Política pública para la protección del centro histórico ...tica pública... · Keywords: historic center, sustainable development, territorial order, cultural protection regime,

Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga | 1

Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga como fomento

del desarrollo sostenible

Lorena Valencia Rengifo

Universidad de Santander - Udes

Facultad de Ciencias Sociales, Políticas y Humanidades

Maestría en Derecho para el Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible

Bucaramanga, Santander

2018




Lorena Valencia Rengifo 16842013

Proyecto de grado presentado como requisito para optar el título de Magíster en

Derecho para el Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible

Director

Ph.D. Aura Yolima Rodríguez Burbano

Universidad de Santander - Udes

Facultad de Ciencias Sociales, Políticas y Humanidades

Maestría en Derecho para el Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible

Bucaramanga, Santander

2018



Tabla de contenido

Introducción .....................................................................................................................................8

Concepto de desarrollo sostenible y centro histórico ....................................................................10

Marco jurídico de protección de los centros históricos .................................................................14

Directrices internacionales para los centros históricos .................................................................17

Políticas públicas de protección de los centros históricos .............................................................21

El centro histórico de Bucaramanga ..............................................................................................25

Política pública para el centro histórico de Bucaramanga .............................................................31

Referencias .....................................................................................................................................36


Lista de tablas

Tabla 1. Listado de Bienes de Interés Cultural del Centro Histórico de Bucaramanga.................26


RESUMEN

Título: Política pública para la protección del centro histórico de Bucaramanga como

fomento del desarrollo sostenible.

Autor: Lorena Valencia Rengifo

Palabras claves: centro histórico, desarrollo sostenible, ordenamiento territorial, régimen de

protección cultural, política pública.

Descripción:

Este artículo identifica algunos de los problemas actuales por los que atraviesa el centro

histórico de la ciudad de Bucaramanga, los cuales lamentablemente han terminado por afectar la

conservación de la estructura física de su patrimonio cultural inmueble y de su entorno. Esto

evidencia a su vez la ausencia de conciencia e interés por parte de las autoridades públicas en

reconocer como un problema la situación descrita.

Con base en el método de la investigación teórica, en la que se realizó un análisis de la

articulación de los instrumentos jurídicos dentro de las políticas públicas vigentes de protección

del centro histórico de Bucaramanga, así mismo, se analizó si tales políticas públicas tuvieron en

cuenta las directrices dadas por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y su agencia

especializada para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) para la conservación de

estos lugares históricos.

De esa manera, la autora concluyó que es necesaria la formulación de una política pública

integral que tenga como objetivo la conservación de la estructura del centro histórico que está

compuesta por los bienes de interés cultural inmueble y el entorno que los rodea. Esta política

pública está enfocada en conservar sus atributos culturales para contribuir al desarrollo sostenible

de la ciudad.


ABSTRACT

Title: Public policy for the protection of the historical center of Bucaramanga as a

promotion of sustainable development.

Author: Lorena Valencia Rengifo.

Keywords: historic center, sustainable development, territorial order, cultural protection

regime, public policy.

Description:

This article identifies some of the current problems faced by the historical center of the city

of Bucaramanga, which unfortunately have ended up affecting the conservation of the physical

structure of its real cultural heritage and its surroundings. This in turn demonstrates the lack of

awareness and interest on the part of public authorities in recognizing the situation described as a

problem.

Based on the method of theoretical research, in which an analysis of the articulation of legal

instruments within the current public policies of protection of the historical center of

Bucaramanga was carried out, likewise, it was analyzed if such public policies took into account

the guidelines given by the organization of The United Nations (UN) and its specialized agency

for and its specialized agency for Educational, Scientific and Cultural (UNESCO) for the

conservation of these historical places.

In this way, the author concluded that it is necessary to formulate an integral public policy

that has the objective of preserving the structure of the historic center that is composed of the

real estate cultural assets and the environment that surrounds them. This public policy is focused

on conserving its cultural attributes to contribute to the sustainable development of the city.




Por Lorena Valencia Rengifo1

Introducción

El centro histórico -CH- de Bucaramanga configura la memoria tangible de la organización

urbana de generaciones pasadas por lo cual abordar su protección desde el estudio científico

supone una importante relevancia para la planeación y posterior ejecución de políticas públicas

acordes a sus necesidades.

Es así que para el caso específico de Bucaramanga, su CH actualmente presenta una serie de

problemáticas producto del crecimiento de la ciudad, entre ellas la más relevante es que no

cuenta con una declaración administrativa que lo catalogue como Bien de Interés Cultural –BIC-,

lo cual hace que la administración municipal no aplique los instrumentos jurídicos existentes

para lograr su conservación y esto trae como consecuencia su degradación física y la falta de

armonía del mismo con la arquitectura contemporánea a su alrededor.

1 Lorena Valencia Rengifo, Abogada, [email protected]

Este artículo corresponde al resultado de la investigación en el marco del proyecto de grado que como estudiante

adelanté como parte del desarrollo de la Maestría en Derecho para el Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible

de la Universidad de Santander. Este proyecto se encuentra dentro de las línea de investigación Derecho Urbano:

Derecho, Persona y Ciudad y Sostenibilidad Territorial, perteneciente al Grupo Jurisprudencia y Activismo

Constitucional de la Facultad de Ciencias Sociales, Políticas y Humanidades de la Universidad de Santander.


Se evidencia igualmente la carencia de una política pública que tenga como propósito

proteger y conservar en conjunto el área que corresponde al CH de la ciudad, las

administraciones públicas no han tenido interés en salvaguardar este sector lo que hace que siga

perdiendo su identidad además de desaprovechar un instrumento disponible para revertir la

situación.

Teniendo en cuenta lo mencionado, vemos que es necesario plantear una política pública

integral para la protección del CH de Bucaramanga como herramienta estratégica que permita

lograr el desarrollo sostenible de la ciudad. En efecto, como veremos más adelante, el CH en

Bucaramanga no tiene en cuenta los lineamientos internacionales actuales que proponen

preservar la calidad de vida humana a través de la protección del patrimonio cultural inmueble

como espacios propicios que fortalecen la cohesión social.

