Presidencialismo y parlamentarismo1 SEPTIEMBRE, 1995Alejandro Hope y Luis Carlos Ugalde ( )Fuente: http://www.nexos.com.mx/?p=7546

CUADERNO NEXOS

Alejandro Hope es historiador y politólogo. Luis Carlos Ugalde es candidato a doctor en Ciencias Política por la Universidad de colombia. Nueva York.

El debate sobre la transición a la democracia todavía no aborda, salvo contadas excepciones, la discusión sobre el mejor sistema de gobierno -presidencial, parlamentario o mixto- para garantizar la consolidación y la estabilidad futura de la democracia mexicana.(1)

(1) Por ejemplo, Cárdenas, Jaime F. (1994), Transición política y reforma constitucional en México (México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM), capítulo 4.

Muchos “transitólogos” han criticado el componente meta-constitucional y discrecional del presidencialismo mexicano, pero no han analizado si un régimen presidencial legal y acotado sería compatible con una democracia estable. Hay quienes opinan que incluso un presidencialismo de este tipo seguiría siendo intrínsecamente opuesto a la consolidación de la democracia mexicana, y que una variación parlamentaria podría ser una forma de gobierno más propicia para tal fin.

El nuevo debate sobre el presidencialismo y el parlamentarismo, iniciado a mediados de los ochenta, concluye en general que el parlamentarismo es un mejor arreglo institucional que el presidencialismo para la vida democrática de un país, ya que mientras

el primero promueve la cooperación y la negociación, el segundo produce conflicto y juegos de suma cero.(2)

(2) Entre los participantes en este debate destacan: Lijphart, Arend (1984), Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries (New Haven: Yale University Press); Juan Linz (1990), “The Perils of Presidentialism”, en Journal of Democracy; Linz y Valenzuela (1994), The Failure of Presidential Democracy (Baltimore: The Johns Hopkins University Press); Giovanni Sartori (1994). Comparative Constitutional Engineering (New York University Press); Shugart, M. S. y J. M. Carey (1992), Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics (New York: Cambridge University Press).

Alejandro Hope es historiador y politólogo. Luis Carlos Ugalde es candidato a doctor en Ciencia Política por la Universidad de Columbia, Nueva York.

El presidencialismo

En la concepción de Juan Linz (1994), los regímenes presidenciales se distinguen por dos características fundamentales:

· Rigidez temporal: El presidente y la legislatura son electos para periodos fijos.

· Legitimidad democrática dual: Tanto el presidente como la legislatura son electos por sufragio universal, gozan de legitimidad democrática propia y mantienen independencia recíproca frente al otro: el presidente no requiere de la confianza parlamentaria para mantenerse en el poder y la legislatura no puede ser disuelta por decreto presidencial.

Para los apologistas del presidencialismo, entre los que se cuentan la mayoría de los constitucionalistas norteamericanos, la legitimidad democrática dual y la independencia y división entre poderes son virtudes indiscutibles: por un lado, el presidente es personalmente responsable (accountable) frente al electorado y posee un liderazgo legitimado; por el otro, se garantiza la separación de poderes y la fiscalización mutua entre ellos. Asimismo, la legitimidad propia del presidente produce -según estos teóricos- una conducción política estable y con alcance nacional, ya que el jefe del Ejecutivo es más inmune a los intereses particulares y coyunturales, a veces caprichosos, de una asamblea. Se contrasta en ese sentido la estabilidad de los Estados Unidos con la crisis política permanente de Italia o de la IV República francesa, por ejemplo.

El parlamentarismo

En la trinchera del parlamentarismo, ocupada por politólogos como Linz, Arend Lijphart o Arturo Valenzuela, las anteriores virtudes de los sistemas presidenciales son en realidad recetas para la inestabilidad y la ineficacia gubernamental. Por ejemplo, la legitimidad democrática dual en ocasiones conduce a conflictos entre el presidente y la legislatura, sin que existan mecanismos institucionales para dirimir las controversias. Ello puede llevar a la parálisis y al estancamiento gubernamental (deadlock), ya sea porque el Congreso realice estrategias de bloqueo a las iniciativas presidenciales, o bien porque el presidente vete sistemáticamente las iniciativas legislativas.

Por otro lado, argumentan los partidarios del parlamentarismo, los sistemas presidenciales son mayoritarios y excluyentes (winner-take-all): un candidato puede ganar y llegar a la Presidencia sólo con parte del voto del electorado, incluso con menos del 50%, pero toma todas las posiciones de gobierno, sin que haya regla constitucional que lo obligue a compartir el poder con otros partidos.(3)

(3) El carácter mayoritario de los sistemas presidenciales es particularmente agudo en sistemas multipardistas. Ver Mainwaring, Scott (1993). “Presidentialism, Multipartism and Democracy: The Difficult Combination”, en Comparative Political Studies, 26, 2.

