POR UNA POLITICA SOCIAL DE RESPETO

Francisca Mrquez*

COLECCIN IDEAS

AO 6 N 52

Abril 2005

*Antroploga, Universidad de Chile. Magster en Development y Doctora en Sociologa, Universidad Catlica de Lovaina, Blgica. Presidenta Colegio de Antroplogos de Chile.

Por una poltica social del respeto1

Francisca Mrquez PRESENTACIN ...........................................................................................................................2

I. LAS MARCAS DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE........................5

Pobrezas y desigualdades diversificadas .............................................................................6 La meta de reducir la indigencia y la pobreza.......................................................................9

II. ELEMENTOS PARA UNA POLTICA SOCIAL DEL RESPETO .........................................................12

a) Un modelo econmico intocable.................................................................................12 b) La universalidad de la poltica social...........................................................................13 c) La integracin y el reconocimiento social ...................................................................14 d) Asistencia y ciudadana...............................................................................................15

III. REVISIN CRTICA A LOS NUEVOS SISTEMAS DE PROTECCIN SOCIAL ....................................17

Bibliografa .......................................................................................................................22

Presentacin

El respeto, el reconocimiento al otro como un ser cuya presencia importa, se ha transformado en nuestras sociedades en un bien escaso.2 La pobreza y la desigualdad son ciertamente las principales causas que atentan contra este bien. Lo que las polticas sociales no podrn hacer jams es eliminar este malestar fundamental que la desigualdad produce en la sociedad. A no ser, que ellas se juegen simultneamente en su capacidad de respuesta a los problemas especficos del modelo de desarrollo y a la (re)construccin de procesos de integracin social desde la experiencia, los sentidos y la dignidad de los individuos y sus comunidades. Si las polticas sociales no dialogan con los desafos que impone el

1 Ponencia presentada en el II Foro Euro- Latinoamericano de la Sociedad Civil, Michoacn, Marzo 2004. El documento utiliza resultados de la investigacin Fondecyt 1020318 dirigida por F.Mrquez. La autora es antroploga, presidenta del Colegio de Antroplogos de Chile; docente e investigadora de la Escuela de Antropologa de la Universidad A. Humanismo Cristiano y miembro del directorio de la Fundacin para la Superacin de la Pobreza en Chile. 2 Richard Sennet, 2003.

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modelo econmico y la construccin de ciudadanos libres, autnomos y en igualdad de condiciones, no habr respeto social posible. Las reflexiones que aqu planteo tienen como contexto la situacin de las sociedades latinoamericanas en la actualidad: en su mayora, sociedades con gobiernos formalmente democrticos, aunque recientes y frgiles. Sociedades en pleno proceso de reestructuracin econmica, sujetas a polticas de ajuste y adaptacin a los requerimientos de una economa globalizada. Son tambin sociedades donde la exclusin y la polarizacin social se agudiza. De todas las regiones del mundo, Amrica Latina tiene la distribucin del ingreso ms desigual. En Amrica Latina se constata con claridad que crecimiento econmico, justicia distributiva y democracia no se mueven necesariamente por el mismo camino. La polarizacin y desigualdad econmica aumenta y se diversifica, a pesar de los procesos de democratizacin poltica durante los aos ochenta y a pesar de los indicadores econmicos que durante los noventa dan cuenta del crecimiento econmico de varios pases.3 Las cifras macroeconmicas dejan claro que la reduccin de la pobreza no podr realizarse sin una poltica fiscal que contribuya a la distribucin de los ingresos; y que la poltica social sin una poltica fiscal slida presenta serias limitaciones en su lucha contra la pobreza. La fuerza y contribucin de las polticas sociales pareciera residir en su capacidad de crear las condiciones para que los ms pobres logren cuotas mnimas de bienestar, integracin y respeto social. La mirada y el anlisis de estas cifras sobre la pobreza y la desigualdad en Amrica Latina nos advierten que la manera como los individuos se integran tambin importa... porque es esa manera lo que hace sustentable el camino iniciado. La construccin de una poltica social ms respetuosa, esto es, que contribuya a la autonoma, la ciudadana y la integracin social debe valerse de soportes materiales y econmicos, pero tambin de soportes simblicos y sociales - de gestos, de miradas, de escucha, de participacin, de vnculos, de ritos y de nuevos espacios. La construccin de una poltica social respetuosa, es aquella que contribuya a generar procesos de crecimiento y desarrollo social sustentables en el tiempo. Este documento intenta contribuir a la construccin de una poltica social que incorpore en su diseo dos dimensiones que a menudo son tratadas de manera desvinculada: la integracin funcional de los individuos y la cualidad de esa integracin en la sociedad, esto es, la manera como ellos se integran al desarrollo, el respeto por lo que cada uno aspira y merece. La relacin entre crecimiento econmico y respeto social no es evidente. En efecto, el crecimiento econmico acelerado no necesariamente se acompaa de una mejor distribucin del ingreso; por el contrario, en muchos casos ha exacerbado los indicadores de desigualdad y con ello la percepcin de que la propia posicin social depende finalmente de la familia de origen ms que de los propios mritos y capacidades. Tampoco la relacin entre crecimiento econmico y condiciones de vida mejora proporcionalmente con los aumentos del ingreso y el crecimiento.

3 Jeln, E.; Cepal, 2003.

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La discusin sobre la relacin entre desarrollo econmico y desarrollo social, entre polticas econmicas y polticas sociales no es nueva. Ya en 1995, en torno de la Cumbre Mundial Social de Copenhague4, se recomendaba precisamente la necesidad de reflexionar sobre dicha relacin dadas las cifras de pobreza y desigualdad en el mundo. En la prctica sin embargo, se constata por parte del Estado el abandono de las dimensiones del desarrollo que no estn relacionadas con el crecimiento econmico. El nfasis en las tasas de crecimiento se hicieron visibles con las reformas de las polticas econmicas asociadas al ajuste estructural de los ochenta y noventa. El mercado se ha ido levantando as progresivamente como el nico mecanismo asignador de recursos y en rbitro de todos los mbitos de la vida; desde la orientacin de las actividades productivas hasta la provisin de servicios sociales. Paradojalmente, el principal, por no decir exclusivo, actor en el campo de las polticas sociales sigue siendo el Estado. Hoy el Estado, indemniza, compensa y recoge a los heridos que el mercado deja en el camino. Es un Estado que descansa sobre el principio de la disociacin entre lo econmico y lo social. En este contexto de crecimiento de la exclusin y del empleo precario, esta visin de los derechos como compensadores de un disfuncionamiento pasajero (enfermedad, desempleo de corta duracin...) se ha vuelto inadaptada. La vulnerabilidad y la incertidumbre han pasado a ser rasgos permanentes de nuestras sociedades. Las discusiones que hoy se abren en torno a la necesidad de reformular las polticas sociales se hacen en parte eco de estas transformaciones y de la necesidad de explorar caminos que apunten a una reactivacin o revitalizacin de la nocin de derecho social; del derecho a la insercin del que se vuelve a hablar hoy, sin hacerle el quite al viejo y desprestigiado concepto. Lo que est claro sin embargo, es que existe la urgente necesidad de reconsiderar las viejas expresiones del contrato social, reformular la definicin de lo justo y lo equitativo, y reinventar las formas de la solidaridad. Pero por sobre todo, se necesita un Estado que reduzca la incertidumbre y la exclusin que el crecimiento econmico a travs de la desigualdad genera.5 Slo as se podr generar una poltica social del respeto.

