PORTADA R2 p1 - Procuraduría Agraria · PORTADA Mogotes y volcanes, Nicolás Moreno Estudios Agrarios, Revista de la Procuraduría Agraria es una publicación que esta institución

ESTUDIOS AGRARIOS

PROCURADURÍAAGRARIA

ESTUDIOS AGRARIOS Año 2, núm. 2. Enero - marzo 1996

Precio del ejemplar: $30

DIRECTORIO

Procurador Agrario Dionisio E. Pérez Jácome

Subprocurador Francisco Ramos Bejarano

Secretario General Fabio Tulio Zilli Viveros

Coordinador General de Programas Prioritarios Álvaro Urreta Fernández

Dirección General de Estudios Agrarios Bárbara Délano Azocar

Jefa de redacción

Equipo de redacción Dirección General de Estudios Agrarios

Diseño, corrección de estilo y formación Unidad de Comunicación Social

PORTADA Mogotes y volcanes, Nicolás Moreno

Estudios Agrarios, Revista de la Procuraduría Agraria es una publicación que esta institución edita en forma trimestral. Reserva de título en trámite en la Dirección General de Derechos de Autor. Certificado de Licitud de Título Num. 9107. Certificado de Licitud de Contenido en trámite. Distribuida por la Procuraduría Agraria. Editor responsable: Fabio Tulio Zilli Viveros.

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DR © 1996. Procuraduría Agraria Motolinía 11, Col. Centro, C.P. 06000, México D.F.

ISSN 1405-2466 Esta edición consta de 2000 ejemplares y se terminó de imprimir en el mes de marzo de 1996 en Talleres Gráficos de México, Canal del Norte N° 80

Col. Felipe Pescador, México D.F.

Nuria Costa Leonardo`

Índice

Editorial 5

Análisis La reforma al Artículo 27 constitucional

Arturo Warman 9

Política agraria y estructura territorial Hubert C. de Grammont

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Los desafíos del nuevo marco normativo agrario Cassio Luiselli Fernández

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Derecho agrario integral Isaías Rivera Rodríguez

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El sector agrícola en el proceso de integración latinoamericana José Luis Cordeu

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Foros Reforma agraria en el Plan Nacional de Desarrollo

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Condiciones laborales de la mujer rural 104

Acciones de la Procuraduría Agraria El estatuto comunal de Santa María Ocotán y Xoconoxtle

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Experiencias La agricultura latinoamericana:

Los casos de México, Argentina, Brasil y Chile Roberto Escalante Carlos Rodríguez

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Política Sectorial Alianza para el campo

140

Programa Sectorial Agrario 158

Biblioagrarias

Campesinado e integración nacional Susana Devalle

163

La reforma agraria en cuatro regiones Iván Restrepo

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El campesino desposeído Thierry Linck

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Editorial

l sector rural de nuestro país es, sin duda, el que sufre mayor retraso social y económico. De acuerdo con el Censo de Población de 1990, la población rural de México, que con más de 23 millones de habitantes

representa al 28.66% del total nacional e integra el 23% de la población económicamente activa del país, participa, paradójicamente, sólo con el 7% del Producto Interno Bruto. Diez millones de habitantes del campo viven en condiciones de extrema pobreza, cantidad que representa más del 70% de las personas que sufren esta situación en todo el país. Los niveles de ingresos son inferiores en el campo que en la ciudad, así como menor es el acceso a la educación formal: la escolaridad promedio de la población rural es de 3.1 años de primaria, contra el promedio nacional de siete años.

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Pobreza y rezago social son realidades que, desafortunadamente, se viven en toda nuestra sociedad, pero se hacen más patentes en aquellas regiones o estados donde la población rural es más numerosa. Casi la totalidad de los 341 municipios que presentan los mayores índices de marginación en el país son rurales. En ellos, tres quintas partes de la población ocupada percibe menos de dos salarios mínimos de ingreso mensual. En Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Hidalgo y Veracruz —estados donde la población rural supera, en promedio, el cincuenta por ciento del total—, se presentan, precisamente, los índices más altos de marginación de toda la República. Mientras la media nacional de analfabetismo es de 12.4%, este indicador alcanza porcentajes de 30.12 en Chiapas; 27.54 en Oaxaca; 26.87 en Guerrero; 20.69 en Hidalgo y 15.86 en Veracruz. A estos hechos, de por sí preocupantes, hay que agregar la complejidad de la situación prevaleciente en el campo, medida ésta en términos de incertidumbre e irregularidad en la tenencia de la tierra, arrendamiento ilegal, venta fraudulenta, etcétera. Estos problemas pretenden ser superados mediante programas gubernamentales destinados a poner fin al rezago agrario, subsidios e instrumentos como el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares

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Urbanos (Procede), pero que lamentablemente aún no juegan un papel definitivo en el logro de un desarrollo equitativo en el campo mexicano. Los problemas de los jornaleros, de la mujer campesina, de la carencia y distorsión de los créditos y la ausencia de infraestructura son situaciones específicas adicionales que también requieren ser revisadas en profundidad. Con el propósito de estimular la reflexión en torno a los problemas del campo y de los campesinos, en este segundo número de Estudios Agrarios se publican varios análisis que abordan la problemática agraria situándose en la nueva realidad generada a partir de las reformas al Artículo 27 constitucional y la subsecuente legislación. En primer término presentamos el artículo escrito por Arturo Warman en 1994, que constituye hasta hoy la mejor síntesis de las raíces, significado y alcances de las reformas al marco jurídico que rige al campo. Hubert de Grammont, por su parte, en el artículo "Política agraria y estructura territorial", aborda desde otra óptica el estudio de las modificaciones a la legislación, y advierte sobre la posibilidad de que en el contexto de la apertura económica, el campo se divida en un sector desarrollado y otro de subsistencia. Cassio Luiselli estudia los retos que las pequeñas explotaciones agrícolas enfrentan a partir de los cambios que han tenido lugar en la legislación. En "Los desafíos del nuevo marco normativo agrario" el autor sugiere una estructura agraria más igualitaria mediante el estímulo a las pequeñas unidades de producción, especialmente las familiares o multifamiliares, un programa de liquidación progresiva del minifundio y la conformación de un tipo nuevo de ejido. La nueva normatividad legal es también estudiada por Isaías Rodríguez, que en su artículo "Derecho agrario integral" muestra las relaciones que el derecho agrario mantiene con otras importantes ramas de la ciencia jurídica. Como bien lo señala este autor, esta es una vertiente de investigación en la que todavía es necesario seguir profundizando. Roberto Escalante y Carlos Rodríguez, por su parte, realizan un análisis comparativo de los resultados de las políticas de ajuste que, frente a la crisis de los años ochenta, se aplicaron en el sector agrícola de cuatro países latinoamericanos: México, Argentina, Brasil y Chile. En otro orden, el artículo "El estatuto comunal de Santa María de Ocotán y Xoconoxtle", reseña cómo con la participación activa de una comunidad indígena y el apoyo de las instituciones, se logró concertar uno de los primeros estatutos comunales del país elaborado bajo los preceptos de la nueva legislación agraria; el

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respeto a los usos y costumbres comunitarios fue la nota sobresaliente en el proceso de elaboración del estatuto. Como una forma de respuesta a las necesidades del sector campesino, surgió el Programa Alianza para el Campo que ha definido como sus objetivos la recuperación de la rentabilidad de la tierra, un crecimiento de la producción mayor que el de la población, el combate a la pobreza, la corrección del déficit de la balanza agroalimentaria y proporcionar a la población alimentos a precios competitivos. Consideramos de importancia reproducir la exposición del Secretario de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, Francisco Labastida Ochoa, realizada con motivo de la presentación de este programa, llevada a cabo en Los Pinos el pasado 31 de octubre, así como el pronunciamiento que en esa ocasión hiciera el Presidente de la República, Ernesto Zedillo. Los mecanismos de concertación mediante los cuales esta iniciativa se concretó ponen de relieve la necesidad de nuevas formas de relación política del Estado con la sociedad rural, en las cuales la participación de los campesinos esté presente en la definición de las políticas públicas que le atañen. Para impulsar la recuperación económica del campo sobre la base de modelos de desarrollo sustentables, la modernización rural debe concebirse bajo la perspectiva del desarrollo de los pequeños productores que, como se señaló, conforman la gran mayoría, pero constituyen el sector socialmente más postergado. La publicación de estos dos documentos tiene como objetivo estimular la discusión sobre la necesidad de una alianza estratégica en apoyo al campo con la participación activa de la sociedad rural. Se ha incluido también en la sección de Política Sectorial el discurso del Presidente Zedillo pronunciado en La Trasquila, Tlaxcala, con motivo de la presentación del Programa Sectorial Agrario, donde el mandatario realizó importantes anuncios. El término del rezago agrario, programado para 1997, y la culminación del proceso de certificación y titulación antes de finalizar el actual periodo presidencial significarán la consolidación de un proceso a través del cual se ha procurado llevar seguridad jurídica en la tenencia de la tierra y ampliar las posibilidades de desarrollo en el campo. Finalmente, sobre la sección de Biblioagrarias es necesaria una aclaración. En ella se han incluido, en este número y en el anterior, reseñas de libros publicados años atrás por considerarse referencias de interés para quien desee profundizar en los temas de la problemática agraria. A partir del siguiente número daremos cabida a las novedades que sobre esta temática han aparecido recientemente.

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En el complejo panorama que presenta el agro mexicano, la revista Estudios Agrarios pretende ser un espacio en el que, desde distintos puntos de vista —en ocasiones encontrados—, se aborde el estudio de los problemas del sector, siempre en el afán de enriquecer la capacidad propositiva de los actores e instancias comprometidos en la búsqueda de soluciones. De éstas dependerán nuestro desarrollo nacional y nuestra paz social. Un país en el cual la vida rural tiene tan hondas raíces en su tradición y donde más de un cuarto de su población vive de la actividad agrícola o ganadera, no consolidará su economía ni su vida social y política sacrificando indefinidamente al campo. Se requiere de manera urgente que la sociedad mexicana en su conjunto adquiera conciencia de esto y coloque en el primer plano del debate nacional la necesidad de revitalizar a su sector rural.

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La reforma al Artículo 27 constitucional* Arturo Warman Gryj

n los orígenes de la reforma al Artículo 27, uno de los medulares de nuestra Constitución, podemos reconocer tres procesos: un diagnóstico de la situación en el campo mexicano, un diálogo con los grupos y

organizaciones involucrados y un debate público en los medios de información, así como en los procedimientos legislativos requeridos para una reforma constitucional. Esos procesos, que hoy parecen olvidados, no son remotos: sucedieron apenas tres años atrás. La evidencia documental está al alcance de la mano. No podemos omitir estos antecedentes sin pecar de profunda ignorancia o indiferencia, de amnesia inexplicable. Para no caer en esas desmemorias pasemos revista a los procesos públicos que explican el origen de la reforma.

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Por lo que se refiere al diagnóstico, que se construyó de manera pública y plural en un largo proceso de reflexión y debate, destaco los siguientes puntos: en el campo vive y trabaja la cuarta parte de los mexicanos, pero el valor de lo que ellos producen es apenas la treceava parte del producto nacional. La combinación se resuelve como pobreza, estancamiento y deterioro. El campo está pobre en términos absolutos y también cuando se le compara con otros sectores de la actividad económica. Casi las tres cuartas partes de los mexicanos en pobreza extrema —que se define por la satisfacción inadecuada de los requerimientos nutricionales y nada más— viven y trabajan en el campo. Esta situación no es

* Este artículo fue originalmente publicado en La Jornada el 8 de abril de 1994.

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nueva. El crecimiento de la producción agropecuaria a partir de 1970 ha sido inferior al incremento demográfico nacional y también al incremento de la población rural. Desde entonces el sector rural se empobrece gradual y continuamente, se separa de otros sectores y actividades, se debilita. El campo está diferenciado internamente con mayor agudeza que otros sectores y que el conjunto de la sociedad. El efecto de la prolongada crisis se acumula sobre los campesinos pobres, la gran mayoría del sector rural. Muchos de ellos son indígenas, los pobres entre los pobres. El combate a la pobreza y deterioro rural son la principal motivación del cambio a la legislación, que es apenas uno de los componentes de la transformación integral que el campo exige. El diagnóstico estableció y documentó que el ordenamiento jurídico previo se cumplía de manera limitada y distorsionada, que muchas de las iniciativas y reacciones de los campesinos y productores rurales quedaban al margen de la ley. Destaca el mandamiento para repartir la tierra ilimitadamente que no podía cumplirse pero que generaba incertidumbre y amenaza sobre los poseedores, fueran ejidatarios o propietarios. La tierra ejidal se vendía, rentaba y traspasaba al margen de la ley y en perjuicio de los ejidatarios. La incertidumbre agraria, acentuada por la intervención discrecional de autoridades administrativas, incidía en la inversión, la frenaba y elevaba sus riesgos. La inversión privada se volvió escasa y especulativa para recuperar casi de inmediato. Surgió la llamada agricultura minera que extraía y depredaba los recursos de la tierra con urgencia y violencia, como si fuera una veta mineral. La inversión pública era, es y será insuficiente para cargar sola con el peso del desarrollo del sector agropecuario. El campo se descapitalizó, se agotaron recursos no renovables y se erosionaron tierras y aguas. El "capital" de la naturaleza se dilapidó en la incertidumbre, la irresponsabilidad, el anonimato y la impunidad. La organización de los campesinos ejidatarios, sometida por la ley a autoridades administrativas, perdió iniciativa, fuerza y autonomía. La relación entre los campesinos y el Estado se volvió clientelar y populista. Sus intermediarios lucraron y se apoderaron de la representatividad y poder político en su beneficio particular. La participación política del campo descendía en proporción y calidad hasta quedar como un apéndice de otros intereses y sectores. La exclusión, silencio e indiferencia cercaban al campo, lo relegaban en la agenda nacional.

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El propósito eminente de la política agropecuaria, la autosuficiencia, se perdió desde 1970. Los sistemas públicos de apoyo al campo favorecieron la concentración económica y geográfica. Las burocracias crecieron pero no la atención ni los servicios. Los precios de garantía, el apoyo más cuantioso, que recibían muy pocos productores, acabó por elevar el precio de los alimentos para los residentes y trabajadores rurales más pobres que no tenían acceso a los subsidios urbanos. El crédito y el seguro altamente concentrados, no promovían la producción, la simulaban. El campo fue más un pretexto que un propósito. Todos participamos en ese encubrimiento. Así era el paraíso perdido al que nos proponen regresar. Todo eso sucedió bajo la ley que sirve de pretexto a la nostalgia y añoranza. Esa ley, en sí misma, fue buena en su momento, pero se había vuelto extemporánea, sobrevivió a su tiempo y circunstancia. Debió haber cambiado antes. No sucedió por muchas y complejas razones, con frecuencia ajenas a la demanda y la aspiración campesina. El diagnóstico, ampliamente compartido, concluía que los parches y remiendos ya no alcanzaban para cubrir las desgarraduras. Era indispensable un cambio profundo y radical. Ese es el origen de la reforma al Artículo 27. Las organizaciones rurales y las de la sociedad habían expresado ampliamente sus demandas y propuestas en todos los foros, en todos los espacios y oportunidades. Estos reclamos sólo podían atenderse verdaderamente con cambios y transformaciones. Cada organización, cada sector, cada región exigía las modificaciones derivadas de su experiencia y perspectiva. La demanda de cambio se expresaba en lo particular y lo preciso; a veces las exigencias resultaban contradictorias. La atención a los reclamos concretos constituye una fase de la amplia consulta que sustentó la iniciativa de reforma del Titular del Poder Ejecutivo. Un diálogo amplio, franco y permanente se estableció entre el Presidente de la República y las organizaciones rurales. En giras, encuentros y reuniones frecuentes se comentaron una y otra vez problemas y propuestas. Muchos funcionarios se sumaron al diálogo y ampliaron la acción y presencia del Presidente de la República. El reclamo de cambio profundo era general, abrumador, insoslayable. La propuesta surgida de esa consulta permanente fue organizada y sintetizada por el Poder Ejecutivo, que sopesó y equilibró demandas distintas o encontradas y las

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integró con el diagnóstico. Ninguna de las posiciones particulares encontró respuesta plena a todos sus reclamos pero todas encontraron satisfacción para sus demandas legítimas. Bajo el manto del llamado "nuevo movimiento campesino" y del Congreso Agrario Permanente, los campesinos y ejidatarios tuvieron un papel protagónico en esa consulta, fueron parte fundamental de la construcción de la propuesta. Esta, dentro de dos criterios fundamentales: libertad y justicia, se propone responder al interés general del campo y de sus mayorías para solucionar problemas y demandas emanadas del diagnóstico y la consulta. La iniciativa de reforma es una propuesta de Estado, sin exclusiones, de equilibrio y desarrollo, de proceso. La propuesta, a través de documentos preliminares, fue sometida a consulta con dirigentes y especialistas, con funcionarios y juristas, con inversionistas y luchadores sociales, con las voces representativas y autorizadas en el desarrollo del campo mexicano. Esta es la consulta que puede llevar a cabo el Poder Ejecutivo en cumplimiento de la ley. Se realizó a cabalidad. Quienes hoy afirman no haber sido consultados se equivocan o están reclamando un procedimiento inexistente en nuestro marco jurídico: están pidiendo un referéndum o un plebiscito, están hablando de otro país. Peor todavía, hay quienes suponen que como no dieron su voto particular favorable, la reforma no los obliga al cumplimiento de la ley. Se exceden, se justifican en la "democracia" concebida como traje a la medida para sus intereses particulares. La iniciativa presidencial con una amplia exposición de motivos fue sometida al Constituyente Permanente, esto es al Congreso de la Unión y a las legislaturas locales de todas las entidades de la Federación. En ese espacio plural y representativo, que pese a todas las imperfecciones que queramos achacarle es el único legítimo, se debatió y modificó la iniciativa presidencial para la reforma al Artículo 27. En todas las instancias, la versión modificada de la iniciativa presidencial se aprobó con el voto plural de más de dos partidos políticos. También hubo oposición: la más alta se registró en la Cámara de Diputados con 24 votos en contra de los 373 que se emitieron, el 6.5% del total.


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Con este recordatorio del origen y el procedimiento de la reforma al Artículo 27 constitucional se debe analizar su contenido. Lo intento en el orden en que aparecen las críticas más frecuentes: El Artículo 27 constitucional terminó con el reparto agrario, esto es, con la obligación ilimitada del Estado de "dotar con tierras y aguas suficientes... conforme a las necesidades de su población sin que en ningún caso deje de concedérseles la extensión que necesiten..." (texto del Artículo 27 constitucional antes de la reforma de 1992). Para explicar esta medida hay que recordar que desde 1917 se dotó a 30 mil ejidos y comunidades con un poco más de 100 millones de hectáreas que representan más de la mitad del territorio nacional. 3.5 millones de ejidatarios y comuneros fueron dotados o reconocidos. La letra y el espíritu de este ordenamiento se cumplió mientras hubo posibilidad. Incluso se cometieron excesos al dotar tierras sin uso económico y hasta superficies inexistentes en la rígida realidad física. Los ejidatarios y sus familias, 15 millones de mexicanos, son más numerosos que la población total del país cuando se inició el reparto. Hay que decirlo con claridad: la obligación del Estado de dotar con 10 hectáreas de tierra a cada solicitante era imposible de cumplir de manera continua y permanente, sobre todo frente a una población que creció casi seis veces desde el inicio del reparto agrario. El mismo Artículo 27 que ordenaba el reparto mandaba respeto a la pequeña propiedad. Contradicción irresoluble que mermaba la fortaleza del Estado y sembraba incertidumbre e intranquilidad en el campo mexicano. La promesa de un reparto infinito para una población creciente frente a un territorio limitado ya no cumplía con los propósitos que en su momento acordaron los Constituyentes en 1917. El reparto había dejado de cumplir su función redistributiva de la riqueza nacional. A partir del censo agropecuario de 1940 la concentración de la tierra aprovechada, lo mismo ejidal que particular, no muestra variaciones significativas pese al reparto más grande de la historia entre 1964 y 1970. El número de solicitudes por tierra que no pudieron resolverse por la carencia de superficies afectables ya era más elevado que el número de demandas atendidas. El reparto permanente despertaba expectativas e ilusiones que se convirtieron en desaliento y frustración. También alentaba falsas representaciones y estructuras mediadoras que lucraban con el conflicto y la intranquilidad. No se repartía riqueza y oportunidad, se extendía y prolongaba pobreza, restricción e incertidumbre. El

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reparto más significativo en los últimos veinte años lo hicieron los propios campesinos entre ellos mismos al absorber a medio millón de nuevos ejidatarios, sus hijos, en la superficie ya dotada. Ese milagro se realizó, por cierto, al margen de la ley. La continuidad del reparto por la acción estatal era imposible, mantenerla o proponerla sería demagógico. El reparto infinito tiene muchas caras obscuras: la frustración, la gestión lucrativa y la administración autoritaria, discrecional y a veces corrupta, la amenaza y el conflicto permanente para ejidatarios y propietarios, la inseguridad. Ocultar estos costos es irresponsable y contribuye a mantener el conflicto agrario, la lucha interna entre los propios campesinos, como un rasgo permanente de la vida rural. La terminación ineludible del reparto agrario no nos libra de preguntarnos por el destino de los campesinos sin tierra. Para intentar una respuesta es indispensable definir de qué estamos hablando. Conforme al censo de población de 1990, 5.3 millones de mexicanos encuentran ocupación en el sector primario, esto es en el trabajo de la tierra. Conforme al censo agropecuario de 1991 existen 4.28 millones de unidades de producción rural. Haciendo una comparación simple (una más compleja no cambia significativamente los resultados) un millón de trabajadores rurales carece de título o derecho propio sobre la tierra, aunque muchos de ellos accedan a ella por relaciones familiares o mercantiles. Representan el 19% del total de los trabajadores en el sector primario. Cuatro de cada cinco mexicanos que trabajan la tierra lo hacen en tierra propia. Conviene señalar que esta proporción es muy alta en términos internacionales. Los trabajadores rurales sin tierra son, en casi todas partes, más numerosos. Conforme al ordenamiento previo ese millón de mexicanos tenían sus "derechos a salvo" para recibir la tierra y nada más, sin esperanza para ejercerlos. Se mantenía una dolorosa ficción, un engaño. Con las reformas al Artículo 27 esos trabajadores rurales son reconocidos como avecindados con derechos de propiedad sobre el solar que ocupan y también con derechos para participar a través de la junta de vecinos en las decisiones que se refieren a su lugar de residencia. De manera igualmente importante, estos trabajadores rurales pueden acceder legalmente, por cesión de derechos o reconocimiento por parte de la asamblea, a las tierras del ejido. Anteriormente esta posibilidad dependía de una poca frecuente y a veces retorcida decisión administrativa. La posibilidad de convertirse en ejidatarios con el nuevo ordenamiento deriva del trato directo y de la relación entre vecinos y


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parientes. El arrendamiento y la aparcería que dan acceso a la tierra, antes prohibidos, son ahora legales. En términos estrictos los campesinos sin tierra tienen hoy más derechos y oportunidades que los que tenían antes. No son suficientes y están distantes de sus y nuestras aspiraciones. Por eso y sobre todo, con la reforma al Artículo 27 se pretende restablecer y recuperar el crecimiento y el desarrollo rural, esto es generar fuentes de trabajo en las actividades agropecuarias y en las comunidades rurales. En esta perspectiva se fincan esperanzas y oportunidades que se habían agotado en el paraíso perdido de la crisis del sector agropecuario y del deterioro de la vida rural. El reparto agrario mexicano fue profundo y prolongado. Terminó con el latifundio de las haciendas como la forma de propiedad dominante en el México rural. Quedan excepciones aisladas: grandes propiedades que rebasan los límites establecidos por la ley de manera franca o simulada, que evitaron el reparto o se conformaron después de su realización. Hay que ser claros: son pocos casos. Eso no los hace impunes. Por eso el Artículo 27 reformado prohíbe clara y explícitamente el latifundio y obliga a su fraccionamiento y enajenación. En la legislación previa el latifundio no estaba prohibido pero quedaba sujeto a afectación por demanda o denuncia de los campesinos. Sin ellas el latifundio era legal. No lo es más y su existencia se debe combatir. El fraccionamiento de los latifundios tendrá un efecto poco trascendente para la redistribución territorial. Quien afirme lo contrario engaña. El principal efecto del fraccionamiento de los latifundios es el de justicia al someter a la ley a los grandes propietarios que la violen, al desterrar la impunidad. El efecto de justicia es, desde mi punto de vista, más importante que el distributivo y corresponde a la exigencia de legalidad y transparencia que emana desde todos los rincones del México rural. Tanto en el ejido y la comunidad como en la pequeña propiedad existe el minifundio, es abrumador. Constituye una respuesta a condiciones restrictivas y falta de oportunidades reales, pero también es una limitación para el desarrollo y el bienestar del campo y sus trabajadores. Es una contradicción con la que tendremos que vivir por un tiempo prolongado pero que al mismo tiempo debemos superar. Es inútil e ingenuo tratar de medir el minifundio en términos de hectáreas. El minifundio se define porque la producción de la tierra no alcanza para sustentar a sus poseedores. El minifundio sólo se supera por la ampliación de la superficie o por el incremento de la productividad.

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Conforme a la legislación anterior el minifundio ejidal no podía solucionarse. Si un ejidatario abandonaba su tierra, acaso porque era insuficiente, ésta debía ser entregada a otro derechoso. Las estrechas fronteras de las dotaciones ejidales se convertían en datos permanentes, en barreras infranqueables. Se hicieron esfuerzos de compactación que requirieron de complejas soluciones legales y acuerdos o resoluciones presidenciales. No fueron muchas ni muy exitosas. El nuevo ordenamiento permite la fácil y expedita compactación de la tierra conforme a la voluntad de los ejidatarios y sus asambleas. No la obliga ni la impone por razones técnicas o tecnocráticas, la hace posible y la promueve a través de la asociación y la translación de derechos. Rompe el muro jurídico del minifundio ejidal y abre la posibilidad de su superación estructural conforme se modifiquen las condiciones y la regule la voluntad de los ejidatarios. Los sujetos más importantes de la reforma jurídica son los 4.3 millones de productores rurales que surgieron de la gran reforma agraria mexicana del siglo XX. En todos privaba la inseguridad, la ambigüedad y la precariedad. El ejido era propiedad de la nación y los ejidatarios sus usufructuarios. El ejido y la comunidad se elevaron como formas de propiedad con la reforma del Artículo 27; son de los ejidatarios y comuneros como modalidades de la propiedad social. El ejidatario, en lo particular, tenía una posesión precaria y vulnerable sobre su parcela. Podía ser privado de la misma por rentar o no trabajarla directamente, por dejarla ociosa por dos años y también por intereses y hasta caprichos del Comisariado Ejidal o de funcionarios administrativos. La precariedad tenía un reflejo económico y productivo. El ejidatario parcelero no invertía mucho en el mejoramiento de su tierra; incluso sucedía que las tierras mejor cuidadas se volvían más codiciadas e inseguras. Con la reforma al 27 y la certificación de los derechos ejidales los ejidatarios tendrán certeza sobre su parcela y estímulo para mejorarla. Cierto que la mayoría de los ejidatarios no tienen ahorros para mejorar su parcela pero tienen tiempo y capacidad de trabajo, que es una forma del ahorro, que podrán aplicar a lo que nadie podrá arrebatarles. Antes, el arrendamiento de la tierra, muchas veces forzado por restricciones y hasta por decisiones institucionales, podía privar al ejidatario de su derecho sobre la misma. La tierra se rentaba de todas maneras pero en condición injusta: el


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arrendador quedaba impune y el castigo caía sobre el ejidatario arrendatario. El clandestinaje y la ilegalidad afectaban el precio de la renta, lo abatía. Ahora el ejidatario puede rentar, trabajar en mediería o aparcería, antes prohibidas, o asociarse en cualquier otra forma que convenga a sus intereses con la protección de la ley. También puede ceder su derecho o adquirir el de otro ejidatario sin rebasar los límites establecidos por la ley: el 5% de la superficie del ejido sin superar los límites de la pequeña propiedad. Las prácticas de los ejidatarios, sus iniciativas y reacciones frente a la restricción, sus formas de asociación para compartir recursos y riesgos, la concreción de la imaginación y el conocimiento campesino, su libertad antes restringida, se reconoce y goza del amparo legal. El derecho del ejidatario a la parcela se puede ahora incorporar como activo, como capital, para su propio desarrollo con la protección de la ley. Herejía para muchos analistas que siguen viendo al ejido desde la perspectiva de servir a los intereses de otros grupos a costa de los propios. Más de un millón de ejidatarios de 10 mil ejidos, de manera voluntaria y por decisión de su asamblea se incorporaron al Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (Procede), en el primer año de su operación, para definir y consagrar documentalmente sus derechos ejidales y parcelarios. Este es un dato objetivo sobre la reacción de los ejidatarios del país frente a la reforma al 27 constitucional. La incertidumbre también afectaba a los pequeños propietarios. De ellos se habla muy poco. Somos herederos de un fardo ideológico que condena de origen al propietario rural, olvidando que cuatro quintas partes de los pequeños propietarios comparte condiciones objetivas de pobreza y restricciones con los ejidatarios. La condena se vuelve más violenta cuando se refiere al empresario rural. La carga ideológica que premiaba al empresario industrial con los adjetivos de nacionalista y progresista, calificaba al empresario rural como conservador y reaccionario. La propiedad privada y regulada de la tierra es legítima, legal y necesaria para lograr un desarrollo rural plural y compartido, equitativo y justo. Así lo consagraron los Constituyentes y su mandato nunca fue revocado. Los propietarios rurales quedan ahora liberados del enfrentamiento corporativo con los ejidatarios, de la amenaza de afectación o de invasión y pueden asociarse libremente entre sí y con los ejidatarios en condiciones transparentes y de equidad. Deben y tienen que asumir

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la función social que esquivaron hasta ahora. Otra vez una herejía para los portadores del sacrosanto fardo ideológico de un pasado que nunca fue realidad. Los límites constitucionales para la propiedad privada no fueron modificados por la reforma al Artículo 27 de 1992 y permanecen en los mismos términos establecidos desde 1947. Esos límites son obviamente convencionales; también son en cierta medida confusos ya que vinculan aprovechamiento con superficie, por lo que al cambiar el uso surgen indefiniciones y disputas. Son el resultado de un pacto social en un momento preciso de la historia. Pero en casi medio siglo de vigencia han generado derechos y costumbres, hábitos y procedimientos que mantienen su vigencia. El viejo pacto está ratificado por su aplicación reiterada. Por eso su permanencia. También porque la reforma no pretende propiciar ni permitir la gran propiedad individual sobre la tierra. Su efecto, poco probable en la economía de nuestro tiempo, permanece vivo en la memoria de los campesinos, fue la causa de su lucha y su victoria. Esa memoria, ese principio, merecen respeto y fidelidad. La reforma los reitera. En el último medio siglo las actividades agropecuarias, sobre todo la agricultura, se transformaron técnicamente a ritmo vertiginoso, acaso más rápidamente que en toda su historia milenaria. Lo que en el siglo pasado se obtenía en cinco hectáreas ahora se puede producir en una o menos. El cambio técnico modificó la economía de la producción agraria, la composición del capital. El peso específico de la tierra y su costo descendió frente a la necesidad de incorporar otros insumos: maquinaria, agroquímicos, semillas mejoradas, crédito y costos financieros. En los cultivos más intensos, el valor total de la tierra, su precio en el mercado, es inferior a los otros costos que se requieren para lograr la cosecha de un producto de ciclo corto. También se modificó el peso específico del trabajo y su especialización entre los componentes y costos de producción. La producción de una tonelada de cereales, que antes requería de varias jornadas, hoy necesita en promedio de unas pocas horas. Las escalas de la producción agropecuaria se modificaron. La más grande de las propiedades puede resultar insuficiente para sustentar una empresa forestal de nuestros días, al mismo tiempo que la propiedad pequeña puede ser muy grande para algunos cultivos especialmente intensos y altamente especializados, como los hongos por ejemplo. Para conjuntar y armonizar los factores cada vez más complejos para la producción y comercialización agropecuaria surgieron nuevas formas de organización:


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empresas, cooperativas, asociaciones, la agricultura por contrato, las bolsas de productos agropecuarios y otras muchas, algunas todavía en proceso de formación. La legislación previa a las reformas al Artículo 27 de 1992 surgió y estaba inscrita en una lógica en que la actividad y la empresa rural se concebían como individuales: al ejidatario se le exigía trabajar directamente en su parcela, el propietario no podía asociarse sin correr riesgo de afectación, el arrendamiento estaba prohibido para los ejidatarios aunque se permitía, por decreto presidencial, el ejido colectivo, que por sus propias rigideces y las de las instituciones nunca prosperó. El ajuste de la producción a las nuevas condiciones técnicas y organizativas enfrentaba barreras legales que se esquivaban por la actuación al margen de la ley o por la retorcida simulación de las figuras legales disponibles. Para cumplir en nuevas condiciones con los propósitos sociales del desarrollo equitativo, la nueva legislación permite y hace transparente todas las posibilidades de asociación que propicien una eficaz y justa conjunción de los factores de la producción, lo mismo para los ejidatarios que para los propietarios. Esa disposición provoca reacciones iracundas que emanan de conceptos y de una lógica superada, que contienen de manera implícita prejuicios que suponen la inferioridad de los campesinos y la necesidad de su tutela. La concepción de la nueva ley protege derechos, en especial los de las mayorías, pero reconoce lo obvio, lo que la historia ya ha mostrado, la capacidad y ciudadanía de los campesinos que son responsables de sus decisiones. Rechaza la tutela, el paternalismo y otros conceptos que transfieren y someten la voluntad de los campesinos a instancias corporativas y burocráticas. Propone la corresponsabilidad, la concertación, la participación y el acuerdo. La propiedad de la tierra por sociedades mercantiles dedicadas a la producción agropecuaria estaba prohibida antes de 1992. Esa disposición tenía una explicación histórica. Se adoptó en el siglo pasado con el propósito de prevenir que las corporaciones propietarias de los "bienes de manos muertas", la Iglesia en concreto, pudiera adoptar la figura de la sociedad mercantil para preservar sus vastos latifundios. Se refrendó en este siglo para evitar que los grandes latifundios de las haciendas particulares pudieran encubrirse bajo el manto de sociedades mercantiles para sustraerse del reparto agrario. Las propiedades de la Iglesia y de los hacendados ya fueron disueltas, son una memoria no una realidad. La desamortización y el reparto son procesos históricos cumplidos. También

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cambiaron las condiciones que propiciaban la acumulación de la riqueza como propiedad agraria aunque fuera improductiva. La simple propiedad de la tierra rústica ya no es negocio ni sustento de oligarquías con poder y hegemonía política. La estructura de la tenencia de la tierra ya no es latifundista. La propiedad regulada de la tierra para las sociedades mercantiles ya no contiene los riesgos que determinaron su prohibición. La imposibilidad de conformar sociedades con personalidad jurídica y patrimonio ahora se vuelve restrictiva y da lugar a simulaciones y arreglos al margen de la ley para ajustarse a las condiciones actuales de la producción comercial agropecuaria. La sociedad mercantil, en sus diversas modalidades, es la organización económica más frecuente y flexible, está dotada con una legislación que la regula y permite la conjunción eficiente de las escalas y los factores de la producción. La reforma de 1992 reconoce este hecho y posibilita para los ejidatarios y propietarios la formación de sociedades mercantiles para la producción agropecuaria, las dedicadas a la comercialización y a la dotación de bienes y servicios nunca estuvieron prohibidas, para integrar con transparencia y eficacia los complejos procesos de la producción y mercadeo. Al mismo tiempo regula la propiedad de la tierra en las sociedades mercantiles para evitar que pudieran servir de encubrimiento a una acumulación poco probable pero presente como agravio en la memoria. La reforma al Artículo 27 y su Ley Reglamentaria establecen normas y procedimientos que impiden que las sociedades se formen con propiedades superiores a los límites legales o que la propiedad de las acciones se acumule en una persona. Las sociedades deberán tener cuando menos tantos socios como veces superen el límite de la pequeña propiedad, para garantizar que se constituyen sólo con propiedades legales. Adicionalmente se establece un límite absoluto para la propiedad de las sociedades de 25 veces la máxima extensión de la pequeña propiedad individual, lo que exige como mínimo de 25 socios. La aportación de tierras a una sociedad mercantil se hace a través de acciones especiales, tipo "T", que deben registrarse en el Registro Agrario Nacional, que también anotará las transacciones que con ellas se realicen. Si algún individuo acumulara acciones tipo "T" hasta rebasar los límites que corresponden a la pequeña propiedad se aplicará el mismo procedimiento de fraccionamiento y enajenación que rige para los latifundios. Estos "candados" son muy poco conocidos o francamente omitidos por quienes sostienen que las sociedades mercantiles permitirán la acumulación de la propiedad agraria.


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Hoy se maneja un argumento pueril y absurdo contra la propiedad de las sociedades mercantiles agropecuarias: se dice que 10 mil sociedades mercantiles podrían adueñarse de la totalidad del territorio nacional. Este número mágico se deriva de una operación simplista que divide la superficie total del país entre la máxima extensión posible para las sociedades mercantiles. Si se atendiera a lo que la Ley señala el número de sociedades sería considerablemente mayor y obviamente no cubriría la extensión total de nuestro país, pero el ejercicio sería todavía igualmente inútil, especulativo e irracional. Pero esta versión apocalíptica ignora la parte de la Ley que no se ajusta a su predicción catastrófica: la que establece que para conformar esas 10 o 50 mil sociedades tendrían que aportar su tierra y convertirse en accionistas los 4.3 millones de ejidatarios y propietarios rurales que existen en la actualidad, con lo que quedaríamos exactamente igual a como estamos. A veces da lástima tener que responder a argumentos de este tipo y calibre; todos deberíamos tener algo mejor y más útil que hacer. Los argumentos en contra de la reforma se sintetizan en un concepto con una enorme carga ideológica: la intención "privatizadora" de la misma. Ese concepto nos introduce en una máquina del tiempo que sólo viaja al pasado, cuando lo privado era malo y lo colectivo bueno, lo particular era funesto y lo deseable era estatal, corporativo y burocrático, cuando lo social era inexistente. Muchos de los argumentos que sostienen la intención privatizadora tratan de sustentarse en la norma que establece la posibilidad de la adopción del dominio pleno para las parcelas ejidales. Esta posibilidad existe: la decide y la autoriza exclusivamente la asamblea de ejidatarios, nunca el parcelero en lo particular. Para autorizar la adopción del dominio pleno la asamblea ejidal tiene que cumplir con requisitos y procedimientos especiales: haber realizado previa y legalmente la delimitación y asignación de las parcelas individuales, contar con la asistencia de las tres cuartas partes de todos sus integrantes y el voto aprobatorio en la misma proporción, haber sido convocada con ese propósito con 30 días de anticipación y contar con la presencia de un fedatario público y de un representante de la Procuraduría Agraria para constatar que la decisión se tome libre y democráticamente. Esta posibilidad recoge experiencias del pasado y sobre todo adopta la perspectiva de que los ejidatarios son los dueños y los responsables por su tierra y por su destino, son libres.

