Premio Nacional de Investigacion 2013

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Presidente de la Cmara de DiputadosDip. Ricardo Anaya Corts

JUNTA DE COORDINACIN POLTICA

PresidenteDip. Silvano Aureoles Conejo

Integrantes

Dip. Manlio Fabio Beltrones RiveraDip. Luis Alberto Villarreal Garca

Dip. Arturo Escobar y VegaDip. Alberto Anaya GutirrezDip. Ricardo Monreal vila

Dip. Mara Sanjuana Cerda Franco

Secretario GeneralMtro. Mauricio Farah Gebara

Secretario de Servicios ParlamentariosLic. Juan Carlos Delgadillo Salas


PREMIO NACIONAL DE INVESTIGACIN SOCIAL Y DE OPININ PBLICA 2013


COMIT DEL CESOPMESA DIRECTIVA

Presidente

Dip. Sebastin Alfonso de la Rosa Pelez

SecretariosDip. Ana Isabel Allende Cano

Dip. Mara Teresa Jimnez EsquivelDip. Carol Antonio Altamirano

IntegrantesDip. Lilia Aguilar Gil

Dip. Sue Ellen Bernal BolnikDip. Cristina Olvera Barrios

Dip. Rosa Elba Prez HernndezDip. Laura Guadalupe Vargas VargasDip. Martn Alonso Heredia Lizrraga

Dip. Francisco Alfonso Durazo Montao

CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALESY DE OPININ PBLICA

Director General Dr. Rafael Arstegui Ruiz


Premio Nacional de Investigacin Social

y de Opinin Pblica 2013

Gustavo Meixueiro NjeraSalvador Moreno Prez

(coordinadores)


Premio Nacional de Investigacin Social y de Opinin Pblica 2013

Primera edicin: noviembre de 2014

D.R. Centro de Estudios Sociales y de Opinin PblicaCmara de Diputados / LXII LegislaturaAv. Congreso de la Unin 66Edifi cio I, Primer PisoCol. El ParqueMxico, D.F.Tel. 5036-0000 ext. [email protected]://diputados.gob.mx/cesop

ISBN: 978-607-7919-90-2

J. Guadalupe Crdenas SnchezDiseo de portadaJos Olalde Montes de OcaFormacinClaudia Ayala SnchezCorreccin de estiloAlejandro Lpez MorcilloCuidado de la edicin

Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra incluido el diseo tipogrfi co y de portada, sea cual fuere el medio, electrni-co o mecnico, sin el consentimiento por escrito de los editores.

Impreso en Mxico / Printed in Mexico


ndice

Introduccin 9

La construccin de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente Modifi cados: estudio de caso sobre coaliciones discursivas en competencia 17Fernando Lpez Gutirrez

Efectos electorales de programas sociales en Mxico:el caso de Oportunidades 73Mitzy Jazmn Baqueiro Nez Participacin y efi cacia polticas. Anlisis de votantes y funcionarios de casilla en las elecciones de 2012 107Rosario Aguilar Pariente

La evaluacin docente contra la pared 127Omar Gonzlez Gmez


Mxico ante la entrada en vigor del Convenio de TrabajoMartimo (2006) de la OIT. Pertinencia social y jurdicade su ratifi cacin por el Senado de la Repblica 161Alfredo Salazar Lpez y Luis Arturo Tapia Guerrero

El festejo del bicentenario del Estado mexicano y la exclusin de los pueblos originarios: recomendaciones de poltica pblica y agenda legislativa para una nacin incluyente 197Natividad Gutirrez Chong

Acerca de los autores 241


Introduccin

Nadie rebaje a lgrima o reproche esta declaracin de la maestra

de Dios, que con magnfi ca irona me dio a la vez los libros y la noche.

De esta ciudad de libros hizo dueos a unos ojos sin luz, que slo pueden leer en las bibliotecas de los sueos

los insensatos prrafos que ceden

las albas a su afn. En vano el da les prodiga sus libros infi nitos,

arduos como los arduos manuscritos que perecieron en Alejandra.

Jorge Luis Borges, Poema de los dones, fragmento.

Para el Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica es un honor presentar la tercera publicacin del Premio Nacional de In-vestigacin Social y de Opinin Pblica, proyecto que naci en 2011 con el objetivo de reunir en un concurso nacional las mejores investigaciones en temas sociales, polticos, econmicos y de opi-nin pblica con el objetivo de que los legisladores tuvieran el ma-terial ms logrado en tanto anlisis para fundamentar la creacin y modernizacin del marco jurdico mexicano.

Adems de ofrecer diagnsticos con rigor cientfi co de los dife-rentes problemas nacionales y locales, el Premio tiene como misin congregar a la comunidad acadmica y a especialistas en un concurso donde se premien las investigaciones mejor logradas en temas so-ciales; posteriormente, con la publicacin de los mismos se hace un ejercicio de divulgacin del conocimiento que se produce en el pas.


PREMIO NACIONAL DE INVESTIGACIN SOCIAL10

Para la tercera edicin del Premio Nacional de Investigacin So-cial y de Opinin Pblica, el CESOP recibi 49 trabajos que fueron sometidos como en los anteriores concursos a un riguroso pro-ceso de evaluacin externa. En esta ocasin contamos con la partici-pacin de tres jurados de reconocido prestigio: la doctora Mara Fer-nanda Somuano, investigadora de El Colegio de Mxico y ganadora del primer lugar en la segunda edicin del Premio; el doctor Adrin Hernndez del Valle, investigador de la Escuela Superior de Econo-ma del Instituto Politcnico Nacional y el doctor Alejandro Moreno, investigador del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico.

Despus de un minucioso proceso de evaluacin y de delibera-cin, los jurados designaron los trabajos ganadores del certamen. En el libro se presentan las investigaciones ganadoras de los tres primeros lugares, as como tres trabajos acreedores a mencin ho-norfi ca. La integracin, coordinacin de la obra y organizacin del premio fue responsabilidad de Gustavo Meixueiro, director de Opi-nin Pblica del CESOP, y de Salvador Moreno Prez, investigador del mismo centro.

El libro inicia con la investigacin ganadora del primer lugar del concurso cuya autora es de Fernando Lpez Gutirrez, intitu-lada La construccin de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente Modifi cados: un estudio de caso sobre coalicio-nes discursivas en competencia. El trabajo se aboca al proceso de deliberacin pblica generado en torno a la aprobacin de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente Modifi cados (LBOGM) con el objetivo de reconocer las bondades y debilidades de los mecanismos de decisin en el proceso legislativo. Adems, la investigacin evala la efi cacia de los discursos promovidos por los grupos de inters que intervinieron en la discusin de la ley. Las preguntas que sirven de gua para el anlisis son: cul de los discursos en torno a la bioseguridad domin en el proceso de de-liberacin pblica sobre la LBOGM en Mxico? y cmo logr im-ponerse dicho discurso dominante en el contenido de la LBOGM?


INTRODUCCIN 11

Para llevar a cabo el anlisis, el autor se basa en novedosas me-todologas como el enfoque constructivista para el anlisis de las polticas pblicas. El constructivismo pone atencin en los elemen-tos no materiales de las relaciones sociales y resalta la importancia del contexto y la percepcin humana de la realidad. Para ello utiliza el software Atlas.ti. para codifi car informacin relevante obtenida a partir de una seleccin de notas periodsticas; se hace un anlisis de coaliciones discursivas para determinar los principales actores.

Al fi nal, el investigador muestra cmo el lenguaje puede cobrar mayor relevancia en el anlisis de poltica pblica que los enfoques sostenidos desde una perspectiva positivista.