Así pues, en el marco del problema de investigación que acaba de esbozarse, dado que es

necesario construir una política pública general, compatible y sostenible para resolver la

problemática de la ausencia de cuidado del CH de Bucaramanga, la pregunta que sustenta esta

investigación es ¿Cuáles criterios debe contener una política pública para la conservación

integral y sostenible del CH de Bucaramanga en el marco del Régimen de Protección Cultural y

su gestión dentro del Plan de Ordenamiento Territorial?.

Para responder a lo anterior, el artículo se desarrolla a través del método de investigación

cualitativo proveniente del análisis documental y observaciones de campo. Además, se estructura


en tres apartados. El primero hace referencia a los conceptos de desarrollo sostenible y centro

histórico para esbozar el marco jurídico de protección cultural. En segundo lugar, se exponen las

directrices internacionales de la Organización de las Naciones Unidas -ONU- y su agencia

especializada para la Educación, la Ciencia y la Cultura –UNESCO-. En tercer lugar, se analizan

las políticas públicas vigentes. Finalmente, se formula una política pública que sirva de guía para

lograr la protección del CH de Bucaramanga.

Concepto de desarrollo sostenible y centro histórico

El desarrollo sostenible empezó el camino hacia su conceptualización en el año 1971 con el

Club de Roma que impulsó la realización del análisis sobre la viabilidad de la humanidad sobre

la tierra, estos resultados fueron presentados en la Primera Cumbre de la Tierra de Estocolmo por

la ONU en 1972 donde hicieron un llamado a la sociedad para que tomara consciencia sobre la

transformación acelerada que estaba sufriendo su entorno natural y advirtiera que el planeta

cuenta con recursos limitados. La Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo

de la ONU (1987) presentó el informe Nuestro Futuro Común que advirtió la urgencia de dar

prioridad al medio ambiente por encima del desarrollo económico y definió el desarrollo

sostenible como el que “satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de

las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades” (p.59).

Por muchos años la teoría del desarrollo sostenible abarcó las dimensiones de lo económico,

social y ecológico pero este modelo ahora integra la dimensión cultural como su cuarto pilar


(Hawkes 2001). La importancia de la cultura para el desarrollo radica en que incentiva la

conciencia hacia la resignificación de las personas por su territorio, en el caso de los CH asigna

además a lo económico-social un valor añadido que deviene de los valores de la sociedad por lo

que los identifica.

En los últimos años el concepto de desarrollo sostenible ha evolucionado de manera que hoy

por hoy la cultura es un coadyuvante para su consecución, es así como en la Resolución 66/208

Cultura y Desarrollo de la ONU (2011) estableció “la importante contribución de la cultura al

desarrollo sostenible y al logro de los objetivos de desarrollo nacionales y los objetivos de

desarrollo convenidos internacionalmente” (p.2), lo anterior debido a que la cultura fomenta el

progreso de la sociedad y la importancia de la protección del patrimonio cultural constituye hoy

una herramienta fundamental para lograr mejorar la calidad de vida de las personas en las

ciudades al permitir conservar los espacios para su enriquecimiento cultural. De este modo, para

alcanzar ciudades inclusivas, resilientes y sostenibles, la protección del patrimonio cultural

inmueble adquiere un papel primordial al incidir notablemente en la apropiación de los

ciudadanos por su territorio.

El estudio académico de los CH se inició a partir de la ciencia de la restauración como obra

de arte, Slocombe (2015) señaló que uno de los primeros precursores en restauración fue John

Ruskin quien creó en Inglaterra la Sociedad para la Protección de Edificios Antiguos en el año

1877, estos estudios en restauración con una visión monumentalista se complementó

posteriormente con directrices internacionales que formularon la protección de los CH a partir de


planes de recuperación y renovación, lo cual amplió su rango de estudio por uno

interdisciplinario (Carrión 2000).

Por su parte, el urbanista Carrión (2000) definió el concepto de CH como “el lugar de

encuentro o eslabón que, a través de su actual presencia, integra el pasado con el futuro deseado”

(p.13), esta definición la desarrolló advirtiendo que el CH contiene tres categorías clave que

deben estudiarse de manera separada las cuales son: tiempo (historia), espacio (centro) y

patrimonio. De esa manera, advirtió la confusión respecto del concepto generalizado de CH

como el “lugar homogéneo, primero arquitectónico y luego urbano, producto de un proceso que

se construyó en un momento determinado” (p.13) puesto que esa definición no tiene en cuenta

que el CH posee varios momentos históricos y por lo tanto no puede ser estático o inmutable.

Así mismo, Carrión (2001) planteó que el concepto de CH se debe estudiar de manera

separada desde lo que él denominó el estudio compuesto por las recomendaciones, convenciones,

conferencias existentes, y por otro lado, el estudio del concepto que deviene del ejemplo de otros

países como “el traspaso mecánico y acrítico de los conceptos y desarrollos teóricos provenientes

de otras latitudes -en especial de Europa” (p.32)., pues es notable la influencia de países como

Alemania, Italia y España en el estudio del patrimonio cultural de bienes inmuebles debido a sus

experiencias en restauración y reconstrucción adquiridas después de las guerras mundiales.

Por otro lado, la protección de los CH ha sido conceptualizada incluso como un ideal pero

ese paradigma ha sido contrapuesto por diferentes autores, por ejemplo Bandarin & Oers (2012)

aseveran que "Among the utopias generated by modernity, there is also urban conservation.


Strictly speaking, urban conservation is not a utopia, but rather a policy and planning practice

that is present in many countries of the world” (Entre las utopías generadas por la modernidad,

también está la de conservación urbana. Estrictamente hablando, la conservación urbana no es

una utopía, sino más bien una política y práctica de planificación que está presente en muchos

países del mundo) (p.7).