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La experiencia del pasado opera en dos direcciones. Por una parte recoge el dato de la propiedad privada de la tierra, sobre todo la minifundista, que permanece como tal pese a que no había restricciones legales para su venta. Hay cientos de miles de propiedades que ni se vendieron ni se acumularon en propiedades grandes; sus dueños las conservaron, las defendieron porque las necesitaban, las querían y respondían a su necesidad y voluntad. Por la otra parte, debe reconocerse también que las tierras ejidales, sobre todo las incorporadas al desarrollo urbano, cambiaron de dominio por una vía retorcida y complicada que les quitó a los ejidatarios una parte importante de los beneficios derivados del cambio de uso de la tierra. Fue frecuente que los ejidatarios vendieran la tierra o se "dejaran invadir" por colonos urbanos y especuladores a cambio de unos cuantos pesos, siempre mucho menos que el valor urbano de la tierra. Luego se expropiaba, otra vez a valores inferiores al nuevo precio de la tierra, y se "regularizaba" la propiedad urbana de la tierra. El "procedimiento" no sólo cobijaba violencia y liderazgos imbricados con intereses especulativos, también afectó severamente el desarrollo urbano que tenía que seguir los rumbos de los hechos consumados en tierras supuestamente al margen del mercado. El nuevo ordenamiento reconoce lo obvio: el proceso de urbanización y el derecho que tienen los ejidatarios para beneficiarse plenamente de la plusvalía derivada del cambio en el uso del suelo. Pero sobre todo reconoce lo que debería ser obvio: la capacidad de los ejidatarios para decidir libremente con madurez y responsabilidad. La experiencia, todavía muy limitada, confirma los supuestos del nuevo ordenamiento. El cambio de dominio de parcelas ejidales en no más de 20 ejidos, se decidió para incorporarse con legalidad y ventajas al desarrollo urbano. También las sociedades mercantiles, menos de una decena, se constituyeron con el mismo propósito, y se conformaron inmobiliarias ejidales con cientos de socios, todos ejidatarios, para urbanizar la tierra y recibir el precio justo. No se ha dado el cambio de dominio en ejidos rurales. La "privatización" no está sucediendo. El ejido permanece con mejores condiciones y más alternativas. Así será mientras lo quieran los ejidatarios. La tierra es su conquista y patrimonio, la manejan con seriedad y responsabilidad. La comunidad agraria, a la espera de su reglamentación en términos de su vinculación con los pueblos indígenas, es inalienable.


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El ejido está fortalecido porque el Artículo 27 reformado lo libera de su dependencia burocrática, le reintegra libertad e independencia a su representación, que ya no requiere de la sanción de ninguna autoridad, reconoce el poder de decisión de los ejidatarios. Antes, hasta la convocatoria a la reunión de la Asamblea sólo podía hacerla una autoridad administrativa. La autonomía del ejido respecto a las autoridades está fortaleciendo su vida democrática y el poder de su Asamblea. Decisiones que antes se tomaban desde fuera hoy corresponden a la asamblea de los ejidatarios. Se estudian, se debaten y se decide. Se revisan arreglos que los privaban de recursos y de tierra: los bancos de materiales para construcción, los arrendamientos encubiertos, las concesiones ilegales que nunca pasaron por la Asamblea. Se recuperan tierras y recursos, se establecen tratos justos y legales, se cambian a los representantes que no cumplieron con su función y la confianza que en ellos se depositó. Se reglamentan con libertad las normas democráticas para el control de la propiedad compartida. El ejido está recuperando su naturaleza de propiedad social a través de las decisiones democráticas que con el nuevo ordenamiento le corresponden. La reforma al Artículo 27 tiene un contenido democrático que pocas veces se destaca o se omite por quienes quieren volver atrás. Rompe con la dependencia corporativa que se derivaba de la intervención de autoridades en las decisiones internas. Acota el poder presidencial al remitir a tribunales autónomos decisiones jurisdiccionales que habían sido conferidas al Ejecutivo Federal, considerado como la máxima autoridad agraria. En consecuencia restringe el poder de autoridades y burocracias y fortalece el de la sociedad, el de los ejidos y sus asambleas. La democracia dentro de los ejidos se vincula claramente a la norma y la cultura democrática plural que todos los mexicanos estamos impulsando, a la que aspiramos. En el ejido y la comunidad está el espacio para el ejercicio de una democracia directa y participativa, para la pluralidad y la tolerancia, para la conciliación y la convivencia civilizada, para sustentar desde abajo la democracia representativa. Muchos de los efectos derivados de la reforma jurídica ya son evidentes. Avanzan con diverso ritmo, con frecuencia más lento que el que quisiéramos pero casi siempre tan rápido como es posible. La regularización de la propiedad social a través del Programa de Certificación de Derechos Ejidales ya ha incorporado al 35% de los ejidos del país. Lo hacen voluntariamente y tienen que aportar su propio esfuerzo y sobre todo, su voluntad y capacidad conciliatoria para resolver con justicia problemas y conflictos que a veces se prolongaron por varias

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generaciones. El Programa de Certificación actúa en todo el país. Tiene que mejorar su eficacia, su capacidad y velocidad para cumplir con una tarea sin precedente en el mundo. Los Tribunales Agrarios y la Procuraduría Agraria, las instituciones creadas por la reforma para resolver conflictos y controversias con independencia, justicia y apego a la legalidad, ya están presentes en todo el territorio. También tienen que elevar su eficiencia y capacidad. El rezago agrario, los expedientes inconclusos del prolongado proceso del reparto agrario, está prácticamente abatido y se superará en este mismo año. Quedan problemas y permanecen demandas y expectativas agrarias entre los campesinos. Sería ingenuo suponer lo contrario e irresponsable ocultarlo. Pero la semilla de una nueva cultura agraria, sustentada en la libertad y responsabilidad, en la certeza y transparencia en los derechos, en la autonomía y representatividad de los núcleos agrarios y organizaciones campesinas, en la pluralidad, tolerancia y conciliación, ya está arraigando, con orden está avanzando el proceso de transformación de las relaciones de tenencia y propiedad de la tierra. Las asociaciones rurales con propósitos productivos se están desarrollando. Lo hacen en un contexto en que todavía priva la incertidumbre en los mercados internacionales y en el país no se superan las restricciones que afectan la rentabilidad del sector agropecuario. En esas condiciones es lento el flujo del capital hacia el sector. La inversión y el gasto público, que se han incrementado de manera constante en los últimos cinco años, no pueden por sí mismas revertir las tendencias. Sin embargo, los cambios en las formas y modalidades para brindar apoyos directos a los productores rurales a través del Procampo, para corregir las distorsiones y la concentración provocadas por la acción pública, abren nuevas perspectivas. La apertura comercial y los acuerdos de libre comercio diseñan nuevos rumbos y oportunidades para el desarrollo de actividades agropecuarias. Pese a las grandes dificultades momentáneas estamos en una mejor posición para recobrar crecimiento y desarrollo equitativo para el campo. Persisten la pobreza y la desigualdad. No basta la voluntad para superarlas, hace falta trabajo y persistencia. Se trata de fenómenos complejos y ancestrales para los que no hay soluciones inmediatas. Pero cada día contamos con instrumentos más poderosos y eficaces para enfrentarlas. En los últimos cinco años acumulamos experiencias al respaldar la iniciativa y el compromiso de los campesinos para su propio desarrollo con el Programa Nacional de Solidaridad. No se trata de excepciones sino de una corriente poderosa, de una tendencia que nos permite plantearnos con realismo el triunfo sobre la pobreza extrema.


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Las reformas jurídicas de 1992 no son perfectas. Son apenas el primer paso de un nuevo acuerdo nacional para romper con la exclusión y el deterioro en el campo mexicano. Son semillas de un proceso prolongado. Sin duda las leyes podrán perfeccionarse. Probablemente, a partir de la experiencia adquirida en los dos primeros años de vigencia, ya se estarán generando las propuestas que precisen y mejoren los procedimientos y su aplicación. Posiblemente ya existen iniciativas y ponencias que pudieran debatirse y precisarse para mejorar. Pero estamos entrando en un debate riesgoso en que lo que se propone es volver atrás, en que se rechazan los avances para volver a lo de antes, a lo que queremos superar. Este debate, a partir de un reclamo conservador y hasta retrógrado, que inventa un pasado imaginario, oculta los verdaderos retos y problemas que debemos enfrentar. Ojalá y estuviéramos discutiendo propuestas y posiciones para atender y superar problemas reales, tareas posibles y caminos verdaderos.

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Política agraria y estructura territorial* Hubert C. de Grammont

a política agraria que se implementó durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, especialmente con la modificación del Artículo 27 constitucional y la nueva Ley Agraria, tiene que ser analizada en el

contexto de la política económica y el papel que se asigna al campo en el modelo de desarrollo neoliberal. Tres ejes analíticos son clave para guiar nuestra reflexión: L 1. la concepción respecto al papel del Estado en los procesos de reparto de la riqueza rural; 2. la visión acerca de la compleja relación que debe existir entre la producción para el mercado nacional (seguridad alimentaria) y la producción para la exportación (ventajas comparativas), y 3. el tipo de actor productivo que se está buscando privilegiar con el modelo de desarrollo actual. A la luz de esa propuesta veamos cuáles fueron los planteamientos de las principales fuerzas en juego durante el sexenio salinista. Hubert C. de Grammont, doctor en sociología, es investigador del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM y coordinador de la Red de Estudios Rurales, A.C. * Esta ponencia se deriva de un trabajo colectivo más amplio sobre “ La política agropecuaria mexicana: balance y perspectiva “. realizado con Sara Lara y Blanca Rubio, que será publicado en el libro Políticas públicas alternativas, coordinado por Enrique de la Garza


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La propuesta agraria del Estado En primer lugar, la política salinista buscó establecer las condiciones para crear una estructura agraria acorde con las condiciones planteadas por la integración comercial previstas por el Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos y Canadá. Para sus promotores, el campo se escindirá inevitablemente en dos, y para cada sector habrá una política diferenciada: un campo empresarial, moderno y competitivo en el mercado internacional, y otro campesino, atrasado y de subsistencia, apoyado por limitados programas de combate a la pobreza (Pronasol u otros).2 Frente a este panorama esencialmente bimodal podemos agregar una tercera dimensión al futuro campo mexicano: el abandono de tierras agrícolas por ser improductivas o inútiles en el esquema de mercado abierto.3 El modelo económico neoliberal nos lleva entonces hacia una estructura agraria dividida en tres: las tierras comerciales para la producción agropecuaria-forestal, las tierras de autosuficiencia y las tierras improductivas. Para lograr esa estructura agraria trimodal el Estado renuncia a su papel de regulador y gestor de la propiedad de la tierra en el combate permanente a la concentración de la riqueza. Por eso, más que por las obvias limitaciones existentes para satisfacer todas las solicitudes de tierra, renuncia a su derecho de expropiar y a toda posibilidad de mantener ciertas formas de reparto agrario que permitirían contrarrestar la pobreza. Por el contrario, anula el concepto de latifundio disfrazado o neolatifundio y otorga todas las facilidades para la concentración de la tierra.4

2 La política gubernamental plantea la existencia de tres tipos de productores: los productores con capacidad productiva (15% del total), quienes pueden competir en el actual marco económico; los productores con potencial productivo (35%), aquellos que pueden volverse productivos con programas de apoyo gubernamental, y los productores sin potencial productivo (50%), para los cuales se pretende generar programas de empleo. De acuerdo con la lógica económica actual, los productores con potencial productivo deberán ubicarse paulatinamente en uno de los dos polos de la estructura social. Esta clasificación ha sido criticada por inscribirse en el marco del modelo económico vigente, sin tomar en cuenta la posibilidad de crear nuevas formas de aprovechamiento de los recursos naturales y sin ofrecer p rspectivas reales de creación de empleo. e3 Según estimaciones realizadas por instituciones internacionales, se espera una importante disminución de la superficie cultivada de cereales en los próximos años, en particular maíz y trigo, que puede variar de 400 000 hasta 800 000 hectáreas. 4 El nuevo Artículo 27 constitucional, en su Fracción XVII, prevé que las tierras que rebasan los límites establecidos sean vendidas por su dueño en el plazo de un año o, pasado ese lapso, puestas en almone da pública. Ello significa que no sólo no se castiga al infractor, sino que se le concede un amplio plazo para legalizar su situación. El artículo 124 de su Ley reglamentaria precisa que "las tierras que conforme a lo dispuesto en esta ley excedan la extensión de la pequeña propiedad individual, deberán ser fraccionadas, en su caso, y enajenadas de acuerdo con los procedimientos previstos en las leyes de las entidades federativas". A la fecha, tres años después de emitida la Ley, ningún estado se ha dotado de tal legislación. Por su parte, el fin del rezago agrario se limita a la revisión expedita de los expedientes que, bajo las actuales circunstancias (leyes incompletas e inconsistentes), en su enorme mayoría no pueden ser más que negativos.

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También renuncia a otra de las ideas fundamentales del agrarismo: la función social de la propiedad que debe producir y ser útil a la Nación. Es en nombre de ese principio que el Estado tenía derecho de expropiar, sin indemnización, las tierras que rebasaban el límite de la pequeña propiedad o las tierras, tanto privadas como ejidales, que no se cultivaban por más de dos años.5 Pero, en la perspectiva de tener tierras inútiles, el principio de la función social de la tierra para abastecer de alimento a la población nacional pierde sentido. Por otra parte, esta política busca crear un nuevo actor productivo capaz de sustituir la acción gubernamental para invertir en el campo. El agricultor, el hombre emprendedor del campo, el productor familiar que fue agente preferencial del desarrollo agrícola de las últimas décadas, no es la pieza clave en los cálculos del neoliberalismo. Desde el punto de vista gubernamental, la cartera vencida, que afecta esencialmente a productores medianos y grandes y tiende a crecer a pesar de los programas de reestructuración, aparece como un mal necesario para lograr la modernización del campo.6 Por eso, los agricultores que no logran ser competitivos en el actual marco económico, y que cayeron en cartera vencida, no pueden esperar solucionar su endeudamiento y tarde o temprano tendrán que desaparecer. En su lugar, se espera ver la aparición de grandes empresas directamente vinculadas con la inversión agroindustrial. El neoliberalismo agroexportador intenta sustituir al agricultor, que fue el agente de cambio con la revolución verde, por la sociedad mercantil, que debe serlo en tiempos de apertura comercial.

5 Para profundizar sobre los aspectos legales que sostienen los conceptos del combate a la concentración de la riqueza y la función social dela propiedad, véase el trabajo de Juan Carlos Pérez Castañeda, La propiedad y el nuevo derecho agrario en México (mimeo), 1994. 6 Tomando como modelo la actual estructura agraria de los países industrializados (sin reparar en sus graves problemas), se aduce que paralograr la modernización del campo mexicano la población económicamente activa en el sector agropecuario-forestal debe pasar de 27% a menos de 10%.


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Eso explica por qué la nueva Ley limita el concepto de patrimonio familiar ejidal (imprescriptible, inembargable e inalienable) al espacio ocupado por el asentamiento humano (bienes personales), pensado antiguamente como un mecanismo para proteger al productor familiar del despojo de sus bienes personales y productivos, y abre las posibilidades de privatizar las tierras parceladas o de uso común (bienes productivos).7 Explica también por qué la Ley no aporta nada nuevo en cuanto a las posibilidades de asociación entre pequeños productores, sean privados, ejidatarios o comuneros. Simplemente reitera, en su título cuarto, la existencia de tres formas asociativas: unión de ejidos, asociación rural de interés colectivo (ARIC) y sociedad de producción rural. En contraste, dedica un título completo, el sexto, a la creación de las sociedades mercantiles propietarias de tierras agrícolas, ganaderas o forestales, pensadas para atraer el capital financiero, en particular el extranjero. La principal organización nacional del sector empresarial agroindustrial, el Consejo Nacional Agropecuario, apoyó incondicionalmente la proposición gubernamental. Sin embargo, es importante destacar que en los siguientes meses a la aprobación de la nueva Ley Agraria, numerosas organizaciones regionales o sectoriales de agricultores hicieron fuertes críticas a algunas de sus propuestas, en especial en torno a la creación de sociedades mercantiles. La propuesta del Consejo Agrario Permanente Después de fuertes tensiones internas, el Consejo Agrario Permanente (CAP) aceptó la modificación del Artículo 27 constitucional propuesta por el gobierno y por tanto reconoció la necesidad de terminar el reparto agrario con el finiquito del rezago agrario. Pero al poco tiempo, la propuesta gubernamental de nueva Ley Agraria le obligó a dar una respuesta capaz de defender la economía campesina. La inconformidad de las organizaciones campesinas se centró en los capítulos de

7 A ese respecto, se ha afirmado que la nueva Ley crea de hecho una nueva forma legal de tenencia: la propiedad privada ejidal, ya que no hace falta su titulación en dominio pleno para ser transmisible, enajenable y prescriptible (Juan Carlos Pérez Castañeda, op. cit.).

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la Ley referidos a la tenencia de la tierra, al fomento a la producción agropecuaria, a la estructura organizativa del ejido y a las sociedades mercantiles.

El conjunto de propuestas hechas por el CAP a la nueva Ley mantienen como referente implícito la autosuficiencia alimentaria (o la seguridad alimentaria), un mercado protegido (o menos abierto que en la actualidad), un Estado benefactor eficiente, el respeto a la vida autónoma de las organizaciones, la concertación entre organizaciones campesinas y gobierno para la planificación de la producción agropecuaria, una agricultura subsidiada y el pequeño productor como protagonista del desarrollo agropecuario-forestal. Sobre estas bases se destacan cinco proposiciones claves: 1. Se mantiene la función del Estado, en cuanto a su papel en la planificación y

fomento productivo, a través de la formulación de programas nacionales de desarrollo rural de largo alcance (del tipo de las Farm Bill en Estados Unidos y de la Politique Agricole Commune en Europa). No obstante, la nueva Ley sólo propone programas de mediano plazo anuales (artículo 8).

2. Se conserva el concepto de patrimonio comunitario del ejido y, por lo tanto, la indivisibilidad de las tierras de uso común, así como los derechos familiares de sucesión de la parcela para proteger al pequeño y mediano productor, cuando la Ley aprobada promueve la privatización de las tierras.

3. Se fortalece la vida democrática ejidal y comunal, precisando el papel de sus órganos de decisión, mientras que la propuesta oficial tiende a debilitar la función de éstos.

4. Aun aceptando la idea del agotamiento del reparto de las tierras nacionales, se mantiene la de un reparto agrario selectivo. Para eso se plantean tres posibles fuentes de acceso a la tierra: a) el neolatifundio;8

8 Se mantiene el concepto de neolatifundio fijando la superficie total de la pequeña propiedad a partir de cuatro criterios que impedirían la excesiva concentración de la tierra: 1) contabilizar a nivel nacional los predios de cada propietario, 2) mantener el concepto de prestanombres (que desaparece en la nueva Ley), 3) sancionar penalmente la simulación agraria (no hay penalización legal del latifundio en la nueva Ley), y 4) entregar 50% de los latifundios a los núcleos agrarios que denuncien su existencia.


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b) las tierras que se benefician de obras públicas que modifiquen o intensifiquen el uso del suelo (suelo, esencialmente), tal como lo preveía la Ley anterior;

c) las tierras decomisadas al narcotráfico (posibilidad prevista en la nueva Ley).

5. Se busca que las sociedades mercantiles propietarias de tierra sean un

instrumento legal al servicio de los legítimos productores agropecuarios y forestales (pequeño propietario, ejidatario o comunero) y no del capital financiero nacional o extranjero.9

A pesar de los esfuerzos del CAP para proponer una ley alternativa que tome al pequeño productor familiar como un actor fundamental del desarrollo del campo, sus propuestas más importantes no fueron tomadas en cuenta por el Congreso de la Unión. Ni siquiera se oponían dos concepciones antagónicas de la sociedad (digamos el socialismo en contra del capitalismo). Se trataba sólo de dos visiones diferentes en torno a la conducción de la apertura comercial y la privatización de la economía. Se impulsó el modelo de la gran empresa vinculada al capital financiero. Una política agraria vinculada a la reestructuración productiva Consolidada la política de apertura comercial y privatización y a la luz de los conflictos agrarios que surgieron después de la aprobación de la nueva Ley Agraria, es necesario repensar el problema de la tierra. En contra de la idea de hacer de la gran empresa la panacea de la modernización, se debe dar su lugar a todas las formas de producción, en particular a la familiar. Eso, no por prurito populista sino porque la actual situación nacional e internacional demuestra que la gran empresa es incapaz de asegurar un desarrollo equilibrado, sustentable y con justicia social. 9 Para ese propósito se plantea que sólo los productores agropecuarios mexicanos (pequeños propietarios, ejidatarios o comuneros) pueden ser dueños de acciones de tipo "T" (tierra), mientras los extranjeros (personas físicas o morales) sólo podrán ser propietarios de acciones de tipo "B" (bienes muebles), pero sin rebasar 30% del monto total del capital social de la sociedad. •ESTUDIOS AGRARIOS•

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Alguno de los principales elementos que deben guiar esa reflexión son los siguientes:

1. La apertura comercial, aun si se lograra revisar para asegurar la autosuficiencia alimentaria, provocará profundos cambios en la estructura productiva nacional. Las consecuencias inmediatas de esa política son:

a) la bancarrota de una parte de la agricultura nacional; b) el incremento de los procesos de migración del campo a la ciudad (o

hacia Estados Unidos), y c) el abandono de ciertas tierras que se volverán improductivas, mientras se

sobreexplotan las más aptas para las necesidades del mercado. 2. El ejido ha dejado de ser la unidad básica unívoca de todas las acciones en el

campo. Ya no es una unidad económica eficaz, no sólo por la falta de apoyo gubernamental sino porque los procesos de diferenciación social en su interior han creado múltiples intereses que tienden a fraccionarlo en grupos de interés claramente diferenciados. Uno de los efectos de esa diferenciación social es que las empresas campesinas no integran indistintamente a todos los ejidatarios sino a grupos específicos, normalmente de un mismo nivel económico. Desde la década de los ochenta tampoco parece ser un aparato político corporativo eficiente. Tal vez se está fortaleciendo como aparato administrativo por la política gubernamental que lo utiliza como instancia de intervención del Pronasol. Por otro lado, es contradictorio mantener un solo marco jurídico rígido que determina el funcionamiento del ejido a lo largo y ancho del país cuando existen múltiples formas concretas de organización ejidal. Parece que un esquema flexible de organización respondería mejor a las necesidades cambiantes de las regiones campesinas. En ese sentido, es importante rescatar el planteamiento gubernamental que se ha mantenido en el texto definitivo de la nueva Ley: es el Reglamento Interno de los ejidos y comunidades, elaborado por ellos mismos, el que debe determinar la vida de cada núcleo agrario (artículo 10). Eso abre también la posibilidad de participación de los grupos sociales que, por no ser titulares de la parcela, no tienen canales de representación en el ejido, como sucede con mujeres, jóvenes, jornaleros y avecindados.


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3. Si bien hubo razones históricas para establecer una clara diferenciación entre tierras agrícolas y ganaderas hay que reconocer que esto produjo un impacto negativo sobre el buen uso del suelo. Una ley agraria alternativa debería encontrar instrumentos adecuados para permitir la integración de la actividad ganadera y agrícola, sin descuidar los instrumentos de control del tamaño de la propiedad y del uso de los recursos naturales.

4. Es políticamente estéril y económicamente ineficaz mantener una dicotomía

antagónica entre ejido y pequeña propiedad. La crisis de rentabilidad del sector agropecuario ha propiciado el acercamiento entre ejidatarios y pequeños propietarios en torno al problema de la cartera vencida, mientras se ha fortalecido un pequeño núcleo de grandes empresas agroindustriales competitivas en el marco del TLC. Si se quiere tener una política de fomento eficiente es necesario crear aparatos de representación social que correspondan a los intereses económicos específicos de los distintos grupos de productores. La relación del gobierno con estos últimos debe diferenciarse de acuerdo con el nivel económico de sus empresas y no con su estatus jurídico.

Tomando en cuenta esos elementos que conforman el marco social y político de toda acción agraria creemos que una política agraria alternativa, que busque mantener la función social de la propiedad y regular la distribución de la riqueza social de la Nación entre todos los ciudadanos debería tener dos ejes de inversión fundamentales: 1.

Un reparto agrario selectivo para impedir el acaparamiento ilegal de tierras y luchar en contra de la pobreza.

2. La rehabilitación agraria para limitar los efectos del minifundio. Ambas medidas son compatibles con el respeto a todas las formas de tenencia de la tierra, con la inserción de la agricultura en los procesos de globalización (la apertura comercial, el retiro del Estado de la esfera de la producción, la desrregulación, etcétera), y se inscriben en el marco del fomento de la eficiencia productiva y el bienestar de la población nacional.

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El primer eje, la idea de mantener un reparto agrario selectivo —planteada por el CAP en 1992—, señala que ahora menos que nunca se puede abandonar la función social del Estado de luchar contra la pobreza y repartir la riqueza social, porque la mitad de la población vive por debajo del nivel de producción definido por los propios organismos internacionales de cooperación. Retomamos la idea de un reparto selectivo, a diferencia del reparto masivo llevado a cabo desde la Revolución hasta la década de los sesenta porque, aun en el marco del Artículo 27 constitucional antes de su modificación, existen limitadas posibilidades para mantener la distribución de tierras y ninguna de satisfacer la demanda potencial conformada por todos los pobres del campo (y tal vez buena parte de la ciudad). Sin embargo, en la situación actual del país, de pobreza masiva y falta de empleo, toda política de distribución de tierra es un factor más en la compleja lucha por elevar el nivel de bienestar de la población. Por modesta que sea la distribución de tierras, en el futuro debe vincularse con las necesidades de una estructura productiva eficaz, tanto para el autoconsumo familiar como para la producción mercantil campesina. Las propuestas del CAP para mantener la posibilidad del reparto de los latifundios disfrazados, las tierras mejoradas por la inversión estatal y las tierras dedicadas al cultivo de enervantes siguen vigentes, pero son insuficientes en el actual marco legal. Efectivamente, la tendencia impuesta por el marco jurídico aprobado durante el sexenio salinista consiste en trasladar la realización o mantenimiento de las obras de infraestructura al sector privado (se privatizan los recursos naturales, en particular el agua). En ese nuevo contexto hay que repensar los derechos y deberes de cada una de las partes involucradas: las compañías que obtienen las concesiones de explotación, los agricultores (ejidatarios o pequeños propietarios) que se pueden beneficiar de las obras de infraestructura realizadas con inversión privada y el gobierno. La idea central que defendemos es que los bienes naturales son propiedad de la Nación y que su concesión a particulares no puede ir en contra de los intereses nacionales. Si se cree que el gobierno debe regular el acceso a los medios naturales de producción para lograr un desarrollo equilibrado, se puede pensar en mantener mecanismos de redistribución de la tierra cuando ésta se beneficia de las obras de irrigación que mejoran su calidad, independientemente de saber si el agua o la realización de las obras hidráulicas han sido concesionadas a particulares.


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Por otro lado es injusto y, suponemos, legalmente problemático dar un año a los propietarios de latifundios disfrazados para regularizar su situación y no prever ningún castigo para quienes infrinjan la Ley Agraria. También allí hay que pensar mecanismos precisos que permitan repartir las tierras ilegalmente poseídas, con estricto respeto a las propiedades legalmente constituidas. No hay ninguna razón, que no sea de índole ideológica (la defensa del concepto romano de la propiedad privada de usar y abusar), que impida mantener formas reguladas de acceso a la tierra en el marco de la política neoliberal. El ejemplo europeo lo demuestra ampliamente. Creemos que, aunque la última palabra la tienen los abogados, el reparto agrario selectivo propuesto puede inscribirse en el marco del llamado finiquito del rezago agrario, siempre y cuando se precise la Ley Agraria para tal efecto. Si no se puede, se debe enfrentar la difícil tarea de volver a modificar el Artículo 27 constitucional. El segundo eje, la rehabilitación agraria, se relaciona con la necesidad de una estructura agraria adecuada a las exigencias de la producción eficiente.10 En síntesis, se trata de conformar empresas compactas y de tamaño adecuado en contra de las históricas tendencias al parcelamiento y disminución de la propiedad, sea ejidal o privada.11 La propuesta consiste en emprender una acción sistemática y de larga duración para compactar las parcelas ejidales; sin embargo, padece de varias limitaciones si no se acompaña de un proyecto más preciso: sería excesivamente onerosa si se plantea como un programa nacional aplicable a los cerca de 29 000 ejidos; resultaría pensada exclusivamente para el sector ejidal cuando el problema del minifundio atraviesa por igual al sector de la pequeña propiedad. Su mayor limitación consiste en que podría considerarse un esfuerzo inútil en la medida en que, mientras el gobierno gastaría enormes cantidades de

10 Hace algunos años el Centro de Estudios Históricos del Agrarismo Mexicano (CEHAM) elaboró una propuesta de rehabilitación agraria para revertir el problema del minifundio y parcelamiento de la tierra ejidal (Carlota Botey y Everardo Escárraga,La recomposición de la propiedad social como precondición necesaria para la refuncionalización del ejido en el orden económico. (Notas de presentación de una propuesta de nueva reforma agraria), mimeo, 1990. Esa proposición fue retomada por el Consejo de Organización Agrarias (COA) en su proyecto de redacción del nuevo Artículo 27 constitucional. 11 El posible modelo de la rehabilitación agraria se encuentra en Francia cuando, en el marco de la creación del llamado Mercado Común (idea anterior a la creación de la Comunidad Económica Europea) ese país decidió ser una de las principales potencias del mundo agrícola.

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dinero para compactar parcelas, los propios productores seguirían subdividiendo sus tierras (aún más en la perspectiva de la privatización) para heredar a su familia. La rehabilitación agraria puede constituir una salida a la falta de productividad de una importante proporción de las unidades de producción familiar, siempre y cuando se vincule estrechamente con la problemática de la reestructuración productiva y se creen las condiciones para que sea redituable a corto o mediano plazo. Donde los productores se organicen para crear empresas productivas, el programa de rehabilitación podría intervenir para facilitar la compra de tierra, la permuta, la aparcería o la renta, apoyando con información adecuada sobre los mercados regionales de tierra, subsidios (se puede pensar en un fideicomiso para otorgar créditos hipotecarios a plazos de 15 a 25 años) y acciones legales con el fin de dar a la empresa una estructura agraria adecuada. Una tarea fundamental y permanente de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), debería ser la regulación y fomento de esos mercados regionales de tierra para hacerlos más eficientes y menos onerosos. Además, el establecimiento de reglas mínimas para regular la posesión de la tierra, en particular a través de la renta, permitiría luchar contra la práctica de la agricultura extractiva e itinerante (se explotan intensivamente las tierras rentadas con miras a obtener la mayor productividad posible sin importar su conservación a largo plazo; cuando disminuye su productividad se busca alquilar otra tierra para reproducir el esquema de explotación), que tanto daño hace a nuestros recursos naturales y pone en riesgo nuestra capacidad productiva futura.12 La nueva Ley Agraria, en su afán de desregular y simplificar las modalidades de accesos a la

12 Es difícil medir la importancia exacta del arrendamiento porque las estadísticas nacionales no lo registran. Sin embargo, un estudio reciente (con una muestra de 6 024 unidades productivas en 10 distritos de riego, que corresponde a 45% del total de la superficie de los 78 distritos de riego del país) establece que 20% de los productores cultivan tierras ajenas (en renta, aparcería o permuta), y que esas tierras representan 30% de las tierras cultivadas en esas regiones. Precisa que de esas tierras 60% se rentan, 39% se dan en administración, mientras menos del 1% se toman en aparcería. "Como consecuencia, 20% de los usuarios que acceden a la tierra mediante formas combinadas, que implican o no la propiedad del predio, controlan 74% de ese recurso." (Sergio Villena y Ma. Luisa Torregrosa, "Productores y tierra en diez distritos de riego", ponencia presentada en el Seminario Internacional sobre Nuevos Procesos Rurales, Taxco, Guerrero, del 30 de mayo al 3 de junio de 1994).


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tierra, ha omitido esa posibilidad. Proponemos que se agregue un capítulo a la tual Ley, que norme, en lo general, las modalidades de arrendamiento de la rra (agrícola, pecuario, forestal) y de su adecuada explotación. ac

tie Una condición sine qua non de esa proposición es que la rehabilitación agraria no pase por la estructura ejidal sino por las empresas productivas. De esa manera puede ser un instrumento para fortalecer la pequeña producción organizada en empresas de primer, segundo o tercer nivel, y limitaer la migración. Se vincula con la necesidad de producir alimentos para la Nación o para el mercado externo. Es importante señalar que, por razones históricas obvias, sabemos mucho sobre procedimientos legales para tener acceso a la tierra (tanto para lograr el reparto, como para impedirlo). También sabemos mucho sobre conflictos agrarios, pero sabemos muy poco o nada sobre los procedimientos económicos, sociales y culturales de acceso a la tierra. Los censos nacionales no analizan ese problema, tampoco los estudiosos de lo agrario le han dedicado mayor atención. Por eso hoy en día estamos atados a la idea del reparto agrario de viejo cuño, corporativizado, burocratizado, corrupto y sin ninguna vinculación con la eficiencia productiva y no tenemos capacidad para plantearnos un reordenamiento productivo eficiente del territorio nacional. Para posibilitar el uso eficiente del suelo, la SRA primero debería fomentar la realización de investigaciones sobre los mercados regionales de tierra. Es necesario, a nivel nacional, el conocimiento sistemático de ese problema para tener una intervención eficaz y permanente sobre el reordenamiento territorial. Muchos autores, tanto aquellos que apoyaron el proyecto gubernamental finalmente aprobado del nuevo Artículo 27 constitucional como sus opositores, han exagerado la importancia de las exigencias de Estados Unidos para que el gobierno mexicano renunciara a toda posibilidad de intervenir en la regulación del acceso a la tierra. Parece que son esencialmente fuerzas políticas nacionales las que impulsaron el actual proyecto agrario, que apuesta todo al gran capital privado. Si es así, estamos aún en tiempo para pensar en un modelo de apertura de nuestra economía con mayor equidad social.

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Los desafíos del nuevo marco normativo agrario* Cassio Luiselli Fernández

stamos hoy en una nueva etapa de la vida agraria nacional. Con las reformas al Artículo 27 constitucional y la Ley Agraria reglamentaria hay un marco normativo enteramente distinto que propiciará cambios muy

profundos en la estructura agraria del país y cuyos efectos habrán de sentirse con intensidad hacia mediano y largo plazo. E Como en todo proceso de ruptura y discontinuidad nos enfrentamos a retos, riesgos y oportunidades que resulta imperativo tratar de conocer. Justamente porque es preciso minimizar los riesgos y aprovechar las oportunidades con la responsabilidad y el sentido de compromiso que el momento reclama. En este documento destacaremos sobre todo el papel fundamental que le corresponde jugar a la pequeña unidad de producción agrícola en esta nueva etapa de la vida agraria nacional. No sólo afirmamos que las pequeñas explotaciones agrícolas tienen viabilidad, sino más todavía, que son la clave para reanimar productivamente al campo y a la vez atender a las necesidades nacionales de combatir la pobreza, generar empleos y reactivar el mercado interno. Además, Cassio Luiselli Fernández, doctor en economía agrícola, fue Coordinador Ejecutivo del Sistema Alimentario Mexicano de 1979 a 1982. Actualmente es embajador de México en Sudáfrica. * Ponencia presentada en el Foro sobre la reforma del sector agropecuario. Campeche, febrero de 1992.


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las pequeñas unidades de producción, ahora con múltiples posibilidades de asociación y de hacer agricultura de contrato, pueden integrarse hacia adelante en la cadena producción-distribución y así enfrentar los desafíos de la apertura económica y del Tratado de Libre Comercio (TLC). La gran empresa agrícola tendrá también un papel que jugar, pero éste habrá de operar bajo premisas técnicas y gerenciales muy diferentes; en todo caso, su importancia numérica y su aporte al empleo y la producción de alimentos será siempre menor que el de la pequeña agricultura. No nos ocuparemos mayormente de ella en este texto.

Así pues, pensamos, es necesario pugnar porque el nuevo marco regulatorio del campo abra un amplio espacio para las pequeñas unidades de producción agrícola. En el éxito o fracaso de las mismas está, justamente, el poder disminuir los riesgos y aprovechar las oportunidades de la nueva realidad agraria. Los riesgos son evidentes: hay una situación mucho más fluida, que requerirá continuos ajustes, y ello puede marcar aún más la desigualdad ya existente en nuestra estructura agraria. Pero las oportunidades son también formidables y pueden ser positivas al abrirse una gama amplia de facilidades para formas de organización productiva autónoma y mecanismos para la acción colectiva de los campesinos. Nuestros campesinos son ahora libres de asumir sus propios riesgos y están expuestos a la posibilidad de éxito o fracaso. Toca desde luego al Estado estar alerta y mostrar decisión y agilidad suficientes para asistirlos. En ningún momento se puede suponer que el nuevo marco normativo, por sí mismo, va a resolver los problemas y a propiciar una estructura agraria más igualitaria: el gobierno debe estar cerca de los campesinos atendiendo sus reclamos de justicia y sus nuevas necesidades de organización y reestructuración productiva. Es preciso reflexionar que en el campo habrá nuevos agentes económicos y que el mercado tendrá funciones en ámbitos que hasta hace poco parecían impensables: se pueden, por ejemplo, transmitir a título oneroso derechos de propiedad y rentar parcelas. Esta nueva situación hará que la entrada y salida de productores a las parcelas y empresas agropecuarias sean más dinámicas y flexibles. Por ello, también es preciso conciliar eficiencia con justicia e igualdad.

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Con el nuevo marco legal y las recientes reformas económicas nuestra estructura agraria habrá de transformarse profundamente. Procuremos que este proceso permita suficiente flexibilidad a las empresas del campo para poder así asumir el reto de modernizarse. Es importante insistir en la necesaria flexibilidad de las empresas y otras figuras institucionales porque el cambio tecnológico, así como las abruptas modificaciones en los precios relativos (internos y externos) y las cambiantes necesidades del financiamiento del mercado, requieren mucha más sensibilidad para enfrentar la competencia. Por eso hablamos inclusive de una nueva plasticidad institucional que permita, como nunca antes, cambiar las escalas de producción, adoptar tecnologías y formas de organización diferentes según las cambiantes exigencias del entorno. Cabe pues preguntarse ¿cuáles podrían ser las características esenciales de la nueva estructura agraria? En general, aceptamos que la situación va a cambiar profundamente pero que no se puede anticipar con precisión cuál será dicha estructura, ni tampoco determinar la velocidad de su cambio. Pero en todo caso precisamos, aunque sea de manera general, de una visión normativa de una nueva estructura agraria, justamente para desarrollar estrategias para la acción pública y para apoyar las acciones de los campesinos. Se trata de saber hacia dónde queremos avanzar, no de entender y normar a priori una estructura que va a ser espontáneamente modificada y organizada por los propios campesinos. Justamente ese es el cambio en el marco normativo: hay más libertad de acción y más espacio para la iniciativa a nivel de los propios productores. Se trata, en suma, de prefigurar escenarios alternativos y cuáles serían los riesgos o desviaciones en la estructura agraria que queremos evitar. La situación de partida Hasta cierto punto vamos a tierra incógnita, pero partimos de una situación concreta y harto conocida: nuestra dispar estructura agraria. Tomemos tres de sus rasgos centrales para definirla y considerarla como punto de partida. Estos tres rasgos dominantes están orgánicamente vinculados y son: la persistencia de una estructura agraria marcadamente polarizada o bimodal, en medio de una gran pobreza campesina; la prevalencia del minifundio como la forma de organización


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productiva generalizada del campo mexicano, y el hecho de que el mayor contingente de campesinos del país está conformado por jornaleros sin derechos establecidos sobre la propiedad de la tierra. Es solamente a partir de esta situación

tructural real que debemos intentar visualizar nuestras opciones y soluciones turas. Veámosla con detenimiento: es

fu Primero. Por lo que respecta a la bimodalidad, sabemos bien que nuestra estructura agraria se compone de dos subsectores claramente diferenciados; por un lado, un sector relativamente pequeño pero creciente de agricultura comercial, conformado por productores medianos y grandes, relativamente bien integrados en sus cadenas productivas y que han aprovechado bien las oportunidades del mercado interno y externo. Por otro lado, un polo que podemos llamar el núcleo campesino, que conforma el mayor conglomerado de productores del campo, generalmente asentados en zonas de minifundio y de menor capacidad agrícola, con escaso acceso a crédito e insumos modernos. Son productores sobre todo de maíz, frijol y alimentos de consumo popular. Este núcleo campesino que comprende alrededor de 18 millones de personas es también el segmento más pobre de la sociedad mexicana. Sin hacer aquí un recuento minucioso de nuestra estructura bipolar conviene mencionar que, según lo que se señala en el Censo de Población y Vivienda de 1990, justamente los indicadores de atraso y pobreza más severos se dan en estados donde prevalece la pequeña agricultura campesina e indígena de minifundio; sobre todo en el centro y en el sur del país (notablemente Guerrero, Oaxaca y Chiapas). Esas zonas muestran un rezago en términos de la transición demográfica que ya vive el país. Son zonas de gran pobreza, pobladas por gente joven y todavía con muy alto crecimiento demográfico. Esta estructura bimodal expresa los principales obstáculos a la transformación con equidad que queremos no sólo de la agricultura sino de la sociedad rural en su conjunto. De contar, en el caso contrario, con una estructura agraria más igualitaria o unimodal, tendríamos un factor esencial para la transformación productiva con equidad, como se dio en países que tuvieron una situación de origen más desventajosa que la de México, tal como es el caso de Taiwán, Corea e inclusive de algunos países latinoamericanos. Segundo. Respecto a la prevalencia del minifundio, se hace necesario decir que debemos tomar en cuenta que más de dos terceras partes de nuestras unidades productivas son minifundios menores de cinco hectáreas: más de dos millones de unidades de producción. El minifundio

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constituye, pues, el núcleo de nuestros problemas rurales de pobreza, improductividad y degradación de nuestros suelos y recursos agroecológicos. En cualquier estrategia productiva socialmente eficiente debe plantearse la liquidación progresiva del minifundio. Tercero. Tenemos más de tres millones de jornaleros agrícolas, el segmento más numeroso del campesinado mexicano, que no cuenta con derechos de propiedad ni laborales permanentes. Es una ironía que después de una larga reforma agraria tengamos hoy en números absolutos y relativos más campesinos sin tierra que al inicio de la misma. No habrá reactivación agrícola exitosa, y a la vez socialmente admisible, si no se logra disminuir con acceso a empleos y recursos el número de jornaleros. Con ello, además, estaremos mitigando la migración del campo a la ciudad. Pero el nuevo marco normativo puede aprovecharse propiciando la absorción de jornaleros, justamente en figuras novedosas de asociación y contratación. Es lo que permitiría mayor empleo y mejores condiciones para los mismos, incorporados también en procesos de capacitación y organización.

