado, surgiu de forma tímida com ações pontuais caracterizadas pela filantropia,
benemerência e sem perspectivas de direito.
Como consequência da luta e mobilização da sociedade a partir da constituição de 1988 a
assistência social começa a ser vista como política pública, busca-se então minimizar os
efeitos da pobreza sobre a perspectiva do direito num conjunto de ações que definem o
dever do Estado no combate a esta pobreza e suas consequências e neste espaço se
inserem as transferências de renda.
3. TRANSFERÊNCIA DE RENDA NO BRASIL
No Brasil os programas de transferência de renda se desenvolvem junto à ampliação da
política de Assistência Social, a qual foi regulamentada como política pública apenas após
a Constituição de 1988, que trará novos parâmetros políticos e jurídicos para a seguridade
social brasileira. Após amplos debates, em 1993 é estruturada a Lei Orgânica de
Assistência Social (LOAS), que dispõe: “A assistência social, direito do cidadão e dever do
Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais,
realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade,
para garantir o atendimento às necessidades básicas.” (Art. 1º); mais tarde surgem
também na Assistência Social a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) em 2004 e o
Sistema Único de Assistência Social (SUAS) em 2005, além das Normas Operacionais do
SUAS.
Os programas de renda mínima surgem no interior das estratégias neoliberais para o trato
da questão social, a qual propunha facilitar o acesso aos mínimos sociais, assim como o
208
aumento no consumo dos serviços privados, atitudes condizentes com o cenário de
privatização e desmantelamento dos direitos sociais que se configuravam em meio à
ascensão neoliberal. No Brasil as primeiras discussões a respeito de um Programa de
Garantia de Renda Mínima datam de 1970 como, por exemplo, o artigo publicado na
Revista Brasileira de Economia pelo professor Antonio Maria da Silveira. A partir daí
tímidos projetos na área começam a ser propostos e passam a funcionar principalmente
no Estado de São Paulo. Barbosa e Silva (2003) afirmam que tivemos, no Brasil, quatro
momentos de programas de transferência de renda: em 1991, com o projeto de Eduardo
Suplicy destinado a jovens maiores de 25 anos; de 1991 a 1993, para famílias que tivessem
crianças e adolescentes (de 5 a 16 anos de idade) na escola, introduzindo a inovação da
família beneficiária e não do indivíduo; em1995 efetivam-se as primeiras experiências no
contexto de sistema de proteção social brasileiro; e em 2001, com a expansão do BPC
(1996) e o PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil e criação de outros
programas (bolsa- escola; agente jovem, bolsa-alimentação, bolsa-renda, vale- gás), estes
últimos, hoje inseridos no Programa Bolsa Família (2003).
No discurso do governo Federal, esses programas, sem precedentes em termos de
abrangência na Política Social Brasileira, passam a ser considerados eixo central de uma
“grande rede nacional de proteção social” implantada no país, sendo estes
implementados de modo descentralizado em quase todos os 5.561 municípios brasileiros.
(SILVA E SILVA, YASBEK E GIOVANNI, 2006, P.92)
Com relação ao Benefício de Prestação Continuada (BPC), na LOAS (1993) é instituído o
direito ao idoso e ao deficiente do acesso a transferência de renda, mais tarde
regulamentado como Benefício de Prestação Continuada ( BPC) pelo decreto 6.214 de
2007, a Política Nacional de Assistência Social define que o BPC faz parte da proteção
Social Básica e vale ressaltar que o mesmo administrado pelo Instituto Nacional de
Previdência Social (INSS) que assegura aos idosos e à pessoa com deficiência a
transferência de um salário mínimo mensal desde que a família comprove renda mensal
per capita de ¼ do salário mínimo.
Com relação ainda as transferências de renda, em meio aos tímidos projetos surgidos no
país vinculados à escola, em 2001 surge então o Programa Bolsa Escola, depois substituído
209
pelo Programa Bolsa Família que unifica além deste outros programas existentes, sendo
este um programa de transferência de renda que integra o Plano Brasil Sem Miséria, sob a
gerência da SENARC (Secretaria Nacional de Renda e Cidadania) e compreende famílias
em situação de pobreza (renda per capita de até R$140,00) e de extrema pobreza (renda
per capita de até R$ 70,00) e atua sobre três eixos principais segundo o Ministério de
Desenvolvimento Social e Combate à fome:
“a transferência de renda promove o alívio imediato da pobreza; as condicionalidades
reforçam o acesso a direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência
social; e as ações e programas complementares objetivam o desenvolvimento das
famílias, de modo que os beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade.”
(Ministério do desenvolvimento social e combate a fome, 2014)
Não se pode negar que o Programa Bolsa Família é um fenômeno contemporâneo de larga
abrangência sobre o qual prospera diversas leituras e análises, inclusive as que envolvem
sua importância como fonte de renda para os municípios, movimentando a economia.
Ainda que insuficiente na vida dos beneficiários, diante das transferências acima
relacionadas é impossível não mencionar o seu reflexo na economia do país, dos estados e
dos municípios.
4. DESCRIÇÃO DOS MUNÍCIPIOS ESCOLHIDOS E INSERÇÃO DA POLÍTICA DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL EM CADA UM DELES
1.1 João Pessoa
Município brasileiro que é capital do estado da Paraíba, foi fundada em 5 de agosto de
1585 pelo nome de Cidade Real de Nossa Senhora das Neves, possui em torno de 769.000
habitantes sendo a 8º capital mais populosa no Nordeste, constituindo o principal centro
financeiro do Estado movimentando 30,7% da economia da Paraíba, possui o maior Índice
de Desenvolvimento Humano do Estado.
João Pessoa possui fama de cidade hospitaleira, sendo uma das capitais com melhor
qualidade de vida do nordeste, possui importante centro histórico por ser uma das
210
cidades mais antigas do Brasil e uma bela Orla. È conhecida como a “porta do sol” por
possuir o ponto mais extremo oriental da Américas.
Ainda que a desigualdade social compreenda todo o Brasil, João Pessoa é considerada
uma das capitais com índices menos atenuantes.
No município de João Pessoa a Política Nacional da Assistência Social, assim como
o programa bolsa Família são operacionalizados pela Secretaria de Desenvolvimento
Social do Município - SEDES. A referida Secretária foi criada pelo Decreto Municipal 5.303
de 27 de Abril de 2005 na gestão do prefeito Ricardo Coutinho, o qual assumiu o governo
do município em Janeiro de 2004. A secretaria tem como missão a implementação de
políticas públicas sociais para os segmentos sociais em situação de exclusão. Desenvolve
políticas por meio de ações e programas baseados nos princípios fundamentais dos
direitos humanos, fortalecendo a democratização do Estado e contribuindo para melhoria
da qualidade de vida da população pobre, na perspectiva de consolidação de sua
autonomia. A referida secretaria possui em sua base organizacional quatro grandes
diretorias: Diretoria de Organização Comunitária, Diretoria de Administração e Finanças,
Diretoria de Trabalho, Renda e Economia Solidária e Diretoria de Assistência Social. O
Benefício de Prestação Continuada assim como em todo o país é operacionalizado pelo
Instituto Nacional de Seguro Social (INSS).
4.2 Cabedelo
Município brasileiro fundado em 04 de Novembro de 1585 em terras
anteriormente indígenas; Cabedelo, que já se chamou Margaretha ou Margarida, possui
em torno de 60.000 habitantes e faz parte da região metropolitana de João Pessoa. Possui
o melhor Produto Interno Bruto Per capita, compreende devido ao Porto de Cabedelo a
entrada e saída de mercadorias com grande fluxo comercial, no entanto por ser muito
próximo a capital torna-se uma cidade dormitório para sua população que se desloca
diariamente a João Pessoa.
211
Possui belas parias urbanizadas, uma fortaleza (a Fortaleza de Santa Catarina)
construída pelos portugueses durante a colonização a fim de defender a entrada do
estuário do rio Paraíba, possui também um belo pôr do sol ao som do bolero de Ravel.
No município de Cabedelo a Política Nacional da Assistência Social, assim como o
programa bolsa Família são operacionalizados pela Secretaria de Trabalho, Ação Social e
Mulher possuindo a mesma como atribuições:
“Prestar apoio às ações assistências voltadas às pessoas vulnerabilizadas
economicamente; Gerenciar os Fundos Municipais da Assitência Social, da Criança e do
Adolescente e de Investimento Social; Planejamento e execução de serviços, programas,
projetos e benefícios de assistência social; Manter intercâmbio com o Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS) e com a Secretaria estadual de
Desenvolvimento Humano (SEDH) com a finalidade de propor convênios e/ou projetos
para o desenvolvimento de programas sociais consubstanciados no Plano Municipal de
Assistência Social e observância com a Lei Orgânica da Assistência Social, com as
deliberações da Conferência municipal de Assistência Social e com as decisões dos
Conselhos Municipais vinculados à Assistência Social.” (Prefeitura Municipal de Cabedelo,
2014)
O Benefício de Prestação Continuada como já mencionamos também é operacionalizado
pelo Instituto Nacional de Seguro Social.
4.3 Bayeux
Município brasileiro do estado da Paraíba, também era área anteriormente ocupada por
índios, sofreu grande influência de João Pessoa e Santa Rita por concentrar-se no meio das
duas, possui este nome em homenagem à primeira cidade francesa a ser libertada do
poder nazista pelos aliados durante a Segunda Guerra Mundial. A colonização do
município de Bayeux está muito ligada às histórias de João Pessoa e Santa Rita, tornando-
se município em 15 de dezembro de 1959, localiza-se na região metropolitana de João
Pessoa com mais de 100.000 habitantes está no ranking das cidades com maior densidade
demográfica do país, cercada por rios e manguezais gerando atividades como:
marisqueiros e pescadores importantes para a economia local. Nela localiza-se o
Aeroporto Castro Pinto, suas atividades (dentre estas as econômicas) se concentram na
principal Avenida da Cidade, a Avenida Liberdade.
212
No município de Bayeux a Política Nacional da Assistência Social, assim como o Programa
Bolsa Família são operacionalizados pela Secretaria de Trabalho e Ação Social, a qual para
desenvolver a política atua nos três níveis de atenção da Assistência com: quatro Centros
de Referência da Assistência Social, benefícios eventuais, restaurante popular, um Centro
de Referência Especializado da Assistência Social, Atendimento Especializado para
População de Rua, uma Casa Inclusiva para Deficientes, Casa de Acolhimento para crianças
e Casa de Passagem além de outros serviços. O Benefício de Prestação Continuada
também é operacionalizado pelo Instituto Nacional de Previdência Social.
5. A INFLUÊNCIA DA TRANSFERÊNCIA DE RENDA NA ECONOMIA LOCAL DOS
MUNICÍPIOS DE BAYEUX, CABEDELO E JOÃO PESSOA.
Os gastos sociais do governo relativos às transferências de renda têm estado nos
debates nacionais, assim como os efeitos econômicos sobre o consumo, a produção e o
perfil socioeconômico dos beneficiários, segundo relata a própria Secretaria de Renda e
Cidadania – SENARC, responsável por um dos programas de transferência de renda do
país, a cada R$ 1 real pago em transferência de renda, este gera R$ 1,80 para a economia
ainda que os benefícios sejam um paliativo no combate à pobreza, os valores recebidos
pelas famílias têm impactos perceptíveis, representa uma fonte de rendimento a serem
utilizados na obtenção de bens, serviços, pagamento de impostos entre outros. “Tais
transferências entram assim no “fluxo circular da renda”, onde o impulso dado às
despesas de consumo das famílias estimula a produção dos setores de atividades, que, por
sua vez, incrementa o lucro das empresas e a remuneração do trabalho, retornando para
as famílias e reiniciando o ciclo.” (Neri; Vaz; Souza, 2013).
FIGURA 1
Fluxo circular da renda obtido com a expansão de uma transferência monetária.
Vazamentos
213
Governo
Efeitos indiretos Efeito direto Poupança
Impostos diretos
Impostos indiretos Importação de
Bens e serviços
Fonte: Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania
A figura 1 demonstra o fluxo circular após o recebimento do benefício conforme explica
Neri; Vaz; Souza:
“Seu efeito direto é aumentar a renda das famílias. Parte deste aumento transforma-se
em consumo, e outra parte vaza do sistema (poupança e tributos diretos). A parte
destinada ao consumo inicia uma série de efeitos indiretos, estimulando a produção, a
renda dos fatores e impulsionando ainda mais o rendimento das famílias. Ao final de cada
ciclo de efeitos indiretos, o aumento da renda das famílias é menor que o consumo
adicional, pois parte dos recursos vaza durante o processo produtivo sob a forma de
importações e o pagamento de tributos indiretos.”
Para analisar os efeitos das transferências de renda, utilizamos ainda outros indicadores.
Segue abaixo uma relação da quantidade de beneficiários de um dos programas (Bolsa
Família) em 2010 e 2011 X Produto Interno Bruto dos municípios de João Pessoa, Bayeux e
Cabedelo X população estimada destes municípios no mesmo período.
TABELA 1
Quantidade de beneficiários em 2010 e 2011 X Produto Interno Bruto X população
estimada destes no mesmo período.
Conta Capital
Resto do mundo
Transferência
Renda das famílias
Renda dos fatores Produção
214
JOÃO PESSOA CABEDELO BAYEUX
PIB BENEFI
CIÁRIO
S
POPU
LAÇÃ
O
ESTIM
ADA
PIB BENEFI
CIÁRIO
S
POPULAÇÃ
O
ESTIMADA
PIB BENEFI
CIÁRIO
S
POPULAÇ
ÃO
ESTIMADA
2010
9.790,34
7
57.857 723.5
15
2.462,9
23
4.383 57.944 701.64
3
10.903 99.716
2011 10.107,5
96
58.222 733.1
55
2.801,6
75
4.628 59.104 836.19
1
10.201 100.137
Em João Pessoa dos mais de 723.000 habitantes em torno de 58.000 são beneficiários, em
Cabedelo dos em mais 59.000 habitantes, mais de 4.000 são beneficiários, já em Bayeux
dos mais de 100.000 habitantes, mais de 10.000 são beneficiários sendo destes, João
Pessoa o de maior PIB. Em João Pessoa e Cabedelo aproximadamente 8% da população
recebe o benefício enquanto que em Bayeux aproximadamente 10% é beneficiária. A
referida tabela demonstra ainda que em João Pessoa e Cabedelo apesar da redução de
beneficiários do Programa o PIB aumentou, enquanto que em Cabedelo o crescimento do
PIB acompanhou o aumento do número de beneficiários.
Partindo do principio que além da renda per capita, os setores de comercio e serviços são
movimentados por meio das transferências de renda como já mencionamos, a seguir
teremos dados sobre a renda per capita X número de ocupados com mais de 18 anos no
setor de comercio e serviços nos municípios de João Pessoa, Bayeux e Cabedelo nos anos
de 2000 a 2010.
TABELA 2
Renda per capita X número de ocupados com mais de 18 anos no setor de comercio e
serviços nos municípios de João Pessoa, Bayeux e Cabedelo
215
João Pessoa Cabedelo Bayeux
% dos
ocupado
s no
setor
comérci
o - 18
anos ou
mais
% dos
ocupados
no setor
serviços -
18 anos ou
mais
Rend
a per
capita
% dos
ocupado
s no
setor
comérci
o - 18
anos ou
mais
% dos
ocupado
s no
setor
serviços
- 18
anos ou
mais
Renda
per
capita
% dos
ocupado
s no
setor
comérci
o - 18
anos ou
mais
% dos
ocupado
s no
setor
serviços
- 18
anos ou
mais
Renda per
capita
2000 17,57 62,15 662,8
5
17,91 58,64 611,50 19,27 50,73 233,25
2010 18,03 57,11 964,8
2
15,80 58,61 1036,2
1
21,30 46,36 376,74
Fonte: http://www.atlasbrasil.org.br
A tabela acima demonstra que os três municípios tiveram aumento em sua renda per
capita entre os anos 2000 a 2010, enquanto no tocante ao número de ocupados com mais
de 18 anos no setor de comercio, João Pessoa e Bayeux obtiveram aumento, enquanto
que no setor de serviços João Pessoa e Bayeux demonstraram redução enquanto que em
Cabedelo o número se manteve quase o mesmo.
Ambas as tabelas reportam dados em anos de auge no país para as políticas de
transferência de renda e os avanços ainda que pequenos, são visíveis quando
relacionamos a indicadores econômicos dos municípios.
Embora alvo de inúmeras críticas e ainda longe de representar um dos fatores com vistas
a superar a pobreza e suas consequências; diante dos dados expostos nas tabelas
visualizamos que a introdução das transferências de renda tem reflexos sobre a economia,
em especial sobre a economia local dos municípios citados, afinal em municípios como os
explicitados neste artigo, os benefícios constituem única fonte de renda para várias
famílias, onde os principais gastos são alimentação, vestuário, medicação, artigos para
casa, material escolar, entre outros, dando visibilidade de sua importância para o
comercio local que por muitas vezes se organiza em cima do calendário de pagamento
216
destes benefícios, resultando em maior oferta de empregos formais, maior inserção dos
jovens no mercado de trabalho, tendência a elevação do salário mínimo além da
influência na criação de outros formatos de transferências de renda no âmbito dos
municípios e estados.
6. METODOLOGIA
O presente artigo foi embasado em uma pesquisa bibliográfica que contemplou as
principais categorias temáticas que perpassaram o objeto de estudo, como: políticas
sociais, política de assistência social, programas de transferência de renda e economia
local, utilizando-se para isso de dados e indicadores relativos aos municípios escolhidos.
‘A pesquisa bibliográfica é desenvolvida a partir de material já elaborado, constituído
principalmente de livros e artigos científicos. Embora em quase todos os Estudos seja
exigido algum tipo de trabalho desta natureza, há pesquisas desenvolvidas
exclusivamente a partir de fontes bibliográficas. (Gil, 2008, pg. 50)
Quanto à forma de abordagem do objeto constitui-se como uma pesquisa qualitativa
onde de forma espontânea busca-se expor ideias e opiniões sobre o tema estudado.
Constitui-se ainda de uma pesquisa exploratória no intuito de proporcionar visibilidade do
fato estudado, pois:
“As pesquisas exploratórias têm como principal finalidade desenvolver, esclarecer e
modificar conceitos e idéias, tendo em vista a formulação de problemas mais precisos ou
hipóteses pesquisáveis para estudos posteriores. De todos os tipos de pesquisa, estas são
as que apresentam menor rigidez no planejamento. Habitualmente envolvem
levantamento bibliográfico e documental, entrevistas não padronizadas e estudos de
caso. Procedimentos de amostragem e técnicas quantitativas de coleta de dados não são
costumeiramente aplicados nestas pesquisas” (Gil, 2008, pg. 27)
Na pesquisa utilizaram-se ainda de dados secundários oriundos de institutos como o IBGE
(Instituto Brasileiro de Geografia e Pesquisas) e o IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada).
217
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nosso país é marcado pela pobreza e pelos reflexos das expressões da questão social,
pobreza esta que atravessou a história e compreende os dias atuais com conseqüências
perversas advindas do capitalismo, em meio a este panorama e diante das lutas sociais
desenvolvem-se as políticas públicas e posteriormente os programas de transferência de
renda.
“O Brasil, como um dos países ao mesmo tempo subdesenvolvido e industrializado,
guarda como característica fundamental a convivência de um capitalismo moderno
marcado pela extrema concentração de renda, ao lado de um capitalismo predatório que
produz e reproduz de forma selvagem e impune profundas desigualdades.”(Sposati, 1998,
pg. 27)
Os anos 90 no país foram marcados pelo surgimento dos programas de transferência de
renda assim como pelo desenvolvimento da política de assistência social ainda que com
fortes embates e de forma precária, visto que apenas em anos mais recentes diante das
pressões populares nota-se avanços mais significativos.
As transferências de renda surgem no trato da questão social atuando como um paliativo
diante da disparidade de renda, no entanto seus reflexos sobre a economia dos
municípios é perceptível quando observamos os dados relativos a renda, ao comercio,
aos serviços ao PIB. A maior parte das pesquisas relata a importância de programas como
o Bolsa Família no fluxo da economia.
“O programa Bolsa família tem contribuído para trazer o dinamismo econômico no país,
em virtude do efeito multiplicador no consumo de alimentos e bens duráveis que as
transferências de renda têm criado junto a segmentos antes excluídos do mercado
consumidor nacional.” (pg. 187)
Por fim a inserção de transferências de renda representa papel significativo para a
dinâmica local dos municípios brasileiros, João Pessoa, Cabedelo e Bayeux apresentaram
218
REFERÊNCIAS
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negado? Disponível em:
<http://catolicaonline.com.br/revistadacatolica2/artigosn4v2/24-servico-social.pdf>
Acesso em 28 de Março de 2014
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Março de 2014
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Assistência Social e dá outras providências. Brasília,DF, 7 de dezembro de 1993 Disponível
em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8742.htm>
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http://www.mds.gov.br/>
BRASIL. Bolsa Família. Disponível em: < http://www.mds.gov.br/bolsafamilia>
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São Paulo: Cortez, 2012.
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2008.
IAMAMOTO, Marilda Villela; CARVALHO, Raul de. Relações Sociais e Serviço Social no
Brasil: esboço de uma interpretação histórico-metodológica. 17. Ed. São Paulo: Cortez,
2008
JANNUZZI, P. M.; PINTO, A. R.; Bolsa Família e seus impactos nas condições de vida da
população brasileira: uma síntese dos principais achados da pesquisa de avaliação de
impacto do Bolsa Família II. In Programa Bolsa Família uma década de inclusão e
cidadania, Brasilia. P. 193-206. IPEA. 2013
219
JOÃO PESSOA. Disponível
em:<http://pt.wikipedia.org/wiki/Jo%C3%A3o_Pessoa#Hist.C3.B3ria> Acesso em 19 de
Março de 2014
OLIVEIRA, Silvio Luiz de. Tratado de Metodologia Científica. São Paulo: Pioneira, 2002.
NERI, M. C.; VAZ F. M.; SOUZA P. H.; Efeitos Macro Econômicos do Programa Bolsa
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uma década de inclusão e cidadania, Brasilia. P. 193-206. IPEA. 2013
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<http://www.cabedelo.pb.gov.br/sec_acao_social_atribuicoes.asp> Acesso em 19 de
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In: Sposati, Aldaiza. Renda mínima e crise mundial: saída ou agravamento? São Paulo:
Cortez, 1998
YASBEK, Maria Carmelita. Classes Subalternas e assistência social. 2. Ed.São Paulo: Cortez,
2007.
220
Capitulo II
Asignación Universal por Hijo: Una mirada de los diferentes actores
Rescatando la experiencia
Feduci, Mariela;
Lic. En Servicio Social, Universidad Nacional de Mar del Plata, [email protected]
Larrumbide, Sandra;
Lic. En Servicio Social, Universidad Nacional de Mar del Plata, [email protected]
Sícoli, Miriam;
Mg. En Servicio Social, Universidad Nacional de Mar del Plata, [email protected]
INTRODUCCIÓN
Como integrantes del Grupo de Investigación “Salud y desarrollo del Niño y la Familia”
dirigido por la T.O María Carlota Vega de la Facultad de Ciencias de la Salud y Servicio
Social de la Universidad Nacional de Mar del Plata, queremos compartir desde nuestro
quehacer el proyecto actual en el que nos encontramos abocados: “Profundización y
Reflexión sobre el alcance e impacto de la Asignación Universal Por Hijo en la ciudad de
Mar del Plata. Investigación desde el fortalecimiento desde los Derechos y la
Participación”.
Se partió desde los inicios de esta pesquisa desde los requerimientos que deben presentar
ante el órgano administrador: ANSES, las familias incorporadas a la Asignación Universal
por Hijo y a la Asignación Universal por Embarazo, decreto N° 1602/09, 446/2011
respectivamente. Por ello llevamos adelante un relevamiento institucional, en los campos
de salud, educación y justicia y familiar.
Con la mirada de estos actores nos permitimos analizar no solo el impacto que produjo en
las diferentes esferas luego de más de cuatro años de su creación, sino también
reflexionar sobre su implementación y desarrollo. Se analizaron las mismas y se intentaron
hacer visible sus logros y obstáculos.
Se adhiere a que las políticas públicas deben ser analizadas con conciencia crítica, se debe
tender a que las mismas no vayan en desfasaje con la realidad. Nosotros, los profesionales
debemos ser responsables y comprometidos en la defensa de los derechos de los niños,
221
niñas, adolescentes y sus familias en su pleno desarrollo y potencializando sus propios
recursos.
En este sentido desde las ciencias humanas se debe proponer el estudio de las políticas
sociales que se implementan partiendo del análisis del impacto que las mismas provocan:
“descifrar la realidad y construir propuestas de trabajo creativos capaces de preservar y
efectivizar derechos, a partir de demandas emergentes de lo cotidiano” 1(Iamamoto,
1998: 195).
Nuestra unidad de análisis fue, hasta la fecha, por un lado, los efectores abocados a la
tarea de llevar adelante dicha responsabilidad y por otro las familias alcanzadas por la
Asignación Universal.
Se seleccionaron tres barrios periféricos de la ciudad de Mar del Plata para realizar las
entrevistas a los efectores de los campos de la salud y de la educación y a las familias
benefactoras, Barrios: Gral. Belgrano, Coelho de Meyrelles y Camet.
Y en el campo de la justicia a las Defensorías Oficiales Departamentales y a informantes
claves de ANSES; del Plan Nacer y de Desarrollo Social de Nación.
Llevar a cabo entrevistas en profundidad, con cuestionario de preguntas abiertas y
cerradas facilitó la tarea de obtención de datos. Se remitió a recuperar o hacer visible la
voz del otro (efectores institucionales y familias). Permitiendo así ser interlocutores
válidos de todos aquellos que transitan la cotidiana tarea de llevar adelante la ejecución
de dichas políticas públicas.
Los objetivos planteados se vinculan con conocer el impacto cuanti-cualitativo de los
resultados de la implementación de la AUH en los campos ya mencionados como así
también de las distintas visiones generales de sus alcances por parte de los actores
sociales entrevistados.
El periodo de implementación fue desde marzo 2011 a noviembre 2013.
Las técnicas de recolección de datos que se llevaron a cabo fueron las entrevistas en
profundidad y la observación documental.
Se seleccionaron las siguientes variables:
• Aspectos facilitadores y obstaculizadores de la implementación.
222
• Criterios de universalidad, integralidad y descentralización a la política
implementada.
• Flexibilización y adecuación en relación a los requerimientos para el otorgamiento.
• Regularización se situaciones convivenciales de hecho.
• Capacitación del recurso humano/profesional para la puesta en marcha de la AUH.
• Impacto de la AUH en las familias que reciben la misma.
Además se señala que existe en los integrantes del presente grupo de investigación una
actitud de compromiso ante la situación social existente hace años, caracterizada por la
presencia de sectores poblacionales pobres, haciendo propia la afirmación “Enfatizamos,
entonces, que las instituciones educativas y asociaciones profesionales que, con rigor y
compromiso, se expidan permanentemente sobre la problemática social que afecta a una
enorme parte de la población…” (Alayón, 2005:16)
ANTECEDENTES
La historia de las AUH y AUE se relacionan con los cambios de pensar las Asignaciones en
nuestro país. En el año 1968, donde el régimen argentino unifica a través de la Ley
Nacional N° 18.017 las distintas cajas (AAFF), Sistema de Asignaciones Familiares y en
1973 se consolida el proceso de inclusión de todos los sectores. Durante la década de los
noventa se lleva a cabo una reforma que comienza en el año 1991 con la creación del
Sistema Único de Seguridad Social y culmina en 1996 con la creación de la Ley Nacional
24.714. En la misma se establecen modificaciones al sistema de Asignaciones Familiares
las cuales causaron la eliminación de las prestaciones en los tramos más altos de ingresos
y el establecimiento de un monto escalonado de las prestaciones de las transferencias que
resultaba inversamente proporcional a los ingresos. Estas reformas tuvieron la impronta
del proceso de “ajuste estructural” en tanto supusieron un recorte de las protecciones
sociales con el objetivo de producir una disminución de los costos laborales al reducir las
alícuotas que pagaban los empleadores para su financiamiento.
Después de esta última modificación, el régimen argentino se mantuvo inalterado hasta la
creación de la Asignación Universal por Hijo para su Protección Social en el año 2009. La
223
misma surgió por vía de un decreto de necesidad y urgencia. Y en el año 2011 la
incorporación de la Asignación Universal por Embarazo.
El enfoque sobre la identidad y las necesidades de grupos vulnerables, siguiendo lo que
plantea Gargarella, promueve un cambio de paradigma en el modo de proteger y
garantizar los Derechos fundamentales abriéndose paso a la posibilidad de otorgar
políticas preferenciales o Derechos especiales para tales grupos.
Con la AUH y AUE se retoma la idea de universalidad, inclusión, protección social, equidad
y justicia social.
Concebimos a la realidad no como una entidad objetiva sino como un mundo
intersubjetivo de muchos seres humanos que dotan a la misma de sentido y significados.
Es necesario conocer y reconocer estas diferentes perspectivas para entender lo social,
porque nos permite enriquecer el enfoque de nuestra tarea.
Una visión sobre la realidad, y por lo tanto sobre nuestro accionar en ella que contemple
tanto las condiciones económicas, políticas y sociales del contexto como las interacciones
y las relaciones entre los sujetos que conformamos la sociedad.
La idea de extender el estado de derecho e incluir a los grupos más desprotegidos podría
constituirse a la AUH un intento válido de ello, ya que por un lado a través de sus
requisitorias responde e intenta llevar a esos grupos de población excluida a un
mejoramiento gradual de su calidad de vida.
En la actualidad la ANSES dio a conocer los datos vinculados a la Asignación Universal por
Hijo en Mar del Plata, donde se constata que invierte mensualmente $16.398.256 para
asistir a 24.869 titulares de derecho, alcanzando a 43.733 niños, niñas y adolescentes.
Además, revelan que se destinan otros $282.624 para 768 titulares de la Asignación por
Embarazo.
HALLAZGOS Y CONCLUSIONES
Los diferentes actores que llevan a cabo la tarea de dar cuenta de los requisitos de:
asistencia escolar, controles sanitarios y acreditación y/o regularización se situaciones
224
convivenciales de hecho (cuestiones legales) nos aportaron su mirada respecto del
impacto producido por la AUH en los ámbitos de educación, salud y justicia.
A modo descriptivo en el campo de la Educación se enuncia que los efectores refieren de
un incremento de la matrícula escolar, y una merma en la inasistencia, a continuación se
transcribe algunas de las afirmaciones que así lo formulen:
“Desde la implementación de la AUH la matrícula aumentó entre un 16 y 20%
“(entrevistada Escuela de Educación Primaria N° 63- Barrio Belgrano) “Bajó el índice de
inasistencia”.
“A partir de la implementación de la AUH, se observa mejor asistencia, los chicos ingresan
y egresan durante todo el año” (entrevistada, Escuela Especial Nº 510).
“En el Jardín, la matrícula es de 226 alumnos; aproximadamente entre el 50 o 60% tienen
asignación. El control en relación a la cantidad de niños que cuenta con AUH no es
exhaustivo (los padres firman un cuaderno cuando les entregan la libreta firmada” (Jardín
Municipal)
Se señala que una de las entrevistadas afirmó (Escuela Primaria N° 51) en 2011 tuvieron
124 alumnos con libreta de AUH de 6 a 13 años, casi la mitad de la matrícula. Desde la
implementación de la AUH la matrícula aumentó entre un 16 y 20%. Coinciden dichos
porcentajes con el relevamiento realizado por la Dirección Nacional de Información y
evaluación de Calidad Educativa, del Ministerio de Educación de la Nación en dicho año.
Estos datos nos muestran que en general en las instituciones educativas consideran que
hubo un impacto favorable a partir de la implementación de la AUH, dado que se redujo el
índice de inasistencia.
Otras afirmaciones dan cuenta que la AUH incrementó en parte los grados de autonomía
de las familias:
“La AUH tuvo impacto en la vida cotidiana que se detecta a partir de algunos indicadores
por ejemplo, el aumento en el pago de la cooperadora, las familias no solicitan a la
escuela materiales del plan PIE (plan que otorga materiales didácticos a las escuelas para
sean distribuidos en la población que lo necesite), disminución de la asistencia de niños al
comedor escolar; disminución de solicitudes de bolsa de alimentos por parte de las
225
familias; así como también de otro tipo de indicador como los son la asistencia a algún
recital o la compra de tecnología (celulares).” (síntesis obtenidas de las escuelas; Escuela
Primaria N° 51- Jardín de Infantes Municipal N° 26 y Secundaria N°71)
No obstante ello se ve la necesidad de modificar las concepciones en cuanto a los
requerimientos. Establecerlos no solo para el control y tutela sino desde un enfoque de
igualdad que incluya lo económico, lo cultural y lo social: en la escuela primaria, frente a
casos de ausentismo o cuando se trata de una familia en riesgo, no firman libretas de AUH
en el mes de febrero, esperan a que comiencen las clases, para de alguna manera
asegurarse que el niño comience el año lectivo: “mamá si no traes a… no te puedo firmar”
(entrevistada Escuela Primaria N° 63). Se considera que el control anual no es suficiente,
serían necesarios más controles, al decir de los docentes para tener un seguimiento del
niño que recibe la AUH. A modo de ejemplo se preguntan: “si la libreta es firmada a
comienzos del ciclo lectivo ¿cómo se controlará lo que ocurra el resto del año?”.