La segunda investigacin es de Mitzy Jazmn Baqueiro Nez, intitulada Efectos electorales de programas sociales en Mxico: el caso de Oportunidades. El objetivo central de su trabajo es estu-diar los benefi cios electorales de los programas sociales en Mxico y responder a la pregunta: Se benefi cian electoralmente los parti-dos, en el mbito federal y estatal, al brindar el programa Oportu-nidades?

Para encontrar la respuesta se analiza la correlacin existente entre los resultados electorales en el mbito federal (diputados por mayora relativa) y la expansin de Oportunidades en el periodo 2006-2012. Adems se analizan tres estados cuyas gubernaturas, en ese momento, estaban dominadas por cada uno de los tres partidos principales, esto con el objetivo de evaluar si el impacto esperado puede encontrarse a nivel local.

La investigacin repasa la bibliografa sobre programas sociales y su relacin con el voto, donde se exploran los antecedentes del programa Oportunidades, as como la dinmica de su operacin. En segundo lugar, explica la metodologa basada en un modelo estadstico de regresin y un anlisis multivariado para explicar la orientacin y variaciones del voto. El anlisis se basa en las siguien-tes unidades territoriales: municipios, estados y regiones. Con los resultados estadsticos y los niveles de signifi cancia de los modelos



aplicados se llega a la conclusin de que el programa ha logrado implementarse como una poltica social que provee el gobierno fe-deral sin fi nes electorales.

La tercera investigacin es Participacin y efi cacia polticas: anlisis de votantes y funcionarios de casilla en las elecciones de 2012 cuya autora es de Rosario Aguilar. Al inicio de su trabajo justifi ca su inters: saber quines acuden a las urnas, a los mtines electorales, quines contactan a sus representantes para hacer de-mandas, entre otras actividades polticas. Al conocer los factores que afectan la participacin poltica de los ciudadanos afi rma que se pueden enfocar esfuerzos en algunas reas de la vida de los ciu-dadanos para empoderarlos y aumentar su participacin poltica.

El objetivo del trabajo es analizar si hay diferencias en los valo-res polticos y el nivel de efi cacia poltica de los mexicanos depen-diendo de si participaron o no como funcionarios de casilla en la eleccin de 2012.

La investigadora revisa la literatura sobre la relacin entre la participacin poltico-electoral y el nivel de efi cacia poltica de los ciudadanos. Para demostrar sus hiptesis se basa en los resultados de la encuesta realizada a votantes y a funcionarios de casilla en las elecciones de 2012, utilizada en el Estudio Nacional Electoral de Mxico, 2012, coordinado por el CIDE.

Como resabio de su indagacin bibliogrfi ca sobre participacin poltico-electoral identifi ca dos tipos de efi cacia poltica: la interna y la externa. La efi cacia poltica interna tiene que ver con la visin de las personas de que tienen los recursos y las habilidades para infl uir en lo que el gobierno hace; mientras que la efi cacia externa tiene que ver con la percepcin que tienen las personas sobre qu tan probable es que el gobierno responda a sus inquietudes.

Del estudio de la encuesta aplicada el da de las elecciones en Mxico, la investigadora agrupa las variables para conformar dos ndices: uno tiene que ver con efi cacia poltica interna y el otro sobre efi cacia poltica externa. Conclusin? Que los funcionarios


INTRODUCCIN 13

de casilla tienen mayor efi cacia poltica, tanto interna como externa, que los votantes en general, despus de controlar por su nivel edu-cativo, ingreso, gnero y edad.

En esta emisin del Premio, el jurado otorg tres menciones honorfi cas. La primera mencin es para La evaluacin docente contra la pared, de Omar Gonzlez Gmez. Inicia su ensayo des-cribiendo la necesidad de evaluacin docente debido a los pobres resultados del sistema educativo mexicano en todas las pruebas in-ternacionales. Su objetivo es analizar algunos componentes de la nueva gerencia pblica (NGP) introducidos en el sector educativo mexicano. En esencia, este profesional del trabajado social consi-dera que la caracterstica central de la NGP es la introduccin de la disciplina y de incentivos propios del mercado en el sector pblico.

Enseguida, aborda el proceso de rendicin de cuentas en mate-ria educativa para lo que analiza el trmino accountability como parte de la NGP que, necesariamente, conlleva la rendicin de cuentas. Para efectos de educacin implica la disponibilidad de informacin, as como la evaluacin de resultados tanto de los programas educa-tivos como de los docentes.

El siguiente apartado constituye un anlisis de las alternativas para mejorar la rendicin de cuentas del sistema educativo mexica-no. Aqu se hace hincapi en la labor del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, la reforma constitucional en materia educativa que implica, por un lado, el establecimiento de un Servi-cio Profesional Docente; y por el otro, la creacin de un Sistema Nacional de Evaluacin Educativa, entre los ms importantes.

El eplogo es que, independientemente de los avances de in-corporar aspectos de la NGP en la administracin educativa, sta no contempla cmo negociar con los sindicatos de maestros que ac-tan en la defensa de sus intereses y que ejercen su poder de presin para restringir determinadas polticas educativas.

Tambin distinguido con mencin honorfi ca se encuentra Mxi-co ante la entrada en vigor del Convenio de Trabajo Martimo, 2006,



de la OIT. Pertinencia social y jurdica de su ratifi cacin por el Senado de la Repblica, elaborado al alimn por Alfredo Salazar Lpez y Luis Arturo Tapia Guerrero.

El Convenio de Trabajo Martimo (CTM-2006) es un instrumen-to internacional que pretende frenar una tendencia que en los l-timos aos hizo del transporte martimo un espacio sin certeza en el cumplimiento de las garantas laborales y con defi ciencias en la seguridad de la navegacin, con riesgos para el medio ambiente de-bido a accidentes martimos. Los autores tildan de incomprensible que Mxico no haya ratifi cado el Convenio y su renuencia a hacerlo. Por tanto, argumentan la pertinencia social y jurdica de que el Se-nado de la Repblica ratifi que el CTM-2006.

La investigacin consta de un diagnstico de la desregulacin del trabajo a bordo de buques; enseguida tratan el fenmeno de la subestandarizacin del transporte martimo; posteriormente, ana-lizan los condicionantes de la desregulacin laboral, el cambio de registro y el contenido de convenio. Por ltimo, brindan los princi-pales argumentos sobre la viabilidad jurdica para la ratifi cacin del CTM-2006 por Mxico. Finalmente, despliegan argumentos sobre la necesidad de la estandarizacin laboral en el transporte martimo.

Los autores destacan el incumplimiento de las normas existentes en materia de transporte martimo acarreando como consecuencia la precarizacin laboral dentro del sector, abandono de tripulaciones en puertos extranjeros, largas jornadas de trabajo; tratamiento mdico, alojos y comida inadecuados; pagos por colocacin de los marinos; arreglos salariales por debajo de los estndares, entre las ms impor-tantes.

La conclusin del estudio es contundente: el Estado mexica-no se autoexcluye de un proceso internacional vanguardista que busca crear mecanismos de justicia global y explican que Mxi-co no cuenta con un volumen representativo de fl ota nacional, pero s tiene un Sistema Nacional de Educacin Nutica de donde egresan ao con ao marinos que, a falta de buques de insignia


INTRODUCCIN 15

nacional, se emplean en buques extranjeros donde se exponen a la precarizacin laboral por la falta de proteccin.

La premiacin concluye con la tercera mencin honorfi ca inti-tulada El festejo del bicentenario del Estado mexicano y la exclu-sin de los pueblos originarios: recomendaciones de poltica pbli-ca y agenda legislativa para una nacin incluyente, de Natividad Gutirrez Chong.