Este es, pues, el marco ineludible de partida. Son estos tres rasgos los parámetros que nos deben hacer anticipar con realismo las condiciones de la evolución agraria del país. Sólo a partir de ellos podemos prefigurar con objetividad cuál pudiera ser una estructura normativa económicamente posible y socialmente deseable para el campo mexicano. Conviene postular entonces un objetivo básico: buscar gradualmente una estructura agraria unimodal donde, en contraste con la situación actual, las diferencias entre los productores más grandes y los más pequeños sean, en los promedios y en los extremos, mucho menores. Simplemente, se trataría de que el minifundio no fuera más la modalidad básica de los productores, sino pequeñas y medianas explotaciones unifamiliares y multifamiliares, preferentemente y en condiciones de productividad comparable con las empresas más grandes. Para decirlo sencillamente, se trata de lograr una estructura más pareja de productores del campo. Desde luego, esto se hará no sin enormes esfuerzos y con mucho tiempo. Lo importante en este momento es aprovechar las nuevas circunstancias y empezar a transitar hacia dicha estructura unimodal.


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Una estructura unimodal disminuiría drásticamente la polarización y el núcleo de producción del sector agrícola de México serían pequeñas y medianas empresas; el mejor antídoto contra la pobreza extrema y contra la degradación de los recursos naturales y humanos que ahora sufre el campo mexicano. Hacia una estructura unimodal A riesgo de resultar esquemático, consideraría por lo menos tres frentes de acción estratégica como los principales para propiciar el cambio estructural hacia la unimodalidad agraria. Me refiero a inducir y privilegiar activamente a las pequeñas unidades de producción, tanto ejidales como de pequeña propiedad; a desarrollar un programa masivo de combate al minifundio y, sobre todo, alentar el surgimiento y conformación de lo que podríamos llamar desde ahora el nuevo ejido. Los vínculos entre estos tres frentes de estrategia son evidentes: hay que propiciar una mayor convergencia entre las formas de tenencia; es decir, que un pequeño propietario o un ejidatario tengan condiciones de producción y un tratamiento igual ante la ley que los vaya haciendo indistinguibles, así como ubicar en la pequeña unidad familiar de producción el nexo productivo básico. Es importante tender puentes y que las distintas formas de tenencia puedan ir gradualmente convergiendo; con eso se estarían alentando formas de cooperación y de organización mucho más flexibles, tal como abrir aparcerías y contratos de renta, lo que crearía más empleos en unidades de producción rentables. También se deben consolidar con nitidez las figuras de derecho de propiedad; la indefinición de un título de propiedad castiga directamente a los campesinos, tanto pequeños propietarios como ejidatarios. Ello hará que los contratos y los convenios de compra-venta y de arrendamiento sean respetados y no se presten al abuso y, además, puedan iniciar un proceso sostenido y creciente de inversión ycapitalización, para hacer frente al minifundio.

Veamos pues los tres elementos centrales de esta estrategia hacia la unimodalidad:

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Primer frente estratégico: estimular a las pequeñas unidades de producción Si partimos de la bimodalidad actual y de la prevalencia del minifundio, resulta obvio que la siguiente etapa de nuestra dinámica agraria debe iniciar una transición hacia empresas familiares pequeñas y medianas; por otro lado, la demografía del país, y en particular la rural, apuntan hacia una creciente estabilidad de la población del campo, lo cual es favorable para estabilizar el número de pequeñas y medianas propiedades que proponemos. Pronto nuestra población rural, que ha decrecido en términos relativos, lo empezará a hacer en términos absolutos. Es importante anticipar cuál puede ser entonces nuestra estructura agraria y propiciar que se constituyan unidades de producción pequeñas y medianas y no minifundios; esto se vincula al problema del desempleo y subempleo rural y a la estacionalidad propia del trabajo agrícola, que ahora puede hacerse sin necesidad de violar leyes y sin inducir la migración del campo a la ciudad: hay que hacer que las formas de propiedad permitan a los jóvenes —y esto lo impedía el anterior marco legal porque establecía una prolija secuencia para tener acceso a derechos de propiedad o de posesión simplemente— acceder legalmente a la tierra y trabajarla en pequeñas empresas, ojalá como propietarios, pero también como aparceros y asociados. Este es realmente el más poderoso instrumento contra el minifundio y la improductividad. Ante el nuevo marco legal creemos que las pequeñas unidades de producción unifamiliares y multifamiliares son las idóneas para generar empleo e inducir la equidad (unimodalidad). Es difícil precisar aquí lo que entendemos por una pequeña unidad familiar o una pequeña empresa agrícola, pues los economistas no hemos logrado consenso respecto a cuál debe ser un tamaño óptimo de parcela. Si bien en el interesante debate que el tema suscita ha cobrado preponderancia la tesis de que las pequeñas unidades tienen mayores ventajas respecto de las grandes, porque son más flexibles y capaces de absorber empleos y tecnología, sin embargo, conviene aclarar que esto no es un precepto de validez universal. No podemos tener criterios absolutos ni maniqueos, sino sólo proponer recomendaciones genéricas respecto a las ventajas de las pequeñas unidades de producción.1

1 H. Binswagner y M. Elgin, "Reflections on land reform and farm size" en Agricultural development in the third world, editado por Carl Eicher y John Staaz, John Hopkins University Press, 1990.


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Aun cuando resulta difícil precisar el concepto de parcela óptima, debemos también relativizarlo a nivel de las diferentes estructuras y superficies entre nuestro estados: no es lo mismo una parcela pequeña en las condiciones de Chihuahua o en las tierras semiáridas del norte mexicano, que en Puebla, Veracruz o Oaxaca. En todo caso, podemos afirmar que en general la pequeña y mediana propiedad en un rango de 15 a 50 hectáreas (de buen temporal) pudiera ser la adecuada para la agricultura; quizá podamos aventurarnos un poco más y decir intuitivamente que las unidades de producción de alrededor de 25 hectáreas en promedio serían las más adecuadas. Podríamos señalar el límite inferior entre cinco y 15 hectáreas y el superior alrededor de 100 hectáreas. Esto varía muchísimo, sobre todo si hablamos de zona de riego o de temporal, y de acuerdo con las circunstancias geográficas y de recursos de los distintos estados de la República. Lo que conviene destacar aquí es que las unidades de producción, ahora mayoritarias (con una superficie menor a cinco hectáreas), deben irse consolidando en unidades mayores que en promedio transiten al rango medio de entre 20 y 25 hectáreas. Definimos pues, de forma genérica, a estas unidades como parcelas productivas preferentemente unifamiliares y aun multifamiliares. Creemos que habría que trasladar ahí el objeto de la política y la programación agrícola, dejando ya a un lado la superficie deseable entre cinco y 25 hectáreas. A partir de los minifundios se puede llegar gradualmente a este tipo de parcela o unidad productiva. En México son las parcelas productivas unifamiliares las que en esta etapa tienen más viabilidad de invertir, crecer, asimilar tecnología, empleo y asumir riesgos. Esto vale tanto para las parcelas ejidales como para las de pequeña propiedad. Por decirlo de otra manera, estaríamos alentando la formación de una pequeña clase media rural, productiva y empresarial y, sobre todo, autosustentable, aquella que Antonio Soto y Gama llamara de rancheros (o la vía farmer). Visto como un proceso, se deberían ir asimilando gradualmente las parcelas del minifundio procurando reagrupar las categorías que el Censo denomina familiares y multifamiliares medianas, con aquellas denominadas de infrasubsistencia y subsistencia. Revertir las condiciones de minifundio y otorgar más estímulos y responsabilidad a las parcelas productivas unifamiliares, son el sentido y el objetivo de nuestra propuesta. Por eso, la programación microeconómica de la política agrícola debe partir de dichas unidades y convertirlas en sujeto de las

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políticas de insumos, crédito, extensión, tecnología y capacitación. Este grupo de campesinos, pequeños y medianos, analizado así por el tamaño de sus unidades, creció desde 1950 a 1970; posteriormente, aunque tenemos datos poco confiables, se presume que por la misma crisis agrícola hubo un proceso de reversión hacia el minifundio. Es ahora el momento de recuperar la dinámica agraria en favor de estas pequeñas y medianas unidades unifamiliares. A ello concurren las formas de arriendo y aparcería que se practicaban —antes de la nueva legislación— en forma extralegal, penalizando con ello la parte más débil en cualquier contrato. Los contratos de arrendamiento y la absorción de trabajadores asalariados no deben, sin embargo, verse como la solución de los problemas agrarios: hay que privilegiar la propiedad misma de las pequeñas parcelas. Sin embargo, los contratos de arriendo y aparcería tienen la ventaja de dar acceso a la tierra y, por lo tanto, empleo a muchos jornaleros que, como hemos visto, no tienen por ahora derechos de propiedad ni acceso a la tierra por otras vías. Por otro lado, son una forma de compartir riesgos. Y esto es importante en el caso de la agricultura de temporal en México. Asimismo, también puede ser un mecanismo para cofinanciar cosechas, pero los contratos de arrendamiento y aparcería se deben asimilar al modus operandi de las pequeñas unidades de producción. Estos contratos deben ser sencillos y buscar que no penalicen al arrendatario y, al mismo tiempo, evitar que los titulares de la tierra sean contratados en sus propias parcelas como peones. Deben estipularse contratos cortos renovables a periodos sucesivos y que simplemente se registren ante las autoridades agrarias y se sometan al imperio de las leyes mercantiles y civiles. Deben tener un estatuto fiscal simple para evitar evasión y para no eludir su registro, privilegiando y garantizando la observancia de los contratos. Ello debería reglamentarse, idealmente, de acuerdo a las condiciones de cada estado del país. El nuevo marco normativo hay que inscribirlo en una fase de nuestra reforma agraria que busca, sobre todo, la consolidación y el perfeccionamiento de las formas de propiedad y el acceso a derechos sobre las mismas por el mayor número posible de campesinos. Por esto, debemos ser particularmente cuidadosos de no permitir un acaparamiento indebido de superficies; es central en esta propuesta eliminar cualquier posibilidad de que resurja, por cualquier vía, la gran propiedad latifundista, sobre todo porque ahora se permite la transferencia onerosa de parcelas ejidales.


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¿Y qué de la gran explotación? Se habla de la necesidad de contar con grandes explotaciones capaces de lograr economías de escala y gran capacidad tecnológica y financiera para asumir el reto de competir en los mercados del exterior, sobre todo a la luz del TLC. La literatura reciente y distintos estudios empíricos se muestran escépticos sobre la presencia de economías de escala en la agricultura, incluso en ciertos productos agroindustriales y de plantación. Hayami y Ruttan, en su célebre libro sobre el desarrollo agrícola internacional, señalan que no hay evidencia de rendimientos crecientes en escala en una muestra muy amplia de países.2 Más recientemente el propio Hayami, en un estudio de las Filipinas,3 señala esencialmente lo mismo: las economías de escala, definidas como costos decrecientes por unidad de producción conforme aumenta el tamaño de las unidades productivas, no han podido ser verificadas empíricamente en cultivos tales como azúcar, café, cacao y árboles frutales. Pero esto es, sobre todo, para la producción agrícola en sí misma. Sin embargo, para algunos cultivos en las fases de transformación y de distribución sí pueden resultar importantes, así como también en algunas tareas como control de plagas y enfermedades. Pensamos, en consecuencia, que una provisión adecuada de insumos, crédito y capacitación puede habilitar a las parcelas pequeñas unifamiliares para producir la mayor parte de los cultivos que requiere el mercado y hacerlo con eficiencia y competitividad. En todo caso, en donde se requieran realmente economías de escala, se pueden lograr a través de asociaciones de productores e, incluso de productores con agroindustrias establecidas que les den escala, mercadeo y compartan riesgos y financiamientos. Aquí es donde las formas, por lo demás conocidas en México, de agricultura por contrato, necesitan ser definidas y precisadas, justamente para inducirlas en las pequeñas parcelas unifamiliares y hacerlas eficientes y competitivas en las fases críticas de distribución y mercadeo. La agricultura por contrato es adecuada para lograr acceso a los mercados, incluso los internacionales, insumos tecnológicos y crédito; también, es un mecanismo útil para dispersar riesgos y para tener aseguradas las fuentes de abastecimiento. Ello permite lograr la integración vertical en las agroindustrias;

2 Y. Hayami y V. Ruttan, Agricultural development: an international perspective, John Hopkins University Press, Baltimore, 1985. (Existe versión en español en el Fondo de Cultura Económica). 3 Y. Hayami, Ma. Agnes R. Quisumbing y Lourdes S. Adriano, Toward an alternative land reform paradigm, Ateneo de Manila, University Press, Manila, 1990.

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sin embargo, es preciso reconocer que son más útiles mientras más perecederos sean los productos y mientras más importante sea el valor que se agregue al producto en las etapas finales de transformación y distribución. En todo caso, la agricultura por contrato debe tomar en cuenta las necesidades de equidad y eficiencia, y los contratos deben ser explícitos y claros. En resumen, la agricultura por contrato puede ser un muy útil suplemento a la estrategia de desarrollo basado en las pequeñas unidades de producción, principalmente, porque puede proveer insumos, información técnica, de mercado y crédito. Así, de alguna manera se compensan las posibles ventajas del tamaño de las unidades mayores.4 Segundo frente estratégico: un programa masivo de combate al minifundio El nuevo marco legal y una política macroeconómica adecuada y estable pueden ser la condición necesaria, mas no suficiente, para alterar y revertir el estado del minifundio. Señalamos antes que el minifundio resulta hoy la forma prevaleciente de la agricultura mexicana, esto es, alrededor del 70% de las unidades de explotación son minifundios, si definimos éstos como unidades menores de cinco hectáreas, aunque hay una mayoría incluso menores a una hectárea. Si bien es cierto, como dijimos en el apartado anterior, que el concepto de parcela óptima es, en el mejor de los casos, relativo, resulta evidente que por debajo de un mínimo crítico de superficie es muy difícil contar con unidades agrícolas rentables provistas de insumos y tecnologías adecuadas. Se puede debatir que el máximo de superficie para clasificar una unidad productiva como minifundio sea de cinco hectáreas. Aceptamos que se trata de un criterio un tanto arbitrario, pero hay una evidente rigidez e inviabilidad básica en unidades extremadamente pequeñas, toda vez que en México prevalece la agricultura de temporal con altos grados de riesgo e incertidumbre productiva. Así, el minifundio considerado como tal a partir de unidades menores a cinco hectáreas de temporal (y su equivalente en riego, de

4 Nicholas W. Minot, Contract farmer and its effect on small farmers in less developed countries, Universidad estatal de Michigan (mimeo), East Landip, 1986.


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acuerdo a la clasificación de la anterior Ley de Reforma Agraria) prevalece en más de dos millones de unidades de producción, situación que incide severamente en la productividad agrícola del país tocando también los problemas centrales del México contemporáneo: la pobreza y la degradación ecológica, muy vinculados entre sí. Afecta la pobreza porque la mayor parte de los campesinos trabaja en minifundios, lo que impide capitalizar sus predios y generar excedentes suficientes para satisfacer las necesidades de sus familias y reinvertir productivamente. Se relaciona con la ecología, porque al no existir acceso a recursos (o tierras alternativas), la presión misma de la población sobre la tierra tiende a sobreexplotar suelos, pastos y mantos acuíferos, lo que degrada y empobrece los ecosistemas rurales, estableciéndose condiciones como las del dilema del prisionero o, en su versión más generalizada, la tragedia de las tierras comunes.5 El ascenso del minifundio fue, en cierta forma, interconstruido en el anterior proceso agrario de restitución-dotación y fue formando nuestra estructura bipolar. Hay que ver al minifundio mexicano no sólo como una estructura, sino como un proceso creciente y empobrecedor: es probable que esté aumentando en número y también que se esté haciendo más pequeño, sobre todo en las regiones más pobres del país. En términos generales podríamos señalar seis medidas genéricas para conformar el programa masivo de combate al minifundio que proponemos:

Primera. Como prerrequisito, concluir el ordenamiento y la regularización, estado por estado, de los títulos de propiedad de los pequeños propietarios y avanzar aceleradamente en otorgar títulos parcelarios a los ejidatarios. Poner al día el catastro de la propiedad rural mexicana es el primer elemento de una política de combate al minifundio. Sólo así podemos facilitar permutas y establecer convenios de compra venta y /o arrendamiento.

Segunda. Declarar de interés público la preservación de la pequeña propiedad y que ésta no se subdivida en extensiones de minifundio

5 Garret Hardin, "The tragedy of the commons", Science, núm. 162, 1968.

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(menores de cinco hectáreas, según vimos). Esto debe incorporarse al marco legal y quizá reglamentarse en atención a las especificidades de cada estado. Tercera. Que ninguna operación de arriendo o compra-venta pueda, de facto, resultar en minifundio, bajo la pena de que ésta se declare inválida conforme a derecho. Asimismo, las ejecutorias de hipotecas y otras formas de traslado de dominio no podrán resultar en minifundios. Cuarta. Que los estímulos crediticios y de otro tipo tiendan siempre a propiciar la consolidación de pequeñas propiedades mayores a las cinco hectáreas. Esto, obviamente, debe manejarse con cuidado y no convertirse en una política regresiva. Quinta. Por la vía fiscal, favorecer y estimular las transacciones que tiendan a consolidar superficies con un mínimo de cinco hectáreas. Este estímulo se puede graduar atendiendo a las condiciones peculiares de cada estado; un ejemplo sería el no causar impuestos a las transacciones de compra y venta. Sexta. Se deben establecer programas estatales y municipales —vinculados quizá a proyectos de Pronasol y de restauración ecológica— para ejecutar permutas y canjes de tierra, consolidando predios mayores al minifundio. Esto es particularmente importante porque se incentiva la convergencia funcional entre la tenencia ejidal y la privada, y va encaminado hacia la unimodalidad. No debe olvidarse que de 15 a 20% de los ejidatarios tienen también pequeñas propiedades de minifundio. De esta manera, vía permutas y canjes organizados en bancos de tierra y otros mecanismos, estaremos atendiendo simultáneamente varios objetivos a la vez.

Además de estas medidas genéricas de combate al minifundio ejidal, hay que mencionar otras que complementan las anteriores. Trascender la visión pegujalera del minifundio ejidal ha sido tradición de la política agraria desde Cárdenas a la fecha. En 1946 por primera vez se define al minifundio (entonces 10 hectáreas), y también por primera vez se abandona la idea de una disponibilidad inagotable de tierra en México; se definen también unidades mínimas de dotación, pero nunca se aplican por la propia presión demográfica, y se empezó a contravenir a la Ley


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dotando ejidos que generan minifundios. Ahora se hace indispensable consolidar ejidos como veremos adelante, pero sobre todo disminuir las unidades parcelarias en los ejidos compactando minifundios; los dos procesos son, desde luego, convergentes y se refuerzan mutuamente. Veamos para esto varias vías de combate al minifundio ejidal: 1. Alentar la fusión de parcelas completas al interior de un ejido. Esto es

enteramente posible en el nuevo marco legal, pues el ejido puede aumentar su tamaño promedio, utilizando la figura de la compra-venta y otras formas de traslado oneroso de titularidad; puede tomar parcelas de minifundio en renta, principalmente si son contiguas, y así formar pequeñas unidades unifamiliares consolidándolas en una combinación renta-compra, o asimilar al ejido parcelas de minifundio privado que le sean contiguas, siempre y cuando no se generen con esto minifundios residuales.

2. El ejido puede asimilar parcelas de otros ejidos, si es que así lo aceptan los ejidatarios en asambleas, sólo si con ello se consolidan parcelas de mayor tamaño y no hay remanentes de minifundio. Con esto el número de parcelas por ejido tiende a disminuir.

3. En general, conviene la fusión completa de dos ejidos, siempre y cuando esto sea posible y aceptado en sus asambleas soberanas; así, se reducirán los costos de servicios y otras tareas toda vez que ahora la superestructura ejidal no será ya el objeto de la política de fomento ni el ámbito de las sociedades productivas básicas.

Estas medidas deben, sin embargo, reglamentarse de alguna manera; quizá en el ámbito de cada estado de la República para que no generen acaparamiento de tierras más allá de las superficies deseables o conflictos y abusos al interior de los propios ejidos. La liberalización y flexibilización del crédito debería también estimular en el ámbito ejidal la compactación de minifundios en pequeñas unidades productivas. Que todas las operaciones ahora permitidas de compra-venta y arriendo al interior de los ejidos no sean válidas cuando la operación de fraccionamiento resulte en una propiedad menor a cinco hectáreas para evitar la creación de más minifundios. Asimismo, los estímulos fiscales señalados para estimar el combate al minifundio de la pequeña propiedad son aplicables en el caso del ejido.

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Así pues, ya no más el modelo del ejido inmutable, rígido y estatizado, pero tampoco el campesino atomizado en sus parcelas de minifundio, sin mecanismos para la acción colectiva y la solidaridad que le otorgan sus ejidos. También es importante visualizar el combate al minifundio en su dimensión ecológica, pues es indispensable conservar, a largo plazo, los recursos naturales y la fertilidad de los suelos: su sobrexplotación y abandono compromete de modo irreversible el capital básico que da sustento a nuestra agricultura. Las condiciones del minifundio exacerban la sobrexplotación de los recursos del suelo, generando su erosión, abatimiento de acuíferos y un círculo vicioso de desgaste ecológico que termina por hacer absolutamente inviable la tierra como recurso productivo. Se debe pues incorporar en la Ley el declarar como interés general la rehabilitación y mantenimiento de los suelos y otros recursos naturales, sobre todo de agua y bosque. Tercer frente estratégico: alentar el surgimiento de un nuevo ejido Este tercer frente de la estrategia unimodal es quizá el más importante porque recoge a los anteriores e intenta reivindicar plenamente la figura del ejido, conservándola y reforzándola, en un marco mucho más fluido, recuperando la iniciativa de los campesinos en las estrategias del desarrollo rural mexicano. ¿Qué es el nuevo ejido? ¿En qué se diferencia del viejo? Fundamentalmente, que ya no es un núcleo vital la superestructura del Comisariado Ejidal, sino las pequeñas empresas o unidades de producción (a partir de las parcelas de producción unifamiliares) que en su seno se formen. Estas tomarán las decisiones básicas de qué, cómo y cuánto producir; ahí se asumen los riesgos y se hace la contabilidad y el cálculo empresarial. Ese es el cambio central. En el nuevo ejido la asamblea de ejidatarios seguirá teniendo funciones importantes para preservar los bienes comunes y otras tareas solidarias y de servicios, pero no debe tener la capacidad de decidir en materias vinculadas a la producción misma. Este nuevo ejido deberá también volver a la idea original y ser el "ejido de los pueblos" que describía lúcidamente Luis Winstano Orozco. Esta es una de sus ideas originales más poderosas: identificar a los ejidatarios con su comunidad


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original, sin hacerlos antagonizar con ella por recursos, manejo de bienes o asuntos políticos; el ejido debe ser parte integral de las comunidades naturales y no una forma superpuesta y rígida frente a las mismas. Esta figura del nuevo ejido es central para la estrategia unimodal que postulamos, porque los ejidos constituyen ya más de la mitad de la tierra agrícola de México. Hay 28 000 núcleos de población ejidal que ocupan 105 millones de hectáreas y cuentan ya con 3.2 millones de jefes de familia. Esta situación plantea dos problemas graves: primero, que sólo una cuarta parte de la tierra es realmente agrícola; más del 80% de ella está sujeta a la incertidumbre y vicisitudes del temporal de lluvias; casi dos terceras partes es tierra ejidal de agostadero y monte de poca utilidad, incluso para la ganadería moderna y, segundo, la enorme magnitud del minifundio ejidal. Si bien el promedio de tierra agrícola por ejidatario es de 7.6 hectáreas, a primera vista todavía suficiente, en realidad más de un millón de productores posee menos de una hectárea. Podemos afirmar, extrapolando cifras de 1980, que por lo menos 70% son minifundios de entre una y cinco hectáreas. El ejido renovado debe flexibilizarse y democratizarse para permitir que fluya la energía creativa de los campesinos a partir de sus parcelas de producción familiar. No es fácil darle concreción a estos postulados, y tal vez ni siquiera deseable, porque toca a los mismos campesinos, con más autonomía, poder modelar sus propias instituciones a partir de un marco normativo general y simplificado. Sin embargo, el Estado debe salvaguardar sus derechos esenciales, fomentar su avance económico, tecnológico y organizacional. Debe evitar el acaparamiento de grandes extensiones buscando la equidad. Hay que fomentar la democracia integral de los ejidos, pero para hacerlos más productivos y atacar el desequilibrio del suelo mexicano en concordancia con nuestro mosaico regional de recursos, geografía y tradiciones indígenas y campesinas. Al tener las parcelas de producción unifamiliar plena autonomía y responsabilidad productiva y concentrar el núcleo organizativo empresarial de la agricultura mexicana, el ejido se autogobierna desde abajo a partir de sus propios campesinos, con lo que su superestructura pasaría a ser sólo la expresión de la asamblea de socios, una instancia de defensa y protección de su patrimonio, servicios, solidaridad, capacitación y conservación ecológica, pero sin mando respecto a qué producir.

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El nuevo ejido, como núcleo de acción solidaria de los campesinos debe velar, sobre todo, por conservar e incrementar el patrimonio ejidal; puede recibir apoyos y canalizar propuestas para construir solidariamente caminos, escuelas, infraestructura productiva hidráulica; desarrollar tareas de conservación y restauración de suelos para reforestar y también para actos de protección civil; asimismo, puede impulsar programas nutricionales educativos y de bienestar social para la mujer campesina. Mucho de esto se desarrolla actualmente con los programas de Pronasol, activando la tradición mexicana de cooperación solidaria como el tequio. Sin embargo, no deberán suplantar las funciones y atribuciones de las autoridades municipales como a veces sucede; el ejido no deberá ser un canal autónomo ni mucho menos paralelo al del municipio en su expresión política. Como unidad de programación microrregional, el nuevo ejido será objeto —sólo a partir de las pequeñas parcelas unifamiliares y de las organizaciones que formen— de las políticas generales de fomento productivo, de organización, distribución de insumos, tecnología y restauración ecológica de los tres niveles de gobierno. Como unidad para la capacitación, fomentará programas de capacitación campesina que, vinculados a los del sector educativo para los municipios rurales, deberán ser fuertemente apoyados por el gobierno, pues la educación y la organización —junto a la investigación y extensión— son una de las mayores debilidades estructurales del México rural. Como unidad de servicios para el acopio y la comercialización, podrá avanzar hacia una figura casi de cooperativa y manejar con los titulares de las parcelas o unidades de producción unifamiliar a sus socios, el acopio de insumos, semillas y fertilizantes; dar servicios remunerados como maquilas y operaciones poscosecha; ello también puede ofrecerse como servicio a campesinos de parcelas privadas fuera del ejido. Desde luego se pueden contratar jornaleros y campesinos avecindados para estas tareas. Por eso, los socios básicos son los ejidatarios del núcleo original de dotación y otros que se asimilen bajo las nuevas figuras legales; tendrán voz, voto y plenos poderes para representar y ser representados.


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Pero también se puede crear la categoría de asociados al ejido con campesinos que en forma temporal trabajen para ellos mismos, ya sea en las tareas parcelarias meramente agrícolas o en funciones de servicio y comercialización del ejido en su conjunto. Asimismo, los arrendatarios de parcelas tendrán voz y voto restringidos, ya que no ejercen la copropiedad ni el manejo de fondos comunes. Los jornaleros asalariados que trabajen las tierras del ejido deben ser protegidos por la legislación laboral federal, leyes y códigos vigentes. El ejido reformado puede y debe ser el núcleo que desate la estrategia unimodal que combata al minifundio y sirva para conciliar, hasta donde sea posible, los objetivos de eficacia productiva y equidad que reclama el México rural.

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Derecho agrario integral

Isaías Rivera Rodríguez

l derecho agrario, como rama de la ciencia del derecho, adquirió una configuración muy propia y autónoma a raíz de la consagración de las garantías constitucionales de tipo social, especialmente en el Artículo 27,

como consecuencia del Constituyente de 1917. Con él nació el derecho agrario revolucionario o derecho de la reforma agraria, que aglutina, modifica y adecua los principios y normatividad general que subsistieron y se crearon aisladamente desde la etapa que consideramos el antiguo derecho agrario, y que tiene su punto de partida en las disposiciones sobre la tenencia de la tierra en el México prehispánico y en la península ibérica, conjugados en el derecho indiano, como consecuencia de la conquista.

E

Al agotarse el sistema jurídico implantado —por seguir la misma suerte la superficie de tierra a repartir entre los núcleos de población— tiene lugar la reforma constitucional que ha dado pie a la configuración de una nueva etapa, que denominamos el nuevo derecho agrario. La necesidad de impulsar el desarrollo del campo mediante nuevos esquemas que hagan fluir la inversión a cambio de la seguridad jurídica, generó una serie de disposiciones que cambian sustancialmente la integración del derecho agrario al establecer reglas muy específicas y propias. La importancia del estudio del derecho agrario queda fuera de toda duda. Negarlo equivaldría a señalar que el conocimiento de la normatividad que rige en más del

Isaías Rivera es doctor en derecho y tiene estudios de cooperativismo agrícola en Israel. Actualmente es subdirector del Posgrado en Derecho en la Universidad Panamericana.


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noventa por ciento del territorio nacional no tiene trascendencia; este territorio, constituido por la propiedad rural, es aquél que se integra por los ejidos, las comunidades, las pequeñas propiedades, las colonias y los terrenos nacionales; más de diez millones de mexicanos tienen una relación directa con esta propiedad. Conocer la cuestión agraria es indispensable para entender el contexto de nuestra Nación. Por lo mismo, también es muy importante entender su normatividad agraria, y no de una manera aislada, sino revisando su relación con otras ramas del derecho, y con los aspectos que necesariamente le dan su connotación de estudio mutidisciplinario. El contacto de nuestro derecho agrario con otras disciplinas jurídicas siempre ha sido copioso; en el medio rural gravita una gran cantidad de disposiciones legales que regulan su abundante y compleja actividad económica y social. Podemos afirmar que son realmente pocas las ramas que no tienen una relación con el derecho agrario. El objeto del presente estudio es dar una rápida visión sobre los aspectos del derecho agrario que se encuentran en conexión con su entorno jurídico, mencionándolos de una manera general, y realizar posteriormente un análisis más profundo y exhaustivo del tema. Para este fin y sólo por su facilidad analítica, nos hemos permitido seguir un orden no necesariamente alfabético, sino que se basa en las subdivisiones internas del derecho comúnmente aceptadas en los planes de estudio, con algunas adiciones que nos han parecido necesarias por la materia específica de su atención, ya que consideramos que este orden facilita el acceso al esquema que presentamos. Hemos denominado al presente texto como derecho agrario integral por cuanto se ocupa de esta disciplina jurídica de una manera global, que comprende a todas las partes que componen formalmente este tema;1 en otras palabras, cuando estudiamos al derecho agrario normalmente nos ocupamos de los elementos esencialmente agrarios, de la materia en sí, en tanto que en la mayoría de los casos no abordamos los diversos aspectos que inciden en ella y cuyo estudio 1 Voz "Integral", Diccionario de la lengua española, Real Academia Española, Espasa Calpe, Madrid, XXI edición, 1992.

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corresponde a otras ramas del derecho, generales o especiales, aunque resulten complementarias a la nuestra. Así pues, la integralidad en la materia implica precisamente el estudio de estos aspectos normativos, independientemente de su propia rama. 1. Derecho constitucional Deducido de la misma Constitución Política, como base y fundamento esencial en la conformación de la República, esta rama del derecho contiene los preceptos preeminentes que rigen la materia agraria, aquellos que establecen los derechos y prerrogativas de los campesinos y el régimen constitucional de la propiedad, conformada por la trilogía de la propiedad pública, la propiedad social y la propiedad privada. Para estas dos últimas establece las limitaciones y modalidades a las que se encuentran sujetas en atención al interés público. Dichos preceptos se crearon como consecuencia del reclamo popular que dio origen a la Revolución mexicana y que desembocó en el Constituyente de 1917, y plasman diversas concepciones radicales que transformaron al sistema de la propiedad con un sentido social, al reconocer la propiedad privada bajo estas limitaciones, así como el derecho de los núcleos de población a recibir tierras cuando carecieran de ellas, o a ser restituidos cuando hubieren sido despojados. El Artículo 27 constitucional establece el fin del latifundismo y el reparto masivo de la tierra. Este precepto ha sufrido 15 reformas a lo largo de su vigencia, de las cuales la del 6 de enero de 1992 es una de las más importantes, ya que ha reconfigurado la cuestión agraria del país. Por su parte, el Artículo 4º constitucional se constituye como elemento básico de la regulación agraria con la adición que se efectuó a su primer párrafo el 18 de enero de 1992, por la que se reconoce la configuración pluricultural de nuestra Nación, sustentada originalmente en sus pueblos indios, establece el deber de proteger y promover su desarrollo, y garantiza su efectivo acceso a la jurisdicción del Estado, respetando sus prácticas y costumbres jurídicas en los juicios y procedimientos agrarios en los que sean parte.


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2. Garantías individuales y sociales Le corresponde el estudio de las garantías de los campesinos en general y de los indígenas en lo particular, consagradas en los Artículos 4º y 27 constitucionales. Como parte sustancial del derecho agrario, lo que le da una conformación propia, deberá analizarse su relación con dos grandes vertientes: la primera, de las garantías individuales atribuibles a todo ser humano, y una segunda, de las garantías sociales atribuibles a los grupos humanos que presentan condiciones de desventaja frente al resto de la sociedad. Dentro de las primeras encontramos las garantías de respeto a la vida, libertad, propiedad, seguridad jurídica, legalidad, igualdad, procreación, trabajo, pensamiento, petición, reunión y asociación, posesión de armas, tránsito y correspondencia, religiosa y de libre concurrencia. Las garantías sociales "son las disposiciones constitucionales que establecen y regulan los derechos y prerrogativas de los grupos humanos, conforme a criterios de justicia y bienestar colectivos. En tal sentido, son derechos del hombre, en su característica de persona social, por quedar aquel vinculado ya sea a un grupo o a una clase o bien a una comunidad determinada, y que el derecho garantiza con sentido de integración, lo que impone un deber para el Estado, de suministrar prestaciones específicas".2 Éstas se encuentran contenidas en los Artículos 3º, en lo que se refiere a la educación, y en el 28, respecto de los llamados derechos difusos, y por excelencia las encontramos contenidas en los Artículos 4º y 27 constitucionales, de aplicación específica en nuestra materia. En el citado Artículo 4º constitucional, párrafo primero, se establecen como garantías para los pueblos indígenas:

a) la protección y promoción del desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social;

b) su efectivo acceso a la jurisdicción del Estado, y c) tomar en cuenta sus prácticas y costumbres jurídicas en los juicios y

procedimientos agrarios en los que sean parte. 2 Efraín Polo Bernal, Breviario de garantías constitucionales, Porrúa, México, 1993, p. 319.

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Respecto al Artículo 27 constitucional, encontramos como algunas garantías sociales:

a) el mejoramiento de las condiciones de vida rural; b) el fraccionamiento de latifundios; c) la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; d) el desarrollo de la pequeña propiedad rural; e) la personalidad jurídica y patrimonio de ejidos y comunidades, que

protege la integridad de las tierras de los grupos indígenas (fracción VII), y

f) la restitución de tierras, bosques y aguas (fracciones VII y XVIII). 3. Amparo El amparo en materia agraria, contenido en el Libro Segundo de la Ley de Amparo, establece un procedimiento especial del juicio de garantías para los campesinos, donde se atiende precisamente a la protección de sus derechos sociales. Con características sui generis, tiene por principio la protección de los grupos desvalidos, la que se configura básicamente en los principios de la suplencia de la queja por parte del juzgador, la ausencia de término para la interposición de la demanda y la existencia de reglas especiales sobre la inactividad procesal y la caducidad de instancia, entre otros. Como consecuencia de la reforma constitucional de 1992, que dio lugar a la nueva configuración del derecho agrario, resulta de suma importancia el estudio de sus alcances en esta materia, dada la condición de igualdad del productor rural en general y la conclusión del reparto agrario mediante la afectación de la propiedad privada. Aunado a lo anterior, existe a la fecha un gran rezago respecto del cumplimiento de ejecutorias dictadas por el Poder Judicial Federal a cargo de las autoridades del sector. Por otro lado, cabe mencionar que la Ley Agraria vigente otorga a los magistrados de los Tribunales Unitarios Agrarios facultades suspensivas de actos de autoridad en materia agraria que puedan afectar a los interesados en un proceso agrario, hasta en tanto éste se resuelva en definitiva (artículo 166). El mismo dispositivo señala la supletoriedad de la Ley de Amparo en lo conducente.


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4. Derecho administrativo A la materia administrativa le corresponde el estudio de la estructura, funciones y actuación de la administración pública y la posición del gobernado frente a ella; en nuestro caso, siempre pensando en las dependencias y organismos del Ejecutivo encargados de la aplicación de la Ley Agraria, su normatividad reglamentaria y, en general, la de las instancias gubernamentales participantes en la aplicación del derecho agrario integral. Por tal motivo, es necesario conocer los conceptos del acto administrativo, del orden y la función pública y, finalmente, de la justicia administrativa. En general, queda en su ámbito el estudio de los diferentes trámites y procedimientos que se celebran en las dependencias de gobierno, tendientes a resolver aspectos que están relacionados con el derecho agrario integral, o bien, que pertenecen a esta materia. Como ejemplo encontramos que ante la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) se desahoga el procedimiento de expropiación de tierras ejidales y comunales; el deslinde de los terrenos baldíos y la adquisición de los terrenos nacionales; la regulación y operación de las colonias, y los cambios de destino o uso de suelos rurales, entre otros. Ante la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (Sagar) encontramos el trámite para obtener los certificados de calidad de suelos, las constancias de índices de agostadero para las equivalencias de la propiedad ganadera, la obtención de permisos diversos, etcétera. También, por ejemplo, tenemos en la Ley General de Población las disposiciones y exenciones sobre el permiso de la Secretaría de Gobernación para la adquisición de los extranjeros de inmuebles rústicos (artículo 66 contrario sensu), sin soslayar, por supuesto, las disposiciones respecto de la denominada zona prohibida de costas y fronteras. Finalmente, en el ámbito del derecho administrativo se localiza el aspecto no menos importante de la actuación de los funcionarios públicos encargados de la aplicación de la normatividad agraria, en la que resultan aplicables las disposiciones en materia de responsabilidades.

