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“Hacia la Estructuración de un Sistema de Información de la Gestión Financiera
Pública”
Agosto de 2015
ASPECTOS CONCEPTUALES
Objetivo: señalar las bases conceptuales, elementos, plan de acción y hoja de ruta para diseñar y establecer en la Gestión Financiera Pública, un sistema armonizado de cuentas públicas acorde con estándares internacionales.
SIGFP: automático y en tiempo real, generando de forma confiable y oportuna todos los requerimientos de información que se le formulen.
En este marco se entiende por:
Gestión Financiera Pública: conjunto de normas, principios, sistemas, instituciones, procesos y
procedimientos que regulan, intervienen o se utilizan en las fases de planeación, formulación,
ejecución y evaluación que se realizan para captar los recursos públicos y aplicarlos para la
concreción de los objetivos y las metas del Estado con la mejor calidad y de la forma más eficaz,
eficiente y económica posible, así como para administrar y preservar el patrimonio fiscal.
Sistemas propios que integran la GFP: Política Fiscal, Presupuesto, Crédito Público,
Recaudación Tributaria y Aduanera, Tesorería y Contabilidad.
Sistemas relacionados con la GFP: Recursos Humanos, Contrataciones Públicas, Bienes
Fiscales y Proyectos de Inversión (DNP).
VISIÓN SISTÉMICA DEL CICLO DE LA GESTIÓN FINANCIERA
PÚBLICA Esquema de Contenidos y Flujos Básicos
Administración Central (P.E., P.L., P.J. y órganos constitucionales autónomos)
Ricardo A. Gutiérrez
Instituciones de la Seguridad Social
Empresas Públicas no Financieras
Instituciones Descentralizadas no empresariales y no financieras
Sistema de Bienes Nacionales
Sistema Contrataciones Públicas
Sistema de Inversión Pública
Sistema de Recursos Humanos
Estados Financieros
Almacén de Datos para Evaluación de Desempeño
SIST
EMA
DE
PO
LÍTI
CA
, GES
TIÓ
N
Y C
ON
TRO
L FI
SCA
L
Financiamiento
Gastos
Ingresos Fase: Política
Fiscal y Presupuestaria
Fase: Control y
Evaluación
Fase: Ejecución Ingresos, Gastos y
Financiamiento
Sistema de Información Financiera: Registros Automáticos
Programación Macroeconómica
Instituciones Públicas Financieras
Fase: Formulación Presupuestaria
Administración Central
Estados/Producción Física
SISTEMA DE INFORMACIÓN DE LA GESTIÓN
FINANCIERA PÚBLICA (SIGFP)
• Sistema a través del cual se procesa la información de la GFP.
• Registra, integra y produce estados y reportes sobre la gestión y situación
presupuestaria, contable, fiscal, económica y administrativo-financiera de todos los
sistemas y procesos que conforman la GFP en el ámbito institucional de su
competencia.
• Debe diseñarse y operar como sistema único e integral de información sobre la
gestión financiera del ámbito que se trate. Ello permitirá disponer de información con
las cualidades requeridas y de la forma más eficiente posible.
Instrumento facilitador que coadyuva a cumplir con las políticas y propósitos
que se fijen en la GFP.
PROPÓSITOS DE LA INFORMACIÓN A PRODUCIR POR EL SIGFP
El SIGFP, como mínimo, debe producir estados presupuestarios, financieros, económicos y fiscales útiles sobre cada ente público y consolidado de los distintos agregados institucionales para:
• Cumplir con requerimientos legales en materia de presentación de información financiera (ej. estados financieros).
• Generar las estadísticas fiscales y la información que sobre el Sector Público requieren las cuentas nacionales (ej. Balance Fiscal).
• Apoyar el proceso de toma de decisiones por parte de los responsables de administrar la gestión financiera pública (ej. Estados de ejecución presupuestaria).
• Mejorar la transparencia de las cuentas públicas y la calidad de la rendición de cuentas al Congreso y a la sociedad en su conjunto.
• Posibilitar la comparabilidad internacional de los estados económicos y fiscales producidos, a partir de cumplir con los estándares sobre estructura y calidad de información.
