Presidencialismo Institucionalizado en Argentina (2011-2019)

Auca Marzo y Jimena Carnelos

Introducción

El estudio del presidencialismo institucionalizado se ha desarrollado y centrado

en los Estados Unidos. En nuestra región, Magna Inácio y Mariana Llanos, adaptaron este

enfoque a las particularidades latinoamericanas y las plasmaron en su paper “The

Institutional Presidency in Latin America: A Comparative Analysis (2016)”.

A continuación, centrándonos en el caso argentino, explicamos y extendemos su modelo

teórico desde el 2011 hasta el fin de la presidencia de Mauricio Macri en diciembre de

2019, para contrastar sus premisas con la realidad local de los últimos años.

Cuando hablamos de presidencialismo institucionalizado (PI) nos referimos al

aparato burocrático que se encuentra bajo directa supervisión del presidente y es fiel a su

liderazgo. Se diferencia de las otras agencias u organismos del gabinete por no ubicarse

bajo la órbita de los ministerios.

La investigación de Inácio y Llanos, recorre la evolución del PI en América Latina

desde la vuelta de la democracia hasta el año 2010, comparando los datos de seis países

de la región (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Paraguay y Uruguay). Ellas

encuentran una relación causal directa entre la formación de gobiernos de coalición y una

mayor centralización del aparato burocrático bajo el control del presidente. Su argumento

sostiene que en gobiernos de coalición los presidentes deben repartir puestos dentro del

gabinete con sus aliados políticos, lo que dificulta nombrar a personal de su confianza al

frente de los ministerios y secretarías. Entienden que, los cambios en las estructuras

burocráticas presidenciales latinoamericanas, responden a un rediseño estratégico que

utilizan los Jefes de Estado para moldear sus relaciones con el sistema político en general

y con su gabinete en particular.

Bajo esta premisa, Inácio y Llanos, desarrollan las siguientes hipótesis explicativas:

Mayor será el nivel de PI cuanto: mayor sea el número de partidos en el gabinete;

más amplias sean las reformas estructurales que el presidente pretenda implementar;

empeore la situación económica; y no exista un mecanismo constitucional de

coordinación del gabinete.

Menor será el nivel de PI cuanto: mayor sea el apoyo político del presidente en el

Congreso, o cuando aumenten los gastos del gobierno.

Sus hallazgos sugieren que el presidencialismo institucionalizado aumenta su

estructura cuando crece el número de partidos políticos que conviven dentro del gabinete,

o sea, en gobiernos de coalición. Esta situación de fragmentación gubernamental crearía

incentivos para que los presidentes amplíen el número de agencias u organismos bajo su

poder. Asimismo, observan que el PI aumenta en contextos de implementación de

reformas económicas estructurales (Consenso de Washington), ya que las mismas

generan tensiones con sus aliados dentro del gabinete y ampliar su base burocrática les

permite tomar decisiones con un mayor margen de discrecionalidad.

Presidencialismo Institucionalizado en Argentina de 2011 a 2019

Siguiendo esta línea de análisis, nos preguntamos si el modelo propuesto por

Inácio y Llanos se constata en la realidad argentina y, si es útil para examinar los cambios

que se dieron en la estructura presidencial en el periodo 2011-2019. Con este fin,

analizaremos el número de unidades autárquicas (cantidad de agencias directamente

subordinadas a la autoridad del presidente – PI – en un año determinado), la relación

Presidente-Gabinete (nivel de fragmentación dentro del gabinete) y Presidente-Congreso

(apoyo al presidente dentro del cuerpo legislativo – si posee más del 50% de los escaños),

la inflación, el número de ministerios, y la evolución en la cantidad de empleados de la

Administración Pública Nacional. Cabe destacar que no utilizaremos el Índice de

Reforma Estructural de Eduardo Lora (mide el alcance de las reformas económicas

estructurales), los gastos de la Administración Pública Nacional, ni las cualidades

democráticas y autocráticas de las instituciones de gobierno, por falta de información

actualizada disponible.1

1 El Índice de Reforma Estructural es un promedio de índices parciales con respecto a cinco áreas de

política: privatización, liberalización financiera y comercial, regulación laboral y reformas fiscales, no se encuentra disponible para Argentina durante dicho periodo.

Organismos Descentralizados o Unidades Autárquicas

Para examinar la evolución del PI, contabilizamos la cantidad de Organismos

Descentralizados (OD) dependientes de Presidencia de la Nación y Jefatura de Gabinete2 de

Ministros, durante el periodo 2011-2019.