Es así como en la realidad cotidiana el Estado interviene permanentemente observando y
controlando el funcionamiento de la familia, y al mismo tiempo abriendo oportunidades y
opciones... “por lo que la familia ocupa un lugar contradictorio entre el mundo público y el
ámbito de la privacidad y la intimidad” 2 (Jelin, 2010:106).
“En la escuela secundaria para completar los datos de la libreta se requiere
fundamentalmente tener asistencia regular a clase” (entrevista Escuela Secundaria N° 71).
“En el Jardín, la matrícula es de 226 alumnos; aproximadamente entre el 50 o 60% tienen
asignación. El control en relación a la cantidad de niños que cuenta con AUH no es
exhaustivo (los padres firman un cuaderno cuando les entregan la libreta firmada” (Jardín
Municipal)
Los padres traducen en valores de seguridad y tranquilidad el ingreso económico de la
AUH generándose así confianza en el clima familiar lo que repercute directamente en la
permanencia y el desempeño de los hijos en la escuela; por otra parte la AUH estaría
demostrando no un ingreso masivo al sistema sino que los niños permanecen en el ámbito
escolar.
226
Se podría pensar también que la Asignación Universal rompería la tendencia en que las
familias debían optar respecto a que hijos iban a la escuela, dado que el mejoramiento de
los ingresos permite que todos ellos accedan a la educación. Sin embargo en los discursos
de los referentes educativos se hace hincapié en algunos casos a que el grupo etáreo
comprendido entre los 12 y 15 años de edad aproximadamente se alejan del ámbito
escolar, ya que esta franja estaría “colaborando” en los quehaceres de la vida familiar
(cuidado de hermanos más pequeños).
En el área de salud se responde afirmativamente con respecto al aumento de la
concurrencia a los controles sanitarios. Por ejemplo la Unidad Sanitaria Municipal Barrio
Gral. Belgrano ha manifestado:” la libreta lo corrobora… por ser requisito, hay mayores
controles hasta los 18 años…”” En especial enniños de 3 años, adolescente y pre-
adolescentes quienes anteriormente en general solo recurrían a la consulta por casos de
enfermedad.”
En este sentido, se identifica como la condicionalidad ha provocado mayor inclusión en la
prestación de los servicios de salud. La AUH ha favorecido el acercamiento de la
población de sectores vulnerables a los centros de salud, garantizando el derecho de los
niños a realizar sus controles así como completar el calendario de vacunación.
Por consiguiente ha aumentado el caudal de población que concurre a los centros de
salud, esto también ha generado un impacto en el funcionamiento institucional:
resistencias, cambios en cuanto al incremento de número de controles de salud, y
certificación de libretas.
Los entrevistados coinciden en la necesidad de implementar medidas que permitan una
evaluación precisa de la implementación de esta política y de esta forma poder medir y
analizar el impacto que ha tenido en la población.
Uno de los entrevistados del Plan Nacer refiere que “Ante la necesidad urgente de
inscribir a los beneficiarios para que pudiera cobrar la AUH se realizó un operativo de un
gran número de personas en el Estadio Mundialista en mayo de 2010. En pocos meses se
registran 45000 a 50000 niños y adolescentes, 700 embarazadas, puérperas. La población
se siente fastidiada, no registra la necesidad ni el derecho al control.”
227
Por último, en el campo de justicia, los diferentes operadores refieren:
“Sí, se incrementó la demanda en relación a consultas de guarda, filiación, cambio de
tenencia, alimentos, inscripción fuera de término” (operadores de la Unidad Funcional de
Defensa n° 7).
“Permitió regularizar situaciones de hecho, que no tenían un marco jurídico adecuado”
(Unidad Funcional de Defensa Oficial) Opinión de la Defensora Oficial, Defensoría
Descentralizada “… No es necesario judicializar situaciones de hecho; Hay otras formas de
regularizar,…las personas quedaron desprotegidas; Es un trámite que debe ser
administrativo, extra judicial. Regularizar implicó “poner en orden” situaciones familiares,
hay acuerdos entre partes de orden público que deben estar presente el Estado. Lo
universal no es tan así, tuvieron que revisar los acuerdos de alimentos.”.
Como instancia superadora a los requerimientos específicamente del campo de justicia
surge el Acta Acuerdo Nº 63 entre el Ministerio de Desarrollo y ANSES con fecha 13 de
febrero de 2012 donde en sus Art. 11, 14 y 15 determinan que serán los encargados de
acreditar los parentescos de convivencia con el niño, adolescente o persona discapacitada,
que se encuentre a su cargo; y que no exista guardador, tutor o curador judicial
designado.
A partir de ese momento estos organismos comenzaron a cumplimentar dicho requisito.
En entrevista con fecha 26 de junio de 2012 con profesionales de Desarrollo Social,
Delegación Mar del Plata informan que sus días de atención para cubrir dicha acreditación
son los días viernes, asistiendo aproximadamente 15 personas diarias. A posteriori; hecho
que se evidencia en una merma de solicitudes en las Defensorías Oficiales.
En un principio ocasionó en las familias y en el sistema judicial una actitud negativa ante la
idea de regularizar las situaciones de hecho ya que por un lado no se obtuvo ni impartió
información previa en este campo sobre dicha medida por parte del ANSES y por otro
para la familia implicada introducir en su “mundo privado” al Estado, ordenando y
organizando dicha esfera.
Se observan en las estadísticas de las Defensorías Oficiales del departamento Judicial Mar
del Plata el aumento de audiencias sobre: tenencias, guardas, alimentos e inscripción
228
fuera de término (para la obtención de los Documentos Nacionales de Identidad); en el
periodo diciembre 2009 / febrero 2012.
Se rescata como positivo que el Plan presenta un sistema flexible de modificaciones que
van acompañando las diferentes necesidades que presenta como por ejemplo, Acta
Acuerdo Nº 63.
La formulación de las políticas sociales actuales se caracteriza por el criterio de
integralidad. Este criterio supone la inter-relación entre los diferentes programas que
emanen de las políticas sociales, con el objetivo de integrar las diferentes respuestas a las
necesidades, evitándose superposición. Pero también implica articulación de recursos,
actores, miradas y territorios que permitan incidir en la complejidad de las problemáticas
sociales abordadas.
Los entrevistados han manifestado que tienen una mirada integral en la ejecución dado
que articulan con otras áreas gubernamentales y actoresdel territorio, según las
necesidades emergentes de los ciudadanos atendidos y a partir de visualizar el entramado
de la red social. Son los actores territoriales quienes se ocupan de hacer más integral el
abordaje que propone la AUH.
“Trabajamos conjuntamente con la escuela del barrio y los Centros de Protección de los
Derechos del Niño….” (Sala Sanitaria Municipal de Salud)
Las articulaciones a las que se refieren se desarrollarían sin planificación previa, sino más
bien por el requerimiento de las instituciones comprometidas y/o por situaciones
particulares de las familias y niños implicados.
La Asignación Universal por Hijo podría considerarse siguiendo a los autores Rodríguez y
Taboada, como ejemplo de política proactiva, ya que tiende a prevenir situaciones de
privación, definiéndose como de universalismo focalizado por su masividad con la
delimitación precisa de la población.
En este sentido, Brawermann y Minujin (1991:4) plantean que: “La focalización no es
antinomia del universalismo; sino que incluso puede complementarlo y facilitarlo si
contribuye a introducir un mejor aprovechamiento de los recursos existentes, reduciendo
229
duplicaciones y exclusiones y considerando la heterogeneidad en el tipo y magnitud de los
problemas que afectan a la población.
No se trata de optar entre dar a todos o solamente a los más necesitados sino combinar
distintas lógicas e instrumentos de protección que permitan complementar el
universalismo en la prestación de servicios con la focalización y selectividad de las
acciones de modo de llegar a quienes precisamente corren mayores riesgos de quedar
excluidos o discriminados de las políticas de corte”3
Manifestado por una de las personas entrevistadas: “No se vive como una vergüenza
tener AUH. En cambio cobrar un plan era dicho con más resguardo. Incluso había
problemas con los punteros.” “Probablemente ocurra esto porque es vivido como algo
universal y de derecho.”
Desde la visión de las personas que reciben la asignación en lo que se refiere al destino y
uso del dinero recibido en forma mensual, lo explicitan como una ayuda a la economía
familiar, en especial por expresar en general que se constituye en un ingreso fijo-estable
con él que cuentan: “ Dinero estable que nos permite organizarnos..”. “Ayuda el dinero y
sobre todo ante el paro del trabajo en el puerto”. (Entrevistada Barrio Camet).
Asimismo rescatan que esa posibilidad de acreditar el cobro estable les permite el acceso
a poder alquilar una vivienda u obtener un crédito para la compra en cuotas de
materiales para la construcción o equipamiento de su hogar: “Compra de materiales para
el hogar, habitación para mi hija”. (Entrevistada Barrio Belgrano).
Por otra parte algunas de las entrevistadas hacen énfasis en la misma como complemento,
dado que es necesario para ellas además tener trabajo, y que este monto asignado se
sume a otros ingresos, por considerar que con el mismo únicamente no se pueden cubrir
las necesidades básicas: “ No, ahora no alcanza estoy desempleada, cuando trabajaba sí
porque pagaba con dicho monto el transporte escolar" (Entrevistada Barrio Belgrano)
En cuanto al destino de dicha suma, en general coinciden en afirmar que se utiliza para la
adquisiciones de bienes de consumo familiar, en especial alimentos de un mayor nivel
nutritivo: “ Compro carne, yogures y frutas” ( Entrevistada del Barrio Belgrano).
230
Con referencia a la actividad escolar de sus hijos, aclaran que destinan parte del monto
para comprar útiles escolares y vestimenta para la concurrencia, haciendo referencia en la
compra de calzado: “Zapatillas, y alguna ropa que antes no podía” (Entrevistada Barrio
Camet).
En relación a la cobertura en salud las entrevistadas dicen en general que continúan con la
atención médica de sus hijos en la sala barrial pública y/o en el hospital local, sin destinar
dicho ingreso para el pago de un servicio alternativo de salud (pre-pagas) o tratamientos
complementarios por parte del sector privado de salud: “… continuo en la sala de mi
barrio” (Entrevistada Barrio Coelho de Meyrelles).
Se rescata lo señalado por las consultadas, quienes manifiestan que utilizan parte del
monto recibido para el festejo de cumpleaños de las/os hijos, salidas de paseo en especial
centro y playa: “Si pasear, salidas que antes no podíamos hacer:( Entrevistada del Barrio
Belgrano).
Otro hallazgo que cabe mencionar y que se evidencia en todos los ámbitos relevados:
salud, justicia y educación es que el acceso a dicho beneficio/derecho esta fuera de la
buena voluntad o decisión de los intermediarios: “antes había muchos problemas con los
intermediarios, como las manzaneras, punteros…” Esta cuestión pone de manifiesto la
democratización del trámite, evitando la interferencia de terceros en la administración y
distribución del recurso.
El beneficio es para todas las familiaspor igual, dentro de lo requerido en los Decretos
antes mencionados, quedando excluidos: los hijos de trabajadores formales, el sexto
hijo, los niños, niñas y adolescentes que concurren a escuelas privadas, el no
cumplimiento de los controles sanitarios y asistencia con la quita del 20% del monto sino
se demuestra; por el padre, madre, tutor o guardador con lo requerido de que haya
concurrido a la escuela y cumplido el plan de vacunación.
En los últimos tiempos hablar de Política Social es entonces hacerlo, desde un sistema de
Acción Social que por lo tanto comprende un enfoque integrador en la búsqueda
permanente de una sociedad de bienestar.
231
Plantearla es integrar enfoques de Salud, de Educación, Seguridad Social, Producción de
Empleo, Vivienda, Recreación etc.
Dentro de la Asignación Universal por Hijo y la Asignación Familiar por Hijo con
Discapacidad Universal y Asignación Universal por Embarazo como corolario final podría
concluirse a modo de síntesis de nuestro trabajo que:
• La misma afectó favorablemente a un “grupo meta” de niños, niñas y adolescentes
y embarazadas de lo que denominamos grupos de vulneración social; a partir de la
continuidad educativa, el control sanitario, regularizaciones de situaciones familiares de
hecho, como por ejemplo contar con su Documento Nacional de Identidad.
• Como consecuencia de ello, favoreció a la comunidad en general elevando el nivel
de la calidad de vida de toda la población.
• Otro impacto fue favorecer a los sectores más vulnerables en la apropiación de
espacios públicos (Salas de Salud, Poder Judicial, ANSES).
• Desarrolló capacidades individuales y familiares, permitiendo también para algunas
familias no solo cubrir necesidades básicas sino también necesidades de segundo orden:
adquisición de tecnología, concurrencia a la escuela en transporte escolar.
• Cada uno de los campos de control, desarrolló su propio sistema de “controles”,
para dar cuenta de los requisitos que necesitaba el beneficiario para presentar ante
ANSES.
• El criterio de integralidad supone la inter-relación entre los diferentes programas
que emanan de las políticas sociales, con el objetivo de integrar las diferentes respuestas
a las necesidades, evitándose superposición. Pero también implica articulación de
recursos, actores, miradas y territorios que permitan incidir en la complejidad de las
problemáticas sociales abordadas.
• La AUH podría considerarse como ejemplo de política proactiva, ya que tiende a
prevenir situaciones de privación, definiéndose como universalismo focalizado por su
masividad con la delimitación precisa de la población” (Rodríguez, M. y Taboada).
• Tomando las palabras de Nora Aquín cuando plantea que las políticas basadas en
principios universales de cobertura son las que contribuyen a la construcción de
232
ciudadanía. Promover una cultura de derecho implica generar políticas sociales que
tiendan a la emancipación, libertad, justicia social, equidad, y participación.
• En tanto como puntos de reflexión y obstáculos se evidenció: la titularidad
femenina, donde se establece o se da que es la madre quien está a cargo de sus hijos,
teniendo que el padre o guardador tener que demostrar lo contrario.
• Y si bien el beneficiario está delimitado en la letra del decreto como “el niño, niña y
adolescente” en el universo de representaciones alrededor de la AUH las referencias se
concentran en relación a la familia.
• Se rescata como positivo que el Plan presenta un sistema flexible de
modificaciones que van acompañando las diferentes necesidades que presenta por ej.
Acta Acuerdo N° 63. (se relaciona a que se firma en el mismo ANSES un declaración jurada
donde ambos progenitores manifiestan quien se encuentra de los hijos para el cobro de la
asignación, especialmente en el caso del hombre, no debiendo como era al principio
iniciar un legajo extrajurisdiccional o judicial para solicitar la tenencia.
• La cantidad de hijos por familia que perciben la AUH es limitada, 5 cinco, teniendo
en cuenta que la que se percibe la Pensión no Contributiva para Madres con 7 y/o más
hijos, no explicitando que pasa con el 6° hijo, quedando excluido de las asignaciones.
• Por otro lado cabe destacar que dentro de la naturaleza de las presentes
asignaciones no se vislumbra como valor prioritario el trabajo. Siendo que el mismo es el
elemento cohesionante de la familia y la sociedad y permite el desarrollo de las personas
incorporadas a la cultura del trabajo a su cotidianeidad.
• Otro término a tener en cuenta fue el de universalidad, denominación que se
encuentra en el derecho que crea la AUH. Donde cabe preguntarse si no estamos frente a
un universalismo focalizado. La focalización valorizada como un criterio decisivo para la
asignación del gasto público social, tendiente a una mayor equidad.
• La AUH de acuerdo al autor Max Neef, se constituye en un satisfactor sinérgico,
por ser un monto de dinero permite la cobertura de más de una necesidad en lo
cotidiano, tal lo verbalizado por las entrevistadas.
233
• Representa para las familias un ingreso “seguro” con el que cuentan
mensualmente, teniendo en cuenta la fragilidad laboral en la que en general están
insertos en relación a la coyuntura sociopolítica actual, que es en parte la resultante de
medidas neoliberales anteriores , tendiendo a palear las consecuencias de las mismas.
Aliviar la pobreza con el objetivo de garantizar niveles mínimos de alimentación, salud y
educación. Asimismo permite que se amplié el margen de los derechos que
anteriormente recaían solamente en los poseedores de trabajo estable. Tal como lo
describe Estela Grassi “Durante el proceso paulatino de institucionalización y ampliación
de los sistemas de protección social en la Argentina, éstos se produjeron teniendo en
cuenta como sujeto al trabajador. Es decir, no se ligó a una expansión de la ciudadanía
sino que se restringió a los ciudadanos formalmente ocupados…”
Para finalizar el presente trabajo nos parece oportuno señalar que valorizamos la
investigación por entender que los Trabajadores Sociales estamos inmersos en la
cotidianeidad de las personas con las que interactuamos profesionalmente.
Por eso, en este tiempo desde el grupo de investigación que integramos nos hemos
propuesto conocer el impacto de la AUH en función de la significación que las personas le
asignan a la misma.
Al hablar de cotidiano era preciso también conocer en una primera etapa las visiones de
los efectores institucionales que la constituyen y en una segunda a las familias que
diariamente luchan en pos de la satisfacción de sus necesidades en una situación social
caracterizada por las desigualdades, donde el trabajo estable es un privilegio de solo una
parte de la sociedad.
Desde este posicionamiento adherimos a las siguientes afirmaciones “La investigación
cualitativa como perspectiva subjetiva, de reconstrucción social de la realidad, constituye
una vía fecunda de aproximación al conocimiento, redescubrimiento y revalorización de
los sujetos histórico-sociales con los cuales se constituye la práctica profesional del
Trabajo Social, dotándola de un nuevo sentido. Indagar sobre el modo de vida de los
sujetos sociales, reconstruir el sentido de sus prácticas y develar los significados,
234
experiencias y subjetividades presentes en su cotidianidad.Rescatar la importancia que la
producción del conocimiento debe tener en los procesos de reconfiguración profesional,
asignándole a la investigación social un papel estructurante”. Vélez Restrepo (2003:130).
Por ello y siguiendo en esta línea investigativa, estimamos oportuno estos espacios
académicos de intercambio para poner en discusión nuestros hallazgos y conclusiones.
Estas últimas abiertas al aporte de otros Trabajadores Sociales para ser enriquecidas con
otras posturas ideológicas y experiencias profesionales.
Consideramos continuar con nuestra ardua e intensa tarea reflexionando y mejorando con
aportes críticos, haciendo visibles los alcances y limitaciones de las políticas estatales,
como así también proponiendo alternativas de cambio que garanticen la universalidad en
el acceso , el ejercicio de derechos y fortalezcan la emancipación ciudadana.
Lista de referencia:
Cita 1
Iamamoto, Marilda, 1998; “O Servicio Social no Contemporeidade; trablho e formacao
profissional”. Editorial Cortez. San Pablo. Brasil, pág. 195: “descifrar la realidad y
construir propuestas de trabajo creativos capaces e preservar y efectivizar derechos, a
partir de demandas emergentes de lo cotidiano”
Cita 2
Jelin, Ezabeth, 2010; “Pan y afectos. La transformación de las familias”. Fondo de Cultura
Económica; Buenos Aires, Argentina, pág. 106: “por lo que la familia ocupa un lugar
contradictorio entre el mundo público y el ámbito de la privacidad y la intimidad”.
Cita 3
Brawermann, Josette y Minujin, Alberto, 1991; “Focalización; fábula o herramienta”;
UNICEF. Argentina, Documento de trabajo N° 2. Bs.As. Argentina, pág 4: “La focalización
no es antinomia del universalismo; sino que incluso puede complementarlo y facilitarlo si
contribuye a introducir un mejor aprovechamiento de los recursos existentes, reduciendo
duplicaciones y exclusiones y considerando la heterogeneidad en el tipo y magnitud de los
problemas que afectan a la población.
235
No se trata de optar entre dar a todos o solamente a los más necesitados sino combinar
distintas lógicas e instrumentos de protección que permitan complementar el
universalismo en la prestación de servicios con la focalización y selectividad de las
acciones de modo de llegar a quienes precisamente corren mayores riesgos de quedar
excluidos o discriminados de las políticas de corte”.
Cita 4
Grassi, Estela, 2003; “Políticas y problemas Sociales en la Sociedad Neoliberal. La otra
década infame”. Editorial Espacio. Buenos Aires. Argentina, pág. 171: “Durante el
proceso paulatino de institucionalización y ampliación de los sistemas de protección social
en la Argentina, éstos se produjeron teniendo en cuenta como sujeto al trabajador. Es
decir, no se ligó a una expansión de la ciudadanía sino que se restringió a los ciudadanos
formalmente ocupados…”.
Cita 5
Aquin, Nora, 2003:“Ensayos sobre Ciudadanía”, Editorial Espacio. Buenos Aires. Argentina,
pág. 105: “Proponer debates y construir saberes acordes a los tiempos que corren,
desafiando las propuestas que nos proponen sálvese quien pueda o encierros en torres de
marfil… Recuperar ideas y valores que nos vinculen y que impulsen una crítica sobre lo
social, dando sustrato y perspectivas al futuro… Esta tarea no tiene chances de manera
individual; evidentemente, la apuesta a la construcción de un proyecto ético-político es
colectiva”.
BIBLIOGRAFIA
Alayón, Norberto, 2006 “Trabajo Social latinoamericano. A 40 años de la
reconceptualización”. Editorial Espacio Buenos Aires. Argentina.
Aquin, Nora, 2003: “Ensayos sobre Ciudadanía”: Editorial Espacio. Buenos Aires.
Argentina.
Arcidiácono P, Carmona Barrenechea V y Straschnoy M 2011. La asignación universal por
hijo para la protección social: rupturas y continuidades, ¿hacia un esquema universal?
Revista Margen N° 61. Buenos Aires. Argentina.
236
Borgianni-Montaño, 2000:“La Política Social Hoy”: Editorial Cortez. San Pablo Brasil.
Brawermann, Josette y Minujin, Alberto, 1991; “Focalización; fábula o herramienta”;
UNICEF. Argentina, Documento de trabajo N° 2. Bs.As. Argentina
Castel R, 1995: “La metamorfosis de la cuestión social del salariado. Editorial Paidos.
Buenos Aires. Argentina.
Gargarella, Roberto, 1999: “Derechos y grupos desventajados”. Editorial Gedisa. Buenos
Aires. Argentina.
Grassi Estela, 2003: “Políticas y problemas Sociales en la Sociedad Neoliberal. La otra
década infame”. Editorial Espacio. Buenos Aires. Argentina.
Iamamoto, Marilda, 1998: “O Servicio Social no Contemporeidade; trablho e formacao
profissional”. Editorial Cortez. San Pablo. Brasil.
Jelin, Ezabeth, 2010: “Pan y afectos. La transformación de las familias”. Fondo de Cultura
Económica, Buenos Aires Argentina.
Max Neef y colaboradores, 1998: “Desarrollo Escala Humana”. Editorial Icaria SA.
Barcelona. España
Rodríguez, M y Taboada, A., 2009: “Análisis de las políticas públicas. Formación y estilos
de gestión y desempeño: políticas de vivienda. Editorial Brujas. Córdoba .Argentina
Vargas de Flood, María Cristina, 2006: “Política del Gasto Público”. Editorial Colmena.
Buenos Aires.
Wacquant, Loic, 2006: “Los condenados de la ciudad”. Editorial Siglo XXI Editores
Argentina. Buenos Aires. Argentina.
Decreto N° 1602/09 Asignación Universal por Hijo para Protección Social, de la Nación
Argentina.
Decreto N° 446/2011 Asignación Universal por Embarazo, de la Nación Argentina.
Circular DPA N° 06/12 Acta Acuerdo N° 63 ANSES de la Nación Argentina.
237
Capítulo III
Relacao entre o programa Bolsa Familia e Trabalho: uma analise a partir do
perfil dos beneficiarios do municpio de Bayeux/PB-Brasil
Wanessa Leandro Pereira Pós- Graduanda na Universidade Federal da Paraíba ( UFPB)
[email protected] Virgínia Helena Serrano
Pós- Graduanda na Universidade Federal da Paraíba ( UFPB) [email protected]
Introdução
O presente artigo tem por objetivo analisar a relação existente entre os beneficiários do
Programa Bolsa Família (PBF) no Município de Bayeux/Paraíba/Brasil e o mundo do
trabalho, para tanto pretendemos investigar se o recebimento deste benefício induz a
acomodação de seus beneficiários e se ele potencializa a procura para o mercado de
trabalho informal. Para fundamentar a análise utilizamos os dados disponíveis no Sistema
de Avaliação e Gestão da Informação do Governo Federal e na base de dados do Cadastro
Único para programas sociais no município de Bayeux/PB.
A escolha por este município justifica-se, pois identificamos que ele possui um índice de
vulnerabilidade social significativa e expressivo em relação aos outros municípios dessa
região. O Município de Bayeux/PB está localizado na região metropolitana de João Pessoa
capital do Estado da Paraíba, tendo uma área territorial de 31,973 Km², possui uma
população de 99.716 mil habitantes de acordo com o IBGE /2012, destes 12.974 são
beneficiários de programas de transferência de renda, sendo 10.122 beneficiários do
Programa Bolsa Família e 2.852 no Benefício de Prestação Continuada. Aqui vamos tratar
mais especificamente dos beneficiários do Programa Bolsa Família.
O Programa Bolsa Família é um programa de transferência de renda condicionada que se
destina as famílias que estão em situação de extrema pobreza (renda per capita até 77) e
pobreza (renda per capita até 154), para a manutenção deste benefício às famílias
beneficiarias tem que cumprir com algumas condições impostas pelo Governo Federal,
como manter as crianças e adolescentes na escola regularmente, e cumprir com as
238
vacinas para as crianças de até 6 anos de idade, e manter o cadastro atualizado a cada 24
meses.
Durante muito tempo a desigualdade esteve presente na sociedade brasileira, de forma
que nem mesmo mudanças ocorridas no setor econômico foram capazes de promover
alterações significativas nas classes sociais presentes nela. Porém, algumas delas
trouxeram avanços significativos na redução da desigualdade social brasileira, em especial
com o surgimento dos programas de transferência de renda as quais contribuíram
sobremaneira com a redução da fome no país.
Porém apesar das contribuições que tais programas trazem consigo, algumas críticas têm
sido levantadas, sendo apontados como uma forma de retrocesso ao combate da
desigualdade social e pobreza no país. Uma delas, mais freqüente, consiste na ideia de
que o surgimento desses programas de transferência de renda, em especial o Programa
Bolsa Família, visto que é hoje o maior entre eles no Brasil, levou a acomodação da
população beneficiária para o trabalho, desestimulando e induzindo a mesma a não
realizar qualquer forma de trabalho remunerado, resultando, pois, na dependência destes
em relação ao governo. Cria-se, assim, conforme tal pensamento, um “sistema
parasitário”, no qual o governo garante o meio de “sobrevivência” da população, sem,
contudo ser por ela realizada alguma atividade remunerada. Gera, pois uma dependência
por parte dessa população.
Porém, torna-se de extrema importância nessa discussão o conhecimento da realidade
dessas famílias, analisando os dados disponíveis e, sobretudo fazendo uma análise
conjuntural da realidade do mundo do trabalho hoje, as flexibilidades e precarização que
o configura. Além disso, é fundamental investigar se de fato essas famílias estão
acomodas e desestimuladas para o trabalho. Diante disto, surge uma indagação: Não há
interesse da população beneficiária em trabalhar ou não há trabalho remunerado e com
condições dignas de realização para essa população?
Deste modo, este trabalho busca de uma forma geral analisar a relação dos beneficiários
do Programa Bolsa Família com o trabalho, tentando de forma mais específica investigar
239
se o referido programa leva a acomodação dos beneficiários e se potencializa a procura
pelo trabalho informal.
1-A Política de Assistência Social e o Programa Bolsa Família
O avanço do capitalismo na sociedade contemporânea impõe uma realidade
contraditória, marcada pela desigualdade social, isto é, uma sociedade dual que
desenvolve uma má distribuição de renda intensificada pela concentração da riqueza
socialmente produzida. Tudo isso, vale dizer, num contexto de submissão do trabalho
humano ao capital. (ANTUNES, 2001) No meandro dessas relações a política social se
coloca como uma forma de redistribuição da renda socialmente produzida, com vista à
manutenção do sistema de produção capitalista. Nesse sentido é importante ressaltar que
o contexto neoliberal impõe o desmonte das Políticas Sociais.
A construção do sistema de proteção social, em suas origens consistia em uma espécie de
ajuda mútua que os trabalhadores requisitavam como forma de prover as necessidades
derivadas do desemprego, da fome, da desigualdade social que historicamente são
obstáculos a serem enfrentados no Brasil, esse tipo de proteção objetiva de um lado
preencher o vazio deixado pelo crescimento econômico e de outro garantir que os
trabalhadores não ficassem a mercê das condições de trabalho postas pelos capitalistas,
além de ser um meio encontrado pelo capitalista de fixar e disciplinar sua força de
trabalho.
No Brasil, a política social sofre influências das transformações do contexto internacional,
impostas por mudanças econômicas, políticas e, sobretudo da reorganização na política
interna, observadas a partir dos determinantes históricos ocorridos em cada período no
país.
O sistema de proteção social brasileiro, no inicio do século XX, foi marcado pela fragilidade
das instituições democráticas e por um regime autoritário, que procurava mostrar serviços
para justificar sua ação interventora e maquiar de certa forma a sua dureza, adotando
medidas arbitrarias e desmobilizadoras dos conflitos sociais, ao longo das décadas de 70 e
240
80, o estado brasileiro busca organizar um “tipo” de Welfare State, na tentativa de
satisfazer algumas demandas da população desprotegida.
Contudo se faz necessário ponderar a respeito de um passado recente, vivenciado na
sociedade brasileira, e destacar que, com a Constituição Federal de 1988, houve avanços
decorrentes das lutas travadas pelos movimentos sociais, e que em termos legais
aconteceram mudanças no reconhecimento dos direitos civis, políticos e sociais.
No que tange aos direitos sociais é onde se observa os maiores avanços da Constituição
Federal/1988, deixando claro que os constituintes, além de reconhecerem as
desigualdades sociais e regionais, impuseram a solução dessas desigualdades a cargo do
país, ou seja, delegando ao Estado a condução do sistema de proteção social no Brasil, isto
quer dizer que a materialização dos direitos sociais vai depender da intervenção do
Estado, por meio das políticas sociais. (COUTO, 2010)
Nesse contexto um dos maiores avanços que observamos, trata-se da corporação da
Assistência Social na constituição da Seguridade Social, ao lado da previdência e saúde,
compreendendo uma concepção de proteção integral ao cidadão, estabelecendo assim
uma significativa ruptura, com o clientelismo social e também com a égide da
benemerência, para os indivíduos sem capacidade monetária de acesso aos produtos
oferecidos pelo mercado.
Nesse sentido as três políticas se inter-relacionam e se complementam, a saúde passa a
ser vista com direito do cidadão e dever do Estado, seu acesso é universal e não
contributivo, a previdência possui um caráter contributivo e tem como objetivo assegurar
aos beneficiários meios de manutenção, por motivo de incapacidade, velhice, doença, e
etc, no que tange a assistência social, adquire um status de política social não contributivo
e destina-se a quem dela necessitar, segundo o que preconiza a Lei Orgânica da
Assistência Social/1993.
Desta forma fica implícito a universalidade de cobertura, estabelecendo um conjunto de
certezas e seguranças, que cubram, reduzam ou previnam os riscos e as vulnerabilidades
sociais. (SPOSATI, Apud, DIAS, 2010)
241
A consolidação da Lei Orgânica da Assistência Social em 1993, de forma contraditória,
imprimiu no cenário brasileiro uma nova concepção para a Política de Assistência Social,
sendo colocada como direito de cidadania , com vistas a garantir o atendimento ás
necessidades básicas dos segmentos populacionais vulnerabilizados pela pobreza,
estabelecendo que as ações de âmbito assistenciais devam possuir caráter
descentralizante e participativo, como afirma Sposati, (2009).