También brindar información sobre la gestión administrativo-financiera de las entidades ejecutoras, generando estados en tiempo real sobre la gestión operativa (ejecución de procesos de recursos humanos, administración de bienes fiscales, etc.).
PRINCIPALES PROBLEMAS IDENTIFICADOS EN LA GFP EN RELACIÓN CON EL SIGFP
1. Clasificadores presupuestarios son limitados en los aspectos que contemplan y en su desagregación, no brindando la información necesaria para la armonización contable ni la toma de decisiones. En general, no están relacionados con los estándares internacionales.
2. Se están desarrollando iniciativas aisladas de clasificadores presupuestarios y planes de cuentas en el Gobierno Nacional sin una visión de armonización (presupuesto, contabilidad, estadísticas económicas y fiscales).
3. Los sistemas informáticos (SIIF) que están operando en el ámbito de GFP de la Nación no generan la contabilidad ni los estados económicos o fiscales en forma automática.
• Objeto del Gasto: solo en presupuesto de Funcionamiento • Programático: solo en presupuesto de Inversión
• Económico, Funcional y Sectorial: solo en programación
• Dos clasificadores de bienes en el Gobierno Nacional.
Insuficiente para definir políticas.
No es posible realizar el seguimiento del gasto y dificulta la relación con la contabilidad.
4. Existen numerosos sistemas informáticos que no tienen interfaces entre si y con el SIIF., lo que ocasiona múltiples intervenciones manuales, homologaciones y equivalencias que multiplican las posibilidades de error.
5. El DANE y la DGPM deben recurrir a múltiples fuentes de información, incluyendo varias informales, para elaborar los reportes y estados a su cargo.
6. Las entidades territoriales deben responder múltiples requerimientos de información (CHIP, FUT, Contraloría General, Contraloría Departamental, DNP) con formatos diferentes según la entidad que lo solicite, con la consiguiente pérdida de tiempo y recursos.
7. Las entidades territoriales (Departamentos y Municipios) utilizan clasificadores presupuestarios diferentes a los nacionales.
8. La propia presentación y organización de la Ley anual del Presupuesto Nacional no está relacionada con la estructura de las finanzas públicas (Ingresos, Gastos, Financiamiento).
PRINCIPALES PROBLEMAS IDENTIFICADOS EN LA GFP
CON RELACIÓN AL SIGFP
ASPECTOS POSITIVOS IDENTIFICADOS EN RELACIÓN CON EL SIGFP
• Clasificador Institucional (CUIN) ya consensuado y responde a estándares internacionales.
• Clasificador Geográfico ya aprobado (incluido en el CUIN) .
• Estados de la Deuda Pública de la CGR en el marco de estándares internacionales.
• Proyecto de nuevo clasificador por objeto del gasto ya formulado, pero sin estar aún consensuado con la CGN y la CGR, ni armonizado con las estructuras de cuentas que son responsabilidad de estas instituciones.
• Muy buena experticia instalada en sistemas informáticos sobre información financiera a partir del SIIF.
• Marco legal e institucionalidad básica que no requieren modificaciones y que con consensos previos permite avanzar en el proceso de armonización de la información de la GFP.
CONDICIONES DE DISEÑO DE UN SIGFP: MARCO DE REFERENCIA TÉCNICO
“Sistema de Cuentas Nacionales 2008”
(SCN 2008) ONU, BM, FMI, OCDE y CE.
“Government Finance Statistics Manual 2014”
IMF (FMI) (armonizado con el
SCN 2008) .
“Estadísticas de la deuda del sector público: Guía para compiladores y usuarios”.
FMI, 2da. Edición, 2013 (armonizado con el SCN 2008).
“Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector
Público”
(NICSP), emitidas IASB – IFAC.
CONDICIONES DE DISEÑO DE UN SIGFP: MARCO DE REFERENCIA POLÍTICO ADMINISTRATIVO
• Apoyo político del más alto nivel y que el mismo sea conocido por las partes
involucradas.