Fuente: Elaboración propia en base a información de la página web de Presupuestos de la Oficina

Nacional de Presupuestos perteneciente al Ministerio de Economía de la Nación Argentina. Recuperado

de https://www.economia.gob.ar/onp/presupuestos/presupuestos

En el periodo analizado, se mantuvo estable (en una unidad) la cantidad de OD

dependientes de Jefatura de Gabinete, a excepción de 2012, 2018 y 2019. En 2011 fue la

Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA), mientras que

entre 2013 y 2019 fue la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE), a la

que se le sumó en 2018 el Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM), tras la

disolución del Ministerio de Modernización, y en 2019 la Agencia de Acceso a la

Información Pública (AAIP).

En relación a los Organismos Descentralizados dependientes de Presidencia de la

Nación en 2011 eran 6: la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), la Autoridad

2 Jefatura de Gabinete en Argentina es una extensión del poder presidencial y parte del presidencialismo institucionalizado.

A pesar de haber sido concebido en la Reforma Constitucional de 1994 como un contrapeso al poder presidencial, en la

práctica, es un agente que responde directamente al presidente. (De Lucca 2011).

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2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Organismos Descentralizados (Unidades Autárquicas)

Presidencia de la Nación Jefatura de Gabinete Unidades Autárquicas

Regulatoria Nuclear, el Teatro Nacional Cervantes, la Biblioteca Nacional, el Instituto

Nacional del Teatro y el Fondo Nacional de las Artes. En 2012, se incorporó la AFSCA.

En 2015 los OD relacionados con la cultura y las artes pasaron a depender del Ministerio

de Cultura, y sólo quedaron en Presidencia 3: la SIGEN, la Autoridad Regulatoria Nuclear

y la AFSCA. En 2016, se incorporó la Autoridad Federal de Tecnologías de la

Información y las Comunicaciones (AFTIC). AFSCA y AFTIC se fusionaron en el

ENACOM y pasaron a depender del Ministerio de Comunicación en 2017 y luego del

Ministerio de Modernización en 2018. Por último, en 2018, se suman la Administración

de Parques Nacionales (tras la disolución del Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sustentable, el Instituto Nacional de Promoción Turística (tras la disolución del

Ministerio de Turismo), y en 2019 la Agencia Nacional de Discapacidad.

Relaciones Presidente – Gabinete

Durante los años analizados de la gestión de Cristina Fernández de Kirchner

(2011-2015), se observa un gabinete fuertemente peronista o de partido único, pero con

una importante participación de políticos independientes, los que representaron casi el

30% del total del gabinete (Héctor Timerman, Hernán Lorenzino, Axel Kicillof, Débora

Giorgi, Daniel Gollán, Lino Barañao, Carlos Casamiquela y Teresa Parodi).

Por otro lado, en el gabinete de coalición de Mauricio Macri, se observa poca

fragmentación política. De los 32 ministros que tuvo su gobierno, 19 fueron miembros

del partido del presidente, Propuesta Republicana (PRO), 5 de su principal aliado, la

Unión Cívica Radical (Susana Malcorra, Julio Martinez, Oscar Aguad -estuvo primero a

cargo del Ministerio de Comunicaciones y luego de Ministerio de Defensa- y Adolfo

Rubinstein), y 2 de otros cuadros (Alfonso Prat-Gay - Coalición Cívica ARI y Patricia

Bullrich, quien hasta 2018 perteneció Unión por la libertad, para luego posicionarse como

una de las referentes del PRO). Su gabinete tuvo sólo seis políticos independientes o sin

afiliación política (Jorge Faurie, Dante Sica, Germán Garavano, Lino Barañao, Luis

Miguel Etchevehere y Juan José Aranguren).

Relaciones Presidente – Congreso

Tras el revés electoral sufrido en 2009, en el cual el oficialismo había perdido la

mayoría en ambas Cámaras del Congreso, el abrumador triunfo de Cristina Fernández de

Kirchner en 2011 vuelve a posicionar al kirchnerismo como la principal fuerza política

del país. Su bloque en la Cámara Baja asciende a 135 diputados, de los cuales 109 perte-

necían a Frente para la Victoria - FpV (129 es el número para alcanzar quórum, sobre un

total de 257 bancas). En el Senado, la nueva configuración dejó al FpV y aliados con 38

de las 72 bancas, también con mayoría propia. Con las elecciones de 2013, se consolida

la hegemonía kirchnerista en el Congreso, donde el bloque de FpV aumenta a 143 dipu-

tados (122 de FpV), y a 40 en la Cámara Alta.