A inclusão da assistência social, significou portanto, ampliação no campos dos direitos
humanos e sociais e, como consequência, introduziu a exigência da assistência social,
como política, capaz de formular com objetividade o conteúdo dos direitos do cidadão em
seu raio de ação, tarefa aliás, que ainda permanece em construção.(SPOSATI, 2009:14)
No Brasil, devido o quadro de pobreza e desigualdade social visivelmente preocupante, a
política de assistência social orienta-se pela ótica das políticas de combate à pobreza é
nesse meandro que se estabelece os programas de transferência de renda. Tais
programas são introduzidos no cenário político a partir da década de 1990, e ganham
notoriedade a partir de 2003, quando ocorre a integração de diversos programas
existente no país até então, consubstanciado no Programa Bolsa Família, objetivando
amenizar os riscos sociais, através de uma renda mínima, com a responsabilidade de
contribuir para o quadro de redução da pobreza e da desigualdade.
O debate e a prática dos programas de transferência de renda vêm se sustentando diante
do quadro de desemprego, insegurança nas grandes cidades e também com a constatação
do baixo de grau de qualificação da mão de obra para atender a demanda do mercado de
produção e ainda do alto índice de pobreza que afetam as crianças e jovens no Brasil.
Configuram-se como transferência de renda os programas de repasse direto de recursos
dos fundos de assistência social aos beneficiários, objetivando o acesso à renda, visando o
combate à fome, à pobreza e a outras formas de privação de direitos que levem à situação
de vulnerabilidade social. De acordo com o PNAS (2004), esses programas objetivam criar
possibilidades para a emancipação, o exercício da autonomia das famílias e dos indivíduos
atendidos e o desenvolvimento local.
242
Atualmente o Brasil possui dois programas de transferência de renda de grande impacto:
o Benefício de Prestação Continuada – BPC que, consiste na garantia de um salário
mínimo mensal, concedido à pessoa idosa com mais de 65 anos de idade e a pessoa com
deficiência, que comprove não ter meios de prover sua subsistência e tê-la provida por
sua família, ou seja, um mínimo social que se apresenta como um dispositivo de proteção
social destinada às pessoas que não tenham condições de obtê-la por meio de suas
atividades atuais ou anteriores e o Programa Bolsa Família – PBF, que se configura como
um programa de transferência de renda condicionada.
O PBF prioriza o repasse de renda às famílias beneficiarias e envolvem-nas em uma rede
de responsabilidades com as ações estatais, tais responsabilidades se referem ao
cumprimento das condicionalidades postas pelo programa, que reforçam o acesso a
direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência social. Vale ressaltar
que o não cumprimento dessa agenda, a família poderá vir a ser penalizada através do
bloqueio, suspensão ou cancelamento de seus benefícios.
O Programa Bolsa Família oferece apoio financeiro que visa complementar a renda
familiar em suas necessidades básicas, selecionando as famílias a partir das informações
coletadas pelo município no Cadastro Único para Programas Sociais, onde é possível
identificar as famílias em situação de pobreza e extrema pobreza.
Contudo observamos avanços no âmbito da seguridade, sobretudo no que tange a política
de assistência social, sendo implantadas num campo de questionamento do Estado em
razão do quadro estrutural de crise do capitalismo contemporâneo, cujo mote gira em
torna da flexibilização. Visto que há uma tendência generalizada de flexibilizar os
contratos de trabalho, o processo produtivo e o regime de acumulação, provocando altos
índices de desemprego estrutural , maior exploração do trabalhador, ganhos modestos de
salários e a desestruturação do poder sindical. (ANTUNES, 1999).
É diante dessa conjuntura, que pretendemos realizar uma analise dos impactos do
Programa Bolsa Família para os beneficiários que residem no Município de
Bayeux/PB/Brasil, no que se refere à colocação no mercado de trabalho seja ele formal e
243
informal, para tanto utilizaremos os dados disponíveis no cadastro único para programa
sociais no Município de Bayeux.
2-Características Gerais dos Beneficiários
No tocante as características gerais dos beneficiários podemos observar que a maioria das
famílias cadastradas possuem como responsável familiar, pessoas do sexo feminino, no
que se refere aos homens apenas 2% são responsáveis pelo cadastro da família. De acordo
com o gráfico abaixo, percebemos que os homens ocupam um percentual expressivo
nessa posição, tendo, porém um elevado percentual de mulheres sem cônjuges, que
administram as famílias sozinhas, e que passam, portanto, a serem chefes de familia
Gráfico 1 – Percentual de responsável familiar (homens e mulheres) e cônjuges. Fonte: Cadastro Único/ MDS (2013) Fonte: Cadastro Único/ MDS (2013)
Esta situação pode ser analisada através dos estudos sobre a família, como os de
Guimarães e Almeida (2003). De acordo com estas autoras, com as mudanças ocorridas no
mundo do trabalho, as famílias, principalmente aquelas em situação de pobreza, ganham
novos contornos e características.
A ameaça do desemprego estrutural faz com que muitas mulheres se insiram no mercado
de trabalho, não como complementadoras da renda familiar, mas como a principal figura
no seio da família responsável pelo orçamento doméstico.
Ainda segundo as autoras, nessas circunstâncias, a figura do pai perde seu real papel
idealizado pelas famílias nucleares , de provedor ou mantenedor. Deste modo, sendo as
244
mulheres responsáveis pelo sustento do lar, acabam também assumindo o papel, ainda
que com dificuldades, de “garantir solitariamente a unidade e a proteção familiar.”
(Guimarães; Almeida, 2003: 130)
3-Nível de Escolaridade dos Beneficiários
Como demonstra o gráfico abaixo, observa-se que a grande maioria dos beneficiários do
Programa tem o nível de qualificação profissional baixo, tendo o ensino fundamental
incompleto ou não possui instrução alguma. Observa-se ainda que entre aqueles que
recebem o benefício nenhum deles possui Ensino Superior incompleto ou completo.
Quanto a esta temática Guimarães e Almeida (2010) também trazem contribuições que
nos auxiliam no entendimento dos indicadores estatísticos. Segundo as autoras, um dos
grandes problemas enfrentados pelas famílias pobres é o desemprego, intensificado pela
baixa qualificação profissional e analfabetismo, seja total ou funcional.
Gráfico 2 – Nível de escolaridade dos beneficiários no PBF. Fonte: Cadastro Único MDS (2013) A falta de trabalho ou a inconstância dele, associada a outros fatores de sobrevivência
gera na família uma “precarização da capacidade de manter atendidos e protegidos os
245
adultos e sua prole. O atendimento à urgência torna-se o apelo principal” (Guimarães;
Almeida, 2010).
Em virtude disso, ainda segundo as autoras, a vida familiar fica com suas bases
econômicas e psicossociais comprometidas, pois a situação além de interferir nos
aspectos materiais e financeiros, atinge e por vezes compromete um campo ainda mais
interno da família: os vínculos familiares.
Vale ressaltar ainda que quando inseridos no mundo do trabalho, os pais ou responsáveis,
em razão de sua baixa qualificação (cf Guimarães e Almeida, 2010), sendo mais freqüentes
as mulheres pelo papel que vem assumindo na família, como foi apresentado
anteriormente, acabam ocupando postos de trabalho com atividades subalternas,
trazendo para casa uma renda insuficiente para manutenção do lar. Este indicador
também pode ser observado no contexto de vida e família dos beneficiários, como nos
mostra o gráfico 1.
4- Situação de trabalho beneficiários
O Bolsa Família é um programa de transferência de renda que se
destina a família que estão em extrema pobreza (renda per capita até 77) e pobreza
(renda per capita até 154). Porém essa renda provém das formas de trabalho (formal ou
informal) aos quais esses trabalhadores estão submetidos, sendo a maior dela o trabalho
informal como mostra o gráfico abaixo:
246
Gráfico 3 – Dados referentes ao trabalho desenvolvido pelos beneficiários do BPF. Fonte: Cadastro Único do MDS (2013) Fonte: Cadastro Único do MDS (2013)
Observa-se pelo gráfico que o percentual daqueles que estão cadastrados no Cadastro
Único para os Programas Sociais do Governo Federal - CadUnico e recebem o benefício do
Programa Bolsa Família e trabalham é bem maior do que aqueles que não recebe.
Observa-se ainda que a grande maioria exerce função de trabalhador por conta própria
(bico, autônomo).
Conforme Pochmann (2002) com o modelo neoliberal que tem atingido o capitalismo no
mundo inteiro através da chamada mundialização ou globalização do capital, as relações
de trabalho no mundo têm sofrido drásticas mudanças, gerando falta de emprego e falta
de condições de trabalho adequadas, levando a precarização e desregulamentação do
trabalho.
Segundo Baltar (2002) sabe-se que nos anos 1990, em detrimento do neoliberalismo,
ocorreram fortes transformações da economia, em especial com a reestruturação
produtiva, que ao introduzir as máquinas no processo produtivo (gerando o trabalho
morto), a absorção da força de trabalho acaba sendo reduzida, gerando o desemprego.
Não tendo alternativa, essa força de trabalho desempregada acaba ficando a mercê do
trabalho informal. A inserção desses desempregados no mercado informal ora é
incentivada pelos serviços de terceirização das empresas, ora pela iniciativa do trabalho
por conta próprio, que o público-alvo do programa costuma chamar de “bico, biscaite e
até vira beco”.
Ao se inserir no mercado de trabalho informal poucos são as alternativas que lhe são
postas e menores ainda a remuneração que esse tipo de trabalho permite a esses
trabalhadores, não dando nem se quer para supri as necessidades básicas de existência
sua e de sua família, tais como alimentação e moradia. Isto pode ser visto facilmente nas
falas de vários beneficiários quando indagados sobre o quanto ganham e no que
trabalham. Muitos respondem que faz tempo que procura um “trabalho fixo”, isto é, um
emprego no mercado formal de trabalho, e não conseguem.
247
Há ainda aqueles que afirmam fazer “bicos”, mas apenas quando aparecem
oportunidades, visto que elas não estão postas em todo tempo em razão das flexibilidades
que esse mercado oferece. Esses trabalhos precarizados são em sua maioria ofertados
pela construção civil para homens e para mulheres em casas de famílias, como faxineiras e
diaristas.
Ao acompanhar as famílias beneficiárias muitos foram os relatos dessa natureza. Em
visitas domiciliares realizadas esses relatos tornam-se ainda mais fortes e reais. Uma
beneficiária acompanhada pelo referido programa na cidade de Bayeux/PB, que vivia
numa área invadida em um dos bairros que tem maior índice vulnerabilidade social na
cidade, afirmou que a única renda familiar provinha dos bicos feitos pelo seu cônjuge e
eram provenientes de lavagens de carros que ele realizava, porém como estava no
período chuvoso não podia fazer. Quando conseguia realizar, ganhava em torno de 140,
00 reais por mês para sustentar uma família de mais ou menos oito pessoas.
Observa-se claramente que os fatos de necessitarem e procurarem o benefício do
Programa Bolsa Família não está na falta de interessa da população beneficiária pelo
trabalho e, portanto torna-se dependente do governo, mas está, sobretudo, na escassez
de emprego e trabalho, condição essa gerada pelas mudanças ocorridas no mundo do
trabalho nos últimos anos.
Considerações Finais
Apesar da acomodação dos beneficiários ser um fator apresentado por muitos como um
dos problemas emanados pelo Programa Bolsa Família foi possível observar através desse
estudo que a realidade de vida e trabalho deles são importantes para uma compreensão
mais precisa sobre essa realidade.
De acordo com dados apresentados fica claro que a figura masculina não tem participado
na manutenção da vida familiar, sendo a mulher agora a principal responsável de manter
o sustento financeiro no lar, conforme mostra o gráfico 1, sendo um percentual de apenas
2% de homens como responsáveis familiares. Além da figura feminina aparecer como
responsável familiar, há ainda a ausência da figura masculina nesse contexto, como
cônjuge (como mostra gráfico 1). Esse nos mostra que a família atual passou por diversas
248
mudanças e contornos e que essas transformações levaram as mulheres a se inserirem no
mercado de trabalho, não mais como complementadora da renda família, mas como a
principal fonte de manutenção do orçamento doméstico.
Porém ao se inserir no mercado de trabalho, pela baixa qualificação e instrução que
possui, como mostra o gráfico 2, as mulheres acabam ocupando postos de trabalhos
ainda mais precarizados e subalternos. Essa baixa qualificação tem implicações ainda mais
profundas, pois carregam em si um histórico de pobreza e reprodução da mesma. Em
concordância com esta análise Kassouf apud Muniz; Sobral, 2008, acrescenta que com o
nível de escolaridade baixa, as oportunidades de trabalho se limitam a empregos com
baixa qualificação profissional, e, por conseqüência, com baixa remuneração. Semelhante
aos seus pais ou responsáveis, tais mulheres continuam na situação de pobreza, gerando
um ciclo repetitivo. Em outras palavras:
Os baixos níveis de escolarização empurrarão de forma inapelável o indivíduo ao
subemprego, ao desemprego ou a ocupações de baixa qualificação e, portanto, de
remuneração reduzida, reproduzindo a situação inicial de seus pais, num ciclo vicioso de
pobreza extremamente perverso. (Oliveira; Pires 1985 apud Muniz; Sobral, 2008: 3)
Assim, a pobreza se apresenta como cíclica, uma espécie de “herança” familiar que os
filhos de famílias pobres herdam e passam para a sua futura prole.
Além desses dados, este estudo ainda mostrou que a maioria dos beneficiários está
trabalhando e que este trabalho é exercido no mercado informal, fazendo bicos ou como
autônomos, conforme mostra gráfico 3. Além de fundamentar toda discussão aqui
levantada referente à baixa qualificação que leva ao mercado informal, há ainda outros
fatores presentes no mundo do trabalho que contribuem para esses indicadores. Visto
que com o a entrada do neoliberalismo na década de 1990 o mundo do trabalho sofre
inúmeras mudanças, em especial com a reestruturação produtiva, que inclui no mercado
as máquinas, resultado do processo tecnologia em substituição da força de trabalho,
impulsionando os trabalhadores ao mercado informal de trabalho, visto que não lhe são
mais postas outras alternativas.
249
Diante de tais análises, observa-se que o Programa Bolsa Família não impulsiona seus
beneficiários ao comodismo, visto que eles estão exercendo atividades, mas que por razão
de transformações no sistema econômico e no mundo do trabalho, eles não podem
ocupar postos de trabalhos fixos e permanentes, ficando a mercê do trabalho informal.
Sempre lembrando que esses fatores também estão associados à baixa qualificação, fruto
de uma sociedade desigual, capitalista e excludente. Eles não ocupam posto de trabalho
no mercado informal porque estão ociosos para o trabalho formal, mas porque,
contraditoriamente, o mercado formal não os absorve em virtude dos diversos fatores
apresentados aqui.
Portanto, concluímos que os beneficiários do Programa Bolsa Família estão
desempregados ou inseridos no mercado de trabalho informal em razão dos diversos
fatores que ocorreram no mundo do trabalho, como ainda na reprodução da pobreza
presente numa sociedade que desde seus primórdios possuem características marcantes
de desigualdade e exclusão. E não que isso aconteça em razão do Programa. O referido
programa, na verdade, se apresenta como um meio de sobrevivência e complementação
da renda, visto que o trabalho realizado pelos beneficiários possibilita um ganho
insuficiente para a manutenção das necessidades básicas e, sobretudo míninas das
famílias beneficiárias.
REFERÊNCIAS
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trabalho. São Paulo, Boitempo, 1999.
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COSTA, E. Á. de C. O sentido da família na contemporaneidade e as políticas públicas.
Recife, 2006. Disponível em <
http://www.libertas.com.br/site/base/costa,.edinilma.alvares.2006.pdf > Acesso em: 27
de Julho de 2013.
250
GUIMARÃES, R. F.; ALMEIDA, S. C. G. Reflexões sobre o trabalho social com famílias. In:
ACOSTA, Ana Rojas; VITALE, Maria Amália Faller (orgs). Família: redes, laços e políticas
públicas. São Paulo : IEE/PUC-SP, 2010, p. 127 – 135.
MUNIZ, A. L. P.; SOBRAL, T. F. A importância da renda do trabalho infantil para a
sobrevivência familiar. In: Encontro Nacional de Estudos Populacionais, 2008, Caxambu.
Anais Eletrônicos... Disponível em: <
http://www.abep.nepo.unicamp.br/encontro2008/docsPDF/ABEP2008_997.pdf > Acesso
em: 26 de Julho de 2013
POCHMANN, Marcio. O trabalho sob fogo cruzado: exclusão, desemprego e precarização
no final do século. São Paulo: Contexto, 2002.
BAPTISTA. Myriam veras. Algumas reflexões sobre o sistema de garantia de direitos. In
Revista Serviço Social e Sociedade, n. 109, São Paulo: Cortez, 2012.
SPOSATI, Aldaíza. Modelo Brasileiro de Proteção Social não contributiva: concepções
fundantes. In: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Concepção
e gestão da proteção social não contributiva no Brasil. Brasília, 2009.
MESQUITA, Camile Sahb. O Programa Bolsa Família: uma analise do seu impacto e
significado social. 2006. 139 p. : il; 30 cm. Dissertação (Mestrado). Universidade de
Brasília, Programa de Pós- graduação em Política Social. Brasília, 2007.
251
Capítulo IV
Aproximación a los Programas de Transferencia Monetaria en América
Latina: el caso de los Programas Bono-Madre Juana Azurduy y Bono
Juancito Pinto del Estado Plurinacional de Bolivia
María Paola Musso
CEIPIL/FCH/UNICEN
Introducción
La presente ponencia tiene como objetivo poder transmitir un primer acercamiento y
comprensión de las estructuras y mecanismos sociales que se configuran para dar
respuesta a la Cuestión Social en el capitalismo vigente, a través de los Programas de
Transferencias Monetarias (PTM) implementados en el Estado Plurinacional de Bolivia
cuya experiencia se visibiliza en los Programas “Juana Azurduy y Juancito Pinto”. En esta
primera instancia de investigación me centrare en el contexto socio- histórico de su
surgimiento enmarcado en el “Plan Nacional de Desarrollo Bolivia Digna, Soberana,
Productiva y Democrática para Vivir Bien 2006-2011”.
Antecedentes de los Procesos de Desarrollo de Bolivia en el siglo XX
Poder entender las complejas relaciones sociales y los distintos factores que condicionan
el contexto actual de Bolivia nos invita a acercarnos y dar sentido a las particularidades
que adquieren en este país, tanto en la revisión de su modelo productivo como en la
búsqueda de una perspectiva histórica, económica y social y geopolítica.
Bolivia a lo largo del siglo XX transito por una variada cantidad de propuestas en relación
a cual sería el modelo productivo de país mas adecuado para un posible desarrollo
sostenido en el tiempo. Si bien hubo muchas propuestas planteadas, las transformaciones
en los hechos no fueron concretizadas o al menos con una real profundización. Estos
diversos proyectos marcaron y atravesaron la historia económica, social y política del país
252
en distintos aspectos, entendiendo que estos también son similares al resto de América
Latina.
La implementación de un modelo primario de exportación, en el caso de Bolivia de
características extractivas (1880-1952), se fundó en un principio en la explotación de plata
centrado geográficamente en Potosí y Sucre y luego se diversifico y afianzo en la
explotación y producción de estaño en la zona de Oruro y La Paz.
La búsqueda de un cambió de modelo de desarrollo e intento de conformar un Estado de
Bienestar que fomente la redistribución de los recursos en la población, le sume valor a
participación en el comercio internacional de Bolivia y así poder sustituir las importaciones
de alimentos e industriales, se llevo a cabo setenta años más tarde. Fue el Movimiento
Nacionalista Revolucionario (MNR) quien intento ejecutar la propuesta entre los años
1952-1964. La Revolución Nacional de 1952 y sus importantes cambios económicos,
políticos y sociales se centraron esencialmente en la instauración del voto universal, la
reforma agraria, la reforma educativa y la estatización o nacionalización de las minas.
Durante el año 1964 se produce un Golpe de Estado bajo el signo de las Fuerzas Armadas
que ostentaron el poder hasta Octubre de 1982. Las dictaduras fomentaron la
financierización de la economía provocando una crisis de la deuda externa, es en este
contexto que se produce la reinstauración de la democracia en Bolivia en 1982. El
estrangulamiento de las deudas contraídas con Bancos Internacionales y su continua
presión sobre la economía se vieron reflejados en episodios de hiperinflación (1982-1985),
sumados a la finalización de la cotización internacional del estaño, en 1985. La baja
rentabilidad en el sector desencadenó en Bolivia el despido masivo de trabajadores como
así también una restricción en las divisas. De esta manera y como consecuencia de la
inestabilidad financiera y la “ineficaz “intervención por parte del Estado se comienza a
implementar, durante un extenso período, un reajuste y achicamiento de funciones del
Estado como así también se promueve la apertura del comercio internacional, hechos
traducidos en acciones de políticas neoliberales, período que duró desde 1985 hasta 2005
aproximadamente.
253
Es a principios del siglo XXI que comienzan a surgir la manifestación de los conflictos
liderados por Movilizaciones Sociales, reclamando la primacía de lo público por sobre los
intereses de los privados, situación principalmente planteada en contra del manejo y
explotación en manos de empresas privadas de los recursos naturales, propiedad
considera desde los manifestantes sociales como propiedad social o comunitaria. Entre los
principales ejemplos podemos mencionar “La Guerra del Agua” en el año 2000 y posterior
“Guerra del Gas” en el 2003. En este punto es importante mencionar que las comunidades
indígenas nunca fueron protagonistas en las luchas ni en el proceso de independencia del
país, tampoco asumieron roles activos en la dirigencia durante la Revolución del 52,
llevada a cabo por el Movimiento Nacional Revolucionario. Situación que se modifica
drásticamente como consecuencia de los conflictos anteriormente mencionados, donde
las comunidades indígenas ven reflejados sus intereses y participación en la figura de Evo
Morales Ayma. El reconocimiento por primera vez público de este grupo mayoritario que
conforma el 66% de la población del país, donde conviven 32 naciones y 57 dialectos que
se conforman con los distintos grupos étnicos, fueron los principales protagonistas en la
lucha por el cambio del país.
El surgimiento del liderazgo de Evo Morales y posteriormente la conformación del Partido
“Movimiento al Socialismo” (MAS) son las principales herramientas que les permitió por
primera vez en al año 2006 la asunción y representación de un Presidente Boliviano de
origen indígena. Los principales objetivos y cambios propuestos por el MAS fueron
elaborar una nueva Constitución Nacional Política que reflejara la realidad de Bolivia o
sea que tuviese en cuenta las características heterogéneas que conforman su población,
sus particularidades y estructuras económicas regionales y en consecuencia la
complejidad de las distintas necesidades. En el mes de Marzo del 2006 se comienza a
sesionar en la Asamblea Constituyente atravesada por una diversidad de conflictos de
intereses siendo estos de carácter federal y una multiplicidad de intereses sectoriales. Las
nuevas leyes se aprobaron en febrero del 2009 sancionando la Constitución de un Estado
Plurinacional y autonómico.
254
Contexto de Implementación de los PTM
A Partir de la asunción de Evo Morales en el año 2006 (1er Gobierno)- 2010 (2do
Gobierno), se produce un cambio substancial en relación a la Política Social, en una
dirección totalmente distinta a las implementadas durantes las décadas de los 80´ y los
90´, esta se centra específicamente en poder fortalecer un Estado Central como principal
planificador y organizador de cambios estructurales.
Con el objetivo de implementar un “Nuevo Patrón de Desarrollo” se crea, en primera
instancia, el Ministerio de Planificación y Desarrollo por Ley 3351, el cual tiene como
principal función elaborar e implementar el “Plan Nacional de Desarrollo Bolivia Digna,
Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien 2006-2011” ( PN)
En este punto es importante destacar que en la década de los 80´ se produce un
achicamiento por parte del Estado, dejando de lado las políticas sociales centrándose en la
estabilización y crecimiento económico. Durante los 90´, reaparece la agenda social a
través de “La Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza”, la cual apuntaba a: Un
mayor rol del mercado, Achicamiento del Estado Central, Descentralización en la
implementación de los programas sociales, Política de compensación a Municipios más
pobres, 1Prestación de Servicios Sociales, Generación de empleos en el corto plazo entre
otros. Todas las estrategias elaboradas por el Estado Nacional antes mencionadas, no
tienen en cuenta las diferencias culturales, de identidad ni de género para su diseño ni
implementación.
Con la implementación del PN de Desarrollo durante los años 2006-2011, se incorpora una
“Nueva Visión para la erradicación de la Pobreza” cuyo Modelo Social, económico y Estatal
se base en el respeto a la Diversidad y lo multicultural su enfoque esta centrado en la
población y la comunidad “o sea reconoce las distintas formas de organizaciones propias
de cada comunidad, respetando su identidad”, se asume que los pobres tienen
capacidades, experiencias y conocimientos propios y se promueve la acción comunitaria y
cultural.
1 Tener en cuenta las diferencias regionales en relación a los recursos naturales, su producción. Municipios muy ricos, y otros muy pobres.
255
Modelo de Desarrollo
Las Características Generales del “Nuevo Modelo de Desarrollo” 2 se centran en un
Sistema centralizado en cuanto a la planificación; una mayor intervención del estado en el
mercado, por ejemplo a través de la creación de empresas estatales y la nacionalización
de empresas privadas; la priorización de la redistribución de ingresos por encima del
crecimiento económico y por último la introducción de un nuevo actor en la política social
“las comunidades”, la construcción de una forma de gestión adicional: desde el Estado
Central hasta la “Comunidad.”3
El Plan Nacional de Desarrollo se articula principalmente a través de cuatros estrategias
denominadas:
Bolivia Digna, la cual refiere a los sectores generadores de activos y condiciones sociales,
y programas intersectoriales de Protección Social y Desarrollo Integral Comunitario. Su
principal objetivo es promover capacidades económicas a las familias y sus comunidades,
rompiendo con la perspectiva de ser proveedores de servicios básicos. Sus principales
objetivos se centran en: generar un patrón equitativo de distribución de riqueza y
oportunidades, promover el ejercicio pleno de la dignidad y los derechos de las personas y
los grupos sociales e implementar programas de desarrollo destinados a reducir
drásticamente las situaciones de riesgo y sus consecuencias.
Bolivia Democrática, promueve la formación de un Estado Socio-comunitario donde “el
pueblo ejerce el poder social y es co- responsable de las Decisiones de su propio
desarrollo”.
Bolivia Productiva, se orienta hacia el fortalecimiento y transformación de la matriz
productiva promoviendo el desarrollo de Complejos Productivos Integrales y otorgándole
al Estado el poder de generar niveles de excedentes, ingreso y empleo, en base a sectores
estratégicos de la economía.
2 Natasha Morales “La Política Social en Bolivia: un análisis de los Programas Sociales (2006-2011). BID Banco Interamericano de Desarrollo, Mayo 2010 3 “De un Estado centralista y absorbente de antaño hemos pasado a una nueva forma de gestionar la
planificación del desarrollo desde debajo de manera auténticamente democrática, participativa, con
pluralismo y apertura, trabajando con la comunidad, llegando hasta los municipios, sin exclusiones ni
privilegios, incluyendo a todos los más pobres (Gobierno Nacional de la República, EBRP:2002).
256
Bolivia Soberana, plantea una revisión en su política exterior, a través de la inclusión y
representación, en los distintos organismos internacionales, de “los pueblos originarios”,
la defensa de la biodiversidad del país y sus recursos naturales.
Es así que este conjunto de orientaciones y lineamientos conforman una guía para la
concretización de la acción social pública en el período quinquenal 2006-2011 tarea a
realizarse a corto plazo por otro lado el objetivo a largo plazo sería el poder suprimir el
origen real de las causas que originan la exclusión y desigualdad en Bolivia.
Política Social, Institucionalidad y Nuevos Actores
Bolivia se conforma de nueve departamentos y 328 municipios. Para poder entender la
Política Social y su implementación es fundamental conocer cuales son los distintos
niveles de organización gubernamental, tanto a nivel formal como informal, como así
también los diferentes roles de los actores participantes en los mismos. El nivel Central se
conforma del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONAPES)y es presidido
por el Presidente de la República; el Ministerio de Planificación del Desarrollo Plan
Nacional de Desarrollo (Planes Municipales, Departamentales etc.)Económico y Social
(PDM) cuya principal función es fortalecer la presencia del Estado como actor para la
redistribución de la riqueza4; luego los Ministerios Sectoriales son aquellos que
establecen las reglas, normas e implementación de los programas y planes nacionales
(PDN) sectoriales como así también el de gestionar financiamiento externo y por último La
Coordinadora Nacional para el Cambio (CONALCAM), es una instancia de carácter
informal, pero que jerárquicamente se encuentra por encima del Consejo de Ministros.
Esta se compone de 16 Instituciones representativas de la comunidad.5 Es importante
destacar la importancia que adquiera en esta nueva organización esta instancia ya que
muchas de las decisiones políticas se realizan en este nivel ya que poseen la facultad de
4 Gaceta Oficial, Ds 29272, Sep 2007: p1. 5 Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB),Federación de Mujeres
Bartolina Sisa, Consejo Nacional de Ayllus y Marquas del Qullasuyo (CONAMAQ), la Confederación de
Pueblos Indígenas del Oriente (CIDOB), la Corporación Obrera Boliviana (COB), la Federación Nacional de
Trabajadoras del Hogar (FENATRAHOB) y la presidencia del Movimiento al
Socialismo (MAS).
257
presionar, al congreso, para la aprobación de las leyes a través de la “Movilización Social
de Bases”.
El Nivel Departamental presidido por los Gobernadores (ex Prefectos) 6es la instancia
donde los gobiernos formulan y ejecutan los planes departamentales (PDM) en
coordinación con los Gobiernos Municipales. Son los espacios operativos para la
implementación de los programas sociales a nivel nacional a través de sus “servicios
departamentales”. 7
El Nivel Municipal es encabezado por Los Alcaldes, los cuales de forma democrática
elaboran estratégicamente sus planes anuales a implementar, articulando a través de
distintas asociaciones en una instancia democrática, participativa y colectiva. Es
importante destacar que a partir de la Ley 1654, se realiza el proceso de descentralización
y por consiguiente la transferencia de los bienes e inmuebles relacionados a los ámbitos
de educación, salud y deporte, como así también la respectiva administración y
supervisión de los recursos presupuestarios otorgados en servicios sociales, educación,
salud y asistencia social.
Por último el Nivel Comunidad se conforma de las comunidades indígenas, estas son
identificadas como un nuevo actor “sui generis” en la política social del actual gobierno de
Evo Morales, entendiendo que los mismos son capaces de implementar y gestionar sus
propios programas basados en capacidades y conocimientos propios respetando y
jerarquizando sus particularidades culturales y sus diversidades como Naciones.
Una de las principales características a destacar, en este apartado es, el “nuevo rol que
adquieren las comunidades indígenas” y la CONALCAM ( Coordinadora Nacional para el
Cambio), como así también la creación de la Red de Protección Social y Desarrollo Integral
Comunitario ( RPS-DIC), como principal pilar de la política social.
En este momento de la exposición me parece importante poder incorporar una
descripción de los principales problemas y características estructurales sociales que se 6 Con la Nueva Constitución Política del Estado, aprobada en Enero del 2009 las prefecturas se llaman gobernaciones. 7 Por ejemplo, todo el manejo del personal en los sectores de salud y educación es administrado por los
gobiernos departamentales de forma delegada por los ministerios sectoriales. A partir del año 2005 los
“Prefectos” son elegidos democráticamente, antes eran designaciones otorgadas por el presidente.
258
hallan presentes en Bolivia siendo estos la pobreza, la inmigración y el trabajo informal. En
América Latina Bolivia es identificado como el cuarto país más pobre con un
P.U.N.D.(2007)8 como así también entre los países de mayor desigualdad del mundo esto
se ve cuantificado en que el 10 % de la población era propietario del 45,7 % de la riqueza e
ingreso nacional mientras el restante 20% más pobre solo obtenía un 2,7 % de la riqueza e
ingresos. Ahora bien es importante, para un mejor análisis de los PTM tener en cuenta
que el 37% de la población total del país se encuentra radicada en áreas rurales, siendo
justamente estas donde se registran los mas altos índices de pobreza estructural y que
estas se relacionan de forma directa con población de raigambre aborigen. Es justamente
en estas poblaciones rurales donde la precariedad de sus condiciones objetivas de vida, el
alto índice de trabajo informal son fenómenos que promueven una constante migración
en busca de trabajos temporarios a zonas urbanas o países limítrofes. Los fenómenos
antes mencionados complican la posibilidad de obtener datos cuantitativos y cualitativos
para la implementación de servicios sociales básicos tanto para su desarrollo como para la
erradicación de la pobreza. Bolivia es un país que tiene una densidad poblacional baja de 8
habitantes por kilómetro cuadrado lo cual complejiza obtener datos certeros de variables
y su incidencia entre la pobreza estructural rural y urbana. De acuerdo a datos obtenidos
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) el 90% de la población
indígena de Latinoamérica dependen de los recursos naturales y de la tierra para su
subsistencia, y en Bolivia en particular esto se encuentra íntimamente relacionado a sus
costumbres ancestrales en la forma de organización y tradición en su economía de
autosubsistencia. Las grandes diferencias entre las zonas urbanas y rurales son profundas,
siendo las comunidades y familias de origen indígenas radicadas en el altiplano
particularmente, las que engrosan los índices de pobreza y pobreza extrema más altos
como así también el más bajo nivel educativo y de acceso a la salud. Es en este contexto
que los PTM se implementan asociados en su generalidad a la educación y la salud con el
principal objetivo de poder modificar esta situación.