Adicionalmente, la elección para periodo fijo del presidente y de la legislatura condena a los regímenes presidenciales a la rigidez estructural: el congreso no puede forzar la salida de un presidente inepto o corrupto, por ejemplo, excepto mediante el largo y complejo proceso de juicio político, desafuero o impeachment; y el jefe del Ejecutivo no puede disolver a un congreso saboteador y convocar a nuevas elecciones legislativas. En ese contexto, una dinámica de conflicto puede llevar a la parálisis institucional y a la ruptura del orden constitucional. La caída de Allende en Chile en 1973 o el autogolpe de Fujimori en Perú en 1992 son ejemplos de los riesgos del carácter mayoritario, excluyente y rígido de los sistemas presidenciales.

En contraste, la virtud fundamental del parlamentarismo sería la eliminación de la rigidez estructural: un conflicto entre gobierno y legislatura resulta en la caída del primero o en la disolución de la segunda, sin la intervención de actores extra-institucionales (p.e., las fuerzas armadas). Por ello, las crisis políticas son crisis de gobierno, no de régimen.

Para los defensores de la opción parlamentaria, Estados Unidos es el único caso de una democracia presidencial estable y continua desde su nacimiento, y ello se debe más a características particulares de ese país (federalismo, bipartidismo, indisciplina partidista, pragmatismo ideológico) que a las virtudes intrínsecas del presidencialismo.(4) La difícil reproducción de estos rasgos en otros países es causa, según la hipótesis parlamentaria, de la escasez de democracias presidenciales estables, apenas cinco según algunos conteos: Estados Unidos, Costa Rica, Venezuela, Colombia y Chile, antes de 1973.

(4) Ver, Cárdenas, Jaime (1994).

Es necesario notar que el buen funcionamiento del parlamentarismo requiere de un sistema de partidos consolidado y de partidos con suficiente cohesión y disciplina interna para garantizar mayorías legislativas estables, condición que no se reproduce con facilidad. Como sugiere Giovanni Sartori (1994), un régimen parlamentario sin un sistema de partidos altamente estructurado puede conducir a un gobierno que deba negociar voto por voto su supervivencia y eluda tomar decisiones controversiales para evitar su caída. La catastrófica inestabilidad de los últimos años (1930-1940) de la III República francesa ejemplifica los riesgos del modelo parlamentario puro.

La opción intermedia (5)

(5) Ver Sartori (1994a, 1994b) y Shugart y Carey (1992).

Dadas las deficiencias de las versiones puras del presidencialismo y del parlamentarismo, muchos países han optado por sistemas mixtos. Del lado parlamentario, se ha buscado introducir candados que eviten la dispersión del voto y la conformación de mayorías estrictamente negativas: la democracia alemana es quizás el mejor ejemplo de este tipo de ingeniería constitucional. Del otro lado, se han diseñado arreglos semi-presidenciales como el caso francés, donde coexisten un presidente y un primer ministro, ambos con considerable influencia y capacidad de decisión. (6) El objetivo es garantizar una conducción política estable y eficaz sin incurrir en los riesgos de la rigidez presidencial.

(6) El semi-presidencialismo se ha popularizado en fechas recientes. Rusia, Ucrania y, hasta cierto punto, Polonia y los países bálticos han introducido elementos de molde francés a sus respectivos textos constitucionales. Finlandia o la república alemana de Weimar son ejemplos anteriores.

Conclusiones

El debate sobre la transición a la democracia pasa necesariamente por el diseño y la elección de la mejor forma de gobierno para garantizar una democracia estable y perdurable. En los últimos años, diversos países latinoamericanos han discutido la conveniencia de introducir sistemas parlamentarios o variaciones de ellos. Así ha sucedido en Brasil, Chile, Argentina y Bolivia, aunque ninguno ha optado aún por salidas parlamentarias.

En México, el debate sobre los cambios al sistema presidencial, más allá de disminuir sus atribuciones constitucionales y meta-constitucionales, ha sido escaso. Usar como referencia el debate presidencialismo-parlamentarismo puede arrojar luz sobre algunos cambios institucionales al sistema de gobierno mexicano que podrían contribuir a la consolidación y a la estabilidad de la tenue democracia mexicana. Ese será el tema de un próximo artículo.