De igual manera Peña (2001) expuso que “La ciudad real, como la cultura y la vida

cotidiana, siempre preexiste al individuo y permanece cuando él ya ha desaparecido, sin

embargo, es una creación colectiva permanente, siempre inacabada y en perpetua

transformación” (p.50), con lo cual se puede concluir que las ciudades perfectas no existen pues

ellas son dinámicas debido a que se encuentran en constante evolución y los ideales de

protección no son utopías porque se pueden llevar acabo mediante la adecuada formulación de

políticas públicas.

Existe un valioso aporte teórico realizado por Benavides (1995) quien propuso unos

enunciados sobre patrimonio cultural que sirven para entender mejor la poca relevancia teórica

de los CH, en su cuarto enunciado esbozó:

Al hablar de Patrimonio Cultural estamos pues, frente a un problema no ajeno a la política,

igual que cuando hablamos de la salud o de la educación. Es más, en algunos aspectos, es un

problema esencialmente político en tanto detrás de una ideología necesariamente se esconde

una concepción de la sociedad, una actitud ante el hombre, ante la vida, ante la cultura y ante

la naturaleza. (p.33)


Todo esto demuestra que con adecuadas estrategias es posible alcanzar la salvaguardia del

patrimonio cultural, es con propuestas integrales que se logra la protección de los CH pero deben

promoverse cambios desde la administración pública. Las políticas públicas para su protección

deben tener un enfoque de sostenibilidad cultural que de acuerdo a Coelho (2008) permite que su

resultado perdure en el tiempo una vez ha terminado su aplicación.

Marco jurídico de protección de los centros históricos

La protección del patrimonio cultural en Colombia es el resultado de la adaptación a las

directrices internacionales. Su conceptualización, identificación y reconocimiento se dio con la

Constitución Política de 1991 la cual reconoció y protegió la diversidad étnica y cultural, además

reconoció la obligación del Estado y sus ciudadanos en protegerlo y su correlación en la tarea de

salvaguardar la riqueza cultural. La Corte Constitucional, C-671,1999 manifestó que la cultura

no es un asunto secundario, ni privilegio de algunos sino todo lo contrario, la cultura es para

todos y debe tener la mayor atención del Estado (Sentencia C-671/1999).

La carta política estipuló que el Estado debe incentivar la creación de la identidad nacional a

través del fomento de la cultura mediante la educación y que el Plan Nacional de Desarrollo –

PND- como instrumento jurídico debe establecer lineamientos con componentes culturales sobre

los que se guiará el Gobierno para elaborar políticas públicas para su desarrollo.


El marco legal de protección de los Bienes de Interés Cultural -BIC- se desarrolló en la Ley

397 de 1997 más conocida como la Ley General de Cultura, la cual fue modificada parcialmente

por la Ley 1185 de 2008 y tienen su fundamento en los artículos 70, 71 y 72 de la Constitución

Política de Colombia.

La Ley 1185 de 2008 definió el BIC como la declaratoria por acto administrativo que realiza

una autoridad competente, a partir de esta declaratoria el BIC hace parte del Régimen Especial

de Protección que tiene como finalidad la formulación y aplicación del Plan Especial de Manejo

y Protección –PEMP-. Por otro lado, esta Ley estableció como objetivos de las políticas

culturales la salvaguardia, protección, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación,

estos objetivos deberán hacer parte del Plan Nacional de Desarrollo –PND-, del Plan Decenal de

Cultura y de los planes de desarrollo de las entidades territoriales.

El Sistema Nacional de Patrimonio y Cultura de la Nación y el Régimen Especial de

Protección reglamentado en el Decreto 763 de 2009 está coordinado por el Ministerio de Cultura

quien debe formular, coordinar, ejecutar y vigilar la política en materia cultural. Este Régimen

Especial de Protección regula el PEMP que es el instrumento de gestión del patrimonio cultural

de los bienes inmuebles el cual ejerce su función dentro del Plan de Ordenamiento Territorial –

POT- teniendo como finalidad garantizar la protección, conservación y sostenibilidad de los BIC.

Los CH se encuentran dentro de la clasificación del grupo urbano-sector urbano y sin excepción

alguna si han sido declarados como BIC antes de la promulgación de la Ley 1185 de 2008 deben

contar con un PEMP.


Por otra parte, la Ley 388 de 1997 conocida como la Ley de Desarrollo Territorial creó el

instrumento jurídico denominado Plan de Ordenamiento Territorial -POT-. Esta Ley planteó unas

finalidades y objetivos específicos ajustados a la preservación del patrimonio cultural los cuales

se definen en el POT. El planeamiento urbano se ejecuta a través del municipio por ser la entidad

fundamental en la división político-administrativa del Estado de acuerdo a la Constitución

Política de 1991 que le confirió tal competencia.

La función pública del urbanismo es ordenar el territorio y es el municipio quien la ejerce de

manera autónoma, pero esta autonomía no es absoluta pues debe tener en cuenta la determinante

que estipuló la Ley 388 de 1997 en su artículo 10 numeral 2 como norma de superior jerarquía:

“Las políticas, directrices y regulaciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e

inmuebles consideradas como Patrimonio Cultural de la Nación y de los departamentos,

incluyendo el histórico, artístico y arquitectónico, de conformidad con la legislación

correspondiente”, es aquí donde normativamente se visualiza la importancia de los instrumentos

de gestión cultural en la gestión urbanística.

Además de la determinante anterior, la Ley 388 de 1997 en el artículo 15 numeral 1.2

estipuló también: “Las que establecen áreas y definen actuaciones y tratamientos urbanísticos

relacionadas con la conservación y el manejo de centros urbanos e históricos” como normas

urbanísticas de tipo estructural que son de largo plazo y las cuales prevalecen sobre las normas

urbanísticas generales y complementarias, en las normas urbanísticas de tipo estructural se

establecen áreas, tratamientos urbanísticos de conservación, entre otros, y estas no pueden ser


modificadas por el POT por ser áreas de especial protección que prevalecerán por sobre otras en

la planificación del territorio.