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En cuanto a los servidores de los Tribunales Agrarios, encontramos específicamente la queja administrativa, que es aquella que se interpone por razón de ilegalidad, falta de honradez, deslealtad, parcialidad y deficiencia en el desempeño del empleo, cargo o comisión de los empleados y funcionarios del Tribunal, y que da lugar a las sanciones previstas por la Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Públicos. El procedimiento para el desahogo de la queja se realiza por conducto de la Contraloría Interna, y el Tribunal Superior hará la determinación de la responsabilidad administrativa e impondrá las sanciones correspondientes (artículos 69, 70 y 71 del Reglamento Interior de los Tribunales Agrarios, RITA). Las sanciones a los magistrados y servidores públicos del Tribunal Superior serán aplicados por éste, y las de los servidores de los Tribunales Unitarios lo serán por el magistrado del propio Tribunal (artículos 30 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios y 74 del Reglamento Interior de los Tribunales Agrarios). 5. Derecho hidrológico Regulado por la Ley de Aguas Nacionales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1º de diciembre de 1992, la cual derogó a la Ley Federal de Aguas, esta Ley es reglamentaria del Artículo 27 constitucional en la materia y tiene por objeto regular la explotación, uso o aprovechamiento, distribución, control y preservación de las aguas nacionales, sean superficiales o del subsuelo (artículos 1º y 2º). Esta Ley indica, entre otros aspectos, que la adopción del dominio pleno de las parcelas ejidales y comunales, así como su transmisión, incluirán los derechos de aguas necesarios para el riego que han venido disfrutando (artículo 56), para lo cual la Comisión Nacional del Agua (CNA) deberá otorgar la concesión correspondiente (artículos 56 y 57). Dicha Comisión es el órgano desconcentrado de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural encargado de aplicar la normatividad en la materia (artículo 3º, fracción V). En sus términos, se tramitarán toda suerte de permisos y concesiones para el aprovechamiento de los recursos hidráulicos, la perforación de pozos, el aprovechamiento de tierras de propiedad federal en áreas lacustres, presas y vados, etcétera.


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6. Derecho forestal La Ley Forestal se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 22 de diciembre de 1992, con el objeto de regular el aprovechamiento de los recursos forestales del país y fomentar su conservación, producción, protección y restauración (artículo 1º). Formalmente, su aplicación es competencia de la Sagar (artículo 4º), actualmente en transición por la reestructuración del sector forestal en la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap). Esta Ley establece la necesidad de contar con autorización de la Secretaría para el aprovechamiento de los recursos forestales maderables, sea cual fuere el tipo de propiedad al que pertenezcan, social o privada (artículo 11); constituye un Registro Forestal Nacional (artículo 5º, fracción V), un Consejo Técnico Consultivo Nacional Forestal (artículo 6º) y ordena un inventario forestal nacional En general, podemos concluir que la regulación de la propiedad y explotación forestal queda bajo un control muy importante, al cual se someten tanto ejidatarios y comuneros como pequeños propietarios y sociedades civiles y mercantiles propietarias de tierras. Entre otros aspectos de importancia, tenemos que el cambio de uso de suelo en terrenos forestales sólo puede ser autorizado por la Secretaría (artículo 5º, fracción VI) y en los casos de enajenación de propiedad o derechos reales sobre terrenos forestales que cuenten con autorización para el aprovechamiento maderable, deberá ser informado y hacerse constar en el documento que formalice la enajenación. También se puede mencionar la obligación de los notarios públicos de verificar y dar aviso al Registro Forestal (artículo 18). 7. Derecho pesquero La Ley de Pesca es reglamentaria del Artículo 27 constitucional, en virtud de que el párrafo cuarto de éste establece que le corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, en tanto que el párrafo sexto del mismo ordenamiento señala que la explotación, uso o aprovechamiento de estos recursos por

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particulares o sociedades, sólo podrán realizarse mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. La Ley tiene como objeto a los recursos pesqueros, bajo dos aspectos importantes: garantizar su conservación, preservación y aprovechamiento racional, y establecer las bases para su adecuado fomento y administración. Vale decir que, con la normatividad de la Ley se establecen las bases para el aprovechamiento de estos recursos en beneficio del hombre, sin alterar para ello los ecosistemas, a través de las acciones que se requieran para convertirlos en una fuente de riqueza social, al mismo tiempo que se les conserva. La Ley de Pesca contiene una importante participación en la protección, conservación ecológica, cultivo y recolección y en la captura de los recursos naturales de la flora y fauna acuáticas. En consecuencia, la Ley, a través de las autoridades, mantendrá una estrecha relación con otros dispositivos jurídicos, tales como la Ley de Aguas Nacionales y las disposiciones sobre protección ambiental. Para conocer más su ámbito de aplicación, la Ley considera aguas nacionales: el mar territorial; aguas marinas interiores; lagunas y esteros que se comuniquen con el mar; lagos interiores naturales ligados a corrientes; ríos y afluentes directos o indirectos; lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional; las corrientes constantes o intermitentes y afluentes directos o indirectos, que sirvan de límite territorial interestatal o de la República, o crucen dichos límites; los lagos, lagunas y esteros que estén en las mismas condiciones anteriores; los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional y los que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores. En consecuencia, la observancia de esta Ley le corresponde tanto a los propietarios privados como a los sociales. 8. Derecho minero Con fundamento en el Artículo 27 constitucional, párrafo cuarto, la minería es también una actividad debidamente regulada, que guarda una estrecha relación


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con el régimen de la propiedad rural por tratarse del subsuelo, que se encuentra sujeta al régimen de la concesión que establece el párrafo sexto del citado ordenamiento. La ley reglamentaria del Artículo 27 constitucional en materia minera señala la sujeción a su normatividad de la exploración, explotación, beneficio y aprovechamiento de las sustancias que constituyen depósitos minerales distintos de los componentes de los terrenos (artículo 2°) y les establece la preferencia sobre cualquier otro uso (artículo 5º). En el caso de constitución de empresas de participación estatal mayoritaria y cuando se tratare de explotaciones localizadas en terrenos ejidales y comunales, tendrían estos prioridad para adquirir hasta el 49% de las acciones serie B, así como para la ocupación de mano de obra (artículo 8º). Expresamente se señala a los ejidos y comunidades como personas morales susceptibles de obtener concesiones mineras (artículo 11). Cuando se trate de terrenos ejidales o comunales, la Ley autoriza la ocupación temporal de la superficie necesaria para los trabajos mineros, mediante una compensación (artículos 19 y 120 de la Ley Federal de Reforma Agraria), ocupación que podría transformarse en expropiación (artículo 37). De cualquier manera, bastará recordar que poco más de la mitad del territorio nacional pertenece al régimen social de la propiedad, por lo que encontramos una gran cercanía de los ejidos y comunidades con el derecho minero, sea que fueren los beneficiarios directos de las concesiones o que por causa de éstas les resultare aplicable la legislación correspondiente. 9. Derecho urbanístico Lo entendemos como un derecho relativamente nuevo, que nace de la sistematización de elementos jurídicos dispersos relacionados con la racionalización, ordenación y conducción de las ciudades, que sólo agrupados aportan el perfil de su régimen legal, para dar solución a su problemática.3 Parte

3 José Francisco Ruiz Massieu, Derecho urbanístico, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1981, pp. 11, 16, 17.

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de ésta son sin duda los asentamientos humanos irregulares y las reservas territoriales indispensables para el crecimiento de las manchas urbanas.

Las disposiciones que regulan el desarrollo urbano tienen aplicación en la propiedad privada de carácter rústico, cuando ésta es incorporada a los centros urbanos o su destino y su uso son cambiados para fines habitacionales; en el caso de los ejidos y comunidades, esa normatividad tiene especial aplicación en el caso particular de las tierras destinadas al asentamiento humano y, en lo general, cuando se trata de núcleos de población denominados conurbados. Debemos recordar que las tierras para el asentamiento humano de los ejidos se integran con la zona de urbanización y su fundo legal, así como con la reserva de crecimiento, y que tienen las características de irreductible, inalienable, inembargable e imprescriptible (artículo 64 de la Ley Agraria), hasta el momento en que se dé curso a los programas autorizados para el crecimiento del poblado o área del caserío, con lo que cambia su situación de reserva para ser fraccionada en solares, con la excepción de las superficies necesarias para los servicios públicos de la comunidad. En el caso de los solares, una vez adjudicados pasarán a incorporarse al régimen de la propiedad privada, con lo que perderán las características de referencia. Asimismo, de existir fundo legal se procederá a su delimitación, respetando los límites concedidos. Es competencia de la Asamblea la delimitación de las reservas del asentamiento y de las que fueren destinadas a los servicios públicos, con base en las leyes de la materia, siempre y cuando los terrenos que ocupan correspondan al régimen ejidal del propio poblado (artículo 65), ya que de no ser así, la delimitación sólo le corresponderá a las autoridades locales y federales competentes, quienes se ajustarán a los programas correspondientes debidamente autorizados (artículo 68). Como se mencionó, la localización, deslinde y fraccionamiento de la reserva de crecimiento de las tierras del asentamiento humano deberá realizarse con la intervención de las autoridades municipales, observando las normas técnicas que emita la SEDUE (hoy Sedesol) (artículo 66). Sea que exista fundo legal del poblado o se constituya la zona de urbanización y su reserva de crecimiento, deberá considerarse la asignación de la superficie


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necesaria para los servicios públicos de la comunidad (artículo 67). En este caso contemplamos dos diferentes tipos de superficie para asignar: la necesaria para los edificios en los que se presten servicios públicos que sólo requieren una área reducida para la atención al particular, tales como oficinas, escuelas, edificios públicos (ayuntamiento, cárcel u otro similar), y la superficie necesaria para aquellos servicios que requieren áreas más amplias o espacios abiertos, tales como corrales de inspección fito y zoo sanitarias, rastros y otros. Nuevamente mencionamos que siendo facultad de la Asamblea asignar superficies para edificios de servicios públicos sólo lo será completamente cuando estas superficies sean tomadas o asignadas de las tierras del ejido, porque de lo contrario será entera competencia de las autoridades locales del ramo, quienes en su caso, harían valer las facultades expropiatorias (artículo 68). Los ejidos llamados conurbados son aquellos que han sido afectados por el crecimiento urbano y presentan una continuidad física y demográfica con algún centro de población, donde normalmente existen asentamientos humanos irregulares y se presenta una tendencia natural al cambio de uso del suelo.4 Deben ajustarse a la Ley General de Asentamientos Humanos y aplicar los planes y programas en materia de desarrollo urbano5 y su legislación correspondiente, así como los reglamentos de construcciones y de zonificación para usos y destinos y la Ley Federal de Vivienda,6 entre otros. Por su parte, la Ley Agraria contiene, por un lado, disposiciones especiales para las tierras ejidales ubicadas en el área de crecimiento de zonas urbanas, por medio de las cuales autoriza a esos ejidos a buscar el aprovechamiento que pudieran obtener en ese sentido, pero siempre sujetándolos a las leyes, reglamentos y planes vigentes en materia de asentamientos humanos, y por otro lado, señala un derecho de preferencia para los gobiernos estatales y municipales cuando se trate de enajenación de terrenos ejidales ubicados en las áreas declaradas en reserva para el crecimiento de un centro de población, acorde con la Ley General de Asentamientos Humanos, con lo que también podemos concluir que dicha normatividad es supletoria de la Ley Agraria en la materia urbanística (artículos 87 a 89). 4 Procuraduría Agraria, revista Espacios, núm. 4, septiembre de 1993, p. 15. 5 Diario Oficial de la Federación, 13 de agosto de 1990. 6 Diario Oficial de la Federación, 7 de febrero de 1984.

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Finalmente, por cuanto se refiere a los asentamientos humanos irregulares, específicamente en terrenos de origen ejidal y comunal, subsiste su regularización mediante la expropiación, cuyas acciones son llevadas a cabo, por lo general, por conducto de la Comisión Regularizadora de la Tenencia de la Tierra (Corett) (artículo 93, LA). 10. Derecho ecológico Deben observarse las disposiciones de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente en todos los aspectos que corresponden a los recursos naturales en las tierras, bosques y aguas de los propietarios privados y sociales. Dichos aspectos tienen que ver con materias como la planeación y el ordenamiento ecológico, la regulación ecológica de los asentamientos humanos, los impactos ambientales, las áreas naturales protegidas, el aprovechamiento racional de los elementos naturales, la protección al ambiente y la participación social. La propia Ley Agraria otorga un carácter superior o preferencial a los bosques y selvas tropicales, prohibiendo la asignación de parcelas en estas tierras (artículo 59), por lo que deben considerarse entonces como tierras de uso común, y en consecuencia imprescriptibles, inalienables e inembargables (artículo 75). Igualmente, se prohíbe la urbanización de tierras ejidales o comunales que se ubiquen en áreas naturales protegidas, entre ellas las zonas de preservación ecológica, en los términos de la declaratoria respectiva (artículo 88). 11. Derecho fiscal Acorde con los derechos sociales que corresponden a los campesinos, especialmente en su carácter de productores rurales y atendiendo a la necesidad de impulsar el desarrollo del agro, en materia tributaria se han establecido disposiciones para un tratamiento especial. Como ejemplo de ello encontramos el capítulo de exenciones al impuesto sobre la renta de


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las personas morales que se dediquen exclusivamente a las actividades agrícolas, ganaderas, silvícolas o pesqueras, lo que incluye a las sociedades cooperativas de producción, los ejidos y comunidades, las uniones de ejidos y comunidades, las empresas sociales, las asociaciones rurales de interés colectivo, la unidad agrícola industrial para la mujer campesina y las colonias agrícolas y ganaderas (artículo 10-B de la Ley de Impuesto Sobre la Renta, LISR). Lo mismo sucede respecto de los ingresos de las personas físicas que también tengan aquellas actividades (artículo 77, fracción XVIII, LISR ). Dentro de este esquema debemos considerar el caso, que específicamente contempla la Ley Agraria, en el que señala la exención de impuestos o derechos federales cuando se enajene por primera vez parcelas ejidales, sobre las cuales se hubiere adquirido el dominio pleno (artículo 86, LA, y 77, fracción XXVIII, LISR ). Por otro lado, con la apertura a la inversión en los ramos agropecuario y forestal, ahora es también indispensable el conocimiento sobre el régimen fiscal aplicable a las personas morales que, como hemos señalado, la Ley autoriza que adquieran propiedades rústicas para su actividad en el campo, las que pueden estar constituidas tanto por propietarios privados como sociales. En consecuencia, es evidente que debemos profundizar en diversos aspectos de la materia tributaria, como son el concepto de contribución y su equidad, el contribuyente, los impuestos, la justicia fiscal, el incumplimiento, sanciones, procedimientos y recursos. 12. Derecho penal En materia de derecho penal resulta aplicable la clasificación tradicional de los delitos en comunes y especiales, entendidos los primeros como aquellos que se encuentran incluidos en el Código Penal, en tanto que los segundos son los que están penados en leyes particulares por razón de la materia.7 Así pues, el derecho penal tiene una presencia significativa en la materia agraria, ya que en ella tienen 7 Wesley de Benedetti, voz "Delito especial", Enciclopedia jurídica Omeba, Ed. Driskill, Buenos Aires, Argentina, T. VII, p. 289.

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lugar no sólo delitos comunes, específicamente tipificados, que ocurren en relación, precisamente, con la propiedad inmueble de carácter rústico o de los semovientes (ganado), sino que también existe una gran diversidad de los delitos especiales, acorde con las distintas materias que también se relacionan con el campo y que, por lo mismo, pueden ser aplicables a los propietarios sociales y privados. Dentro de los delitos contenidos en el Código Penal para el Distrito Federal encontramos los siguientes: el genocidio cuando se trate de grupos étnicos (artículo 149 bis); los delitos cometidos por servidores públicos (libro segundo, título décimo); el despojo de las cosas inmuebles o de aguas (artículo 395), en el que se incluye al abigeato y la invasión; así como el daño en propiedad ajena (artículo 397). Como delitos especiales podemos citar entre otros, de acuerdo con su clasificación por materias, a los siguientes: En materia laboral, el pago por parte del patrón de cantidades inferiores al salario mínimo o la entrega de constancias que acrediten montos superiores a los pagados realmente; cuando los procuradores, apoderados o representantes no cumplan con su deber en el procedimiento laboral; y quienes presenten documentos o testigos falsos (artículos 1004 al 1006 de la Ley Federal del Trabajo). En materia forestal, la provocación de incendios; aprovechamientos sin permiso; desmontes ilegales y otros (artículo 89 de la Ley Forestal). En materia minera tenemos a la explotación sin permiso o la violación de las concesiones; que impidan los trabajos necesarios para la explotación minera; que los peritos rindan informes falsos; etcétera (artículos 106 al 108 de la Ley de Minería). En materia ecológica encontramos a quienes realicen actividades riesgosas que ocasionen daños a la salud pública, la flora o fauna o los ecosistemas, tales como materiales y residuos peligrosos, gases, humos y polvos, energías diversas, etcétera (artículos 183 a 187 de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente).


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13. Derecho procesal Encontramos esta materia en la aplicación de los principios procesales en lo general y en lo particular de aquellos que rigen al proceso agrario, denominado juicio agrario, entendido como "el conjunto complejo de actos del Estado como soberano, de las partes interesadas y de los terceros ajenos a la relación sustancial, actos todos que tienden a la aplicación de una ley general a un caso concreto controvertido para solucionarlo o dirimirlo".8 Por ello, es indispensable el estudio de sus elementos: la jurisdicción, la competencia, las acciones agrarias y sus excepciones, las partes, demanda, emplazamiento, contestación y reconvención, la fase probatoria y la conclusiva, las resoluciones y su ejecución. La estrecha relación del derecho procesal con el agrario resulta evidente, por cuanto en esta materia se aplica supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles (artículo 167, LA). A fin de precisar algunos de dichos elementos en la materia procesal agraria, señalamos que su jurisdicción está integrada por el Tribunal Superior Agrario y los Tribunales Unitarios Agrarios en que se divide el territorio nacional. En cuanto a las acciones agrarias encontramos las controversias por límites de terrenos, la restitución de tierras, el reconocimiento del régimen comunal, la nulidad de resoluciones de autoridades agrarias, conflictos sobre la tenencia de tierras ejidales y comunales, controversias entre los sujetos agrarios así como las que se susciten por sucesión de derechos agrarios, nulidades previstas por la Constitución (Artículo 27), las omisiones en que incurra la Procuraduría Agraria, la jurisdicción voluntaria, las controversias por contratos y asociaciones sobre tierras ejidales y comunales, la reversión de expropiaciones y la ejecución de convenios (artículo 18 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, LOTA). Por otro lado, también se contempla la queja en materia jurisdiccional, ante el Tribunal Superior Agrario, en contra de los magistrados y servidores públicos de los Tribunales Agrarios, cuando se violen las disposiciones sobre el desahogo de las audiencias en los juicios agrarios y en materia de la excusa en negocios (artículo 8, fracción IX, LOTA). 8 Cipriano Gómez Lara, Teoría general del proceso, Ed. Harla, México, 1990, p. 114.

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14. Derecho civil El nuevo derecho agrario toma de esta materia ciertos principios de la propiedad, del dominio sobre los bienes inmuebles y los alcances del ius utendie ius fruendi y el ius abutendi aplicados a la propiedad privada y ahora, en alguna medida, a la propiedad social de los ejidatarios, comuneros, ejidos y comunidades, respecto de sus parcelas y tierras de uso común respectivamente (recordamos que la transmisión interna de las tierras parceladas ya es libre y que la transmisión externa también ya es permisible, bajo determinados requisitos). También son incorporadas las reglas de la copropiedad para las parcelas, y se permite esta posibilidad antes que la subdivisión (artículos 56, fracción II y 62, LA). Asimismo, respecto de éstas, como trascendente innovación en la materia, ahora es factible el ejercicio de la prescripción adquisitiva, de buena o de mala fe (artículo 48, LA), en los términos que rigen dicha figura en el derecho civil. En materia de contratos, la celebración de éstos tiene la mayor apertura y rebasa los tradicionales contratos de aparcería rural y mediería, por lo cual tiene aplicación cualquiera de sus modalidades, no sólo para el propietario privado sino que también para el propietario social; se permite el otorgamiento del usufructo de la propiedad social en garantía de terceros; la celebración de contratos de seguro y fianza tiene todas las posibilidades imaginables; la capacidad para constituir y operar sociedades civiles en el campo es también una innovación, y ahora es factible bajo determinados requisitos. En este último caso, recordamos que las sociedades civiles ya cuentan con la autorización constitucional para adquirir el dominio de tierras, las que se identifican mediante una serie especial de partes sociales "T", como se anota en el caso de las sociedades mercantiles. 15. Derecho de familia Esta subrama tiene una importante relación con el régimen especial que en materia agraria tiene lugar por razón del matrimonio y el concubinato, y genera derechos específicos sobre el patrimonio familiar de carácter agrario, constituido por los bienes materia de derechos agrarios. En el mismo sentido, el divorcio también tiene consecuencias agrarias, al igual que las relaciones filiales.


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Como ejemplo, podemos mencionar el derecho del tanto del que gozan el cónyuge y los hijos del ejidatario que pretenda enajenar sus derechos parcelarios a otros ejidatarios o avecindados de su núcleo de población, y cuya ausencia de notificación acarrea la nulidad de la enajenación (artículo 80, LA); asimismo, cuando se hubiere adoptado el dominio pleno de la parcela ejidal, los familiares del titular también gozarán del derecho del tanto en la primera enajenación (artículo 84, LA). Por cuanto a los comuneros se refiere, encontramos que, de manera interna, éstos podrán ceder sus derechos parcelarios y de los bienes de uso común a sus familiares (artículo 101). 16. Derecho sucesorio En esta materia también existe un régimen específico en el que tiene lugar la sucesión de carácter agrario, cuyos alcances son precisamente sobre el patrimonio familiar agrario mencionado anteriormente. En este régimen tiene lugar la sucesión testamentaria y la intestada; la primera constituida por la lista de sucesión o testamento agrario, y la segunda que se integra con el orden sucesorio de preferencia que la Ley Agraria establece. Se amplía a la materia procesal en virtud de que podrá acudirse ante los Tribunales Agrarios para dirimir las controversias que por razones de sucesión se suscitaren entre los derechosos (artículos 17 al 19, LA, y 18, fracción VII, LOTA). 17. Derecho registral Bajo el esquema del nuevo derecho agrario, su estudio adquiere una mayor relevancia, en comparación con la que se presentaba con el Registro Agrario Nacional, cuando éste existía como un área de apoyo de la Secretaría de la Reforma Agraria, integrada a su propio organigrama. Con la Ley Agraria esta estructura registral se constituye en órgano desconcentrado, con el objeto de llevar el control de la tenencia de la tierra y la seguridad documental en la materia agraria, siempre tendiente a lograr la certeza jurídica en la propiedad rural y los derechos ejidales y comunales.

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En consecuencia, se constituye el derecho agrario registral como una subrama de estudio, contando con los afluentes del registral privado y el registral estrictamente agrario, con la participación del Registro Agrario Nacional y del Registro Público de la Propiedad y del Comercio, así como del denominado Registro de Crédito Rural; este derecho ha de constituirse por la Secretaría de Hacienda (artículo 114, LA). 18. Derecho notarial Bajo los lineamientos del nuevo derecho agrario, la participación de la figura del fedatario público es ya una exigencia de validez para determinados actos y documentos y una conveniencia o necesidad para otros. Como ejemplo de los primeros encontramos la celebración de asambleas de ejidatarios y comuneros, y sus respectivas actas, que tengan por objeto los asuntos comprendidos en las fracciones VII a XIV del artículo 23 de la Ley Agraria (artículo 28); y en el caso de los segundos, encontramos la formalización ante fedatario público de la lista de sucesión, como alternativa a su depósito ante el Registro Agrario Nacional (artículo 17), y ciertos contratos como el otorgamiento del usufructo de parcelas como medio de garantía (artículo 46), así como la notificación de enajenación de parcelas que se debe realizar a los familiares del titular para efectos de ejercitar el derecho del tanto (artículo 80). 19. Derecho mercantil Su relación con el derecho agrario es ahora más estrecha, principalmente como consecuencia de la derogación de la prohibición a las sociedades por acciones para que adquieran el dominio de propiedad rural. Alrededor de las denominadas sociedades civiles y mercantiles propietarias de tierras, la Ley Agraria ha creado una estructura específica que debe ser cumplida, independientemente de la normatividad que les corresponda a dichas personas morales por el Código Civil y por la Ley General de Sociedades Mercantiles. Esta última es, además, de aplicación supletoria en nuestra materia cuando se trata de vigilancia de las sociedades (artículo 75, fracción V, LA).


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Los lineamientos generales a los que deberán ajustarse en materia agraria son, básicamente: que el objeto social sea la actividad agropecuaria o forestal; que la extensión que adquieran no rebase los límites que estipula la ley, de acuerdo al tipo y calidad de la tierra; y que ésta sea representada por una serie de acciones identificadas con la letra "T" cuyos efectos son exclusivos para el caso de liquidación de la sociedad, a fin de evitar que con ese motivo tenga lugar la concentración indebida en los socios de la tierra resultante. La presencia de las personas morales en el campo implica el estudio del derecho mercantil por cuanto a las mismas se refiere y a las actividades mercantiles que realicen en los sectores agrícola, ganadero y forestal, de donde resulta necesario abordar el tema de las obligaciones y los contratos de esa naturaleza, la constitución y operación de sociedades, y los diferentes tipos de éstas, entre otros aspectos. 20. Derecho empresarial Como señalamos oportunamente, ahora las sociedades mercantiles pueden adquirir la propiedad de tierras para destinarlas a su explotación comercial, por lo que la empresa obtiene un redimensionamiento con su presencia en el campo. Los conceptos que revisten a la empresa y su actividad cobran importancia en el derecho agrario, por cuanto que les resultan aplicables tanto a las que sean creadas por personas físicas o morales comunes, como a las constituidas por propietarios sociales, sean personas físicas ejidatarios y comuneros, o personas morales, ejidos y comunidades. De esta suerte, para el desarrollo de la empresa en el marco del derecho agrario, es de suma importancia conocer sus aspectos jurídico empresariales; los derechos empresariales en la administración de los recursos financieros, en los recursos técnicos y materiales, y en los recursos humanos; la normatividad protectora de las empresas; los alcances de la responsabilidad penal empresarial y su régimen fiscal, especialmente por cuanto se refiere a la actividad agropecuaria y forestal.

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21. Derecho internacional privado En años recientes, en los foros internacionales se le ha prestado especial atención a los derechos humanos de los grupos desvalidos y minoritarios, particularmente de los núcleos indígenas, para quienes se ha exigido mayor respeto y presencia en la vida nacional. Estos pronunciamientos han tenido una gran influencia en nuestro país, y han llegado a reflejarse a nivel constitucional, más señaladamente en el Artículo 4°, en su más reciente reforma de 1992. 22. Derecho laboral La Ley Federal del Trabajo señala que los trabajadores del campo son los que ejecutan los trabajos propios y habituales de la agricultura, de la ganadería y la silvicultura, al servicio de un patrón (artículo 279), y establece los derechos y obligaciones de ambos. Por su parte, la Ley Agraria incluye a los jornaleros agrícolas como sujetos de las funciones de la Procuraduría Agraria en defensa de sus derechos y les proporciona el asesoramiento que sea necesario, facultades que podrán ser ejercitadas a petición de parte o de oficio (artículos 135, LA, y 2º del Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria). Cabe mencionar que la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios permite a los jornaleros agrícolas para concurrir ante esa jurisdicción a demandar por la vía del juicio agrario a la Procuraduría Agraria, con el objeto de que se subsanen las omisiones en que incurra y que les deparen perjuicio (artículo 18, fracción VIII). 23. Derecho económico Le corresponde, entre otros múltiples aspectos, desentrañar y aplicar el concepto del "desarrollo rural integral".9 que establece la fracción XX del Artículo 27 constitucional, a la que podríamos calificar como el capítulo económico

9 Manuel Hallivis Pelayo, "La enseñanza y la investigación del Derecho Económico en la Universidad Iberoamericana", Anuario del Departamento de Derecho, Universidad Iberoamericana, México, núm. 18, 1986-1987, p. 426.


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constitucional del campo, que tiene el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional, y de fomentar la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia médica, así como la regulación jurídica reglamentaria de este precepto para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, por ser de interés público. En otras palabras, esta materia atiende al régimen jurídico de la explotación y aprovechamiento del campo. 24. Derecho de la seguridad social Constituido como una rama del derecho social, su presencia en el derecho agrario resulta indispensable, ya que protege a los grupos humanos marginados o en situación de desventaja, a quienes les asiste el derecho a la protección de la salud previsto por la misma Constitución Política, en su Artículo 4°, cuarto párrafo. Reglamentaria de este precepto constitucional es la Ley General de Salud, que establece el Sistema Nacional de Salud y determina la participación de la comunidad en general en la prestación de los servicios de salud, mediante acciones diversas (artículos 1° y 58). Bajo el régimen obligatorio del Seguro Social, instrumento básico de la seguridad social, son sujetos los ejidatarios, comuneros, colonos y pequeños propietarios, organizados en grupo solidario, sociedad local o unión de crédito; los ejidatarios y comuneros organizados para aprovechamientos forestales, industriales o comerciales o en razón de fideicomisos; los ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios que, para la explotación de cualquier tipo de recursos están sujetos a contratos de asociación, producción, financiamiento y otros géneros similares; los pequeños propietarios con más de 20 hectáreas de riego o su equivalente en otra clase de tierra, aun cuando no estén organizados crediticiamente; y los ejidatarios, comuneros, colonos y pequeños propietarios no comprendidos entre los anteriores (artículos 12 y 13 de la Ley del Seguro Social).

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El Ejecutivo Federal deberá fijar, a propuesta del Instituto Mexicano del Seguro Social, las modalidades del régimen obligatorio que se requieran para hacer posible lo más pronto el disfrute de los beneficios a los trabajadores asalariados del campo, ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios (artículo 16). En consecuencia, es indispensable conocer aspectos tan variados como son las bases de cotización y cuotas; los riesgos de trabajo y su prevención; las prestaciones en especie y en dinero; la conservación de derechos; los seguros de maternidad, enfermedades, invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte; y la incorporación voluntaria, entre otros aspectos. 25. Derecho consuetudinario Entendemos al derecho consuetudinario como aquel que nace de la costumbre, de los usos reiterados que una sociedad considera obligatorio.10 México ha sido un país de derecho escrito por excelencia, donde la costumbre no tenía prácticamente ninguna observancia hasta la consagración de las garantías sociales constitucionales, específicamente las que están a favor de los pueblos indígenas, en los artículos 4° y 27 constitucionales. La localización e incorporación de esta materia al derecho agrario integral obedece a que su estudio obligado tiene lugar a partir de aquellas garantías sociales y que específicamente se refieren a las prácticas y costumbres jurídicas de las comunidades indígenas, cuyo respeto y observancia establece el citado Artículo 4° constitucional para todo proceso y procedimiento agrario en el que dichas comunidades sean En consecuencia, resulta obligado conocer el contenido y alcances de la ley reglamentaria que deberá ser expedida para el citado Artículo y la Fracción VII del 27 constitucional, en materia de protección a la integridad de las tierras de los grupos indígenas (artículo 106). 10 Francisco M. Cornejo Certucha, voz "Derecho consuetudinario", en Diccionario jurídico mexicano, UNAM, Ed. Porrúa, México, 1991, T. D-H, p. 974.


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De la misma manera, en lo particular es necesario investigar, estudiar y sistematizar el derecho consuetudinario positivo de todos los grupos étnicos que componen nuestra Nación, a efecto de determinar aquellas prácticas y costumbres que resulten observables, cuando no contravengan lo dispuesto por la Ley Agraria ni se afecten derechos de terceros (artículo 164). Consideraciones finales Indudablemente existen otras ramas o subramas que directa o indirectamente también tienen relación con el derecho Agrario y que no abordamos en el presente trabajo (v. gr. derecho aduanero, bancario, bursátil, financiero, marítimo, etcétera); sin embargo, en descargo, consideramos que las aquí mencionadas son las que presentan un punto de contacto más claro y significativo. Esta característica de interdisciplinariedad de nuestra materia tendrá una relevancia cada vez mayor, conforme se desarrolle y nutra con la experiencia de los diversos principios que la conforman en su nueva etapa y lo exijan las necesidades sociales y económicas del campo mexicano. De cualquier manera, como señalamos con anterioridad, lo que aquí hemos expuesto es únicamente una modesta aportación que tiende a demostrar que el nuevo derecho agrario mantiene una estrecha relación con otras importantes ramas de la ciencia jurídica, lo que no hace sino justificar y ratificar la importancia de su existencia y de su autonomía, de su estudio y conocimiento y, finalmente, de la necesidad de continuar y ahondar en su investigación para lograr el perfeccionamiento en su aplicación, alcanzando con ello la cabal justicia agraria que, en este caso, siempre deberá entenderse en beneficio de todos los sujetos del derecho agrario: personas físicas y morales, propietarios sociales y privados. Bibliografía Legislación Código Civil para el Distrito Federal, Editorial Porrúa, México, 61a edición, 1992. Código de Comercio y leyes complementarias, Editorial Porrúa, México, 59a edición, 1993.

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El sector agrícola en el proceso de integración latinoamericana

José Luis Cordeu Qué lecciones dejó el fracaso de la integración de los años sesenta a la unión hemisférica actual? Para contestar esta pregunta tomaré como base mi experiencia personal como delegado argentino en las negociaciones de

la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (Alalc), iniciadas en 1960. ¿

Así, me referiré al movimiento de integración latinoamericana de los años sesenta, e intentaré responder a los siguientes interrogantes: ¿Cuál es la razón por la que el movimiento integracionista de esa década, que contaba con un gran consenso político, fracasó tan estrepitosamente? ¿Por qué una generación de estadistas y profesionales que, imbuidos del espíritu bolivariano en lo idealista y de la experiencia europea en lo práctico, no pudo hacer cumplir su meta de alcanzar la integración económica en sus alcances más ambiciosos: un mercado común como el de Europa Occidental (CEE)? La respuesta a estos interrogantes y la idea central que deseo transmitir es que para quienes habíamos recibido, tres décadas atrás, el mandato de negociar la integración, ésta resultó una misión imposible, porque el modelo de desarrollo económico autárquico prevaleciente lo impedía al bloquear las necesarias reformas de las políticas económicas y agrícolas que la integración económica requería.

José Luis Cordeu es oficial de Productos Básicos de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe de la FAO.


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La sola definición del modelo de desarrollo económico de los sesenta como autárquico explica el fracaso de la integración, ya que impidió la reforma que se requería de las políticas económicas y agrícolas que por un lado obstruían y encarecían excesivamente las importaciones y por otro lado gravaban —a veces onerosamente— las exportaciones agrícolas eficientes. Es importante señalar que este modelo autárquico de desarrollo se encontraba fuertemente arraigado en las clases gobernantes de casi todas las tendencias políticas de la época y en los electorados o corrientes de opinión que las sustentaban. Ese crecimiento cerrado y hacia adentro implicaba una fuerte intervención del Estado en la economía y, paradójicamente, esto nos hacía pensar que la integración económica era una decisión política y que, por lo tanto, sería conducida sólo por los estados autárquicos. En la medida en que la integración era una decisión y por tanto una política de Estado, y siendo éste el que controlaba o regulaba gran parte de la economía, la puesta en práctica de la integración nos parecía sencilla. Era una decisión política y de carácter histórico destinada a cambiar el sino de América Latina, avalada por otra similar apoyada por Estados Unidos: la Alianza para el Progreso. Frente a ello, los técnicos debíamos simplemente acatarla y hacerla cumplir. En los hechos, esa decisión política de integración funcionó como el juramento de las famosas Leyes de Indias de la Corona española en la conquista de América; se alzaban las Leyes por sobre la cabeza y se las juraba diciendo: "se acata pero no se cumple". A 30 años de distancia quizás a algunos les resulte difícil comprender cómo no nos dábamos cuenta de cuán equivocados estábamos y a otros pueda orientarlos para no repetir las mismas equivocaciones.

I. Una misión imposible Las políticas de desarrollo autárquico de los años sesenta tenían dos efectos negativos: por un lado inhibían el potencial de crecimiento de las economías golpeando duramente su funcionamiento eficiente, lo que afectaba tanto la capacidad de importar como la de exportar; por otro, creaban una enorme dificultad para superar la maraña de barreras arancelarias y burocráticas que impedían el crecimiento del comercio. En conjunto, ambos efectos ocasionaban, además, que los resultados modestos de la integración descansaran sobre la desviación y no sobre la creación de comercio.

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Las políticas de desarrollo autárquico, que implicaban una fuerte intervención del Estado, generaban entre los países políticas macroeconómicas y sectoriales marcadamente discordantes, lo que era un elemento adicional que obstaculizaba la integración ya que esta última no contemplaba —ni hubiera podido aunque se lo hubiera propuesto— armonizar políticas tan dispares. Si bien en la actualidad se enfrenta el mismo problema, la magnitud de éste difiere por una cierta convergencia de las políticas económicas regionales. Al interior de cada país, las políticas dispares de los sesenta afectaron —como se señaló— el crecimiento y la eficiencia, creando círculos viciosos que impedían los cambios que intentaban corregir los desequilibrios macroeconómicos. Por ejemplo, en países exportadores agrícolas como Argentina, uno de esos círculos viciosos podría ser descrito de la siguiente manera: el control del tipo de cambio a niveles bajos (para posibilitar precios baratos de los alimentos) generaba periódicamente una crisis de la balanza comercial al afectar negativamente las exportaciones agropecuarias. El gobierno devaluaba la moneda para impulsar esas exportaciones, lo que causaba un aumento en el costo de la vida que a través de sindicatos fuertes, originaba pedidos de aumentos globales de salarios que, a su vez, se trasladaban a los precios de los productos manufacturados; esto eliminaba total o parcialmente las ventajas obtenidas por las exportaciones agropecuarias y creaba, transcurrido cierto tiempo, la necesidad de volver a devaluar. Este círculo vicioso generaba una tela de araña que podía converger en un punto de equilibrio o generar un proceso centrífugo de devaluaciones cada vez mayores. Es más, este control del tipo de cambio unido a retenciones a las exportaciones y aranceles altos a las importaciones, y el consecuente desestímulo a la inversión privada en la agricultura, era el mecanismo en el cual se sustentaba el postulado ideológico de industrialización forzosa y crecimiento del aparato gubernamental. Esta descomunal transferencia de recursos del sector primario a los sectores secundario y terciario en épocas de precios agrícolas internacionales altos, privó a nuestras economías de cifras incalculables de divisas sustraídas a un crecimiento económico sólido, lo que hoy lamentamos profundamente.1

1 La situación antes descrita, caracterizada por un sesgo antiagrícola, se repetía con variaciones para otros países, dependiendo de la estructura de su comercio exterior agrícola. Para una descripción detallada del caso mexicano, véase el documento “El papel de la agricultura en el desarrollo de México, FAO-Plan 27, Santiago de Chile, 1995, preparado por Luis Gómez-Oliver.


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En el caso de Argentina la explicación del sesgo antiagrícola es que, además de que esta enorme transferencia de recursos del campo hacia otros sectores era la lógica en que se basaba el desarrollo autárquico, existía la convicción —en quienes estábamos involucrados con diferentes grados de responsabilidad en el diseño de políticas agrícolas— de que una liberación de los precios de los alimentos causaría un estallido social incontrolable. Los hechos posteriores mostraron no sólo que esto no era cierto, sino que el deterioro económico ocasionado por el modelo autárquico llevaría a algunos de nuestros países al borde del caos político y a la desaparición de la democracia representativa.

En los sesenta las barreras arancelarias eran muy altas y diferían de un producto a otro, lo que impedía generar opciones de comercio a muchas concesiones arancelarias al hacer sumamente engorroso el proceso de negociación. Un ejemplo puntual: en Argentina, en 1967, un Ministro de Economía de orientación libremercadista decidió hacer una rebaja arancelaria que generó un cuasi pánico sobre una invasión de importaciones en el país. Pero cuando se analiza esa rebaja arancelaria se ve que el promedio de protección arancelaria había bajado del 240 al 120%; nivel este último con el cual seguía siendo casi imposible importar. Dentro de la gran dispersión tarifaría debe tenerse en cuenta que esos promedios incluían porcentajes del 340% o más. Esto es un ejemplo de la razón por la que muchas concesiones arancelarias, trabajosamente logradas en el marco de la integración, eran totalmente ineficaces para generar comercio.