4 La declaracin de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, celebrada en Marzo de 1995 en Copenhague, afirm el compromiso de los gobiernos y naciones de promover el desarrollo social en todo el mundo. Integrar las polticas econmicas, culturales y sociales; favorecer las polticas econmicas slidas y de base amplia para lograr el desarrollo social sostenido; promover la distribucin equitativa de los ingresos y un mayor acceso a los recursos mediante la equidad y la igualdad de oportunidades para todos, fueron algunos de los principios que orientaron la construccin de un marco para la accin. 5 Rosanvalln, 1997 La mirada de la pobreza como violacin a los DDHH permite ampliar este nuevo enfoque de las poltica sociales y situarlo en una perspectiva filosfica distinta que evite el peligro de entender el nuevo contrato social como un instrumento ms que vuelve intocable al modelo que genera la exclusin.

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I. Las marcas de la pobreza y desigualdad en Amrica Latina y el Caribe

Quiero partir entregando algunas evidencias empricas de la desigualdad y la pobreza en nuestras sociedades latinoamericanas; porque ello es el punto de partida para discutir de polticas sociales y respeto. Amrica Latina ha crecido, se ha globalizado, se ha urbanizado y ciertamente tambin se ha modernizado. Durante la dcada de los noventa, en Amrica Latina se recuperaron nuestras libertades polticas y civiles, se extendieron los sistemas democrticos; avanz la integracin regional; se reestableci el crecimiento econmico; aument el gasto social pblico; renacieron los movimientos locales e indgenas; se visibilizaron los derechos de las mujeres y los nios... Y sin embargo, nadie puede desconocer que el peso de la crisis de la deuda, los problemas estructurales y la desigualdad profundamente enraizada en nuestra historia continan siendo obstculos con la que nuestras sociedades tropiezan y se empantanan, una y otra vez, para avanzar en su desarrollo. Amrica Latina se ha vuelto ms desigual, viejas y nuevas desigualdades que dan cuenta de nuestra incapacidad de avanzar en la construccin de una sociedad ms igualitaria y ms democrtica. La dcada de los noventa abri la esperanza de que junto a la democratizacin de nuestras sociedades, la disminucin de la pobreza era posible. Y as ocurri en muchos de nuestros pases hasta mediados de la dcada. A fines de los aos 90 sin embargo, los pobres haban aumentado en 11 millones, totalizando 211 millones en Latinoamrica y el Caribe. La poblacin indigente, en cambio, se reduca en 4 millones, llegando a 89 millones de personas. Pero la Cepal nos advierte que la pobreza muestra pocas esperanzas de reducirse significativamente los aos que vienen. Por el contrario, ella aumentar an en 6 millones de personas.6

La inestabilidad del crecimiento y la frecuencia de las crisis econmicas anuncian que la vulnerabilidad y las inestabilidad han pasado a ser rasgos esenciales a nuestras sociedades. La desigualdad, entendida como la distribucin inequitativa del ingreso tambin. 7 En Amrica Latina, iniciando el siglo XXI, no existe ningn pas donde se hayan reducido los niveles de desigualdad en relacin con los imperantes hace tres dcadas. Por el contrario, para muchos la desigualdad es mayor que la de entonces. Este hecho est, sin duda, tras los problemas de cohesin e integracin social que afectan crecientemente a nuestras sociedades. 8

6 La pobreza urbana aument en 12.5 millones de personas, en tanto que en las reas rurales el nmero de pobres se redujo en 1.3 millones. Estas cifras reiteran la tendencia a la urbanizacin de la pobreza, que fue muy marcada durante los aos ochenta y algo menor en los aos noventa: en 1999 la proporcin de los pobres que resida en reas urbanas lleg al 64%, mientras que en los aos 1980 y 1990 ese porcentaje fue de 46% y 61%, respectivamente. 7 Paradojalmente, junto al aumento de la pobreza nuestro continente ha visto mejorar su ingreso per cpita, reflejando as un creciente retroceso distributivo. 8 Cepal, 2003.

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Al tomar como punto de referencia el ao 1980, es posible comprobar que en 22 aos las condiciones de vida de la regin no progresaron sustancialmente, al menos en lo que se refiere a la proporcin de personas que cuentan con ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades bsicas.

Pobrezas y desigualdades diversificadas9

La casi totalidad de las sociedades nacionales latinoamericanas viven un aumento de sus desigualdades; a menudo ligado a crisis generalizadas del sistema social y econmico o a veces a un crecimiento econmico fuerte. Amrica Latina y el Caribe es una de las regiones con mayor desigualdad en el mundo en cuanto a ingresos y tambin en el acceso a servicios como educacin, salud, agua y electricidad; persisten adems enormes disparidades en trminos de participacin, bienes y oportunidades. Esta situacin frena el ritmo de la reduccin de la pobreza y tambin mina el proceso de desarrollo.10 De acuerdo al reciente informe del Banco Mundial, el decil ms rico de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe se queda con el 48% del ingreso total, mientras que el decil ms pobre slo recibe el 1,6%. 11En promedio, la desigualdad del ingreso ha tendido a empeorar en la regin aunque las experiencias son variadas; algunos pases con relativa igualdad, como Argentina, Uruguay y Venezuela, han experimentado aumentos en la desigualdad; el primero en forma drstica. Por el contrario, Brasil, histricamente el pas con mayor desigualdad de la regin, experiment una leve, pero significativa mejora, al igual que Mxico, pas que parece haber mejorado un poco su situacin. Las desigualdades al interior de un mismo pas son tambin diversas. De hecho, un mismo grupo social o un mismo individuo puede ver aumentar la igualdad en algunas reas , como es el caso del acceso a la salud y la educacin por ejemplo, y