En Bucaramanga es notable la falta de protección del patrimonio cultural inmueble pues no

se aplican los instrumentos vistos anteriormente para lograr ese fin. La formulación del PEMP

para el CH de Bucaramanga y su ejecución dentro del POT evitaría la construcción de

edificaciones que no tienen las características arquitectónicas del área y su zona de influencia.

Esta problemática propicia la pérdida de identidad cultural de los CH debido a la carencia de

ejecución de dichos instrumentos jurídicos.

Directrices internacionales para los centros históricos

En el ámbito internacional la salvaguardia del patrimonio cultural ha sido de tan vital

importancia que actualmente existen valiosas directrices que propician su protección mediante el

llamado a los Estados para que formulen estrategias que contribuyan a combatir su deterioro.

Pese a que las recomendaciones que se mencionaran a continuación no son de obligatorio

cumplimiento por parte de los Estados, de acuerdo a Uprimny y Sánchez (2011) “no pueden ser

desestimados como no derecho, o como una simple fuente auxiliar doctrinaria, pues han sido

aprobados por organismos internacionales, en especial de la ONU” (p.35), estos autores resaltan

igualmente la importancia de sus alcances por cuanto “los Estados tienden a veces a

comprometerse muy vigorosamente con el cumplimiento de esos documentos de soft law, e

incluso, y por paradójico que parezca, en ciertos campos lo hacen con más voluntad que frente a


los tratados” (p.36)., además que estas recomendaciones han permitido que diferentes países se

integren y cooperen en aras de cumplir las directrices en ellas plasmadas.

Una de las primeras recomendaciones ha sido la de Protección de la Belleza y el Carácter de

los Lugares y Paisajes de la UNESCO (1962) que planteó que la acción del hombre y el

fenómeno acelerado de construcción estaba empobreciendo el patrimonio cultural, por lo que

propuso como objetivo la preservación y restitución de los lugares con interés cultural.

Recomendó que la construcción de nuevas edificaciones debía respetar las exigencias del entorno

del lugar a proteger y que la educación básica y media, previa capacitación de sus educadores,

tiene el objetivo de inculcar la valoración de esos lugares creados por el hombre.

Posteriormente, en la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y

Natural realizada en París por la UNESCO (1972) se plasmaron las principales preocupaciones

mundiales sobre el continuo deterioro y destrucción del patrimonio natural y cultural. De allí que

la comunidad internacional reconoció y se comprometió a su protección y conservación mediante

la adopción de políticas. De igual manera resaltaron el estímulo a los programas de educación

como herramienta para inculcar el aprecio por el patrimonio cultural.

Una de las recomendaciones específicas sobre los CH se denomina Salvaguardia de los

Conjuntos Históricos o Tradicionales y su Función en la Vida Contemporánea de la UNESCO

(1976) que tuvo como objetivo recomendar que las políticas nacionales, regionales y locales

velen por la protección de los conjuntos históricos por representar “la presencia viva del pasado”

(párr.2), esto debido a que el modernismo y la acelerada urbanización continuaban


destruyéndolos. Esta recomendación también planteó que la protección debe ser una meta del

urbanismo y del ordenamiento territorial por constituir la muestra del valor cultural de una

sociedad y promovió la educación como pilar para fomentar la investigación en urbanismo,

planeamiento territorial y estudios específicos en conservación.

La más reciente recomendación Sobre el Paisaje Urbano Histórico de la UNESCO (2011)

retomó las anteriores recomendaciones pero esta vez con una visión más amplia y advirtiendo

que “el futuro de la humanidad depende de la planificación y la gestión eficaces de los recursos,

por lo que la conservación se ha convertido en una estrategia de conciliación sostenible del

crecimiento urbano y la calidad de vida” (párr.19), es decir que los CH además de que

constituyen la memoria del pasado ayudan a mejorar las condiciones económicas y culturales de

las personas en las ciudades, condiciones que se han ido perdiendo debido al acelerado fenómeno

de urbanización, de explotación económica y del cambio climático.

La anterior recomendación replantea el concepto de CH y lo denomina como Paisaje Urbano

Histórico al que define como “la zona urbana resultante de una estratificación histórica de

valores y atributos culturales y naturales, lo que trasciende la noción de “conjunto” o “centro

histórico" para abarcar el contexto urbano general y su entorno geográfico” (párr.24). Esta nueva

denominación deviene del objetivo de proponer vincular las estrategias de protección del

patrimonio cultural con los objetivos del desarrollo sostenible.

Hace igualmente un llamado a las administraciones a superar la dificultades en la

elaboración y aplicación de las políticas públicas de conservación, y en especial, a prestar


atención a los planes de desarrollo urbano pues estos deben tener en cuenta “los valores de la

zona, en particular el paisaje y otros valores del patrimonio, así como sus características

conexas” (párr.39), lo que refuerza la visión de protección de los CH y su entorno, que para el

caso de Bucaramanga, el entorno de lo que se considera el CH se encuentra sin uso o con un uso

inadecuado que reclama una estrategia de revitalización.

Considerando las dificultades a nivel mundial de pobreza, baja calidad de vida y destrucción

del medio ambiente fue aprobada la Agenda 2030 Sobre el Desarrollo Sostenible por la ONU

(2015) la cual estableció 17 objetivos de desarrollo sostenible (también denominados ODS). El

ODS número 11 propuso “lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos,

seguros, resilientes y sostenibles” (p.16) y dentro de su meta número 11.4 contiene la de

“redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo”

(p.25). Lo anterior en respuesta a los problemas mundiales actuales que tienen como epicentro

las ciudades, los problemas de desempleo, desigualdad, pobreza, aumento de desastres naturales,

menoscabo de recursos naturales, terrorismo, desplazamientos forzados y entre otros, por lo que

proponen desde la dimensión del desarrollo sostenible abarcar de manera real el desarrollo

económico, social y ambiental que logré una alianza mundial con cambios fundamentales para la

sociedad.