Las barreras no arancelarias eran múltiples; desde las que figuraban en la agenda negociadora como la licencia previa, las cuotas o la simple prohibición de importar, hasta otras que los negociadores a veces no conocían porque formaban parte de mecanismos burocráticos propios de la racionalidad del modelo de desarrollo autárquico y estatizante. Quisiera dar dos ejemplos. El primero podría titularse "la preferencia kafkiana por la producción nacional", y funcionaba de la siguiente manera: un empresario nacional deseaba importar una determinada maquinaria para iniciar o reforzar su línea de producción, pero una ley estipulaba que esa importación debía ser

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autorizada por una comisión integrada por agencias gubernamentales y representantes de cámaras o asociaciones del sector privado. Estas últimas informaban a sus asociados del pedido y bastaba con que un fabricante del sector involucrado informara que estaba en condiciones de fabricar la maquinaria, aunque nunca lo hubiera hecho antes, para paralizar la importación, iniciando engorrosos trámites que podrían terminar en un pago ilícito del empresario que necesitaba importar la maquinaria a aquél que alegaba poder fabricarla. Otro ejemplo: un gobierno que deseaba exportar carne de ave le abastecía a los productores maíz a ocho dólares la tonelada cuando el precio en el mercado era de 100 dólares, produciendo una gran distorsión en el comercio. Los ejemplos podrían multiplicarse, pero muestran el grado de discrecionalidad que afectaba a las economías y, consecuentemente, al proceso de integración. En discrecionalidad, que era una consecuencia de la ideología sobre la que se fundamentaba el desarrollo autárquico y que de hecho consideraba que toda importación era mala a menos que se probara lo contrario, entorpecía tremendamente el proceso de integración.

Mucho se ha discutido sobre si la integración de los sesenta fracasó por no haber elegido la forma adecuada o por haber descansado exageradamente sobre el sector agrícola. Quisiera detenerme un poco en estos temas como preámbulo al análisis del papel del sector agrícola en el proceso de integración. Como se sabe, todo proceso de integración puede tener diferentes grados de intensidad. Un primer grado consiste en establecer una zona de preferencia arancelaria en la que dos o más países se otorgan concesiones, sin fijarse metas en cuanto al alcance que éstas deberán tener. Un segundo grado se refiere a una zona de libre comercio en la que dos o más países acuerdan eliminar —durante un plazo determinado (8-12 años por ejemplo)— todas las barreras que afectan su comercio recíproco. Un tercer grado contempla la unión aduanera, en la que al objetivo de eliminar las barreras al comercio recíproco se agrega establecer un arancel externo común frente a terceros países. Un cuarto grado propone un mercado común en el que se deben acordar las políticas económicas y comerciales de los países involucrados. Un quinto grado, no incluido en la teoría tradicional de la integración, sería el espacio económico común al estilo de la Unión Europea. Debido a que una zona de preferencia arancelaria no estaba permitida en esa época por las normas y disciplinas del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), los países latinoamericanos eligieron en los sesenta establecer ya sea una zona de libre comercio, una unión aduanera o un mercado común. En todos los casos esto


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imponía reducir todas las barreras al comercio intrarregional en un plazo determinado, lo que implicaba desarmar la fuerte protección y el sesgo antiexportador de economías autárquicas y, también, hacer caer el peso de la integración sobre el sector agrícola, que constituía el grueso del comercio recíproco.

Como se señaló antes, en un entorno económico y político autárquico y estatista ésta era una misión imposible, más aún si se tiene en cuenta que el sector agrícola es, por razones edafológicas, climáticas y hasta sociales más rígido y riesgoso que el sector industrial (o eso creíamos entonces, aun cuando sigo pensando que esto es parcialmente cierto en la actualidad). Dejando la última disgresión para tratarla posteriormente, lo cierto es que en los años sesenta el negociador de la integración estaba sujeto a la discrecionalidad más absoluta por parte de sus propios gobiernos, al interior de los cuales las influencias partidistas y sectoriales podían desarmar en un día lo que había llevado meses de negociación. No bastaba demostrar con análisis de rentabilidad que una determinada concesión arancelaria no dañaba seriamente la producción nacional porque, por ejemplo, el producto agrícola importado era de contraestación. Hasta último minuto, la gestión de un gobernador provincial o estatal podía echar por tierra el proceso de integración, como de hecho ocurrió con la Alalc en 1968-1969. Respecto de si esta discrecionalidad exacerbada para el caso del sector agrícola tenía fundamento y, más aún, si lo sigue teniendo ahora, mi respuesta es sí y no. Sí es cierto que el sector agrícola es más rígido y por tanto menos permeable a una reconversión productiva que el sector industrial o de servicios. No es cierto que esa rigidez sea tan extrema como se consideraba en aquellos años, ni tampoco que no existan programas de reconversión productiva agrícola, de los cuales el caso más notorio es el realizado por México para su ingreso al Tratado de Libre Comercio (TLC). En conclusión, la discrecionalidad absoluta de los gobiernos en los sesenta hizo la integración agrícola, y por lo tanto la integración misma, aún más difícil.

La existencia de organismos estatales de comercialización agrícola con amplia intervención o incluso monopolio de las exportaciones e importaciones, dificultaba la integración. Esto era así por varias razones, una de ellas es, por ejemplo, que como el Estado no se paga impuestos a sí mismo, las concesiones arancelarias eran improductivas porque ese comercio se realizaba con arancel cero, a lo que debía agregarse el grado de discrecionalidad involucrado en esas

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operaciones. Además, las distorsiones causadas en el funcionamiento de la economía son por todos conocidas, con el agravante de que la política de comprar caro a los productores y vender barato a los consumidores fue provocando en muchos casos un deterioro financiero y una paralización progresiva de esos organismos. Cabe señalar que existen muchas formas de juntas u organismos estatales de comercialización y que no todas generaban o generan esos efectos contraproducentes. Los altos niveles arancelarios, que cambiaban fácilmente, alteraban las concesiones al modificar los márgenes de preferencia concedidos y esto obligaba a engorrosas negociaciones que, por la disparidad de la estructura arancelaria, debían realizarse producto por producto. Las relaciones con el sector privado y los gobiernos en una "integración de Estados autárquicos" era conflictiva y compleja. Según el país o la política gubernamental en ejercicio, el sector privado podía ser ignorado o no, pero su aporte a la integración tropezaba con las dificultades ya descritas para los negociadores gubernamentales y los obligaba a continuas disputas sectoriales para permitirles sacar mayores beneficios del alto grado de regulación de la economía. En Argentina, por lo menos, y en forma similar a lo que ocurría con las importaciones, en gran parte de los años sesenta en general se consideraba

lpable al sector privado mientras no se probara lo contrario. cu

II. El fracaso de la integraci e los años sesenta: ón d lecciones para el presente La idea central en este punto es que frente a la evaluación de la integración de los sesenta como una misión imposible por las razones ya expuestas, la integración en los noventa es una misión posible. Permítanme hacer una alegoría: la integración en los sesenta hubiera requerido de un bulldozer o una topadora que echara abajo el modelo autárquico y permitiera la integración a través de la reforma radical de las políticas económicas y agrícolas. La integración de los noventa no requiere eso, sino la aplicación de medidas más afinadas y factibles. Quisiera referirme brevemente a las razones que fundamentan esta evaluación y a algunas de las dificultades que de todas maneras se enfrentan.


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En primer lugar, el ambiente económico nacional en la región ha experimentado cambios notorios sobre los cuales no hace falta extenderse mucho. La apertura de las economías, la desregulación y la adopción casi generalizada de políticas orientadas al mercado, han eliminado la mayor parte de los obstáculos que impedían la integración. El crecimiento económico generado por esta reforma dará un empuje adicional al aumento del comercio en un marco de desarrollo exportador hacia afuera y lejos de un modelo de desarrollo autárquico. Este es un cambio profundo que cuenta en general con apoyo político a través de los electorados que se expresan democráticamente. Una expresión de esto último es que los consumidores ya no están dispuestos a pagar mucho más por productos de calidad inferior y tampoco apoyan políticas restrictivas a la exportación que los puedan favorecer en el corto plazo, pero afectar negativamente en el largo. Los productores a su vez, para ser competitivos en el mercado internacional, no sólo requieren que desaparezcan los gravámenes a la exportación, sino poder importar insumos en las mejores condiciones de precio y calidad y contar con un marco general que les permita desarrollar esas ventajas competitivas. En segundo lugar, en los noventa el negociador de la integración enfrenta políticas comerciales más razonables, generalmente con aranceles bajos y uniformes, y no debe enfrentar un modelo autárquico ni tantas presiones políticas o sectoriales, ni la discrecionalidad de las políticas gubernamentales. Esto no quita que sigan existiendo las dificultades antes señaladas, pero lo que ha cambiado radicalmente es la magnitud de las mismas que, habiendo sido paralizantes en el pasado, se han convertido en manejables y, por tanto, negociables en el presente. En tercer lugar, el ambiente económico internacional, con la conclusión de la Ronda de Uruguay, abre perspectivas de un mayor crecimiento mundial y de un aumento del comercio o una disminución de las restricciones que lo impiden. Sin duda, las nuevas normas y disciplinas establecidas por la Ronda Uruguay y la creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) contribuyen a incentivar un desarrollo abierto y favorable al comercio y a la integración. Aquí surgen otros elementos que deben colocarse del lado de las dificultades y que se relacionan estrechamente con el sector agrícola:

a) La Ronda Uruguay ha sido sólo el inicio de un proceso de remoción de las distorsiones que afectan al comercio agrícola mundial. No es este el

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lugar para analizar el tema en profundidad, pero el Acuerdo para la Agricultura tendrá un efecto limitado sobre los tres frentes que se decidió encarar: el acceso a los mercados, la protección interna a la producción agrícola y los subsidios a las exportaciones. Reconozco que este es un tema polémico, pero es cierto que trabajos coordinados por Jim Greenfield, de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), y por Alan Winters, del Banco Mundial, que han sido bastante difundidos, coinciden en señalar que los efectos benéficos de la Ronda Uruguay han sido muy reducidos, si no nulos, para la agricultura de los países en desarrollo. He escuchado ciertas críticas sobre estos estudios, por parte de algunos representantes de países desarrollados. Por ejemplo, que no tienen en cuenta, en el marco de un análisis dinámico, el efecto que tendrá la Ronda Uruguay sobre el crecimiento del ingreso en todo el mundo, incluidos los países en desarrollo. Lo cierto es que con fundamento o no, esa es la percepción que existe en nuestros países sobre los efectos de la Ronda en el comercio agrícola. Aún más, se responsabiliza de esta situación a los países desarrollados, a los que en muchos casos se les ve predicando pero no practicando la economía de mercado cuando se trata del sector agrícola. Todos los países esperan que este impacto limitado de la Ronda Uruguay pueda ser ampliado en las negociaciones futuras previstas en el mismo Acuerdo. Los efectos de esta percepción sobre la persistencia del proteccionismo en el comercio y la integración son directos, al seguir generando distorsiones en el comercio mundial, e indirectos, ya que por efecto imitación, las presiones en otros países para restringir la apertura comercial y la reforma de las políticas agrícolas aumentan considerablemente.

b) Deben analizarse en profundidad, en el marco de la globalización de las economías, cuáles son las ventajas y desventajas de las Negociaciones Comerciales Multilaterales (NCM) frente a los diferentes acuerdos comerciales de alcance más limitado e, incluso, qué es lo que puede decidir a un país a adherirse a una de las alternativas anteriores o a uno de los diferentes tratados comerciales, algunos de los cuales involucran a un reducido número de países mientras que otros tienen alcances geográficos muchos más amplios. Si bien todos los procesos de integración pueden tender a fortalecerse mutuamente, los más eficientes tenderán a crecer más que otros. No tengo claro cuáles son las ventajas relativas de las NCM y los diversos


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proyectos de integración en ejecución a nivel hemisférico y aun más amplio. La integración física, aduanera y la facilitación del comercio son, por ejemplo, más factibles entre países limítrofes, pero el tamaño del mercado ofrecido por los que tienen una gran cobertura geográfica es lógicamente más amplio. Lo importante es que, en el marco de una integración posible como he definido la actual, existen mecanismos para resolver estos interrogantes sin repetir las equivocaciones y frustraciones del pasado y orientar así en forma correcta las políticas de integración de cada país. Sin embargo, por las razones expuestas, la agricultura puede constituir el talón de Aquiles de estos acuerdos comerciales.

Respecto al planteamiento hecho en el documento de Alberto Valdés presentado al simposio Integración Económica en el Hemisferio Occidental, no tengo dudas de que los acuerdos multilaterales basados en la cláusula de la nación más favorecida han sido muy exitosos en expandir el comercio mundial en las últimas décadas y que el apartarse de esta cláusula sólo es bueno si genera creación y no desviación de comercio. Sin embargo, y basándome solamente en mi observación de la realidad latinoamericana, me atrevo a afirmar, frente a tan eruditos análisis como los de Alberto Valdés y otros especialistas que él menciona, que ante la crisis de rentabilidad de la agricultura regional, los acuerdos comerciales pueden constituir un second best que puede volverse inevitable para atenuar en algunos países los efectos de la apertura comercial irrestricta. En ese sentido quisiera hacer referencia —lo cual no implica completa coincidencia— al documento presentado a este simposio por David Blandford. También debo reconocer que los argumentos de Valdés son muy válidos para países como los del Caribe (Caricom) donde la integración, como señala la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), puede dificultar el proceso de inserción en el comercio internacional, al cual esas

ciones apuntan en la actualidad. na

c) Otro aspecto crítico, aunque quizá sea uno que englobe el conjunto de las

dificultades que enfrenta la integración y la necesaria reforma de las políticas económicas y agrícolas, se refiere a la gran discusión sobre si la agricultura constituye un caso especial en este proceso. En la actualidad, la apertura de las economías y la consecuente imposición de tarifas, la

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inesperada baja en el tipo de cambio real por la entrada de capitales y la baja abrupta de los precios agrícolas en 1990-1992 está generando en muchos países una fuerte reacción adversa por parte de los productores agrícolas a este proceso de inestabilidad y descenso de los precios.

Teniendo en cuenta que, con excepción de México, resulta difícil a los países poner en práctica programas de ayuda directa a los productores agrícolas, la satisfacción a los reclamos de los productores sólo puede pasar por un aumento de la protección y de la intervención gubernamental. Dar una respuesta a este interrogante es difícil porque la situación varía de un país a otro y de un producto a otro. Si nos atenemos a la experiencia pasada, la sobreprotección y la fuerte intervención gubernamental constituyeron un proceso ineficiente y potencialmente incontrolable, ya que si se otorga a unos productos agrícolas debe otorgarse a otros y por qué no a algunas manufacturas, y así sucesivamente.

Este temor es aún fundado para el actual proceso de apertura económica en la región en el que, a diferencia de los países del sudeste asiático, el gradualismo no ha podido ser aplicado en muchos países de la región, por las causas estructurales de la apertura (Gómez-Oliver, 1995). Esto hace que en nuestros países las dificultades internas y externas derivadas de la apertura económica exijan reasegurar constante y firmemente su vigencia y la irreversibilidad del proceso en una especie de dogmatismo de mercado.

La única solución que puedo sugerir es tomar en cuenta las medidas contingentes contempladas por el GATT en 1994, seleccionar con extremo cuidado los productos sensibles que se excluirán de los acuerdos de integración, compatibilizar las políticas macroeconómicas con la política sectorial agropecuaria, y poner todos los esfuerzos en la reconversión productiva a largo plazo. Entre los hechos que favorecen la idea de que la agricultura es un caso especial en la integración, puedo señalar la posición reciente de la Unión Europea en el sentido de postergar o excluir al sector agrícola en sus negociaciones con el Mercado Común del Sur (Mercosur) y el TLC.

d) Las diferencias entre las políticas económicas y sectoriales entre los países persisten pero son de menor magnitud, lo cual es bueno, pero al


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mismo tiempo le quitan parcialmente a la integración una herramienta de la que disfrutó en la época de la integración de estados autárquicos: la capacidad de desviar comercio (capacidad teórica porque en los hechos el aumento del comercio intrarregional fue pequeño) a través de negociar altísimos márgenes de preferencia posibilitados por barreras arancelarias y no arancelarias fuertemente restrictivas.

En la actualidad, el gran interrogante es cómo hacer efectiva y compatibilizar la apertura de las economías con la integración. La respuesta a este interrogante surgirá de un análisis costo-beneficio que cada país deberá realizar para orientarlo sobre la conveniencia de participar o no de un determinado mecanismo de cooperación. Algunos países darán prioridad a la apertura irrestricta y otros la limitarán o acentuarán para determinados países con los cuales tengan acuerdos comerciales o de integración. Otra vez deseo hacer referencia al documento de Alberto Valdés por el análisis en profundidad que realiza sobre los aspectos críticos conectados a los actuales acuerdos comerciales en América Latina, desde la perspectiva de los países pequeños y de economías abiertas. Por último, existen dos dificultades o, si se quiere, dos aspectos críticos que deben ser encarados tanto por la integración como por el desarrollo económico y las políticas que lo impulsen: por un lado, el angustioso problema de la pobreza y los mecanismos para superarla y, por el otro, la preservación del medio ambiente, base de nuestra supervivencia futura. Ambos aspectos están siendo enfocados por la FAO y por la comunidad internacional y no creo necesario explayarme más sobre su dramatismo en el contexto de este artículo. Sin embargo, de la solución de los mismos, y en especial de la del tema de la pobreza, dependerá el futuro no sólo de la integración, sino de las políticas económicas de mercado que están en ejecución. El consenso existente sobre la mayor eficiencia del nuevo paradigma de desarrollo económico y el recuerdo de los estrepitosos fracasos de las políticas autárquicas puede diluirse con el tiempo en la medida en que no se encuentren respuestas para solucionar la pobreza, y puede, por lo tanto, generar retrocesos en la aplicación de ese nuevo paradigma. Debe remarcarse que éste lleva en muchos países muy poco tiempo de aplicación (si se lo compara con las décadas en que estuvo vigente el modelo autárquico).

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La aceleración de la apertura de las agriculturas altamente protegidas de los países desarrollados fortalecerá a los sectores que propugnan la continuación de las nuevas políticas en la región por un tiempo suficientemente prolongado como para permitirles alcanzar los resultados de crecimientos con equidad. Este último llamado a tomar acción, dirigido hacia los países desarrollados, no es un pedido fácil para ellos, ya que la agricultura constituye un sector crítico, pero tampoco representa un pedido para ceder unilateralmente, ya que los países de América Latina y el Caribe han realizado fuertes concesiones en favor de un desarrollo abierto y una liberación del comercio. Como lo señala Jacques Diouf, Director General de la FAO, "la mentalidad de los griegos antiguos, por muy bien acostumbrada que estuviera a los sofismas y paradojas, encontraría ciertamente extraños muchos aspectos de la estructura de nuestra agricultura, especialmente las políticas que han contribuido a su configuración. Por ejemplo, que la agricultura esté frecuentemente abandonada donde más importancia tiene, mientras en otros países donde su función económica y social es relativamente secundaria recibe un apoyo tal que provoca distorsiones en el mercado mundial" (FAO, "El estado mundial de la agricultura y la alimentación", 1994).

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Reforma agraria en el Plan Nacional de Desarrollo

éxico es un país con más de 10 millones de productores y jornaleros rurales. De éstos, 3 500 000 son ejidatarios y comuneros que usufructúan 103 millones de hectáreas, donde se ubican los casi 30 mil

núcleos agrarios existentes en nuestro territorio. MA fin de realizar un diagnóstico sobre el campo mexicano y recoger las propuestas que integrarían el capítulo agrario del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, el presidente Ernesto Zedillo convocó a diputados, senadores, organizaciones campesinas y parte de la comunidad académica e intelectual para que llevaran a cabo el "Foro nacional de consulta popular sobre reforma agraria" del 25 al 27 de abril de 1995. En este evento, Carlota Botey, diputada por el Partido de la Revolución Democrática y presidenta de la Comisión de Reforma Agraria de la Cámara de Diputados, afirmó que entre 1940 y 1965 el campo permitió a México un desarrollo económico constante. Durante ese periodo —dijo— la actividad agropecuaria satisfizo tanto las necesidades alimentarias de una población cada vez más grande como el requerimiento de materias primas de un México cada vez más urbano e industrial. Pero de 1965 a la fecha hubo un abandono paulatino del campo que, prácticamente, provocó la caída del sector agropecuario y forestal, al grado de tener hoy n campo más pobre y a punto de desfallecer. u

Déficit crónico Al hacer un balance sobre el agro mexicano, la doctora Botey señaló que "la pretendida modernización agropecuaria, delineada por los regímenes neoliberales,


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ha sido en realidad un proceso de descapitalización y de abatimiento de las condiciones productivas del sector", lo que ha profundizado la pobreza en el medio rural. En sustento de lo anterior, la legisladora refirió que en el primer trimestre de 1992 la actividad productiva del sector agropecuario y forestal registró apenas un crecimiento de 1.1%, y la balanza comercial un déficit de 230 millones de dólares, situación que influyó en la caída de 18.2% del valor de las exportaciones y un incremento de 44.1% de las importaciones. Para el mismo periodo de 1994, el conjunto del sector primario tuvo un desempeño desfavorable, afectando además la producción de casi todos los cultivos perennes. Y aunque en el primer trimestre de 1994 —agregó Carlota Botey— la balanza agropecuaria observó una ligera ventaja para México, persistió la tendencia en la importación de granos y, por otro lado, la balanza comercial agropecuaria ampliada presentó su característico cuadro de déficit crónico. En opinión de la legisladora, la política del sexenio salinista desprotegió la agricultura, redujo subsidios y, además, puso en práctica medidas antiinflacionarias para mantener el control de precios al consumidor, favoreciendo con ello el progresivo incremento de los costos de producción en el campo, lo cual a su vez determinó una fuerte pérdida de rentabilidad en la mayoría de los productores agropecuarios. Con la reforma del Artículo 27 constitucional y la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC), la administración de Salinas se pronunció por un proceso privatizador y una indiscriminada apertura comercial, sin tomar en cuenta, por ejemplo, que con la firma del Tratado el sector agropecuario mexicano ingresaba a un esquema de competencia asimétrico y en adelante enfrentaría a productores de Canadá y Estados Unidos altamente subsidiados. Esto podría traducirse a corto plazo en la quiebra de miles de productores rurales, como de hecho ha pasado, pues tan sólo en el sexenio de Salinas la política neoliberal provocó que se dejaran sin sembrar dos millones de hectáreas, estimó la diputada. Ante la grave crisis que padece actualmente el campo mexicano, la legisladora perredista consideró conveniente diseñar una política agraria encaminada a promover un empresariado rural fuerte y competitivo, así como alentar el desarrollo de un sistema de seguridad social para los hombres y mujeres del sector. 97

En este marco general, algunas propuestas concretas hechas por la doctora Botey fueron: "llevar a cabo un proceso de recomposición agraria, que limite o reduzca el latifundismo y enfrente el problema del minifundio; fomentar una política de estímulos sostenidos a la ganadería intensiva y de desestímulos a la de tipo extensivo, a fin de 'ganar tierras' para la producción y los productores". Lo anterior implicaría el establecimiento de instrumentos fiscales y de subsidios dirigidos a unidades productivas de tipo medio, constituidas sobre la base de la compactación parcelaria y la asociación productiva voluntaria. Propuso, asimismo, promover sistemas de ahorro y de aseguramiento regionales autogestionarios, es decir, desarrollar programas de fomento y de estímulos regionales a sistemas productivos en cadena, integrales y sustentables. "Desarrollar y hacer rentable la producción agropecuaria, forestal, pesquera y agroindustrial, además de buscar una ubicación más adecuada de México en el comercio internacional, que considere la diversificación del comercio externo y la vinculación con América Latina son parte de las medidas a tomar si se desea recuperar el sector agropecuario", afirmó Botey.

Reforma agraria, un largo proceso Al triunfo de la Revolución a principios del siglo XX, la relación entre Estado y campesinos se concreta a satisfacer las demandas más urgentes de la lucha armada: el reparto agrario, que en nuestro país significó dotar con tierras —más de la mitad del territorio nacional— a tres millones de jefes de familia, señaló en su exposición el diputado José Luis González Aguilera, secretario de la fracción priísta de la Comisión de la Reforma Agraria. El también secretario de la Unión General de Obreros y Campesinos de México (UGOCM), tras apuntar que en el país la reforma agraria ha implicado varias décadas, señaló que hasta hace poco el gobierno era el principal actor y director en el campo, pues a través de las instituciones del sector intervenía en todos los procesos, manteniendo a la mayoría de los productores en un estado de pasividad. Paulatinamente, en los últimos años, el gobierno ha ido retirando su participación de la actividad económica, sobre todo al desincorporar empresas y aumentar la


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injerencia de la iniciativa privada. En este contexto, González Aguilera propuso que el sector agropecuario y forestal sea "colocado en el centro de la política económica y social del gobierno, de manera que adquiera dinamismo y rentabilidad para beneficio de los productores y de la población en general. Es necesario que el Estado considere a las organizaciones campesinas como sujetos del desarrollo, capaces de aportar y dar soluciones a los grandes problemas del agro nacional", agregó el diputado.

Nueva justicia agraria Hasta hace poco la justicia agraria en México significaba ante todo recuperar la tierra para sus dueños originales. Ahora, inserto el país en otra etapa de desarrollo, la cuestión tiene que ver con la economía del campo más que con la tenencia de la tierra, en tanto una justicia de los negocios sustituye a una justicia de las posesiones y el nexo entre el hombre y el suelo importa menos que el vínculo entre el trabajo y el rendimiento, afirmó el jurista Sergio García Ramírez. De la revolución armada a la víspera del siglo XXI, el compromiso social del Estado y del derecho se resumió en la distribución de la tierra, la limitación de los derechos de los campesinos y la aplicación de una justicia político-administrativa, que en nada quiso relacionarse con los tribunales, ni siquiera con los de amparo, señaló Sergio García Ramírez. En 1992 hubo un gran giro: las reformas al Artículo 27 constitucional anunciaron el fin del reparto y de las restricciones mayores en los derechos de los campesinos. No habría más órganos ni procedimientos políticos para zanjar litigios agrarios, sino instancias y procesos jurisdiccionales. "Esta nueva jurisdicción agraria —apuntó García Ramírez— debió nacer con la conciencia de una adversidad histórica: los campesinos no han confiado en los tribunales. Los padecieron. Su justicia fue injusticia." Frente a lo anterior, "la nueva jurisdicción del agro tiene que demostrar que esta forma de resolver los litigios —aplicada en todos los órdenes de la vida— es practicable y razonable en los asuntos del campo. Tiene que ser más eficiente, más solícita y equitativa —mejor justicia, en suma— que la justicia política. Tiene que

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acreditar la superioridad de la ley sobre la discreción y el arbitrio. Tiene que sustituir el mitin por la audiencia. Tiene que concentrar su atención en las razones de los sujetos del proceso, no en la retórica de los tumultos. Tiene que ejercer la más rigurosa y visible independencia frente a los caciques naturales y oficiales. En fin, el primer trabajo de la justicia agraria —condición de los restantes— es fundar una nueva cultura sobre cómo resolver las controversias en el campo", sostuvo el magistrado Sergio García Ramírez. Por su parte, Luis Ponce de León Armenta, magistrado unitario supernumerario del Tribunal Superior Agrario, propuso actualizar el marco jurídico agrario, en especial algunos aspectos relacionados con los artículos 4º, 27 y 115 constitucionales. La Fracción XVII, Párrafo noveno, del Artículo 27 —consideró— deberá modificarse, a fin de estimular la producción y evitar el acaparamiento de tierras; también, para mejorar la justicia agraria, concediendo a todo mexicano acción popular para denunciar ante Tribunales Agrarios la existencia de tierras no explotadas o de aquellas que excedan los límites de la pequeña propiedad. De darse el caso, el denunciante obtendría el derecho a usufructuar, por tiempo determinado, la extensión in otable. expl

Fortalecimiento municipal Asimismo, el ponente subrayó la necesidad de reformar el Artículo 4º, Párrafo tercero, para lograr la concurrencia de los municipios, los estados y la Federación, en beneficio de la salud de todos los productores agrícolas. Sobre el Artículo 115, Ponce de León propuso adiciones a las fracciones III y V, a fin de "integrar a los ejidatarios, comuneros, pequeños propietarios, trabajadores asalariados y demás productores al sistema jurídico de la seguridad social en cada municipio, introduciendo nuevos mecanismos de financiamiento mediante la afectación porcentual a la producción destinada al comercio nacional e internacional y al fortalecimiento municipal". El propósito de estas modificaciones constitucionales —dijo— es crear fondos municipales de seguridad social, administrados por los ayuntamientos, para hacer


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real el derecho a la salud y a la vivienda, señalados en los artículos que se mencionan.

El plan que viene

"México es un país de planes. Pero no deben confundirse los planes políticos, que dieron forma a la Nación, con los que la han estado dividiendo y disolviendo. Estos últimos, que empezaron en los años sesenta, cuando la Alianza para el Progreso puso de moda la planeación, desembocaron en ejercicios burocrático-financieros, alejados de sus supuestos democráticos y de las aspiraciones reales de la gente. No pudieron alcanzar sus metas, y produjeron lo contrario de lo que prometieron", afirmó Gustavo Esteva al participar en este foro como miembro de la comunidad intelectual. Los planes fundadores tenían otro carácter. No hay episodio decisivo de la historia de México que no esté vinculado a uno de ellos: el de Iguala llevó a su término la Independencia; el de Ayutla preparó la Reforma y el de San Luis la Revolución, mientras los de Ayala, Guadalupe y Agua Prieta, entre otros, le dieron forma y contenido al régimen emanado de la Revolución. Fueron amplias convocatorias populares que recogieron a la vez inconformidades y anhelos. Aunque muchos de ellos desataron la lucha armada o le dieron cauce y expresión, otros sirvieron para poner fin o para encauzar pacíficamente los cambios, comentó el ponente. Ahora, si bien persiste la inercia de los planes burocrático-financieros —señaló Gustavo Esteva— donde la participación popular resulta ilusoria y escasa, se multiplican las iniciativas para retomar los planes políticos, con una propuesta que redefina los objetivos sociales y los medios para alcanzarlos y encauce pacíficamente los empeños colectivos. El nuevo régimen —puntualizó Esteva— deberá empezar por reconocer y respetar a sujetos agrarios que se definen por sí mismos, tanto en el campo como en la ciudad; sujetos colectivos que ven la tierra como espacio de vida y convivencia en el que pueden realizar sus iniciativas y materializar sus ideales. 101

En este contexto, hace falta no sólo reformular el Artículo 27 sino cambiar con él otros muchos artículos y la estructura misma de la Constitución. Se requiere convertir al Estado mexicano, de estructura de dominación, en un espacio de coexistencia armónica. Lo anterior —dijo Gustavo Esteva— exige, entre otras cosas, hacer de la comunidad urbana o rural, formada por uno o varios sujetos agrarios y/o individuos asociados, la célula fundamental del sistema político. En éste, los municipios y las regiones autónomas serían instancias autodeterminadas a partir de la comunidad, que servirían de enlace entre formas diferenciadas de gobierno: el gobierno por la gente, en que los miembros de la comunidad, el municipio y la región participan directamente en las decisiones que afectan su vida. El plan que hace falta —refiere Esteva— tendría que integrar, en un régimen común, categorías jurídicas y formas de gobierno diferenciadas, que permitieran hacer compatibles modos comunitarios de existencia social con los individualizados y colectivos que definen ya a una parte de la población.

Una visión alternativa

Una política desregulatoria de los instrumentos de apoyo al campo, una amplia apertura comercial y la inserción de México en el TLC, fueron las medidas que la administración salinista estimó "suficientes para que la compleja situación del agro tuviera un asidero firme que le permitiera salir del profundo bache en que se encontraba", aseveró Ezequiel Flores Rodríguez, diputado federal por el Partido del Trabajo. Las medidas impuestas no lograron su objetivo y hoy —dijo el diputado—, en medio de una grave crisis económica y social, el campo se encuentra en estado de emergencia, por lo que precisa de un plan emergente que resuelva en lo inmediato los problemas centrales. Según el legislador petista, para empezar, dicho plan debe reconocer la existencia de tres sectores económico-sociales: uno oligopólico, altamente tecnificado, con recursos financieros y bien ubicado en el mercado nacional e internacional; el del


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productor pequeño y mediano y el sector marginal, de autosubsistencia. "Dada su vinculación con empresarios mexicanos o extranjeros, el sector oligopólico no tiene mayor problema financiero o comercial. Su paso por la actual crisis ha sido difícil, pero ha gozado de la cobertura que le proporciona su integración con los grupos económicos más poderosos de México y del extranjero", indicó Ezequiel Flores. En cambio, para los otros dos sectores, la crisis se ha profundizado situándolos en el límite de su resistencia. Las continuas movilizaciones de los campesinos con carteras vencidas y el notable incremento de la migración del campo a la ciudad y a Estados Unidos son la expresión más dramática de esta situación —refirió Flores Rodríguez. En relación con los productores medios con carteras vencidas, el Plan Emergente para el campo propone, entre otras medidas, la renegociación de la deuda, con una quita de entre 50 y 60% y, en algunos casos, la condonación de la misma; reestructuración de la deuda sobre la base de la dotación inmediata de recursos frescos para los productores medios con tasas preferenciales; con-donación de los adeudos correspondientes a servicios por uso de agua o electricidad. Para el sector marginal o de autosubsistencia se plantea: reorientar los recursos del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) destinados a fines asistenciales hacia propósitos productivos; fortalecer los programas de obras públicas que ocupen mano de obra de las comunidades interesadas; llevar a cabo el Programa de la parcela y la granja familiares y desarrollar proyectos agropecuarios de carácter colectivo o comunitario. Este Plan de Emergencia para el campo deberá estar enlazado a uno de mediano y largo alcance, aunque —finalizó Flores Rodríguez— ningún plan de mayor envergadura podrá tener viabilidad si no se reactivan los sectores medio y marginal del agro mexicano.

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Condiciones laborales de la mujer rural Carlota Botey Blanca Suárez

a nueva legislación agraria y el proceso de apertura iniciado en la década pasada marcan el inicio de un nuevo modelo de desarrollo que ha provocado importantes cambios en la estructura productiva y social,

modificando el papel del sector rural. Sus efectos alteran el comportamiento de la economía y la sociedad en su conjunto. LEl proceso de transformación es muy complejo; comprende una reforma profunda de la propiedad de la tierra y del entorno de la política macroeconómica, de vasto impacto en la organización productiva y en las condiciones de vida de su población: la complejidad de sus consecuencias proviene de la diversidad de condiciones, actores y regiones que caracterizan el agro mexicano. Un interrogante clave en este proceso se refiere al mercado de trabajo en general; sus probables transformaciones devienen de lo que ocurre en el sector agrícola en su conjunto. Así, se requiere considerar los cambios en la estructura productiva, la organización de los procesos productivos, la estructura de la propiedad rural y el acceso a los recursos y la tecnología. Carlota Botey , diputada por el PRD, es presidenta de la Comisión de Reforma Agraria de la Cámara de Diputados y del Centro de Estudios Históricos de la Cuestión Agraria Mexicana, A.C. Blanca Suárez, socióloga, es investigadora del tema de mujer rural, integrante del Grupo Interdisciplinario Mujer, Trabajo y Pobreza, A.C. (Gimtrap).


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En muchas regiones aumentó el número de unidades familiares campesinas, al mismo tiempo que disminuyó el tamaño de las tierras comprendidas en dichas unidades. Asimismo, el campesinado aumentó en términos absolutos, lo que produjo una pérdida progresiva de su condición de productor y una creciente dependencia de ingresos, salarios y remuneraciones respecto a los mercados laborales no agrícolas. Con la venta de su fuerza de trabajo se trató de compensar la disminución de sus recursos. Así, los mercados laborales urbano y rural se han integrado progresivamente.

Consecuencia importante de la creciente integración de los dos mercados laborales es la marcada disminución de la brecha entre el salario agrícola y el no agrícola, aunque los primeros permanecen aún por debajo de los segundos. Además, habría que considerar que los salarios reales cayeron más que durante la década de los ochenta.

La precaria situación que existe en el mercado de trabajo rural se agrava por la falta de acceso a la tierra de unos, y por la ausencia de créditos para los que sí la tienen, lo cual ha incidido en la persistencia de la pobreza, bajo condiciones de subempleo y desempleo abierto, dada la correlación entre empleo, nivel de ingreso familiar y tamaño de la parcela. Cualquier solución de fondo al problema del bajo ingreso rural debe partir de un acceso adicional a tierras y otras fuentes de trabajo, incluido el mercado de trabajo no agropecuario.

Las leyes laborales concebidas para los trabajadores agrícolas no les ofrecen protección en ningún sentido; las condiciones laborales bajo las cuales desarrollan su trabajo no observan un mínimo de protección social ni garantías en el nivel de ingresos.

La situación de las mujeres en este contexto es de gran desprotección, tanto salarial como legal, y en términos de estabilidad de la contratación y de condiciones laborales, tienen una posición aún más desventajosa que la del varón. De las mujeres ocupadas en el sector agropecuario, 84% son trabajadoras sin tierra; de éstas, 87% trabaja sin remuneración. A casi cuatro años de aprobada la reforma al Artículo 27 constitucional, la tan pregonada seguridad en la tenencia de la tierra no puede continuar utilizándose como argumento convincente para atraer la inversión al campo. En los hechos, tal

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medida de ninguna manera ha propiciado inversiones ni medianas ni cuantiosas. Por el contrario, hoy el campo mexicano enfrenta una situación difícil, de crisis generalizada. La política macroeconómica ha frenado los precios de la producción agropecuaria, mientras los costos de los insumos se incrementan de manera desorbitante. Así, en lugar de atraer la inversión al campo, la ha alejado, afectando a todos los sectores rurales. Por otra parte, con la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLC), los productores agropecuarios en general poco han logrado equiparar los subsidios que tienen los agricultores de Estados Unidos y Canadá. La esperada inversión en el agro no ha llegado; la vocación agroexportadora del sector hortofrutícola ni tuvo el crecimiento esperado ni propició mayor empleo en el medio rural. Pero lo que sí se observa son aumentos importantes en la oferta de mano de obra con disponibilidad a ocuparse. Bajo las consideraciones antes señaladas se dio inicio a los trabajos del Segundo seminario acerca de las condiciones y derechos laborales de la mujer rural, cuyo propósito fundamental se centró en analizar el mercado de trabajo rural, particularmente la inserción de las mujeres como jornaleras, asalariadas y trabajadoras agropecuarias; así como las condiciones y las tendencias que prevalecen, tanto en la ocupación como en los niveles salariales en el medio rural. Las investigaciones sobre la mujer rural de México han contado con el importante apoyo de la Fundación Ford, lo que ha permitido a distintos grupos de investigadores avanzar en el análisis y discusión de las condiciones de trabajo, así como de las perspectivas de las mujeres en el medio rural. En 1993 dos grupos, uno en el Colegio de México y otro en el Centro de Estudios Históricos de la Cuestión Agraria Mexicana, A.C., propusieron abordar dos proyectos de investigación sobre las mujeres rurales. Uno de ellos con énfasis en el estudio de la participación de las mujeres como asalariadas en la agroindustria, mientras que el otro analiza el papel de las mujeres campesinas en la producción y generación de ingresos fuera de la parcela pero en el contexto de una organización económica campesina.


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Como estrategia de trabajo se estableció el compromiso de realizar dos seminarios de análisis y discusión sobre ambos temas. En abril de 1994 se efectuó el Primer seminario sobre condiciones laborales de la mujer rural en Tapalehui, Morelos. En abril de 1995 se realizó el segundo evento con la misma temática. En ambos seminarios se contó con la participación de un importante grupo de investigadoras y de dos organizaciones de mujeres campesinas de los estados de Sonora y Guerrero.