9 Este capitulo se inspira largamente en Francois Dubet, Conferencia dada en el marco del Coloquio de la Asociacin de Sociologos de Lengua Francesa, IJUI-Brasil, Noviembre 2003; y "As desigualdades multiplicadas, Ed. Unijui, Brasil, 2003. 10 Banco Mundial, 2003, Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe: ruptura con la historia?. El documento se centra en siete pases: Brasil, Guyana, Guatemala, Bolivia, Chile, Mxico y Per. 11 Por su parte, en las naciones industrializadas el decil superior recibe el 29,1% mientras que el decil inferior recibe el 2,5%. De acuerdo al "ndice de Gini" para medir la desigualdad en la distribucin del ingreso y el consumo se observa que desde la dcada de los setenta hasta la de los noventa, la desigualdad en Amrica Latina y el Caribe fue superior en 10 puntos respecto de Asia; en 17,5 puntos respecto de los 30 pases de la OCDE y en 20,4 puntos respecto de Europa oriental. Los datos muestran que la inequidad en el pas menos desigual de la regin (Uruguay) es superior respecto al pas ms desigual de Europa oriental y los pases industrializados. (Banco Mundial, 2003)

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aumentar las desigualdades en otras reas como puede ser la vivienda o el trabajo y la seguridad, crecientemente precarios. Si Uruguay es menos desigual que Chile, no es tanto porque las leyes del capitalismo sea fundamentalmente distintas, sino porque a partir de estas leyes, los actores y los sistemas polticos actan de manera distinta. Se requiere por tanto, analizar las desigualdades como un conjunto de procesos sociales, de mecanismos de experiencias colectivas e individuales. Ciertamente, por un lado, las desigualdades "pre-modernas" continan reducindose en nuestro continente; pero otras funcionales se refuerzan junto a las aspiraciones crecientes por la igualdad de oportunidades y de derechos. Estos dos procesos, aun siendo de naturaleza diferente, se conjugan en tanto en la experiencia de los individuos exacerbando su percepcin de desigualdades, como lo muestran el desarrollo de nuevos movimientos sociales: luchas feministas, movimientos comunitarios, luchas de los "sin tierra", de los "sin trabajo", de los movimientos indgenas...Y aunque muchas de estas desigualdades no son completamente nuevas, ellas parecieran contener nuevas "microdesigualdades". Es el caso de la poblacin femenina econmicamente activa , que si bien no ha parado de aumentar las ltimas dcadas, no ha logrado eliminar completamente las desigualdades que la afectan, y no ha evitado que otras nuevas se generen. Junto a las diferencias de salario, las diferencias en trminos de reas de empleo se mantiene y se profundizan. Esa misma autonoma econmica de las mujeres ha profundizado la vulnerabilidad de ellas, menos protegidas y ms afectadas por la pobreza, las mujeres jefas de hogar a menudo tienden a empobrecerse junto a sus hijos. Al igual como sucede en el mbito de la educacin (ms educadas y peor pagadas), los estudios muestran que las mujeres no ganan en todos los mbitos, y que su creciente igualdad se paga con nuevas desigualdades tanto o ms grandes que la brecha objetiva avanzada. Algo similar ocurre en trminos regionales, ciertamente la pobreza rural y urbana no se viven de la misma forma. No solo el nivel de ingresos varia de acuerdo a las regiones y territorios, tambin las ofertas relativas a educacin, salud, transportes... En las ciudades, la sociedad por su parte parece vivir un proceso de ghetizacion creciente. La vida urbana ofrece indicadores de integracin mejores que los que puede ofrecer el campo. Sin ermbargo, estos indicadores globales , no impiden la el confinamiento en barrios pobres y ricos, fuerte evidencia de una sociedad crecientemente segregada y desigual.12

Estas mltiples desigualdades no se explican solo por el nacimiento, ni por la posicion de clase, ellas resultan de una conjuncion de factores. Ellas aparecen muchas veces como productos ms o menos perverso de los procesos de crecimiento econmico y de modernizacin; pero tambin de las prcticas o de las politicas sociales orientadas a limitarlas. Algunos de estos efectos perversos no

12 Ver estudio de R.Katzman (2000) para la ciudad de Montevideo donde a pesar de los bajos indicadores de desigualdad los procesos de segregacin urbana se instalan como en todas las ciudades latinoamericanas.

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pueden ser ignorados, particualrmente los efectos de dependencia y estigmatizacin, y especialmente al hecho que muchas de esas politicas son favorables a los que menos necesitan. Desde el punto de vista de las subjetividades, estas diversidad de desigualdades ciertamente tambin tiene incidencia sobre las posibilidades de construir una identidad socialmente respetada. Ciertamente, la desigualdad es un asunto tico; pero la desigualdad tambin importa como bien colectivo, es la sociedad la que debe definir el sentido de su marcha, que tipo de sociedad se construye y la cualidad de su integracin... La pregunta por lo que la sociedad desea y por la sustentabilidad de lo ganado debe imponerse por sobre la pregunta de las restricciones de recursos y limitaciones institucionales; eso es una poltica del respeto. La lucha por la integracin es un trabajo permanente, un proceso nunca acabado, pero al que jams debe renunciarse. La responsabilidad social del Estado frente a la desigualdad y vulnerabilidad creciente es asegurar que cada paso que se de en el sentido de la integracin, cada vivienda, cada ao escolar ganado no sea un esfuerzo en vano... eso es el respeto por el otro. Perfeccionar los mecanismos de escucha y de representacin democrtica es la manera de asegurar la integracin social justa.13

Finalmente, es necesario agregar que exista la desigualdad no es solo un problema que genere desesperanza, conductas adaptativas, violencia, inseguridad, mala calidad de vida y la percepcin de una falta de respeto ...; la desigualdad tambin atenta contra el crecimiento. Es el crecimiento el que sufre un proceso de regresin

13 La preocupacin por la igualdad y la desigualdad, es decir, la distancia entre grupos sociales respecto del poder y la riqueza, constituye la gran preocupacin que acompaa a nuestras sociedades modernas. La sociedad nace de la bsqueda de la integracin; y el pensamiento de lo social se hace eco de este temor a la ruptura y la disgregacin. As nos advierten los anlisis que dan cuenta del paso de la comunidad a la sociedad; o de cmo el capitalismo y el individualismo atentan contra la sociedad. En este marco es que hay que comprender que a pesar de las desigualdades y asimetras sociales, la mayora de las sociedades actuales afirman el principio de la igualdad, a lo menos como un registro esencial, la igualdad de los derechos, la igualdad de las libertades e incluso la igualdad de oportunidades y capacidades... Desde el Iluminismo todas las filosofas polticas o sociales, incluidas las ms liberales aun cuando justifican ciertas libertades reales, postulan la igualdad en algn mbito entre los hombres. Tocqueville ya identificaba la modernidad y el propio sentido de la historia como el triunfo obstinado de la igualdad. Igualdad que no era solo la igualdad real de las condiciones de vida, sino la extensin de un principio de igualdad de los individuos a pesar de las desigualdades sociales reales. En la modernidad los individuos seran considerados como iguales y sus desigualdades empricas no podran basarse en el nacimiento, la raza o en la tradicin. Todas las teoras del contrato social, colocan como principio una igualdad inicial a partir de la cual sera posible discriminar entre las desigualdades justas e injustas. Efectivamente, las sociedades modernas son igualitarias en la medida que ellas extienden el derecho a la igualdad, especialmente a la igualdad de oportunidades, y en la medida que en trminos normativos, jurdicos y polticos, ellas aceptan las desigualdades siempre que ellas no impidan a los individuos competir por las oportunidades econmicas, polticas, jurdicas y educacionales. A esta aspiracin fundamental de igualdad de los individuos, se superpone la evidencia de una desigualdad estructural ligada a la historicidad y a los mecanismos de acumulacin del desenvolvimiento capitalista. Esta doble cara de la igualdad est en el origen de la dinmica social de la modernidad y de las utopas de muchos movimientos sociales.