En el año 2016 se celebró la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el

Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III) y en ella se aprobó la Nueva Agenda Urbana que

reconoció la urbanización como el proceso que ayudará a conseguir la consecución de las metas


del desarrollo sostenible, y como bien lo explican en su documento esta Nueva Agenda Urbana

complementa claramente al ODS 11 de Ciudades y Comunidades Sostenibles.

Por último, se publicó el Informe Mundial sobre la Cultura para el Desarrollo Urbano

Sostenible de la UNESCO (2017) el cual es un documento marco sobre políticas que indica

cómo lograr la consecución del ODS 11 de Ciudades y Comunidades Sostenibles. Este informe

ubica a la cultura como el eje estratégico para alcanzar esas ciudades inclusivas, creativas y

sostenibles pues insta a los gobiernos a una apropiación y cohesión que dé lugar a la protección

de la identidad urbana mediante políticas efectivas de planificación sostenible que incluyan la

protección de las zonas históricas, pues al preservarse la identidad cultural se pueden conseguir

recursos aplicando una economía a la cual denominan “economía creativa” (p.19), que ayuda a la

reducción de la pobreza a través de la generación de empleo, pero para esto se requiere de un

entorno cultural consolidado y del refuerzo a la protección del patrimonio construido.

Políticas públicas de protección de los centros históricos

Ahora bien, se hará una presentación cronológica de las políticas públicas vigentes a nivel

nacional, departamental y municipal que tienen como objetivo la protección de los CH. Es así

como, una de las más importantes autoridades a nivel nacional encargada de recomendar

políticas y estrategias respecto del desarrollo económico y social en el país, es el Consejo

Nacional de Política Económica y Social -CONPES-. Esta entidad propuso en su documento

CONPES 3658 de 2010 la política pública denominada Lineamientos de Política para la

Recuperación de los Centros Históricos de Colombia, esta se ha desarrollado a través del Plan


Nacional de Recuperación de Centros Históricos -PNRCH- el cual es un instrumento de gestión

y planeación dirigido por el Ministerio de Cultura que ha formulado e implementado los PEMP

de CH de municipios como Barichara, San Gil, Cali, Valledupar, entre otros.

El actual PND Todos por un Nuevo País (2014-2018) tiene como objetivo de movilidad

social continuar con el fortalecimiento de la infraestructura cultural. Este plan hace énfasis en

fortalecer la apropiación social de las entidades territoriales reiterando la asesoría técnica del

Ministerio de Cultura en todos los niveles para la gestión, formulación y ejecución. Propone la

valoración del patrimonio cultural con la formulación de expedientes para que el patrimonio sea

conocido mundialmente y hace un llamado a la formulación de los PEMP para que sean

definidos entre las administraciones territoriales y las comunidades.

A nivel departamental en Santander se aprobó el Plan de Desarrollo 2016-2019 “Santander

Nos Une”, el cual analizó la temática cultural del departamento por medio de mesas sectoriales

para el dialogo cultural y tuvo como fundamento de diagnóstico la tendencia internacional

derivada de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de la ONU (2015), pero no se visualiza

el desarrollo del ODS 11 de Ciudades y Comunidades Sostenibles. El tema de desarrollo cultural

fue planteado desde la importancia de la riqueza histórica del departamento enfatizando la Red

de Pueblos Patrimonio de Colombia de la que hace parte municipios como Barichara, Socorro y

San Juan de Girón, y que tiene como finalidad promover el turismo.

La agenda política de la Gobernación de Santander señaló también una serie de dificultades

como la falta de articulación de instancias culturales municipales, la falta de sinergia para


concebir a Santander como foco cultural, la falta de apropiación cultural, la escasa planificación

de políticas públicas, y uno de las más importantes, la falta de inventario para elaborar los PEMP

necesarios, lo cual demuestra que la problemática no solo es municipal sino departamental. Por

ello, la Gobernación elaboró, en su componente estratégico, propuestas que logren la apropiación

de los Santandereanos por su cultura e idiosincrasia, pero en ella no existen estrategias

específicas para la protección del CH de Bucaramanga por lo tanto es difícil que se logré su

objetivo de apropiación cultural sino se tiene como meta la recuperación de las zonas históricas

las cuales incentivan la relación de los Santandereanos por el espacio urbano histórico.

A nivel municipal se aprobó el Plan Municipal de Desarrollo de Bucaramanga 2016-2019

Gobierno de las Ciudadanas y los Ciudadanos. Este plan adoptó un marco estratégico que tuvo

en cuenta las líneas propuestas por la ONU-HABITAT para el Área Metropolitana de

Bucaramanga, pero estas líneas no abarcan el componente cultural. Este marco estratégico fue el

resultado de un proceso de participación ciudadana, en el que la comunidad proyectó

inconformidades respecto a la falta de cultura ciudadana, de restauración de bienes inmuebles, de

un centro de memoria histórica y del abandono de la casa natal de Custodio García Rovira, entre

otros.

Así mismo, este plan en su Línea 4 Calidad de Vida planteó el componente Ciudadanos y

Ciudadanas inteligentes y propuso la recuperación de la funcionalidad de edificios de valor

cultural bajo la propuesta “A cuidar lo que es valioso recuperación y conservación del

patrimonio”, pero en el programa no se evidencia ninguna estrategia que tenga como objetivo la


protección del CH, lo anterior se corrobora con los indicadores y metas de producto de esta línea

pues en ninguno se encuentra como estrategia su protección. (p.256).