8 Según indicadores difundidos por el Banco Mundial.
259
Programas Sociales en Bolivia “Educación, Salud y Nutrición”
Los programas que se implementaron en el año 2004 durante el gobierno de Carlos
Mesa9, fueron Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PLANE), el Programa Nacional de
Atención a Niñas y Niños Menores a seis años (PAN) y el Programa contra la Pobreza y
Apoyo a la Inversión Social (PROPAIS) con el objetivo de ejecución de proyectos
(pequeños) de infraestructura vecinal, comunal y de equipamiento, incorporando como
concepto de política social por primera vez una “Red de Protección Social” (RPS), siendo el
objetivo principal de estas políticas sociales el de proteger el ingreso familiar contra
“Shocks Económicos” de corto plazo.
Con la asunción de Evo Morales al poder en el año 2007, estas se reformulan y se crea la
Red de Protección Social y Desarrollo Integral Comunitario (RPS-DIC), promoviendo una
política que permita obtener cambios estructurales de fondo y tener un enfoque integral
en relación a los programas sociales10. De esta manera La Política de Protección Social y
Desarrollo Integral que se encuadra en el PND 2006-2011 incorpora un conjunto de
estrategias más amplias y profundas conformadas de programas pre-existentes y de la
creación de nuevos proyectos fundados conceptualmente en el Plan Nacional de
Desarrollo (PND)
De manera que “Los Programas Sociales” que se implementan en Bolivia se enmarcan en
el “Plan Nacional de Desarrollo Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para
Vivir Bien 2006-2011”, con énfasis o acento en la Educación, Salud y Nutrición. La
Protección Social en Bolivia se centra principalmente en el Sector de Salud y la Educación
de niños y niñas menores de 14 años.
Se crea el “Sistema Nacional de Salud” tiene como principal objetivo eliminar la exclusión
social a través de la creación de un Sistema Único, Intercultural y Comunitario de Salud. La
implementación de este instrumento permite la participación activa de (las/los) actores a
ser protagonistas en la gestión y concreción de mecanismos de acceso a la salud para si
mismos y su entorno, promoviendo a través de acciones intersectoriales e integrales, en
las que articulen, complementen y revaloricen las prácticas y medicinas que existían en el
10 Gaceta Nº 3022, p43.
260
país, haciendo énfasis en las medicinas alternativas, indígenas y tradicionales. Esto se
puede resumir en “El año 2010 el Sistema Único de Salud con acceso universal es
respetuoso de las culturas originarias y enriquecido con la medicina tradicional; es
inclusivo, equitativo, solidario, de calidad y descentralizado; conducido y liderizado por el
Ministerio de Salud y Deportes, ejerciendo soberanía sanitaria plena; prioriza la prevención
de las enfermedades y la promoción de la salud, actuando sobre los determinantes sociales
de salud; con participación de una población con hábitos saludables, comprometida con la
actividad física y deportiva, organizada y movilizada por el ejercicio pleno de su derecho a
la salud, que vive bien”. (MDP 2007c: p61)11.
El Sector Educativo tiene como principal objetivo poder transformar su concepción y su
operativización, de manera que este se encuentre articulado y orientado a la matriz
productiva y al desarrollo socio-comunitario “Cada boliviano y boliviana tendrá derecho a
desarrollarse con su propia cultura rescatando sus saberes y tradiciones, de manera que su
identidad se fortalezca (…)”12.
Ahora bien, para poder obtener una reforma estructural en el sistema educativo, el
gobierno propone reformar y adecuar jurídicamente La Ley de Reforma Educativa para
que la misma se adecue y condiga con los lineamientos del Plan de Desarrollo 2006-2011
ya que sin esta es imposible su concreción a corto plazo, siendo de acuerdo al Ministerio
de Educación y Cultura el principal obstaculizador la falta de normativa jurídica para su
optimo funcionamiento. Los proyectos que se encuentran en vigencia son
Profesionalización de maestros interinos, Transformación curricular y Plan Nacional de
Alfabetización.
En esta etapa de implementación de los Programas en el sector de salud estos focalizan su
intervención en niños y niñas menores de cinco años y el sector de la educación se
centran en niños/as entre seis y catorce años promoviendo un proceso de escolarización
11Hasta octubre del 2008, las intervenciones más importantes de este sector se resumen a: 1) Construcción
de nuevos hospitales; 2) Compra de ambulancias; 3) Inclusión de la medicina tradicional en las políticas de
salud; 4) Acciones dirigidas a personas discapacitadas; 5) Programa Desnutrición Cero; y 6) Programa
Operación Milagro (Ministerio de la Presidencia, 2008: p65).
12 (MPD, 2007c: p67) cita. La Política Social en Bolivia “Un análisis de los Programas Sociales (2006-2011) Natasha Morales 2010 BID
261
sostenido en el tiempo en coordinación con otros programas como “Escuela
Amiga”,”Transporte Escolar”, desayunos escolares, PTM entre otros.
Entre los programas de transferencias monetarias (PTM), los más significativos son el
“Bono Juancito Pinto”, y el Programa de Incentivos Monetarios a la mujer gestante, en
lactancia y con niños menores de dos años “Bono Juana Azurduy de Padilla”
Bono Juancito Pinto
El Bono “Juancito Pinto”, se instituyo a través del Decreto Supremo Nº 28899 (DS) en el
año 2006, es un Programa de transferencias monetarias (PTM) que tiene como objetivo
principal la matriculación y permanencia escolar, evitar la deserción escolar de niños/as
entre el 1º y 6º año de primaria de escuelas públicas, llegar a la población con menores
recursos y promover la disminución del trabajo infantil sobre todo en la población que
vive en el área rural. En su normativa también menciona como finalidad reducir la
pobreza extrema y la exclusión de personas, familias y comunidades, como así también
menciona la necesidad de poder llegar a cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio
con la universalización del nivel primario sin embargo en esta no se explicita la
obligatoriedad a nivel constitucional en garantizar por parte del Estado su derecho al
acceso a la educación. Además se pueden identificar otros objetivos del Programa de
promover la acumulación de capital humano como manera de romper con la reproducción
generacional de la pobreza a través de incentivar el acceso, permanencia y culminación de
la educación primaria y ayudar a las familias a cubrir los gastos indirectos de la educación
y sostiene que “El Gobierno Nacional estableció como necesidad el generar acciones claras
y objetivas que permitan la creación de condiciones adecuadas destinadas a incentivar la
matriculación y reducción de la inasistencia, así como la deserción escolar, de tal manera
que se fortalezca la educación en beneficio de la niñez boliviana, puesto que la formación
de los niños y niñas en edad escolar es importante para el desarrollo y crecimiento
económico”13.
13 Unidad Ejecutora del Bono Juancito Pinto, 2008; 1
262
Por otro lado el DS otorga el beneficio 200 Bs (US$28) aproximadamente, cuyos pagos se
realizan una vez al año por cada niño entre seis y 14 años que asiste a la escuela pública
en todo el territorio nacional y que presenta la documentación que avala dicha
permanencia en un 80% de asistencia en el año escolar, aspectos que es certificado por el
personal habilitado de las escuelas en cuestión. A su vez el derecho a poder cobrar el
subsidio tiene una caducidad de tres meses posterior a las fechas iniciales de pago, siendo
estos publicados en la prensa local y nacional.
La buena acogida política del programa ha hecho que el mismo se vaya ampliando en
cuanto a la cobertura y en cuanto a la población beneficiaria hasta los niños/as de octavo
de primaria.
La financiación del programa procede de la nacionalización de los hidrocarburos, aunque
también se obtienen fondos del Tesoro General de la Nación. De forma complementaria
se establece que sean las Fuerzas Armadas las responsables proveer el apoyo logístico
necesario para garantizar la cobertura geográfica nacional de la entrega de los bonos en
todo el territorio nacional, y no otras instituciones especializadas en la prestación de estos
servicios. Sin embargo, los bajos costos de administración como el control social ejercido
por las organizaciones sociales están avalando el actual sistema constituyéndose las FFAA
en “agentes pagadores” del Bono.
Si bien el Programa a atravesado por numerosos inconvenientes para su real
implementación, se considera que el mismo a sido un éxito en la erradicación de la
extrema pobreza en algunas regiones, situación que varia de acuerdo a la particularidad
de la población. Algunas cuestiones a tener en cuenta en relación a su ejecución es que el
programa ha ampliado su cobertura, para el año 2010 se insertaron al programa niños
Y niñas que cursan hasta octavo de primaria. En términos operativos, la implementación
del programa es relativamente barata teniendo un costo operativo de 2.5% del total
(MEC, 2008). A partir del 2008, el programa cuenta con una Unidad Técnica Operativa
funcionando en el Ministerio de Educación y Deportes y se espera que se realicen
monitoreos y evaluaciones mucho más rigurosas y sistemáticas.
263
Bono Madre-Niño-Niña Juana Azurduy
El Bono Madre-Niño-Niña Juana Azurduy a través del Decreto Supremo 0066 en el año
2009. Este tiene como principal objetivo el acceso a los servicios de salud y desarrollo
integral para disminuir la mortalidad materna e infantil. El mismo es un Programa de
Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) focalizado en la mujer en estado de
gestación, durante el periodo de lactancia y con niños menores a su cargo. El
otorgamiento del subsidio esta íntimamente relacionado al cumplimiento de las
condicionalidades que refieren a: cuatro controles prenatales, control post parto y
monitoreo del crecimiento y desarrollo del niño hasta el segundo año de edad. El
incumplimiento de algunas de las mencionadas condicionalidades imposibilita de forma
automática el acceso al beneficio y su posterior baja del sistema.
El MSD a través de los SEDES es el encargado de su implementación y el MPD es el que se
encuentra a cargo del monitoreo y posterior evaluación en el marco del Plan Nacional de
Desarrollo.
cargo del monitoreo y evaluación en el marco del Plan Nacional de Desarrollo.
Son los gobiernos municipales principalmente los encargados de realizar el proceso de la
afiliación de los beneficiarios, siendo las redes sociales habilitadas y los equipos de salud
móviles los encargados la de informar y prestar los servicios de salud de forma
obligatoria14.
Conclusiones finales
La construcción de un nuevo paradigma de desarrollo durante el Gobierno de Evo
Morales, otorga por un lado al Ministerio de Planificación para el Desarrollo (MPD) un rol
central en cuanto a la articulación de una política social integral y coherente, por otro lado
también debe procurar una correcta coordinación entre los tres niveles del estado,
entendiendo que para su real implementación se necesita poder fortalecer el rol que
asume en MPD , creando mecanismos y herramientas para una eficaz coordinación entre
las distintas instancias gubernamentales. 14 Gaceta Oficial, No16: p6.
264
En relación a los avances en el sector de la salud y la educación, se ha observado que, si
bien se contaba con planes ambiciosos en cuanto a sus objetivos y alcances, su proceso de
implementación15 representa un reto ya que una de las principales la preocupaciones es
la falta de recursos humanos y/o de personal idóneo respecto a la amplia cartera de
proyectos y programas, como así también al costo que implicaría la contratación de
equipos de trabajo conformado por profesionales competentes.
Si bien, dentro de los diez programas que configuraban la Red de Protección Social
dependientes del gobierno Central solamente cinco se encuentran en proceso de
implementación, se ha logrado consolidar una política de protección social, entendiendo
que programas sociales en funcionamiento son coherentes con los principales objetivos
propuestos de erradicar la pobreza como así también son coherentes en un criterio de
“equidad” en el sentido que intervienen básicamente en las áreas rurales del país en las
cuales se encuentran concentradas la mayor cantidad de población vulnerable..
Por otro lado, el criterio de focalización geográfica de muchos de los programas implicaría
poder correr el riesgo de excluir poblaciones muy pobres que viven en municipios o zonas
urbanas que no son tenidos en cuenta para la implementación de un programa. Es
justamente esta lógica la que debe ser erradica con la creación de instancias de mediación
y articulación entre el gobierno central y los gobiernos locales y municipales, con el
objetivo de que aquellos municipios que no sean priorizados puedan tener autonomía
para realizar acciones de protección a través de una política de focalización sus
poblaciones vulnerables a través de una focalización geográfica más disociada dentro del
municipio o la focalización de intervenciones directas en hogares, instancia que
promovería la creación de registros. Si bien desde los distintos gobiernos municipales se
15 Estos son: PROPAIS, Juancito Pinto, Mi Primer Empleo Digno (prueba piloto), Desnutrición Cero y Renta
Dignidad. Otros programas que también se encuentran en proceso de implementación, pero que nunca
hicieron parte de la RPS son: EXTENSA, Escuela Amiga, varios programas del Ministerio de Salud y los
programas de iniciativas de gobiernos locales como programas de desayuno escolar y programas de
transferencias monetarias.
265
presentan iniciativas respetando la diversidad cultural, estos ven limitados su accionar por
la falta de claridad en las normativas y criterios ambivalente en la asignación de recursos.
Si bien Bolivia ha consolidado un modelo productivo de acumulación y redistribución, la
obtención de dichas rentas proviene de los sectores de explotación tradicional siendo esto
contradictorio ya que el principal sustento procede justamente de los sectores con los que
se intenta desvincular. De manera que haber vinculado las rentas sociales a los impuestos
carburíferos plantean a mi entender un doble peligro por un lado profundizar el modelo
extractivo y por el otro repetir los errores históricos de nacionalizaciones anteriormente
implementadas y fracasadas.
Por último a la hora de evaluar la implementación y alcances de los Programas no debe
perderse de vista la conquista social y el cambio cultural que significo la elaboración y su
posterior aprobación de un nueva Constitución donde por primera vez se reconoce a la
población indígena del país con sus particularidades históricas, estructurales y
permanentes.
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Económico.
267
Capítulo V
Asignación Universal por Hijo y ProGrEsAr: ¿un cambio en la forma estatal
de atendimiento de la “cuestión social” en Argentina?
Tamara Seiffer
GYAS/UBA/CONICET
Resumen
La Argentina ha sido testigo de una notable expansión de políticas de transferencias de
ingresos de base no contributiva. Éstas se hacen masivas con la crisis de 2001 y 2002, pero
el mejoramiento económico relativo posterior no las hace desparecer y tienden a
estabilizarse en los más de diez años subsiguientes. En este artículo nos proponemos
hacer un recorrido por las principales políticas de este tipo a comienzos del nuevo siglo,
concentrándonos en el análisis de la Asignación Universal por Hijo y el plan PROGRESAR.
Se trata de medidas que se presentan como un cambio de época en materia de política
social, con amplio consenso en el arco político y académico. En discusión con la visión
dominante, sostenemos que no se trata de un cambio en la forma de atendimiento de la
“cuestión social”, sino que su existencia es parte de una tendencia previa de expansión del
componente asistencial de la política social que expresa los límites de un capitalismo que
se sostiene de manera sostenida sobre el aumento de la tasa de explotación por la vía de
abaratar costos con empleo precario y bajos salarios.
Palabras clave: Cuestión Social, Población sobrante, Políticas de Transferencia de Ingresos
1-Introducción
Argentina, al igual que otros países de la región, ha sido testigo de una notable expansión
de políticas de transferencias de ingresos de base no contributiva (PTI). Las mismas llegan
a nuestro país como forma de atendimiento de la “cuestión social” de la mano del Banco
Mundial en la década del ´90, pero se hacen masivas recién con la crisis económica y
política de 2001 y 2002. El mejoramiento económico relativo posterior, expresado entre
268
otras cosas en la caída de la desocupación, sin embargo, no hace desparecer este tipo de
políticas que tienden a estabilizarse en los más de diez años subsiguientes.
En esta ponencia nos proponemos analizar las dos últimas medidas adoptadas: la
Asignación Universal por Hijo (AUH) y el Plan PROGRESAR. Ambas se destacan por el
amplio consenso que generó su implementación y por ser especialmente festejadas por
sectores progresistas que ven en ellas un cambio de época en materia de política social,
una expresión del retorno del Estado en el atendimiento de los problemas sociales y un
importante impacto sobre la pobreza y la desigualdad persistentes.
Pondremos en discusión tales afirmaciones y planteamos que, lejos de ser expresión de un
cambio en la forma de atendimiento de la “cuestión social”, del fin de la etapa neoliberal y
del retorno del Estado, su existencia es parte de una tendencia previa de expansión del
componente asistencial de la política social que expresa los límites de un capitalismo que
se sostiene de manera sostenida en el aumento de la tasa de explotación por la vía de
abaratar los costos de una fuerza de trabajo que se constituye en sobrante con empleo
precario y bajos salarios.
1. Un poco de historia: las PTI y la lucha de clases
El desempleo y la pobreza se hicieron sentir con fuerza en Argentina en la década del ‘90.
Mientras durante los ‘80 la desocupación promediaba el 5%, hacia mitad de los ‘90 las
cifras superan el 18%. La pobreza, que en el año 1974 no superaba el 5%, alcanza el 8% en
1980 y promedia el 18% durante los ´90. Bajo la forma de lo que luego tomó el nombre de
“Movimiento Piquetero” se desarrolló la lucha que puso a la asistencia del Estado como
uno de los reclamos obreros principales.
Al calor de su desarrollo, en el año 1996, el gobierno nacional, encabezado en ese
momento por Carlos Menem, implementa la primera PTI del país bajo el nombre de “Plan
Trabajar” y las provincias lanzan otros planes sobre este modelo. Esta política consistía en
una ayuda económica transitoria de carácter no remunerativo para trabajadores
desocupados jefes de familia, en los que los trabajadores debían realizar “obras sociales
de infraestructura social y económica” a cargo de municipalidades y organismos públicos.
269
A comienzos del nuevo siglo la crisis se agudiza, con el aumento del desempleo que llega
al 23% y con la pobreza que alcanza a más del 55% de la población. Con la extensión de la
lucha piquetera hacia fines de 2001 e inicios del 2002 el gobierno nacional, encabezado
entonces por Eduardo Duhalde, implementa el “Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados”.
El principal elemento que lo diferenciaba de las anteriores PTI fue su masividad, pues llegó
a casi 2 millones de trabajadores. Su implementación se constituyó en una de las
principales herramientas de respuesta a la crisis que atravesaba el país y al avance de la
lucha obrera que puso en discusión el conjunto del sistema político e institucional.
A partir de mediados del año 2003 se empiezan a evidenciar los primeros síntomas de
recuperación económica relativa post crisis, con un balance positivo de las balanzas
comercial y fiscal y una disminución del desempleo. El punto de apoyo de esta
recuperación fue el aumento de la tasa de explotación dado por la disminución de los
costos laborales vía devaluación de la moneda y más adelante, se vería beneficiada por el
aumento de la renta agraria. Ese mismo año, con el arribo de Néstor Kirchner al poder, se
observa una merma en el nivel de conflictividad y el “Plan Jefes” pasa a ser culpado de
fomentar la vagancia e ir contra la “cultura del trabajo”, de ser utilizado políticamente por
las organizaciones piqueteras y de constituirse en base para el desarrollo del aparato
clientelar de los gobernadores opositores. En este contexto se lanza (entre otros) el “Plan
Familias por la Inclusión Social”. Se trata de una nueva PTI que se constituye en uno de los
ejes principales de la política del Ministerio de Desarrollo Social. Desde el punto de vista
del gobierno tuvo dos virtudes: dirigido a beneficiarios del “Plan Jefes” considerados
inempleables (mujeres principalmente) significó una estrategia de retorno al hogar, de
reprivatización e individualización de la reproducción en contra del contenido socializante
y potencialmente conflictivo del “Plan Jefes” allí donde era apropiado por las
organizaciones piqueteras. Por el otro, fue una estrategia de disminución de las cifras de
desocupación, ya que quedaban como inactivos aquellos que previamente pasaron a
formar parte de la Población Económicamente Activa a través de su incorporación al “Plan
Jefes”.
270
La mejora económica relativa parece encontrar un punto de inflexión en el año 2008,
marcando el fin de un ciclo. A partir de allí se estancan el volumen y la calidad del empleo
relacionado con el crecimiento económico anterior y empiezan a observarse signos de una
posible crisis estatal dada por el déficit fiscal en aumento. El gobierno, encabezado por
Cristina Fernández de Kirchner, busca responder a esta crisis engrosando las arcas
estatales con una mayor apropiación de renta agraria por la vía de aumentar las
retenciones a las exportaciones (a través de la resolución 125) e inaugura un período
abierto de lucha interburguesa. Sin éxito, el kirchnerismo queda debilitado y en el 2009
sufre una gran derrota electoral que se expresa muy fuertemente en que el ex presidente
Néstor Kirchner pierde las elecciones legislativas en la Provincia de Buenos Aires
(provincia que concentra alrededor del 50% de la población argentina). En este contexto, y
nuevamente en consonancia con las propuestas de los organismos multilaterales para la
región, se lanza la Asignación Universal por Hijo. Se trata de una nueva PTI destinada a
desocupados y a trabajadores informales cuyo salario sea menor al Salario Mínimo Vital y
Móvil. A diferencia de las anteriores, se inserta en el marco del sistema de seguridad
social a través de su incorporación como subtipo de las asignaciones familiares. Desde el
punto de vista de los trabajadores, tiene la virtud de que la inscripción al programa está
abierta de manera permanente y los inscribe en un espacio unificado con otras fracciones
de la clase obrera. Desde el punto de vista del gobierno, al ser incompatible con otras
políticas de transferencia de ingresos y estar centralizada por un organismo nacional, logra
quitarle a gobernadores e intendentes opositores y a los que considera “traidores” por su
falta de apoyo en las elecciones, el control sobre gran parte de los planes.
En los años posteriores el kirchnerismo logra cierta recomposición y Cristina Fernández de
Kirchner se alza nuevamente como Presidenta de la Nación en el año 2011 con un amplio
54%. Los problemas sin embargo no tardaron en llegar y una semana después del triunfo
en las urnas se anuncia y empieza a implementar un paquete de medidas económicas de
“sintonía fina” que lleva al gobierno a romper con parte importante de sus bases. La
situación económica se vio empeorada y en las elecciones de 2013 el kircherismo sufre un
nuevo revés en las elecciones legislativas, perdiendo la provincia de Buenos Aires en
271
manos de un Massa devenido en opositor. En enero de 2014 y un día antes de una
profunda devaluación que implica una importante baja salarial, el Gobierno lanza el Plan
PROGRESAR, una nueva PTI dirigida a los trabajadores jóvenes (entre 18 y 24 años)
desocupados, ocupados informalmente o con un salario menor a 3.600 pesos, cuyos
padres cumplan iguales requisitos. Como contrapartida a la transferencia, se exige
continuar o retomar los estudios y presentar certificados de atención médica. Por ello,
cobrarán una asignación de 600 pesos mensuales. Es una suerte de extensión de la
Asignación Universal por Hijo (AUH) que alcanzaría a 1.555.817 jóvenes.
3. Lo dicho
a. La Asignación Universal por Hijo
La Asignación Universal por Hijo (AUH) es una de las medidas más mencionadas como
logro del gobierno kirchnerista. Se presentó como un cambio de era en materia de política
social por su amplia cobertura, sus niveles de ingreso superiores a PTI anteriores y de la
región, por el presupuesto que se le ha destinado y el efecto positivo sobre el consumo,
por su inclusión en el sistema de seguridad social y por su impacto en la educación y salud
de los niños. En este apartado retomaremos los trabajos que se han dedicado a estudiar la
medida y nos concentraremos en discutir varias de estas afirmaciones. Como
intentaremos en la ponencia, las mismas están sostenidas sobre una serie de supuestos
discutibles, sobre la falta de una mirada diacrónica de mediano-largo plazo, así como por
la ausencia de un tratamiento que la ponga en unidad con el movimiento general de la
sociedad argentina.
En términos generales los estudios existentes se pueden dividir en dos grandes grupos
según el enfoque metodológico que han priorizado: el análisis de su diseño o la evaluación
de su impacto.
Uno de los principales debates entre quienes se dedican al análisis de su diseño es si
considerar la medida como continuación de programas de transferencia condicionada
anteriores en la historia del país y de la región o como inscripta en la historia de la
seguridad social por su incorporación diferenciada en el sistema de asignaciones
272
familiares. Esta última posición es la sostenida por Danani y Hintze (2010), Hintze y Costa
(2011) y Grassi (2012). Las autoras reconstruyen la historia del sistema de seguridad social
en Argentina señalando que la incorporación de la AUH al sistema de asignaciones
familiares se opone a los procesos de focalización y estigmatización propios de las
políticas de combate a la pobreza anteriores, conectándola con las nociones de igualdad y
solidaridad propias de los sistemas de seguridad social. Como señalamos en la
introducción, efectivamente, la inscripción de esta PTI en un espacio unificado con otras
fracciones de la clase obrera, es potencialmente positiva. Sin embargo, se topa con el
hecho, señalado por las mismas autoras, de la exigencia de condicionalidades similares a
las de PTI anteriores que imponen un trato diferente al de las asignaciones familiares para
trabajadores registrados. La AUH, a diferencia de las Asignaciones Familiares que perciben
los trabajadores registrados, establece la responsabilidad familiar en el cumplimiento de
la escolarización y vacunación de los niños (certificados por las autoridades institucionales
correspondientes). El 20% del monto mensual se retiene hasta la entrega de los
certificados, y su incumplimiento implica la pérdida del beneficio. En este último aspecto
se centra Lucero (2013a y 2013b), quien señala que la exigencia de condicionalidades la
aleja de las formas históricas de acceso al sistema de protección social, acercándola al
campo típicamente asistencial. El debate sobre si la AUH implica una mayor
institucionalización y aseguración de la asistencia o una asistencialización de la seguridad
social es tratado por Danani y Hintze (2010) y Logiuduce (2011). En torno a las
condicionalidades, Cogliandro (2010) y Mazzola (2012) señalan que establecen
obligaciones sin considerar la mejora de los servicios para garantizar tales
condicionalidades. Punto sobre el cual nos detendremos más adelante.
Entre quienes hacen evaluaciones de impacto, podemos diferenciar tres grandes tipos: los
que se dedican a hacer simulaciones, los que llevan adelante evaluaciones cualitativas de
su implementación y aquellos que lo hacen desde una metodología cuantitativa. En el
marco de los primeros contamos con los trabajos de Gasparini y Cruces (2010), Agis,
Cañete y Panigo (2009 y MEcon, 2009), Roca (2011) y Bertranou (2010). Estrictamente se
trata de trabajos de simulación (o evaluación “ex ante”) y no de evaluación de impacto.
273
Los mismos imputan el ingreso de la AUH a todos los potenciales beneficiarios y concluyen
que su implementación implica sobre todo una importante reducción de la indigencia, así
como una reducción de la pobreza y de la desigualdad. Agis et al además afirman que su
magnitud es mayor a la de otras PTI implementadas anteriormente y que es central su
articulación con políticas de empleo, entre las que se menciona como principal el
Programa “Argentina Trabaja”.
Uno de los límites más inmediatos de este tipo de enfoque es que supone que hay una
equivalencia entre los beneficiarios reales y el universo de beneficiarios potenciales (en
tanto cumplen con los requisitos de acceso). Bertranou (2010) señala la posible
sobreestimación derivada de este hecho y entrevistas realizadas a informantes clave, así
como algunos estudios centrados en el impacto de la AUH en territorios concretos,
demuestran que efectivamente se encuentran sujetos potencialmente beneficiarios que
no cobran la AUH (Cabrera, 2012).
En segundo lugar, estas simulaciones no registran si las personas/hogares percibían PTI
anteriores. Otro elemento que implica una posible sobreestimación del impacto de la
AUH. Estos y otros límites asociados a la fuente y posibilidades de las estimaciones se
encuentran en el citado trabajo de Bertranou.
Por otra parte, es evidente que en la medida en que las canastas que se utilizan para
establecer las líneas de indigencia y de pobreza (Canasta Básica Alimentaria y Canasta
Básica Total) tienen un valor muy bajo, la AUH, por bajos que sean sus ingresos, se hace
sentir en los indicadores. Elemento especialmente importante en los trabajos que optan
trabajar con los deflactores oficiales, como el trabajo de Agis et al. De esto, sin embargo,
no puede desprenderse un importante mejoramiento en las condiciones de vida de
quienes la perciben.
Los indicadores de desigualdad utilizados (brecha de ingresos y coeficiente De Gini
principalmente) por su parte, presentan los límites propios de los análisis de distribución
personal del ingreso y no muestran el efecto de la AUH sobre distintos sectores de
trabajadores. Por otra parte, por definición, la AUH se concentra en los sectores de
ingresos más bajos impactando fuertemente en una medida de desigualdad como el
274
coeficiente de Gini que es muy sensible a cambios de ingreso entre los más pobres. Los
indicadores elegidos ocultan de dónde provienen los recursos que hacen posible la
transferencia y, por tanto, en qué sentido se opera una redistribución del ingreso.
Trataremos este punto específico en el apartado sobre el financiamiento de la AUH.
En cuanto a la afirmación en torno a la importancia de la magnitud de la AUH, no se
realizan comparaciones con PTI anteriores que permitan demostrarlo. En este tema nos
detendremos en el próximo subacápite a partir del análisis de la trayectoria de una
hipotética familia a lo largo de la década.
A diferencia de los estudios de simulación mencionados centrados en el posible impacto
de la medida sobre la pobreza, indigencia y desigualdad, Garganta y Gasparini (2012)
buscan evaluar su impacto en el mercado de trabajo. En línea con una hipótesis planteada
en Gasparini y Cruces (op. cit) los autores proponen evaluar el efecto de la AUH sobre la
formalidad del empleo a través de un estudio por paneles y concluyen que si bien la
misma no conlleva un incentivo a la informalidad, sí es un desincentivo hacia la
formalización.
Entre quienes llevaron adelante evaluaciones cualitativas de su implementación, el trabajo
más importante es el informe elaborado por el Ministerio de Educación de la Nación
(2011) sobre el impacto de la AUH en el campo educativo en base a estudios delegados a
seis Universidades Nacionales. Se basa en la realización de entrevistas en profundidad a
diversos actores relacionados con el ámbito educativo: niños, padres, docentes, directores
de escuela y funcionarios; organizaciones sociales y “otros actores” (14). Como resultados
principales el Ministerio resalta a) el acierto en el establecimiento de la condicionalidad
educativa en tanto habría contribuido a generar conciencia respecto de la importancia de
la asistencia escolar; b) el fortalecimiento de políticas de inclusión educativa mejorando
los niveles de presentismo y retención escolar; c) la estabilidad y previsibilidad que
supone; y d) el mejoramiento de las condiciones de vida de los beneficiarios. Los límites de
un estudio centrado en las percepciones para evaluar el impacto de la AUH en el campo
educativo es señalado por el informe elaborado por una de las universidades parte del
275
mismo proyecto cuando plantea la diversidad de percepciones de los actores en torno al
tema (pp. 95-126).
El estudio de impacto de análisis cuantitativo más relevante fue realizado en el marco de
la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales (SSPTyEL) del Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) por Bustos y Villafañe (2011). En el mismo se
trabaja sobre los datos disponibles en la EPH para 2009 y 2010 para realizar una
estimación de su impacto en el mercado de trabajo y los ingresos de las familias
perceptoras. Como la EPH engloba a la AUH en el marco de “subsidio o ayuda social del
gobierno, iglesias…”, lo autores debieron deducir en qué casos este ingreso
correspondería a perceptores de AUH. Para evaluar su impacto trabajaron con paneles
(segundo semestre de 2009 y 2010) y armaron un grupo de control experimental (una
simulación), de forma de poder comparar ambos universos. Luego de caracterizar a los
hogares beneficiarios en función de una serie de variables (algunas de las cuales serán
retomadas para el análisis posteriormente) los autores pasan a analizar su impacto en los
ingresos y en el mercado de trabajo. Concluyen que la AUH tiene un impacto en reducir la
participación de las familias en el último quintil de ingresos pero que ese impacto no solo
no está aislado de lo que sucede en el mercado de trabajo, sino que es menor que esté
último. Es decir, el cambio en los ingresos de las familias perceptoras es combinación de
ingresos laborales y no laborales, pero se debe sobre todo a lo que pasa con el mercado
de trabajo (aumento de los ingresos, participación de más miembros en el mercado de
trabajo, etc.). En cuanto al mercado de trabajo discuten con las posiciones que sostienen
el posible desincentivo de esta PTI a la actividad, planteando que esto solo sucede entre
cónyuges con muy bajos salarios, lo que implicaría un límite efectivo a la disposición de la
fuerza de trabajo bajo cualquier condición.