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cuando las desigualdades se sostienen, no solo porque el conflicto social y poltico desestabiliza la economa, sino tambin porque se afectan las capacidades sociales, la innovacin, y el dinamismo social y econmico. Muchas de las medidas sociales conducentes a reducir la pobreza y desigualdades no tiene hoy espacio, pues se dice que conspiran contra el crecimiento que se busca. Este es un nudo que aun sigue presente en el debate pblico, pero que por sobre todo da cuenta del poder que ha adquirido el discurso econmico por sobre otras esferas del quehacer y el debate pblico.

La meta de reducir la indigencia y la pobreza14

En el 2000, los mandatarios de los pases miembros de las Naciones Unidas, reunidos en la Cumbre del Milenio, acordaron cumplir una serie de metas indispensables para avanzar en el proceso de desarrollo mundial. Los acuerdos fueron resumidos en un documento conocido como la Declaracin del Milenio. Entre las metas fijadas, estaba la de reducir a la mitad, para el 2015, los niveles de extrema pobreza registrados en 199015. Chile es el nico pas que ya ha alcanzado esta meta. Brasil, Ecuador, Guatemala, Mxico, Panam y Uruguay presentan avances, pero en los dems pases se observa un rezago generalizado. Los casos ms preocupantes son sin duda Argentina, Colombia y Venezuela, cuyos niveles de indigencia en 2002, lejos de haberse reducido, exceden a los de 1990. Para alcanzar en 2015 la meta prevista, se requerira una tasa de crecimiento anual del producto por habitante del orden del 2.6% durante el perodo 20022015, suponiendo que la distribucin del ingreso permaneciera inalterada en dicho perodo. Pero los pases de "mayor indigencia" (mayor al 30%) requeriran una tasa de crecimiento del producto per cpita del 3.6% anual; el grupo intermedio (indigencia entre 11% y 30%) necesitara crecer al 2.8%, y el grupo de menor indigencia (igual o menor a 11%) le bastara una tasa del 0.5% anual de crecimiento de su PIB per cpita. Por otra parte, la CEPAL plante como una meta adicional ms acorde con el grado de desarrollo relativo de Amrica Latina en el contexto mundial reducir a la mitad la pobreza total y no slo la pobreza extrema. A diferencia de lo que ocurre con la pobreza extrema, ningn pas ha logrado alcanzar este meta. Chile y

14 Cepal, 2004, Hardy, 2002. 15 La meta est expresada originalmente en trminos de la proporcin de personas que vive con menos de un dlar diario. Esta meta ciertamente es menos exigente que si se hubieran considerado como indicadores las lneas de indigencia estimadas por la CEPAL, ya que en ellas se toman en cuenta las necesidades bsicas de consumo de la poblacin propia de cada uno de los pases.

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Panam son los nicos que presentan porcentajes de avance superiores al esperado, aunque han transcurrido ya doce de los veinticinco aos previstos para la consecucin de la meta. Para reducir la pobreza total a la mitad, el producto por habitante de la regin debiera crecer un 3.8% anual durante 13 aos, que se descompone en un 5.4% de crecimiento para los pases ms pobres, un 4.0% para los pases medianamente pobres, y un 0.6% para los pases con menor pobreza. De acuerdo con estos resultados, las posibilidades de los pases de mayor pobreza de alcanzar esta meta son muy reducidas, ya que un crecimiento del 5.4% anual del producto per cpita est lejos de sus antecedentes histricos. A partir de los elementos expuestos, queda en evidencia: En primer lugar, que la meta relativa a la indigencia plantea retos muy distintos para los pases. Mientras aquellos con altas tasas de pobreza requieren crecer a un ritmo muy superior al que exhibieron en la dcada pasada, a aquellos que tienen bajas tasas de pobreza les bastara con mantener el desempeo registrado en promedio en esos aos. En segundo lugar, cumplir con la meta de reduccin de la pobreza total plantea un enorme desafo que, aunque no deja de ser factible en el marco de una posible recuperacin del crecimiento en los aos venideros, resulta cada vez ms difcil en el contexto actual de bajas expectativas y crisis prolongadas. Por ello, debe recurrirse a polticas econmicas y sociales que refuercen las posibilidades de ampliacin de la base productiva, pero que a la vez conlleven una redistribucin progresiva del ingreso, como alternativa complementaria al crecimiento econmico que permita elevar sustancialmente el nivel de vida de la poblacin con menos recursos.16

En un contexto en el que el crecimiento econmico sostenido parece ser cada vez ms difcil de alcanzar, la redistribucin de ingresos sera un factor complementario de gran eficacia. No obstante, como ha mostrado la evidencia histrica, las experiencias en reduccin de la desigualdad, aun mnimas, han sido muy escasas en la regin. En los pases en los que la desigualdad no ha aumentado notablemente, el ndice de Gini ha tendido ha permanecer constante en el mejor de los casos, dando cuenta de una enorme rigidez estructural de la distribucin de los ingresos. Por ello, es claro que de perpetuarse la tendencia distributiva registrada en los noventa, reducir la pobreza extrema a la mitad hasta el ao 2015 podra ser factible para la regin en promedio, pero prcticamente inalcanzable para los pases

16 Si se supone que Amrica Latina y el Caribe pueden experimentar pequeas mejoras en la distribucin de los ingresos en los prximos aos, los esfuerzos necesarios de crecimiento del producto para cumplir con la meta muestran una reduccin importante. Tan solo suponiendo una reduccin del ndice de Gini del 2% en cada uno de los pases correspondiente a una reduccin menor o igual a 0.01 puntos del valor de dicho coeficiente, la regin debiera crecer en promedio por habitante a una tasa del 2.3% anual (en vez de 2.6%) para reducir la pobreza extrema a la mitad. Desde otra perspectiva, si la regin consiguiera mantener su tasa de crecimiento per cpita en torno al 2.3% anual, una reduccin del 2% en el ndice de Gini promedio implicara alcanzar la meta aproximadamente dos aos antes de lo previsto .