Finalmente, es necesario referirse nuevamente al Consejo Nacional de Política Económica y

Social – CONPES-, en este caso para mencionar el más reciente documento CONPES 3918 de

2018 que estableció las estrategias que a nivel nacional se deben realizar para la implementación

de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible de la ONU (2015). Esta política pública trazó una

hoja de ruta para medir el cumplimiento de las 169 metas que se derivan de los 17 ODS mediante

indicadores con la colaboración de las entidades responsables. Observando la información

reportada, para el ODS 11 de Ciudades y Comunidades Sostenibles y su meta 11.4 “Proteger y

salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo” (p.25), solo muestra la medición de

hectáreas de áreas protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ministerio de

Ambiente y Desarrollo Sostenible, lo cual hace evidente que a nivel nacional no se ha elaborado

un indicador para medir el cumplimiento de la meta de protección del patrimonio cultural.

Cabe resaltar entonces, que el anterior documento hace un llamado a los gobiernos a

construir procesos que permitan elaborar políticas públicas para su implementación. Es por lo

anterior, que si el gobierno local desconoce estas directrices difícilmente logrará su

implementación. Es necesario que estas directrices internacionales que el gobierno de Colombia

adoptó por su relevancia sean acogidas por las distintas entidades territoriales mediante su

estudio, conocimiento y puesta en práctica.


El centro histórico de Bucaramanga

La estructura urbana de Bucaramanga data del siglo XVIII. La ciudad fue fundada en el año

1622 por Andrés Páez de Sotomayor y Miguel de Trujillo. De acuerdo a García (1896) donde se

encuentra hoy ubicada la Capilla de Nuestra Señora de Los Dolores se conformó el primer

trazado urbano en el año 1748 y a su alrededor se construyó la Parroquia de San Laureano y

otros lugares eclesiásticos como el oratorio y el cementerio. Esta importancia emblemática que

representa el lugar donde se erigió la ciudad de Bucaramanga demuestra que se debe acrecentar

su valor arquitectónico e histórico mediante estrategias para su conservación.

En el Documento Técnico Soporte No. 3 del Componente Urbano del actual POT de

Segunda Generación 2014-2027 aprobado mediante el Acuerdo 011 del 21 de mayo de 2014, se

delimitó el siguiente polígono denominado Sector Urbano Especial No.1: Centro Histórico y

Administrativo:

Se delimita por el cruce de la carrera 13 con calle 34, siguiendo por esta al occidente hasta la

intersección con la calle 9 siguiendo en dirección sur hasta la calle 41, tomando dirección

oriente hasta la carrera 11 donde se retoma la dirección sur hasta la intersección con la calle

42 virando en sentido oriental hasta encontrar la carrera 13 y seguir el sentido norte para

empalmar con el punto inicial, cerrando así el polígono. Adicionalmente, en este sector se

deben preservar las fachadas norte y sur de la calle 37 entre carreras 11 y 13; y, oriente y


occidente de la carrera 11 entre calles 41 y 45 y de la carrera 12 entre calles 42 y 45, las

cuales empalman la zona con el Parque Romero. (p. 353)

En el anterior polígono se encuentra la mayor parte del patrimonio cultural de la ciudad que

cuenta con declaración de BIC inmueble, a continuación, se presenta el listado:

NOMBRE AÑO UBICACIÓN

Casa Luis Perú de la Croix 1778 Calle 37 # 11-02

Casa de Bolivar 1778 Calle 37 # 12-15

Casa Natal General Custodio García

Rovira Antes de 1780 Calle 35 # 8-78

Capilla de Nuestra Señora de los

Dolores 1787

Cra 10 con Cll 36

esquina

Iglesia San Laureano 1855 Carrera 12 # 36-08

Coliseo Peralta Entre 1888 y

1893 Carrera 12 # 41-70

Edificio CP Clausen 1891 Carrera 12 # 35-05

Gobernación de Santander 1941 Calle 37 # 16-30

Palacio de Justicia 1950 Calle 35 # 11-12

Fuente: elaborado por la autora a partir de la información tomada del Sistema de Información de

Patrimonio del Ministerio de Cultura http://www.sinic.gov.co/patrimonio/

Al hacer una revisión de estos inmuebles, se observa que algunos de estos BIC presentan

deterioro de su infraestructura física lo que hace que se desaproveche su uso que bien podría ser

para actividades culturales. Igualmente hay que advertir que el entorno de estos bienes carece de

características que demuestren la intención de adecuarse a las distintas arquitecturas que posee el

CH, de acuerdo a Patiño (2012) “se piensa el patrimonio cultural construido, no como un


elemento aislado y que obstaculiza en la evolución de la ciudad, sino como un elemento

articulado y articulador del entorno en el que se encuentra” (p. 355)., es así que el CH como

resultado de un proceso cultural de desarrollo urbano no debe ser separado de su entorno sino

todo lo contrario, debe ser inclusivo.

Cierto es que, para revitalizar estos espacios se necesita de una adecuada política pública

que visualice la conservación del patrimonio cultural urbano histórico como el medio para lograr

la apropiación cultural por el territorio, una política pública que active para el CH nuevos usos

para actividades culturales y de turismo sostenible, pues como lo menciona Vizcaíno (2015) es

innegable que la reactivación del patrimonio cultural trae consigo como beneficio el aumento del

turismo lo cual motiva la resignificación cultural de los ciudadanos por su territorio.

Con el paso de los años, el CH ha presentado notables transformaciones en su estructura

física y de su entorno perdiendo sus características esenciales debido a lo que Carrión (2013)

denomina “un abandono físico y simbólico del centro histórico” (p. 190). Por ello urge la

necesidad de inculcar el conocimiento y la protección por este espacio en tanto que alberga la

mayor parte del patrimonio cultural inmueble de Bucaramanga y de los valores históricos de

fundación de la ciudad.

Para abordar la regulación del CH revisten diversos instrumentos, uno de ellos es el Decreto

763 de 2009 que le da potestad a los Consejos de Patrimonio Cultural para decidir sobre la

formulación del PEMP, estos Consejos podrían tomar como referencia al Comité del Patrimonio

Mundial de la UNESCO que recibe informes periódicos de los Estados partes con el fin de


detectar cualquier tipo de amenaza en la conservación de los bienes que hacen parte de la Lista

del Patrimonio Mundial.