Otro trabajo que va en esta línea fue el realizado por el Observatorio de la Deuda Social de
la Universidad Católica Argentina (2013) en donde intenta evaluar el impacto de la AUH y
las pensiones no contributivas para madres con 7 hijos a partir de un relevamiento propio.
A diferencia de los trabajos antes reseñados, en este trabajo se consideran las PTI
276
existentes previamente de manera de no sobreestimar su impacto, pero al tratar de
manera unificada ambas políticas, no permite una evaluación específica de la AUH.
Por fuera de los dos grandes grupos mencionados, se encuentran trabajos en donde ser
abordan distintos temas. Uno grupo de ellos señala el problema de que el diseño de la
AUH no previera mecanismos de evaluación (Mazzola, 2012; Colombo, 2012). Otros se
concentran en discutir si se trata de una medida de alcance realmente universal por los
sujetos que quedan por fuera (Mazzola, 2012), la forma de actualización de sus montos
(Bertranou, op. cit) y sus fuentes de financiamiento (temas estos dos últimos que
trataremos más adelante). Además de estas líneas de trabajo que concentran lo
fundamental del debate, la extensión de la bibliografía sobre esta PTI ha dado lugar al
desarrollo de otro grupo de trabajos que se dedica principalmente a construir un estado
de la cuestión, dentro de los cuales se destaca la tesis de Molina y Salim (2011).
Más allá de los diversos enfoques adoptados y de algunas de las críticas mencionadas,
como hacíamos notar al comienzo, hay cierto consenso en la bibliografía (y en la opinión
pública en general) en que la AUH implica mayores ingresos, una cobertura más amplia,
un mayor presupuesto que PTI anteriores y que ha tenido un impacto positivo en el
sistema educativo y de salud por las condicionalidades exigidas.
b. El ProGrEsAr
Lo reciente de la implementación del “Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos”
(ProGrEsAr) hace que no se cuente con bibliografía de análisis especializado. Según nota
de Página 12 próximamente se darán a conocer los resultados de un primer estudio sobre
el tema a cargo de Ana Paula Di Giovambattista, Pablo Gallo y Demián Panigo. Por lo que
podemos saber de la nota, se trata de un estudio de simulación que imputa el monto del
plan al universo potencial de beneficiarios y cuya conclusión es la reducción de la
desigualdad medida a través de una serie de indicadores entre los que se encuentran los
que criticamos en el apartado anterior.
La revisión de la bibliografía no especializada (prensa escrita) permite dar cuenta sin
embargo de un gran consenso respecto de la implementación de esta política, aunque con
277
más críticas que la AUH por una serie de elementos entre los que se destaca: el hecho de
que se pueda cumplir la contraprestación educativa por fuera del circuito formal (Plan
Fines 2, formación de oficios) y el papel fundamental que se le ha otorgado a La Cámpora
como difusora del programa.
Más allá de los diversos enfoques adoptados y de algunas de las críticas mencionadas,
como hacíamos notar al comienzo, hay cierto consenso en la bibliografía y en la opinión
pública en general en que estas PTI implican mayores ingresos, una cobertura más amplia,
un mayor presupuesto que PTI anteriores y que tienen un impacto positivo en el sistema
educativo y de salud por las condicionalidades exigidas. Veamos entonces cada uno de
estos puntos con detalle.
1.Una mirada crítica
En este apartado intentaremos demostrar, recurriendo a variadas fuentes de datos (sobre
niveles de ingreso, cobertura, financiamiento, etc.), que gran parte de las afirmaciones
antes mencionadas están sostenidas sobre una serie de supuestos discutibles, sobre la
falta de una mirada diacrónica de mediano-largo plazo y por la ausencia de un tratamiento
que las ponga en unidad con el movimiento general de la sociedad.
a.El nivel de ingresos
Como señalamos, uno de los elementos por los cuales estas medidas son festejadas es su
nivel de ingreso, tanto en términos absolutos como en relación a otras asignaciones. Para
evaluar esta afirmación debemos hacer algo que ninguno de los estudios citados ha
hecho: analizar los montos a partir de la trayectoria de lo que percibiría una familia tipo
beneficiada desde el 2002 con las principales PTI mencionadas.
Se trata de una familia, como muchas, conformada por un padre, una madre y dos hijos.
En el año 2001, esta familia habría percibido por el “Plan Jefes y Jefas” un monto de $150.
En el año 2005 habrían pasado del “Plan Jefes” al “Plan Familias”. Este contenía un monto
adicional por hijo, por lo cual cobrarían $175. En 2009 habrían dejado de recibir el “Plan
Familias” para pasar a tener la Asignación Universal. Al igual que el “Plan Familias”, el
278
monto se define por la cantidad de hijos. Cuando se lanzó eran $180 por hijo, $360 en
total para nuestro ejemplo, pero con los últimos aumentos hoy son $920 y con el último
anuncio alcanzaría en Junio de 2014 los $1288. En billetes, mucho más que los $150 de
2002.
Pero un análisis de la evolución de los ingresos recibidos en términos de su capacidad de
compra indica que la implementación de la Asignación Universal por Hijo en 2009
representa ingresos un escalón por debajo del “Plan Jefes” de 2002. Recién con la
actualización realizada en el mes de mayo de 2013, se ubica apenas por encima del Plan
Jefes cuando fue lanzado. Sin embargo, al perder poder de compra con la inflación hasta
su nueva actualización, este incremento relativo se vio reducido tanto que aun con la
nueva actualización su poder adquisitivo no alcanza el de mayo de 2013.
Gráfico n° 1: Evolución de ingresos de una familia con dos hijos perceptora de las distintas políticas de transferencia de ingresos. Pesos constantes de 2013. Argentina, 2002-2013.1
Fuente: elaboración propia en base a decretos y resoluciones oficiales y OME. Fuente: elaboración propia en base a decretos y resoluciones oficiales y OME.
1Los montos de las variables presentadas están devengados a partir de 2007, momento de intervención del
INDEC, con el IPC San Luis.
279
Gráfico n° 2: Evolución de poder de compra de la AUH. Pesos constantes de junio de 2014. Argentina, Noviembre de 2009-Junio de 2014.
Fuente: elaboración propia en base a Decretos oficiales e IPC provincias Fuente: elaboración propia en base a Decretos oficiales e IPC provincias
Teniendo en cuenta estos datos junto con el monto del Progresar, se observa que una
familia necesita cobrar AUH por dos niños y una Progresar para llegar al poder adquisitivo
que tenía el Plan Jefes y Jefas en enero de 2002. Ambas PTI se destacan por sus bajos
niveles de ingresos, lejos no solo del salario mínimo reclamado hoy por los gremios y la
izquierda revolucionaria, sino también del establecido por el propio gobierno ($3600 a
enero de 2014). Este hecho desmiente la idea de que sus montos sean un cambio radical
en la materia.
a.Su cobertura y el presupuesto destinado
Otros elementos señalados positivamente son su amplia cobertura y el presupuesto que
se le ha destinado. Sobre la cobertura de la AUH, llamativamente parte de la bibliografía
realiza la evaluación sobre la base de un error grosero (Repetto y Díaz Langou, 2010). El
diseño de la AUH contempla que los titulares del derecho son los niños y no el adulto a
cargo o el grupo familiar. Se comparan unidades diversas (hogares y niños) como si fueran
idénticas. Al tomar como titulares a los niños y no su padre o madre, que son quienes
280
cobran la AUH, tal como sucedía con el “Plan Jefes” y el “Plan Familias”, se sobreestima su
cobertura.
Teniendo en cuenta la cantidad de hogares a los que alcanza la AUH, mientras el Plan Jefes
alcanzó a más de 2 millones de hogares, la AUH alcanza a abril de 2013 a 1.782.877. La
cobertura de la AUH es entonces levemente inferior de la que llegó a tener el Plan Jefes en
2003.
En cuanto al esfuerzo presupuestario y su impacto en el consumo, la AUH representa
según fuentes oficiales el 0,9% del PBI. El Plan Jefes llegó a representar el 1%. Como
porcentaje del gasto social la cifra es también similar (en torno al 5%), tal como lo señala
Cogliandro (2010).
El Plan Progresar implica un aumento del universo potencial de beneficiarios, pues si bien
ya existían políticas similares dirigidas a esta población, su universo era un décimo de lo
que se propone alcanzar el nuevo plan, entre otras cosas porque excluía a jóvenes que
hubieran terminado el secundario. Según informe publicado por Página/12 (op. cit) para
mayo de 2014 los inscriptos llegaban a 945.922 pero solo 331.866 mil perciben el
beneficio desde abril porque presentaron la documentación requerida.
Por otra parte, dadas las características de la población destinataria, habrá que evaluar si
llegan a nuevos grupos familiares o se trata de sumar otro ingreso a familias que ya eran
perceptoras de otras PTI, en especial de la AUH (difícil de hacer en ausencia de un padrón
único de beneficiarios y de estadísticas oficiales al respecto). En este sentido, si la unidad
de análisis es el grupo familiar, como unidad económica de reproducción, el Progresar más
que ampliar el universo, podría significar una fuente más de ingresos no laborales para los
mismos grupos familiares con los límites planteados en el punto anterior.
a.La forma de financiamiento
El Plan Progresar, como la mayoría de las PTI de la década se financia con fondos del
tesoro nacional. Como su lanzamiento se hizo posteriormente al cierre del presupuesto
2014, no está claro de qué partidas saldrán los créditos necesarios para su
implementación.
281
El caso de la AUH en cambio es novedoso en este sentido, pues su incorporación
(diferenciada) en el sistema previsional cambia la forma de su financiamiento.
El “Plan Jefes” se sostenía sobre fondos del Tesoro Nacional, retenciones a las
exportaciones y crédito externo (el Banco Mundial aportó 600 millones por decreto
144/03 durante la presidencia de Néstor Kirchner). Por su parte, la AUH lo hace a través
del Fondo de Garantía de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), el
fondo de los obreros jubilados (principalmente, pues también ha recibido crédito del
Banco Mundial).
La redistribución de la riqueza que se logra con la AUH no se hace desde los ingresos de la
burguesía hacia los sectores más pauperizados de la clase obrera, sino mermando los
ingresos de la clase obrera ocupada a través de impuestos al salario (4° categoría del
impuesto a las ganancias), topes a las asignaciones familiares y atacando los fondos de los
obreros jubilados (Seiffer, 2012).
Un análisis de la evolución de las asignaciones familiares permite ver la disminución tanto
de los titulares a partir del año 2012, como de los montos totales destinados a tal fin. El
dinero destinado a la AUH se ve compensado por la disminución del que se destina al
resto de los trabajadores. Las actualizaciones anuales no llegan a recuperar la capacidad
de compra del año anterior, por lo cual para mayo de 2012 el monto total destinado al
sistema incluyendo la AUH es menor al que se destinaba exclusivamente a los
trabajadores registrados en septiembre de 2010 (son los últimos datos oficiales
disponibles).
282
Gráfico n° 3: Monto total de asignaciones familiares según tipo. En miles de pesos de julio de 2010. Argentina, julio 2010-junio 2012.
Fuente: Elaboración propia en base a MTEySS (2012) Fuente: Elaboración propia en base a MTEySS (2012)
a.Las condicionalidades y su impacto
Como señalamos, la bibliografía plantea que la AUH tuvo efectos progresivos sobre la
educación y la salud y se supone lo mismo del Progresar. Esto se debería a las
condicionalidades dadas para su cobro. Es que tanto estas políticas como PTI anteriores
parten de la concepción de que la pobreza es un problema “multidimensional”,
determinado no solo por los ingresos sino por el “capital social” de la familia. Las
condicionalidades entonces colaborarían en cortar con la “reproducción intergeneracional
de la pobreza”. En un planteo típicamente liberal, se explica la pobreza de la clase
trabajadora por el lado de la oferta y no de la demanda de fuerza de trabajo. En el caso
del PROGRESAR es aún más claro el contenido culpabilizante de una medida que termina
explicando el desempleo o la baja calidad del empleo de los jóvenes por déficits
educativos o culturales.
Dejando de lado la falsedad de este planteo, la realidad es que no existen datos que
permitan evaluar si la AUH ha tenido alguna incidencia a nivel educativo. El estudio citado
283
del Ministerio de Educación de la Nación (2011) no permite avalar tal afirmación. Por otra
parte, aun antes de la implementación de la AUH, el 98,7% de los niños entre 6 y 13 años
estaba incorporado al sistema escolar.
La realidad es que como señalan algunos autores (De Luca, 2008) y hemos podido
comprobar en nuestra tesis de doctorado (Seiffer, 2010), gran parte del problema
educativo en Argentina no es su cobertura sino su calidad. Se observa un proceso de
degradación de la institución escolar y de la figura docente, la expansión de la violencia
(Alvarez Prieto, 2011) y su consolidación como espacio a donde los niños van a comer
(Iñigo, 2008).
Este proceso de deterioro del sistema educativo se ve reforzado en el caso del
PROGRESAR por su complemento con una política educativa como es el Plan FINES 2. Este
último se lanza en el año 2010 y plantea la posibilidad de cursar toda la escuela media o
primaria por fuera del circuito formal de educación de adultos ya existente (CENS) y con
menor carga horaria (2 veces por semana 4 horas). Se crea todo un aparato paraestatal
(en organizaciones barriales, bibliotecas, unidades básicas, sobre todo locales de
organizaciones amigas del gobierno), para dictar contenidos educativos y otorgar títulos.
Lo que puede presentarse como un facilitador para la llegada de la población a la
educación, es en realidad un proceso de mayor descentralización y de mayor
precarización de la currícula, porque ni los contenidos ni las evaluaciones están regulados
de manera centralizada.
A nivel de la salud, por su lado, las estadísticas oficiales no permiten afirmar un cambio a
partir de la implementación de la AUH y la condicionalidad en este sentido. Las cifras
reportadas por la Organización Mundial de la Salud de niños vacunados no se han visto
modificadas y ya antes de la AUH se observa una cobertura casi total. Las tasas de
mortalidad de menores de 5 años, por su parte, presentan una leve caída del 0,4 por mil
de 2010 a 2011 pero no es un elemento novedoso, sino parte de una tendencia de al
menos cuatro décadas que no se ha visto alterada por ninguna de las grandes crisis
económicas que ha atravesado el país (CEPAL).
284
Como puede apreciarse de los datos presentados, gran parte de la evaluación del impacto
de esta política se hace sobre la base de minimizar u omitir la existencia de PTI anteriores.
Se sobredimensiona su impacto sobre la indigencia y la pobreza porque no se tienen en
cuenta los planes existentes previos y su monto en términos de poder adquisitivo en el
momento en que eran la principal PTI. Se sobredimensiona su cobertura sobre la base de
contabilizar como unidades a los niños y no a los hogares. A su vez se dejan de lado
aspectos centrales como ser en qué sentido se opera la redistribución que da lugar al
cambio de los indicadores de desigualdad. Y, por último, se plantea un impacto en
términos educativos y sanitarios que justifica los contenidos culpabilizadores presentes en
ambas PTI con ausencia de datos que permitan demostrarlo.
Como planteamos en la introducción, la implementación de estas PTI debe ser mirada
como parte un proceso general de expansión del componente asistencial de la política
social en general y de las PTI en particular. Trataremos este tema en el siguiente acápite.
5. Una tendencia de largo plazo: la expansión de las PTI
La última década en Argentina evidencia un importante crecimiento del gasto social en
relación al gasto público total y al PBI. Un análisis de largo plazo sin embargo, permite
observar que no es un fenómeno novedoso, pues su evolución muestra un incremento
relativamente constante durante las últimas cuatro décadas. Es un movimiento que se
muestra independiente de los cambios de los gobiernos en el poder (neoliberales o
“nacional-populares”). Los momentos en que se observan disminuciones relativas
corresponden con grandes crisis económicas.
285
Gráfico 4: Gasto social como % del Gasto total y del PBI. Argentina, 1980-2009.2
Fuente: Elaboración propia en base a Ferreres (2011) y MEcon. Fuente: Elaboración propia en base a Ferreres (2011) y MEcon.
La evolución del gasto social per cápita en términos de su poder adquisitivo ha seguido un
movimiento similar a la evolución del PBI real per cápita hasta mediados de los ‘90, a
partir de allí se observa un incremento del gasto social per cápita en relación con el PBI,
especialmente marcado durante los 2000 en donde llega a más que triplicarse.
2Las series de gasto se construyen hasta 2009, último año en que el gobierno, a través de la Secretaría de
Política Económica y Planificación del Desarrollo, ha publicado las cifras de gasto público consolidado. Las
diferencias entre el presupuesto proyectado, el devengado y el gasto no permiten usar otras fuentes para
reemplazar dicha omisión.
286
Gráfico 5: Gasto social per cápita/PBI per cápita. 1980=1. Argentina, 1980-2009.
Fuente: Elaboración propia en base a BEA, Ferreres (2011), INDEC y MEcon.
Para avanzar en el análisis veamos qué sucede con la evolución de los principales rubros
que componen el gasto social: Educación, Salud, Seguridad Social, Asistencia y Vivienda.
Como puede observarse, el principal destino del gasto por habitante es Educación,
seguido de Seguridad Social. Post crisis de 2001, sin embargo, es el rubro de Asistencia
social el que pasa a tener la mayor importancia durante algunos años, luego de los cuales
sufre una merma que lo ubican como el segundo rubro del gasto después de Educación.
Recién en 2008, pasa a un tercer lugar con el incremento relativo del gasto en Salud. A
pesar de ello, sus valores están muy por encima de los de las dos décadas anteriores,
mostrando la consolidación de una tendencia hacia la asistencialización del gasto social.
287
Gráfico 6: Participación de los distintos rubros de Gasto social por habitante. Argentina, 1980-2009.
Fuente: Elaboración propia en base a MEcon e INDEC. Fuente: Elaboración propia en base a MEcon e INDEC.
El movimiento de asistencialización del gasto se expresa también en la cantidad de
beneficiarios de PTI. Si tenemos en cuenta que en el contexto de la crisis de inicios del
siglo además del “Plan Jefes” existían numerosos programas provinciales y otros tantos
dependientes del Ministerio de Desarrollo Social, la cifra total de beneficiarios alcanza a
más de 3 millones. Esta cifra sufre un descenso a partir del año 2004 y se estanca hasta el
año 2008 por encima de los 2 millones y medio. Con la AUH la cifra supera los 4 millones
en 2009 y 2010 y sufre una reducción importante en 2011 estancándose en cifras entre los
3 millones y medio y 4 millones de beneficiarios. Según el informe del Observatorio de la
Deuda Social anteriormente citado el conjunto de las políticas de asistencia por
transferencia de ingresos alcanza en el año 2012 al 23,5% de los hogares. El lanzamiento
del plan Progresar no hace más que confirmar esta tendencia.
288
Gráfico 7: Aproximación a cantidad de beneficiarios de políticas de transferencia de ingresos. Argentina, 2002-2013.
Fuente: Elaboración propia en base a OME
Lo que se observa entonces es que la AUH y el ProGrEsAr se insertna en un movimiento de
ampliación del gasto en asistencia social y de crecimiento de las |políticas de transferencia
de ingresos. En el siguiente apartado trataremos de dar cuenta de los elementos que
permiten explicar dicha expansión.
6.Hacia una explicación parte I: las determinaciones más inmediatas de la expansión de las
PTI
El primer elemento que explica la expansión de las PTI en general es la expansión de la
desocupación total y parcial. Mientras durante la década del ‘70 la tasa de desempleo
oscila entre el 2% y el 5%, sufre un ascenso permanente alcanzando en el año 2003 al 23%
de la PEA y si se incorporan los datos de subocupación, la cifra asciende a más del 40%.
Hasta ese momento, los períodos en los que se verifica una disminución del desempleo no
rompían el piso impuesto por el momento anterior. Desde allí se observa una importante
caída de la desocupación que se estanca a partir del año 2007.
La disminución relativa de la desocupación da lugar, como acabamos de ver en el
apartado anterior, a una disminución de la cantidad de beneficiarios de PTI. Sin embargo,
289
en la medida en que esta disminución se ve acompañada por un aumento de la tasa de
explotación por la vía del trabajo en negro y los bajos salarios, las PTI se convierten en
condición para la acumulación del capital en el período.
Los altos niveles de cuentapropismo e informalidad que se verifican en nuestro país,
incluyendo la última década, dan cuenta de esta realidad. Uno de cada tres asalariados en
Argentina lo hace en condiciones de informalidad y los trabajadores por cuenta propia
representan el 20% del total de ocupados. En el 90% de los casos, se trata de
cuentapropistas de oficio y de subsistencia (Jiménez, 2011) con ingresos promedio por
debajo de los asalariados formales o informales.
Gráfico 8: Tasas de desocupación, subocupación, cuentapropismo e informalidad. Argentina, 1980-2009.
Fuente: Elaboración propia en base EPH-INDEC, Jiménez (2011) y Neffa (2008) Fuente: Elaboración propia en base EPH-INDEC, Jiménez (2011) y Neffa (2008)
La última dictadura militar ha logrado una baja salarial que se ha consolidado en los años
democráticos. Mientras el salario promedio para el total de la economía en 2013 se ubica
en $5870 y el promedio para el período 2003-2013 es de $5343, el promedio para la
década del ‘90 es de $6080. El salario después de una década de crecimiento se encuentra
aproximadamente 10% por debajo de los ‘90 y a la mitad de los años previos a la dictadura
militar. Argentina no logra revertir ese proceso porque el aumento de la tasa de
290
explotación por la vía de la disminución de los salarios reales en los años 2002-2003 se
constituye en un elemento determinante para el crecimiento de la última década.
Gráfico 9: Salarios promedio del total de la economía. Argentina, 1962-2013.
Fuente: Elaboración propia en base a Kennedy (2011), INDEC e IPC San Luis.
Todo este cuadro es aún peor si nos enfocamos en los sectores más jóvenes de la clase
obrera. Se observa una tasa de desempleo que casi triplica la media y que junto a la
subocupación y el empleo en negro abarcan a casi el 60% de los jóvenes de la clase obrera
local. Los salarios de los sectores más jóvenes por su parte apenas llegan al 70% de los ya
magros salarios promedio de la economía argentina.
El conjunto de estas variables explica la importancia de los altos índices de pobreza que
tiene Argentina. Si bien después de la crisis de inicios de los 2000, en momentos de
“bonanza económica”, las cifras disminuyen de manera importante, se ubican muy por
encima de décadas anteriores.
291
Gráfico 10: Índices de pobreza. Argentina, años seleccionados.
Fuente: Elaboración propia en base a EPH-INDEC.
Este cuadro es expresión de la transformación de la estructura de la clase obrera en
Argentina que pasa de una forma relativamente homogénea a una más fragmentada y a la
expansión de una población sobrante para las necesidades medias de acumulación. La
recuperación económica posterior a la crisis de inicios de los 2000 se ha expresado, como
vimos, en una caída del desempleo abierto. Sin embargo, una parte importante del
crecimiento del empleo se debe al aumento del trabajo precario y/o con salarios de
miseria. La novedad de la década es que tener empleo formal no necesariamente implica
tener salarios acordes a la reproducción normal de los trabajadores.
Este movimiento sugiere un pasaje de la sobrepoblación relativa abierta (desocupación) a
la estancada. En palabras de Marx, la misma
“constituye una parte del ejército obrero activo, pero su ocupación es absolutamente
irregular, de tal modo que el capital tiene aquí a su disposición a una masa extraordinaria
de fuerza de trabajo latente. Sus condiciones de vida descienden por debajo del nivel
medio normal de la clase obrera y [es] esto, precisamente, lo que convierte a esa
categoría en base amplia para ciertos ramos de explotación del capital. El máximo de
tiempo de trabajo y el mínimo de salario la caracterizan” (Marx, 2000: 801).
292
Es decir que si bien durante los años de bonanza bajo los cuales gobernó el kirchnerismo
la clase obrera recuperó una parte del empleo, sigue siendo sobrante para el capital.
Esta situación explica que en un contexto de crecimiento económico y de disminución de
la desocupación, el salario real crezca pero sin llegar a recuperar los valores anteriores.
Explica también la masificación de las PTI, incluida la Asignación Universal por Hijo y el
ProGrEsAr. Dada la imposibilidad de satisfacer el conjunto de sus necesidades vía su
participación en el mercado, millones de familias obreras no tienen forma de reproducirse
sino es a través de la asistencia estatal. No solo desocupados, sino todos aquellos a
quienes el capital solo puede emplear a costa de bajos salarios, convirtiéndose en
complemento del salario. Los datos aportados por el Ministerio de Trabajo van en este
sentido cuando señalan que el 43,6% de los beneficiarios de la AUH corresponde a
población ocupada, el 50,5% a obreros inactivos y el 5,9% a desocupados. De los inactivos,
el 87% son mujeres y, de ellas, solo el 21% es “jefe de hogar”. Estos números no llaman la
atención si se tiene en cuenta, por una parte, que el mercado de trabajo ofrece peores
condiciones para las obreras mujeres que para los varones y, por la otra, que muchas
mujeres de la clase obrera deciden ser “amas de casa” no porque no necesiten empleo,
sino porque resulta más rentable ahorrarse el costo del cuidado de niños y ancianos. En
cuanto a los desocupados que perciben AUH, el 8,9% es el principal aportante al hogar,
aunque no necesariamente el único. Aun cuando la mayoría de los beneficiarios sean
mujeres inactivas, expresa que el salario de su pareja no alcanza para sostener a toda la
familia. No solo no es la única fuente de ingresos, sino que tampoco es la principal. Los
ingresos laborales por adulto equivalente de los perceptores de AUH llegan a poco más
del 74%. Que la AUH represente casi el 26% de los ingresos expresa, por un lado, lo bajo
de su monto. Por el otro, ese 26% en el total de los ingresos da cuenta de su importancia
relativa dados los bajos ingresos obtenidos por la vía laboral.
7. Hacia una explicación parte II: las determinaciones más generales de la expansión de las
PTI
293
Una vez abordadas las determinaciones más inmediatas, nos concentramos en las
determinaciones más generales de la forma en que se reproduce el capital en nuestro país
y de la coyuntura particular en la que se implementan las políticas analizadas. Si tomamos
la evolución de la industria como indicador general, diferentes estudios han mostrado que
la capacidad de los capitales que acumulan en Argentina se encuentra por debajo de la
productividad media mundial. Por ejemplo, comparado con la industria norteamericana
nuestro país mantiene niveles históricos de productividad en torno al 60%. Esto, sin
embargo, no impide que los capitales locales alcancen una tasa de ganancia similar a la de
Estados Unidos. ¿Cómo es esto posible? La primera respuesta se halla en las
transferencias que reciben del sector primario agrario y la segunda en la posibilidad de
pagar salarios por debajo de los que corresponden a la reproducción normal de los
trabajadores. Estas fuentes de compensación permiten la igualación de las tasas de
ganancia y dan la apariencia de que nuestro país es un espacio de acumulación donde los
capitales se valorizan normalmente.
El kirchnerismo se monta sobre la base de la expansión de la población sobrante que
profundizó la crisis de 2001-2002 que permitió aumentar la tasa de explotación por la vía
de disminuir los salarios reales y sobre el posterior aumento del precio de la soja.
El crecimiento económico relativo que ha vivido el país (y que ya muestra señales claras
de agotamiento) no es la base de un nuevo “modelo” de crecimiento, sino la forma
histórica de reproducción de capital de nuestro país en la que la existencia de la población
sobrante ha devenido en condición para la acumulación de sus ineficientes capitales.
8. Conclusiones
Algunos autores plantean que estas nuevas PTI tendrían como positivo el reconocimiento
de la necesidad de mecanismos de integración por fuera de las relaciones salariales. La
realidad es que esto pone en evidencia que el carácter sobrante de la población a la que
alcanza ha devenido en un rasgo estructural del capitalismo argentino. Si por una parte las
transferencias realizadas son condición necesaria de vida para millones de seres humanos
e imponen el piso salarial real, por la otra y al mismo tiempo se convierten en una
transferencia mediada al capital ineficiente que emplea a esta fuerza de trabajo en
294
condiciones precarias. Con ellas la burguesía argentina se ahorra el desembolso de una
parte necesaria para la reproducción de la clase obrera, funcionando como un subsidio al
salario (capital variable) y, por tanto, como ganancia específica al capital individual. La
expansión de las PTI es la contracara de la necesidad de la forma en que se acumula el
capital en Argentina y su implementación funciona como autodenuncia de lo que el
capitalismo argentino y sus representantes políticos tienen para ofrecer a la clase obrera a
comienzos del nuevo siglo: solo miseria. La expansión de las PTI es expresión de la forma
que adquiere la “cuestión social” en Argentina en la última década, parte constitutiva de
un “modelo” que se sostiene sobre la degradación cada vez más profunda de la clase
obrera local.
Para el Estado, su financiamiento no representa un problema. Por un lado, porque como
vimos se descarga sobre los hombros de la misma clase obrera. Por el otro, porque si bien
el conjunto del gasto asistencial viene creciendo, su peso en el conjunto del gasto público
sigue siendo bajo. Incluso, en el contexto de la crisis fiscal actual, si la situación política lo
amerita, posiblemente encontremos organismos internacionales dispuestos a ofrecer
créditos blandos para este fin (como ya vimos que lo hizo el Banco Mundial en 2011).
Para la clase obrera es un paliativo que, sin embargo, no va a poder evitar la crisis, pues
aun suponiendo el mantenimiento en sus niveles de ingreso, sin empleo, aunque sea
precario, sin salario, aunque sea bajo, no hay forma de que estas familias logren
reproducirse. Y nada parece mostrar que haya posibilidades de sostener el nivel de
empleo alcanzado en la “década ganada”. De hecho, la caída en el nivel de desempleo,
observada en el último trimestre de 2013 (y festejada por el gobierno), no se basa en la
creación de empleo, que se mantiene en caída desde el segundo trimestre de 2013, sino
en la caída de la tasa de actividad. Es decir, que empieza a observarse el “efecto
desaliento” presente en toda crisis por el cual la gente no busca trabajo. Asimismo se
observa un aumento de las suspensiones y despidos, en especial en la industria
automotriz, metalúrgica y electrónica. Esta realidad posiblemente sea más cruda para las
ramas que incorporan mayormente fuerza de trabajo en negro y con bajos salarios, como
son la construcción y el servicio doméstico, altamente sensibles a los contextos de crisis.
295
Las potencialidades abiertas por la devaluación de 2002, el aumento de la tasa de
explotación que significó, la puesta en marcha de la capacidad ociosa de una industria
quebrada y un altamente favorable contexto internacional parecen estar llegando su fin.
Por ello, no se trata simplemente de defender las transferencias de los planes
asistenciales (aunque haya que hacerlo) ni de luchar por aumentar su cobertura y sus
montos (aunque sea una necesidad), el problema es que estos subsidios no cambian el
carácter de sobrante de la población a la que se dirigen. Resolver esta situación solo será
posible si cambian las bases sobre las que se acumula el capital en nuestro país a partir de
un proceso de centralización del capital en manos de la clase obrera. La organización del
movimiento piquetero con una estrategia socialista sigue por la tanto a la orden del día.
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300
Parte 3 Capítulo I
Las estrategias del Banco Mundial para erradicar la pobreza en América
Latina: ¿intervención o respaldo?
Carcedo, Juan Facundo
CEIPIL-FCH
Introducción
La pobreza estructural es uno de los principales flagelos que enfrenta el mundo y en
América Latina una de cada tres personas se encuentra en situación de pobreza. La
solución de esta problemática posee íntima relación con las políticas públicas que cada
país efectúa, así como también por las decisiones y programas que se desarrollan desde
organismos supranacionales en consonancia con los Estados nacionales.
El objetivo de la siguiente ponencia es identificar y analizar el accionar de una institución
dependiente de las Naciones Unidas, tal como es el caso del Banco Mundial, con respecto
a una temática en particular: la lucha contra la pobreza.
A partir de la década de 1970, luego durante 1990 y hasta la actualidad, el Banco Mundial
establece como objetivo prioritario de su funcionamiento y actividades el denominado
“combate a la pobreza”, con diferentes estrategias en cuanto a América Latina.
Así, como se destacará en los apartados 3.1. y 3.2. las propuestas que recomienda e
implementan los países bajo la mirada del Banco Mundial son por un lado las Estrategias
de Reducción de la Pobreza (ERP) y los programas de Transferencias Monetarias
Condicionadas (PTC).
De esta forma, en la ponencia se señala el rol incongruente del Banco Mundial en cuanto a
las políticas sociales se refiere, ya sea condicionando la ayuda en pequeños países a la
implementación de ciertos programas de reducción de la pobreza, o ya sea acompañando
experiencias nacionales durante su proceso de implementación.
301
1-Sobre el Banco Mundial
El Banco Mundial es una organización internacional integrante del sistema de Naciones
Unidas que en la actualidad cuenta con 186 Estados miembros.