Ella, la autora, pretende demostrar la falta de reconocimiento al indgena en la estructura del Estado-nacin. Toma como ejemplo la agenda de los festejos conmemorativos de 2010, donde se observa la ausencia del pasado y presente indgena en la celebracin del Bi-centenario de la Independencia.

La investigacin tiene como hiptesis principal la inexistencia de una poltica indgena, o bien, su falta de claridad manifi esta en la exclusin de los indgenas en el programa y en la agenda de las conmemoraciones de la Independencia celebrada en 2010, durante la administracin de Felipe Caldern.

Para llevar a cabo la investigacin se realiz, en primer lugar, una rigurosa revisin documental sobre el festejo del Bicentenario de la Independencia. Entre los documentos analizados estn: a) materia-les impresos, b) discursos, c) noticias, d) crtica, opinin y entrevistas, e) portales en internet. En segundo lugar, se hizo trabajo de campo consistente en la observacin y seguimiento detallado de los feste-jos en lugares simblicos (Dolores Hidalgo, Guanajuato; Zcalo y Plaza de Armas de la ciudad de Mxico) y eventos organizados por la sociedad indgena y civil.

En la primera parte se revisan las polticas y los programas pblicos dirigidos a la poblacin indgena en las administraciones de Vicente Fox y Felipe Caldern; por cierto, del ltimo concluye que el indigenismo gubernamental se caracteriz por la exclusin de la participacin indgena en la toma de decisiones y en las pol-ticas pblicas, y que las minoras indgenas no tienen los mecanis-mos ni los espacios para ocuparse y gestionar sus propios asuntos.



La segunda parte analiza cuantitativamente el discurso indgena en los documentos supramencionados, as como un anlisis de opi-nin pblica sobre la participacin indgena.

El fi nal deviene en la comprobacin de que hubo exclusin in-dgena en los festejos del bicentenario, ya que no hubo mencin de los trminos indgena, multiculturalismo o alguna otra que refi riera al reconocimiento de la diversidad, al inicio de la agenda de festejos, ni en los discursos pblicos del Ejecutivo federal ni en la publicidad impresa.

En el CESOP estamos seguros de que la diversidad temtica abor-dada en la presente obra contribuye al conocimiento de la realidad social, poltica y econmica del pas, as como que las conclusiones se encuentran vigentes y pueden aportar elementos para la actuali-zacin y modernizacin del marco jurdico.


La construccin de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente Modifi cados: estudio de caso sobre coaliciones discursivas en competenciaFernando Lpez Gutirrez

Resumen

En el presente trabajo se parte del estudio de las coaliciones discursi-vas que se construyeron en funcin de dos discursos en competen-cia: el biotecnolgico y el ecolgico. Mediante el anlisis discursivo de informacin documental se identifi can los actores, argumentos, temas y posturas sostenidos por las coaliciones mencionadas, de tal forma que sea posible observar las narrativas y defi niciones construidas por cada una de stas. Todo esto permite evaluar la infl uencia de cada coalicin en el plano del proceso institucional de aprobacin de la LBOGM al observar si sus planteamientos fueron considerados y, dado el caso, de qu manera. Esta condicin posibi-lita responder las preguntas planteadas sobre el dominio de alguna coalicin y las caractersticas de dicho dominio, as como evaluar el proceso en el que ste se desarroll.

Para el reconocimiento de las coaliciones discursivas, en primera instancia se observa la informacin difundida en la prensa, de tal forma que sea posible obtener una referencia clara para el anlisis posterior de otros actores y grupos. En segundo lugar se analiza la



participacin de los diversos actores en el proceso de deliberacin sobre la LBOGM. Finalmente se analiza el proceso legislativo para evaluar si los contenidos promovidos por los grupos mencionados se incluyeron en dicho proceso y la manera en que lo hicieron.

Introduccin

La generacin de conocimiento cientfi co y el desarrollo de las ciencias aplicadas plantean notables retos para el anlisis de las polticas p-blicas. La incorporacin de temas vinculados con el aprovechamiento de la ciencia en las sociedades modernas desafa el alcance de las he-rramientas metodolgicas de la disciplina para la atencin de los pro-blemas sociales. La gama de problemas retorcidos a la que se refi eren Rittel y Webber (2007) es cada vez ms amplia y de mayor complejidad y la agenda pblica actual es un difuso entramado de asuntos que supe-ra los conceptos y modelos tradicionales para su anlisis (Heclo, 2007).

En Mxico, de manera particular, la bioseguridad es fuente de constante discusin. Frente a la necesidad de mejorar al sector productivo nacional se plantea la exigencia de proteger la diversi-dad gentica de nuestro pas, el cual es considerado el centro de origen de una gran cantidad de especies. La regulacin al respecto ha sido profundamente debatida en la esfera pblica sin que al da de hoy se haya logrado un consenso claro en torno a la con-veniencia de las acciones que el gobierno mexicano desarrolla en dicho mbito.

La aprobacin en 2005 de la Ley de Bioseguridad de Organis-mos Genticamente Modifi cados (LBOGM) por parte del Congreso de la Unin representa un parteaguas en la regulacin de este tipo de problemas. Durante el largo proceso de discusin de esta dispo-sicin jurdica los legisladores mexicanos tuvieron que generar el marco regulatorio para un tema polmico, complejo y sumamente especializado, en un entorno de incertidumbre y presin social.


LA CONSTRUCCIN DE LA LEY DE BIOSEGURIDAD 19

La inexistencia de un consenso entre la comunidad cientfi ca sobre las consecuencias del manejo de los organismos gentica-mente modifi cados (OGM) y la prevalencia de profundos intereses defendidos por los diversos grupos que intervinieron en el debate polarizaron las posturas en torno a las defi niciones que la LBOGM deba contener.

As contextualizado, los senadores y diputados debieron pro-mover el desarrollo de un proceso de deliberacin pblica y decidir en funcin de los argumentos esgrimidos por los diversos actores y grupos de inters que participaron en l, sin una base slida de conocimiento objetivo sobre el tema.

El anlisis de la aprobacin de la LBOGM en Mxico permite ob-servar explcitamente un aspecto fundamental para el estudio de las polticas pblicas que ha sido advertido y analizado por diversos especialistas y que Majone describe de manera precisa:

En forma escrita u oral, la argumentacin es esencial en todas las etapas del proceso de formulacin de polticas. Hay discusin en toda organizacin, privada o pblica, y en todo sistema poltico, incluso en una dictadura; pero se encuentra tanto en la base de la poltica y de la poltica democrtica que se ha llamado a la democracia un sistema de gobierno mediante la discusin. Los partidos polticos, el electorado, la legislatura, el ejecutivo, los tribunales, los medios de difusin, los grupos de inters y los expertos independientes intervienen en un proceso continuo de debate y mutua persuasin (2005: 35).

La presente investigacin estudia el proceso de deliberacin p-blica que se gener en torno a la aprobacin de la LBOGM, con el ob-jetivo de reconocer las bondades y debilidades de los mecanismos de decisin en el proceso legislativo de nuestro pas. Adems, evala la efi cacia de los discursos promovidos por los diversos grupos de inters que intervinieron en la discusin de la LBOGM para incidir en la institucionalizacin de sus planteamientos. Dos preguntas cen-



trales guan el anlisis: Cul de los discursos en torno a la biosegu-ridad domin en el proceso de deliberacin pblica sobre la LBOGM en Mxico? Cmo logr imponerse dicho discurso dominante en el contenido de la LBOGM?