Por su parte, la Ley 1185 de 2008 estipuló que quedarían sujetos a su régimen los CH que

hubiesen sido incorporados al POT antes de su promulgación, pero esto no es aplicable al caso

de Bucaramanga debido a que el polígono delimitado por el POT se dio en el Acuerdo 011 del 21

de mayo de 2014 que corresponde al POT de Segunda Generación 2014-2027.

El modelo territorial que adoptó este POT no toma en cuenta la conservación del patrimonio

cultural, el modelo de ciudad mundial está encaminado hacia el desarrollo sostenible del cual es

parte esencial el patrimonio cultural por fomentar la revitalización de los territorios. Por otro

lado, los tratamientos urbanísticos de conservación del POT definen las normas urbanísticas y las

acciones para recuperar y dar valor a los BIC desde el área afectada y su zona de influencia, que

específicamente para el polígono delimitado establecieron preservar alturas, fachadas, tipología

arquitectónica y ocupación del suelo, pero mediante la observación a este polígono se constató

que hay edificios que no corresponden con las anteriores características.

Este panorama deja entrever que no se han tenido en cuenta las directrices internacionales en

las que la conservación de los CH constituye un componente fundamental para lograr ciudades

sostenibles. Demuestra además, que el gobierno local no se ha percatado de que “Citizens

exercise their cultural rights at a local level” (Los ciudadanos ejercen sus derechos culturales a

nivel local) (Vendrell, 2009, p.15). Por lo tanto, se hace un llamado a las autoridades locales a


preservar la identidad cultural a partir de la protección del CH como el espacio físico que

contribuirá a mejorar la calidad de vida fomentando su desarrollo social, cultural y económico.

Ahora bien, en el marco de las políticas públicas nacional, departamental y municipal, en

primer lugar vemos la falta de intervención y comunicación entre las distintas autoridades, en

tanto que tenemos como ejemplo de esta situación la Casa donde nació el General Custodio

García Rovira, este BIC inmueble tiene una declaratoria de ámbito nacional realizada por el

Ministerio de Cultura y se encuentra en completo deterioro físico, de acuerdo al Decreto 763 de

2009 artículo 16 numeral 2 este BIC debería contar con la formulación de un PEMP por

presentar un eminente riesgo para su conservación, pero a la fecha no se ha dado aplicación a

esta normativa por parte del Ministerio de Cultura ni por las autoridades que por

descentralización de funciones podrían alertar sobre la situación. Del mismo modo, estas

autoridades no visualizan la pérdida de identidad del CH de Bucaramanga como una situación

problema en su agenda política.

La política pública municipal no aborda la problemática actual del CH y en consecuencia no

plantea una estrategia para su solución. Cierto es que, como dice Ordóñez-Matamoros (2013)

que el no reconocer esta problemática es un error que nos lleva a plantear una solución a un

problema diferente y esto es exactamente lo que sucede con la política pública municipal al

proponer recuperar el espacio histórico pensando únicamente en el espacio público para el

peatón.


Aunado a lo anterior, es evidente la deficiencia educativa en temáticas culturales desde los

niveles de educación básica y media, como también, en la falta de programas académicos de

educación superior que lo incluyan, existe una investigación realizada a nivel nacional de los

programas de pregrado donde se determinó que: “la formación en Derecho, con un porcentaje de

graduados muy por encima de cualquier otro programa académico, se relaciona con la casi

inexistente pertinencia del tema del Patrimonio Cultural como hecho explícito” (Jaramillo, 2013,

p. 91) lo cual evidencia la falta de capacitación para la aplicación de los instrumentos jurídicos

creados en aras de proteger el CH de Bucaramanga.

Cuando un CH adquiere los anteriores obstáculos se encuentra claramente en un estado de

olvido que conlleva a la pérdida de su identidad física por no integrar de manera armónica las

nuevas construcciones dentro y alrededor del mismo, además de problemáticas sociales que lo

sumergen en un sector aislado con influencia de comercio informal, delincuencia y otros tantos,

situación que se evidencia en varias ciudades de Latinoamérica como bien lo aseveran Sahady y

Gallardo (2009).

El modelo de planificación territorial y de políticas públicas de Bucaramanga carece de

parámetros culturales coherentes e integrales para la conservación del patrimonio construido. Por

ello, es necesario la formulación de estrategias que incidan en la planificación urbana a través de

su gestión eficiente y responsable que satisfaga las deficiencias actuales de los usos o desusos del

patrimonio cultural inmueble de la ciudad.


Política pública para el centro histórico de Bucaramanga

En los años 50 Harold Lasswell inició el estudio de las políticas públicas como un objeto

interdependiente de las ciencias políticas al cual se le aplicó el uso del método de investigación

de las ciencias sociales, Ordóñez-Matamoros (2013) afirmó que ese estudio llegó a los países

hispanos en los años 90 por la traducción realizada al trabajo de Mény y Thoening (1992)

quienes definieron la política pública como “el programa de acción de una autoridad pública”

(p.9); Roth Deubel (2007) identificó cuatro elementos para reconocer si estamos frente a una

política pública los cuales son: “implicación del gobierno, percepción de problemas, definiciones

de objetivos y proceso” (p.27). Cuando se encuentran estos elementos hay una política pública

pues existe una institución que asume lograr unos objetivos para cambiar una situación

problemática. Es entonces la política pública un instrumento que tiene el Estado para intervenir y

reflejar a través de estrategias su voluntad de resolver e incentivar la apropiación cultural de sus

ciudadanos.

Para esta propuesta se tuvo en cuenta a Ordoñez-Matamoros (2013) que señaló una serie de

“métodos para el apoyo del análisis y diseño de políticas públicas” (p.84), entre ellos se

encuentran la estructuración del problema, definición de criterios de decisión, alternativas de

decisión, evaluación de alternativas, recomendación, diseño de plan de implementación y plan de

monitoreo y evaluación. Se dejaron por fuera las etapas de implementación, monitoreo y

evaluación pues se presenta es una propuesta que aún no puede ser medible por no encontrarse

en aplicación, por el momento su propósito es servir de guía para la administración municipal.