Como se explica en fuentes propias de la institución, el Banco Mundial, a pesar de que
presta e incluso administra los fondos de una forma muy parecida a la de los bancos
normales, es distinto de éstos en muchos aspectos importantes:
• es propiedad de 186 países.
• el apoyo financiero y el asesoramiento que ofrece a sus países miembros tienen como
objetivo ayudarles a luchar contra la pobreza.
• además, a diferencia de los bancos comerciales, el Banco Mundial con frecuencia presta
fondos sin intereses o a un interés muy bajo a países que no pueden obtener fondos para
el desarrollo de ninguna otra fuente.
El Banco Mundial opera como una cooperativa cuyos accionistas son los países miembros.
El número de acciones que tiene un país se basa de forma aproximada en el tamaño de su
economía. Estados Unidos es el accionista más importante, con el 16,41% de los votos,
seguido por Japón (7,87%), Alemania (4,49%), el Reino Unido (4,31%) y Francia (4,31%). El
resto de las acciones están divididas entre los demás países miembros .
De esta forma, el sistema de votación en esta institución es ponderado de acuerdo con los
niveles de contribuciones. Tal como afirma Leech (2004: 9), la ponderación del voto para
cada país se establece a partir de dos componentes: un componente fijo de 250 votos
“básicos” que es igual para cada país, y un componente variable que depende de las
acciones del país.
Es necesario entender que, según dicho autor, al momento de su creación, “esta
disposición pretendía servir de componenda entre la representación igualitaria de los
países miembros (vía los votos básicos) y el poder de voto basado en los aportes en forma
de sociedad por acciones. Con el transcurso del tiempo el elemento básico se ha
desgastado y los votos basados en cuotas o acciones han pasado a dominar. Este
constituye un factor primordial en el desempoderamiento de los países pobres y hace que
la restauración de los votos básicos a su nivel original sea una de las aspiraciones
principales del movimiento reformista.” (Leech, 2004: 10).
302
Tal como señala María Alejandra Corbalán (2002: 15), desde su creación, el Banco Mundial
no sólo ha venido incluyendo a un número cada vez mayor de países miembros, sino que
también ha ampliado su estructura organizativa. Financia sus operaciones de crédito,
especialmente a través de préstamos obtenidos en los mercados de capitales
internacionales, de capital integrado por los países socios, de beneficios no distribuidos y
de repago de los préstamos.
Adicionalmente, es preciso hacer mención a la relación del Banco Mundial con el Fondo
Monetario Internacional. Según Arrizabalo (2001: 112), el esquema de colaboración entre
el FMI y el Banco Mundial reparte las tareas. El FMI impone la aplicación de duros planes
de ajuste, mientras que el Banco Mundial pone los fondos para facilitar dicha aplicación.
Con respecto a la relación con Estados Unidos, el anteriormente mencionado autor indica
que “en el caso del Banco Mundial la identificación con Estados Unidos es aún más
marcada que en el FMI. En cuanto al sistema de cuotas y votos, el esquema es similar,
pero en Bretton Woods se acordó una norma no escrita consistente en que mientras el
Director del FMI habría de ser europeo, el presidente del Banco Mundial sería un
estadounidense. Además, el grueso de la financiación del Banco durante la mayor parte de
su historia fue suministrado por Estados Unidos y lo mismo ocurre con los de consultoría y
otros mecanismos de intervención.” (Arrizabalo, 2001: 44-45).
1.1. Orígenes y objetivos iniciales
El Banco Mundial fue creado en 1944 producto de los acuerdos alcanzados en la
Conferencia Monetaria y Financiera de Naciones Unidas, realizada en Bretton Woods,
Estados Unidos, y comenzó sus actividades en 1946 .
El actual Banco Mundial fue creado con el nombre de Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento (BIRF), como facilitador de la reconstrucción y el desarrollo de
posguerra.
Además, posteriormente incorporó a la Asociación Internacional de Fomento (AIF) en
1960, y tres instituciones filiales: la Corporación Financiera Internacional (CFI) en 1956, el
Organismo Multilateral de Garantías a la Inversión (OMGI) de 1988 y el Centro
303
Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a la Inversión (CIADI) de 1966. Estas cinco
instituciones (Banco Mundial, AIF, CFI, OMGI y CIADI) son lo que se conoce como el Grupo
del Banco Mundial (GBM).
De esta forma, es evidente que “para evitar la repetición de crisis del tipo de la de 1929,
pero también para asegurar su liderazgo en el mundo de posguerra, el gobierno de
Estados Unidos no tardó en proyectar la creación de instituciones financieras
internacionales.” (Toussaint, 2006: 25).
A este respecto se señala que “el sistema monetario internacional se reorganizó en
Bretton Woods en base al poder económico, financiero y político de Estados Unidos,
extendiendo internacionalmente la hegemonía de su moneda y sus políticas. En este
sentido, puede afirmarse que el FMI y el Banco Mundial –más que reguladores del sistema
de relaciones internacionales- fueron inicialmente forjados como instrumentos de esa
dominación estadounidense. La gran diferencia con el pasado inglés es que esa
hegemonía logro legitimarse en instituciones y mecanismos multilaterales que se
definieron, se proclamaron y hasta hoy se proyectan como de cooperación mundial.”
(Lichtensztejn y Baer, 1989: 136).
El periodo 1946 - 1968 marca el inicio de las actividades del Banco Mundial en el escenario
económico internacional en general, en el contexto de la reconstrucción europea post
Segunda Guerra Mundial, con un rol secundario (o subsidiario ) detrás de Estados Unidos,
quién encabezó el proceso de reconstrucción fortaleciendo su posición como gran
potencia mundial.
Según Matte Verdugo (2012: 60), la tarea de la reconstrucción europea le quedo grande a
un recién creado Banco Mundial, el cual no pudo afrontar con sus escasos recursos
iniciales tamaña empresa. Estados Unidos a través de su ayuda externa fue el encargado
directo de esta tarea.
2.2. Inicio de la idea de “combatir la pobreza”
Como se señaló en el apartado anterior, la función inicial del Banco Mundial no consistió
en reducir la pobreza en los países en desarrollo. La misión que los países vencedores de
304
la Segunda Guerra Mundial, sobre todo Estados Unidos y el Reino Unido, le atribuyeron
consistía en ayudar a la reconstrucción de Europa y, subsidiariamente contribuir al
crecimiento en los países del Sur, una buena parte de los cuales eran aún colonias.
(Toussaint, 2006: 33).
Entre 1968 y 1981 se produce la introducción y la entronización institucional de la
directiva del “combate a la pobreza” durante la presidencia de Robert Strange McNamara
en el Banco Mundial.
Según Lichtensztein y Baer (1987: 126) los factores de distinta naturaleza que
contribuyeron a este cambio fueron:
•expansión y consolidación de las economías europeas y japonesa. Japón fue
precisamente el último país industrializado que obtuvo un préstamo del Banco en 1966.
De deudores internacionales, estos países pasaron a ser acreedores y prestamistas.
•por otro lado, hubo una acelerada y vigorosa presencia de países subdesarrollados como
miembros del FMI y del Banco Mundial. Las luchas de liberación nacional y de
descolonización influyeron en los cambios de composición del Banco y, como lógica
consecuencia, en sus propias funciones.
•finalmente, algo que tuvo enorme influencia en las nuevas modalidades de
funcionamiento del Banco Mundial, fueron ciertos virajes de la política norteamericana de
ayuda. En ese sentido, los autores citan a Raymond Mikesell que asevera que “la historia
puede registrar que el Banco Mundial creció a su posición de líder en el campo de
asistencia al desarrollo pari passu, cuando declinó el papel de Estados Unidos en la ayuda
externa.”
Mendes Pereira (2012: 109) señala que la llegada de McNamara a la presidencia del Banco
Mun¬dial en abril de 1968 marcó profundamente la historia de la ins¬titución. Si antes de
su llegada el Banco era “casi un apéndice del Departamento del Tesoro de Estados
Unidos”, con McNamara se acercó más a la esfera política que a la económi¬ca del
gobierno de Estados Unidos, asumiendo un papel aún más central en la diplomacia del
desarrollo.
305
Siguiendo a este autor, para McNamara, la relación entre pobre¬za e inestabilidad política
era válida para cualquier sociedad mar¬cada por una profunda inequidad. Consideraba
que el “retraso económico” de algunos países, así como las contradicciones de la
modernización capitalista en otros, abrirían la puerta para la influencia comunista.
Con McNamara, la pobreza pasa a ser considerada una problemática central en el terreno
político y evaluada como peligrosa en términos de la posible pérdida de control y
gobernabilidad de los países periféricos. En los años setenta los proyectos se vuelcan hacia
el sector agrícola, considerado fundamental para su posible contribución a la contención
de la pobreza (Corbalán, 2002: 67).
De esta forma, bajo el pensamiento de que pobreza era igual a comunismo, se propuso
consolidar al Banco Mundial como una “agencia de desarrollo”. El gobierno
estadounidense apoyó de manera activa este cambio en la misión del Banco.
En pos de convertirse en una agencia de desarrollo, el Banco Mundial en los primeros
cinco años al frente de McNamara concertó más préstamos que durante los veintitrés
años de historia que lo precedían. Además, el destino de los préstamos se modificó,
incrementándose principalmente en Asia, África y América Latina.
Teniendo en cuenta lo anterior, el “combate a la pobreza” se convirtió en uno de los
temas prioritarios al momento de aprobar préstamos, en un marco de desarrollo amplio
que contemplaba el crecimiento y concentración demográfica, la distribución del ingreso y
la pobreza rural. (Ascolani, 2008: 141).
En este contexto, la institución jugó un rol muy importante en la definición de las
economías de los países subdesarrollados. Así, el aumento de los préstamos fue una
forma de que estos países tuvieran fondos y liquidez a cambio de una serie de ajustes en
sus políticas macroeconómicas. De esta manera, se aseguraba por un lado, el control
político de los Estados Unidos respecto a estos países, y la detención del avance del
comunismo, y por otro, la incorporación de sus economías, mediante las exportaciones y
la eliminación de barreras arancelarias, al mercado internacional.
En Desenvolvimento como segurança, assalto à pobreza e ajustamento estrutural: o Banco
Mundial durante os anos McNamara (1968-1981), Mendes Pereira (2011: 459) destaca
306
que con McNamara, la capacidad del Banco de combinar préstamos, pensamiento
económico y prescripciones políticas consiguió niveles nunca antes alcanzados.
Históricamente, la cartera de préstamos del Banco Mundial funcionó como instrumento
para hacer circular, internalizar e institucionalizar el producto principal: ideas económicas
y recetas políticas sobre qué hacer, cómo y para quien en materia de desarrollo
capitalista, en sus más variadas dimensiones.
La idea del “combate a la pobreza” fue retirada del Banco Mundial en los años ochenta
debido a que de acuerdo con Ascolani (2008: 141) “la recesión de comienzos de la década
de 1980 reorientó las políticas del Banco Mundial a otorgar préstamos para paliar la crisis.
Los créditos para alivio de la pobreza y desarrollo de las áreas rurales más desfavorecidas
continuaron en esos años como rubro no prioritario en una estrategia centrada en generar
políticas de reducción del gasto y reforma fiscal, desregulación de mercados, y fomento de
las privatización de empresas y servicios públicos en los países con dificultades
financieras.”
La preocupación por la pobreza regresa a fines de la década de los ochenta como un
medio para justificar la puesta en práctica de los programas de ajuste estructural en
colaboración con el Fondo Monetario Internacional. A partir de entonces, se argumenta
que el Banco Mundial acentuó la neoliberalización de la política social, prescribiendo y
legitiman¬do soluciones paliativas.
3. El Banco Mundial y la pobreza
Una vez que el “combate a la pobreza” se establece en el principal objetivo del Banco
Mundial, dicha institución propuso a nivel mundial una serie de marcos institucionales y
estrategias entre las que se encuentran el Marco Integral de Desarrollo (MID) y la
Estrategia de Asistencia a los Países, entre otras.
3.1. Marco Integral de Desarrollo
Los proyectos respaldados por el Banco Mundial tienen por finalidad aplicar estrategias
nacionales de reducción de la pobreza. El Marco Integral de Desarrollo (MID) orienta la
formulación de esas estrategias.
307
El MID representa la manera en que el Banco y sus miembros llevan a cabo sus
actividades. Consiste en un planteamiento que ayuda a los países a llevar la iniciativa y a
identificarse con sus propias acciones en pro del desarrollo. El MID es básicamente un
proceso, ya que establece los mecanismos de inspiración nacional para que las partes
interesadas formen un consenso y trabajen unidas.
Presentado a la Junta de Gobernadores del Banco Mundial en 1998, el Marco establece
cuatro principios, todos los cuales representan cambios de importancia en las ideas sobre
el desarrollo desde los años noventa:
-las estrategias de desarrollo deben ser integrales e inspirarse en una visión a largo plazo.
-cada país debe diseñar y dirigir sus propios programas de desarrollo con la participación
de la ciudadanía.
-los gobiernos, los donantes, la sociedad civil, el sector privado y otros interesados
deberían trabajar juntos bajo la dirección de los países receptores para ejecutar las
estrategias de desarrollo.
-el desempeño en materia de desarrollo debe evaluarse por resultados susceptibles de
medición .
Cada uno de los cuatro preceptos anteriores debe ser considerado en el diseño de
cualquier programa de ayuda, por lo que es necesario que el Banco establezca junto con el
país una propuesta general ajustada a dicho marco, la cual se desarrollará en el próximo
apartado y se denomina “Estrategia de Asistencia al País”.
Es posible señalar que el MID fue expresión de un aparente cambio en la forma de
concebir el desarrollo por parte del Banco Mundial. Como consecuencia del fracaso de las
políticas de ajuste estructural, se opta por brindar mayor libertad de acción a los
gobiernos, aunque respaldando en mayor medida al sector privado. (Pender, 2001: 400).
Además numerosos estudios, tales como el de Cameron Bake (2014: 4), indican que el
MID ha sido utilizado como una forma de mejorar las relaciones entre los gobiernos y los
donantes internacionales, las voces de los ciudadanos con respecto a la pobreza, así como
otros elementos de la sociedad civil, ha sido ampliamente ignorada.
308
3.2.Estrategia de Asistencia a los Países
Por otra parte, el Banco Mundial propone la Estrategia de Asistencia a los Países (EAP o
CAS, por sus siglas en inglés) que consiste en una estrategia de asistencia para cada uno
de los países con los que el Banco trabaja, es decir, con los países miembros. En ella se
señalan las áreas en las que la ayuda del Banco puede contribuir en mayor medida a la
reducción de la pobreza. En una EAP se tomarán en cuenta las prioridades del gobierno
nacional y las principales partes interesadas, el desempeño de la cartera en el país y la
capacidad crediticia. También se incluyen en la EAP temas tales como las causas de la
pobreza, las características de la población pobre, el grado de desarrollo institucional, la
capacidad de ejecución y la gestión de los asuntos públicos.
Además, “la mayoría de las EAP se preparan junto con la Corporación Internacional
Financiera, el brazo del sector privado del Banco Mundial” (Proyecto Bretton Woods,
2010) y se realizan aproximadamente cada cuatro años.
En su análisis de la EAP entre Ecuador y el Banco Mundial, Pablo Dávalos (2004) señala
que la EAP ha sido diseñada para llevar adelante la reforma estructural, definida como el
conjunto de cambios en el ámbito legal, institucional, social y económico, y que tienen por
objetivo disminuir gradualmente el rol del Estado en la economía y en la sociedad hasta su
virtual eliminación como entre regulador y asignador de recursos. Además, destaca que la
EAP es la contraparte de lo que sería la Carta de Intención del FMI, y es el producto más
elaborado del que disponen para interferir en las decisiones económicas de los países.
4. Programas Dirigidos a la Pobreza del Banco Mundial en América Latina
Las políticas del Banco Mundial, con distinto grado de respaldo y acompañamiento,
orientadas hacia la pobreza en América Latina se denominan Programas dirigidos a la
Pobreza (PDP), los cuales hacen referencia a “los programas de acción desplegados por los
Estados nacionales, financiados al menos en alguna de sus fases por organismos
internacionales, y orientados a la reducción (y en algunos casos, erradicación) de la
pobreza” (Paz, 2010: 29), los mismos se dividen en las Estrategias para la Reducción de la
Pobreza (ERP) y las Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC).
309
4.1.Estrategias para la Reducción de la Pobreza
Las Estrategias para la Reducción de la Pobreza (ERP) forman parte de los PDP aplicados a
los países de América Latina y sus antecedentes se remontan a los comienzos de la década
del 2000. Todas las ERP tienen un documento que las respalda, los Documentos de las
Estrategias de Lucha contra la Pobreza (DELP).
Como señala Bendana (2001: 1) el DELP es un documento que, en teoría, está preparado
por el gobierno del país y la sociedad civil, incluidos los pobres—todo bajo la supervisión
de los equipos del Banco y del FMI. Trabajando en asociación, se dice que los actores
analizan la incidencia, naturaleza y causas de la pobreza de un país, quiénes son los pobres
y definen estrategias para superar la pobreza con políticas especificadas y metas en el
gasto. Lo supuestamente nuevo es el objetivo de lograr una estrategia que se "genere y
sobre la cual haya apropiación al nivel local" y que se desarrolle a través de un "amplio
diálogo participativo" enfocado en los niveles micro y macro de la formulación de
políticas.
De esta forma, el Banco Mundial juega un rol muy importante debido a que se constituye
en el principal financiador y establece junto al país receptor de la ayuda internacional, el
documento anteriormente mencionado denominado DELP. Existe una estrecha relación
entre este documento y el MID y EAP, debido a que éstos actúan como marco que cobija
el DELP.
Esta política es destinada a los países de bajos ingresos y de considerable endeudamiento,
por lo que es posible afirmar que estas medidas de superación de la pobreza se
encuentran en consonancia con el Consenso de Washington .
Tal como señala Castillo (2004: 18-19), a primera vista, tanto la definición de los principios
de las ERP, así como el uso de conceptos teóricos integrales fundamentando los DELP,
dieron la impresión de que el Banco Mundial y el FMI estaban acogiendo una perspectiva
de pobreza multidimensional, dejando de lado su enfoque tradicional basado
principalmente en el PIB o en el ingreso per cápita de los países y que adicionalmente
enfatizaban el crecimiento económico.
310
Sin embargo la perspectiva con la que el Banco Mundial, el FMI y las diferentes agencias
de desarrollo internacional que apoyan este programa, han definido estos conceptos,
muestran que en realidad estas instituciones mantienen su estrecha visión economicista
en torno al concepto de pobreza.
En la actualidad, siete países de la región cuentan con ERP, principalmente países de
América Central y el Caribe, tales como Guyana, República Dominicana, Granada, Haití,
Honduras y Nicaragua. En el caso de Bolivia, firmó un DELP en el año 2001, que no se ha
mantenido en el tiempo.
Como se señala en el libro “El proyectorado, Bolivia tras 20 años de ayuda externa”, entre
las limitaciones de la ERP se encuentra que la reducción de la pobreza fue insuficiente,
adopción de supuestos irreales como punto de partida, ausencia de estrategias
diferenciadas para los sectores más pobres, entre muchas otras. (Rodríguez-Carmona,
2009: 118).
En este orden de ideas, esta estrategia termina siendo un “mecanismo de fuerte
intervención en las políticas internas de los países pobres, quienes debido a la necesidad
de participar de las redes de cooperación y asistencia financiera internacional, no pueden
eludir dicha intervención. El aval del FMI y del Banco Mundial y además las metas y logros
sobre los cuales se deben diseñar, implementar y evaluar este tipo de programas, llevan a
que los países deban direccionar sus políticas económicas y sociales en el mismo sentido,
es decir, hacia economías de libre mercado, competitivas a nivel mundial y en donde
priman los intereses de la iniciativa privada. Por lo tanto, el programa de las ERP terminará
siendo uno más de los mecanismos, por el cual los países pobres, serán exigidos de
implementar los principales preceptos del modelo neoliberal.” (Castilla, 2004: 25).
4.2.Transferencias Monetarias Condicionadas
Según Paz (2010: 64) los programas que condicionan las transferencias monetarias a
determinados comportamientos de las personas u hogares pueden ser precisados
como acciones desplegadas por los Estados consistentes en transferir dinero a
determinados sectores de la población definidos por algún criterio, y sujetar esa
transferencia a que los individuos beneficiarios (personas u hogares) hagan algo a cambio.
311
Es muy importante tener en cuenta que si bien los programas de transferencias
monetarias condicionadas son, en términos generales, programas de protección social,
apuntan al doble objetivo de reducir los niveles actuales de pobreza y disminuir la
incidencia de la pobreza en el largo plazo.
Por su parte, María Ozanira da Silva define a los programas de transferencia de la renta
como aquellos que atribuyen una transferencia monetaria a individuos o familias, de
forma compensatoria, con el objeto de romper con el ciclo vicioso que aprisiona a gran
parte de la población en las garras de la reproducción de la pobreza” (2004: 19).
En este caso, es posible identificar una menor injerencia del organismo internacional en la
implementación de los programas de transferencias monetarias condicionadas. Son
realizadas por la mayoría de los países de América del Sur y debido a sus resultados
formidables cuentan con el visto bueno del Banco Mundial y en ocasiones fueron
financiados por dinero de dicha institución internacional.
Así, las experiencias pioneras se encuentran en Brasil, con el programa Bolsa Família,
iniciado a nivel federal en el año 2003 y con antecedentes municipales que se remontan al
año 1995 con el programa Bolsa Escola en Brasilia y otras tres experiencias en Campinas,
Ribeirão Preto y Santos. Estos programas prevén el cumplimiento de contrapartidas o
condicionalidades, también denominadas co-responsabilidad, tales como la asistencia
escolar de niños y adolescentes y la atención básica de salud para niños y embarazadas.
De esta forma, es posible señalar la expansión de la experiencia brasileña hacia otros
países de la región y del mundo, durante la primera década del Siglo XXI, limitándose el
Banco Mundial, en este caso a acompañar y financiar, en ciertas ocasiones, estos
programas, así como recomendar sobre su implementación a los países que cuentan con
una estructura macroeconómica sostenible y que aún no los han implementado.
312
Para ejemplificar la expansión de estos programas y señalar uno de los numerosos
estudios del Banco Mundial sobre las TMC, hacemos referencia al Documento del Banco
Mundial “Transferencias Monetarias Condicionadas: reduciendo la pobreza actual y
futura”, que en su página 4 muestra el siguiente mapa:
Debido a sus logros y fines, estos Programas se encuentran en amplia sintonía con los
Objetivos del Desarrollo del Milenio (ODM), los cuales han sido formulados por la
Organización de Naciones Unidas (ONU) y están centrados en reducir la pobreza a la mitad
entre 1990 y 2015.
Con respecto al programa de transferencia de renta Bolsa Família (de Brasil), el Banco
Mundial brindó préstamos sin condicionalidades desde que el mismo alcanzó el nivel de
programa federal en 2004, así como en 2006 y 2012, el cual incluyó numerosas etapas
hasta 2015, con el objetivo de consolidar y sostener en el tiempo el programa .
En el caso argentino, con el programa denominado Asignación Universal por Hijo para la
Protección Social (AUH), el Banco Mundial también otorgó créditos, explicando que el
313
proyecto apoyará los esfuerzos de la Administración Nacional de la Seguridad Social
(ANSES) para distribuir la cobertura de la AUH a los potenciales beneficiarios que aún no
han sido registrados.
El día de la aprobación de dicho préstamo por US$480 millones (reembolsable en 26 años)
la Directora del Banco Mundial para Argentina, Paraguay y Uruguay, Penélope J. Brook
sostuvo que “el impacto social y económico de estos programas es muy significativo y la
ejecución del préstamo permitirá avanzar en una reducción significativa de la indigencia y
la pobreza en la Argentina, y en una mejor inserción laboral de los más vulnerables” (BM,
2011).
Por otra parte, en documentos del Banco Mundial se señala que, asimismo, la institución
brinda asistencia técnica para consolidar los programas de transferencias monetarias.
Resaltan que “los especialistas de la institución ayudaron a los clientes a diseñar y
fortalecer las metodologías de seguimiento y evaluación, como también los sistemas de
información de gestión, permitiendo un mejor control de las actividades de tales
iniciativas . Durante los ejercicios de 2005 a 2009, el Banco amplió su cartera de TMC,
aprobando 16 proyectos en 10 países, principalmente de América Latina, y extendiéndose
los más recientes a Asia Oriental y Europa Oriental.”
Según Paz (2010: 29), los PDP son una nueva forma de intervención de los organismos
multilaterales de crédito en las economías de los países de menor nivel de desarrollo
relativo de África, Asia y América Latina. Sin embargo, a continuación señala que “se
diferencian de las intervenciones previas en que centran la atención en aspectos
relacionados con el bienestar y la pobreza de hogares y personas de estos países.”
5. Conclusiones
A través de la presente ponencia se pone en evidencia la presencia de un actor
trasnacional en cuanto a la problemática de la pobreza: el Banco Mundial.
Desde su creación en 1944, la pobreza y la “cuestión social” han formado parte de la
agenda del Banco Mundial de forma errática y en muchas ocasiones fue desplazada de la
misma en pos de otros objetivos, tales como los préstamos de ajuste estructural.
314
En la actualidad, la institución realiza con los países miembros la Estrategia de Reducción
de Pobreza (ERP) que adopta como axioma que el crecimiento económico eliminará la
pobreza y que la apertura externa propiciará también su reducción y eliminación.
Por el otro lado se encuentran los Programas de Transferencias Condicionadas, los cuales
aceptan el supuesto que establece que la mayor educación, la mejor salud y nutrición se
traducirán en un aumento de las capacidades de realización por sí mismos. Estos
programas nacionales han sido respaldados por el Banco Mundial tanto con
financiamiento como con asistencia técnica, debido a que se enmarcan entre los esfuerzos
por alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Así, para dimensionar su importancia, es preciso señalar que uno de cada cuatro
latinoamericanos se encuentra cubierto por un programa de transferencia de renta.
A la luz de esta ponencia, surgen nuevos interrogantes para futuros trabajos de
investigación, tales como ¿intenta el Banco Mundial, apoyando a diferentes programas
nacionales de transferencia de la renta, cambiar su imagen en la región y olvidar sus
implicancias con el ajuste estructural impulsado en la mayoría de los países de la región? o
¿nos encontramos ante un cambio, que significa una nueva etapa en las políticas del
Banco Mundial, tal como los puntos de inflexión cuando la institución pasó de
preocuparse por la pobreza y financiar proyectos para contrarrestarla en los setenta al
ajuste estructural de los años ochenta?
En suma, desde comienzos del siglo XXI el Banco Mundial ha mantenido dos políticas
simultáneas con respecto a la “preocupación social”, por un lado la ERP que se mostró
ineficiente y generó aumentos de la pobreza, y las TMC desarrollados a nivel nacional en
numerosos países de la región, que tuvieron resultados positivos en reducir los niveles de
pobreza e indigencia y que contaron con cierto respaldo de la polémica institución.
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317
Capítulo II
La incidencia del BID en las políticas sociales de la región latinoamericana y
caribeña. Una introducción al análisis de su discurso técnico-político
Lic. Barrera Analé
PROIEPS/CONICET
Fernández Emiliano
CEIPIL
Resumen
En el presente artículo intentamos hacer una aproximación introductoria a los aspectos
discursivos presentes en la política del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en la
región y en Argentina en particular. Nos proponemos indagar en los conceptos y nociones
contenidas en informes y documentos públicos de dicho organismo financiero
internacional, como así también en el discurso de intelectuales cuyo trabajo se alinea de
forma orgánica con la perspectiva del organismo.
En una primera parte realizamos una breve caracterización de este actor, planteando su
origen, sus objetivos declarados y sus relaciones con el sistema político y económico
mundial.
En una segunda parte avanzamos en el análisis de dos tipos de fuentes. La primera se
basa en discursos de intelectuales ligados de forma directa o indirecta a organismo. La
segunda se funda en informes y documentos públicos del BID producidas durante la
primera década del siglo XXI hasta la actualidad. Estas fuentes se van a analizar a partir
principalmente de dos dimensiones: la diagnóstica (cómo caracteriza el actor la “situación
social” en la Argentina) y la prescriptiva (qué propuestas político-institucionales plantea
para su “solución”).
Por último, finalizamos exponiendo algunas conclusiones generales y dejando planteadas
posibles hipótesis de trabajo enmarcadas en un campo temático más amplio. Campo de
debates que involucra la discusión acerca de la incidencia de este actor en las estructuras
318
y dinámicas estatales, en los procesos de diseño e implementación de políticas sociales en
particular, la construcción de sentidos en el mundo académico y profesional, entre otros
aspectos de relevancia.
Palabras clave: BID - pobreza - políticas públicas.
1-Introducción
El presente trabajo tiene como objetivo contribuir a la problematización general acerca de
la incidencia de las instituciones financieras internacionales (las IFI) y las agencias
internacionales en las estructuras y dinámicas de intervención de los estados-nacionales
en la región.
En este marco, se plantea la necesidad de un análisis del rol y funciones del BID en
América Latina y el Caribe, observando particularmente la incidencia de su discurso en los
procesos de diseño, formulación y ejecución de políticas sociales en la Argentina –en tanto
país prestatario- desde comienzos de la década de 2000 hasta la actualidad.
De esta manera, se inicia un análisis sobre la discursividad del BID hacia la región desde
comienzos del milenio hasta la actualidad, procurando dar cuenta de su andamiaje
conceptual y sus implicancias en términos de configuración de dispositivos y dinámicas
estatales que intervienen sobre la cuestión social.
Las principales fuentes consideradas son los documentos en los que el BID desarrolla las
denominadas “estrategias”: proposiciones amplias que buscan hacer operativos los
mandatos de la Asamblea de Gobernadores (órgano principal del Banco). Este criterio se
toma por entender que en ellas se cristalizan tanto el plano teórico y político-ideológico
como el plano técnico de la plataforma de propuestas del BID; dos dimensiones
imprescindibles para el análisis propuesto. Bajo dicho criterio se tomaron dos documentos
que por su fecha de realización ayudan a abarcar el recorte temporal anteriormente
señalado, estos son: “Reducción de la pobreza y promoción de la equidad social” diseñada
en el año 2003 y “Estrategia para una política social favorable a la igualdad y la
productividad” diseñada en el año 2011. El BID no cuenta, a diferencia del Banco Mundial,
319
con publicaciones sistemáticas donde plasme su mirada política acerca de la realidad
social, por lo cual los documentos seleccionados no se refieren estrictamente a la misma
temática. De cualquier modo, se entiende que existen importantes coincidencias entre
estos organismos, tanto en los aspectos conceptuales y técnicos como en los problemas
que abordan.
Por otra parte, en lo que respecta a las fuentes, también se considera los planteos
realizados por intelectuales cuyo trabajo se despliega encuadrado en los lineamientos del
organismo.
2- El BID y la Argentina
El hecho de que el BID se constituya como uno de los entes financieros más importantes
para los países de la región, vuelve necesario analizar sus planteos políticos-ideológicos y
técnicos; especialmente teniendo en cuenta que estos aspectos no están lo
suficientemente estudiados en la bibliografía acerca de las políticas sociales en América
Latina y en la Argentina en particular.
Nuestro país recibió del Banco a modo de préstamo más de 12.000 millones de dólares
desde el año 2003. Los préstamos en general están destinados al desarrollo de
infraestructura urbana (agua potable, sistema de cloacas, etc.), a programas sociales y
recientemente al desarrollo científico.
La relación del Banco y Argentina, mediada por el crédito, impone la discusión acerca de
otra trama (generalmente velada): la que refiere a las relaciones técnico-políticas y sus
impactos en los procesos de diseño, formulación y ejecución de políticas públicas. Este
punto no es menor si se considera el altísimo desarrollo técnico que presenta el
organismo. A través de sus numerosas secciones y documentos se puede dimensionar su
condición de usina ideológica, con un gran poder para difundir su concepción del mundo.
El BID construye y difunde un arsenal político-institucional y político-técnico para la
gubernamentalidad de los estados; expresada en el planteo de técnicas, cálculos y
procedimientos de gobiernos que permiten gestionar y regular el proceso de producción y
reproducción social del capitalismo periférico y dependiente regional.
320
3- Escenario contemporáneo de actuación del BID
En términos generales, desde principios del siglo XXI la región se ve envuelta en una
coyuntura económica caracterizada por las altas tasas de crecimiento con respecto a otros
momentos de su historia.
A su vez, a nivel de los procesos socio-políticos la región se ve trazada por la emergencia
de gobiernos que plantean (con mayor o menor concreción práctica) una ruptura con las
políticas neoliberales hegemónicas en los años ‘90 -conviviendo aquí gestiones de tipo
“progresistas” y de “centro-izquierda”- y gobiernos que exponen un mayor continuismo
con respecto a la lógica de ordenamiento social neoliberal. Es este cuadro de
heterogeneidad de proyectos políticos en Latinoamérica y el Caribe el que configura al
decir de Antonio Gramsci el panorama ideológico de la época (Gramsci; 2010).