• No debe requerir para su diseño e implantación cambios institucionales
relevantes ni normativos a nivel de ley o Constitución.
• No debe ser concebido ni interpretado como el “Sistema de Hacienda” y debe
ser útil para quienes ejecutan la gestión administrativo - financiera en las
entidades que comprende la mayor parte de las transacciones públicas.
• La puesta en marcha no debe causar problemas en la gestión y debe
disminuir efectivamente la carga de trabajo administrativo de las entidades,
coadyuvando a mejorar su eficiencia.
• Debe mostrar logros concretos en materia de generación de información
presupuestaria, contable, económica y fiscal durante la actual administración,
que es la que tomará la decisión de realizarlo y ejecutará la mayor parte de la
inversión financiera.
Estados del SCN sobre el GG/SPNF/SP
Estadísticas del MEFP del SPNF/GG
Balance Fiscal Consolidado del GG/SPNF/SP
Estado de Situación Financiera (Balance general ) y sus
auxiliares
Estado de Rendimiento Financiero
Estado de cambios en el Patrimonio
Estado de Flujos de Efectivo
Estados de Ejecución de los ingresos presupuestados
Estados de Ejecución de los gastos presupuestados
Estados de Ejecución del financiamiento previsto
Recursos Humanos
Contrataciones Públicas
Administración de Bienes
REPORTES Y ESTADOS BÁSICOS A PRODUCIR POR EL SIGFP
Reportes sobre la Gestión
Administrativo – Financiera:
Estados de Ejecución
Presupuestaria:
Estados Financieros:
Estados Económicos y
Fiscales
PLANEACIÓN - BPIN - DNP
SIGFP-AC
GGN (Tablas)
CENTROS DE REGISTRO PROCESO PRODUCTOS
ESTADOS SOBRE LA EJEC.
PRESUPUESTARIA DE INGRESOS, GASTOS y
FINANCIAMIENTO DE CADA ENTIDAD
INCLUIDA EN EL PPN Y CONSOLIDADOS DE
LA AC Y DEL GGN:
Ingresos y Fuentes de Financiamiento: - Institucional
- Concepto - Rubro.
- Económica
- Geográfico
- Por Tipo de Moneda
Gastos y Aplicaciones (Usos) Financieras: - Institucional
- Programática
- Objeto
- Económica
- Funcional
- Desarrollo (Funcionamiento-Inversión-Deuda)
- Fuente de Financiamiento
- Geográfico
- Por Tipo de Moneda ASIENTOS, LIBROS Y ESTADOS
FINANCIEROS DE CADA ECP DEL GGN y
CONSOLIDADO DE LA AC Y DEL GGN:
- Estado de Resultados
- Estado de Situación Financiera (Balance
General) y sus auxiliares:
- Tesoro (Situación y movimientos)
- Cuentas por Cobrar
- Inventario del Bienes
- Cuentas por Pagar
- Deuda Pública y otros
- Estado de Fuentes y Usos de Efectivo
- Estado de Evolución del Patrimonio
ESTADOS ECONOMICOS Y FISCALES DE CADA ENTIDAD DE LA AC Y DEL GGN:
- Estadísticas de las Finanzas Públicas/FMI
- Información p/ el Sistema de Cuentas Nacionales
- Balance Fiscal / DGPM
INFORMACION SOBRE LA GESTIÓN DE
RECURSOS HUMANOS, MATERIALES Y
SERVICIOS DE LAS ENTIDADES DEL GGN.