En la estructuración del problema se identificó como problema público la pérdida de

identidad del CH de Bucaramanga que no solo afecta valores materiales en el deterioro de su

patrimonio cultural inmueble sino también en los valores que como ciudadanos nos arraiga al

territorio; se identificó el error del tercer tipo en la política pública actual debido a que propone

solucionar un problema distinto al que presenta, como se mencionó anteriormente, esto evidencia

que los actores políticos y la sociedad no se ha percatado de la desfiguración que presenta el CH.

Uno de los factores que influyen en este problema es la existencia de un mandato legal y

constitucional de protección del patrimonio cultural que no ha sido aplicado. El CH aún no hace

parte del Régimen Especial de Protección del Decreto 763 de 2009 por ende no tiene formulado

un PEMP para su conservación ni para su gestión dentro del POT. Los niveles de intervención

permitidos en el polígono trazado en el POT carecen de eficiencia pues visualiza a los BIC de

manera independiente y no al CH como un todo, esto hace que no se tome en cuenta el entorno

del polígono y se evidencie la falta de homogeneidad en alturas, materiales, colores, fachadas y

espacios de comercio de su zona colindante.

La alternativa de solución es proponer la siguiente política pública que tiene como objetivo

general integrar los instrumentos jurídicos vistos con las directrices normativas para dar solución

al empobrecimiento cultural del CH de Bucaramanga y fortalecer su protección como recurso

fundamental para alcanzar ciudades sostenibles con valores culturales irremplazables de cara al

ODS 11 de Ciudades y Comunidades Sostenibles de la Agenda 2030 para el Desarrollo

Sostenible de la ONU (2015) anteriormente mencionado, además como señala Jímenez (2009)


“una gestión inteligente del patrimonio lo convierte en un elemento clave para una mayor

cohesión social, económica, ambiental y cultural entre los territorios” (p. 25).

Esta política pública contiene las siguientes estrategias que deben aplicarse de manera

permanente: 1) Educación Cultural: inculcar la apropiación e identidad cultural en escuelas y

colegios de educación básica primaria y secundaria. A nivel de la educación superior se debe

promover la investigación en planificación, protección jurídica y conservación del patrimonio

cultural. 2) Planificación Urbana: la protección del patrimonio cultural inmueble se debe reflejar

en la visión de la planificación y ordenación urbana como herramienta del desarrollo sostenible

que permite mejorar la calidad de vida. 3) Cooperación Internacional: solicitar asistencia para

nutrir las estrategias por la asesoría de expertos en recuperación de CH como por ejemplo el

Consejo Internacional de Monumentos y Sitios –ICOMOS- y/o la Comisión de cultura de la

asociación mundial Ciudades y Gobiernos Locales Unidos –CGLU-.

Entre las acciones para la protección del CH se destacan de manera general las siguientes:

1. La creación de una oficina dentro del Instituto Municipal de Cultural que tenga

como función ejercer la dirección del patrimonio cultural inmueble, que este en la

capacidad de ofrecer asistencia técnica y profesional en la conservación de los BIC

y en la formulación del PEMP, por lo tanto, deberá estar en coordinación con la

Secretaría de Planeación Municipal, Curaduría Urbana y el Ministerio de Cultura.

2. El desarrollo de un proceso de participación y concertación ciudadana con el fin

de recibir aportes para mantener o modificar el polígono delimitado por el actual

POT como el CH.

3. Elaborar un inventario público donde se identifiquen los BIC que se encuentran


dentro del polígono del CH para conocer lo que se quiere proteger, tomando como

referencia los “Principios para la Creación de Archivos Documentales de

Monumentos, Conjuntos Arquitectónicos y Sitios Históricos y Artísticos” de

ICOMOS, señalando además sus carácteristicas y rasgos principales.

4. Realizar un estudio arquitectónico del entorno urbano del CH para integrarlo con

el nuevo polígono y poder establecer qué tipo de actividades económicas y sociales

se ejercen en el y determinar si serán compatibles con el objetivo final de la política

pública.

5. Solicitar la declaración como BIC del sector urbano al polígono determinado

como el CH acompañado del PEMP que contenga la protección de su entorno y de

los BIC que lo conforman creando una sinergia en su conservación. El PEMP debe

promover su rehabilitación teniendo en cuenta su adaptación al cambio climático.

6. Elaborar un Plan de Revitalización Cultural para el CH con el objetivo de

promover la apropiación por el patrimonio cultural inmueble a través de actividades

culturales como las que actualmente realiza el Instituto Municipal de Cultural.

7. Promover la creación de políticas de turismo cultural sostenible para impulsar la

cohesión social mediante el fomento de la utilización productiva del CH como

espacio cultural.

Esta política pública señala estrategias que pueden ser aplicadas para superar la perdida de

riqueza cultural del CH, al mismo tiempo propugna por reestructurar estrategias y dirigir los

esfuerzos en el aprovechamiento de las capacidades que pueda generar su rehabilitación como el

propiciar espacios culturales que logren la cohesión social de los bumangueses y deja de lado las

propuestas que buscan rehabilitar de manera individual los BIC que lo conforman. El principal

objetivo de una política pública cultural en Bucaramanga debe ser detener la desfiguración del

CH que ocasionó el acelerado crecimiento de la ciudad y transformar esa realidad cultural actual

de desarraigo por el territorio en el equilibrio que expuso la UNESCO en la recomendación sobre

el Paisaje Urbano Histórico “una relación equilibrada y sostenible entre el medio urbano y el


medio natural, entre las necesidades de las generaciones presentes y venideras y la herencia del

pasado”, porque la cultura posibilita el desarrollo sostenible.


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Política pública para la protección del centro histórico ...tica pública... · Keywords: historic center, sustainable development, territorial order, cultural protection regime,