Los trabajos presentados y discutidos durante los seminarios tienen como eje central el mercado de trabajo de la mujer rural y la incorporación de ésta al trabajo remunerado, con la consideración de los efectos de la apertura y las modificaciones al Artículo 27 constitucional. A partir de ese eje, los estudios presentados muestran los enfoques más globales sobre el medio rural y la mujer. También hay investigaciones que han examinado puntualmente sectores agrícolas con alto grado de especialización, como las hortalizas, frutas y flores. Existen, igualmente, trabajos que analizan la participación de las mujeres en proyectos productivos.

Ponencias del foro* La ponencia inicial, titulada La generación de empleo: una función básica del sector agropecuario, fue de carácter introductorio y presentó las condiciones actuales del empleo en el campo mexicano. Su autora, Laura Garza Bueno, afirmó que hoy en día los problemas más graves del agro en México son la escasa competitividad y la poca rentabilidad de la producción agropecuaria; la descapitalización del sector, la crisis de liquidez y de carteras vencidas; la baja productividad y la pobreza, entre otros fenómenos. Para resolverlos no hay políticas definidas, señala Laura Garza, y en el momento actual parecen existir sólo dos líneas: el retiro del Estado y la liberación de los mercados.

Ante el problema del desempleo —uno de los más graves en el momento actual— la autora hizo algunas propuestas para contrarrestar esta situación. Entre ellas mencionó la asociación entre inversionistas privados y productores campesinos.

* Las reseñas de las ponencias que presentamos fueron redactadas por el equipo de la Dirección General de Estudios Agrarios.

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Sin embargo, al no ser ésta una medida que resuelva totalmente el problema de la creación de empleos, propuso otra opción: la generación de proyectos productivos paralelos a los proyectos de asociación en participación. En el segundo texto, Poblaciones desplazadas y cambios en la unidad doméstica de producción, Emma Zapata analizó los cambios generados a partir de los desplazamientos poblacionales, particularmente en el caso de las mujeres. Más que a los aspectos cuantitativos de la cuestión migratoria, se refirió a los cambios que este fenómeno genera en el sector femenino de la sociedad. Afirmó que ante la crisis, la migración pasa de ser una estrategia de supervivencia a ser una condición para la reproducción de unidades familiares empobrecidas. Ante esta situación, concluyó, la mujer ha incursionado en terrenos antes no contemplados para ella: realiza actividades para obtener ingresos adicionales, se convierte en gestora de servicios para su comunidad y, en ciertos casos, alguna se ha vuelto líder comunitaria. Antonieta Barrón disertó sobre Migraciones y empleo agrícola en los cultivos no tradicionales, trabajo en el que analiza el comportamiento del sector agrícola en los últimos años y los mecanismos que adquiere la incorporación de la mujer. Enfatizó que el comportamiento de la población asalariada agrícola se encuentra en estrecha relación con la estructura de cultivos por entidad. Por otra parte, la presencia de la mujer en los cultivos dependerá, entre otras cosas, de las características de éstos y de la relación entre oferta y demanda de la fuerza de trabajo. En cierto tipo de cultivos se emplea diferencialmente a hombres o mujeres, dependiendo de variables tales como la estatura y fuerza física que se requiere para desempeñar el trabajo. El trabajo de Lourdes Sánchez Muñohierro abordó el tema de la Mujer jornalera: campesina y proletaria, en el cual presentó un breve panorama del estado actual del empleo rural y del papel de las mujeres en su inserción al mismo. Ante un insuficiente salario por parte del jefe de la familia, dijo, se hace más frecuente un fenómeno ya señalado en estas mismas páginas: la incorporación al trabajo de las mujeres y los niños. Por otra parte, las mujeres que se incorporan al mercado agrícola pasan del desarrollo de actividades productivas y reproductivas en sus comunidades a un trabajo asalariado, sin dejar de lado sus labores domésticas. La


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expositora informó además sobre las distintas políticas diseñadas por el Estado para enfrentar esta situación, particularmente a través del Programa Nacional de Solidaridad con Jornaleros Agrícolas. Kirsten Appendini, en su ponencia El contexto local y la diferenciación de los mercados de trabajo femenino en la agroindustria, destacó su intención de desentrañar el papel de la agricultura desde la óptica de la globalización de la economía mundial. En su exposición se dedicó a examinar su hipótesis: los mercados de trabajo en los que participan las mujeres no son homogéneos; de igual forma, la conformación del mercado laboral está mediatizado por los contextos locales. En los dos casos analizados concluyó que el empleo de mano de obra femenina y las condiciones de trabajo tienen rasgos comunes que en general no difieren de la idea que existe sobre las ocupaciones que emplean generalmente a mujeres. Continuando con el análisis de las condiciones específicas del trabajo femenino, el documento de Blanca Suárez, Las mujeres en las asociaciones en participación: El Instituto de Floricultura y las empresas de Solidaridad, examinó el caso de las asociaciones creadas para el trabajo en conjunto. La autora abordó el caso de las asociaciones de participación en el estado de Morelos, las que presentan la particularidad de contar a las mujeres como socias y obtener financiamiento del gobierno a través de ciertos programas; sin embargo, destacó el hecho de que no en todos los casos la posición de la mujer es relevante. La ponencia de Laura Garza Bueno, titulada La participación de la mujer en las agroasociaciones, continuó con el examen de la inserción de la mujer en los mercados laborales. Este trabajo parte de la idea de que la actual época de crisis y el deterioro de los niveles de ingreso de la familia campesina ha obligado a la mujer a incrementar su participación en la economía familiar a través de diferentes modalidades. Entre otras estrategias que emplean las mujeres señaló la generación de actividades que les retribuyan salarios, la emigración de su comunidad, y una reciente: la asociación con empresarios. Esta última variante, surgida a raíz de las modificaciones al marco jurídico agrario, consiste en la asociación de

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inversionistas privados con productores campesinos. Sin embargo, su conclusión es tajante: las asociaciones en participación aprovechan la falta de oportunidades de la mujer rural y las condiciones de subordinación y control a las que se ven sujetas, lo que les permite obtener mano de obra barata y poco conflictiva. Otra modalidad de estas formas de participación fue examinada por Emma Zapata, quien presentó un documento sobre las Nuevas formas de asociación: mujer campesina-iniciativa privada. En un primer momento analizó el modelo neoliberal y sus repercusiones en el sector rural. Ante esta situación, afirmó, es innegable el hecho de la inserción de la fuerza de trabajo femenina en actividades agrícolas y su ingreso en condiciones más desfavorables que los hombres. En un segundo momento, examinó las modificaciones constitucionales al Artículo 27 y su repercusión en las condiciones de vida de la mujer rural. La autora finalizó diciendo que la propia Ley Agraria, al permitir la asociación entre desiguales, crea una contradicción entre la condición real de la pequeña producción de las mujeres y los razonamientos empresariales. María de la Luz Macías Vázquez presentó una ponencia titulada El trabajo femenino en el proceso de trabajo de tres cultivos de explotación: aguacate, mango y esquejes de geranio. Aquí analiza las características que presenta la división sexual del trabajo en estos procesos de producción. La idea principal de la exposición fue que la segregación por géneros se sustenta en el hecho de que hombres y mujeres realizan ocupaciones diferentes. Existe la segregación horizontal cuando hombres y mujeres se mueven en un rango determinado de ocupaciones según su sexo. A ésta se añade la segregación vertical que se sustenta en las jerarquías ocupacionales. Una observación interesante fue que la mayor participación de la mujer no necesariamente rompe con la división tradicional del trabajo por sexos, sino que al parecer se crean otros patrones de esta división. En su trabajo Respuestas campesinas a la crisis del café: las mujeres mazatecas se organizan, Josefina Aranda describió la situación del cultivo de café en nuestro país, tomando como eje central la participación de la mujer en el trabajo productivo. Al respecto, afirmó que las mujeres campesinas indígenas de la


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mazateca han estado ligadas a la producción del café desde su introducción en la región a finales del siglo pasado. Entre los cambios más notables, derivados del incremento de la participación de las indígenas en las organizaciones de pequeños cafeticultores, destacan el reconocimiento explícito de una mayor participación social de las mujeres en sus comunidades, el fortalecimiento de las organizaciones mixtas y el incremento en la participación de las mujeres en las asambleas que se realizan en la comunidad. El trabajo que cerró la presentación de ponencias fue el de Paloma Bonfil, titulado Las artesanías como producción campesina de las mujeres. Las mujeres que han decidido dedicarse a esta ocupación, apuntó la expositora, tienen dos demandas principales: créditos para la compra de materias primas e insumos y apoyos para la comercialización, pues al convertir su actividad a una forma mercantil, deben enfrentar problemas de diversa índole, principalmente altos costos de producción, bajos precios de sus productos y dificultades para encontrar mercados. Concluyó, sin embargo, que la actividad artesanal se ha considerado como una opción ante la falta de oportunidades para las mujeres indígenas y sus familias en el medio rural.

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El Estatuto Comunal de Santa María Ocotán y Xoconoxtle

a Procuraduría Agraria, como institución que asesora, orienta y apoya al campo mexicano, participó de manera determinante en la elaboración del

Estatuto Comunal de Santa María Ocotán. Esto se llevó a cabo en el estado norteño de Durango, donde la Procuraduría cuenta desde octubre de 1992 con una representación delegacional que atiende los asuntos de justicia en el agro.1

LEste Estatuto, reglamentación de normas organizativas para la producción al interior de las comunidades, es el primero en su tipo a partir de las reformas al Artículo 27 constitucional, y es una experiencia de trabajo importante de reseñar y analizar por sus implicaciones en el ámbito comunal indígena.

Más que tomar como ejemplo al Estatuto de Santa María Ocotán para su aplicación indistinta en otras comunidades, convirtiéndolo en un simple conjunto de reglas, lo que se debe rescatar de ese documento es el método de trabajo específico logrado, como bien apuntó Arturo Baltazar Cisneros, ex subdelegado de la Procuraduría en Durango, quien fue el artífice de la coordinación entre este organismo y la comunidad indígena de Santa María Ocotán y Xoconoxtle, de donde emanó el Estatuto.2

1 Procuraduría Agraria, El Ancón, Durango, Crónicas del Procede, tomo 4, junio de 1994. 2 Baltazar Cisneros, Arturo; entrevista realizada en instalaciones de la Procuraduría Agraria, México, D. F., 31 de agosto de 1995.


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• ACCIONES DE LA PROCURADURÍA AGRARIA •

La comunidad Localizada en el extremo sur del estado de Durango, en el municipio del Mezquital, Santa María Ocotán está en posesión de casi medio millón de hectáreas donde viven aproximadamente veinte mil personas. Colinda al este con Zacatecas, la rodean las poblaciones duranguenses del municipio de Suchil, al norte; las comunidades de San Antonio Padúa al sur; San Pedro Xicora, tanto al sur como al oeste; Santiago Teneraca y San Francisco Ocotán también al oeste, y linda con el fraccionamiento El Tabaco, al este. Parte del territorio que actualmente ocupa Santa María Ocotán le fue restituido en 1936, durante el régimen cardenista, que por resolución presidencial le asignó 300 140 hectáreas, de una superficie total de 421 139 reclamadas por los indígenas, las que son trabajadas por 12 400 comuneros. El principal recurso natural es el forestal, y constituye la fuente más importante de medios económicos para la población. La comunidad está organizada en unidades administrativas llamadas anexos, conformadas por pueblos y rancherías, cuya cifra de habitantes oscila entre 913, como en Chalchihuitillo, y 158, como en Laguna de Burro. Desde la niñez, los pobladores de la comunidad empiezan a trabajar en el campo, ya sea en la agricultura, el pastoreo de animales o en el ramo forestal; se estima que aproximadamente 63% de la población contribuyen al gasto familiar al participar regularmente en esas labores. La comunidad de Santa María de Ocotán y Xoconoxtle es zona expulsora de mano de obra temporal. Se detectó que algunas de las migraciones más importantes se dan hacia la zona de cultivo de la manzana en los municipios duranguenses de Canatlán y Nuevo Ideal. También hay migraciones estacionales de jornaleros hacia las zonas agrícolas de Sinaloa, Nayarit y Estados Unidos. La causa principal de tal fenómeno radica en que los comuneros necesitan de ingresos monetarios para satisfacer sus necesidades básicas, ya que en su región, la producción agrícola, netamente de autoconsumo, no es suficiente. Los comuneros tienen una alimentación poco variada, constituida por maíz, frijol y chile. Casi no consumen verduras, huevos o carnes, lo cual les provoca altos niveles de desnutrición, y por consiguiente, anemia. Las enfermedades y complicaciones provocadas por la mala nutrición constituyen la principal causa de

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mortalidad en Santa María Ocotán. De cada 100 indígenas de la zona, 40 padecen por lo menos una de las enfermedades propias de las comunidades marginadas: las de índole gastrointestinal, las de vías respiratorias, tosferina, sarampión, complicaciones en los partos, enteritis y algunas afecciones crónicas como la tuberculosis. Para su atención médica, sólo en siete de los 22 anexos hay unidades de salud, pues existe una deficiencia de infraestructura en todos los servicios, los cuales, además, operan de manera ineficiente. No hay acuerdos para mantenerlos y costearlos, razón por la que, por ejemplo, las tomas comunales de agua entubada en dos de los Anexos, así como las plantas generadoras de luz y sus postes, lámparas y cableado, no funcionan o acen irregularmente. lo h

La intervención de la Procuraduría En la comunidad existe un gobierno tradicional, compuesto por un Gobernador y su suplente, quienes eligen para cada uno de los 22 anexos a un Jefe de Cuartel que los represente. En forma alterna funcionan los órganos de representación de la comunidad, que son el Comisariado de Bienes Comunales y los Consejos de Vigilancia y Administración, que a su vez designan a un representante por anexo. Como la mayor parte de la vida comunal se rige por la tradición y la costumbre ancestrales, a ellas se ciñen todos los eventos importantes, como por ejemplo las votaciones para elegir a sus representantes. En diciembre de 1994, se llevó a cabo la elección del Comisariado de Bienes Comunales y la representación saliente pidió la intervención de la Procuraduría, pues las elecciones suelen ser conflictivas; por esta razón se formó un grupo de trabajo de la Institución, integrado por medio centenar de personas que funcionaron como observadores en ese proceso electoral. Los comuneros debían elegir de entre las cuatro planillas integradas que en esa ocasión contendieron, a sus representantes para los siguientes tres años. En cada uno de los anexos se realizaron simultáneamente las votaciones, pues los comuneros acordaron realizarlas en sus pueblos, en vez de trasladarse hasta el centro de población más importante de la comunidad, Santa María Ocotán, donde


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además de que hubiera sido operativamente dificultoso llevarlas a cabo, se habría inhibido la transparencia del proceso electoral.

De esta experiencia de trabajo se retomó la idea de elaborar un estatuto comunal definitivo. Históricamente en Santa María se han tomado decisiones sobre la base del equilibrio de fuerzas mostrado por los grupos que disputan el poder; uno de ellos, el llamado minoritario, propuso a fines de 1991 la elaboración de un estatuto comunal que permitiera establecer claramente y por escrito las normas de funcionamiento de la comunidad.

Con la participación del Instituto Nacional Indigenista (INI) y la Oficina de Atención a la Zona Indígena del Gobierno del Estado y bajo la coordinación del Lic. Juan Alberto Esquivel se inició la elaboración de un proyecto de estatuto que se fue enriqueciendo conforme la participación de los comuneros lo permitió. Si bien es cierto los objetivos de este estatuto incluían inicialmente hasta la posibilidad de formar subcomunidades con el propósito de permitir la realización de asambleas democráticas y participativas, también es cierto que la mayoría de los comuneros aún no tenían claro el procedimiento y sus beneficios como para plasmarlo en el importante documento. La primera versión de ese documento circuló entre los diferentes poblados a principios de l992.

La comunidad cuenta con un bagaje de tradiciones y costumbres no escritas que era apremiante instituir. El contacto con el exterior ha minado de alguna forma la autoridad moral del gobierno tradicional, y también la de los representantes comunales, que con la nueva legislación pierden el carácter de autoridad para sólo ser representantes. A pesar de lo anterior, estas dos instancias aún gozan del respeto y aprecio de los habitantes de Santa María, y se requería de un instrumento que reforzara la costumbre y que al mismo tiempo normara las modificaciones que se han dado en el interior de la comunidad por la dinámica del desarrollo. Así, a fines de 1994 los integrantes del nuevo Comisariado trataron de aprovechar el asesoramiento de la Procuraduría para que los apoyara en la redacción del estatuto comunal definitivo. Como señala el mismo Comisariado de Bienes Comunales: "Con motivo de las elecciones de representantes legales de la comunidad se iniciaron nuevamente los trabajos para consensuar el Estatuto Comunal a través de una amplia consulta, que integrara las aspiraciones de la

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comunidad en un documento rector de la vida organizativa y administrativa, política, social y económica de la comunidad de Santa María Ocotán y Xoconoxtle".

Organización para la participación La comunidad nombró una comisión redactora con el fin de que acudiera a las instalaciones ubicadas en la capital del estado para trabajar expresamente en la elaboración del Estatuto. Por cada Anexo se presentaron las personas elegidas por su reconocida capacidad. Cuatro trabajadores de la Procuraduría Agraria, aparte de Arturo Baltazar, colaboraron directamente con los comuneros. En 20 días de intenso trabajo, donde las discusiones eran la orden del día, se logró una primera redacción del documento. Se decidió por unanimidad enviar el trabajo a los poblados de cada uno de los Anexos de Santa María para que lo revisaran. Arturo Baltazar recuerda que en aquellos días, aparte de las controversias interminables durante las reuniones, todos tuvieron que aguantar las tardanzas de algunos comuneros, que fieles a la costumbre de respetar la "hora tepehuana" (cualquier hora es buena para llegar a la cita), hacían que las sesiones se extendieran por mucho más del tiempo convenido. Sin embargo, la opinión de los comuneros fue determinante durante estas sesiones. El trabajo de los funcionarios de la Procuraduría Agraria sólo consistió en captar el espíritu de las concepciones indígenas y transcribirlo en un lenguaje formal. Por lo demás, la riqueza de la discusión en busca del respeto a las formas de producción y organización comunal estimuló la posterior respuesta de la comunidad, que participó con sus propuestas y críticas para modificar algunas partes del documento enviado a los pueblos. Una a una se recopilaron las actas elaboradas por los representantes de los 22 anexos, en las que se manifestaba la aceptación del documento. Éstas se enviaron a la mesa de discusión en las instalaciones de la comunidad en Durango.


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La redacción del Estatuto entró en una segunda etapa. Los comuneros representantes se sentaron a debatir las modificaciones, aunque para esta nueva discusión contaron con la presencia del Comisariado de Bienes Comunales. Sus integrantes no habían querido participar durante la primera fase argumentando que su colaboración quizá se tergiversaría, y prefirieron trabajar sobre un documento ya elaborado. También los apoyó el Procurador de Asuntos Indígenas de la Secretaría de Educación Pública, el del INI y los representantes del gobierno tradicional, quienes participaron en todas las etapas de la redacción. En un mes de frecuentes reuniones se revisó el Estatuto. La nueva versión debería ser aprobada por el total de la comunidad. Se elaboraron convocatorias, se distribuyeron y, en medio de una jornada de arduo trabajo, se fijó el día de la Asamblea general. Como es costumbre, en cada Anexo ya se habían realizado asambleas donde los comuneros fijaban su posición respecto al Estatuto. Sin embargo, para hacer convalidar su opinión, más de tres mil indígenas se presentaron en Santa María Ocotán en la fecha señalada. La noche anterior a la asamblea, poco a poco los cerros que circundan al poblado se empezaron a llenar de luces. Eran las fogatas de los miles de comuneros que iban llegando desde los puntos más alejados de la comunidad. Algunos recorrieron más de siete horas de camino para arribar a Santa María, en un esfuerzo organizativo casi sin precedente. Al día siguiente, el local de reunión de Santa María no tuvo espacio suficiente para albergar a los asistentes, cuyos representantes por Anexo, la mayoría con su acta de asamblea en mano, pedían afinar algunos puntos del Estatuto. A mano alzada se votó a favor o en contra de las posiciones de grupos. En esa gran asamblea se definió el documento, cuya difusión debería llegar a todos los rincones de la comunidad. Se hizo el compromiso oficial de que todos y cada uno de los 12 400 comuneros debían conocerlo y ejecutarlo para facilitar su vida productiva en Santa María Ocotán.

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Las repercusiones del Estatuto El Estatuto es un instrumento organizativo para el desarrollo si se utiliza adecuadamente, y en él no se pretende reflejar la cultura ancestral, sino sólo los usos y costumbres en la explotación de los recursos comunales. Lo rescatable de esa experiencia de trabajo de la Procuraduría fue que la misma elaboración del documento movilizó a la población, y le hizo tomar conciencia de la importancia de su contribución. Se sistematizaron aún más sus procesos de participación para discutir y modificar sus posiciones, con lo que se logró perfeccionar su organización. El Estatuto Comunal de Santa María Ocotán y Xoconoxtle es, entonces, la normatividad que servirá para mantener la integridad de la comunidad, aspecto muy peleado durante las discusiones para su redacción. Los comuneros, como gran parte de los indígenas de la nación, temen perder su identidad, por ello insistieron mucho en que se asentara por escrito el respeto y la promoción de la cultura tradicional, además de la conservación y protección de sus recursos. Esto, porque uno de sus problemas principales es la sobreexplotación de sus bienes forestales. Existen cuatro aserraderos pertenecientes a la comunidad que no explotan racionalmente los bosques. Tampoco se buscan alternativas de cultivo, a pesar de que la tierra es rica y con posibilidades productivas, pues incluso crecen espontáneamente plantas como laurel, orégano, manzanilla, sotol, nopal, hongos, etcétera. Otro problema es la existencia de agentes externos que promueven conflictos por la apropiación de estos recursos, razón por la cual hay una gran presión por el usufructo de la tierra y el recurso forestal. Otra de sus preocupaciones es la inexactitud de sus documentos fundamentales. Existe una diferencia entre las 300 140 hectáreas amparadas por resolución presidencial y las 421 139 que dicen usufructuar desde tiempo ancestral, situación que permanece indefinida legalmente. Por ello, en el Estatuto se especificó la protección de la integridad del territorio comunal que, según el artículo sexto, no se fraccionará ni será posible adjudicar individualmente. El documento también define la calidad de comunero, que hasta ese momento no estaba claramente delimitada. Ahora gozan de esa calidad los hombres y mujeres


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nativos de la comunidad, los hijos de comuneros nacidos fuera de ésta y aquellos avecindados que, cumpliendo algunos requisitos de orden legal, decida la asamblea. Todos los comuneros tienen derechos iguales y equitativos, reconocidos por el artículo séptimo del Estatuto. Otra de las prácticas que queda definitivamente asentada es la realización de asambleas simultáneas en los anexos para definir el rumbo de la comunidad. Aparte de describir los derechos y obligaciones de los comuneros con los estímulos y sanciones correspondientes, el documento es una transcripción de los usos y costumbres ya dados, pues no trata de cambiar nada establecido, y si se hace alguna modificación es porque esa práctica ya era generalizada. Un último aspecto que se debe resaltar es que en el Estatuto se refleja el sentimiento general de la comunidad pues más que buscar el estímulo material por obra realizada en beneficio de la mayoría, se especifica que el acreedor a un premio puede también recibir un homenaje público. El reconocimiento y el aprecio son importantes en Santa María Ocotán y Xoconoxtle, donde se practicaron las atribuciones que ahora da la Ley en el marco de la nueva cultura agraria, en la que los agentes del campo deciden sobre su propio rumbo y destino como integrantes de un núcleo agrario.

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La agricultura latinoamericana: los casos de México, Argentina, Brasil y Chile

Roberto Escalante Carlos Rodríguez

principios de la década de los ochenta la mayoría de los países de América Latina enfrentó una de las más severas crisis económicas de su historia, que afectó tanto a naciones con estructuras económicas

diversificadas, como a países exportadores de productos primarios. ALa crisis fue resultado, fundamentalmente, de los movimientos de capital que tuvieron lugar durante dicho periodo pues, al tiempo que se redujo drásticamente la inversión extranjera directa e indirecta, se experimentó también una salida masiva de capitales para cubrir las utilidades de los empréstitos contratados por gran parte de los países latinoamericanos. Las políticas macroeconómicas (cambiaria, fiscal y de ingresos) y de ajuste instrumentadas en la agricultura de Latinoamérica se fundamentaron en la necesidad de reducir el déficit fiscal y comercial. La política cambiaria provocó

Roberto Escalante es profesor investigador adscrito a la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Economía de la UNAM.

Carlos Rodríguez es investigador en el tema de economía agrícola.


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• EXPERIENCIAS •

devaluaciones nominales orientadas a elevar el tipo de cambio real, pero, debido al aumento generalizado de los precios, dicho objetivo se logró en pocos casos. Tal medida de ajuste significó beneficios para los productos agrícolas exportables. En general, los programas de ajuste adoptados en América Latina y las modificaciones en el tipo de cambio real fueron el principal regulador de su comercio internacional. El ajuste benefició a los productos agrícolas exportables sólo en el corto plazo, ya que su efecto positivo se atemperó o desapareció cuando el precio de estos productos comenzó a bajar. A lo anterior debe agregarse que el proceso inflacionario anuló los efectos potenciales de las devaluaciones sobre los precios relativos agrícolas, pues elevó sus costos de producción al requerir de insumos importados, créditos y subsidios. Los esquemas de precios controlados de los productos agrícolas desaparecieron, lo cual permitió una mayor participación del sector privado en la comercialización de estos productos. Durante el periodo de ajuste la política monetaria restringió la demanda agregada. La política crediticia fue más selectiva, pues se instrumentaron mayores restricciones y se redujeron los subsidios otorgados por esta vía. Al incrementarse el costo del dinero se elevaron los costos de producción y se contrajeron aún más los niveles de la demanda, lo que afectó la posibilidad de generar nuevos empleos y mejorar el nivel de ingreso de la población rural y urbana. La reducción de los subsidios para la agricultura vía créditos ocasionó un creciente endeudamiento del sector debido a que las tasas de interés aumentaron; como resultado, en la mayor parte de los países de América Latina el déficit fiscal se mantuvo constante e incluso decreció. A lo anterior se suma la reducción del gasto público destinado a la agricultura, principalmente a inversiones en infraestructura y servicios de apoyo a la producción, y aunque en países como México existía ya cierta infraestructura para apoyo técnico, ésta se redujo por la falta de recursos para su adecuado mantenimiento. Además, la política salarial restrictiva se generalizó en toda la región con el fin de reducir la demanda y controlar el nivel inflacionario.

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La combinación de tales políticas ocasionó que el producto agrícola, a diferencia de lo esperado y de lo ocurrido en el resto de la economía latinoamericana, observara un ligero crecimiento a principios de la década pasada. Pero a mediados de la misma el producto cayó, fundamentalmente por razones climatológicas. Más tarde, la agricultura latinoamericana recobró ligeramente su participación en el Producto Interno Bruto (PIB). En esto influyeron sobre todo dos razones: la primera, las devaluaciones, que elevaron la posibilidad de comercializar los bienes en el exterior; y la segunda, que la agricultura destinada a producir bienes de consumo básico y su respectiva demanda se vieron menos afectadas por la reducción de la demanda agregada, pues su elasticidad-ingreso es menor que la del resto de los productos de la economía. Es necesario mencionar que la producción de cultivos tradicionales, llevada a cabo en su mayoría por agricultores campesinos, siguió mostrando una tendencia decreciente antes y durante el periodo de ajuste. Así, la década pasada puso fin a la rentabilidad agrícola para los grandes productores, derivada de los subsidios vía créditos, tasas de interés preferenciales e insumos, los cuales redujeron costos y, posiblemente, incrementaron la productividad. La búsqueda de rentabilidad se centró en el aprovechamiento del precio rezagado de algunos insumos, principalmente los salarios agrícolas y los precios de los cultivos de subsistencia. En este contexto, el objetivo del trabajo es analizar los efectos de la política macroeconómica de los ochenta y principio de los noventa en el sector agrícola de México, Argentina, Brasil y Chile, para obtener algunas conclusiones acerca de las transformaciones que el proceso de ajuste ocasionó en la agricultura de estos países latinoamericanos.

I. Agricult ura mexicana

Estructura Durante las dos últimas décadas, el sector agrícola mexicano ha experimentado un proceso de transformaciones estructurales. De funcionar bajo un esquema


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caracterizado por algunos autores como bimodal (Rello, 1989), con fuerte intervención estatal y protegido de la competencia internacional, se ha ajustado gradualmente a otro esquema, antípoda del descrito. Hasta principios de los años noventa las medidas de mayor impacto adoptadas en el sector agrícola fueron las políticas macro y microeconómicas.

Otras transformaciones importantes, como la adecuación al Artículo 27 constitucional, que institucionaliza la existencia de un mercado de tierras agrícolas, no han logrado modificar sustancialmente la estructura agraria en el país. Predomina aún una estructura caracterizada por la producción campesina con extensiones productivas de tipo minifundista, niveles tecnológicos bajos y costos de producción no competitivos a nivel internacional.

Tendencias En México, aunque la situación de la agricultura ha tenido ciertas particularidades, sus condiciones no han sido muy diferentes a las de los otros países. De 1980 a 1985, excepto en 1982, la agricultura mexicana tuvo un comportamiento positivo. Posteriormente, el valor del PIB agrícola presentó decrecimientos históricos, el más grave, ocurrido en 1989 (218 000 millones de pesos de 1980), fue ligeramente superior al registrado en 1980 (216 592 millones de pesos de 1980). De 1980 a 1990 el crecimiento fue negativo. Este comportamiento se explica por la caída en la producción de algunos granos básicos —principalmente maíz y frijol— que no fue contrarrestada con la producción de los cultivos agroindustriales,1 cuyas tasas de crecimiento fueron superiores al aumento poblacional. 2

Como la superficie sembrada y la productividad se han mantenido constantes, los cambios en los niveles de producción se pueden explicar por una reasignación de los cultivos que desplazó a los granos básicos (sobre todo maíz y frijol) por

1 Como trigo, soya, ajonjolí y algodón. 2 El índice de producción de la agricultura mexicana mostró en 1991 un incremento de 21.4% en relación con 1980, índice que fue inferior a los de Brasil (67.7%) y Chile (39.99%) (véase tabla 3).

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productos para el consumo industrial, esto como resultado de los diferencia-les favorables de precios, especialmente en forrajes y oleaginosas, situación no muy diferente a la ocurrida en la década de los setenta. Sin embargo, entre 1990 y 1992 la estructura productiva se revirtió nuevamente en favor del maíz y el frijol, como resultado de la política proteccionista de precios para estos productos.

La relación producción-consumo del maíz, frijol, sorgo y cebada ha mantenido dinámicas opuestas. El trigo constituye una excepción, ya que su consumo ha crecido ligeramente más que su producción debido a los subsidios que se le han otorgado. También destaca el caso del frijol, pues su consumo agregado disminuyó, sobre todo durante los años en que el salario real tuvo sus mayores caídas (1982, 1987 y 1989). En 1990 el consumo de frijol aumentó debido a las crecientes importaciones que se realizaron durante el periodo 1986-1991, equivalentes a 23.27% anual (véase tabla 5). En el caso del maíz y el frijol no puede afirmarse que su producción haya caído sustancialmente, ya que gran parte de ésta, aproximadamente 30%, se destina al autoconsumo.

La política interna de precios siguió lineamientos tendientes a controlar la inflación, lo que ocasionó el detrimento de la rentabilidad agrícola debido a que el incremento en los precios de los insumos que utiliza este sector fue superior al de sus productos. A esto se añade el retiro de los subsidios otorgados por el sector público a través de precios y tarifas de sus bienes y servicios.

Al incrementarse el precio del dinero, los productores empresariales que recibían tales subsidios resultaron afectados, principalmente los productores de granos básicos, pues no tenían la posibilidad de trasladar el aumento de sus costos a los precios, lo que influyó también para el cambio en el patrón de cultivos. Las devaluaciones tuvieron los resultados favorables previstos sobre la balanza agrícola, ya que se presentó un superávit durante los años en que éstas fueron mayores. Podría agregarse que en esos años, especialmente en 1986, la balanza con superávit fue resultado de mayores inversiones públicas en el campo. En 1987 el superávit de la balanza comercial tuvo más relación con el incremento de las exportaciones (hortalizas, frutas, café y tabaco). Después de este año, la reducción en los subsidios y la menor subvaluación caracterizó el nivel deficitario de la


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balanza comercial; de 1986 a 1991 las exportaciones sólo crecieron 0.86% anual (véase tabla 5). La creciente apertura comercial ha eliminado prácticamente todos los permisos de importación; sólo el maíz y el frijol se han mantenido bajo este régimen. Los aranceles se han reducido 20% en promedio. Dicha apertura, acelerada a partir de 1988, ha afectado negativamente a los productores empresariales de soya, sorgo y arroz. La apertura comercial y la reducción de subsidios e inversiones no significó una reasignación de los recursos productivos en la agricultura mexicana y menos la modernización del aparato productivo del sector. Cabe apuntar que al reducirse el déficit financiero y económico del sector público no se consideró que con la apertura nos enfrentábamos a países que han mantenido precios bajos debido a los grandes subsidios y a las medidas proteccionistas restrictivas que aplican, como Estados Unidos. Al igual que en Argentina, Brasil y Chile, en México también existen dos modos de producción en el campo: la mayoría de los agricultores mexicanos cultiva granos básicos para consumo interno en áreas de temporal y son productiva y tecnológicamente atrasados, su producción es estratégica y costosa. Por otro lado, existen los productores empresariales (ejidatarios y pequeños propietarios), la mayoría ubicados en tierras de riego, dedicados a la producción de bienes comercializables y productos para la agroindustria y el mercado externo. Sus condiciones productivas son tecnológicamente desarrolladas. Además, son grandes consumidores de insumos y receptores de importantes apoyos

bernamentales. gu

II. Agricultura argentina Estructura El caso de Argentina tiene peculiaridades que conviene analizar. En primer lugar, la agricultura empresarial genera gran parte de las exportaciones de ese

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3país. La mayoría de estos productos son generados en la región pampeana. El resto de las zonas agrícolas abastecen al interior del país. Los productores de estas regiones son bastante diferentes y gran parte de ellos tienen pequeños predios con baja productividad. Esto se confirma con el comportamiento del índice de producción de la agricultura argentina, el cual de 1980 a 1991 sólo mostró un incremento menor a 11% (véase tabla 4). La región pampeana enfrenta conflictos en sus niveles y tipos de producción más rentables y tecnificados, en tanto las zonas agrícolas heterogéneas del resto del país tienen problemas de baja productividad, acumulación de capital y diversificación de su producción debido a las pocas economías de escala logradas en sus minifundios. Al iniciar la década de los ochenta, en la agricultura empresarial argentina se reducen los niveles de inversión, de fertilidad, así como las posibilidades de crecimiento extensivo y se incrementa su endeudamiento (véase tabla 3). Se reducen los subsidios de la agricultura extrapampeana, al mismo tiempo que aumentan sus diferencias productivas con la agricultura empresarial.

Tendencias

Destaca el auge generalizado que se presentó al inicio de la década, principalmente en la agricultura de exportación, y que continuó hasta 1991. Tal incremento fue de los mayores en la zona, alrededor de 9.19% anual (véase tabla 5). Los precios de los productos agrícolas descendieron en el mercado internacional como resultado del efecto favorable del ajuste en el tipo de cambio. Sin embargo, se incrementó el precio de los insumos utilizados (por ejemplo, el del combustible), lo que provocó un aumento de sus costos. También se aceleró el crecimiento de las tasas de interés, lo cual redujo aún más la rentabilidad, sobre todo de la agricultura dedicada al mercado interno (incluida la de abasto de granos

3 Entre los principales productos se cuentan: trigo, maíz, sorgo, soya y girasol, los cuales representan alrededor de 70% de las exportaciones agrícolas.


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para la ganadería). Como resultado de lo anterior, la ganadería argentina disminuyó su producción una cuarta parte en relación con la de 1980. Lo descrito ha provocado un proceso de concentración de la actividad, pues los agricultores de exportación que lograron incrementar su productividad, pudieron compensar en cierto grado su nivel de rentabilidad, afectado por las políticas de

ste. Lo inverso sucedió con los medianos y pequeños agricultores. aju

Tabla 1

Número de tractores

Año México Argentina Brasil Chile

1979-1981 124 045 183 700 533 068 34 378

1988 165 000 204 000 700 000 37 450

1989 168 000 204 000 710 000 36 620

1990 170 000 203 000 720 000 35 750

TMAC 79-90 2.88 0.90 2.74 0.35

TMAC: tasa media anual de crecimiento.

Fuente: Cálculos propios a partir de FAO, Anuario de la producción, 1991. Mantener los mismos niveles de rentabilidad no ha sido suficiente para modificar la planta productiva pues, por ejemplo, el número de tractores sólo ha crecido una tasa de 0.90% anual (véase tabla 1). Incluso, de 1989 a 1990 el número de tractores en uso tuvo una reducción marginal, de 204 000 pasó a 203 000.

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Tabla 2

Fuentes: G. Martine y P. Beskow, "O modelo, os instrumentos e as transformaçoes na estrutura de produçao agrícola", en G. Martine y R. C. García, Os impactos sociais da modernizaçao agrícola", Editora Caetes, San Pablo, Brasil, 1987; C. Mueller, Ensaio Especial, "Censos Agropecuarios", Agroanalysis, núm. 6, Instituto Brasileño de Economía, Fundación Getulio Vargas, Río de Janeiro, Brasil, junio de 1987.

III. Agricu brasileña ltura

Estructura El caso de Brasil se caracteriza por una agricultura con grandes contrastes, derivados de una alta concentración de la tierra. En 1985 sólo 0.9% de los predios con áreas iguales o mayores a las mil hectáreas ocupó una superficie equivalente a 43.8% del total (véase tabla 2). La oligarquía rural, promotora de la modernización en el campo, concentró los créditos, las obras de infraestructura, los mayores niveles de mecanización (en 1980, 72% de los predios brasileños no poseía un solo arado) y la producción de los bienes más rentables: agroindustriales y agroexportables. La relación entre el sector agrícola e industrial se incrementó de manera considerable, resultado de la oferta de materia prima y la demanda de insumos para la producción tales como máquinas cosechadoras, tractores, arados, etcétera,


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Brasil: distribución de la tierra según tamaño de los predios 1940-1985 (porcentajes)

Menos de 10 ha 10 a menos de 100 ha 100 a menos de 1 000 ha 1 000 ha y mayores

Año Número Área Número Área Número Área Número Área 1940 34.3 1.5 51.3 16.7 12.8 33.5 1.5 48.3 1950 34.4 1.3 51.0 15.3 12.9 32.5 1.6 50.9 1960 44.8 2.3 44.7 19.0 9.4 34.4 1.2 44.2 1970 51.3 3.1 39.4 20.4 8.4 37.0 0.9 39.6 1975 52.2 2.8 38.1 19.6 9.0 35.8 0.8 42.9 1980 50.4 2.5 39.1 17.7 9.5 34.8 0.9 45.1 1985 53.0 2.7 37.2 18.5 8.9 35.0 0.9 43.8


por parte de la agricultura moderna. Sin embargo, la producción de alimentos básicos para la población continuó en manos de los pequeños productores, quienes brindaron seguridad en el abasto de alimento s.

Tabla 3 Tierras arables (en miles de hectáreas)

Año Chile México Argentina Brasil

1975 22 340 24 650 31 616 3 920

1980 23 000 25 000 38 632 4 020

1985 23 150 25 000 42 428 4 116

1990 23 150 25 000 54 400 4 276

TMAC 75-80 0.58 0.28 4.09 0.51

TMAC 80-85 0.13 0.00 1.89 0.47

TMAC 85-90 0.00 0.00 3.50 77 TMAC: tasa media anual de crecimiento. Fuente: Cálc ropios a partir de FAO, Anuario de la producción, 1991. ulos p

Tendencias 4La disponibilidad de alimentos derivados de la actividad agrícola decreció de

1960 a 1984 y, como consecuencia, las importaciones aumentaron. Sin embargo, durante el mismo periodo se incrementó el rendimiento de los cultivos agroindustriales, principalmente los producidos en predios medianos y grandes. A partir de 1985, el gobierno brasileño promovió la expansión del área cultivable para incrementar la producción de alimentos básicos, la estabilización de los precios, la reforma agraria y el establecimiento, por tres años, de precios de garantía para el café, cacao, azúcar y soya. El área cultivable de 1985 a 1990,

4 La oferta de frijol, arroz y yuca decreció; en tanto, la productividad de cultivos agroindustriales como maíz, trigo, soya y caña de azúcar aumentó.