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con mayor incidencia de pobreza. A su vez, lograr la meta ms ambiciosa de reducir la pobreza total nicamente en base al crecimiento econmico supone un esfuerzo que nuestro continente no parece estar en condiciones de realizar. En sntesis, las cifras dejan claro que la reduccin de la pobreza no puede ser resuelto sin una poltica fiscal que contribuya a la distribucin de los ingresos; y que la poltica social sin una poltica fiscal slida presentan serias limitaciones en su lucha contra la pobreza. La fuerza de las polticas sociales est en su capacidad de creacin de las condiciones para que los ms pobres logren cuotas mnimas de bienestar, integracin y respeto social.

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II. Elementos para una poltica social del respeto

a) Un modelo econmico intocable

El desarrollo de Amrica Latina durante las ltimas dcadas nos muestra que las polticas sociales han contribuido escasamente a suavizar el impacto negativo del modelo econmico sobre los ms pobres. Lo que se observa ms bien, es que una larga brecha sigue separando a los pobres de quienes obtienen los beneficios del actual modelo de desarrollo. El peso de la privatizacin de los servicios pblicos y la desregulacion y precarizacin progresiva del mercado de trabajo tienden a dejar en una situacin de fuerte vulnerabilidad a un sector no menor de la poblacin. Si a ello se suma el debilitamiento del rol integrador de las polticas sociales y la creciente desigualdad, se plantean serias dudas respecto a la posibilidad de la sociedad para sostener su integracin. La integracin social depende finalmente de los propios recursos con que cada uno de los individuos cuenta. La probabilidad de reproducir las desigualdades intergeneracionalmente son, por ende, altas. Con un mercado laboral altamente precarizado, nada asegura que una vez retirados los beneficios estatales las condiciones para el xito y sustentabilidad de los procesos iniciados estn asegurados. El acceso al mercado de trabajo es clave en el inicio de procesos de movilidad social. Existe, en efecto, una correlacin fuerte entre el lugar ocupado en el trabajo y la participacin en redes de sociabilidad y sistemas de proteccin que cubren a un individuo y su familia frente a los riesgos de la vida. Gatillar procesos de movilidad social entre los ms pobres requiere necesariamente ubicar el problema de las condiciones de trabajo en el centro de la preocupacin pblica. De manera ms radical, significa reponer el trabajo como actividad sobre la cual las polticas sociales reflexionan, debaten e intervienen con objeto de asegurar un espacio para todas las personas. En el discurso liberal o neoliberal el planteamiento es que existen individuos que no demandan sino, poder expresarse como tales, desarrollar su capacidades de iniciativa en el mercado sin las restricciones estatales, burocrticas. Bastaria entonces liberar al individuo de estas restricciones para que adquiriera toda su fuerza y productividad econmica, y pudiera desarrollarse personalmente. Desde esta mirada, el individuo es visto como si el no tuviera condicionantes histricas y sociales de existencia. En contra de esta posicin neoliberal, Robert Castel nos advierte que un individuo no existe como una substancia en si misma; por el contrario, para existir como individuo es necesario tener los soportes, y por tanto, interrogarse sobre aquello que hay tras l para permitirle existir como tal. En este sentido, no hay posibilidad alguna de un individuo autnomo, propietario de si mismo si no posee los bienes mnimos que lo ponen fuera de situaciones de dependencia y sumisin. Propiedad de s y

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propiedad de recursos o de capitales en el sentido de P. Bourdieu son indisociables. Las polticas sociales no pueden obviar esta evidencia. En Amrica Latina las caractersticas que asumen la profundas transformaciones de la estructura social y ocupacional, dan cuenta que ni siquiera tener un trabajo asalariado suponen ser parte de una red de seguridad social ni tampoco dejar de ser pobre. Ser asalariado y vivir en condiciones de vulnerabilidad o pobreza es una realidad en nuestras sociedades de diferenciacin y segmentacin creciente. Si los modelos de integracin no parecen estar asegurados y lo definitivo es la capacidad de cada individuo de construirse su propia trayectoria, la pregunta por las condiciones para la integracin social no debieran ser soslayados.

b) La universalidad de la poltica social

La universalidad era uno de los dogmas fundadores del Estado providencia moderno, una manera de eliminar simblicamente las diferencias de clases en una parte del espacio social. Ello era por tanto coherente con la comprensin de las prestaciones sociales como derechos.17

El principio de la focalizacin de las polticas sociales rompe en cierto modo con este principio de universalidad para resolver la crisis financiera que atraviesa al Estado y asegurar la llegada de los recursos a quienes realmente los necesitan evitando filtraciones indeseadas. Pero la focalizacin por definicin divide a la sociedad en dos bloques: los beneficiarios y los excluidos. Para estos ltimos, las oportunidades de romper con los mecanismos de reproduccin de la pobreza, estn sin duda ms all de su control. Tal como lo han mostrado adecuadamente los estudios sobre redes sociales y pobreza,18 los estrechos circulos sociales en los que se desenvuelven los ms pobres ofrecen una escasa variedad de recursos a los que poder echar mano. Si algo caracteriza fuertemente a la pobreza es su invisibilidad social, asi como la escasa diversidad de sus vnculos de referencia y pertenencia desde donde imaginar, construir y sostener proyectos de movilidad social. En los aos 90, la focalizacin del gasto social asociado a los Fondos de Inversin Social y a micro-intervenciones que operaban como proyectos autogestionados, han demostrado serias dificultades para ampliar este capital de vnculos y relaciones sociales. La focalizacin de los programas y subsidios en los pequeos territorios locales de pobreza, ofrecieron la posibilidad de fortalecer pequeas comunidades de iguales, pero reforzaron su segregacin social. La escasa articulacin de redes distintas a las ya previamente existentes da cuenta de las dificultades de las politicas

17 Rosanvalln, 1999. 18 L.Lomnitz, 1968; J.Durston, 2000;V.Espinoza, 1999.

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focalizadas para favorecer la sustentabilidad en el tiempo de procesos de desarrollo y superacin de la pobreza. Superar la pobreza e iniciar procesos de movilidad social requiere el desarrollo de valores de integracin social; esto es mantener viva la imagen que la sociedad ofrece oportunidades para los que quieren salir de la pobreza. Construir una poltica social del respeto, exige ciertamente ofrecer lazos sociales que hagan de puente entre comunidades aprisionadas en sus lazos cercanos y otros crculos sociales, ms distantes y ms diversos en trminos de recursos. Contribuir a la integracin social a travs de la universalizacin de ciertas prestaciones sociales es tambin contribuir a la construccin de una sociedad menos segmentada.

