Postura 15: La amenaza de los Pactos Colectivos del Sector Público

8/12/2019 Postura 15: La amenaza de los Pactos Colectivos del Sector Pblico

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La amenaza de los Pactos Colectivos del Sector Pblico

La gestin del recurso humano es un tema primordial para el buenfuncionamiento de la cosa pblica. Garantizar la contratacin del personal idneoy establecer sistemas de remuneracin que recompensen el buen desempeo,es crucial para proveer bienes y servicios de manera eficaz.

Sin embargo, los beneficios negociados a travs de los distintospactos colectivos de los trabajadores del sector pbico que otorgantales prerrogativas sin requerir a cambio resultados y mejoras medidasde forma objetiva ponen en riesgo la gestin del recurso humano

dentro del Estado, la estabilidad financiera del gobierno y la obtencinde resultados.

No. 15, Guatemala 10 de junio de 2014

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La importancia de la gestin del Recurso Humano dentro del Estado

POSUNSTUON

/cien.guatemala @CIENgt

El recurso humano es un elemento fundamental para apoyar laproduccin de bienes y servicios pblicos. La gestin eficaz de losrecursos del Estado requiere que el Estado tenga la capacidad decontratar al personal idneo y pueda establecer un esquema deremuneracin que recompense el buen desempeo. El marco analticodesarrollado por Longo (2002) permite analizar la gestin del recurso

humano dentro del sector pblico a partir de un modelo de tresniveles que se explican a continuacin (ver Ilustracin 1):1. Nivel Superior: Nivel en el que se lleva a cabo la planificacin delrecurso humano.2. Nivel Intermedio: Nivel en el que se gestiona el recurso humano atravs de 5 subniveles.a. Organizacin del trabajo: Define los contenidos de las tareas

a realizar y las caractersticas de las personas que deberanrealirlas.b. Gestin del Empleo: Comprende los flujos de entrada,movimiento y salida de las personas de la administracinpblica.c. Gestin del Rendimiento: Se encarga de la planificacin,estmulo y evaluacin de la contribucin de los empleados.d. Gestin de la Compensacin: Se encarga de la retribucinpor el aporte de los individuos y grupos de trabajo.e. Gestin del Desarrollo: Se ocupa del crecimiento indivsonal.3. Nivel Inferior: Nivel en donde se gestionan las relaciones humanas y

sociales, producto de la interaccin de subsistemas descritosanteriormente.

a. Organizacin del trabajo: Define los contenidos de las tareas arealizar y las caractersticas de las personas que deberanrealizarlas.b. Gestin del Empleo: Comprende los flujos de entrada,movimiento y salida de las personas de la administracin pblica.c. Gestin del Rendimiento: Se encarga de la planificacin,estmulo y evaluacin de la contribucin de los empleados.d. Gestin de la Compensacin: Se encarga de la retribucin porel aporte de los individuos y grupos de trabajo.e. Gestin del Desarrollo: Se ocupa del crecimiento individual ycolectivo del personal.


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2La Amenaza de los Pactos Colectivos del Sector Pblico

Ilustracin 1. Modelo Analtico para la Gestin de Recursos Humanos

En el marco analtico presentado anteriormente, el funcionamiento adecuado de cadauno de los tres niveles es importante para el buen funcionamiento del todo. Sin embargo,en el nivel intermedio se concentran elementos crticos como contratacin, evaluacin,remuneracin y desarrollo del trabajador pblico. Por ende, es el nivel de mayorimportancia para garantizar un esquema de incentivos alineado para orientar la gestindel trabajador a la consecucin de resultados.