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5aumentó 3.5% anual (véase tabla 3). También, se incrementaron los créditos para la inversión y gastos de operación. En conjunto, las medidas adoptadas tenían la finalidad de aumentar la oferta y reducir las crecientes importaciones de alimentos y la transferencia de divisas por este concepto. La modificación de la estructura productiva, principalmente la agricultura poco tecnificada, era uno de los principales obstáculos que se debía superar. La producción en la agricultura brasileña creció en forma importante de 1980 a 1991. El incremento en el periodo fue equivalente a 63.7%, superior al observado en los otros tres países analizados. Esto se logró gracias a los apoyos gubernamentales y a la incipiente aplicación del proyecto modernizador, principalmente en la agricultura empresarial (véase tabla 4).

Tab 4 la Índices de producción en la agricultura, 1980-1991 (1980 = 100)

Año México Argentina Brasil Chile

1980 100.11 95.84 100.57 97.74

1981 105.92 101.65 106.11 105.56

1982 104.12 107.59 120.49 104.01

1983 108.70 104.46 133.52 99.08

1984 108.81 107.04 138.10 105.24

1985 112.50 106.81 154.14 106.27

1986 113.69 106.02 146.28 111.88

1987 112.37 106.17 165.94 115.23

1988 117.41 111.68 162.20 123.09

1989 116.12 103.46 162.16 131.30

1990 122.71 111.11 163.36 135.56

1991 121.46 110.80 163.74 139.99

Fuente: Cálculos propios a partir de FAO, Anuario de la producción, 1991.

5 Superior a la que se dio en el periodo anterior, 1980-1985, la cual correspondió a 1.89% anual.


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En cuanto al ahorro interno vía reducción de importaciones, entre 1986 y 1991 las cifras muestran una ligera reducción de las importaciones agrícolas equivalente a 0.19% anual. La transferencia de recursos por este concepto se mantuvo constante pese a los esfuerzos realizados, aunque la balanza agropecuaria para el mismo periodo tuvo superávit (véase tabla 5).

Tabla 5

Importaciones, exportaciones y balanza (en cientos de miles de dólares)

Año Importaciones Exportaciones Balanza

México 1986 15 790 30 506 14 716

1987 17 105 28 807 11 702

1988 31 193 29 247 -1 946

1989 41 949 30 090 -11 859

1990 50 159 31 323 -18 836

1991 4 946 3 183 -13 113

TMAC86-9l (%) 23.27 0.86

Argentina 1986 4 266 47 248 42 982

1987 3 859 40 560 36 701

1988 2 848 57 853 55 005

1989 2 294 54 841 52 547

1990 2 328 72 955 70 627

1991 3 472 73 344 69 872

TMAC 86-9 1 (%) -4.04 9.19

Brasil 1986 25 999 78 061 52 062

1987 15 685 67 202 51 517

1988 11 325 100 740 89 415

1989 23 436 96 558 73 122

1990 24 174 89 167 64 993

1991 25 749 80 642 54 893

TMAC 86-91 (%) -0.19 0.65

Chile 1986 1 895 12 505 10 610

1987 2 345 14 430 12 085

1988 2 990 17 478 14 488

1989 3 023 19 278 16 255

1990 3 655 21 669 18 014

1991 4 818 24 818 20 000

TMAC 86-91 (%) 20.52 14.69 TMAC: tasa media anual de crecimiento. Fuente: Cálculos propios a partir de FAO, Anuario de comercio, vol.45, 1991.

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IV. Agricultura chilena

Estructura Chile es un caso excepcional de la agricultura latinoamericana, debido al programa económico aplicado por el gobierno de Pinochet, el cual consideró innecesario el uso de políticas sectoriales promotoras del desarrollo; sólo bastó el establecimiento de líneas económicas generales. Lo anterior provocó que, desde 1974 a 1981 el crecimiento agrícola fuera 17.1% inferior al del resto de la economía y al crecimiento poblacional. La superficie cultivada de productos tradicionales,6 que representaba 30% del valor de la producción, cedió su lugar a importaciones más baratas. Por otra parte, la producción de cultivos más rentables como frutas y legumbres se desarrolló de manera importante, aumentando su producción y productividad, debido a una mayor aplicación tecnológica. Este avance tecnológico estuvo relacionado con el establecimiento de un plan para su desarrollo que se apoyaba en estímulos a las exportaciones y en el mantenimiento de un tipo de cambio alto y estable, que sirvió, además, para que la balanza agropecuaria pasara de un déficit a un superávit. Aunque no existen estadísticas confiables, se infiere una reducción de la inversión agrícola por parte del gobierno, aproximadamente de 50%. Se incrementaron los créditos de corto plazo otorgados, principalmente, a los productores que garantizaran su pago; mientras, los recursos asignados a los productores campesinos se redujeron. Éstos, al carecer de liquidez, fueron los más endeudados. Lo anterior implicó necesariamente, excepto para los fruticultores, que los términos de intercambio para la agricultura empeoraran. Durante el periodo de crisis-ajuste, iniciado en 1981, lo más significativo en la agricultura chilena fue el cambio de la política gubernamental. El gobierno apoyó de manera directa la producción de algunos cultivos tradicionales; por ejemplo,

6 Como trigo, remolacha, raps y maravilla, entre otros.


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para el caso de la remolacha se determinó la contratación —por parte de la Industria Nacional Azucarera, S.A.— de varias siembras, con la finalidad de absorber fuerza de trabajo en el campo. En el caso del trigo, se estableció en 1983 un precio mínimo y una tasa arancelaria que protegía a los productores nacionales en caso de que los precios de importación del grano fueran menores a los precios locales. En la siguiente temporada se establecieron bandas de precios para el trigo y las oleaginosas, lo que también se aplicó para la producción de remolacha en el periodo 1984/1985. Además, en 1984, a los socios de la Corporación de la Reforma Agraria se les condonó alrededor de 70% de los adeudos crediticios, y a los pequeños productores atendidos por el Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario se les reprogramaron sus deudas y tasas de interés. A principios de 1986, se puso en marcha un programa de ocho años por medio del cual se bonificaba 75% de las obras de riego y drenaje, siempre y cuando no fueran superiores a 192 000 dólares. Por lo anterior, no es de extrañar que de los países estudiados sólo en Chile se haya dado un aumento importante en la producción de cereales, aunque el precio internacional no mostró modificaciones favorables. Cabe destacar que a partir de 1982 se implantó con éxito un programa de asistencia y transferencia tecnológica. Lo anterior se tradujo en una ampliación de la superficie cultivada de los productos señalados (principalmente del trigo) a lo que se sumó una mejora notable en los rendimientos y, por tanto, en los niveles de producción. Sin embargo, la causa de tales efectos fue el encarecimiento de las importaciones, vía devaluaciones, bandas de precios y aranceles. Es necesario mencionar que, a pesar del impulso dado al trigo, oleaginosas y remolacha, los márgenes de comercialización se redujeron debido a las políticas de ajuste, que contrajeron la demanda agregada y provocaron una mayor inestabilidad en el sector. En el caso de Chile, la recuperación de la agricultura (sólo para los cultivos señalados, pues las condiciones favorables no se generalizaron al resto de los productos) fue más rápida que la del resto de la economía. Los cultivos frutícolas fueron los más beneficiados por la política macroeconómica aplicada desde el surgimiento de la crisis, a pesar de que el gasto gubernamental asignado al sector agrícola decreció. 133

Tabla 6

Población agrícola, población económicamente activa agrícola

Año Población PEA PEA agrícola agrícola agrícola como porcentaje de la PEA total

México 1975 24 967 7 426 403 1980 25 723 8 341 36.5 1985 26 326 8 867 33.2 1989 26 330 9 259 30.6 1990 26 544 9 340 30.0 1991 26 544 9 409 29.3

TMAC 80-91 2. 87 11.45 Argentina 1975 3 780 1 435 14.5

1980 3 683 1 344 13.0 1985 3 531 1 267 11.6 1989 3 387 I 209 10.6 1990 3 350 1 197 10.4 1991 3 312 1 185 10.1

TMAC 80-91 -9.11 -10.71 Brasil 1975 40 932 14 205 37.9

1980 37 788 13 784 31.2 1985 37 414 13 701 27.6 1989 36 729 13 440 24.9 1990 36 525 13 366 24.3 1991 36 343 13 301 23.7

TMAC 80-91 -3.45 -3.16 Chile 1975 2 088 642 19.7

1980 1 876 604 16.4 1985 1 783 601 14.3 1989 1 709 589 12.9 1990 1 691 585 12.5 1991 1 675 581 12.2

TMAC 80-90 -9.70 -3.43

TMAC: tasa media anual de crecimiento, para el periodo correspondiente. Fuente: Cálculos propios a partir de FAO, Anuario de la producción, 1991. El dinamismo mostrado por la agricultura chilena dio como resultado que el número de empleos perdidos en este sector fuera menor al decrecimiento de la población que dependía de la agricultura.


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En el caso de la agricultura chilena se observa una creciente dependencia de los mercados internacionales para la colocación de su oferta agrícola. La demanda interna está inmersa en un proceso de estancamiento o recesión y la elasticidad-ingreso de los productos demandados por las zonas urbanas es baja, lo que se traduce en un círculo perverso contra los productores de este tipo de bienes, principalmente los agricultores no empresariales que en su mayoría no han sido beneficiados por las políticas macroeconómicas adoptadas.

Los cambios efectuados en la agricultura chilena después de 1973 y a mediados de los ochenta han acendrado sus tendencias productivas, económicas y sociales. Éstas pueden resumirse en una transformación productiva que inicialmente buscó su relación con los mercados internacionales pero que, en años recientes, también dinamizó el mercado interno con el incremento de su competitividad, vía desarrollo tecnológico acelerado y políticas de protección, lo que permitió un desarrollo de la agricultura no observable en otros países latinoamericanos. Sin embargo, no todos los cambios han sido positivos, ya que los pequeños

oductores fueron excluidos de ese patrón de desarrollo. pr

Consideraciones finales A partir de la década de los setenta, el ritmo de crecimiento de la agricultura latinoamericana ha sido mucho más lento; existen elementos comunes —externos e internos— que explican dicho comportamiento. Por ejemplo, la baja en los precios de los productos agrícolas exportados, los choques del petróleo en 1973 y 1979 y la crisis de la deuda externa, provocaron que la agricultura tuviera menor acceso a los insumos importados y una importante baja en la demanda, que desestimuló la producción.

Los elementos internos afines que alteraron negativamente el desarrollo agrícola, en especial de los productores campesinos, fueron la reducción de los ingresos fiscales, el incremento generalizado de los precios y las sobrevaluaciones de principios de los setenta.7 Además, hubo una tributación explícita o implícita que contribuyó a la reducción de los precios agrícolas reales, aun mayor que las

7 En México existió un tipo de cambio fijo respecto al dólar hasta mediados de los setenta, en Brasil y Argentina la sobrevaluación se dio en ciertos periodos.

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tendencias seguidas por los precios agrícolas internacionales. Tales factores disminuyeron los incentivos para la producción y aumentaron la dependencia de los países latinoamericanos a los suministros externos. Puede señalarse que los precios e ingresos agrícolas resultaron afectados por la política económica. Por ejemplo, se transitó de un esquema de intervención estatal a uno de regulación, de menor profundidad en el caso de Chile. Esta modificación ha significado una desprotección gradual y creciente de la agricultura. En años recientes se ha intentado revertir dicha tendencia con programas sectoriales ineficaces y costosos. No obstante, la tendencia liberalizadora del sector agropecuario continuará,8 aunque esto no es muy claro en países como Brasil, donde el proceso modernizador ha sido incipiente. El proceso de integración de mercados supone algunos efectos:

1. Los productores empresariales más avanzados tendrán mayores probabilidades de sobrevivir en el sector agrícola, debido a su nivel de rentabilidad y a la posibilidad de adaptar sus cultivos a las tendencias de los precios reales.

2. Los productores campesinos con producción múltiple destinada al autoconsumo, seguirán existiendo, aunque tengan elevados costos, dada la imposibilidad de satisfacer sus demandas en un mercado que ha limitado sus ingresos. Entre las pocas posibilidades que tienen para mejorar su nivel de vida se encuentra la diversificación de su oferta, lo que les permitirá intercambiar sus productos en los mercados locales. Tal proceso sólo es factible para aquellos productores que se encuentren establecidos en regiones cuya dotación y calidad de recursos naturales sea la adecuada.

3. Los productores medianos que destinan la mayor parte de su producción al mercado de alimentos básicos enfrentarán graves problemas, pues sus costos de producción son elevados y las alternativas que les permitirían diversificar sus cultivos requieren de grandes inversiones, las cuales no estarán fácilmente disponibles.

8 Un claro ejemplo de ello son las recientes modificaciones al Artículo 27 constitucional en México, las

cuales permiten la enajenación intraejidal de tierras y la participación de empresas privadas en el mercado de tierras, entre otros cambios importantes.


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Otras conclusiones derivadas del análisis del sector agrícola en los cuatro países son: 1. Las estadísticas de las tablas 3 y 4 muestran que la tasa media anual de

crecimiento de las tierras arables se incrementó en porcentajes relativamente bajos (véase tabla 3), mientras que los rendimientos se incrementaron a un ritmo mucho mayor (véase tabla 4). Una de las explicaciones aceptables de este fenómeno es que tuvo lugar un cambio técnico importante en estos países. El hecho es congruente con el proceso de ajuste estructural experimentado durante la década. Las diferentes políticas macro y microeconómicas que apoyaron el ajuste, aparentemente impulsaron el desarrollo tecnológico como estrategia básica para lograr mantenerse en el mercado ante la liberalización comercial, reducción o eliminación de subsidios. Los productores que se acogieron a dicha estrategia, seguramente fueron los ligados a las exportaciones y con una penetración significativa en los mercados internos. Aunque la información presentada en este trabajo no lo muestra, los pequeños productores campesinos no participaron en el cambio tecnológico. México y Brasil son tal vez los países más ilustrativos.

2. Otro resultado interesante de lo acontecido en la producción agrícola es que, exceptuando el caso de México, la productividad del factor trabajo se incrementó. Esto significa que el cambio tecnológico observado adoptó la modalidad de introducir tecnología ahorradora de un mayor número de jornadas-hombre. Esta tendencia contradice lo afirmado en el sentido de que el ajuste estructural, al deteriorar los salarios reales, impulsaría el uso de tecnologías intensivas en el trabajo. La información disponible desmiente tal creencia.

3. La conclusión anterior puede explicarse por el hecho de que los agricultores de América Latina, como resultado de las políticas de ajuste, se han enfrentado a competidores que sustentan su presencia en el mercado con base en el ahorro de trabajo. Los agricultores de América Latina han seguido pari pasu ese ejemplo.

4. El papel del Estado y las políticas adoptadas durante el proceso de ajuste son, en mucho, responsables de los resultados expuestos. Sin embargo, éstas han excluido de los beneficios a importantes sectores de productores,

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particularmente en México y Brasil. Los retos más importantes para el Estado con respecto a este tipo de productores son varios, entre ellos destacan: a) Cómo apoyar la reconversión productiva de los sectores más atrasados de la agricultura a un costo relativamente bajo y sin introducir grandes distorsiones en los mercados. b) Cómo financiar la reconversión del capital humano de las zonas agrícolas. Dados los resultados del ajuste y la conformación de zonas de libre comercio, el sector agrícola seguirá reduciendo sus mercados de trabajo, por lo que la capacitación de sus habitantes para emplearse en otros sectores se vuelve punto inicial del desarrollo agrícola latinoamericano.

Durante el periodo de crisis-ajuste, la migración campo-ciudad disminuyó debido a reducciones de la población rural (los casos de Argentina, Brasil y Chile son muestra de ello) incluso en el mercado de trabajo excedentario, como en el caso de México, donde la población agrícola creció 2.87% anual. Esto contribuyó a reducir aún más los ingresos de los habitantes del campo. Es importante destacar que si bien el modelo adoptado para la agricultura en el periodo de ajuste pretendía modificar una estructura establecida, resultó excluyente para los agricultores campesinos. El modelo pretendió, en el corto plazo, ajustar algunos de los principales factores que desequilibraban la balanza de pagos; con esto se buscó reorientar el aparato productivo agrícola, lo cual además ayudaría a equilibrar el déficit inflacionario. Sin embargo, el aumento de la productividad de algunos segmentos de la agricultura de los países estudiados, si bien propició el aumento de los ingresos no generó los empleos suficientes para absorber la fuerza de trabajo que se desplazó de los sectores más improductivos.

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Alianza para el Campo

l día 17 de julio del año pasado, en Los Pinos, el Presidente Ernesto Zedillo encabezó la instalación de la Comisión Intersecretarial del

Gabinete Agropecuario, con la presencia de los representantes de las secretarías y dependencias encargadas de la atención y desarrollo del sector rural, y los representantes de 13 organizaciones campesinas del país. En esa reunión el doctor Ernesto Zedillo, instruyó a los secretarios de estado para que en un plazo de 90 días entregaran propuestas de solución a los problemas del agro, con base en el análisis de los temas de regularización agraria, modalidades definitivas para el Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo), mecanismos de capitalización, fomento a la productividad y la competitividad, financiamiento rural, comercialización agropecuaria, capacitación y apoyo a la organización para el desarrollo tecnológico y federalización de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (Sagar).

E

Durante los tres meses que siguieron se desarrollaron casi sesenta reuniones y mesas de trabajo entre las diversas instituciones y representantes de organizaciones campesinas, con el propósito de acordar la forma de llevar a la práctica los lineamientos del 17 de julio. Finalmente, el 31 de octubre en la residencia oficial de Los Pinos, con la presencia de la mayoría de gobernadores de los estados de la República, los titulares de las secretarías de estado y dependencias relacionadas con el campo, así como con representantes de organizaciones campesinas, fueron presentadas las conclusiones del trabajo desarrollado, en lo que se ha nombrado Alianza para el Campo. A continuación reproducimos textualmente el contenido de dicho Programa, expuesto en la reunión por el Secretario de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, Francisco Labastida Ochoa, así como el discurso que el Presidente Ernesto Zedillo pronunció en esa ocasión:


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Exposición del Secretario de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural: Hoy culminan los trabajos que los productores y sus organizaciones han formulado, que permiten llegar a una Alianza para el Campo, orientada a impulsar su desarrollo. El programa es congruente con los objetivos que la Alianza para la Recuperación Económica establece para el país: hacer crecer la economía y crear empleo; con los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, de impulsar el ahorro, la inversión y el empleo; y con los objetivos específicos para el sector agropecuario: recuperar la rentabilidad, hacer crecer la producción más rápido que la población, combatir la pobreza, corregir el déficit en la balanza agropecuaria y proporcionar a la población alimentos a precios competitivos. Los productores y sus organizaciones han participado y sus opiniones y demandas constituyen la parte medular de esta Alianza, expresada en un programa que tiene una perspectiva de largo plazo, indispensable para lograr las transformaciones de fondo que el sector requiere. Sus acciones se iniciarán con el presupuesto de 1996 sujeto a la autorización del honorable Congreso de la Unión. Durante los tres meses en los que se formula esta Alianza se tuvieron 59 reuniones, en las que quedó demostrado el gran trabajo de las organizaciones, su creciente apertura y una actitud de encuentro de soluciones comunes. Ha habido coincidencias respetándose las diferencias de opinión. Los avances se reflejan en las acciones. Aun con los avances, tenemos materia de trabajo por delante para la Comisión Intersecretarial, que por instrucciones presidenciales será permanente. Corresponde a la Secretaría del ramo hacer la presentación de la Alianza para el Campo ante el Presidente de la República, enfatizando que es producto del diálogo con las organizaciones y del trabajo de ocho secretarías de estado. El programa de esta Alianza es integral, porque coordina todos los instrumentos disponibles en el sector público. Se orienta por el mercado, eleva la productividad, moderniza los sistemas de comercialización, promueve un sistema financiero oportuno y competitivo, prevé terminar con el rezago agrario e incluye medidas para cuidar el medio ambiente.

• POLÍTICA SECTORIAL •

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La transferencia tecnológica será pieza clave y recibirá un gran apoyo, procurando que llegue a la mayoría de los productores, impulsando la capitalización y la capacitación. Su eje articulador será la federalización de la Sagar y la creación de fundaciones estatales para la transferencia de tecnología. El programa considera a toda la actividad agropecuaria como prioritaria, superando la división agricultura y ganadería. Varias son las razones que han orientado la elaboración del presente programa: los problemas de pobreza de muchos productores, la baja rentabilidad de una actividad económica y social fundamental, la enorme potencialidad que tiene el campo y el alto valor de la ruralidad en el contexto nacional. México también es rural, no lo podemos entender sin el campo. La noción de México nace en el campo; es parte indestructible de nuestra historia, de nuestra cultura, de lo que más valoramos los mexicanos. A continuación se inform e los acuerdos a que se ha llegado. a d

En el ámbito de la Sagar:

1. La Secretaría se federalizará. El año entrante se transferirán a los gobiernos

estatales los distritos de Desarrollo Rural y el 85% de las 126 funciones operativas de la Secretaría. El Gobierno Federal conservará la formulación de políticas, la evaluación, la supervisión, la sanidad animal y vegetal, y la coordinación de los programas especiales.

2. Se promoverá un amplio proceso de transferencia tecnológica, a través de

la creación de fundaciones en cada entidad federativa. Las fundaciones serán operadas directamente por los productores y se

constituirán a partir de la transformación del INIFAP,1 que tendrá más recursos para realizar la investigación básica a nivel central. Se buscará dotarlas, también, con recursos federales, estatales y de los propios

1 Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias.


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productores. La investigación aplicada y transferencia tecnológica se realizará en los estados. Las fundaciones propondrán la transferencia tecnológica que permita elevar la productividad, aprovechando mejor la vocación de tierra, clima y agua adecuada a cada microrregión.

3. Se establece el Procampo definitivo. El esquema de cuota básica tendrá una duración de 15 años. A partir de 1996 se mantendrá en términos reales.

4. Se crea un nuevo programa que se denominará Produce; incluirá tres modalidades: para la capitalización, la reconversión productiva y la preservación de los recursos naturales.

5. El Produce para la capitalización consiste en un fondo de apoyo abierto a toda actividad agropecuaria. Son subsidios para la adquisición de implementos agrícolas. Se trata de que cada estrato de productores y cada región tenga avances, a partir de las condiciones en que se encuentren, dando mayor apoyo relativo a los pequeños productores y a la agricultura de subsistencia. Para los productores más rezagados tecnológicamente y aquellos con potencial productivo, el Gobierno Federal subsidiará hasta el 50% del costo de coas neumáticas, aspersoras y yunticultores, entre otros implementos, y hasta el 20% del costo de tractore s.Para los productores que puedan introducir equipo de ferti-irrigación, el Gobierno Federal los subsidiará hasta por el 35%. Para el pequeño y mediano ganadero el Gobierno Federal subsidiará hasta el 40% en la siembra de pastos. El monto del apoyo obedece a que la ganadería no tiene Procampo. Para la adquisición de cercas eléctricas, pequeñas ordeñadoras mecánicas, bordos, aguajes y papalotes, el gobierno federal subsidiará hasta el 40%. Las organizaciones de productores solicitaron a los gobiernos estatales apoyos adicionales para todas estas actividades.

6. La compra de equipos de ferti-irrigación, de maquinaria e implementos agrícolas, serán los productores, y no el gobierno, quienes la realicen. Los subsidios se entregarán mediante reglas transparentes, definidas conjuntamente con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y precisarán los montos de apoyo por tipo de maquinaria, implemento o artículo.


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7. Los productores que decidan la reconversión productiva podrán optar por el Produce para transitar de cultivos anuales a perennes, incluidos los forestales. Consiste en compensar con apoyos adicionales los ingresos de los productores durante la maduración de los proyectos.

8. Para la protección y sustentabilidad ambiental, el Produce apoyará proyectos ecológicos asociados a la mejor utilización de tierras y aguas. Los proyectos serán determinados conjuntamente con la Semarnap.2

9. Durante los siguientes cinco años se prevén apoyos directos que complementarán las inversiones de los productores, para apoyar la transferencia tecnológica que recomienden las fundaciones.

Para los productores que decidan renovar el parque de maquinaria con tractores, se prevé apoyar hasta cinco millones de hectárea s.

Para los productores que decidan la reconversión hacia plantaciones comerciales, se considera apoyar hasta 400 000 hectáreas.

Para los pequeños productores que decidan la compra de implementos agrícolas, se prevén recursos para la adquisición de hasta 125 000 yunticultores, 400 000 multibarras y 500 000 coas neumáticas, entre otros. Para los productores que soliciten ser apoyados en el uso de la ferti-irrigación, se prevén apoyos para cubrir hasta un millón de hectáreas. Para los pequeños y medianos ganaderos que los soliciten, se prevén recursos para la siembra de pastizales hasta por 10 millones de hectáreas. También se les apoyará con proyectos para aumentar el área de riego vinculada a la ganadería.

10. Se establecerá un programa con la industria nacional de tractores e implementos agrícolas y Secofi3 para obtener las mejores condiciones para los productores.

11. Se apoyará la asistencia técnica por ingenieros agrónomos, médicos veterinarios y por despachos especializados. La estructura de financiamiento dependerá del sector y región a la que se dirija.

12. Se fomentará la producción de leche vía incremento de productividad y mediante el aumento del hato ganadero. Se han definido 11 regiones para la promoción de ganadería de doble propósito y 10 cuencas lecheras. Firco4 apoyará ampliaciones de las plantas de acopio, tratamiento e industrialización de leche.

2 Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. 3 Secretaría de Comercio y Fomento Industrial. 4 Fideicomiso de Riesgo Compartido.


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13. Se mantendrá una clara y permanente política de precios de la leche y se continuará temporalmente con el esquema actual de importación y subasta a través de la Conasupo.5

14. Se fomentará la porcicultura y la avicultura, con el apoyo de los programas sanitarios y con la apertura de mercados internacionales. Se incrementará el ingreso neto del productor mediante la disminución del intermediarismo y, para abatir el costo integrado de la porcicultura, se prevén apoyos a través de los rastros TIF.6

15. Se impulsará la producción de café mediante la incorporación de variedades precoces resistentes a las plagas. Apoyaremos a los pequeños productores de menos de 10 hectáreas, para la transformación de sus cafetales. El Gobierno Federal otorgará como subsidio en un máximo de dos hectáreas, las plantas ya nacidas, estableciendo viveros para ello. También, pagará la asistencia técnica, y se apoyará con créditos a los productores, en tanto se inicia la nueva producción.

16. Se fomentará la producción de oleaginosas con cultivos perennes, con variedades resistentes a las plagas y mayores rendimientos. Los agricultores que decidan hacerlo tendrán como subsidio el costo de la plantación y contarán con las semillas necesarias. Se impulsará también el cultivo del algodón y la producción de hule.

17. Se fomentará la producción de granos básicos, mediante la utilización de paquetes tecnológicos apropiados para cada región. Recibirán los beneficios de la capitalización, de la ferti-irrigación, de la adquisición de maquinaria y de la transferencia tecnológica.

18. La reconversión productiva se orientará por el mercado nacional e internacional, cuyos productos tengan rentabilidad atractiva.

Ejemplo de ello es el gran mercado nacional de oleaginosas, del cual importamos el 70%; el de carne, del cual importamos 600 000 toneladas; el de lácteos, del cual importamos el 45%. Asimismo, se buscará penetrar en el gran mercado asiático y aprovechar mejor los tratados comerciales.

19. En sanidad agropecuaria la meta es alcanzar una condición equivalente a la de nuestros principales socios comerciales. Se creará la Comisión de

5 Comisión Nacional de Subsistencias Populares. 6 Tipo inspección federal.


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Sanidad Agropecuaria como órgano desconcentrado de la Sagar y con servicio civil de carrera.

En la mesa que coordinó la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a partir de las demandas de los productores, se acordó lo siguiente: 1. Como medidas inmediatas para contrarrestar los efectos de la coyuntura

económica y para atender los daños causados por la sequía e inundaciones: a) Se mantendrán los subsidios a las tasas de interés que actualmente

operan FIRA7 y Banrural,8 para continuar como las tasas más bajas del mercado.

b) Se ampliará por 12 meses más la aplicación del descuento que otorga FIRA a la banca, para que los productos de menores ingresos reciban el 100% en lugar del 80%. Ello significa canalizar subsidios a la tasa de interés y a la prima de seguro agropecuario por un monto de 2 155 millones de nuevos pesos en 1995 y de 3 314 millones de nuevos pesos en 1996.

c) En las zonas afectadas por sequía e inundaciones, el plazo del nuevo crédito de avío se recuperará en un 60% con los mismos plazos que un crédito refaccionario. Esto permitirá a los productores obtener liquidez, al incrementarse el plazo para amortizar sus créditos de 12 a 30 meses en promedio.

d) La garantía FIRA se modificará temporalmente para permitir que aun cuando su pago se haga efectivo, los productores puedan ser habilitados nuevamente. Lo anterior, siempre que la garantía se hubiera ejercido por causas ajenas al control del productor.

e) Para que un número mayor de campesinos tengan acceso al nuevo crédito de avío, FIRA aumentará el servicio de la garantía básica del 40% al 50%, la cual se mantendrá en términos reales. Estas medidas en conjunto darán como resultado un aumento promedio de 18 puntos en el porcentaje garantizado del crédito, lo que facilitará un incremento en el número de acreditados de la banca.

7 Fideicomiso Instituido en Relación con la Agricultura. 8 Banco Nacional de Crédito Rural.


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f) Para lograr una mayor participación de la banca en el financiamiento a

la comercialización agropecuaria, FIRA le abrirá una línea de recursos hasta por el 80% del crédito de avío que se otorgue con garantía prendaria. Adicionalmente, FIRA otorgará el servicio de la garantía para cubrir los riesgos de la pignoración de las cosechas nacionales, en tanto el productor obtiene su certificado de depósito que avale su operación.

g) Para los ganaderos se diseñará un esquema de financiamiento con recursos de la línea CCC,9 para la reposición del hato ganadero.

2. Los apoyos del Procampo podrán ser usados por los productores como garantías para respaldar sus créditos, logrando con ello un mayor acceso al financiamiento. Los nuevos apoyos permitirán avalar créditos para los productores que decidan comprometer los recursos del Procampo en proyectos de reconversión productiva, transferencia de tecnología, infraestructura productiva o de largo periodo de maduración.

3. Se fortalecerá el papel del nuevo FIRA que se irá convirtiendo en la nueva financiera no sólo de las actividades agropecuarias, sino de toda la actividad económica del sector rural. Se transformará como una institución bancaria de segundo piso. Concentrará sus esfuerzos en los micro y pequeños productores. En su estrategia de fondeo utilizará, fundamentalmente, a la banca privada y a la de fomento.

4. Focir10 se orientará a suscribir capital de riesgo en proyectos detonadores del desarrollo regional, a la incorporación de nuevas tecnologías y al fomento de las agroasociaciones, entre otras.

5. Se promoverá una mayor cobertura del financiamiento formal, mediante el establecimiento de bancos regionales rurales, que con nuevas tecnologías captarán y movilizarán el ahorro y otorgarán financiamiento en mejores condiciones. Estos bancos emplearán instrumentos financieros más adecuados a las necesidades de las familias y empresas rurales. El Gobierno Federal apoyará con subsidio el desarrollo de estos bancos durante un tiempo determinado.

9 Commodity Credit Corporation. 10 Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural.


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6. Se mantendrán los subsidios otorgados a Banrural en términos reales, y se promoverá su fortalecimiento y mejor operación.

7. Agroasemex11 mantendrá el subsidio del 30% de la prima y analizará la viabilidad de establecer un fondo nacional de contingencias metereológicas. En virtud de que los fondos de autoaseguramiento representan más del 50% del seguro agrícola, su figura quedará expresamente reconocida en la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguro.

8. Agroasemex otorgará un servicio integral de aseguramiento al sector rural, incluyendo los riesgos de las utilidades esperadas por el productor.

9. Se impulsará un esquema de pignoración, apoyado con recursos internacionales operados por la banca comercial, con el aval de la banca de desarrollo.

10. Aserca12 apoyará la comercialización, con la instrumentación de programas de cobertura y sistemas de información de mercado.

11. Se impulsará la sustitución de subsidios generalizados al consumo en la cadena harina, masa, tortilla, por subsidios dirigidos.

12. Se instituirá un programa de consolidación, promoción y rescate de organismos auxiliares de crédito, con sujeción a su viabilidad y solvencia, para que amplíen su cobertura y promuevan la captación del ahorro del sector. Para ello, contarán con el apoyo de FIRA.

13. Se apoyará la modernización de las uniones de crédito y podrán ser partícipes del programa Sistema de Estímulos a la Banca, Sieban.

14. La banca mexicana se ha comprometido en apoyar este esfuerzo modernizador del sistema financiero rural que el país necesita y los productores demandan.

En la mesa que coordinó la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, junto con las organizaciones se llegó a los siguientes acuerdos:

1. Se mantendrá la política de precios de indiferencia y de precios regionales. Se apoyará la comercialización de productos en zonas lejanas o de cosechas de difícil comercialización.

11 Aseguradora Agropecuaria Mexicana. 12 Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria.


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2. Se establecerá un mecanismo de financiamiento de las cosechas nacionales,

para transformar el modelo de subsidios al consumo en sistemas crediticios más competitivos que estimulen la producción

3. Conasupo actuará como comprador de última instancia, a través de un precio soporte, en regiones con problemas estructurales de comercialización.

4. Se instrumentarán programas de pignoración de cosechas, en dos variantes: El programa de maíz y frijol fija un precio de intervención garantizado, que servirá de referencia para las transacciones comerciales, y al cual el Estado adquirirá todas las cosechas que se le oferten; y el programa de crédito a la comercialización de otros granos y oleaginosas, en el cual se otorga un crédito prendario sin ningún compromiso de compra por parte del Estado.

5. Se actualizarán las normas mexicanas para conformar una oferta de calidad uniforme. Se creará el Instituto Nacional de Normalización, con la participación de los productores.

6. Se creará la Comisión Mixta para la Promoción de Exportaciones Agropecuarias. El Gobierno Federal financiará el 50% de los costos que impliquen la ura de nuevos mercados. apert

7. Junto con los productores se combatirán prácticas desleales al comercio agropecuario.

8. Para la importación de insumos agropecuarios se especificarán con mayor detalle las fracciones arancelarias. En materia de cupos de importación y exportación, se incorporará la participación de los productores en los comités de asignación corres ientes. pond

9. Se continuará con la desincorporación de ANDSA,13 y Boruconsa14 será transferida a los productores.

10. Se promoverá la modernización de la infraestructura, para la comercialización de productos perecederos y para el sacrificio pecuario. Se fomentará el uso de sistemas de refrigeración y la reconversión de rastros municipales a rastros TIF.

En la mesa que coordinó la Secretaría de la Reforma Agraria, junto con las organizaciones, se llegó a los siguientes acuerdos: 13 Almacenes Nacionales de Depósito S.A. 14 Bodegas Rurales Conasupo.


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1. En la primera mitad de esta administración se concluirá con el rezago agrario, en los términos ordenados por el tercero transitorio del Artículo 27 constitucional.

2. De manera simultánea, se desahogarán hasta su finiquito las minutas de asuntos planteados por las organizaciones campesinas, en términos de la Ley y con amplio sentido social. En los próximos 10 días se establecerá el calendario de trabajo con este propósito.

3. Con la participación de las organizaciones campesinas, se concluirá con la certificación y titulación de los derechos agrarios a través del Procede, antes del fin de esta administración.

4. Se promoverá que los consejos agrarios estatales se conformen como espacios plurales, con la participación y coordinación de organizaciones rurales e instituciones públicas de los tres órdenes de gobierno, para la atención de los problemas agrarios.

5. El Instituto Nacional de Desarrollo Agrario, con la participación de las organizaciones de productores rurales, participará en la capacitación y el fortalecimiento de la organización de los sujetos agrarios.

6. Se constituirán los Fondos para el Desarrollo Agrario, para apoyar la circulación de la tierra y la capitalización y el desarrollo agrario. Se dará apoyo a las inmobiliarias ejidales para el desarrollo urbano.

7. Se creará el Consejo Consultivo del Sector Agrario para dar seguimiento a los acuerdos.

En la mesa que coordinó la Secretaría de Desarrollo Social, junto con las organizaciones, se llegó a los siguientes acuerdos: 1. El Fondo de Empresas Sociales otorgará apoyos adicionales para las

empresas rurales con problemas. 2. Se dará un fuerte impulso al Programa Interinstitucional de Atención de

Jornaleros Agrícolas, promoviendo acciones en salud y bienestar, seguridad e higiene en el trabajo y un modelo educativo que responda a sus características migratorias.

3. Se promoverá un programa para que los campesinos, sobre todo los más pobres, puedan acceder a una vivienda digna mediante la mezcla de recursos financieros, la utilización de materiales regionales y con la mano de obra de los beneficiarios. Este programa contribuirá a generar empleos no agrícolas en el medio rural.


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4. Liconsa15 incrementará paulatinamente la adquisición de la leche de productores nacionales, para apoyar los programas de abasto social y alimentación, con énfasis en el medio rural.

En la mesa que coordinó la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, junto con las organizaciones, se llegó a los siguientes acuerdos: 1. Se promoverá el uso de tecnologías sustentables y constituirá un Fondo para

el Desarrollo Forestal, para impulsar plantaciones comerciales e inducir la transformación tecnológica de la producción silvícola. El INIFAP contribuirá en la generación de estas tecnologías forestales.

2. Para coadyuvar en los objetivos de incremento a la productividad y transferencia tecnológica, la Comisión Nacional del Agua desarrollará los programas de uso eficiente del agua, la energía eléctrica y el de desarrollo parcelario, mediante los cuales beneficiará a 500 000 hectáreas.

3. Se terminarán las obras de riego inconclusas o en proceso. Se rehabilitará, conservará y mantendrá la infraestructura hidroagrícola existente, y se promoverá el aprovechamiento integral de la infrae uctura ociosa existente. str

4. Los proyectos productivos de sustentabilidad ambiental que financiará el Produce, serán dictaminados por esta dependencia.

5 Para que la investigación forestal que realiza el INIFAP sea decidida por la Semarnap y la inversión hidroagrícola definida por la Sagar, se establecerán acuerdos interinstitucionales sin modificación a la estructura orgánica.

En la mesa que coordinó la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, junto con las organizaciones, se llegó a los siguientes acuerdos: 1. Se promoverá un intenso programa de capacitación, ligado a la transferencia

tecnológica. Se constituirá el Sistema Nacional de Capacitación Rural Integral.

15 Leche Industrializada Conasupo S.A.


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2. Se incrementará el programa de becas de capacitación para los productores jóvenes y mujeres del medio rural. Igualmente el Programa de Calidad y Modernización (CIMO), será asociado a la transferencia tecnológica y a la reconversión productiva.

La Secretaría de Educación Pública, a partir de las demandas de las organizaciones, acordó: 1. Aportar las instalaciones educativas pertinentes, designar a maestros ligados

al sector agropecuario y coadyuvar a la integración de los programas docentes respectivos, para constituir el Sistema Nacional de Capacitación Rural.

2. Diseñar un modelo de atención educativo que responda a las características migratorias de los jornaleros agrícolas y sus familias.