Con base en un enfoque constructivista para el estudio de las polticas pblicas se responde a las preguntas al: identifi car a los actores principales que participaron en el proceso mencionado; analizar las posturas que fueron asumidas en torno al contenido de la LBOGM; revisar los temas, argumentos y defi niciones principales respecto a ella, as como las acciones que los distintos grupos rea-lizaron con la intencin de lograr imponer sus conceptos y defi ni-ciones en el contenido de la regulacin en materia de bioseguridad en Mxico.

En la primera parte del presente estudio de caso se expone la relevancia del enfoque constructivista para el anlisis de las polti-cas pblicas y se defi ne el marco conceptual en el que se sustenta la metodologa aplicada. En la segunda se desarrolla el esquema metodolgico de anlisis cualitativo adoptado para el estudio de la construccin de los discursos en materia de bioseguridad y la obtencin de datos al respecto. Finalmente, en la tercera parte se analiza la informacin obtenida referente a la construccin de los discursos mencionados y sus implicaciones, se responde a las pre-guntas que estructuran la investigacin y se exponen las conclusio-nes pertinentes.

El enfoque constructivista en el marco de las polticas pblicas

El constructivismo es un enfoque que ha sido ampliamente desarro-llado en reas como las relaciones internacionales, la fi losofa o la sociologa y que posee diversas fuentes tericas en doctrinas de es-tudio dispersas. Sin embargo, en el mbito de las polticas pblicas



su aplicacin es todava muy limitada; el conocimiento generado desde dicho enfoque es an reducido; y todava no existen criterios claros respecto a los mtodos y estrategias de anlisis en su aplica-cin (Cejudo, 2010).

A pesar de lo anterior, la perspectiva constructivista posee valio-sas caractersticas que le permiten generar una mejor comprensin de los fenmenos sociales, adems de propuestas efectivas de po-ltica pblica vinculadas con la participacin de la sociedad en un entorno democrtico.

El constructivismo pone atencin a los elementos no materiales de las relaciones sociales y resalta la importancia del contexto y la percepcin humana de la realidad (Finnemore y Sikkink, 2001); jus-tifi ca el valor de los discursos como evidencia a partir de la nocin de que los individuos y los grupos se valen de ellos para ordenar y crear signifi cados compartidos y realidades organizacionales (Hajer y Laws, 2006); y logra identifi car los aspectos subjetivos y sociocul-turales que infl uyen en la toma de decisiones y en la construccin de los problemas pblicos.

En materia de polticas pblicas un discurso puede ser entendi-do como un conjunto especfi co de ideas, conceptos y categoriza-ciones que son producidos, reproducidos y transformados en un conjunto de prcticas y por medio de los cuales se da signifi cado a la realidad fsica y social. (Hajer y Laws, 2006, apud Cejudo, 2010: 99). El discurso muestra los elementos intangibles particulares del entorno; la manera en que dichos elementos han logrado incidir en el espacio material a travs de su institucionalizacin en prcticas y rutinas; y, el proceso mediante el cual las categoras anteriores se relacionan para construir la realidad material observada.

Estas caractersticas ofrecen informacin incomparable para el anlisis y la evaluacin de la regulacin sobre bioseguridad. Prime-ramente, permiten la observacin detallada de los distintos tipos de evidencia presentados para sustentar argumentos y defi nicio-nes concretas (Majone, 2005). En segundo lugar, facilitan el esta-



blecimiento de un marco de anlisis que posibilite la comprensin de los lmites de las particularidades culturales que una sociedad impone al desarrollo del sector. En tercer lugar, favorecen el en-tendimiento de los aspectos polticos de la accin pblica en el rea mediante el estudio del discurso construido por los diversos actores y grupos de inters. Finalmente, hacen posible la com-prensin del impacto de los factores en las diversas etapas de los procesos de poltica pblica (Cejudo, 2010).

Aunque no existe un mtodo plenamente desarrollado en ma-teria de polticas pblicas para el anlisis constructivista, Hajer ha propuesto un til instrumento conceptual para lograr la tipifi cacin de actores e intereses sin omitir la inclusin del discurso en el an-lisis: las coaliciones discursivas. stas son defi nidas como grupo(s) de actores que comparten un constructo social (Hajer, 2005: 45); en tal concepto se destaca la importancia del discurso en la formacin de los intereses de los actores y en su toma de decisiones. Como el autor explica:

una vez que un nuevo discurso es formulado producir historias sobre problemas especfi cos empleando ciertos mecanismos conceptuales. Una coalicin discursiva es entonces la unin de un conjunto de historias, los actores que las promueven y las prcticas que las conforman; todas ellas organizadas en torno al discurso (Hajer, 2005: 47).

A partir de la identifi cacin de dichas coaliciones es posible de-terminar cules son los discursos que compiten por la imposicin de signifi cados en la agenda pblica y cules las medidas sugeridas para atender problemas construidos socialmente. Mediante la iden-tifi cacin de las historias dominantes en la discusin sobre un tema, los actores que las promueven y las propuestas que stos impulsan es posible dar cuenta del impacto de un discurso especfi co en el proceso de polticas pblicas y de la efi cacia de ste para imponerse sobre otros.



El discurso en materia de bioseguridad en la prensa mexicana

Informacin seleccionada

Como fuentes para el anlisis de la prensa se consultaron los dia-rios El Economista, La Jornada, El Financiero, El Universal y Reforma. Esta seleccin de diarios obedece al tiraje que producen ya que este factor muestra el impacto potencial de los diarios en el discurso pblico. El periodo temporal seleccionado se estableci en concor-dancia con el proceso de discusin de la LBOGM y abarc el periodo comprendido desde el primero de enero de 2000 hasta el 31 de diciembre de 2005.

Las notas periodsticas se obtuvieron de la base de datos de no-ticias Infolatina. El criterio aplicado para la bsqueda de la informa-cin fue la seleccin de aquellas notas en los diarios mencionados, que incluyeran en su texto la palabra bioseguridad durante el periodo temporal ya referido. La aplicacin del criterio anterior se fundamenta en la intencin de obtener informacin especfi ca so-bre el proceso de discusin de la LBOGM, en los trminos utilizados por ella. Se omiti la bsqueda de informacin mediante palabras como biodiversidad, biotecnologa, organismos genticamente modifi cados o transgnicos, con la fi nalidad de evitar obtener in-formacin que no mostrara una relacin clara con el proceso de deliberacin que constituye el objeto de la presente investigacin.

El total de los artculos obtenidos a partir del criterio de bsque-da mencionado fue de 343; sin embargo, algunos de ellos no ofre-can informacin relevante respecto del proceso que nos incumbe, de tal modo que no fueron considerados en el anlisis del discurso. Finalmente se analizaron un total de 215 notas periodsticas distri-buidas de acuerdo con lo que se muestra en la Grfi ca 1.

Puede observarse que la mayor cantidad de la informacin re-visada se public en 2004 y 2005. Esto se vincula a una condicin



evidente en los textos: el concepto de bioseguridad fue presentado en los medios, de forma predominante, en su relacin con el proceso de discusin y aprobacin de la LBOGM. En este sentido como se muestra en la grfi ca siguiente se observa que la mayor cantidad de informacin difundida sobre el tema se public en el ltimo semestre de 2004 y el primero de 2005. En estos seis meses el de-bate sobre la aprobacin de la LBOGM tuvo su punto ms lgido en diciembre de 2004, al discutirse y aprobarse en la Cmara de Dipu-tados una versin casi defi nitiva del documento que sera turnado al Senado como cmara revisora en enero de 2005 (Grfi ca 2).

Actores relevantes y sus posturas

El anlisis del contenido de las notas periodsticas nos ofrece informacin de los participantes en el proceso de deliberacin pblica sobre la LBOGM. Para la revisin del contenido de las no-tas se ha codifi cado la informacin relevante mediante el uso del

Grfi ca 1. Notas analizadas por ao

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de Infolatina.