c) La integracin y el reconocimiento social

Integracin funcional y reconocimiento social son dos dimensiones estrechamente vinculadas en las demandas hacia el Estado y la sociedad por quienes buscan construir un proyecto que les permita escapar a su condicin de asistidos y de pobres. Las polticas sociales latinoamericanas han hecho de la integracin funcional de los ciudadanos ms pobres el problema fundamental de su debate y su quehacer; pero ciertamente han descuidado la pregunta y la construccin del lazo social que vincule de manera significativa y activa a los ms pobres al conjunto de la sociedad y el mercado. En otros trminos, hemos descuidado la construccin simultnea de los vnculos sociales y econmicos que fortalezcan la ciudadana y la adscripcin a una comunidad de sentidos; esto es, la integracin funcional y la cohesin social como dos dimensiones que se potencian mutuamente. Las relaciones entre la integracin funcional, reconocimiento social y realizacin de s mismo son complejas. Por cierto, la necesidad de reconocimiento social, de existir a la mirada del otro est a la base de la alteridad y la construccin identitaria. Paradojalmente, en los relatos de la pobreza, la dominacin simblica, la percepcin de ser permanentemente estigmatizados y reprobados por ser aquello que son (ser de campamentos, ser pobres, ser asistidos, ser cesante), y a la vez la negacin de salidas para dejar de serlo, es una constante. En los relatos y las historias de la pobreza, la descalificacin social penetra la imagen de s mismo, transforma y moldea la capacidad de accin; contradiccin y tensin cotidiana con el entorno (laboral, pblico, ntimo, barrial...) que no tarda en tener consecuencias identitarias y sociales. Recurrir a la asistencia y a la ayuda estatal a menudo ha sido descrito como una experiencia humillante que introduce transformaciones en el itinerario biogrfico de un individuo. Frecuentar los servicios de ayuda social, es en efecto, expresin de dependencia e inferioridad social. La descalificacin social de la que a menudo son objeto los ms pobres de la sociedad, nos remite necesariamente a la lgica de

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clasificacin de la cual son objeto. La relacin con la asistencia social por cierto, puede ser vivida como una ceremonia de degradacin de s mismo; la obligacin o el deber de los asistidos a mostrar los aspectos ms ntimos de su miseria, por cierto tiene consecuencias de humillacin y degradacin. La ayuda a los pobres implica siempre el control de los pobres.19 El ejercicio de la violencia simblica, esto es, de la imposicin de un sistema de valores por medio de mecanismos a menudo infantilizadores y represivos ha sido sealado como uno de los rasgos caractersticos de la relacin que las polticas sociales a travs de sus operadores establecen con la pobreza. En estos trminos, el anlisis de la condicin de precariedad social y econmica del pobre es inseparable del anlisis del proceso que este vive en trminos de las respuestas a su condicin de pobre y asistido. De lo que se trata por ende es de comprender la articulacin entre las condiciones objetivas y las condiciones subjetivas en los procesos de exclsuin social.20

Sean cuales sean las medidas objetivas, los dispositivos de intervencin, los mecanismos institucionales o legales, la necesidad primera es la de considerar al otro como sujeto. Las preguntas por el reconocimiento y la dignidad deben ser esenciales a toda poltica social De lo que se trata ante todo es de contribuir a preservar la imagen de si... El reconocimiento del otro como sujeto est a la base del lazo social. Al pensar la insercin social solo sobre el ngulo objetivo, en trminos de ingreso, subsidio o empleo, se deja de lado una necesidad primordial: aquella de ser considerado como el autor de su existencia, como responsable de aquello que se es, como sujeto capaz de hacer elecciones, de ser libre... 21 Sin embargo, no habr manera de volverse sujeto autnomo sin un empleo digno. La afirmacin de si mismo no es independiente de las condiciones econmicas que lo liberen de la dependencia de la ayuda pblica y aseguren su autonoma y libertad de accin.

d) Asistencia y ciudadana

Las polticas asistenciales de entrega de recursos materiales y monetarios coexistieron durante toda la dcada de los noventa con aquellas de inversin social y participacin. Si algo caracteriza a estas polticas es su principio de contencin de la explosin social a travs de la entrega de recursos puntuales a los ms pobres. Estas prestaciones de corte asistencial, sin embargo, contienen igualmente una dimensin de ciudadana. Ellas constituyen una de las expresiones pasivas del vnculo social y a su manera, dan testimonio de una forma de igualdad. Esta dimensin simblica es esencial y participa del principio mismo de la solidaridad.

19 Paugaum, 2002. 20 V. de Gaulejac, I. Taboada Leonetti, La Lutte des places, Paris, Descle de Brouwer, 1994. 21 V.De Gaulejac, 2002.

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Para que ello ocurra es imprescindible sin embargo, la existencia de una asistencia no degradante, que asuma la forma de un derecho y no de un tutelaje. Cualesquiera que sean sus dificultades, el individuo pretende siempre seguir siendo un ciudadano.22

En los proyectos de modernizacin del Estado, sin embargo, esta dimensin de la asistencialidad ha sido descuidada. La discusin sobre el ciudadano y su relacin con el servicio pblico ha sido abordada ms desde la eficiencia de la gestin y administracin que desde la construccin solidaria del vnculo. Numerosos estudios muestran que los usuarios aspiran a ser escuchados o satisfechos y se irritan de las lentitudes y carencias administrativas. Frente a las expectativas del usuario expresadas en trminos de la consideracin a sus derechos y un trato ms amable, las respuestas del aparato pblico son percibidas como impersonales, poco pertinentes a sus necesidades y degradantes de su status de ciudadana. A la racionalidad institucional se oponen las lgicas de los sujetos y usuarios que tienen dificultad para comprender por qu las instituciones encargadas de ayudarlos, los tratan como objetos.23

La crisis del Estado de bienestar y el proyecto modernizador vuelve a instalar la discusin y pone en cuestin el modelo de servicio pblico, su calidad, cantidad y gestin. Lo que deja entrever este diagnstico y malestar de los asistidos es que el derecho a la insercin va ms all del derecho a la subsistencia. El derecho a la insercin social es tambin el derecho al reconocimiento del sentido de su quehacer en sociedad; el derecho a la consideracin de los individuos como ciudadanos activos y no solamente como asistidos a los que hay que socorrer. La nocin de insercin social es por cierto puesta en cuestin al hacer evidente que lo que hoy reivindican los ciudadanos, hasta el ms pobre de ellos, es la necesidad de articular ayuda econmica y participacin social; o en otros trminos, integracin y cohesin social. Lo que hoy se exige no es solamente el derecho de vivir, sino el de vivir en sociedad

22 Rosanvalln, 1999. 23 Marcel y Toh, 1995.

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III. Revisin crtica a los nuevos sistemas de proteccin social

