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PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
20 de diciembre de 2011
Santiago Montt Oyarzún, Universidad de Chile
Agenda
Sanción y políticas públicas Sanción y Derecho Penal Principios de Procedimiento Principios de Fondo
Sanción y Políticas Públicas
Cumplimiento de la ley
Tres fases de la regulación Fijación de estándares Monitoreo Enforcement
Cumplimiento de la ley Misión esencial del Poder Ejecutivo
Artículo 27 inc. final CPR: guardar y hacer guardar las leyes Artículo 52 N° 1 letra b) CPR: Causal de acusación
constitucional de los Ministros de Estado: dejar las leyes sin ejecutar
La sanción es pieza crucial del cumplimiento de la ley
No confundir
Sanción (especie) Aplicación de un mal frente a un
incumplimiento Acto de gravamen (género)
Actos administrativos de contenido desfavorable para el administrado
Administración y Sanción
No basta con pasar una ley o una regulación Es necesario que los organismos públicos la hagan
cumplir y que los ciudadanos/empresas la cumplan Julia Black, “Talking about regulation”
Tipos de conversación (entre regulado y regulador) Formal: guías y regulaciones internas Informal: conversaciones propiamente tales La conversación es habitualmente crucial.
El regulado se asegura de estar haciendo las cosas bien (sobre todo frente a normas que son ambiguas) y el regulador se asegura que la norma se está implementando apropiadamente.
Bullying vs. cooperación (Hawkings: compliance vs. sanctioning)
Estilos de cumplimiento
Kagan, “Regulatory enforcement” ¿Qué determina el estilo de enforcement de un cierto
organismo público? Elementos de la estructura legal
Controles ex ante o ex post Potencia e inmediatez de las sanciones Derechos de los regulados Derechos de los que reclaman (ej. Consumidores) Especificidad de los estándares
Factores relativos al ambiente de trabajo Visibilidad de las violaciones Frecuencia de las interacciones regulador-regulador Disponibilidad para cumplir por parte de los regulados Tamaño y sofisticación de los entes regulados Seriedad de los riesgos a ser prevenidos
Estilos de cumplimiento
Factores políticos Fuerza y agresividad de los intereses pro-
regulación Catástrofes recientes o escándolos Proyectos económicos urgentes Controversia política sobre la manera de aplicar la
ley Cambios electorales y en el liderazgo regulatorio Resistencia de otros entes públicos
Factores de liderazgo Líderes regulatorios (burócratas) reactivos o con
ideas propias y dispuestos a implementarlas
Regulación responsiva
Ayres & Braithwaite, “Responsive regulation” Proponen un sofisticado sistema que combine la
sanción con el compliance: “the crucial question has become: When to punish; when to persuade” Castigar es caro, persuadir barato Sólo castigo produce muchos problemas (cat-and-
mouse, falta de colaboración, pérdida de tiempo y recursos en los tribunales)
Partir por el castigo es contraproducente; la persuasión debe ser intentada primero
Tit-for-tat como receta de policy
Ayres & Braithwaite
Ayres & Braithwaite
Experiencia reciente
Alianza estratégica Minera Escondida Limitada e Inspección del Trabajo Sistema de encuestas relativas al cumplimiento
de la normativa laboral entre contratistas La información (brechas) se comparte con la
autoridad para reforzar el cumplimiento de la ley
No sólo la Inspección sino también la empresa tienen interés en que la normativa laboral se cumpla efectivamente Cooperación y educación
Sanción y Derecho Penal
Sanción y Derecho penal
La sanción en el Derecho Administrativo no es ni se parece a la pena penal Visión sustantiva (núcleo): la cárcel está
reservada a los tribunales penales Así lo ha decretado el TC: la Administración no
puede imponer cárcel, ni aún via de apremio (Rol 1518, artículos 170 y 172 del Código Sanitario)
Visión formal “adicional”: la pena penal es la administrada por los tribunales penales, en uso del proceso criminal
Premisas del Derecho penal
El Derecho penal es reacio a usar la pena penal como instrumento de política pública Garantismo, retribucionismo, etc.