DA FUNCIÓN PÚBLICA
DG POLÍTICA MACROECONÓMICA
DG PRESUPUESTO PÚBLICO NACIONAL
COLOMBIA COMPRA EFICIENTE
ENTIDADES CONTABLES DE LA AC
ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS E ISS
DG TESORERIA NACIONAL - CUN
CGR – S. EJECUCIÓN PRESUPUESTO Y
DEUDA
BANCO DE LA REPÚBLICA – AGENTE
FINANCIERO
BANCOS RECAUDADORES
DIAN (IMPUESTOS INTERNOS Y
ADUANAS)
DG CRÉDITO PÚBLICO
SIGEP
PROGRAMAS
BPIN
BASE DE CADA
ECP DE LA AC
BASE DE CADA
EP / ISS
CUN
MUISCA
SEUD
SECOP
CGR
CADA BANCO
RECAUDADOR
BANCO DE LA
REPÚBLICA
DGPPN
CGN – NORMATIVIDAD Y
CONSOLIDACIÓN CHIP
PROCESO BÁSICO SIGFP TRANSACCIONAL DE TODAS LAS ENTIDADES
INCLUIDAS EN EL PRESUPUESTO NACIONAL Y CONSOLIDADOR DE LA
ADMINISTRACIÓN CENTRAL Y DEL GOBIERNO GENERAL NACIONAL
PROCESO BASICO DEL SIGFP CONSOLIDADOR DEL SECTOR PÚBLICO
NO FINANCIERO, DEL SECTOR PÚBLICO NO MONETARIO
Y DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL
CENTROS DE REGISTRO ESTADOS CONSOLIDADOS:EJECUCIÓN
PRESUPUESTARIA DE INGRESOS, GASTOS y
FINANCIAMIENTO DEL SPNF, DEL SPNM Y DEL
SP NACIONAL
ingresos y Fuentes de Financiamiento:
- Institucional
- Concepto - Rubro.
- Económica
- Geográfico
- Por Tipo de Moneda
Gastos y Aplicaciones (Usos) Financieras:
- Institucional
- Programática
- Objeto
- Económica
- Funcional
- Desarrollo (Funcionamiento-Inversión-Deuda)
- Fuente de Financiamiento
- Geográfico
- Por Tipo de Moneda
ESTADOS FINANCIEROS CONSOLIDADOS DEL
SPNF, DEL SPNM Y DEL SP NACIONAL:
- Estado de Resultados
- Estado de Situación Financiera (Balance
General) y sus auxiliares:
- Tesoro (Situación y movimientos)
- Cuentas por Cobrar
- Inventario del Bienes
- Cuentas por Pagar
- Deuda Pública (Situación y movimientos)
- Otros
- Estado de Fuentes y Usos de Efectivo
- Estado de Evolución del Patrimonio
ESTADOS ECONOMICOS Y FISCALES DEL SPNF, DEL SPNM Y DEL SP NACIONAL:
- EstadÍsticas de las Finanzas Públicas/FMI
- Información p/ el Sistema de Cuentas Nacionales
- Balance Fiscal / DGPM
Gobierno General Nacional
- Estados de Ejecución Presupuestaria:
- Estados Financieros
- Estados Económicos y Fiscales
- Información sobre eliminaciones a realizar
SIGFP CONSOLIDADOR
DEL SECTOR PÚBLICO
NO FINANCIERO NACIONAL
SIGFP CONSOLIDADOR
DEL SECTOR PÚBLICO
NO MONETARIO
SIGFP CONSOLIDADOR
DEL SECTOR PÚBLICO
NACIONAL
Empresas Públicas no financieras nacionales:
- Estados de Ejecución Presupuestaria:
- Estados Financieros
- Estados Económicos y Fiscales
- Información sobre eliminaciones a realizar
Instituciones Financieras no Monetarias
- Estados de Ejecución Presupuestaria:
- Estados Financieros
- Estados Económicos y Fiscales
- Información sobre eliminaciones a realizar
Instituciones Financieras Monetarias
- Estados de Ejecución Presupuestaria:
- Estados Financieros
- Estados Económicos y Fiscales
- Información sobre eliminaciones a realizar
Banco Central
- Estados de Ejecución Presupuestaria:
- Estados Financieros
- Estados Económicos y Fiscales
- Información sobre eliminaciones a realizar
Sistema General de Regalías – nivel 1
PROCESO PRODUCTOS
EL GRAN DESAFÍO PARA CONSTRUIR UN SIGFP
Establecer cómo ingresar datos al sistema una única vez y directamente
desde las etapas previamente seleccionadas de los procesos administrativos, de
las miles de transacciones que ocurren en un día en el ámbito de la Gestión
Financiera Pública Nacional y que, a partir de ese ingreso único, se logre
generar automáticamente y en tiempo real todos los registros contables,
reportes y estados sobre la gestión administrativo-contable, como así también
sobre la ejecución presupuestaria, financieros, económicos y fiscales, todo ello
bajo los preceptos de la normatividad vigente, la teoría contable, los estándares
internacionales de referencia y las NICSP.