El Estado de Guatemala ha promulgado una serie de normativas relacionadas con lagestin del recurso humano en el sector pblico. Su repaso es importante puesto que,cmo se ver posteriormente, existe un distanciamiento entre la legislacin general querige al servicio civil y las disposiciones especficas que se crean por medio de la firma depactos colectivos. La legislacin general ms importante es: Ley del Servicio Civil: La Constitucin Poltica de la Repblica en el Artculo 108 otorga ala Ley de Servicio Civil -LSC- la facultad de regular las relaciones entre la administracinpblica y sus trabajadores. Tiene por objetivo la administracin del personal que laboraen el sector pblico en virtud de nombramiento, contrato o cualquier otro vnculolegalmente establecido. La Oficina Nacional del Servicio Civil ONSEC- es el enteresponsable de velar por su adecuada aplicacin. La LSC y su reglamento norman los

procedimientos a seguir correspondientes a la gestin del empleo (contratacin,ascensos, permutas, traslados, desvinculacin y evaluacin) y la gestin de la retribucindel trabajador (descansos, remuneracin econmica, etc.)Normativa Salarial: En la Ley de Salarios (Decreto No. 11-73) se norman lineamientosgenerales que establecen criterios para definir los esquemas de remuneracin, laperiodicidad y el proceso a seguir para aumentar los salarios y los lmites a considerar almomento de proponer aumentos. Adicionalmente, un elemento crucial a considerar almomento de definir la compensacin econmica de los trabajadores es la sostenibilidad

El Marco Legal que rige la gestin del Recurso Humano en el Sector Pblico

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Fuente: Longo, 2002.


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las finanzas del Estado. Para ello, en la Ley Orgnica del Presupuesto y en el AcuerdoGubernativo 543-2013 han establecido algunos lmites como:

No se pueden adquirir compromisos sin que exista crditos presupuestariosdisponibles para respaldarlos.

Se le da la facultad a la ONSEC y al Ministerio de Finanzas -MINFIN- de revisarla escala de salarios y proponerle al Presidente de la Repblica algunosajustes.

Establece un mecanismo de consulta ante la ONSEC y el MINFIN, antes de quecualquier institucin se comprometa a otorgar beneficios salariales yeconmicos a travs de la celebracin de un pacto colectivo.

Los Pactos Colectivos en el Sector PblicoEn trminos generales un pacto colectivo1 busca regular las condiciones generales detrabajo (estableciendo responsabilidades y beneficios para el trabajador y el empleador)por un tiempo determinado, asimismo tambin puede ser un instrumento para mejorarlas condiciones de trabajo existentes anteriormente.

La negociacin de pactos colectivos de condiciones de trabajo ocurre tanto en el mbitoprivado como en el pblico. La presente investigacin se circunscribe nicamente a lasnegociaciones colectivas en el sector pblico dado el impacto que estos ya estnteniendo sobre la sostenibilidad de las finanzas del Estado, su capacidad de realizar unaadecuada gestin del recurso humano y la posibilidad de generar resultados para lapoblacin. Con el propsito de identificar los principales elementos negociados en lospactos colectivos, se analiz el contenido de nueve de ellos, elegidos con el objeto deincluir una amplia gama de instituciones que fuesen representativas del sector pblico,

siendo stos: los ministerios de Educacin, Salud y Economa, el Organismo Judicial, elCongreso de la Repblica, la USAC2, la E.P.Q.3, la EMPORNAC4y EMETRA5. A continuacinse presentan las tres principales amenazas identificadas a partir de los beneficiosnegociados en los pactos colectivos. La amenaza para la gestin del recurso humano: La negociacin de beneficios a travsde pactos colectivos se realiza sin que existan lmites para el tipo de concesiones que losdelegados de la parte patronal del sector pblico pueden conferir a los trabajadores. Porello es comn que se concedan privilegios que superan los lineamientos establecidos enla Ley de Salarios y la Ley de Servicio Civil. Privilegios que se otorgan a todos lostrabajadores de una institucin de manera automtica y sin la correspondienteobligatoriedad de mostrar un mejor desempeo para hacerse acreedores de los mismos.Por ejemplo se puede mencionar:

En los Pactos Colectivos analizados se asignaron ms das de asueto yvacaciones de los que establece la ley (32 das). De hecho, se puede apreciarcomo en algunos casos (dependiendo de la antigedad del trabajador) atravs de la negociacin colectiva casi se duplica la cantidad de das devacaciones por ao.

La Amenaza de los Pactos Colectivos del Sector Pblico

[1]Artculo 49 del Cdigo de Trabajo. [2]Universidad de San Carlos de Guatemala. [3]Empresa Portuaria Quetzal. [4]Empresa Portuaria Nacional Santo Toms de Castilla. [5]Entidad Metropolitana Reguladora de Transporte y Trnsito del Municipio deGuatemala y sus reas de Influencia Urbana.