La situación fue muy diferente para Mauricio Macri, quien ganó las elecciones

presidenciales en segunda vuelta por un margen muy acotado de votos, y asumió con una

posición minoritaria en el Congreso. Durante sus primeros dos años de gestión, la primera

fuerza política en el poder legislativo continuó siendo el FpV, con un bloque compuesto

por 110 diputados y 44 senadores, seguido por el bloque de Cambiemos con 87 diputados

(de los cuales 46 pertenecían a la UCR) y 16 senadores (en su mayoría radicales). En las

elecciones de 2017, Macri logra consolidar su liderazgo, convirtiéndose el bloque Cam-

biemos en la primera minoría en la Cámara Baja con 107 legisladores, seguido por 65 del

bloque de FpV, y suma 25 bancas en el Senado, detrás del Partido Justicialista con 26 y

el FpV con 10 escaños.

El modelo de Inácio y Llanos se centra en el porcentaje de bancas pertenecientes

al bloque gobernante en la Cámara Baja. Como vemos a continuación, a pesar de haber

mejorado su posición en 2017, el macrismo siempre fue muy dependiente del apoyo de

la UCR, a quien pertenecían la mayoría de los legisladores del bloque. Mientras que el

FpV contaba con una clara preponderancia dentro de su espacio, y durante la segunda

presidencia de Cristina Fernandez se ubicó como la primera fuerza política dentro del

Parlamento.

Elecciones Partido

Gobernante Escaños Diputados

Porcentaje dentro de

la Cámara

2011 FpV 135 53%

2013 FpV 143 56%

2015 Cambiemos 87 34%

2017 Cambiemos 107 42%

Inflación

A la hora de analizar la variable inflación (que mide la estabilidad económica)

utilizamos datos del Banco Mundial de Inflación y el Índice de Deflación del PIB (%

anual).

Entre 2011 y 2013 la inflación se mantuvo relativamente estable, en el orden del

22,31% y el 23,94%. Sin embargo, los años 2013, 2015 y 2017 mostraron picos de cerca

del 40%, acelerándose esta tendencia en 2018, cuando la inflación escaló a 51%.

Fuente: Elaboración propia en base a datos sobre las cuentas nacionales del Banco Mundial y archivos

de datos sobre cuentas nacionales de la OCDE de la página web del Banco Mundial. Recuperado de https://datos.bancomundial.org/indicator/NY.GDP.DEFL.KD.ZG?end=2019&locations=AR&start=201

0&view=chart

Primer año de gobierno, reelección, asunción tras renuncia

Existen, además, variables de control relacionadas a la toma de mando de los

presidentes (inicio del gobierno, reelección, asunción tras renuncia). Durante el periodo

examinado, nos encontramos con la reelección de Cristina Fernández en diciembre de

2011, y el primer año de gobierno de Mauricio Macri, quien asume el 10 de diciembre de

2015. El modelo supone que durante esos años se da una “luna de miel” con el electorado

que otorga al nuevo o reelecto mandatario mayor margen de acción para realizar reformas

de fondo.

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Inflación, índice de deflación del PIB (% anual)

Número de Ministerios

Durante la segunda presidencia de Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015)

hubo 18 ministerios; renombrando en 2012 al Ministerio del Interior como Ministerio del

Interior y Transporte, y creando el Ministerio de Cultura en 2014.

La gestión de Macri revisó el andamiaje burocrático administrativo en todos sus

niveles, con un aumento exponencial, que implicó el incremento de ministerios (de 18 a

23), secretarías (de 69 a 85), subsecretarías (de 165 a 204), direcciones nacionales (de

290 a 398) y direcciones generales (de 127 a 144). Esta tendencia se mantuvo hasta 2018

(acuerdo con el FMI) y llevó a que la cartera ministerial del ejecutivo nacional se

posicionara entre los más grandes de América Latina.3

Fuente: Elaboración propia en base a información de la página web de Presupuestos de la Oficina

Nacional de Presupuestos perteneciente al Ministerio de Economía de la Nación Argentina. Recuperado

de https://www.economia.gob.ar/onp/presupuestos/presupuestos

Tras el pedido de rescate económico y con el fin de dar señales de austeridad a los

organismos de crédito internacionales, el presidente eliminó diez ministerios (Ambiente

y Desarrollo Sostenible, Energía, Turismo, Trabajo, Agroindustria, Ciencia y Tecnología,

Salud, Cultura, Finanzas y Modernización) en septiembre de 2018, los cuales fueron re

categorizados como secretarías y absorbidos dentro de los distintos ministerios.4

3 Rubio, J., Gasparin, J., Aruanno, L. y Diéguez, G. (enero de 2020). GPS del Estado. Radiografía y balance de la Administración Pública Nacional 2015–2019. Documento de Políticas Públicas / Recomendación Nº219. Buenos Aires: CIPPEC. 4 Ibídem.