Estas disyuntivas en la región también se expresan en términos de políticas públicas en
general y en términos de políticas sociales en particular. Este punto como los anteriores
también es objeto de diversas disquisiciones teóricas en relación a qué cambios y/o
rupturas se expresan en los procesos de estatalización de la “cuestión social”. (Grassi;
2003).
Desde fines de los años 80´ (en el contexto de las crisis de deuda externa) transitando por
la década de los años 90´ (contexto de mayor intensidad en el “ajuste estructural”) hasta
comienzos de la década de los 2000, el debate público y la agenda de los organismos
multinacionales giró en torno a un aspecto central de la “cuestión social”: el “problema de
la pobreza”, en el contexto de un proceso objetivo de pauperización de grandes
contingentes de población. Este proceso de empobrecimiento fruto de la ofensiva del
capital contra el trabajo desde mitad de los años 70´ en la región, es identificado como
contexto propicio para “desbordes” y es en este sentido que se vuelve un problema para
los altos funcionarios y los mismos organismos multilaterales de crédito. Por este motivo,
al mismo tiempo que se recomendaban las recetas estipuladas en el “Consenso de
Washington” -que entre sus efectos se encontraba la disolución de los sistemas de
321
protección social estructurados en base fundamentalmente a la relación salarial-, se
sugería la implementación de dispositivos político-institucionales para la construcción de
consenso y la contención del conflicto social.
A partir de los primeros años del nuevo milenio hasta la actualidad, comienza en la región
un proceso de reducción de los niveles de pobreza que responde principalmente en una
primera etapa (2002-2008) al cambio en la dinámica laboral – ingreso por fuentes
laborales- producida por el aumento en los niveles de crecimiento y, en una segunda
etapa signada por la crisis (2008-2010) al papel más importante de la redistribución.
(CEPAL, 2011).
Según datos de la CEPAL (2011) el índice de pobreza para el año 2010 es del 31,4 %
incluyendo un índice de indigencia del 12,3%; mientras que en el año 2002 el índice de
pobreza era de 43,9% incluyendo un 19,3% de indigencia. Es decir, que en esta última
década la reducción de la pobreza estuvo en alrededor de los 12 puntos porcentuales.
Esta particularidad, junto con otros factores relacionados como la disminución del
conflicto social, puede explicar que en la centralidad de la agenda pública ya no se
encuentre el “problema de la pobreza”. Sin embargo, más allá del retroceso del
“problema de la pobreza” en la agenda pública, la masa de población en condiciones de
pobreza sigue siendo muy elevada, sin dejar de configurarse como problema de gestión
para los estados y para los entes del sistema político y financiero mundial.
4- Qué es el BID
El BID es un organismo financiero internacional fundado en el año 1959 cuando la OEA
redacta su Convenio Constitutivo. Se presenta como la mayor institución de
financiamiento para los países de América Latina y el Caribe, con los objetivos declarados
de: (a) eliminar la pobreza y la desigualdad, y (b) promover el crecimiento económico
sostenible. Pertenece al “Grupo BID”, núcleo más amplio de instituciones integrado
también por la Corporación Interamericana de Inversiones (CII) -que apoya principalmente
a la pequeña y mediana empresa- y el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) – que
322
promueve el crecimiento del sector privado mediante donaciones e inversiones con
énfasis en la microempresa-.
A pesar de que se plantee como estructura independiente de otros organismos
internacionales –en tanto no constituye un órgano de la OEA o la ONU- de hecho se
integra al entramado del sistema político y financiero mundial. Prueba de ello, es que los
países que pretendan membresía regional deben formar parte de la OEA y los países como
miembros no regionales deben como condición formar parte del FMI. Además como
desarrolla en sus documentos institucionales, en su intervención regional el BID articula
con el Banco Mundial entre otras instituciones. Por último, como resalta constantemente
en sus artículos, sus lineamientos estratégicos están enmarcados en los Objetivos del
Milenio de la ONU.
El BID cuenta con 48 países miembros entre prestatarios (26) y no prestatarios (22). Los
primeros tienen la facultad de recibir préstamos en sus instancias nacionales y sub-
nacionales, y tienen el 50% de poder de voto en el directorio de la institución. Los
segundos pueden brindar apoyo financiero (en forma de capital integrado o suscripciones
de capital) y tienen representación de voto en la Asamblea de Gobernadores del Banco y
en el directorio ejecutivo de acuerdo con las suscripciones de capital.
5- Conceptos centrales en el discurso del BID
Como se señaló anteriormente, los documentos utilizados como fuentes para este trabajo
se refieren a un conjunto amplio de aspectos de la realidad social que trascienden el mero
campo problemático de las políticas sociales.
Por ello, aquí no se pretende abordar un análisis de la totalidad de estos elementos, sino
identificar ideas-fuerza que expresan núcleos de sentido político-ideológicos presentes en
la comprensión de la “cuestión social” y en las propuestas de intervención.
Todo esto supone entender que en las nociones estructurantes de la discursividad del BID
subyacen ideas acerca de cómo funciona una sociedad y de cómo “debe” funcionar, que
se configuran como marcos teóricos más o menos taxativos, más o menos coherentes.
323
-“Capital Humano”:
Este concepto aparece como vertebrador del discurso del Banco, lo cual se manifiesta
tanto en el plano del diagnóstico-explicativo de la pobreza como en el plano de los
lineamientos sugeridos para “superarla”. Así, en el resumen ejecutivo del documento de
2003 se plantea: “Los indicadores de ingresos muestran también que los países de la
región están entre los más desiguales del mundo (…). Esto obedece principalmente a las
grandes disparidades en la distribución de activos, especialmente en el nivel y calidad del
capital humano y en sus retornos”. (BID; 2003: 1).
En consonancia con este análisis de las causales de la “pobreza” se propone (en sintonía
con un marco de crecimiento económico) “un conjunto de acciones orientadas
simultáneamente a crear oportunidades productivas para los pobres y los grupos
excluidos (...) enfrentar las desigualdades estructurales en la distribución de los activos
(especialmente educación)”. (BID; 2003: 2). Esta perspectiva se reafirma en el documento
diseñado en el año 2011. Aquí, nuevamente se plantea para “hacer frente a la pobreza
estructural”: “Desarrollar el capital humano de los pobres, facilitar su ingreso en el
mercado laboral y asegurar que existan mecanismos eficaces para ayudar a los hogares a
administrar los riesgos son todos elementos importantes para incrementar la
productividad y la igualdad”. (BID; 2011: 30).
En el discurso del Banco la idea de capital humano se halla entrelazada a la noción de
“productividad”, que no es explícitamente definida. Esta idea articularía el concepto de
“capital humano” y el de “ingreso”. Es decir, para el razonamiento del BID la baja
“acumulación de capital humano” conlleva la conformación de individuos de baja
“productividad”, lo que constituiría la principal causante del bajo ingreso propio de la
pobreza. En términos lógicos entonces, es la inversión de esta cadena causal lo que
provocaría la superación de la pobreza del individuo.
Si bien el “capital humano” es un concepto que queda sin definir a lo largo de los
documentos analizados, pareciera aludir principalmente a la educación y a la salud que
permitirían al individuo constituirse como “productivo” para el mercado laboral.
324
Es en base a estos presupuestos que se construye todo el arsenal de recomendaciones
políticas acerca de cómo superar la pobreza. Este esquema conceptual también es el que
estructura normativamente al tipo de política social más expandida en la región en la
última década: la transferencia monetaria de ingresos condicionada. Las transferencias de
renta a la pobreza o a individuos que se desempeñan en el mercado de trabajo informal
tienen en común el hecho de suponer precisamente condicionalidades vinculadas al
cumplimiento del “beneficiario” de obligaciones en términos de asistencia escolar (del
receptor directo o de su familia) y de asistencia en salud.
Así, Luis Alberto Moreno, el presidente del organismo señala:
“Entre los planes implementados en los últimos años para combatir la pobreza y la
marginalidad, el que ha tenido más éxito es el Programa de Transferencias Monetarias
Condicionadas (PTMC), que se ha puesto en práctica en la mayoría de los países
latinoamericanos. Mediante la recepción de un estipendio mensual, una familia asegura el
uso de sistemas de nutrición o de salud específicos o se compromete al envío de los
menores de edad al sistema educativo, con lo cual se mejoran los ingresos promedio y se
ponen las bases para que las siguientes generaciones cuenten con mejores oportunidades
cuando deban ingresar al mercado laboral”. (Moreno, 2011: 43)
Lo Vuolo (2002) pone de manifiesto la tradición de pensamiento en la que se inscribe el
mencionado concepto de “capital humano”: “…la teoría del ‘capital humano’, engendrada
en la vertiente neoclásica del pensamiento económico, aparece como el esfuerzo más
importante por justificar el carácter productivo de los gastos en política social. En su
desarrollo, la teoría del capital humano no pudo ignorar el carácter dual del proceso de
trabajo” . Es decir, este concepto- que alude a las aptitudes productivas del sujeto para
explicar su devenir- se enmarca en la tradición liberal, la cual: “expresa la réplica de este
principio (el de individualización de la modernidad cultural) en el mercado, donde de los
que se trata es de la libertad de los agentes económicos. Expresa, asimismo, la
constitución del mercado como una institución autónoma de organización del proceso
productivo.” (Grassi, 2003:18) A su vez, se encuentra una conexión directa con un rasgo
325
estructural de la acción estatal en la gestión de la reproducción de la fuerza de trabajo (o
en términos más generales de respuestas estatales a la “cuestión social”) la
individualización de los “problemas sociales”; se trata, al decir de Netto, de “una óptica de
individualización que transfigura los problemas sociales en problemas personales
privados).” (Netto, 1997: 27).
-“Capital social”:
Con menor importancia relativa que el concepto de “capital humano”, la noción de
“capital social” se plasma la mayoría de las veces de forma implícita.
El Banco plantea en el marco de lo que denomina el sector de la “competitividad”
iniciativas que: “promueven la eliminación de la exclusión social y fortalezcan la capacidad
de países para prevenir la proliferación de problemas sociales que afectan de manera
desproporcionada a los pobres mediante el desarrollo del capital social y acciones para
eliminar la discriminación” (BID. 2003:4). El concepto aparece tácitamente cuando se
afirma “el Banco apoyará y promoverá el fortalecimiento de sistemas de protección social
(...) tomando en cuenta los arreglos informales de protección social usados por las
poblaciones afectadas y la participación de la sociedad civil”. (BID, 2003:4).
Asimismo Kliksberg recurre al análisis de distintas experiencias en América Latina y el
Caribe con el objetivo de resaltar la importancia de incorporar la noción de “capital social”
en el desarrollo. En estas experiencias se habría apelado a:
“(…) elementos intangibles, no captados por los abordajes productivos usuales. Se ha
promovido la puesta en acción de fuerzas latentes en los grupos sociales, que pueden
incidir considerablemente en su capacidad de generar soluciones, y de crear. En todas las
experiencias se hizo entrar en juego la capacidad de buscar respuestas y ejecutarlas
cooperativamente, se creó un clima de confianza entre los actores, se partió de sus
culturas, se las respetó cabalmente, y se estimuló su desarrollo, y se fomentó un estilo de
conducta cívica solidario y atento al bienestar general.” (Kliksberg, 2000: 25)
326
Este reconocimiento de redes de reciprocidad y re-distribución en función de parentescos
o vecindades no es novedoso en el discurso de los organismos internacionales. Como
señala Hintze (2004) fue el mismo BID junto al Banco Mundial desde principalmente la
década del los años ‘90 el promotor en la utilización del concepto. Este concepto se
desarrolla en el debate en las ciencias sociales fundamentalmente en la década de los
años ‘60 , y es tomado luego por estos organismos supra-nacionales.
Independientemente de que se presente sin definición clara en el discurso del organismo,
lo que parece destacar el concepto es la importancia asignada a la consideración de
“entramados sociales” en la acción estatal por parte de estos organismos. Lo que supone a
su vez, una profundización en la detección de aspectos de la vida cotidiana de las clases
trabajadoras empobrecidas en función de su contención y control. Esta última
peculiaridad se desarrolla, además, en paralelo con el componente legitimador que
poseen estas estrategias estatales al saber articular y reconocer el sistema de prácticas
sociales de las clases trabajadoras. Esta sofisticación en las estrategias y tácticas de
gubernamentalidad por parte de los organismos internacionales, implica el desarrollo más
preciso de los dispositivos político-institucionales de gestión de fuerza de trabajo ocupada
o excedente.
-Matriz costo-eficiencia y “fiscalismo”:
Las posiciones fiscalistas del Banco, al menos en los documentos analizados, no emergen
ligadas a propuestas de “ajuste estructural” como en las recomendaciones de
instituciones financieras de crédito en la década de los ‘90. El fiscalismo sí aparece, en
cambio, ligado a la idea de estabilidad macroeconómica y de control de la inflación.
De modo diagnóstico se plantea “Por un lado, no se ha avanzado lo suficiente en las
reformas para lograr una recaudación tributaria más efectiva y una mejor gestión del
gasto público social. (…) aunque en la mayoría de los países se registró un aumento de
este gasto, su eficacia continúo siendo limitada por insuficiencias en su monto, en la
focalización de programas y, en algunos casos, ineficiencias en su distribución y uso”. (BID,
2003:3). Así, por ejemplo en tema de la cobertura de salud (uno de los considerados dos
327
servicios “básicos” para el desarrollo del capital humano) se afirma: “el gasto en salud
sigue concentrado excesivamente en servicios curativos y de atención hospitalaria en
desmedro de intervenciones preventivas de mayor costo-efectividad y que benefician
mayoritariamente a los pobres” (BID, 2003:3).
Esta línea, que tiene que ver con una matriz costo-beneficio de la política social
emparentada a una perspectiva “fiscalista” (de reducción de costos ante recursos fiscales
escasos), se reafirma en el documento del año 2011 donde también en el marco de las
políticas de salud se plantea: “Ante las restricciones de recursos y las crecientes
necesidades, los gobiernos deberán fortalecer cada vez más los mecanismos de fijación de
prioridades explícitas. Ello habrá de hacerse sobre la base de criterios de eficiencia desde
el punto de vista de los costos, protección financiera y capacidad de respuesta, e incluir
procesos consulta pública”. (BID, 2011: 29) Aquí se observa además cómo la búsqueda de
eficiencia se articula a la recomendación de la focalización de la política social.
Ana María Ezcurra (1998) plantea en el marco del análisis de las políticas neoliberales
llevadas adelante en la década de 1990 en la Argentina y de las reformas sectoriales
(principalmente de la salud y educación): “En efecto, la banca multilateral evalúa que el
problema capital (de dichos sistemas) no radica tanto en la escasez de recursos cuanto en
su ineficiencia. Una ineficiencia social: un bajo acceso de los más pobres a las
prestaciones; y, a la vez, “técnica” (en términos de costo/beneficio).” (Ezcurra; 1998:111).
-“Modernización del Estado”
La idea de “modernización del Estado” es expresada con fuerza a lo largo de los
documentos analizados y refiere al: “fortalecimiento del sistema democrático y la
inclusión política de los pobres promoviendo su representatividad en sistemas electorales,
parlamentos gobiernos locales e instituciones comunitarias; el fortalecimiento del estado
de derecho y el acceso de los pobres a la justicia mediante el aumento de la transparencia,
la disminución de la corrupción y la modernización de la administración de la justicia (…).”
(BID, 2003: 4).
Bernardo Kliksberg, en referencia a un trabajo del BM publicado en el año 1998 expresa:
328
“… (…) Con una sola excepción (la protección de los derechos de propiedad) las
prescripciones de políticas del Consenso de Washington ignoran el rol potencial que los
cambios en las instituciones pueden jugar en acelerar el desarrollo económico y social”.
Un amplio número de investigaciones recientes da cuenta de correlaciones estadísticas
entre buen funcionamiento de instituciones básicas (…) y los avances en crecimiento,
desarrollo social y equidad (2000: 5).
Estos planteos se dan en el marco del denominado pasaje de la “estrategia de ajuste” a la
“estrategia de desarrollo” que tendría lugar hacia fines del siglo XX en el BID . Dicho pasaje
consistiría centralmente en el otorgamiento de una mayor importancia al fortalecimiento
institucional y democrático, entendido como base del desarrollo social (Landau et al.,
2012)
Además el vertimiento de estos planteamientos manifiesta como patrón común el
reconocimiento de los individuos denominados “pobres” en tanto sujetos “políticos”,
otorgando todo un conjunto de facultades correspondientes a esta condición, lo que
revela cierta preocupación por una supuesta “no participación” y consecuencias
“negativas” –la manifestación del conflicto social- que ésta implicaría. Es decir, la
modernización del Estado se ligaría principalmente con una estrategia de contención
socio- política de “pobres” apelando a la articulación con planteos históricos de corrientes
políticas denominadas “progresistas”.
Esta estrategia debe ser entendida en términos de construcción de hegemonía: al articular
intereses “particulares” (el de los “pobres” y su participación política) al Estado como
representante del interés “general”.
-“Descentralización”
Este concepto, si bien presente en el discurso del BID según las fuentes relevadas, no se
constituye como idea-fuerza con la misma intensidad que las señaladas anteriormente. Al
respecto, el Banco plantea “El Banco también seguirá poniendo énfasis en la
descentralización de los servicios de salud, el desarrollo de sistemas de salud con un
329
enfoque comunitario (…).” (BID, 2003: 22) Es importante señalar, no obstante, que
contradictoriamente en el documento del año 2011 se plantea “La prestación de servicios
puede verse afectada de forma crítica por arreglos institucionales como la
descentralización y las autoridades subnacionales.” (BID, 2011:4).
-“Flexibilidad laboral”
Como la anterior, esta idea básica no aparece especialmente en el documento del año
2003, aunque la importancia en la configuración de sistemas de políticas sociales amerita
su consideración. Así el Banco desarrolla:
Aunque la insuficiencia de ingresos para salir de la pobreza obedece fundamentalmente al
bajo nivel de capital humano (…) estudios recientes muestran que ello se debe también a
regulaciones laborales que obstaculizan la inserción de trabajadores, particularmente los
de poca ecuación, en empleos de mayor productividad. Para mejorar las condiciones de
inserción laboral de estos trabajadores es necesario promover políticas que, de manera
simultanea, reduzcan los costos de contratación y despido y aumenten la generación de
empleos”. (BID, 2003:10).
Si bien en el documento de 2011 no se encuentra un llamado a la “flexibilidad” explícito,
deben destacarse ciertos aspectos. Por ejemplo, para explicar la informalidad laboral se
exponen los clásicos argumentos neoliberales, planteando que se debe a “los altos costos
de registro empresarial, el reducido acceso a financiamiento, los elevados impuestos
aplicados a las empresas, la rigidez de la normativa laboral y los altos costos de
transacción” (BID, 2011:23). Para su solución no se recomienda explícitamente la
“flexibilización”, sino que se pide por mayor financiamiento, una difusa “simplificación del
entorno de negocios” y principalmente mejorar “la calidad” de las capacitaciones y
eliminar los no incentivos de las prestaciones no contributivas. Es decir, la flexibilización
no sería una estrategia del capital para lograr mayores beneficios y desarrollar su propia
capacidad de competencia en el mercado sino que el problema estaría depositado en los
330
individuos ya sea por una falta de calificación técnica o simplemente por conductas
desincentivadas hacia empleo.
-“Focalización”
La focalización como criterio técnico-político encuentra un gran espacio en los
documentos. Este criterio que predomino en las políticas desarrolladas en los años ‘90
(conllevando un amplio mosaico de programas desarticulados y desorientados) permite
librar el llamado “combate contra la pobreza” cuidando por un lado la “escasez de
recursos” (antes señalado) y detectando con precisión las “carencias” de los individuos;
así se plantea: “La concentración exclusiva de criterios que pueden ser manipulados por
los beneficiarios potenciales (…) puede repercutir en los incentivos para trabajar”. (BID,
2011:11)
6- Características generales y modelo de política social latente en el discurso
La formulación conceptual del BID en su totalidad se sustenta en una gran coherencia
lógica interna. Los principios conceptuales en los que se edifican sus estrategias “de
combate” a la pobreza se corresponden coherentemente con los diagnósticos expuestos
para la descripción y explicación de la pobreza. Así, el diagnóstico sitúa sin rodeos el
“problema social” en el plano individual y de la carencia de calificación técnica personal.
Para ello entonces, se proponen una serie de programas sociales destinados a aumentar la
“inversión de capital humano” de los pobres que se traducirá en una mayor calificación
técnica personal con la cual lograra mayores ingresos en el mercado laboral y una “salida”
de la pobreza.
Es preciso definir con exactitud cuál es el sustento de esta individualización, que ya no se
construiría desde el fundamento de las concepciones y estrategias de moralización
clásicas propias de la filantropía burguesa o la caridad cristiana. Es decir, el problema
individual/privado no encuentra basamento en una “atrofia moral” para la cuál es
necesario el consejo, la enseñanza del ahorro o la donación. Tampoco se expresa, con
claridad la matriz teórico-cultural funcionalista que marcó en gran medida la perspectiva
331
de la intervención estatal en la cuestión social a lo largo de la historia con el par
normal/patológico.
Es quizá el economicismo que predomina en el conjunto de los documentos analizados el
que brinda una pista para el reconocimiento y problematización de la matriz teórica-
cultural del discurso. Se puede observar cómo a lo largo de los textos se vierten conceptos
como: “inversión”, “capital” (humano o social), “productividad”, “eficiencia”, “costos
sociales”, “competitividad” entre otros.
Se plantea, entonces, en forma de hipótesis que la construcción conceptual sostenida por
el Banco se halla en estrecha consonancia con los postulados de la economía neo-clásica
que posee como uno de sus rasgos definitorios el supuesto del individuo como sujeto de
la economía por sobre estructuras o agregados sociales. En este sentido, aparece el
esquema ya referido: escasa inversión en capital humano- baja productividad- bajos
ingresos-permanencia en la pobreza que se enmarcaría en el círculo vicioso de la
denominada reproducción inter-generacional de la pobreza. Ante este diagnóstico la
recomendación es simple: se debe conducir la conducta de estos individuos para que con
la inversión en “capital humano” puedan lograr constituirse en “productivos” conllevando
luego un mejor ingreso: superando la “pobreza”.
De aquí la referencia a los documentos analizados a las transferencias monetarias
condicionadas: es decir otorgamiento de ingresos no contributivos a condición de cumplir
requisitos como educación y salud para el aumento de capital humano. Esta modelación
de la conducta social, enmarca estos lineamientos con un rasgo estructural de la política
social: las “inducciones comportamentales” y el “disciplinamiento psico-social” al que
hace referencia Netto (1997).
Demostrando coherencia lógica, estas medidas para que los individuos “superen su
pobreza” se tienen que desarrollar a través de programas focalizados los cuales
permitirían articular la necesidad de eficiencia en las políticas, la necesidad de detectar los
“verdaderos pobres” (para no crear “desincentivos”) y la necesidad de cuidar los gastos.
332
Si bien los documentos analizados no son presentados como propuestas de modelos o
sistemas de políticas sociales, se identifican en el discurso ciertos supuestos que
responden a un enfoque determinado de política social.
En su ya clásica categorización Esping-Andersen (1999) distingue tres modelos o
regímenes de bienestar: el socialdemócrata, el conservador y el liberal. Los regímenes de
bienestar liberales reflejan el compromiso político de minimizar el estado, individualizar
los riesgos y fomentar las soluciones de mercado; lo que plantea una estrategia de
relegación de los derechos ciudadanos. Este tipo de formato posee un carácter residual en
varios sentidos que se expresa en las definiciones restringidas de sujeto destinatario de
sus políticas y de riesgos que se deben considerar “sociales” -la ayuda apunta a los riesgos
inaceptables-, en el fomento del mercado y en la focalización de la asistencia social a los
casos en los que las necesidades básicas no puedan resolverse en su esfera. (Esping-
Andersen, 1999).
Esta formulación de políticas sociales se basa en la premisa de que existen dos caminos
“naturales” (o socialmente dados) a través de los cuales se satisfacen adecuadamente las
necesidades del individuo: el mercado y la familia. Debiendo las instituciones de bienestar
intervenir únicamente ante la “falla” de alguna de estas dos vías, e incluso entonces, de
forma temporal. Estas características corresponden con un modelo residual de política
social (Titmuss; 1981).
En base a estos apuntes se pueden pensar algunos caracteres que presenta el discurso del
Banco y que develarían un determinado modelo de política social.
En primer lugar, la construcción conceptual del Banco no incorpora en la propuesta de
programas sociales, la problematización acerca de la seguridad social para el conjunto
universal de la población, es decir, en términos contractuales para la toda ciudadanía. El
sujeto destinatario del conjunto de los programas propuestos es estrictamente “el pobre”.
Luego de señalar la prioridad del Banco es la primera infancia, se plantea “Asegurar que
los niños pobres tengan acceso a servicios integrales de desarrollo de la primera infancia”.
Aquí se observa por ende un aspecto de la residualidad subyacente a las estrategias
propuestas por el banco: el de su cobertura población mínima. Se conjuga a este rasgo el
333
dispositivo de la focalización y el marco fiscalista que pone de manifiesto la lógica “costo-
beneficio” ya descriptos.
En segundo lugar, en estrecha vinculación con este primer rasgo los servicios sociales tales
como la educación, salud y previsión social aparecen considerados “básicos”; y en el
mismo sentido considerados muy por encima de lo que podrían ser otros tipos de servicio
no menos básicos como la vivienda. Esta primacía tiene estricta explicación en el
“productivismo” propuesto hacia los pobres en el marco de la “inversión en capital
humano”. Aquí se observa otro aspecto de la residualidad implícita en las estrategias, a
saber: el de la garantía de servicios sociales mínimos.
En tercer lugar, es importante visualizar cómo entra en juego la consideración del
mercado en la estructuración conceptual. Al respecto se señala: “Hay fallas profundas en
el mercado que hacen que sea muy difícil para los pobres protegerse contra los diversos
riesgos. Sin la intervención del gobierno, los pobres carecerán de protección o adoptarán
comportamientos destructivos o ineficientes desde el punto de vista social como, por
ejemplo, sacar a los niños de la escuela (…). El banco prestará apoyo a los países para
crear sistemas que gestionen mejor los riesgos individuales”. (BID, 2011: 12). Como señala
Esping Andersen: “el carácter residual liberal hace referencia a la selección de los riesgos
inaceptables que el fallo del mercado ha dejado al margen” (Esping Andersen; 1999: 114).
O sea, el Estado no debería actuar en función de garante de derechos ciudadanos
universales sino en tanto existan fallas en el mercado como distribuidor de los recursos
sociales.
En cuarto lugar, según el marco conceptual antes descripto, en el tipo-ideal de régimen
liberal, el mercado es promovido como distribuidor de los recursos en la sociedad, ello se
traduce en procesos de mercantilización de necesidades sociales. El Banco sugiere al
respecto que “Los gobiernos desempeñan un papel fundamental en el establecimiento del
marco normativo aplicable a la prestación de servicios y en materia de supervisión. Con
frecuencia pueden ser los proveedores más eficaces de servicios pero esto no siempre es
así. En algunas circunstancias, los sectores privados o sin fines de lucro pueden igualar o
334
superar al sector público en cuanto a prestación eficaz de servicios o podría ser preferible
poder elegir entre distintos proveedores.” (BID, 2011:11).
En quinto lugar, en consonancia con el re-surgimiento de estrategias filantrópicas plantea:
“Así mismo además de las organizaciones bilaterales y multilaterales, las fundaciones y
corporaciones de beneficencia privada se han convertido en importantes fuentes de
financiamiento y han ayudado a impulsar la agenda del sector social”. (BID; 2011:11).
Todos estos rasgos de residualidad en la propuesta del banco manifiestan una orientación
hacia un determinado modelo de políticas sociales, que según los autores citados se
corresponde con el tipo “liberal”. En este cuadro, además, se revela la total ausencia de
conceptos ligados a la idea de ciudadanía con encuadre en el derecho internacional que
señala un conjunto de derechos inalienables de los hombres soslayados de forma absoluta
por el discurso del BID.
Se construye, entonces, un andamiaje conceptual que se apoya en una concepción del
mundo que se manifiesta en tres operaciones ideológicas en el discurso del BID: la
fragmentación social por sobre la totalidad social, la dislocación de sentido y la
naturalización por sobre el análisis histórico-social de la realidad concreta.
Así, el complejo ideológico que soporta la matriz analítica del BID imprime una lógica
fragmentaria a la totalidad social, que escinde los procesos socio-políticos de los procesos
económicos, permitiendo plantear legítimamente medidas sociales de carácter
compensador de los ciclos económicos sin que exista una mínima referencia a cambios o
reformas en las estructuras socio-económicas. A su vez, el mismo complejo ideológico no
oculta fenómenos sino que actúa dislocando los sentidos explicativos de los mismos. El
BID no niega la gran masa de población regional sumida en la pobreza y tampoco niega los
grandes niveles de informalidad laboral, es decir, no está en la negación de estos
fenómenos el carácter mistificado del discurso. La operación ideológica, en cambio, actúa
procesando desplazamientos explicativos: la pobreza se explica por el esquema
conceptual capital humano-productividad-ingresos y no por ser una ley inherente al
proceso de acumulación capitalista que conlleva en sí mismo un proceso de pauperización
y desposesión; y la informalidad se explica por “los altos costos de contratación” y no por
335
ser una estrategia deliberada del capital en función de bajar los costos de contratación de
fuerza de trabajo, aumentar su tasa de ganancia y competir con mayor fortaleza en del
mercado. Además, se observa la naturalización misma de los procesos sociales en la
sociedad capitalista. Se puede señalar aquí un gran conjunto de líneas donde se manifiesta
esta cosificación de la procesualidad social, pero se indicará sólo un punto por entender
que es de alguna manera fundamental. Este punto es el de la naturalización de la escisión
constitutiva de la sociedad capitalista: la separación entre medios de producción (que
pasan a manos de propietarios capitalistas) y la fuerza de trabajo (convertida en la única
propiedad para el intercambio) de trabajadores. Todo el diseño discursivo del BID pasa
por alto el carácter histórico (no eterno) y específico de la sociedad capitalista que posee
como condición de posibilidad esta escisión.
7- Conclusiones e hipótesis de trabajo
En el desarrollo del trabajo se intento comenzar a desentrañar una concepción del mundo
vertida a través de una arquitectura conceptual con implicancias políticas y técnico-
políticas.
El conjunto de vectores conceptuales señalados se enmarcan en lo que se planteó a partir
de la idea de múltiple residualidad como modelo liberal. Este modelo a su vez se sustenta
en un complejo ideológico que tiene como lógicas básicas a la fragmentación social, el
dislocamiento de sentido y la naturalización de los procesos socio-históricos concretos. El
modelo de sistema de política social se insinúa además con tópicos que vertebraron el
discurso y la práctica neoliberal en la década de los años ‘90 como la descentralización
administrativa, el costo-beneficio, la focalización, la flexibilización laboral entre otros.
El conjunto de hipótesis propuestas por el presente trabajo se entienden conjugadas y
enmarcadas en problematizaciones o hipótesis de trabajo más amplias. El primer
interrogante que surge es ¿cuál es la real incidencia de este discurso en los efectivos
procesos de diseño y ejecución de políticas sociales en la Argentina en particular y en la
región en general? .Este interrogante general, lleva a otros más específicos ¿cuáles serían
los concretos mecanismos por los cuales se viabilizaría esta incidencia? En la misma línea,
336
¿qué impacto tiene está incidencia en las estructuras y dinámicas estatales que
intervienen sobre la cuestión social?
De la mano de estos planteos, se desprenden interrogantes que aluden a la matriz
ideológico-política de estos discursos: ¿qué hay de nuevo y qué hay de viejo en el discurso
del BID? ¿Se puede hablar de un continuum neoliberal (en línea con la absoluta ausencia
de mención a “errores” en este proyecto) o existen re-definiciones en el discurso?
Por último, es interesante analizar cómo se conecta el discurso (diagnóstico y
prescripciones) del BID con la actual fase de mundialización del capital. Es decir, ¿cómo se
traducen los procesos de internacionalización y trans-nacionalización del capital en
términos de configuración de un mercado laboral específico (con fuerza de trabajo
formada para las diferentes necesidades del capital) y en términos de configuración de
consenso político? ¿Cuáles son en este escenario las alternativas que se pueden plantear
desde proyectos sociales emancipatorios?
