FIDEICOMISOS

PÚBLICOS

EN GUATEMALA

Licda. Nineth Montenegro

¿Qué es un Fideicomiso?

La figura legal es la establecida en el Código de Comercio en su CapituloV, artículos del 766 al 793 describiéndose como:

“Contrato mediante el cual el fideicomitente transmite ciertos bienes y derechos al fiduciario afectándolos a fines determinados. El fiduciario los recibe con la limitación de carácter obligatorio de realizar solo aquellos actos exigidos para

cumplir lo fines del fideicomiso. El fideicomisario es la persona a la que le corresponde beneficiarse del fideicomiso”.

Es un contrato entre privados, donde en ningún momento se describe o establece elprocedimiento si se realiza con recursos públicos.

¿Qué es un fideicomiso público?

Según el MINFIN son instrumentos jurídicos creados por la administración públicapara cumplir con una finalidad lícita y determinada, a efecto de fomentar eldesarrollo económico y social a través del manejo de los recursos públicosadministrados por una institución fiduciaria. Asimismo, mediante el contrato defideicomiso se da seguimiento a diversos programas y proyectos estatales quepersiguen el bien común.

Antecedentes

El origen de la inversión en fideicomisos fue por la supuesta eficaciaen la ejecución de fondos a través de este instrumento financiero, locual es muy positivo, especialmente en aquellas obras o programasque requieren de una rápida respuesta en la ejecución.

La mayor parte de los fideicomisos vigentes, se constituyerondurante la década de los 90’s cuando se instituyeron los fondossociales vigentes (FONAPAZ, FODIGUA, FOGUAVI, etc), pues en laLey Orgánica del Presupuesto se estableció que los fondos socialesestaban facultados para ejecutar sus proyectos bajo tal figura (Art.33).

Sin embargo, los fideicomisos también tienen un aspecto negativo, yéste es la falta de transparencia y control en el manejo de losrecursos.

En este tema, la Contraloría General de Cuentas ha falladograndemente, pues ésta se limita a fiscalizar los fondosfideicometido solamente con el fideicomitente, no así con elfiduciario; que es un Banco Privado que lo rige y fiscaliza la

Antecedentes

Muchos de estos fideicomisos son utilizados para la ejecución de fondos deinstituciones que no tienen la capacidad ejecutoria, y trasladan estaobligación del Estado a entidades privadas y/u ONG´s y/u organismosinternacionales. El otorgamiento de las funciones básicas del Estado a estetipo de entidades causa altos niveles de discrecionalidad en el manejo delos recursos, mismos que han permitido que se abuse de ellos.

El resultado de esta práctica es el debilitamiento institucional sistemáticodel Estado y sus diferentes entidades, pues éste otorga el manejo de susrecursos sin tener un control real sobre éstos.

Hay dos aspectos específicos que generan un costo muy alto que el Estadodebe asumir como consecuencia de la utilización de fideicomisos:

a) Es casi imposible fiscalizar la eficacia en la ejecución financiera y física de lasobras para las cuales se destinaron los fondos, y

b) en la mayoría de los casos no se tiene un control estricto sobre los interesesque generan los fideicomisos, pues hay constituidos fideicomisos hasta por unplazo de 25 años.

Inventario de Fideicomisos

Públicos No se puede establecer cuántos fideicomisos con fondos públicos existen, las entidades que

tienen que velar por éstos tienen cantidades diferentes, por ejemplo:

El Ministerio de Finanzas Públicas al 2013 contabiliza 76 fideicomisos públicos, divididos en:

49 vigentes,

15 vencidos

3 extintos o liquidados,

9 extintos

Sin embargo en el reporte al 31 de enero de 2011, el MINFIN contabilizada 75Fideicomisos y reportaba un monto fideicometido de Q.43,478 millones; montoque desde su creación a esa fecha había manejado éstos.

La Contraloría General de Cuentas al 31 de diciembre de 2010, reportaba 100Fideicomisos y un monto fideicometido de Q.38,202.7 millones.

En el 2010 el BANGUAT contabilizaba 105 fideicomisos públicos de entidades centralizadascomo descentralizadas, sin reportar montos.

Aunque todos coinciden que el primer fideicomiso y que sigue vigente por tener un plazoindefinido de vigencias es el creado para la Reconstrucción del Terremoto del 76, y que según laContraloría al 31 de diciembre de 2010 aún tenía un saldo de Q.12.5 millones.

Auditoría Social a Fideicomisos

Públicos

A pesar que se reportan entre 76 y 105 fideicomisos públicos, en el Sistema de Contabilidad

Integrado –SICOIN- sólo se pueden visualizar datos generales de asignación y ejecución de 16

fideicomisos, los cuales entre el 2008 y el 2013 han manejo alrededor de Q.24 mil millones,

FIDEICOMISO

ASIGNADO

2008

ASIGNADO

2009

ASIGNADO

2010

ASIGNADO

2011

ASIGNADO

2012

ASIGNADO

2013 TOTAL

FONDO VIAL 2,045.7 1,999.2 2,416.1 1,672.2 79.8 713.5 8,926.5

FONAPAZ 758.8 1,155.3 1,532.2 744.3 427.3 429.6 5,047.5

MIFAPRO 0.0 824.7 1,177.6 919.4 24.9 0.0 2,946.6

FOGUAVI 133.2 237.1 430.4 269.4 272.7 0.0 1,342.8

FONADES 139.3 425.5 237.2 210.7 528.2 0.0 1,540.9

FONDO DE SOLIDARIDAD 0.0 214.4 294.1 259.4 876.3 201.0 1,845.2

PRONADE 588.6 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 588.6

EXPATRULLEROS 100.0 50.0 100.0 50.0 100.0 100.0 500.0

MICROEMPRESA 107.5 0.0 0.0 1.0 0.0 0.0 108.5

FONAGRO 36.6 27.7 14.2 15.1 18.0 46.2 157.8

FODIGUA 9.2 23.8 23.4 18.2 23.0 42.1 139.7

FONACYT 25.0 12.9 12.9 15.0 12.5 15.9 94.1

FONACON 3.8 15.5 23.0 17.0 7.5 10.4 77.1

PLAMAR 8.1 13.4 3.0 14.3 0.0 0.0 38.8

BECAS Y CRÉDITO EDUCATIVO 0.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2