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software Atlas.ti. Mediante la observacin de los cdigos se ha po-dido identifi car a los actores y grupos que la prensa present ms frecuentemente. Es importante sealar que, en esta primera revi-sin, las observaciones sobre las posturas de los actores atienden a los hechos sobre sus actividades presentadas en la prensa; de esta manera, no juzga las posiciones de los actores a partir de sus argumentos sino que se le ubica por opiniones o actos en favor (discurso biotecnolgico) o en contra (discurso ecolgico) de la aplicacin y utilizacin de la biotecnologa.

Los actores en el discurso ecolgico

El grupo mencionado en mayor medida por parte de la prensa den-tro de lo que podramos denominar la postura ecolgica es la organi-zacin ambientalista Greenpeace, con 59 notas. Esta organizacin fue protagonista central al participar abiertamente en el proceso de deliberacin pblica sobre el tema de bioseguridad. Algunos de sus directivos se mostraron como voceros de la dependencia y jugaron un papel fundamental en los medios al emitir opiniones en contra y plantear sus puntos de vista sobre el uso de la biotecnologa. Entre

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Grfi ca 2. Notas periodsticas revisadas trimestralmente en 2004 y 2005



los ms mencionados encontramos a Alejandro Calvillo, director de Greenpeace en aquella poca (10 notas); Areli Carren, coor-dinadora de la campaa de consumidores durante el proceso de aprobacin de la LBOGM (7 notas), y Liza Covantes, coordinadora de la campaa de ingeniera gentica de la propia institucin en el periodo mencionado (6 notas).

En las menciones resalta la fi gura de la Comisin para la Co-operacin Ambiental en el Acuerdo de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte (ACAAN) como actor fundamental desde un po-sicionamiento ecolgico (28 menciones). Aunque esa dependencia no form parte del debate pblico como se ver la publicacin de su informe Maz y biodiversidad: efectos del maz transgnico en Mxico, (CCA, 2004) se convirti en evidencia para la argumen-tacin de la coalicin discursiva ecologista.

El Centro Mexicano de Derecho Ambiental (7 menciones) tambin se erigi como referente para la prensa durante el largo periodo de dis-cusin y aprobacin de la LBOGM. Esta organizacin civil logr expresar un mensaje claro respecto a los derechos de los consumidores y los ciudadanos, y se mantuvo estrechamente vinculada con el equipo de Greenpeace apareciendo de forma constante en eventos acadmicos y manifestaciones pblicas. De la misma manera, el Grupo de Accin so-bre Erosin, Tecnologa y Concentracin (Grupo ETC) organizacin internacional especializada en temas de biogentica tuvo presencia importante en la prensa (7 menciones) y particip constantemente me-diante su vinculacin con organizaciones mexicanas.

Tres acadmicos destacan entre los que se manifestaron abierta-mente sobre el tema de bioseguridad desde una perspectiva ecolgica: Ignacio Chapela, de la Universidad de Berkeley; Alejandro Nadal de El Colegio de Mxico y Mara Elena lvarez-Buylla, del Instituto de Eco-loga de la UNAM. El ensayo publicado por Chapela en la revista Nature en noviembre de 2001 (Chapela y Quist, 2001: 541-543) proporcion evidencia cientfi ca en torno a la contaminacin de maz criollo en el estado de Oaxaca y l fue consultado frecuentemente por la prensa



respecto a su postura sobre la LBOGM. Nadal y Buylla se erigieron como dos de las voces con mayor autoridad para la discusin desde el plano de la ciencia durante el proceso de aprobacin de la LBOGM.

Los actores en el discurso biotecnolgico

La organizacin con ms menciones relacionadas con la promocin de la biotecnologa en la prensa fue la empresa internacional Mon-santo (41 menciones). Durante todo el proceso de discusin y apro-bacin de la LBOGM, los diarios la tomaron como el referente prin-cipal del grupo que favoreca la apertura hacia los OGM en Mxico.

En la misma categora fueron ubicadas otras empresas del sec-tor como DuPont, Syngenta, Dow Agrosciences, Aventis, Pioneer, Bayer (15, 14, 11, 8, 7 y 6 menciones, respectivamente). Un caso relevante es la infl uencia de la Asociacin Civil Agrobio (19 men-ciones), que agrupa a la mayora de las empresas antes referidas y fomenta la utilizacin de la biotecnologa en el sector agrcola. Particip intensamente en la discusin pblica de la LBOGM y sigui muy de cerca el respectivo proceso legislativo. Jos Luis Solleiro (14 menciones), investigador del Centro de Ciencias Aplicadas y Desarrollo Tecnolgico de la UNAM y vocero de Agrobio es citado continuamente por la prensa; su participacin fue muy activa en la promocin de los OGM durante el proceso de deliberacin pblica que tuvo como resultado la aprobacin de la LBOGM.

Otra dependencia con enorme presencia fue la Academia Mexi-cana de las Ciencias (AMC) (20 menciones). Es mostrada prepon-derantemente por la prensa como una institucin promotora de la apertura en la utilizacin de OGM. Si bien muchos de sus integrantes plantearon una postura contraria, el Comit de Biotecnologa de dicha institucin, abiertamente en favor de los OGM, tuvo una in-fl uencia determinante en la elaboracin de la LBOGM. Desde dicho comit, Francisco Bolvar Zapata (18 menciones) coordin la parti-



cipacin de la AMC y se consolid como uno de los actores principa-les en el proceso de consulta para la elaboracin de la ley.

Algunos centros de investigacin participaron de forma inten-siva en los procesos de consulta sobre el tema de bioseguridad. La prensa cubri de forma particular las intervenciones del Centro de Investigacin y de Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional (Cinvestav) (10 menciones). Como vocero principal de dicha institucin, el biotecnlogo Luis Herrera Estrella (8 mencio-nes) apareci constantemente en los medios abordando aspectos relevantes en cultivos especfi cos como el maz y el maguey.

Finalmente, se observa la intervencin recurrente de grupos empresariales que plantearon posturas concretas sobre la LBOGM. El Consejo Nacional Agropecuario (5 menciones) y la Cmara Na-cional de Maz Industrializado (4 menciones) asumieron posturas pblicas concretas con la intencin de expresar sus opiniones en el proceso de deliberacin pblica en el tema de la bioseguridad.

Los temas de discusin en la prensa

La prensa difundi de manera continua algunos de los puntos cen-trales en la postura de ambos grupos, exponiendo las perspectivas que se asumieron ante el proceso de aprobacin de la LBOGM. Cada grupo privilegi la presentacin de temas concretos, a la vez que cuestion los planteamientos del grupo contrario, en determinadas etapas del proceso.

Mediante la codifi cacin de las notas periodsticas consideradas en el corpus que se analiza, se registraron los temas que privile-giaron tanto los defensores de la postura ecolgica como los de la biotecnolgica. Se observ la mencin de temas especfi cos en cada nota y se contabiliz la frecuencia en que fueron aludidos.1

1 En cada nota analizada se identifi caron los temas relevantes atribuidos a los actores de las dos posturas en torno al tema de bioseguridad. Es importante men-



La Grfi ca 3 muestra las menciones que se realizaron de cada tema para la postura ecolgica. Como se observa, 20 conceptos fueron recurrentes en el corpus de las notas de prensa. Se contaron un total de 220 menciones en las notas analizadas, de las cuales la introgresin, el etiquetado y los cuestionamientos sobre las caracte-rsticas de la ley fueron los temas ms repetidos.