REQUISITOS BÁSICOS PARA LA INTEGRACIÓN DE LA INFORMACIÓN FINANCIERA
Para que el SIGFP pueda operar como un sistema integrado sobre todos los aspectos de la gestión financiera del Estado, debe satisfacer dos requisitos básicos esenciales:
Disponer de clasificadores presupuestarios apropiados y el Catálogo General de Cuentas Contables armonizados entre sí. y con los respectivos estándares internacionales.
Utilizar el momento del devengo (causado) como eje central de los momentos de registro en todos los sistemas.
CLASIFICADORES PRESUPUESTALES REQUERIDOS
CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS DE LOS INGRESOS Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO
Institucional (x)
Por Concepto (x)
Estructural
Por Tipo de Moneda
CLASIFICADORES PRESUPUESTALES DE LOS GASTOS Y DE APLICACIONES FINANCIERAS
Institucional (x)
Funcional
Por Programas (Actividades y Proyectos)
Por Objeto del Gasto (x)
Por Tipo del Gasto (Corriente, de Capital, Aplicaciones Financieras) (x)
Sectorial (si estimara necesario)
Por su aporte al Desarrollo (Funcionamiento, Inversión, Servicio de la Deuda)
Geográfico
Por Fuente de Financiamiento (x)
Estructural
Relación con el Plan Nacional de Desarrollo/con programas transversales
Por Tipo de Moneda
(x) Directamente relacionados con el proceso de armonización.
BASE CONTABLE DE LA INTEGRACIÓN y ARMONIZACIÓN
INGRESOS
MOMENTOS
PATRIMONIALES
MOMENTOS
PRESUPUESTARIOS
MOMENTOS
PRESUPUESTARIOS
DEVENGADO MOMENTOS
PATRIMONIALES
GA
ST
OS
RELACIÓN BASICA ENTRE LA GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA Y EL SIGFP DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL
Transacciones Presupuestales-SGFP
- Ingresos y Fuentes de Financiamiento
- Gastos y Aplicaciones Financieras
Transacciones no Presupuestales
Operaciones de Tesorería no presupuestarias
Operaciones de Crédito Público no presupuestarias
Otras operaciones (Depreciación, Previsiones, etc.)
Corrección de brechas entre registros
presupuestarios y contables (NICSP)
SIGFP
• Estados de
Ejecución
Presupuestaria
• Estados
Financieros
• Estados
Económico y
Fiscales
Códigos-Clave presupuestal
Códigos-Clave presupuestal
Códigos-Cuentas Contables
MODELO CONCEPTUAL
Constituye el marco de referencia para los desarrollos funcionales e informáticos que requiere el
SIGFP, debe ser preparado en forma previa a la ejecución del proyecto y es condición necesaria para su
éxito y la realización de una inversión eficiente.
A partir del reconocimiento de la realidad jurídica y administrativa, corresponde diseñar el modelo
deseado, o el “to be”, sin perder de vista las fortalezas, oportunidades y restricciones del entorno
institucional de la administración para la implantación de este tipo de sistemas. Cuando resulta inevitable
proponer una reforma normativa o regulatoria, así lo debe aconsejar el documento que presente el modelo.
Debe contener el marco teórico que lo rige, la metodología de diseño a utilizar, la identificación de los
subsistemas, macroprocesos y procesos sustantivos que lo conforman, los propósitos, descripción y
características de éstos, la información financiera que requieren, procesan y generan, las interrelaciones
entre los mismos y otros sistemas, así como la enumeración de las ventajas de su disponibilidad y la
estrategia de implantación.
Tiene que ser que ser complementado con las especificaciones funcionales y las especificaciones
técnicas, así como el correspondiente plan de desarrollo y de implementación de los sistemas
informáticos.