Los grandes problemas que definen a la pobreza actual en muchos pases latinoamericanos no son solo la falta de techo, el hambre, el abandono institucional, el analfabetismo, sino tambin el endeudamiento, la obesidad infantil, la desercin escolar, el desempleo, el embarazo adolescente, la desesperanza, la estigmatizacin, la discriminacin, la drogadiccin, la inseguridad... Es decir, problemas que se relacionan con la necesidad de inclusin social y no solo de sobrevivencia. Una pobreza ms urbana en sus aspiraciones y modos de vida, ms precaria en trminos laborales; ms envejecida, pero ms escolarizada y con mayores niveles de informacin que complejizan el tipo de expectativas y demandas hacia el Estado, la sociedad y sus propias aspiraciones. Si antes la pobreza se defina mayoritariamente como crnica, en el presente esta pobreza co-existe con segmentos poblacionales que han cado a situaciones de pobreza recientemente. Existe una fuerte movilidad en torno a la lnea de indigencia y pobreza, personas y hogares que salen y que entran a condiciones de pobreza. La probabilidad de una persona o familia de caer a una situacin de pobreza es mucho ms alta que en el pasado. Estudios cualitativos de los segmentos pobres revelan que no existe una cultura de la pobreza, sino que se observan posturas y conductas distintas frente a la familia, el trabajo, la poltica y las orientaciones a la movilidad social. Estas caractersticas apuntan a una mayor diversidad de situaciones pobrezas.24 Los nuevos pobres ya no constituyen poblaciones homogneas en el sentido tradicional de la accin social. Si el Estado providencia se organizaba en torno al tratamiento de los problemas de poblaciones fuertemente carenciadas y relativamente homogneas, de grupos o clases; hoy se ve enfrentado a individuos con nuevas necesidades e historias ms diversas y ms vulnerables. En estos trminos, bien podramos decir, que una nueva cuestin social se impone. Ciertamente, veamos que las interrogantes sobre la eficacia del aparato redistributivo se han vuelto centrales frente a las evidencias de la pobreza y la desigualdad. Asi tambin las preguntas en torno a las formas de organizacin y gestin del estado y su capacidad de generar polticas sociales eficientes frente a un contexto social altamente cambiante. En un contexto de fuertes desigualdades en el acceso al trabajo remunerado, de crecimiento de la precariedad laboral y de vulnerabilidad creciente de las familias las polticas sociales compensadoras de disfuncionamientos pasajeros se han vuelto ineficientes y a menudo perversas en sus efectos. Frente al reconocimiento de este nuevo contexto y vulnerabilidad creciente de las personas y familias para hacer frente a los cambios, han surgido en America Latina incipientes experiencias de poltica social que exploran el manejo social del riesgo. Estas experiencias25 buscan

24 Este acpite retoma varios de los planteamientos de Serrano y Raczinsky, 2003; Mideplan, 2002. 25 Comunidad Solidaria en Brasil a partir del ao 1995 y el programa Chile Solidario en Chile a partir del ao 2003.

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desarrollar la capacidad de las personas y las instituciones de prevenir y enfrentar situaciones de vulnerabilidad. El nuevo enfoque, que interpela a la poltica econmica y a la poltica social, tiene especial relevancia desde la ptica de las polticas de superacin de la pobreza al plantear el concepto de proteccin social como un componente de una visin ms holstica de manejo social del riesgo frente a la vulnerabilidad. Este enfoque habla de un "aseguramiento sistmico que vincula las diferentes esferas institucionales que contribuyen a prevenir o a mitigar los riesgos, incluyendo la esfera de accin de los individuos en cuanto tales. El propsito es incrementar el bienestar y disminuir el riesgo de vulnerabilidad. El bienestar es resultado de una combinacin de la presencia de activos en los hogares, los mecanismos de aseguramiento a los que se tienen acceso y de la severidad y frecuencia de los eventos de quiebre. La manera de protegerse contra estos sucesos es contando con activos que permitan configuran una malla de proteccin, prevencin o mitigacin. Entre los activos se cuentan el capital humano, el capital social, redes y relaciones sociales, capital fsico o patrimonial, ingresos y trabajo. El incipiente enfoque de proteccin social consiste entonces en activar mecanismos de aseguramiento que minimicen el impacto de los eventos negativos de prdida de ingreso familiar. La racionalidad para la intervencin de la poltica social se presenta cuando los individuos fallan en su capacidad de generarse un minimo de seguridad que les permita reducir la vulnerabilidad en sus vidas..

La proteccin social es en este sentido, el conjunto de intervenciones pblicas dirigidas a apoyar a las personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo, particularmente a quienes se encuentran en extrema pobreza. Enfatiza por tanto la responsabilidad pblica en la provisin de seguridad de ingreso mediante una red de proteccin que incluye las relaciones de refuerzo mutuo con las reas de educacin y salud en torno al capital humano. El enfoque de la proteccin social est implcitamente relacionado con el de crisis: pretende constituir un mecanismo de proteccin anticipatorio. Desde el punto de vista fiscal, aboga por la puesta en marcha de medidas anticclicas representadas en programas de mitigacin que deben activarse en perodos de crisis. Se asocia a lo anterior el que se prioriza la focalizacin en poblacin extremadamente pobre, la ms vulnerable. Entre los elementos ms valiosos a destacar se sita su visin holstica que permite superar la categorizacin estricta de los programas tradicionales en estancos y plantear una configuracin eficiente de programas universales y focalizados, permanentes y transitorios, para toda la poblacin y para segmentos en mayor condicin de riesgo. A la vez, articula un conjunto de programas dirigidos especialmente a los extremadamente pobres, segmento al que histricamente la poltica social ha llegado con ms dificultad y malos resultados.