En torno a la postura biotecnolgica se identifi caron 11 temas recurrentes en las notas. De un total de 77 menciones identifi ca-das, los planteamientos respecto a la peticin de un etiquetado no excesivo y a la necesidad de otorgar certidumbre jurdica para la inversin fueron predominantes en el mensaje de los promotores de los OGM (Grfi ca 4).

La informacin presentada otorga un panorama esttico y ge-neral de los actores y los temas involucrados en la deliberacin p-blica sobre el tema de bioseguridad en Mxico. Sin embargo, no permite la comprensin de la dinmica mediante la cual las coali-ciones discursivas sobre el tema se conformaron y actuaron; omite la consideracin de las caractersticas contextuales que dieron origen a los discursos ecolgico y biotecnolgico e ignora la dinmica de la construccin de los signifi cados que cada coalicin intent promo-ver en el proceso de discusin y aprobacin de la LBOGM.

Coaliciones discursivas y proceso legislativo

La identifi cacin de los actores principales que participaron en la defensa del discurso ecolgico permite observar la diversidad de perfi les que se integraron al proceso de deliberacin pblica sobre la LBOGM. Si bien dicha conformacin permiti ampliar los canales

cionar que, en ocasiones, un tema pudo ser codifi cado ms de una vez en una nota periodstica en funcin del emisor de la informacin. Por ejemplo, si una nota recab la opinin de dos actores distintos y ambos mencionaron un tema en comn, el tema se contabiliz dos veces en la misma nota.


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de difusin de las propuestas en defensa de la biodiversidad, tam-bin restringi su incidencia en el proceso legislativo.

La mayor parte de los actores de la coalicin discursiva ecol-gica se fueron integrando en forma gradual en el debate pblico sobre los transgnicos en Mxico y aadieron o fortalecieron los argumentos e ideas expuestos por quienes promovieron la defensa de la biodiversidad desde un inicio.

Durante la participacin de Mxico en la reunin del Conve-nio de Bioseguridad, en la ciudad de Montreal, a fi nales de enero de 2000, Greenpeace (en ese entonces el grupo ms activo y con mayor informacin entre los opositores a la biotecnologa) seal algunos puntos que consideraba fundamentales en los trabajos a desarrollarse con la fi nalidad de establecer un protocolo de biose-guridad. La aplicacin del principio precautorio; el etiquetado y la separacin de los productos transgnicos; el establecimiento de un rgimen de responsabilidades e indemnizacin; el derecho de los pases a rechazar la entrada a su territorio de organismos modifi -cados que consideren peligrosos, y la certeza en que el Protocolo estuviera por encima de las reglas comerciales fueron los elementos que destacaron en su agenda (El Financiero, 24 de enero de 2000).

El Senado de la Repblica ratifi c el Protocolo de Cartagena el 20 de abril de 2002; a raz de lo cual el trabajo en la elaboracin de una iniciativa de ley de bioseguridad se intensifi c. Los principales partidos polticos representados en la Cmara de Diputados elabo-raron propuestas al respecto; sin embargo, para facilitar un acuerdo, el Senado gener un documento que buscaba aglutinar los elemen-tos ms valiosos de la discusin (Iniciativa con proyecto de Ley de Organismos Genticamente Modifi cados, 2002).

De esta manera, el 12 de noviembre de 2002 fue presentada en el pleno de la Cmara de Senadores la iniciativa con proyecto de Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente Modifi cados (ILBOGM). Con la fi nalidad de enriquecer el contenido del dictamen de la LBOGM e incluir los planteamientos sobre el tema por parte de



diversos grupos se realiz el Foro de Consulta de la Iniciativa de Ley de Bioseguridad de OGM a travs de internet y se llevaron a cabo reuniones con dos organizaciones no gubernamentales especialistas en el tema: Greenpeace y el Centro Mexicano de Derecho Ambien-tal (Diario de los Debates, 2003). Sin embargo, ni las organizaciones mencionadas ni una parte importante de la sociedad civil interesada en el asunto consider que en el dictamen se les haya tomado en cuenta (Massieu y San Vicente, 2006: 40, 2000; Agro, 2005).

El dictamen de la ILBOGM fue aprobado por el pleno de la Cma-ra de Senadores el 24 de abril de 2003 (Diario de los Debates, 2003). En seguimiento del proceso legislativo para la aprobacin de una ley, el dictamen aprobado se constituy en la minuta de Ley de Bio-seguridad de Organismos Genticamente Modifi cados (MLBOGM) y fue turnado a la Cmara de Diputados. A partir de dicho proceso se observ una intensa participacin por los distintos grupos pro-motores del discurso ecolgico y un anlisis ms profundo de la minuta aprobada.

La presentacin de la MLBOGM y su pase a la Cmara de Diputa-dos gener una mayor atencin y un anlisis intensivo por parte de los grupos promotores del discurso ecolgico. Aunque la MLBOGM estaba sujeta a posibles modifi caciones en la cmara baja, enmarc y delimit el contenido general de la regulacin en materia de biose-guridad en Mxico, con una oposicin constante por parte de diver-sos grupos de la sociedad, adversarios del uso de la biotecnologa.

El 6 de agosto de 2003, la LVIII Legislatura de la Cmara de Diputados, a travs de la Comisin de Agricultura y Ganadera, gener un espacio para la consulta de opiniones al convocar al Foro Nacional de Consulta de la MLBOGM. Dicho foro incluy la participacin de dependencias gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, acadmicos y organizaciones de productores (Acuerdo Nacional para el Campo, 2006); no obstante, de acuerdo al programa del evento, la participacin de dichos actores se sujet a una restriccin de tiempo menor a dos horas para todas las inter-



venciones (Comisin de Agricultura y Ganadera, 2003).El 11 de septiembre de ese mismo ao, al haber sido ratifi cado

por 50 pases, entr en vigor el Protocolo de Cartagena. Este acon-tecimiento marc en la agenda de la LIX Legislatura de la Cmara de Diputados (que haba comenzado funciones el 1 de septiembre) el compromiso de la aprobacin de la LBOGM; los diputados de dicha legislatura seran los responsables de llevar a cabo la parte ms com-pleja del proceso en cuestin.

En concordancia con la anterior, la nueva legislatura llevara a cabo el Foro sobre Biotecnologa y Bioseguridad y el Simposio so-bre Bioseguridad de Organismos Genticamente Modifi cados. En el primero se incluy la intervencin como ponentes de Francisco Bolvar Zapata, de la Academia Mexicana de Ciencias; Luis Herre-ra Estrella, del Cinvestav-Irapuato; y Vctor Villalobos Armbula, de la Cibiogem, ampliamente identifi cados con la promocin del discurso biotecnolgico. En el segundo se incluy la intervencin de perfi les ms diversos como el de la ingeniera Catherine Marielle, o las doctoras Dulce Mara Arias Ataide y Mara Elena lvarez-Buylla, activas promotoras del discurso ecolgico.

En el simposio, los defensores del discurso ecolgico abordaron diversos temas y expresaron su posicin en torno a asuntos nodales en el sector. En el Cuadro 1 se muestran los conceptos principales que destacaron en la discusin.

Con la intencin de incidir en las decisiones del proceso legis-lativo y promover medidas concretas en torno al contenido de la LBOGM, diversas agrupaciones de la sociedad civil, organizadas en torno a la Red Ciudadana frente a los Transgnicos hicieron p-blico, el 18 de septiembre de 2004, un documento en donde sea-laban los Diez Principios Bsicos para la LBOGM de Mxico (Red Ciudadana Frente a los Transgnicos en El Salvador, 2012). Este documento expuso de manera explcita los requisitos mnimos que las organizaciones opositoras al uso de los transgnicos demanda-ban respecto al contenido de la LBOGM, aglutinando y ordenando


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algunas de las defi niciones que desde el inicio fueron promovidas por diversos actores.