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Cantidad de Ministerios y Secretarías de Gobierno

Ministerios Secretarías de Gobierno

Tamaño de la presidencia en términos de empleados

Siguiendo la recomendación de las autoras, que sugieren que “más estudios

también pueden beneficiarse (…) realizando comparaciones del tamaño de la presidencia

en términos de empleados y presupuesto” 5, es que analizamos la evolución en los

empleados de la Administración Pública Nacional; como una forma más sencilla de medir

el efecto del tamaño del gobierno en la presidencia institucional.

Fuente: Elaboración propia en base a información de la Dirección de Presupuesto y Evaluación de Gastos

en Personal del Ministerio de Economía de la Nación Argentina, en relación con la evolución del personal

ocupado del Poder Ejecutivo Nacional, otros Entes del Sector Público no financiero y empresas y

sociedades del Estado. Recuperado de https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/201904.pdf

En el periodo 2011-2015 se observa una tendencia claramente ascendente, que se

revierte hasta el 2017 cuando retoma la tendencia ascendente, hasta alcanzar en 2019 la

cifra de 435.449 trabajadores estatales, superando el pico registrado en el último año del

gobierno de Cristina Fernández de Kirchner.

5 Inácio, M. y Llanos, M. (2016) The Institutional Presidency in Latin America: A Comparative Analysis. Center for the Study of the Presidency and Congress. Presidential Studies Quarterly. Vol. 46, No. 3, septiembre de 2016, Pág. 546

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Evolución del Personal del Sector Público Nacional

Conclusión

Si bien la extensión de nuestro modelo es sólo durante nueve años y dos

administraciones, no vemos una correlación empírica entre el modelo de presidencialismo

institucionalizado desarrollado por Inácio y Llanos y la realidad política argentina durante

2011-2019.

A pesar del cambio de administración y estructura de alianzas (de partido único

con mayoría en el Congreso a gobierno de coalición con minoría legislativa), la

implementación de reformas económicas estructurales, los desafíos de la crisis

económica, la aceleración de la inflación, los cambios de gabinete, entre otros; casi no se

observan cambios en la cantidad de Organismos Descentralizados (unidades autárquicas)

dependientes del presidente.

Parece claro que este modelo se desarrolló pensando, principalmente, en Brasil,

donde los presidentes tienen muchos más condicionantes e incentivos para ampliar su

estructura de poder. Esto se explica por restricciones constitucionales (por ejemplo,

imposibilidad de legislar en situaciones de emergencia, los DNU requieren aprobación

del Congreso dentro de las dos semanas de firmados), una estructura partidaria mucho

más fragmentada (desde la vuelta a la democracia ningún partido gobernante ha tenido

mayoría parlamentaria), un federalismo más robusto e independencia económica de los

gobiernos locales, entre otras.

La principal variable explicativa del modelo es la de número de partidos dentro

del Gabinete, la cual no se comporta de la manera esperada en nuestro análisis. El cambio

de Gabinete de partido único (CFK 2011-15) a uno de coalición (MM 2015-2019) no

significó una mayor centralización bajo la figura del presidente. En el gobierno de

Cambiemos hubo un fuerte incremento del número de ministerios, pero esto no fue

acompañado de una expansión estructural del núcleo duro del ejecutivo; por el contrario,

observamos una reasignación de sus agencias a distintas carteras.

Otra variable relevante era la que daba cuenta del apoyo político en el Senado. Se

observa una clara diferencia entre la gestión kirchnerista donde el bloque legislativo

estaba compuesto principalmente por miembros de FpV, teniendo mayoría simple en

ambas Cámaras; frente al gobierno de Macri, el cual tuvo durante toda su gestión una

gran dependencia a su aliado, la UCR, partido que contaba con el mayor porcentaje de

escaños dentro del bloque parlamentario. La relación esperada era de mayor apoyo

político en el Congreso, menor PI, pero esta relación tampoco se da en la realidad. Las

siguientes hipótesis relacionadas a la cuestión económica, las reformas estructurales, el

índice de inflación, el aumento de los gastos del gobierno (nosotras observamos también

el crecimiento de los empleados públicos), deberían tener un impacto positivo en la

cantidad de agencias del PI pero, al contrario, se reducen en el gobierno de Macri.

En conclusión, nuestro análisis sugiere que en Argentina el presidente posee un

margen de discrecionalidad mayor dentro de la estructura burocrática que no le requiere

utilizar el ensanchamiento del presidencialismo institucionalizado como una herramienta

de poder.

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un-total-de-20/