FONDO DE DESARROLLO SOCIAL 0.0 0.0 0 0.0 0.0 800.0 800.0

TOTALES 3,955.9 4,999.3 6,264.2 4,205.9 2,370.2 2,358.7 24,154.1

CIFRAS EN MILLONES DE QUETZALES

Fuente: MINFIN/portal Transparencia

Auditoría Social a Fideicomisos

Públicos

Por lo tanto el 85% de los fideicomisos no se

pueden fiscalizar a cabalidad, no solo en relación

a los saldos monetarios en bancos del sistema, si

no en qué están siendo utilizados, a quién

benefician, para qué proyectos, cuánto han

ganado de intereses, cuánto han pagado de

comisiones a los fiduciarios o bancos…

Aunque ha sido una labor titánica el fiscalizarlos,

en algunos de ellos se ha logrado visibilizar lo

corrupto que pueden llegar hacer,

Casos de Posibles Anomalías

En los primeros meses del2005, se conoció que el Programa deApoyo Comunitario y Rural (Pacur) había sido ejecutadoanómalamente por la Organización Internacional de los Migrantes(OIM), el cual tenía una asignación de Q.205 millones, mediante loscuales se benefició a funcionarios de gobierno y diputados alotorgarles distintos proyectos de obras. La función primordial deesta ONG no es la ejecución de proyectos de infraestructura variada(carreteras, puentes, instalaciones deportivas, etc.) sino la atencióny apoyo en tema de migraciones.

Fideicomiso constituido por el IGSS para la construcción de viviendapopular para sus afiliados, en el cual se malversaron más de Q.350millones, los cuales no han sido recuperados después de 4 años deprocesos legales. Por tal caso hay ex funcionarios del IGSSguardando prisión.

De igual manera sucedió en el gobierno anterior, cuando sedescubrió que una ONG cuya función legal era de terapiapsicológica y relajación por medio de masajes corporales ejecutóproyectos de mantenimiento y reparación de patrullas de la PNC.

Casos de Posibles Anomalías

En el fideicomiso de Bosques y Agua para la Concordia (pago a expatrulleros) del 2005 al 2008 se generaron intereses por Q.18.4 millonespero se pagaron comisión al CHN por Q.23.7 millones. Además se logródescubrir que cada ex patrullero donaba Q.200 quetzales para formar otrofondo que no se sabía qué destino tendría.

La falta de Transparencia en el Fideicomiso de Mi Familia Progresa, dondese logró detectar en el 2009 el pago a supuesto homónimos por Q.104millones.

Fondo vial, casos de sobrevaloración en carreteras, obras de infraestructuraque presentan el 100% de ejecución financiera pero no aparecenfísicamente.

FONAPAZ, diferentes casos de sobrevaloración (láminas, estufasmejoradas, molinos de nixtamal, infraestructura pagada pero sin existirfísicamente, etc.) en proceso de liquidación por casos de corrupción.

FOGUAVI entidad que pronto será liquidada, pero que la Contraloría noconocía de la existencia de 24 sub-fideicomisos por Q.3,445 millones.Sumándose a eso la cantidad de complejos habitacionales en mal estado,sin concluir y que hasta a la fecha se encuentra abandonados.

Conclusiones

Se contabiliza que los fideicomisos han manejado alrededor de Q.43,478 millones

La fiscalización de los fideicomisos es muy débil, de tal cuenta que se han dadocasos de malversación de fondos que no han podido recuperarse.

La fiscalización de los fondos constituidos y ejecutados mediante fideicomisos debeser más estricta, incluyendo la obligación de la CGCN de auditar su ejecucióndirectamente con el fiduciario y no solamente con reportes del fideicomitente.

Actualmente la constitución de fideicomisos por parte de entidades de gobiernocentral, autónomas, descentralizadas y otras es muy desordenada, incluso el MFP notiene idea de cuántos fideicomisos constituidos con ONG’s existen. En muchoscasos, la entidad o ministerio traslada mediante transferencias presupuestariasfondos hacia ONG´s, entidades privadas y organismos internacionales fondos paraejecución de proyectos, y éstas constituyen los fideicomisos (esa es la razón por lacual la CGCN y el MFP no pueden cuantificar la cantidad y el monto en fideicomisos).

No se puede conocer la ejecución de todos los fideicomisos vigentes debido a ladebilidad de la legislación en cuanto al control y rendición de cuentas.

Recomendaciones

Agilizar la aprobación de la iniciativa de ley de FideicomisosPúblicos, que establece el procedimiento para ser fiscalizado demanera idónea, rigiéndose en la ley de contrataciones para evitarla excepción y la discreción en la contratación de obras y servicios.

Establecer un procedimiento idóneo donde la Contraloría Generalde Cuentas, el Ministerio de Finanzas Públicas y laSuperintendencia de Bancos realicen en conjunto ycoordinadamente una auditoria a todas las entidades del Estadocentralizadas, descentralizas, semiautónomas y autónomas, paraestablecer el inventario real de los fideicomisos creados con erariopúblico y determinar que proyectos se pueden realizar con estosfondos.

Incidir en las autoridades gubernamentales, para evitar la creaciónde más fideicomisos públicos, mientras no exista una ley que losrija como tal.