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Un segundo aporte dice relacin con la constelacin de actores que forman parte del sistema: sector pblico, sector privado y sector informal, destacndose la estrecha interrelacin entre los beneficiarios, los gobiernos y las instituciones. El enfoque sobre manejo social del riesgo en el caso de los sectores ms pobres introduce al debate cuestiones antes no consideradas al discutir temas de pobreza y vulnerabilidad: a) introduce una perspectiva preventiva y anticipatoria; b) liga cuestiones sociales e incluso actitudinales, como la disposicin al ahorro o a postergar el consumo con cuestiones de orden econmico; c) vincula cuestiones microsociales con mbitos institucionales (institucionalidad del aseguramiento) y de poltica fiscal. Se hace cargo, anticipando problemas posteriores, de las desventajas de partida de los sectores pobres asociados al mundo del trabajo mediante lazos informales, lo que los descarta de sistemas formales de previsin, con escasas o nulas capacidades de acumulacin de bienes o ingreso. Enfatiza, por las mismas razones, las bondades de la inversin en capital humano como un mecanismo de seguro y releva el papel de las redes sociales como soporte a la sobrevivencia en condiciones de crisis. Permite instalar la idea de mnimos sociales como umbrales de proteccin frente a los cuales ser responsabilidad del Estado ofrecer garantas. La referencia a la nocin de contrato en el diseo de estas nuevas polticas sociales corresponde, de manera an balbuceante y experimental, a la apertura a una relacin de reciprocidad, una responsabilizacin del beneficiario considerado como actor de su propio devenir. El sujeto de la accin social es considerado como una persona autnoma responsable, capaz de asumir compromisos y respetarlos. El riesgo de poner el acento sobre el principio de autonoma, est en la definicin del ejercicio de la solidaridad, pero tambin de la consideracin de las fuerzas estructurales en el ejercicio de esta autonoma. Si mendigar es un derecho, eso significa que en cierta forma la insercin ya no es un deber para la sociedad. La autonoma radical puede convertirse en ese caso en la eliminacin del contrato social.26 Una visin puramente individualista de lo social conduce por cierto a un callejn sin salida. El respeto esencial por el individuo no puede sino ir a la par con la reconstruccin del vnculo social. No hay contrato social posible tampoco sin empleos de calidad. Mientras no se aborde frontalmente esta cuestin, todo quedar en promesas. Parafraseando a Rosanvalln, la creacin de un nuevo Estado providencia, solo podr nacer de la invencin concreta de nuevas relaciones entre lo nuevo del individualismo y lo viejo de la sociedad comunitaria. Es este justamente el punto de partida: la exploracin de esta relacin entre los ciudadanos y los servicios pblicos en polticas orientadas a la superacin de la pobreza y al logro de cuotas minimas de movilidad social. Relacin en la que por cierto, veremos se entremezclan los deseos modernos de individualidad y la bsqueda de comunidad de sentidos en un mundo caracterizado por un Estado que a menudo opera por exclusin interna y cuyas tcnicas y polticas tienden a distinguir entre ciudadanos plenos y ciudadanos condicionales.

26 Rosanvalln,1999.

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El enfoque de proteccin social, no obstante sus bondades o promesas, presenta limitaciones. En relacin al concepto mismo de "proteccin social" el sistema se basa en el mercado y autoriza la intervencin pblica solo en cuando los mecanismos de mercado no existen o colapsan. En este caso, operara la red de proteccin social. Sin embargo, las redes de proteccin que se proponen no necesariamente representan una red social amplia, sino un sistema modular de programas flexible para adaptarse a los patrones especficos de riesgo y complementar los "arreglos" existentes. No se constituye una red eficiente de proteccin porque opera sobre la base de la excepcin, en circunstancias que la vulnerabilidad social reclama mecanismos ms permanentes y eficaces.27 Ciertamente, ello slo sera posible mediante contribuciones obligatorias o con cargo a impuestos generales, modalidad que hace ms estable y equitativa la diversificacin de riesgos, permite subsidios cruzados y establece un sentido de responsabilidad ciudadana hacia las necesidades de los dems. Ello nos lleva por tanto a una discusin de poltica fiscal. De donde se obtienen los recursos para financiar programas de proteccin social y que garantas de permanencia, sustentabilidad y proyecciones tendran estos programas? El enfoque de proteccin social operante en nuestro continente se basa en tres fundamentos relacionados con el aseguramiento: a) la respuesta del Estado debe circunscribirse al combate a la pobreza, b) la respuesta individual para asegurarse contra los riesgos, y c) se descarta la posibilidad de solidaridad en la diversificacin de riesgos. Nuevamente se circunscribe la responsabilidad pblica a polticas sociales focalizadas en los pobres desestimando el principio de solidaridad. 28Acaso el papel del Estado en materia social consiste en minimizar la vulnerabilidad, en generar oportunidades de superacin de las condiciones de vulnerabilidad o las dos anteriores? Si solo se trata de enfrentar la vulnerabilidad, se presenta un riesgo severo de caer en programas sociales de corte estrictamente asistencial que generan clientelismo, dependencia y desvalorizacin de la autoestima en los grupos a los que se quiere ayudar. En otras palabras, si bien este enfoque no representa una opcin de poltica asistencial per se, lo cierto es que es altamente probable que permanezca en ese mbito. En particular, este enfoque no ofrece respuesta a los problemas de empleo y corre el riesgo de terminar reducido a proponer programas y medidas de carcter asistencial y compensatorio pero no de desarrollo o superacin de la pobreza. Cul es el desafo? Articular las potencialidades y la innovacin que aporta el enfoque de proteccin social, cuyo objetivo es apoyar a los pobres frente a episodios permanentes o inesperados de quiebre de ingreso, sumndola a un enfoque de superacin de la pobreza entendiendo que la pobreza no es asunto de

27 A.Sojo, 2000. 28 A.Sojo, 2000.

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dficit de ingreso y que, por lo tanto, no se resuelve solo actuando sobre esa variable. Si los sistemas de proteccin efectivamente logran articular la asistencia con una red social de desarrollo, universal, ciudadana, con nfasis en el capital humano, su potencial de impacto ser ciertamente mucho mayor. Sin embargo, la experiencia indica que esta coordinacin no se produce por la va de las normas o los procedimientos administrativos, sino desde la realidad social propia de las familias y las comunidades que deben organizar sus itinerarios de proteccin y desarrollo. A su vez, solo mediante procesos sociales centrados en las personas y tendientes a la generacin de capacidades es posible hablar de itinerarios de desarrollo social. En sntesis, para avanzar en la superacin de la pobreza es necesario comprender que la pobreza y el desarrollo tienen que ver con condiciones esenciales (intangibles, es decir marcada en actitudes, esquemas mentales, confianza en s mismo y frente a otras personas y grupos) como con condiciones necesarias pero no suficientes (nivel de ingresos, empleo, necesidades bsicas, aspectos materiales). Ambas dimensiones estn en una relacin de interdependencia y deben girar juntas en forma coordinada hacia la misma direccin. Cuando las condiciones esenciales no estn dadas, es indispensable que las polticas y programas presten atencin a ellas, activndolas. Esto implica trabajar con las personas y los grupos sus condiciones esenciales. No es suficiente hacerlo con las personas pobres, es indispensable fortalecer sus vnculos e interdependencia con otros, lo que requiere trabajar con los pobres y los no pobres, desarrollando en ambos la capacidad de actuar en conjunto. Ciertamente, el Estado descansa sobre el principio de la disociacin entre lo econmico y lo social, y en ello reside una de sus principales debilidades frente a la estrategia de superacin de la pobreza. Ms que los subsidios, es la naturaleza de los canales de ingreso al trabajo y los espacios laborales los que ms relacin tienen con la movilidad y la integracin.

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PresentacinI. Las marcas de la pobreza y desigualdad en Amrica Latina Pobrezas y desigualdades diversificadasLa meta de reducir la indigencia y la pobreza

II. Elementos para una poltica social del respetoa\) Un modelo econmico intocableb\) La universalidad de la poltica socc\) La integracin y el reconocimiento d\) Asistencia y ciudadana

III. Revisin crtica a los nuevos sistemas de proteccin soBibliografa