Los puntos que se consideraban fundamentales en la discusin y que estaban contenidos en el documento fueron los siguientes: 1) Ley de orden pblico e inters general; 2) Principio precautorio; 3) Soberana y seguridad alimentaria; 4) Derecho a la informacin, derecho a la libre eleccin y etiquetado; 5) Participacin ciudadana y consulta pblica; 6) Reconocimiento del inters colectivo; 7) Pro-hibicin a la liberacin de OGM de cultivos de centros de origen, en zonas de diversidad y en ANP; 8) Indemnizacin y responsabilida-des; 9) Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnologa; 10) Visin integral de la bioseguridad.

La publicacin del informe Maz y biodiversidad: efectos del maz transgnico en Mxico por parte de la Comisin para la Cooperacin Ambiental (CCA) respald las defi niciones ecolgicas en torno al tema del maz transgnico en Mxico. Por tal motivo, una de las exigencias fundamentales en el discurso ecolgico fue el cumplimiento del contenido de dicho informe y el respeto a los planteamientos de la CCA como organismo ambiental del TLC.2

La intervencin de la sociedad civil se increment conforme se avanzaba en la elaboracin del dictamen de la MLBOGM; aunque sta fue aprobada en lo general el 14 de diciembre de 2004 ante la inconformidad de los grupos promotores del discurso ecolgico.

Pocos recursos restaron a los integrantes de la coalicin ecolgi-ca al ser aprobado el dictamen de la MLBOGM. Dadas las condiciones del proceso, pocas posibilidades de cambio podran esperarse en la

2 Como seala el texto referido, su elaboracin fue solicitada por 21 comuni-dades indgenas de Oaxaca y tres grupos ambientalistas mexicanos Greenpeace Mxico, el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (Cemda) y la Unin de Grupos Ambientalistas (Ugam) (Comisin para la Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte, 2004: 6) y en su redaccin participaron algunos de los promotores ms reconocidos en la materia, incluyendo a dos de los ms representativos defensores de la biotecnologa en Mxico: Jos Luis Solleiro y Luis Herrera Estrella (Comisin para la Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte, 2004: 7).



aprobacin defi nitiva de la LBOGM por parte del Senado. El contexto de la tercera etapa del proceso de deliberacin estuvo enmarcado por una serie de protestas plasmadas en los medios y por el descon-tento de algunos grupos ambientalistas con los legisladores (Tole-do, 2004). En la Cmara de Senadores se dictamin de inmediato el decreto de Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente Modifi cados, aprobndose fi nalmente la LBOGM el 15 de febrero de 2005, con 73 votos a favor, 23 en contra y una abstencin (Diario de los Debates, 2005).

La coalicin discursiva biotecnolgica

El anlisis realizado en la prensa sobre los actores vinculados con el proceso de deliberacin pblica de la LBOGM muestra la inter-vencin constante por parte de la industria biotecnolgica, a travs de empresas como Monsanto, DuPont y Syngenta, adems de la infl uencia de la Academia Mexicana de Ciencias a travs de su Co-mit de Biotecnologa, y fi nalmente, la participacin de organismos empresariales como el Consejo Nacional Agropecuario.

Mientras que los actores y agrupaciones promotores del dis-curso ecolgico tienen una diversidad de caractersticas y mltiples objetivos, los defensores de la biotecnologa se presentan como un grupo homogneo y con fi nes comunes claramente defi nidos. Para estos ltimos, en independencia de los intereses que persigan, el desarrollo de la biotecnologa representa un objetivo prctico que es necesario cumplir. Esta situacin se observ claramente desde el inicio del proceso de discusin de la LBOGM.

A la par de la exigencia por parte de la industria biotecnol-gica de una regulacin que permitiera el aprovechamiento de los OGM, desde la comunidad cientfi ca se desarrollaron estudios sobre las condiciones necesarias para la aplicacin de la biotecnologa en Mxico.



El nfasis en los benefi cios econmicos que proporcionaba el ne-gocio de los transgnicos fue destacado de manera notable a travs de la prensa ante la inminente creacin de una nueva regulacin (El Finan-ciero, 26 de enero de 2000; El Financiero, 7 de febrero de 2000, Rudio). Las ventajas fi nancieras de las empresas biotecnolgicas constituyeron un elemento fundamental en la promocin de la biotecnologa. Como relata El Financiero en nota de febrero de 2000, la industria biotecnol-gica plante claramente las condiciones necesarias para la existencia de una nueva regulacin durante ese periodo (Rudio, 2000).

Agrobio Mxico asociacin civil fundada por Aventis, DuPont, Mon-santo, Savia (de Pulsar Internacional) y Novartis llam al gobierno y a la sociedad de nuestro pas a impulsar la investigacin y el uso de la biotecnologa agrcola, y evitar que sta se sobrerregule para aprovechar sin cortapisas la riqueza mexicana en variedades de cultivos y plantas para nuevos desarrollos de organismos genticamente modifi cados.

En forma similar, un grupo de cientfi cos expertos en biotecno-loga plante la necesidad de utilizar a los OGM para el desarrollo de nuestro pas. Desde 1999 se cre en Mxico un grupo con la in-tencin de analizar la situacin de este campo en nuestro territorio. Su participacin permitira el desarrollo de una serie de propuestas encaminadas al impulso del uso de los OGM como instrumento del desarrollo econmico de Mxico. La publicacin del libro Biotecnologa moderna para el desarrollo de Mxico en el siglo XXI: retos y oportunidades (Bo-lvar, 2002) fue resultado de dicha colaboracin (Academia Mexicana de Ciencias, 2012) y constituy el primer diagnstico relevante sobre la capacidad de nuestro pas para aprovechar la biotecnologa.

A partir de este esfuerzo, el Comit de Biotecnologa de la AMC se identifi c como un grupo de amplio reconocimiento en la ma-teria y sus especialistas, formados en el estudio de la biotecnologa, comenzaron a incidir en las polticas pblicas relacionadas con el aprovechamiento de los OGM.



Debido al contexto que permiti la confi guracin de la Cibio-gem como una dependencia no renuente al uso de transgnicos, los cientfi cos biotecnlogos adquirieron relevancia fundamental como colaboradores en el establecimiento de una agenda para el uso de esta nueva tecnologa. Fue as como lograron llevar sus plantea-mientos del mbito de las ciencias duras a la discusin pblica.

Desde la academia, el grupo de investigadores del Comit de Biotecnologa de la AMC promovi intensamente la consolidacin de una regulacin que permitiera a Mxico incorporar los benefi -cios potenciales de la utilizacin de los OGM. Con la coyuntura que represent la fi rma del Protocolo de Cartagena, la intervencin de este grupo result inminente para el orden institucional mexicano y, ante la necesidad de una nueva legislacin, se atendieron las defi -niciones y planteamientos de estos especialistas.

El Senado de la Repblica solicit en 2002 a la AMC la elaboracin de una serie de criterios que permitieran consolidar un marco legal en materia de bioseguridad. Ante tal peticin, el Comit de Biotecnolo-ga de dicha institucin elabor en julio de ese mismo ao un pronun-ciamiento denominado Recomendaciones de la Academia Mexicana de Ciencias con relacin al marco jurdico en bioseguridad (Acade-mia Mexicana de Ciencias, 2012b). El quid de las recomendaciones lo conforman cuatro elementos fundamentales:

1. El planteamiento de que es necesario elaborar una ley de carcter general que deje las particularidades del uso de los OGM a otras regulaciones y leyes.

2. La necesidad de investigacin en condiciones de seguridad adecuadas y la existencia de capacidad institucional para otorgar tales condiciones.