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El ingreso de nuevos trabajadores a la institucin se encuentra restringido, yaque en algunos casos las plazas de trabajo se pueden heredar6en caso dejubilacin o muerte del titular de la plaza. Situacin en donde se contrata auna persona sin que exista ninguna valoracin en torno al mrito ocompetencias mnimas del pariente beneficiario.

Si las instituciones del Estado no cuentan con: 1) la posibilidad de contratar trabajadoresen base a sus mritos y competencias; 2) la capacidad de establecer sistemas deincentivos en funcin de resultados concretos por parte de los trabajadores; y 3) laposibilidad de terminar la relacin laboral en el caso de personal no idneo o que norinde lo esperado, resulta prcticamente imposible garantizar una provisin eficaz yefectiva de bienes y servicios por parte del gobierno. La amenaza financiera de los pactos colectivos: El establecimiento de beneficioseconmicos tiene un relacin directa con la estabilidad financiera del Estado. Dado que

los recursos financieros son limitados, todo aquello que se emplee en honrar lonegociado en los pactos colectivos se dejar de utilizar para atender otras necesidadesdel ciudadano guatemalteco. A medida de que la institucin que negocia un pactocolectivo tenga un personal ms numeroso, los beneficios econmicos otorgados a lostrabajadores tendrn una repercusin ms grande e inmediata sobre el equilibriofinanciero del gobierno, tal y como sucedi el presente ao cuando el Congreso de laRepblica aprob una ampliacin presupuestaria de Q1,500 millones para honrar lonegociado en los pactos colectivos entre Ministerio de Educacin (Q1,000 millones) y elMinisterio de Salud y Asistencia Social (Q500 millones) con sus respectivos trabajadores.Una obligacin financiera que habr que seguir honrando ao con ao a lo largo del

tiempo y sobre la cual no existe garanta alguna que no vaya a aumentar ms en futurasnegociaciones. A lo largo de los pactos colectivos analizados se identificaron bonificaciones concedidasa los trabajadores sin que, en algunos casos, se tuvieran la certeza de contar con losrecursos financieros para cumplir las mismas. A continuacin se presentan algunosbeneficios a manera de ejemplo:

Pacto Colectivo MINEDUC: Incremento salarial al salario base del 8% en el2013, 10% en el 2014 y 12% en el 2015.

Pacto Colectivo MSPAS: Bono de compensacin econmica, equivalente a unmes de salario por cada ao de servicios continuos prestados.

Pacto Colectivo OJ: Bono vacacional de Q1,000. Pacto Colectivo MINECO: Bono navideo de Q400.

La amenaza financiera esta intrnsecamente relacionada con la cantidad y naturaleza delos aumentos salariales y los beneficios adicionales que se negocian en estos pactos. Losaumentos salariales generalizados que no estn vinculados al desempeo de los


[6]Pacto Colectivo Empresa Portuaria Quetzal STEPQ-, artculo 98.


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funcionarios no incentivan el esfuerzo y dedicacin en la provisin de ms y mejoresservicios para los ciudadanos. Adems, estos aumentos terminan siendo financiados porla reduccin en otro tipo de gastos, por ejemplo, los gastos de inversin. Los trabajadores sindicalizados y sus lderes gozan de beneficios adicionales a los que sedan al resto de trabajadores: En los pactos colectivos se otorgan privilegios a lossindicatos y lderes sindicales que no se ofrecen al resto de la base de trabajadores nosindicalizados. A continuacin se presentan algunos a manera de ejemplo:

El pago de la celebracin del aniversario del sindicato.7 La contratacin de personal a tiempo completo para atender la sede del

sindicato: Secretaria, mensajero y personal de limpieza. Dos vehculos tipo pick up de doble cabina, asegurados.8 Viajes pagados a los lderes sindicales, tanto al exterior como al interior del

pas.9 Licencias sindicales con goce de sueldo (adicionales a los asuetos y

vacaciones que tienen todos los trabajadores) por hasta 72 das hbiles en unao calendario.10Cuando el Cdigo de Trabajo norma el proceso de negociacin colectiva lo hace deforma general, sin hacer distincin entre el sector pblico y privado. Por ello, cuando senegocia un pacto colectivo en el sector pblico la parte empleadora es representada porfuncionarios y polticos que estn de manera pasajera en el cargo y que no cargarn conlas consecuencias de sus decisiones en el largo plazo. Los intereses de los trabajadoresen esta negociacin estn representados por una dirigencia sindical que tiene todo losincentivos para sacar provecho de esta situacin para sus propios intereses. En este

proceso no estn adecuadamente representados los intereses del ciudadano, quien consus impuestos financia este tipo de gastos y quien, finalmente, es el que sufre lasconsecuencias del mal servicio o la deficiente provisin de bienes pblicos.


[7]Pacto Colectivo EMETRA, artculo 53; Pacto Colectivo MINECO, captulo segundo, artculo 8. [8]Pacto Colectivo Empresa Por tuaria Quetzal, ar tculo 17. [9]Pacto Colectivo Ministerio de Salud, reglamento de gastos de viticos del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social, capitulo IIIdisposiciones generales, artculo 14 . [10]Pacto Colectivo Congreso de La Repblica, artculo 8, titulo II, inciso a.

ConclusionesSe reconocen las leyes que le otorgan el derecho a los trabajadores del Estado deasociarse colectivamente y reglamentar las condiciones en que prestan sus labores. Sinembargo, la negociacin de condiciones de trabajo por medio de Pactos Colectivos en elEstado debera respetar los propios lmites que establece la legislacin general:

o Los lmites y criterios para definir escalas salariales, acorde a lo normadodentro de la Ley de Salarios de la Administracin Pblica.

o Los principios contemplados por la Ley de Servicio Civil, para definir los criteriosy procedimientos de contratacin, promocin y despido de trabajadores.


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Postura institucional: Para lograr la eficiencia del gobierno debenlimitarse los privilegios concedidos en los pactos colectivos puesmerman el buen desempeo del recurso humano.

Incorporar criterios de desempeo en el otorgamiento de beneficios: Para que laAdministracin Pblica avance hacia un sistema que recompense el mrito y lageneracin de resultados no pueden seguirse negociando pactos colectivos endonde no existan obligaciones para los trabajadores en trminos de desempeoindividual o institucional.

Respetar el equilibrio presupuestario: Para garantizar la sostenibilidad de las FinanzasPblicas es necesario hacer valer los lmites establecidos por la Ley de Salarios de laAdministracin Pblica y la Ley Orgnica del Presupuesto durante la negociacin dePactos Colectivos, evitando caer en situaciones que demanden la creacin de tributospara atender las obligaciones derivadas de estos pactos colectivos.

Establecer lmites a los beneficios otorgados: Los beneficios otorgados a partir de lanegociacin de un pacto colectivo deben respetar los lmites establecidos por la Leyde Servicio Civil, la Ley de Salarios y la Ley Orgnica del Presupuesto.


Para mejorar la eficiencia del Sector Pblico el CIEN propone:

o La sostenibilidad financiera dentro del Presupuesto General de Ingresos yEgresos del Estado, de la entidad negociadora y del resto de entidadespblicas, de acuerdo a los parmetros establecidos en la presupuestacinmultianual de stos; la sostenibilidad de la deuda pblica, y; el control deldficit fiscal estructural (dado que los compromisos financieros derivados deestos pactos se convierten, para toda consideracin prctica, en una deuda

pblica perpetua).

Las condiciones de trabajo negociadas a travs de la celebracin de pactos colectivosestablecen beneficios diferenciales a trabajadores con caractersticas similares e igualnivel de responsabilidad por el solo hecho de estar en instituciones diferentes. Unhecho que viola el principio constitucional que demanda un igual salario para un igualtrabajo, prestado en las mismas condiciones, eficiencia y antigedad (Artculo 102,Inciso C, de la Constitucin Poltica de la Repblica). Adems, casi nunca se hacenexplcitas las obligaciones que adquieren los trabajadores para hacerse acreedores dedichos beneficios.

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