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338
Capítulo III
Los países de la periferia en la sociedad capitalista: las propuestas del alivio
de la pobreza del Banco Mundial
Drª Luana Siqueira Pedagoga e Assistente Social - Professora Adjunta da Escola de Serviço Social da
Universidade Federal do Rio de Janeiro [email protected]
Drª Glaucia Lelis Assistente Social - Professora Adjunta da Escola de Serviço Social da Universidade Federal
do Rio de Janeiro [email protected]
Resumen
Frente a la intensificación de la explotación capitalista de los trabajadores y la
consiguiente expansión de la pobreza, los organismos multilaterales financiados por los
países imperialistas presentados como línea de frente de preocupación y respuestas a los
problemas sociales. Esta obra, en la situación contemporánea, intenta comprender los
análisis del Banco Mundial y sus propuestas para el "alivio de la pobreza". Asumimos que
estas medidas son inofensivas, desde la pobreza y la riqueza es parte de la unidad de lo
contrario esa estructura del capitalismo.
Palabras clave: pobreza, capitalismo e intervención profesional
Introducción
Este trabajo tiene por objetivo analizar el trato y las propuestas teóricas para combatir el
fenómeno de la pobreza dada por el Banco Mundial. En un contexto de aumento de la
pobreza, absoluta y relativa, cuyo avance de la ofensiva neoliberal imprime un papel para
el estado, para el social mínimo y máximo para el capital (en términos de Netto, 1999), las
339
agencias multilaterales si consagrado como más apropiada para promover acciones y
políticas de "alivio de la pobreza", IE: "ayuda internacional" a través de transferencia de
capitales y tecnologías. Es en este contexto que el Banco Mundial está asumiendo la
expresión del multilateralismo y convertirse en el patrocinador principal de la "política de
lucha contra la pobreza", especialmente en los países de la periferia. Entonces, nuestro
objetivo es analizar los cambios de las propuestas para combatir la pobreza en las últimas
décadas.
¿Qué propones y cuáles son los objetivos del Banco Mundial?
En un contexto de aumento de la pobreza, absoluto y relativo, cuyo avance de la ofensiva
neoliberal imprime un papel para el estado, para lo social mínimo y máximo para el capital
(en términos de Netto, 1999), las agencias multilaterales si consagrada como más
apropiado para promover acciones y políticas de "alivio de la pobreza", IE: "ayuda
internacional" a través de transferencia de capitales y tecnologías. Es en este contexto que
el Banco Mundial está asumiendo la expresión del multilateralismo y convertirse en el
patrocinador principal de la "política de lucha contra la pobreza", especialmente en los
países de la periferia.
La creación del Banco Internacional de reconstrucción y Fomento (BIRF) se produjo en un
momento decisivo para la economía capitalista: al final de la II guerra mundial. Sus
estatutos han sido aprobados por los representantes de los países aliados a los ganadores
del conflicto, durante la Conferencia de Bretton Woods[1] (1944), convocados por el
Presidente de los Estados Unidos para reformar el sistema monetario y financiero
mundial.
Inicialmente dirigido sólo a la reconstrucción de Europa, devastado por los
enfrentamientos militares, el BIRF actuado en situaciones de desastre natural, emergencia
humanitaria y rehabilitación post-conflicto. Sin embargo, durante los años, sus acciones,
siempre entrelazados a grandes inversiones financieras, ya sea directa principalmente a
erradicar la pobreza en los países "periféricos". El famoso discurso de Robert McNamara,
340
Nairobi (1973), consagra la idea de que la pobreza es una "amenaza" para la seguridad
global y el desarrollo, como los estudios de Farias y Malik (2007:204).
Según los documentos presentados por el Banco Mundial, sus objetivos son fomentar y
promover las políticas de lucha contra la pobreza, en conjunto con los gobiernos
nacionales dependen de su ayuda. Según los informes:
El Banco Mundial es la Agencia de financiamiento sólo supranacional que recauda fondos
en los mercados financieros internacionales para combatir la pobreza mediante la
financiación de proyectos en países en desarrollo; ayuda a atraer la inversión privada a
través de co-inversión; ofrece asesoramiento técnico y económico a los países miembros
(Banco Mundial, 2007).
Desde la década del 70, el Banco Mundial ha mostrado interés en lidiar con la pobreza.
Marcado por las turbulencias financieras, los años 1980 (segunda oleada de este
documento; Banco Mundial, 2007) son llamados "década perdida". Sólo en 1990 la
pobreza se constituirá como un tema central, siendo un hito en las representaciones sobre
el fenómeno. Según su introducción, "este informe aborda la pobreza en el mundo en
desarrollo — es decir, es el más pobres de los pobres del mundo. Pretende, en primer
lugar, medir cualitativamente y cuantitativamente la pobreza "(Banco Mundial, 1990:01).
El informe clasifica como la situación económica, la pobreza medida por el producto
nacional bruto (PNB) per cápita. Así, el concepto de pobreza está sentado en los
indicadores económicos, como el ingreso per cápita. Como se muestra en el siguiente
fragmento:
los grupos de países adoptados en este informe se definen como sigue: las economías de bajos ingresos son aquellos con el PIB per cápita de menor o igual a $ 545,00 en 1988; las economías de ingresos medios son aquellos con el PIB per cápita superior a $ 545,00, pero menos de $ 6.000.00 en 1988; son economías de alto ingreso per cápita GNP igual o superior a $ 6.000.00 en 1988 (Banco Mundial, 1990: X).
En el informe de 1990, la estrategia del Banco Mundial para reducir la pobreza "tan rápida
y políticamente sostenible" se centra en factores relacionados: transferencia de ingresos,
actividad laboral y la promoción de actividades vinculan a la asistencia social. Porque el
éxito de esta estrategia dependería de los "clientes" países siga sus directrices fielmente,
341
un indispensable condición para recibir "ayuda" de las organizaciones internacionales,
como se muestra en la siguiente cita:
ayuda extranjera debe vincularse más estrechamente a los esfuerzos que los futuros beneficiarios estaban dispuestos a hacer para reducir la pobreza (...). Reafirma la convicción de que sólo puede funcionar cuando va acompañada de una buena estrategia del desarrollo (Banco Mundial, 1990:4).
La propuesta del BM es reducir la pobreza (extremo), para aliviarlo, porque parte de las
supuestas que "sería posible, con poco peso a los países industrializados, para obtener
recursos externos necesarios para la financiación de esta estrategia" (Banco Mundial,
1990:6). Además, si esta estrategia al parecer no requiere altos costos a los países
centrales, ni al capital, sin límites de acumulación capitalista, también tiene consecuencias
políticas para los países periféricos, en la medida en que deja la realización de estas
propuestas de "ayuda" para luchar contra la pobreza internacional los países "mirado" aún
más dependiente, financiera y técnicamente. Es decir, para definir dónde y cómo se
emplean estos remedios, la institución multilateral impone a los pobres "clientes" un
particular "modo de trabajo" y "asistencia", elementos clave de su propuesta para
combatir la pobreza, así como los requisitos y condiciones para las políticas económicas y
sociales de estos países, "asistido". Esta estrategia marcó la política de la BM para
combatir la pobreza en los años 90.
Después de una década desde 1990, el Banco Mundial aclara, en el prefacio del Informe
sobre desarrollo mundial del 2000/2001, que no alcanzó sus objetivos de reducción de la
pobreza. Por el contrario, el número de pobres ha aumentado tanto en América Latina,
Asia meridional y África subsahariana como en los países de Europa y Asia Central, en
transición a una economía de mercado (Banco Mundial, 2002:3). La institución reconoce
las dificultades en la lucha contra la pobreza y su complejidad.
En un intento de exponer el problema, en primer lugar, el Banco Mundial presenta una
breve retrospectiva sobre las estrategias de desarrollo adoptadas por distintos países,
bajo su dirección, en las últimas décadas, afirmando que:
en los años 1950 y 1960, muchos consideraban las importantes inversiones en infraestructura y capital físico como la principal vía de desarrollo. En los años 1970, mayor conciencia de la capital físico no era suficiente: salud y educación por lo menos tenían la misma importancia. En 1980, después de la crisis de la deuda, la
342
recesión mundial y contrastar experiencias (...) el énfasis vinieron a ser atribuida a la mejora de la gestión económica y fuerza de liberación del mercado. En 1990, el gobierno y las instituciones han llegado a ocupar el centro del debate, junto a las cuestiones de vulnerabilidad dentro de los niveles locales y nacionales (Banco Mundial, 2002:6).
Su estrategia reducción de la pobreza (extremo), anteriormente basado en la oferta de
trabajo y asistencia social, se modificó a finales del 2000. Ahora, trata de "promover las
oportunidades, facilitar la autonomía y aumentar la seguridad de los pobres" (ibíd.). El
concepto de pobreza ampliar para abarcar otros factores. Según el documento del
2000/2001 (ídem: 12): "la estrategia esbozada en este informe reconoce que la pobreza es
más ingresos o insuficiente desarrollo humano; Pero también la vulnerabilidad, la falta de
voz, poder y representación"; la incorporación de una visión multidimensional de la
pobreza, supuestamente más extensa que esa visión "económica".
Más aún, la comprensión del Banco Mundial, el más grande los Estados nacionales son
responsables del fracaso de sus iniciativas de lucha contra la pobreza. Los gobiernos de los
países pobres sería elitista, ineficiente, corrupta, frágil, con discapacidad, como se
muestra en el siguiente fragmento (Banco Mundial, 2002):
Otra de las causas de la vulnerabilidad es la incapacidad del estado o la comunidad en el
desarrollo de mecanismos para la reducción o alivio de los riesgos que enfrentan los
pobres. (ibid: 37).
En muchos casos, los gobiernos son más sensibles a los intereses de la élite que las
necesidades de segmentos pobres (...) (ídem: 39).
La mejora de la administración pública también requiere el fortalecimiento de la
capacidad administrativa y regulación y reducción de la corrupción. El peso de la
corrupción recae desproporcionadamente en pequeña escala en los pobres (...) (ídem: 39-
40).
En el mismo informe, el Banco Mundial se refiere al documento "lavoz de los pobres",
desarrollado en colaboración con las universidades, lo que representó un intento de
"comprensión de la realidad de más de 60.000 hombres y mujeres pobres de 60 países.
Este estudio demuestra que los pobres son agentes activos en sus vidas, pero en General
no pueden influir en los factores económicos y sociales que determinan bienestar "(Banco
343
Mundial, 2002:3). La investigación justifica el nuevo posicionamiento de la institución
frente a la pobreza, restaurar desde una perspectiva multidimensional, incorporarse a los
aspectos ambientales y análisis psicológico. En este contexto, dicen, es necesario para
"oír" directamente quienes viven mucho tiempo casi en las mismas condiciones de
penuria y son "incapaces" de romper el círculo vicioso de la miseria.
Las supuestas "noticias" en esta estrategia son que el estado ya no será el principal agente
en la protección de los "pobres" o "riesgo social", pero las comunidades muy vulnerables
movilizará sus recursos para revertir la situación, en una especie de "empoderamenteo".
En este sentido, dice el nuevo diseño para resaltar el Pizzarro del Banco Mundial sobre los
pobres, que "ahora debe ser visto como gerentes estratégicos de un complejo portafolio
de activos", que la actual estrategia para combatir la pobreza debe ser orientada a
"establecer y mejorar los recursos y capacidades que los pobres no tienen, en lugar de
insistir en el ingressso, que complementa el enfoque de la pobreza hace" (en ARREGUI y
WANDERLEY 2009: 156).
En los hechos es posible observar que la institución su concepción de la pobreza y
modificar las estrategias para combatirlo, en el curso de una década. A pesar de admitir la
precariedad de los métodos anteriores, sigue siendo la individualización de la pobreza
(como la incapacidad del sujeto, a veces como "vulnerabilidad" en relación al contexto), la
desarticulación de la pobreza en relación con la acumulación de la riqueza y la creencia en
el poder del comercio y gestión capitalista de supuestos desempeño programático en
cuanto a erradicar la pobreza. Otra publicación del Banco Mundial es el libro
"globalización, crecimiento y pobreza" (Banco Mundial, 2003), en cuyo preámbulo afirma
que "el foco de nuestra investigación es el impacto de la integración económica en los
países en desarrollo, en particular en la población pobre que vive en estos países" (ídem:
9). en ella, la institución confirma que debe asignarse el fracaso de sus accionesen gran
parte, las "políticas económicas incompetente, así como desempleo y nacionalismo
exacerbado, [que] han llevado a los gobiernos a adoptar proteccionismo" (ibíd.). Sin
embargo, según la misma fuente, para acentuar su éxito perfecto expone los Estados
Unidos como un ejemplo de un país desarrollado y próspero, "el más grande y, en algunos
344
aspectos, la economía más exitosa en el mundo, ofreciendo millones de pobres personas
una oportunidad para crecer y prosperar" (Ibídem: 33).
Incorporar el papel de "protector" de las naciones pobres, el Banco Mundial subraya una
vez más que la ayuda internacional es la única manera estos países progresan y adaptan a
la nueva realidad mundial ":
Las Naciones de bajos ingresos en el proceso de reforma tienen dificultad para atraer
inversiones. Aquí la ayuda internacional puede tener un papel complementario valioso
para ayudar a los países en el proceso de reforma de sus políticas con la esperanza de ser
globalizado. Pronto, algunas de las razones por qué la ayuda internacional aumenta el
crecimiento en países con entornos de buena política es que atrae inversiones (Banco
Mundial, 2003: 98-9).
Con esta definición de la pobreza el BM pretende identificar, cuantificar y calificar a los
pobres. De las condicionalidades impuestas por el BM a los países que requieren apoyo
financiero y técnico para recibir "ayuda" o préstamos, condiciones política económica en
estos países, colocándolos como rehenes de sus normas y su comprensión de lo que es
mejor para el "desarrollo humano", para los trabajadores y para las relaciones de
producción, así como indicar y nutrir a las instituciones que están directa o indirectamente
vinculadas a los intereses del poder hegemónico (organizaciones no
gubernamentalesfundaciones, entre otros).
Bajo la retórica para construir un mundo sin pobreza, de hecho refuerza el BM, alentando
a la acumulación de socialmente producido riqueza. Ya sea por incentivos para que las
deudas públicas, es decir mediante la presentación de soluciones específicas, con salidas
temporales de las formas más inhumanas de vida, o científica, desarrollo tecnológico y
económico sin igual distribución de su producto, el BM demuestra su lugar y su opción
política en esta sociedad, estructurada por los intereses de las clases antagónicas.
En la cara del panorama global de la pobreza y la desigualdad, la comunidad internacional
ha establecido varios objetivos para los primeros años del siglo, sobre la base de los
debates que se produjeron en diversas conferencias de las Naciones Unidas celebradas en
345
los años 90, que son (ver "los objetivos del Milenio", Naciones Unidas, en el Banco
Mundial, 2000:6):
_ Reducir a la mitad la proporción de personas que viven en la pobreza extrema (menos
de 1 dólar por día);
_ Asegurar la educación primaria universal;
_ Eliminar la desigualdad de género en educación primaria y secundaria (hasta 2005);
_ Reducir la mortalidad infantil en dos tercios;
_ Reducir en tres cuartas partes la mortalidad materna;
_ Asegurar el acceso universal a servicios de salud reproductiva;
_ Implementar estrategias nacionales para el desarrollo sostenible en todos los países
para 2005, para revertir la pérdida de recursos ambientales 2015. más para el año 2015,
incluyendo la reducción de la pobreza y las privaciones.
Ante tantos goles en la pregunta: ¿es posible tales cambios en índices de humano con un
estado ausente socialmente? ¿Será posible resolver la pobreza, sin romper con el sistema
que asume la apropiación privada de socialmente había producido riqueza? Todas estas
modificaciones serían posibles mediante acciones de "sostenibilidad social",
"empoderamiento", entre otros. ¿Quién le dará los informes y las proyecciones del Banco
Mundial, los empleados o dueños de los medios de producción?
La pobreza no es un fenómeno por sí mismo explicables
La pobreza, en el modo capitalista de producción, no puede interpretarse como un
fenómeno aislado, lejos de la relación social llamado por esta sociedad (que permanece
bajo los pilares de la contradicción de clases, una relación entre aquellos que venden su
fuerza de trabajo y los que compran).
La pobreza no es un remanente de las sociedades capitalistas previamente, o un producto
de un desarrollo insuficiente. Es un producto necesario del MPC. El capitalismo, como
sistema social de valores de producción, tiene como resultado de su propia acumulación
de capital de desarrollo por un lado y el empobrecimiento absoluto y relativo en el otro
(véase Marx, 1980, i: 712, en el Capítulo XXIII). De esta manera, el propio desarrollo
capitalista, aumento de la riqueza producido socialmente, no sólo no reduce la pobreza,
346
por el contrario la produce y se extiende: con más desarrollo capitalista, empobrecimiento
mayor (ver MONTAÑO, 2011). La mayor riqueza producida en la sociedad liderada por
capital no genera su distribución más grande, pero su acumulación. Cuanto mayor sea la
riqueza social producida, cuanto mayor sea la acumulación de ella para unos pocos (que
es apropiado a través de la explotación de la plusvalía) y el mayor empobrecimiento de la
mayoría (producir, pero queda poco en relación con la riqueza para ellos producido).
Por lo tanto, la pobreza no es que un aspecto transitorio residual del capitalismo es
estructural y el resultado de su propio desarrollo. El capitalismo genera acumulación por
un lado y la pobreza en el otro; Nunca eliminaría ni uno ni lo otro.
Aquí, en este debate, tenemos referencia a los estudios de Marx en el Capital (1980) sobre
la producción gradual de una superpoblación relativa o ejército industrial de reserva (EIR),
a partir del análisis de la acumulación de capital. Inicialmente la acumulación de capital
sigue una expansión puramente cuantitativa. Con el avance de las fuerzas productivas
para una derivación que conduce al cambio cualitativo de "composición orgánica del
capital" (Marx, 1980, i: 730-43), con un aumento de su cuota constante (materias primas y
medios de producción) a expensas de la parte variable (la fuerza de trabajo). Hay que
recordar que la fuerza de trabajo es, por tanto, no sólo reproduce su propio valor,
también crea plusvalor, plusvalía (ídem: 201 ff.).
Este cambio cualitativo en la producción mecanizada tiende a expulsar a la fuerza de
trabajo del proceso de producción, mientras que la simple expansión cuantitativa de las
plantas absorbe mano de obra. Los trabajadores así constantemente son repelidos y
atrajo según las necesidades de la capital.
Cabe destacar que el producto del proceso productivo se descompone en 3 partes: un)
una cantidad que representa sólo el trabajo contenida (y descarga) en los medios de
producción (capital constante representa el valor); b) otro donde sólo figura el trabajo
necesario para la reproducción de la fuerza laboral (representa el valor de la variable
capital); (c)) y un tercero que representa el exceso de trabajo (plusvalía).
Por lo tanto, dejamos la realización que el trabajo (la relación orgánica con la naturaleza,
la transformación de materias primas en productos, de las formas más variadas, utilizando
347
los más distintos medios, instrumentos y herramientas) es fundamental para la vida
humana y la apropiación de los excedentes de este trabajo es la condición de la
supervivencia de la sociedad capitalista. En consecuencia, la fuerza de trabajo no se puede
quitar porque es la fuente de valor.
En la medida en que hay el avance de las fuerzas productivas, hay una necesidad creciente
de capital variable disminuida. La reducción relativa de la parte variable del capital
adquiere el aspecto de crecimiento absoluto de la población laboral mucho más rápida
que el capital variable o el medio de la ocupación de esta población. Pero la verdad es que
la acumulación capitalista tiende a producir una población trabajadora que es superflua,
que excede la expansión promedio de necesidades de capital, volviendo así el
"excedente".
Con el aumento de la capacidad productiva del capital (producto de la apropiación privada
de desarrollo tecnológico y los cambios en la organización de la producción, véase Marx,
1980, i: 722-3), es decir, con la ampliación de la escala de producción (con una mayor
productividad y una mayor composición orgánica del capital), se amplía la escala en que la
mayor atracción de trabajadores por el capital está vinculada a una mayor repulsión de
ellos. Por lo tanto, la población de trabajo, mientras que produce la acumulación de
capital, produce, en el aumento de las proporciones, los medios para lograrlo, una
población superflua, que a su vez es esencial para la acumulación capitalista. Esta
"población superflua", expulsada (total o parcialmente) del mercado formal de trabajo, así
fue tratado como "marginal".
La pauperizada población no es marginal, pero necesario
Esta es una discusión tan controvertida como sea necesario. En el contexto del análisis
individualizantes, guiadas o la racionalidad positivista tradicional o racionalidad
emergente posmoderno, análisis micro-sociais sin mediaciones con todos chocan en el
binomio "integrado/marginal", "funcional/disfuncional" o "incluidos y excluidos"; y
categorías tan fundamentales como explotación, contradicción, lucha de clases, entre
otros, abandonar la escena. Volviendo a Marx, el exceso de población es no marginal, pero
necesario y funcional al capital; Según el autor,
348
Si un exceso de población laboral es la acumulación de producto necesario o el desarrollo
de la riqueza basada en el capitalismo, que la superpoblación se convierte a su vez la
palanca de la acumulación capitalista, incluso una condición de la existencia del modo
capitalista de producción. Constituye un ejército industrial de recientemente disponible,
que pertenece a la capital tan absoluta, como si él había creado y mantenido por él
(MARX, 1980, i: 733-4, énfasis añadido). [2]
Entonces, ¿por qué el ejército industrial de reserva (EIR) es tan importante para la capital.
Fundamentalmente por proporcionar material humano en diferentes situaciones de
expansión del capital propio y por ser una forma de las regulaciones salariales. Por lo
tanto, Marx presenta los papeles del EIR:
1) oferta de material humano para atender las necesidades de las variables de capital
expansión
Las fluctuaciones del mercado de capitales siguientes, cosechas, etc. y para su expansión
las necesidades de mano de obra disponible para realizar tareas temporales, que a su vez
son esenciales para la producción, pero con períodos especificaron. Entonces, con los
trabajadores no se requiere de otros que están produciendo, no requiriendo la reducción
o interferencias que afectan la escala productiva en otra rama offset disponible.
La disponibilidad de mano de obra también favorece a la capital en tiempos de alta y baja
producción, lo que Marx llamó industrial ciclos, ciclos que tienden a producir una crisis
general[3], y el Donatario de esto dependerá de la correlación de fuerzas entre las clases
en cuestión. (735-NOTA I).
Sin embargo, la repentina expansión y parpadeo de la escala de producción sólo es posible
sobre el material humano disponible, sin importar el crecimiento absoluto de la población.
Este incremento es creado por el proceso simple de 'liberar' continuamente parte de los
trabajadores. La producción capitalista requiere una cantidad de mano de obra disponible,
va a trabajar para él y para eso se necesita una reserva ejército industrial depende de
límites naturales.
Luego, alterar los supuestos que "el aumento o disminución del capital variable
exactamente coincide con el aumento o disminución del número de trabajadores
349
ocupados" (MARX, 1980, i: 737). En realidad, "lo mismo que el número de trabajadores
empleados restantes, o incluso disminuyendo aumentos de capital variables, si el
trabajador individual proporciona más trabajo, aumentando así su salario". Es decir: el
aumento de capital variable puede aumentar el salario de unos trabajadores productivos,
sin por ello aumentar el número de trabajadores: "la incorporación de capital variable es
entonces trabajo más contenido, pero no más empleados" (ídem: 737).
Y que el exceso de trabajo de la clase trabajadora ama de casa complica las filas de su
ejército en reserva, mientras que por el contrario, la fuerte presión que lleva el EIR en esa
masa criada, a través de la competencia, obliga a exceso de trabajo y está sujeta a los
requisitos de capital. La condena de una parte de la clase obrera a la forzada ociosidad, en
virtud del agotamiento de la otra parte, se convierte en una fuente de enriquecimiento de
los capitalistas individuales.
2) Regulación de salarios y derechos laborales
Otro punto importante a destacar es que el EIR interfiera en salario. Las ganancias, a su
vez, está directamente ligado a la relación de oferta y demanda de mano de obra en el
mercado. Entonces, la ecuación es bastante fácil de descifrar, la mayor oferta, menor la
demanda, por lo tanto los salarios tienden a deteriorarse. Eso es porque los salarios no
están determinados por las variaciones del número absoluto de personas pero la
proporción variable en la clase obrera se divide en activo y ejército ejército de reserva.
Es decir, el EIR tiene un papel económico y político, y en este caso quien lo deja con
ventaja son los que compran a la fuerza laboral, que obedece a la lógica de la oferta y la
demanda, cuanto mayor sea la fuente de trabajo baje su precio (salario).
En tiempos de escasez de trabajadores disponibles o el EIR, tiende a ser un aumento de
salario y los derechos laborales.
Ni el trabajo cazar por parte del trabajador, no la búsqueda de trabajadores por parte de
la capital, representan los mecanismos naturales de crecimiento, es decir, búsqueda, por
el capitalista de trabajo, no se identifican con el crecimiento del capital, o la oferta de
trabajo, el trabajador, con el crecimiento de la clase obrera. Esta relación de búsqueda de
empleo y oferta de empleo une a la acumulación de capital, que actúa simultáneamente
350
en ambos lados. Si su acumulación aumenta la demanda de trabajo, también aumenta la
oferta de trabajadores, 'dispensación les', mientras que la presión de los desempleados
obliga a los empleados para proporcionar más trabajo adicional:
la capital actúa en ambos lados al mismo tiempo. Si, por un lado, su acumulación multiplica la demanda de trabajo en el otro multiplica la oferta de trabajadores a través de su "liberación", mientras que, al mismo tiempo, la presión de las fuerzas desocupadas ocupadas poniendo más trabajo en acción, así que en cierta medida, la provisión de empleo por cuenta propia en el suministro de trabajadores (MARX, 1980, i: 742).
Ya se ha controlado la relevancia económica y política de la EIR para el capital; Pero
tenemos que destacar su importancia ideológica. En el contexto de alto desempleo, los
empleados tienen en sus talones la amenaza de sustitución rápida por otro trabajador que
seguramente aceptará trabajar en peores condiciones. Según Marx, "el movimiento de la
ley de oferta y demanda de mano de obra hace completa despotismo del capital" (MARX,
1980, i: 743). Sin embargo, en contexto de crisis, según Mota (1995), la clase obrera
desarrollar un comportamiento político defensivo e individual, donde evitar que la
alternativa al desempleo termina aceptando las pérdidas salarias y derechos laborales.
Breves consideraciones
Antes lo ya expuesto podemos concluir que la pobreza tiene en marxista que un papel
central. Tal centralidad se sustenta en el hecho de que ella no es un proceso
desencadenado por las deficiencias individuales o incluso a un grupo particular o región,
sino una determinación estructural del modo capitalista de producción.
Esto es porque, efectivamente, la pobreza (absoluta y relativa) es el resultado del
desarrollo del capital propio. A Netto,
la pobreza, del orden del capital y contrariamente a lo que ocurrió en las anteriores formaciones sociales, proviene de una escasez generalizada, pero, paradójica y por el contrario, una producción continua de la riqueza. (...) Si, en las formas de sociedad precedentes de la sociedad burguesa, la pobreza estaba ligada a un marco general de escasez (...), [en la sociedad burguesa que muestra] conectado a un marco general para reducir mucho la situación de escasez. En una palabra, [en la pobreza de la sociedad burguesa] es producida por las mismas condiciones que proporcionan el plan presunto, inmediato, su reducción y, dentro de los límites de su supresión (2007:143).
También, como Montaño (2011),
351
en el modo capitalista de producción a la pobreza (...) es el resultado de la acumulación privada de capitalmanteniendo (activo) (...) El MPC no es el desarrollo precario, pero el desarrollo que genera desigualdad y la pobreza. En el capitalismo más desarrolla las fuerzas productivas, una mayor acumulación de capital y ampliada mayor pobreza (absoluta o relativa) (...). El más trabajador produce riqueza, mayor exploración, más riqueza es expropiada (del empleado) y apropiado (la capital). Por lo tanto, no es la escasez que genera la pobreza, pero la abundancia (riqueza concentrada en pocas manos), que genera desigualdad y empobrecimiento absoluto y relativo.
La pobreza, por lo tanto, no es el resultado de insuficiente desarrollo capitalista, ni es el
efecto marginal de una fase de crisis. En el capitalismo, la pobreza es un producto
estructural de su desarrollo. Es que el desarrollo capitalista, aumento de la riqueza
producido socialmente, no deriva en una mayor difusión, pero con una mayor
acumulación de capital. En el capitalismo, la mayor riqueza producida significa mayor
propiedad privada y no más socialización. Y la acumulación de riqueza por un lado, se
complementa con empobrecimiento (absoluta o relativa) en el otro.
En palabras de Marx, "la magnitud relativa del ejército de reserva industrial crece (...) con
los poderes de las riquezas "(Marx, 1980, i: 747), que conduce Montaño para afirmar que"
el MPC, la pobreza (...) es el par dialéctico de capitalista acumulación "(MONTAÑO, 2011).
La comprensión de una implica necesariamente el estudio de otro. En absoluto nos
podemos caracterizar correctamente los fundamentos de la pobreza, en el capitalismo, sin
tener en cuenta los procesos que encontró la acumulación de capital. Así, los estudios que
ignore esta determinación de MPC central están condenados a un análisis meramente
descriptivo de la pobreza, sin entender las razones para ello. Por lo tanto, la pobreza es un
fenómeno de su propia "ley general de acumulación capitalista".
En el mismo sentido, las formas de intervención social en las manifestaciones de la
"cuestión social" apunta para "reducir la pobreza" sin cambio en todo el proceso o el
volumen de acumulación capitalista, son puntuales, incluso si es necesario paliativos en
contexto capitalista, para aliviar la pobreza, sin afectar los fundamentos que generan.
Para Marx, la pobreza (empobrecimiento) es un fenómeno en el MPC, conectado con el
proceso de producción, las relaciones de producción. La pobreza no es, en el capitalismo,
la falta de escasez del producto, al igual que en la sociedad pré-capitalistas, sino el
352
resultado de la explotación del trabajo por fuerza capital. Es a través de esta relación
entre el capital (dueños de los medios de producción) y trabajo (meros propietarios de
mano de obra), justificado por la ley general de acumulación capitalista, que parte de la
riqueza producida por el trabajador (plusvalía) es apropiado (explotados) por capital. En
este proceso, según Marx, es fundado el "empobrecimiento absoluto" (la fuerza de
trabajo expulsada del proceso productivo, el exceso de población, las necesidades
inmediatas de excedentes de capital) y el "empobrecimiento en" (el empleado que,
incluso teniendo en cuenta un importante poder adquisitivo de sus salarios, se somete a
un proceso de empobrecimiento en relación a la riqueza por él producido, expandiendo el
recurso explotado, ampliando la diferencia entre la proporción de la riqueza que recibe y
el capital se apropiaampliando la brecha entre él y su jefe).
Marx no entiende la acumulación capitalista sin considerarlo en relación con el
empobrecimiento. También no soporta el empobrecimiento sin verla como un efecto de la
acumulación de capital. Ambos son, para Marx, dos caras de la mismo y solo proceso,
fundada en la explotación de mano de obra por capital fortaleza.
Así, la pobreza, la categoría generalmente asumido para ser tema central o poco
apreciado en el debate profesional no importa; incluso en el estudio de los fundamentos
de la sociedad liderada por capital, o el estudio de las secuelas de la "cuestión social" y sus
formas de expresión.
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[1] Segundo Montaño y Duriguetto (2010:360), en las instituciones de Bretton Woods son
reglas diferenciadas para las relaciones comerciales y financieras con el fin de reconstruir
el capitalismo al final de la segunda guerra mundial, así que se crearon el Banco
Internacional de reconstrucción y Fomento (BIRF) – dividió más adelante en el Banco
Mundial (BM) y el Banco de inversión internacional – y el Fondo Monetario Internacional
(FMI). Sus principales disposiciones, ratificados por los países capitalistas, guía a la política
monetaria, respecto a un proyecto de ley de intercambio (adopción del patrón oro
vinculado al dólar) y el FMI para el establecimiento de créditos, ampliar el endeudamiento
de los países y su dependencia de este organismo. El sistema de Bretton Woods fue
cancelado en 1971 por Richard Nixon (el entonces Presidente de Estados Unidos).
[2] José Nun et alii (1990) llevó a cabo un estudio sobre "la marginalidad en América
Latina", en un informe presentado en 1967 por ILPES-Cepal (Latin American Institute of
Economic y Comisión de planificación económica Social para América Latina y el Caribe) y
DESAL (centro para el desarrollo económico y Social de América Latina). Presenta los
argumentos críticos en el concepto de marginalidad. Otros análisis crítico sobre el
concepto de marginalidad en Quijano (1973) y Barbosa Lima (1983:21 FF.).
[3] . En la crisis estructural del sistema de capital, vista, desde los fundamentos de Marx al
considerar los ciclos de la producción capitalista (1980, III: 416) y el tratamiento de ondas
de Kondratieff Trotsky que trae, los análisis de Mandel en "capitalismo tardío" (1982) y "la
crisis del Capital" (1980) y de Mészáros en "más allá de la Capital" (2002).
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