3. El valor del estudio cientfi co del tema en los diferentes procesos en materia de bioseguridad.

4. No existe incompatibilidad entre biodiversidad y biotecno-loga.



En adicin a los elementos mencionados, en 2003, el grupo de biotecnlogos de la AMC public el libro Recomendaciones para el desa-rrollo y consolidacin de la biotecnologa en Mxico (Bolvar, 2003). Esta obra presenta un cambio considerable en sus propuestas al dejar de lado cualquier referencia sobre el tema de la bioseguridad y pro-mover abiertamente a la biotecnologa sin plantear ningn cuestio-namiento en torno a sus riesgos o aspectos negativos potenciales. Como se afi rma en la introduccin de la obra aludida se sealan un conjunto de conclusiones sobre la importancia que tiene para Mxico el desarrollo de la biotecnologa. Asimismo, se emite un grupo de recomendaciones para propiciar la consolidacin de la biotecnologa (Bolvar, 2003: 14).

La promocin que se realiz en materia de biotecnologa, susten-tada en el anlisis cientfi co de la Academia Mexicana de Ciencias tuvo buena aceptacin durante la primera etapa del proceso de creacin de la LBOGM. Las recomendaciones sugeridas a los legisladores permitie-ron la creacin y aprobacin de una iniciativa que atenda a cabalidad las sugerencias mencionadas. Si bien durante el proceso de aprobacin de la LBOGM la iniciativa fue modifi cada, sta enmarc toda la discusin posterior limitando la realizacin de cambios profundos en el espritu de la ley propuesta. Despus de que la ILBOGM fue aprobada en el Se-nado, acorde a los trminos sugeridos por los promotores del discurso biotecnolgico, se inici un proceso de defensa y promocin por parte de estos ltimos respecto a dicho documento.

Debido a que en la Cmara de Diputados se gener una mayor apertura hacia la discusin, los especialistas en biotecnologa acu-dieron constantemente a los diversos foros y eventos que se realiza-ron para la elaboracin del dictamen sobre la MLBOGM. Los plantea-mientos ofrecidos desde un inicio no cambiaron sustancialmente, pero en el proceso legislativo la coalicin discursiva biotecnolgica insisti en la urgencia de aprobacin de la MLBOGM.

Uno de los temas fundamentales en la discusin durante esta etapa fue el del etiquetado de productos; al generarse cambios al



respecto en la propuesta, la participacin de las organizaciones em-presariales se increment, con la intencin de defender sus intere-ses. Como anunciara Reforma, el 26 de agosto de 2004, los empre-sarios se inconformaron de forma explcita contra las intenciones de regular el etiquetado argumentando los costos implcitos de tal medida.

Otro tema central en este etapa fue la publicacin del informe Maz y biodiversidad: efectos del maz transgnico en Mxico, por parte de la CCA. Este acontecimiento constituy un punto de quiebre en el discurso biotecnolgico al recomendar una serie de me-didas opuestas a los planteamientos iniciales contenidos en la ILBOGM. Hubo inconformidad al respecto por parte de los promotores de la biotecnologa, los cuales rechazaron el documento en forma tajante (El Financiero, 11 de noviembre de 2004). En ese mismo sentido se manifestaron algunos funcionarios pblicos (La Jornada, 15 de julio de 2005) y la propia Cibiogem, la cual afi rm en un boletn.

Las recomendaciones de la CCA se estn analizando como propuestas que podran servir para fortalecer y sustentar algunas decisiones que se tomen en el futuro () es importante destacar que el anlisis requiere de enfoques adicionales para determinar su pertinencia (Rudio, 2004):

Finalmente, el informe no incidi en el proceso de la aproba-cin de la MLBOGM y los grupos promotores de la biotecnologa se mostraron satisfechos con el contenido de la ley aprobada al tener presente que en el Senado no habra mayor difi cultad para la apro-bacin de la LBOGM.

A pesar de algunos cambios realizados en la Cmara de Dipu-tados a la propuesta original de LBOGM, existi conformidad por parte de los defensores del discurso biotecnolgico. Mientras que se generaron transformaciones en algunos artculos, los puntos centrales de las recomendaciones no fueron modifi cados: la ley se mantuvo como un marco normativo general, se otorgaron garantas



para la realizacin de investigacin y, con sustento en la confi anza institucional, se mantuvo la idea de fomentar el aprovechamiento de la biotecnologa.

En este escenario, la ltima etapa de aprobacin de la ley estuvo enmarcada por las muestras de satisfaccin por parte de la indus-tria biotecnolgica, las empresas y los cientfi cos de la Comisin de Biotecnologa. Despus de la publicacin de la LBOGM en el Diario Ofi cial de la Federacin del 18 de marzo de 2005 se comenzaron a tra-mitar una serie de permisos con la intencin de aprovechar el nuevo marco normativo.

Dominacin y proceso

Para el caso de estudio que abordamos, la identifi cacin de las coaliciones discursivas que participaron en el proceso de delibe-racin pblica sobre la LBOGM nos permite observar la inciden-cia de los argumentos, narrativas e historias en la confi guracin de dicha ley. La comparacin de las defi niciones y temas ms relevantes promovidos por cada una de las coaliciones y su rela-cin con la versin aprobada de la LBOGM nos da la posibilidad de identifi car cul fue la coalicin discursiva que domin en el proceso.

Como podemos observar en la sntesis mostrada en el Cuadro 2, en la LBOGM se incluyeron temas importantes relacionados con los planteamientos de los promotores del discurso ecolgico, como la incorporacin de mecanismos de consulta pblica y considera-ciones de tipo socioeconmico. Sin embargo, el fundamento de la LBOGM aprobada es acorde a la lgica impulsada por la coalicin discursiva biotecnolgica. La defi nicin del principio precautorio y el establecimiento de pagos por daos constituyen dos elementos que permiten la utilizacin de los OGM e ignoran los argumentos de la coalicin discursiva ecolgica.



Lo anterior nos permite afi rmar que la coalicin discursiva bio-tecnolgica domin en el proceso de deliberacin debido a tres as-pectos fundamentales:

1. El espritu de la LBOGM se pronuncia en favor del uso de los OGM al afi rmar la posibilidad de alternar una poltica de bioseguridad y el uso de la biotecnologa.

2. Como observamos con anterioridad, el proceso de delibe-racin permiti incluir solamente cambios marginales en la propuesta inicial sugerida por los actores de la coalicin discursiva biotecnolgica.

3. A pesar de la existencia de evidencia cientfi ca que cuestion la congruencia del discurso biotecnolgico (como los trabajos sobre contaminacin de maz en Oaxaca por parte de Quist y Chapela o el informe Maz y biodiversidad: efectos del maz transgnico en Mxico realizado por la Comisin para la Co-operacin Ambiental), los legisladores mantuvieron una postu-ra de fomento a la biotecnologa sustentada en la confi anza del marco institucional mexicano para proteger la biodiversidad.

En lo que se refi ere a la manera en que se desarroll el proceso de deliberacin sobre la LBOGM, se observa que las condiciones en que se conform cada coalicin incidieron en su capacidad para intervenir en el proceso legislativo para su aprobacin.

La coalicin discursiva biotecnolgica tuvo incidencia en la agenda pblica desde el inicio de la discusin al asumir una postura activa mediante la demanda de una regulacin que le permitiera desarrollar sus actividades. Es en este proceso que logra establecer el marco de anlisis y discusin en torno a la LBOGM, para despus defender su propuesta inicial.

Por su parte, la coalicin discursiva ecolgica se mantuvo en una postura reactiva respecto a la discusin de los temas desde un inicio y pierde la posibilidad de lograr establecer los trminos de la discusin.


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