El trabajo que se está presentando (Plan de Acción y Hoja de Ruta) constituye el punto de partida para
construir el Modelo Conceptual, sin embargo, es necesario desarrollarlo para alcanzar el contenido que se
ha mencionado, así como para poder calcular con un mayor grado de exactitud el monto de la inversión
necesaria para financiar la reforma administrativa a realizar y el nuevo desarrollo funcional e informático
que se requiere para la implantación del SIGFP.
ASPECTOS JURÍDICOS
NO SE REQUIERE
• Reformas constitucionales
• Reformas a Normas (EOP o Ley de Plan)
• Una Ley de Administración Financiera
SE REQUIERE
• Modificaciones a los artículos del Decreto 1068 del 2015, que tratan:
‐ Clasificadores Presupuestales
‐ Desagregación del decreto de liquidación
‐ El clasificador económico
• Resoluciones internas en los organismos para asegurar los procedimientos
• Acuerdos o convenios interinstitucionales
CLAVE PRES. ACTUAL XXXXXX (N POS)
CLAVE PRES. PROPUESTA XXXXXXXXX (m POS)
Análisis detallado de impacto
Posibles cambios importantes
(tablas, formularios, consultas, interfaces)
ASPECTOS SISTÉMICOS
SIIF – CLAVE PRESUPUESTAL
SIIF – CONTABILIDAD
CAMBIOS CONSIDERABLES EN MÓDULO CONTABLE
DATOS
MANUALES
MATRICES
RELACION
CLAVE
PRESUP ASIENTOS
Hoy
NUEVAS
MATRICES
CLAVE
PRESUP ASIENTOS
Propuesta
Hoy
Entidad
PRESUPUESTO
CHIP CONTABILIDAD
SIIF Ej. Presupuestaria
Balance T
Balance T O. Reciprocas Notas
Asientos manuales
Propuesta
Entidad
PRESUPUESTO
CHIP
CONTABILIDAD
SIIF Ej. Presupuestaria
Balance T (automático)
Notas
CONSOLIDACIÓN
Asientos manuales O. Reciprocas
SIIF – CONTABILIDAD
ENTIDAD 2
ENTIDAD 1
ORG.
DESCENTRAL SEG. SOCIAL
PGN - GGN
AC
SIIF
EMPRESAS ENT
TERRITORIALES
SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO CHIP
SIIF – CONTABILIDAD
SEGUIMIENTO FISCAL Hoy
DATO 2
CHIP
DATO 3
SISTEMA X
DATO 4
SISTEMA Y
DATOS
MANUALES
SEGUIMIENTO
FISCAL
DATO 1
SIIF
SEGUIMIENTO
FISCAL
NUEVO
FUT CHIP SIIF
Propuesta
SIIF
SUIFP
SECOP
BANREP
DEUDA MUISCA PTE
CHIP
Sistemas Locales
Hoy INTERFACES ACTUALES
Entidad
CGR
SIIF
SUIFP
SECOP
BANREP
DEUDA MUISCA SEGUIMIENTO FISCAL Y PTE
CHIP
Sistemas Locales
Propuesta
Entidad
CGR
INTERFACES PROPUESTAS
CRONOGRAMA
2016 2017
1
2
3
6
7
8
9
Modelo Conceptual
Planeamiento con Presupuesto
Presupuesto con Contabilidad
Deuda Pública
Gestión en el SIIF
Consolidación GGN/PGN
ET
Consolidación SPNF en CHIP
Información
4
5
COSTO/ESFUERZO
141 meses
consultor
286 meses
funcionario
Total: 25 meses
calendario
GESTIÓN DEL PLAN
Comité de Dirección
Líder Presupuesto
Líder Contabilidad
Líder Jurídico Líder Sistemas
Equipo funcional Equipo Técnico
Dirección
Gestión
Ejecución
Equipo Interinstitucional de Referentes
Gestión de las Finanzas Publicas
Plan de Armonización
MHCP DNP CGN CGR ET y
otras
Gerente del Plan Soporte a la
Gestión
Monitoreo
DANE