El Derecho penal aborrece los “errores tipo I” Convicción más allá de toda duda razonable
El Derecho penal se horroriza ante la idea de sacrificar la justicia del caso particular en orden a dar señales generales al mercado
El Derecho penal exige un procedimiento garantista ultra-costoso Insostenible hacer políticas públicas a ese precio
Derecho Penal es ultima ratio, y normalmente demanda daños efectivos a bienes jurídicos protegidos
Intercambiabilidad
Proceso judicial y proceso administrativo son intercambiables La pregunta verdadera es relativa a los trade-off
institucionales entre uno y otro proceso Legitimidad del proceso sancionador administrativo
ya no está en duda (Roles 124, 287, 1413). Pero indudablemente el uso de la sanción
administrativo como instrumento de políticas públicas tiene límites de justicia retributiva Forma Fondo
Principios de Forma
Procedimiento: Debido Proceso Aplicación del 19 N° 3 de la CPR:
procedimientos justos y racionales (Roles 437, 460)
Claridad en la “Formulación de Cargos” En cuanto a los hechos En cuanto al Derecho Jurisprudencia de la CGR
Procedimiento administrativo Hoy más fácil con la Ley 19.880 Rol 1413, C. 27°: “la citada ley establece un
verdadero ‘debido proceso administrativo’”.
Código Orgánico de Tribunales (Rol 707)
1º Que son inaplicables en la causa Antecedentes de Pleno Rol 1920-2006-ad, de la Corte de Apelaciones de Santiago que se sigue ante el Ministro en Visita en el 14º Juzgado Civil de Santiago, señor Juan Escobar Zepeda, las siguientes disposiciones contenidas en el Código Orgánico de Tribunales: 1. Las expresiones “procediendo de plano” que se encuentran entre comas en el inciso segundo del artículo 539 del Código Orgánico de Tribunales. 2. Las expresiones “en cuenta, salvo que estime conveniente”, contenidas en el inciso tercero del artículo 551 del mismo Código.
2º Que lo dispuesto en los artículos 536, 539, inciso segundo, y 544 Nº 4 del Código Orgánico de Tribunales pueden aplicarse en la gestión pendiente indicada en el numeral 1º sólo para sancionar a la requirente por conductas específicas que le sean atribuibles y que consistan en el incumplimiento de deberes funcionarios establecidos en una ley o auto acordado o constituyan una trasgresión de prácticas administrativas generalmente conocidas y aceptadas como obligatorias.
Procedimiento: Debido Proceso Derecho a la revisión judicial
Principio solve et repete puesto en duda constitucionalmente Casos artículo 474 del Código del Trabajo y 171
del Código Sanitario Otros
Non bis in idem procesal como formulación de la desviación de poder y del principio de proporcionalidad
Principios de Fondo
Principios de Fondo
Legalidad Principio general del Derecho Público: artículo 6 y 7 de la
CPR (Rol 480) Relación ley-reglamento, tema clásico de Derecho Público
Rol 480 y 1413: El principio de legalidad no impide la colaboración reglamentaria para definir las conductas prohibidas
Rol 244 y 1413: La ley debe definir el “núcleo esencial” de las conductas ilícitas y la sanción aplicable
La relación ley-reglamento del Derecho administrativo sancionador no puede ser distinta a la permitida en cuanto a la regulación de la materia en cuestión
La relación ley-reglamento sí puede ser más algo más estricta en cuanto a la definición de las sanciones
Ius puniendi
El Truco del TC: Rol 244, 747, 1518, 1413 “el derecho administrativo sancionador es una
manifestación de la potestad punitiva del Estado, por lo tanto se le aplican los mismos principios del derecho penal. Sin embargo, los principios limitadores de la potestad punitiva del Estado no son aplicables sin más a las sanciones administrativas, sino que se aplican con ‘matices’”.
Verdadera cuestión Los penalistas son quienes han desarrollado más
cuidadosamente las consideraciones de justicia retributiva
Principios de Fondo
Racionalidad y proporcionalidad Relación medios-fin y proporcionalidad en
sentido estricto Culpabilidad: saber o saber-querer
Requisito de fácil cumplimiento No se requiere daño al “bien jurídico
protegido” Las infracciones son normalmente de
“peligro abstracto” Culpa organizacional en la empresa: límites