Señor Presidente; compañeros líderes de las organizaciones y productores con quienes trabajamos en la elaboración del programa; señoras y señores: La Alianza para el Campo busca resultados en el corto plazo, aún cuando reconoce que el cambio de fondo tomará años de esfuerzo y perseverancia; parte de la base de que no puede haber un pleno desarrollo nacional si no hacemos del campo un espacio en progreso permanente; asume el compromiso de que los recursos naturales del país tienen que ser preservados y explotados en beneficio de la presente y las futuras generaciones. Palabras del Presidente Ernesto Zedillo: Muy apreciados señores gobernadores; muy apreciados señoras y señores legisladores del Congreso de la Unión; muy apreciados compañeras y compañeros dirigentes de las organizaciones campesinas y de productores agropecuarios; señoras y señores: Me da mucho gusto que nos volvamos a reunir, en esta ocasión para conocer el Programa Nacional Agropecuario. Es muy satisfactorio que este Programa sea


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resultado del trabajo de las mesas de la Comisión Intersecretarial del Gabinete Agropecuario. Expreso mi reconocimiento a todos los participantes en las mesas de trabajo. Sus reflexiones y acuerdos son de gran importancia para la etapa que hoy inicia el campo mexicano. Hace dos días, los sectores productivos del país y el Gobierno Federal suscribimos la Alianza para la Recuperación Económica. El mismo día la Alianza fue ratificada por los señores gobernadores de los estados de la República: es una alianza para avanzar con confianza y certidumbre a la recuperación de la economía mexicana, una alianza para avanzar con unidad y decisión en la creación de más y mejores empleos en el campo y en la ciudad. Al dar a conocer los términos de la Alianza, se anunció que nos uniríamos en un esfuerzo especial para impulsar el campo mexicano. Por historia, por su importancia económica y social, el campo es fundamental para el desarrollo de México; es también, como aquí se ha resaltado, lugar de grandes rezagos que debemos subsanar y de profundas injusticias que debemos corregir. Hoy, las organizaciones de productores agropecuarios y el Gobierno Federal damos a conocer un Programa Integral para la Producción Agropecuaria y para el Desarrollo Rural. Este Programa da pie a una gran Alianza para el Campo; esta Alianza se funda en la convicción de que recuperar la rentabilidad del campo es un imperativo de estrategia económica y, sobre todo, de justicia y de equidad. La Alianza es integral y pertinente, es realista y ambiciosa, pues un campo rentable y en plena producción es indispensable para una cabal justicia social. Esta Alianza tiene la fuerza de una resuelta participación de los hombres y las mujeres del campo y de sus organizaciones, tiene la fuerza del afán de superación de ustedes y de la voluntad de progreso del campo mexicano. Los objetivos principales de la Alianza son: aumentar progresivamente el ingreso de los productores, incrementar la producción agropecuaria a una tasa superior a la del crecimiento demográfico, producir suficientes alimentos básicos para la población y fomentar las exportaciones de productos del campo.


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La productividad es esencial para el desarrollo del campo mexicano. La Alianza establece medios claros para incrementarla a partir de las libres decisiones de los productores agropecuarios. Esos medios son: facilitar el acceso a nuevas tecnologías, fomentar la capitalización del campo y promover la calidad de sus recursos humanos a través de la capacitación. Trabajaremos unidos en esta Alianza, para que la rentabilidad del campo esté sustentada en la certidumbre y confianza de los productores y en una creciente productividad. Podemos hacerlo, y lo vamos a lograr juntos; de ahí que la Alianza comprenda dar un fuerte aliento a la modernización del campo; esta modernización incluye los sistemas de comercialización y la constitución de un sistema financiero rural y oportuno, accesible y eficaz. De ahí también que la Alianza comprenda un nuevo esfuerzo para solucionar viejos problemas del campo mexicano, aplicaremos programas y acciones precisos para elevar los niveles de vida de los campesinos; reforzaremos con toda decisión el combate a la pobreza; acabaremos con el rezago agrario; procuraremos un mejor cuidado de los equilibrios ecológicos. La Alianza implica una más eficiente coordinación entre las dependencias del Gobierno Federal, y una comunicación abierta y continua con las organizaciones de los productores. Por eso, en respuesta a la demanda que ustedes han hecho en las mesas de trabajo, y en esta reunión, y con el fin de fortalecer la coordinación de acciones daremos permanencia a la Comisión Intersecretarial del Gabinete Agropecuario. También, como lo han planteado, nos reuniremos periódicamente en reuniones en las que, por supuesto, participaré yo para evaluar el cumplimiento de los compromisos aquí fincados. Nos reuniremos también periódicamente para seguir enriqueciendo los compromisos, para seguir enriqueciendo los horizontes que ahora nos plantea esta Alianza. La Alianza incluye el compromiso del Gobierno Federal de comenzar a operar con el Ejercicio Presupuestal de 1996, instrumentos específicos de apoyo al campo en cada dependencia, como lo ha descrito el señor Secretario de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural. Cada área del Gobierno Federal cumplirá su parte


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para lograr los propósitos de nuestra Alianza. La Alianza del Campo obedece a una visión de largo plazo, tendremos resultados en poco tiempo, pero estamos todos, todos estamos conscientes de que será preciso trabajar con perseverancia para alcanzar todas las metas que hoy nos proponemos, y las que también nos propondremos en el futuro. La Alianza comprende imprimir un nuevo dinamismo y una permanencia definitiva al Procampo. La Alianza establece que la cuota básica de apoyo al Procampo tendrá una duración de 15 años. Al esquema básico de apoyos del Procampo se podrán añadir tres nuevas modalidades orientadas a la capitalización, a la reconversión productiva y a la preservación de los recursos naturales. El nuevo esquema ampliado y definitivo de apoyos se denominará, como aquí se ha dicho, Produce. Una medida central de la Alianza es un nuevo esquema de financiamiento rural más competitivo y oportuno, que propiciará condiciones de igualdad y competitividad ante los productores de otros países. La Alianza asume que los mexicanos no queremos vivir con la ineficiencia del centralismo, queremos que el nuevo federalismo y la creciente participación de los productores y sus organizaciones sea la base del desarrollo rural. Por eso, la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural se federalizará. Por eso también, todos acogemos con entusiasmo el apoyo de los señores gobernadores a las acciones más importantes de esta Alianza. Por eso, asimismo, la Alianza está sustentada, sobre todo, en las decisiones de ustedes. Decisiones para emprender la reconversión de cultivos conforme a la vocación de las tierras y las condiciones de los mercados. Decisiones para fortalecer la sanidad agropecuaria y elevar la calidad y competitividad de nuestros productos. Decisiones para participar y beneficiarse de programas de uso eficiente del agua, de la energía eléctrica y del desarrollo parcelario. Decisiones para aprovechar nuevas tecnologías y asistencia técnica especializada. Decisiones para fomentar la producción agropecuaria de gran potencial exportador, como: café, hule y oleaginosas. La Alianza para el Campo parte de una concepción integral del sector agropecuario que permitirá superar la división, muchas veces artificial, entre


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agricultura y ganadería. Así, aprovecharemos mejor las ventajas competitivas del campo y sus productos tendrán un mayor valor agregado. Con la Alianza aumentaremos la densidad del hato ganadero; fomentaremos la reconversión productiva de la ganadería y mejoraremos su comercialización. Con la Alianza modernizaremos la estructura comercial de campo para incrementar la rentabilidad de las unidades productivas, capitalizarlas y lograr mayores márgenes de ganancia para los productores. Reitero mi compromiso de culminar el Procede antes de que termine el año 2000, y hoy fincamos claramente el compromiso de que el rezago agrario será superado antes de la conclusión de la primera mitad de mi administración. La Alianza apoyará también sin duda, el desarrollo social del campo mexicano. Emprenderemos un amplio programa de vivienda rural, que combinará recursos financieros con mano de obra de los beneficiarios. Construiremos y aprovecharemos espacios educativos y programas docentes para constituir un Sistema Nacional de Capacitación Rural Integral. Además, aplicaremos un programa de Atención Educativa, especialmente diseñado para los jornaleros agrícolas y sus familias. El Gobierno Federal tiene un firme compromiso con el campo; por eso, desde el primer día de mi mandato me comprometí a que juntos diseñaríamos una nueva política integral de desarrollo rural. Es claro que lo que hoy convenimos todos es sólo un primer gran paso de mucho pasos que tendremos que dar juntos hacia ese propósito. La Alianza para el Campo es una buena base para esa política integral. Unidos aprovecharemos la Alianza para impulsar la productividad. Unidos aprovecharemos la Alianza para combatir la pobreza en el campo, multiplicar las oportunidades de los campesinos y elevar los ingresos de las familias rurales. Unidos aprovecharemos la Alianza para extender la infraestructura en el campo, organizar mejor la producción y la comercialización, y avanzar a un desarrollo rural, con equidad social. Con unidad, decisión, trabajo y justicia, renovaremos la alianza histórica entre el campo y el Estado Mexicano.


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Señoras y señores: Frente a los retos del presente y del futuro, los mexicanos sabemos cumplir. Día con día hemos realizado nuestras tareas; día con día los hombres y las mujeres del campo han cumplido su parte; día con día han trabajado con decisión, con esmero, con perseverancia. Gracias al tesón de los mexicanos nuestra economía, sin duda, se recuperará. Tenemos bases sólidas; tenemos buenos programas, y tenemos la firme decisión de ver el resultado de las tareas realizadas en nuestros campos y en nuestros hogares; en nuestras familias y en nuestras comunidades Para lograr eso, todos pondremos nuestra entrega, nuestro afán de superación, nuestra confianza. Confianza en nuestro trabajo y en nuestra unidad. Confianza en nuestra enorme capacidad para crear nuevas oportunidades. Confianza de que trabajaremos unidos en una gran alianza por México. Hoy, productores y campesinos, ejidatarios y jornaleros, ganaderos y agricultores suman su voluntad en esta alianza para el Campo mexicano. Hoy los hombres y las mujeres del campo se suman a nuestra gran Alianza por México. Muchas gracias.


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Programa Sectorial Agrario* Ernesto Zedillo Ponce de León

a justicia a los campesinos de México ha sido y seguirá siendo una prioridad del Estado mexicano. Una de las mayores conquistas de la Revolución Mexicana fue el reparto de la tierra a millones de campesinos,

bajo el amparo de la Constitución del 17 y de las leyes derivadas de su Artículo 27. La economía mexicana y el desarrollo social de México no se entenderían sin la Reforma Agraria, una de las más amplias y completas del mundo.

L Hoy, con la certificación de la propiedad rural, estamos por culminar la primera etapa de la Reforma Agraria, la del reparto de la tierra. Hoy, con la propiedad de ejidos y comunidades en manos de los campesinos, estamos iniciando una nueva etapa de la Reforma Agraria. Esta nueva etapa será la de la superación de la pobreza y alcanzar también el bienestar social. Esta nueva etapa de la Reforma Agraria de elevación de la productividad, de una mayor producción que dé mejores ingresos a quienes trabajan la tierra. Esta nueva etapa será la de la renovación de las instituciones crediticias y de los mecanismos para poner el crédito al alcance de los productores agropecuarios. La Reforma Agraria seguirá siendo un instrumento esencial de la justicia para los campesinos. Entramos en esta nueva etapa de la Reforma Agraria con la participación plena, activa, comprometida de los campesinos y los agricultores organizados. * Reproducimos aquí el texto del discurso pronunciado por el Presidente Zedillo con motivo de la presentación del Programa Sectorial Agrario 1995-2000, el cual establece los planes específicos para enfrentar los problemas del sector durante el actual periodo de gobierno.


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Hoy, aquí, presentamos el Programa Sectorial Agrario 1995-2000. Este Programa recoge las propuestas y las iniciativas de las organizaciones. El Programa recoge también las propuestas expresadas en los foros convocados para la formulación del Plan Nacional de Desarrollo, y es congruente en su totalidad con los postulados de ese Plan. El Programa también se inscribe en la Alianza para el Campo y en la política social del Estado mexicano. El objetivo central del Programa que hoy presentamos es consolidar la Reforma Agraria, de modo que la propiedad rural se convierta en una nueva base para el desarrollo del campo mexicano. La certidumbre en la propiedad rural hará posible el incremento sostenido en la producción, la productividad, la rentabilidad del campo. La libertad de los hombres y las mujeres del campo para el aprovechamiento de sus tierras se traducirá, de este modo, en mayores ingresos, en bienestar social, en el fortalecimiento de la calidad de vida de las comunidades rurales. El Programa Agrario se propone otorgar seguridad jurídica a todas las formas de propiedad de la tierra, dar certidumbre documental a todos los predios rústicos y procurar justicia agraria con respeto a los derechos agrarios establecidos. El Programa se propone mejorar las condiciones organizativas en las que se desarrollan las actividades sociales y económicas de los núcleos agrarios. Contar siempre con ejidos fuertes, democráticos, productivos, es una parte esencial de nuestra concepción del desarrollo rural. El Programa se propone apoyar a los campesinos de México para superar las limitaciones del minifundio en su producción y en su bienestar. Por eso, el Programa prevé crear fondos especiales para generar condiciones asociativas y de escala para un mejor aprovechamiento de la tierra. El Programa se propone facilitar que la circulación natural de los derechos agrarios y de la propiedad de la tierra se efectúe con legalidad y nunca se aparte de la justicia. Una de las metas que debemos resaltar corresponde a una prioridad de las organizaciones: concluir con los expedientes en trámite, en materia de dotación, ampliación, restitución y reconocimiento de tierras y aguas. Reitero este compromiso: en 1997 concluiremos, en el ámbito del Poder Ejecutivo Federal, el rezago agrario en todo el país, con la indispensable participación de las


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organizaciones campesinas. A la fecha llevamos a nivel nacional un adelanto considerable en materia de rezago agrario, quedando por concluir únicamente 5 418 expedientes. Además, antes de la conclusión de mi Gobierno, en el año 2000, culminaremos, junto con los ejidos y comunidades de todo el país, la certificación de los derechos agrarios y la titulación de los solares urbanos de los núcleos agrarios. ¡Este es un compromiso que vamos a cumplir! Antes de que termine el gobierno en el año 2000, entregaremos la documentación completa de todos los ejidos, comunidades y colonias agropecuarias del país, y a cada uno de sus integrantes, así como a todos los avecindados. Resulta verdaderamente satisfactorio declarar el estado de Tlaxcala como la primera entidad federativa en la que se han terminado completamente el rezago agrario y la certificación y titulación ejidales. Por eso, mi reconocimiento a las instituciones que han trabajado en este proyecto, pero, sobre todo, mi reconocimiento entusiasta, amplio, a los hombres, a las mujeres del campo de Tlaxcala que han hecho posible el cumplimiento de este compromiso. Sólo con esa voluntad, con esa decisión, con ese deseo de salir adelante y asegurar el patrimonio de sus hijos, ha sido posible cumplir esa tarea. También mi reconocimiento al señor Gobernador, quien ha brindado todo su apoyo, todo su compromiso, sabiendo que este es un proyecto en el que hay que tener fe, él tuvo la fe y hemos cumplido. Ahora, 45 mil campesinos de 215 ejidos de Tlaxcala tienen en su poder los certificados que acreditan plenamente sus derechos agrarios. Tlaxcala es el ejemplo que nos demuestra que es totalmente factible cumplir las metas señaladas para todo el país. Es por estos logros y por esta vocación agrarista de los ejidatarios de Tlaxcala y de sus organizaciones, por lo que con gran orgullo presentamos en esta entidad el Programa Agrario para el futuro de México. En materia de certificación en todo el país, hasta este momento se han incorporado al Procede 65% de los núcleos agrarios del país por decisión propia de sus asambleas. El 35% del total —9 600 ejidos— recibieron ya sus certificados y títulos, que suman más de dos millones de documentos.


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La certificación brinda plena seguridad jurídica a los núcleos agrarios y a los miembros individuales de sus núcleos. Propicia prácticas democráticas en los ejidos y las comunidades, supera la intervención burocrática y administrativa que con frecuencia daba lugar a prácticas de corrupción. Protege derechos individuales, concilia y previene enfrentamientos, y abre nuevas opciones para la producción y el desarrollo. El Programa que hoy presentamos responde también a los imperativos que nos señala el nuevo federalismo que todos estamos impulsando. A ello responde la creación de los consejos agrarios estatales, en los que habrán de participar las instituciones de los gobiernos locales, las organizaciones de productores y los núcleos agrarios. Los consejos agrarios locales serán un foro privilegiado de diálogo, de participación plural, de gestión democrática y de iniciativas para el desarrollo rural. El Programa se propone también la modernización institucional para ofrecer servicios de excelencia a los sujetos agrarios. En este Programa participan la Secretaría de la Reforma Agraria, como cabeza de este sector, la Procuraduría Agraria, el Registro Nacional Agrario, la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal. Además, contempla la consolidación del Instituto Nacional de Desarrollo Agrario como organismo al servicio de los campesinos. Conforme a las demandas de las organizaciones, el Instituto desarrollará tareas de organización y capacitación encaminadas a promover el desarrollo integral de los núcleos agrarios. Compañeras y compañeros: la organización y modernización del sector agrario sirve a los propósitos de nuestro tiempo y está en marcha. El Programa que hoy presentamos sistematiza este esfuerzo, que será de las instituciones, pero esencialmente de los propios productores. México tiene historia y tiene memoria. Nuestra Constitución da al Estado la función de regular las relaciones agrarias atendiendo al interés público y al beneficio social. De ese mandato surge la Reforma Agraria de nuestro tiempo. La consolidación y fortalecimiento de todas las formas de propiedad construidas en las luchas del pasado es un principio esencial del Programa que hoy presentamos. Elevar el aprovechamiento de la tierra y el bienestar de quienes la trabajan,


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desterrar el rezago y la pobreza son sus objetivos fundamentales. La iniciativa de los campesinos y los productores rurales es su guía y también su principal instrumento. La unidad de esfuerzo de los productores, de sus organizaciones y de las instituciones a su servicio llevará al campo mexicano a una etapa de prosperidad. Con confianza renovada y con esfuerzo permanente, nos sumaremos todos a ese objetivo esencial. Lo haremos por México, lo haremos por los hombres, las mujeres del campo mexicano.


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Campesinado e integración nacional. Asia, África y América Latina. Susana Devalle. El Colegio de México, México, 1982, 326 pp. En agosto de 1976, México fue sede del Trigésimo Congreso Internacional de Ciencias Humanas de Asia y África del Norte, de cuyo seminario resultó la obra colectiva Campesinado e integración nacional. Gran parte de los ensayos que la conforman se valen de estudios de caso para analizar el proceso de formación de naciones eminentemente agrícolas, a partir de las relaciones de los grupos sociales que las componen. Los estudios ponen énfasis en la problemática de la actuación integracionista del campesinado en países en vías de desarrollo, excepto en Japón, al cual se muestra como ejemplo de integración campesina temprana respecto a los demás países reseñados en la antología. El tono general de la obra expone los conflictos del campesinado en países periférico-dependientes al sumarse a la modernización de sus respectivas naciones, y llama la atención sobre la relativa autonomía de este sector, a la que considera como un obstáculo para su incorporación a la dinámica nacional.

La primera de las tres partes que componen el libro aborda el tema que le da título, y se divide en cuatro ensayos: "Campesinado e integración nacional: perspectivas de estudio"; "Campesinado e integración nacional en el caso de la India contemporánea"; "Etnicidad, campesinado e integración nacional", y "El pluralismo difícil, multietnicidad y revolución nacional en Perú". El ensayo sobre la India analiza el periodo de lucha independentista, cuando en nombre de la unidad nacional contra el imperialismo británico se sacrificaron los intereses de los campesinos en favor de la burguesía local. Plantea que los nacionalistas indios, encabezados por Gandhi, nunca promovieron la distribución de la tierra para un campesinado rígidamente estratificado en castas, para el cual la independencia sólo significó cambiar de patrón. El trabajo "Etnicidad, campesinado e integración nacional" defiende a este sector por permanecer fiel a las raíces culturales y porque, en su aislamiento, "actualiza como práctica una tradición" opuesta a la homogeneización modernizadora. Asimismo, propone que los pueblos campesinos de las sociedades multiétnicas coexistan pacíficamente en las naciones donde se desarrollan.

• BIBLIOAGRARIAS •

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El estudio sobre el Perú da cuenta de la integración inconclusa de ese país y gira en torno al interrogante sobre la efectividad de las medidas adoptadas con objeto de establecer "un pluralismo democrático, étnico y lingüístico dentro de un contexto inalterado de estado burgués y capitalista". La segunda parte de la obra hace un recuento de algunos "intentos de integración", concepto sobre el cual teoriza el primer ensayo de esta sección. En los siguientes trabajos se exponen las experiencias que en este sentido han llevado a cabo Japón, México y Filipinas. Así, se muestra cómo, a través de la educación y el servicio militar, el campesinado japonés se sumó al proyecto de su nación desde el siglo pasado. En el ejemplo mexicano se confrontan datos empíricos con la hipótesis de que el cooperativismo no cumplió ninguna de las demandas populares ni las expectativas que planteó a tráves de la conformación de ejidoscolectivos. De ese análisis se concluye que esta forma de asociación fomenta la desintegración del campesinado, luego de verificar las bajas cifras de rentabilidad agraria del cooperativismo encauzado desde el Estado, utilizado como control político y que tuvo liderazgos corruptos.

Respecto al caso filipino se relata el aumento de los conflictos en el medio rural desde 1973, debido a la puesta en práctica de una reforma agraria indolente. También trata de esto en el caso de Java, donde la movilización campesina utiliza la violencia como práctica para acceder al usufructo de la tierra, lo que causa un estado permanente de tensión en el campo. La tercera y última sección del libro es "la respuesta de los campesinos en Argelia, India, Egipto, Japón, Senegal y Malasia ante las políticas integracionistas". Esta sección habla sobre la apatía de los campesinos argelinos para ocupar la tierra debido a la ambigüedad de una reforma agraria tardía. Igualmente retrasada se plantea la reforma en Malasia occidental, en donde hacia los setenta la economía —a pesar de la independencia nacional— aún dependía completamente del extranjero. Otro de los trabajos trata sobre la depauperación del campesinado egipcio como elemento determinante para lograr la independencia nacional, mientras que el campesinado japonés de los siglos XVII al XIX es ejemplo de desarrollo hacia la conciencia nacional


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El proceso de integración nacional del campesinado senegalés se apuntala en su larga tradición anticolonialista; mientras, un ensayo sobre el sinarquismo en México muestra a este movimiento como falso opositor al poder y como instrumento manipulador del campesinado integrado. Como en gran parte de las antologías, el contenido de los trabajos es disparejo, no tanto por la calidad de la información sino por la disimilitud de los casos estudiados, tanto en época como en ubicación geográfica y a veces en temática, pues a pesar de que el hilo conductor es la integración del campesinado a la nación, en algunos ensayos —los menos— este tema se encuentra soslayado. En la última sección de la obra se incluye una discusión entre algunos de los participantes en el seminario y autores de los ensayos, en la cual se plantean las dudas acerca de por qué necesariamente el campesinado debe integrarse. Si bien se señala que la autonomía de los campesinos es un obstáculo para la integración nacional, también se acepta que desde el punto de vista de los campesinos esta autonomía sólo trata de defender sus intereses. Ello se explica porque el fenómeno del nacionalismo es parte de un proceso de persuasión y, por consiguiente, una manipulación que intenta convencerlos de la superioridad de los intereses que tienen en común con el resto de la nación.

Sin embargo, como se desprende de los análisis hecho por los autores compendiados en esta antología, la integración del campesinado en países subdesarrollados es difícil, dado que la ascensión de este sector a la economía capitalista se da en medio de fuerzas de mercado, frente a las cuales se encuentra inerme. El campesinado no es prioridad en una economía abierta, pues no cumple con sus expectativas, de modo que sólo aparece como una causa de tensiones políticas y sociales, debido a su "naturaleza" —como dice uno de los autores—, que es la de "quien sigue siendo capaz de leer en las fases de la luna, en el color de la hierba con una sabiduría profunda. Es el campesino aislado, que actualiza como práctica una tradición antigua, siempre asentado en el mismo sitio, aunque ubicado en una estratificación social" que lo hace estar lejos del trabajador común. Es decir, "hay una reserva de lo humano esencial depositada en esta gente obsoleta".


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La reforma agraria en cuatro regiones Iván Restrepo Fernández. Sep-Setentas núm. 63, México, 1972, 178 pp. A principio de los años setenta, cuando se publicó La reforma agraria en cuatro regiones, sus autores proponían romper con la rigidez de la legislación respectiva que, entre otras cosas, prohibía enajenar las tierras dadas en dotación. Dos décadas después, la reforma jurídica en el agro permite otras modalidades de desarrollo para aquellos núcleos limitados por el formato original de la ley. Es por eso que esta obra, compiladora de estudios de casos realizados en dos regiones de México: El Bajío y La Laguna, y en los estados de Michoacán y Tlaxcala, es un buen ejercicio de revisión de la problemática campesina antes de la nueva legislación agraria. La metodología de análisis incluye la reseña del proceso de dotación a los diferentes núcleos estudiados y de las diversas acciones agrarias llevadas a cabo en ellos, como ampliaciones y deslindes, además de una descripción de la calidad y la cantidad de los recursos ejidales dotados.

Lo anterior para reconocer que la intervención gubernamental en este proceso adoleció de serias limitaciones, tanto de orden técnico como administrativo, lo cual fomentó el minifundismo y la desorganización "que están lejos de propiciar el desarrollo económico y social". Se especifica que la prolongación temporal de las acciones agrarias tuvo fines meramente políticos, para mantener estabilidad en el sector campesino, que postergaba sus exigencias ante la promesa de obtener tierra. Se presenta un panorama desolador de las regiones estudiadas, donde la redistribución de la tierra y los niveles de educación y servicios no alcanzan a cubrir las necesidades de una población en constante crecimiento, que tiene como alternativa la migración o la adecuación al modo de vida urbano, cuando llega hasta la zona la industria y el comercio. Sin embargo, estas opciones tienen grandes inconvenientes para el desarrollo de las regiones, pues provocan desarraigo y la existencia de una gran masa de trabajadores agrícolas que viven en los límites de la subsistencia: los jornaleros agrícolas.


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Se concibe al minifundio ejidal como un gran problema, no obstante ser resultado y efecto de la política de reforma agraria. La excesiva división de la tierra imposibilita que sus usufructuarios generen un excedente agrícola en sus limitadas dotaciones —en clara desventaja de recursos disponibles respecto a otras formas de tenencia de tierra—, en las que persiste una dependencia de los mercados locales para comercializar sus exiguas producciones. Además, el minifundio no es capaz de absorber el excedente de mano de obra generado por el crecimiento demográfico de los núcleos agrarios, en los que existen altos niveles de desocupación y subocupación de una fuerza de trabajo que carece de calificación. Por todo ello, se propician diversas formas ilegales para explotar terrenos ejidales y comunales, que por la falta de recursos serían totalmente improductivos. Esto significa el sometimiento de los más desposeídos. El arrendamiento, aparcería o el empeño de tierras son las modalidades de explotación comunes en el campo, permitidas tanto por las autoridades ejidales como agrarias. Un capítulo del libro esboza la experiencia productiva de los ejidos colectivos en la región lagunera, donde factores internos y externos

influyeron para la desintegración de este modo de explotación. La falta de democracia, de estímulos económicos y solidarios y el desconocimiento de las normas que regían las sociedades, fueron algunas causas por las que falló este proyecto, excepto en los núcleos agrarios donde la organización hizo posible el control y la disciplina entre sus miembros. Sobre la organización ejidal en general, se manifiesta que los principios democráticos, base de la ley, sólo se cumplen cuando los recursos son escasos y de mala calidad, pero no cuando son buenos y abundantes. El recorrido por las regiones estudiadas en la obra permite a los autores afirmar que el campo se encuentra en una situación de emergencia, pues señalan que a más de 50 años de iniciada la Reforma Agraria, la ley no se ha ajustado a algunos procesos cambiantes del ejido, lo que provocó que prácticas contrarias a su espíritu sean la norma y no la excepción.

De ese modo, exponen que esas prácticas deberían ser reguladas por la legislación, e insisten en romper con su rigidez originaria para permitir, entre otras cosas, aumentar el tamaño de los predios, la enajenación de tierras al interior de los núcleos agrarios y la reorganización económica del campo.


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El campesino desposeído

Thierry Linck. Colegio de Michoacán mca y CeMéxico, 1988, 176 pp. Este libro es un análisis de la situación en el campo mexicano, que desemboca en la afirmación de que la crisis en la economía agrícola de las regiones se debe al centralismo exacerbado del poder. Para llegar a esta conclusión, la autora toma dos líneas de investigación complementarias. La primera, centrada en el estudio del sistema agrario de la meseta tarasca, analiza los vínculos entre la organización campesina del trabajo, estructuras sociales y dinámicas de cambio. La segunda se sitúa en las modalidades de integración del campesino tarasco, y de la agricultura en general a la sociedad global, a través de la organización para el trabajo. Con esta metodología logra identificar tres formas para efectuar esa integración: una orientada a difundir el cambio técnico para reforzar centros de poder exteriores a la agricultura, sin considerar que modelos tecnológicos exógenos —como el de la Revolución Verde— utilizan insumos básicos y técnicos de origen industrial para sustituir los recursos y la energía locales, con lo que responde a las necesidades de expansión capitalista. Quienes instrumentan este modelo modifican

sus relaciones con la naturaleza y con su sociedad. Otra forma de lograr la integración es la difusión de nuevas relaciones mercantiles, que implican la propagación del sistema de precios relativos, propio de la economía global. Esto conlleva la imposición de nuevas modalidades de valoración, económica y simbólica, lo que acrecienta la dependencia de los agricultores con los proveedores y los esquemas de distribución, con el consecuente desplazamiento de los centros de decisión hacia afuera de la órbita agrícola. Por último, está la fuerza integracionista de las políticas sectoriales, que han sido promotoras del modelo tecnológico occidental, discriminatorias en grado sumo pues favorecen el flujo de recursos hacia cultivos comerciales, unidades agrícolas y regiones cuyo "potencial de desarrollo" se considere más elevado a corto plazo. Este género de relaciones debilitan la organización campesina del trabajo, pues limitan el control colectivo que los campesinos ejercen sobre los procesos de producción y los frutos de su propio esfuerzo. El título resulta así elocuente: El campesino desposeído da fe de esa pérdida del control y la decisión, que la autora asume como un verdadero despojo.


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Al evaluar la situación en el campo señala que las políticas agrarias poscardenistas han obedecido más a una voluntad de preservar la paz social que a un proyecto global de modernización de la agricultura, y fracasan porque la calidad y el monto de las tierras repartidas no son propicias para las formas occidentales de explotación de la tierra. Agotado el reparto agrario, la agricultura extensiva ya no se puede garantizar y solamente queda abierto el camino hacia la intensificación, difícil de instaurar en tierras de temporal, sector del que las políticas se ocupan sólo inicialmente y cuando no resulta problemático. De ahí la crisis de la agricultura, que se relaciona con una crisis social y política, pues se origina en el modo de integrar el agro a la economía nacional bajo la lógica de la especialización, lo que la hace cada vez menos apta para responder a la demanda nacional de alimentos básicos y limita su propia reproducción. En el análisis de la integración de la meseta tarasca a la economía nacional se muestran las modalidades de inclusión identificadas por el autor. Señala que, integrada por las comunicaciones y transportes, para la región esto significó sumisión a una racionalidad económica ajena y a centros de decisión externos.

La base de su sistema agropecuario era el maíz y la cría de ganado, actividades que fueron perdiendo terreno ante la explotación irracional de sus recursos forestales. Este rezago constituyó un factor de empobrecimiento muy serio, porque ya no se combinan ambas actividades, propiciadoras del uso productivo de los subproductos (estiércol, rastrojo) y la utilización más continua de las fuerzas de trabajo campesinas. Las políticas agrícolas fomentaron la dependencia de la agricultura con los proveedores de sus medios de producción —la tecnología— y cambiaron el tipo de consumo por el predominio de la urbanización y la difusión de nuevos patrones de alimentación, con lo que se perfiló una dinámica diferente de acumulación del capital. El sector agrícola deja de ser así el que impone sus propias pautas de desarrollo. Concluyente, el autor asevera que las nuevas modalidades impuestas desde fuera dan al traste con las economías locales, ya que supeditan los cultivos a las lógicas de mercados externos. Roto el equilibrio, Linck muestra cómo la usura rural, el atractivo de los bosques, la concentración de la ganadería, el abigeato y la subva-loración de las producciones vegetales y del producto de la cría de animales han propiciado en la


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meseta tarasca un acceso diferenciado a los recursos productivos por parte de los campesinos. Se vale de este estudio de caso para analizar cómo la difusión del sistema de precios relativos ocasiona un desplazamiento de los centros de gravedad de los sistemas agrarios al sobrevalorar algunos productos y recursos —bosques y ganado—, subvalorar otros —cría menor de animales y cultivos básicos— y abandonar cultivos y prácticas an-cestrales. El ejemplo refuerza la tesis de la imposibilidad de la agricultura campesina para acceder en términos eficientes al mercado global. También, al mostrar el grado de destrucción de los bosques de la región estudiada, señala que el fenómeno sólo forma parte de una dinámica forzada de integración de la producción campesina a la sociedad global y expresa el impacto local de la difusión de las relaciones mercantiles definidas a escala mundial. En tono pesimista el texto predice que "durante mucho tiempo, México estará condenado a importar buena parte de sus subsistencias", pues, aparte de recurrir a los financiamientos del exterior para respaldar sus producciones, empresas trasnacionales ejercen su dominio sobre las industrias que intervienen antes y después del proceso productivo agrícola.

Asimismo, dice que no hay algún modelo alternativo que se oponga a todo esto, ante el desmesurado centralismo de las políticas instauradas. Como estas políticas se han realizado con el concurso de variadas instituciones que sufren del vicio de la centralización, existe la necesidad de una planeación agrícola descentralizada, ya que nadie mejor que los campesinos para organizar e intensificar las producciones agropecuarias y distribuirlas oportunamente en el tiempo y el espacio, preservando los agrosistemas. Thierry Linck expone cómo el centralismo, que sirvió para consolidar el poder nacional después de la gesta revolucionaria, poco a poco se ha encerrado en un autoritarismo estéril, hasta petrificarse en el sistema de relaciones de poder vigentes. Aun cuando el gobierno —dice el autor— propone políticas descentralizadoras, éstas son más bien oficiales que reales, pues no delegan autoridad efectiva en la única instancia política y administrativa que existe actualmente, compuesta por miembros electos y en contacto directo y permanente con la sociedad civil: el municipio. Afirma que la descentralización implica la participación efectiva de la sociedad civil, y difícilmente será factible si


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no se delega la autoridad a los municipios, en especial en lo referente a la economía y a la agricultura. Su planteamiento de cómo se realizaría esta reforma se centra en la sustitución de la organización sectorial de la administración —que actualmente no contempla la combinación de actividades de la población rural— por una "organización de secciones polivalentes, semiautónomas, definidas territorialmente", responsables de formular, de acuerdo con los productores, programas y acciones de desarrollo autónomo y su seguimiento. "La reestructuración del aparato administrativo en secciones territoriales multifuncionales suprimiría su compartimentación e instauraría una comunicación fluida entre la administración y la sociedad civil", elemento básico para la instauración de cualquier política de desarrollo. El campesino desposeído concluye que una verdadera descentralización conlleva forzosamente un cuestio-namiento radical de las opciones tecnológicas y, por tanto, de las bases de poder que las sustentan: el mismo sistema político que las ha insertado en el campo.

Respuesta campesina a la revolución verde en El Bajío. Laura González Martínez. Universidad Iberoamericana, México, 1992, 319 pp.

En este ensayo, la autora da a conocer la adaptación y respuesta campesina al programa de modernización rural conocido como revolución verde, auspiciado por el Estado en El Bajío, particularmente en el rancho-ejido de Loma Tendida, del Valle de Santiago, Guanajuato. La autora describe con detalle la evolución de las familias campesinas abajeñas desde 1936 hasta 1976 y las relaciones de la agricultura con la sociedad. Contra lo previsto, la Revolución verde en esta zona del país significó crecimiento económico, pero también emigración definitiva y temporal de habitantes, disminución en el nivel de vida y deterioro del medio ambiente. Planificación regional y reforma agraria. Ángel Palerm. Universidad Iberoamericana y Ediciones Guernika (Estudios Regionales), México, 1993, 420 pp. El volumen reúne nueve ensayos en los cuales el autor aborda el desarrollo regional y la modernización del sector agrícola en Estados Unidos, Francia, India, Italia, Yugoslavia e Israel. La


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evaluación de estas experiencias tiene como base los efectos sociales de diversos modelos de planeación, entendida ésta como "un esfuerzo y una tentativa de racionalizar según finalidades, es decir, de ordenar y disponer la conducta de las comunidades de acuerdo a ciertos propósitos que quieren conseguirse".

San Pablo Ixayoc. Un caso de proletarización incompleta. Gerardo Aldana Martínez. Universidad Iberoamericana (Tepetlaostoc, núm.1), México, 1994, 124 pp. La zona en que se encuentra San Pablo puede ser representativa del proceso de transformación del campesinado. Si, por ejemplo, en San Pablo Ixayoc los campesinos salen a conseguir trabajo en la construcción de viviendas en la Ciudad de México, en otras partes de la República van a trabajar en la moderna agricultura de California. En ambos casos la población campesina logra continuar con actividades agrícolas y artesanales atrasadas y poco remunerativas, pero que les ofrecen el único medio posible de subsistencia, así como cierto grado de seguridad y sentido de pertenencia.

San Miguel Tlaixpan. Cultivo tradicional de la flor. Lucila Gómez Sahagún. Universidad Iberoamericana, (Tepetlaostoc, núm. 1), México, 1993, 124 pp. Desde la perspectiva antropológica, este estudio describe la organización sociopolítica de San Miguel Tlaixpan, un pueblo mestizo próximo a la ciudad de Texcoco. San Miguel Tlaixpan tiene una actividad agrícola caracterizada por el predominio del policultivo; sus familias cultivan con fines comerciales flores, frutales y yerbas. En tierras de propiedad privada tienen terrazas de riego o huertas, mientras destinan las tierras ejidales de temporal a los cultivos de autoconsumo. La cantidad y variedad de flores sembradas en cada terraza depende, entre otros factores, de su valor comercial, las dificultades para su cultivo y de la fuerza de trabajo familiar para atenderlas. Santa María Tecuanulco. Floricultores y músicos. J. Palerm Viqueira. Universidad Iberoamericana, (Tepetlaostoc, núm. 2), México, 1993, 180 pp. Localizada en el Estado de México, la comunidad campesina de Santa María Tecuanulco está dividida en dos, división que se basa más en la especialización de actividades que


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en la cantidad de tierra que se posee. Así, mientras los cuaupichcos encontraron en la música un oficio más lucrativo y complementario al de agricultor, los acolcos lo hallaron en la floricultura. La incursión en la música, sin embargo, no implicó el abandono de la agricultura, pues quienes se dedican a ella siguen cultivando el maíz e invierten sus ganancias en la apertura de tepetate, ampliando su acceso a la tierra. Sistemas hidráulicos, modernización de la agricultura y migración. Carmen Viqueira Landa y Lidya Torre Medina, (coordinadoras). Universidad Iberoamericana y El Colegio Mexiquense, México, 1994, 459 pp. Este libro es un compendio de las ponencias presentadas durante el simposio Sistemas hidráulicos, modernización de la agricultura y migración, en el Colegio Mexiquense en septiembre de 1991. Uno de sus propósitos fue el de explorar las condiciones en que se reproducen los movimientos migratorios en relación con la agricultura empresarial, dedicada principalmente a producir frutas y hortalizas con modernos sistemas de riego y gran infraestructura. Las regiones mexicanas consideradas por los investigadores fueron Texcoco, Tabasco —La Chontalpa—, el valle de Toluca,

Chalco y Chapala, aunque también se incluyen casos sobre España, Estados Unidos y Francia. Un plan de desarrollo regional. El bajo Aguán en Honduras. Ángel Augusto Castro Rubio. Universidad Iberoamericana (Estudios Regionales), México,1994, 146 pp. En este estudio el autor analiza las circunstancias que entre 1970 y 1985 propiciaron que, en un país de campesinos sin tierra y sin posibilidad de empleo, prosperara el Proyecto de Desarrollo Integral del Bajo Aguán, cuyo objetivo era imprimir un carácter empresarial al cultivo y comercialización de la palma africana, basándose en el desarrollo de un sistema de cooperativas que modificaba las relaciones productivas y sociales existentes hasta entonces. El programa, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, significó la libre apertura al capital, la concepción de la empresa privada de exportación como el sujeto central del desarrollo y negó cualquier contribución al bienestar de la población hondureña.


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