Presupuesto participativo, invesion local y mejoramiento del empleo y del a servicios básicos de la población rural

8/9/2019 Presupuesto participativo, invesion local y mejoramiento del empleo y del a servicios bsicos de la poblacin rural

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Una gran parte de la poblacin peruana es afectadapor la pobreza, en especial en lo que respecta al sec-tor rural (INEI 2007). Las causas de esta pobreza ruralse relacionan ms con un ndice elevado de subem-pleo que con una alta tasa de desempleo (Francke yEspino 2001), en un contexto en el que los ingresoseconmicos por familia son bajos debido a la pre-cariedad de la produccin y de las tecnologas queutilizan (Zoomers 2002; Montes y Catacora 2004).Otro factor es el limitado acceso a servicios bsicos

de agua, desage, vivienda, electricidad, educaciny salud. Frente a esto se han tomado diversas estra-tegias, tal como la implementacin de proyectos deconstruccin de infraestructura bsica intensiva en eluso de mano de obra como es el caso de Foncodesy Pronamachs. Sin embargo, ninguno de estos tienecomo objetivo central la generacin de empleos, porlo que su incidencia en este tema es limitado. LosGobiernos Locales y Regionales tambin se hacenpresentes en la inversin pblica, teniendo un con-texto particular.

El Per se encuentra en un proceso de descentraliza-cin, a partir del cual se han desarrollado una seriede mecanismos de participacin ciudadana, talescomo los Consejos de Coordinacin Local y Regio-nal, los Planes de Desarrollo Concertado, el Presu-puesto Participativo y la Rendicin de Cuentas. Estospersiguen la democratizacin de la gestin pblica,de la eciencia y de la transparencia en el uso de losrecursos pblicos en funcin de las necesidades eintereses de la poblacin, as como la bsqueda deun desarrollo equitativo. Sin embargo, una crecientedesconanza en las instituciones del Estado, partidospolticos y entidades de desarrollo limitan este pro-ceso de descentralizacin (Grompone 2005). Para-lelamente, los Gobiernos Locales y Regionales hanobtenido un incremento sustancial de sus recursosnancieros, provenientes esencialmente del canon yde las regalas mineras, por lo que actualmente tienenuna mayor capacidad de inversin.

Los sucesos mencionados previamente han motivadouna serie de cambios en la planicacin, prioriza-

cin y ejecucin de las inversiones de los GobiernosLocales, cruciales para el desarrollo rural y la supe-racin de la pobreza. A pesar de esto, no se tiene un

detallado conocimiento de la lgica de su funciona-miento, del nivel de logro de sus objetivos ni de losefectos que tienen sobre el empleo y la calidad devida de la poblacin.

La presente investigacin busca profundizar en elanlisis de las caractersticas de la inversin pblicalocal, del Presupuesto Participativo y de la plani-cacin del desarrollo local. Adems, conocer laspercepciones que tiene la poblacin sobre estostemas, as como de los efectos que generan en elacceso a los servicios bsicos, en la calidad de vida

y en el desarrollo local. As, se pretende aportar coninformacin para el diseo de polticas de mejorade la participacin ciudadana y para promover elaumento de la eciencia de la inversin pblica. Setom como base las experiencias de los distritos deOmate y de Puquina de la provincia General Sn-chez Cerro, en Moquegua, contando con el apoyonanciero del CIES.

Alipio Montes - Ceder

Presupuesto Participativo, inversin pblica local y mejoramientodel empleo y del acceso a servicios bsicos de la poblacin rural1

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CIES

El Per se encuentra en un proceso de descentralizacin, a partir del cualse han desarrollado una serie de mecanismos de participacin ciudadana,tales como los Consejos de Coordinacin Local y Regional, los Planesde Desarrollo Concertado, el Presupuesto Participativo y la Rendicinde Cuentas.

1/ Artculo basado en el estudio El impacto de la inversin pblicalocal en el empleo y el acceso a servicios bsicos de la poblacinrural (dos distritos de Moquegua) desarrollado en el marco delConcurso de Investigaciones CIES ACDI-IDRC 2006.


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CIES

La participacin ciudadana y el Presupuesto Participativo en las zonasde estudio tienen como antecedentes al Comit Multisectorial de Desa-rrollo en Omate, y a la Mesa de Concertacin Agraria en el distrito dePuquina.

Contexto de la investigacin

Se realizaron diversos anlisis para determinar loscambios y mejoras en la inversin pblica local yen la implementacin del Presupuesto Participativo,as como de las percepciones de los efectos de estossobre el empleo, la calidad de vida y el acceso a

servicios bsicos. Se tom como referencia elperodo comprendido entre los aos 2003 y 2006 yaque en 2004 se produce un incremento sustantivode recursos de las municipalidades. Las unidadesde anlisis fueron los trabajadores participantes delas obras, otros pobladores mayores de 18 aos ylas municipalidades respectivas. La informacin serecaud a travs de documentos de la municipalidad,de la aplicacin de encuestas y entrevistas, y de larevisin de documentos de instituciones de desarrollode la zona relacionadas al tema.

Con respecto a los casos estudiados, los distritos dePuquina y de Omate pertenecen a la Provincia Gene-ral Snchez Cerro, del Departamento de Moquegua.Omate es la capital de la provincia, por lo que con-centra las principales entidades estatales de desarrollo.Ambas se encuentran, social y econmicamente, vin-culadas principalmente a la ciudad de Arequipa debidoa su proximidad. Asimismo, segn Foncodes (2000)la zona estudiada se encuentra dentro de la categorade pobres, aunque esta situacin ha ido mejorandodebido a la implementacin de proyectos de desarrollo

por parte de organismos del Estado y de ONG.

Gran parte de la Poblacin Econmicamente Activa,en las zonas mencionadas, se dedica primordialmente

a labores agrcolas y a la pequea agroindustria lcteay vitivincola (Ceder 2003). ltimamente ha surgidocomo una de las principales fuentes de ingreso eltrabajo asalariado ligado a obras de infraestructurade los Gobiernos Locales y Provinciales. Asimismo,la actividad productiva en ambos distritos est encrecimiento.

El Presupuesto Participativo

La creciente importancia de la participacin ciuda-dana ha generado diversos mecanismos que favore-cen la inclusin, la legitimacin de las acciones delEstado y las clases dominantes, la optimizacin de losrecursos estatales y la democratizacin de la gestinpblica (Quiroz Noriega 2007). Uno de los mecanis-mos ms importantes es el Presupuesto Participativo,que implica un espacio de toma de decisiones en elmbito pblico en donde se eligen las prioridades dela inversin pblica involucrando a la poblacin demanera organizada.

Es en el ao 2001, en el contexto de un gobiernodemocrtico y de un proceso de descentralizacin,que se da en el Per la Ley Marco del PresupuestoParticipativo que dene la nalidad de este y susobjetivos. Luego, en el ao 2003, esta ley adquiereun carcter obligatorio en todos los Gobiernos Loca-les y Regionales. Actualmente, despus de la imple-

mentacin de los Presupuestos Participativos a nivelnacional, se han realizado diversos trabajos (Shack2005; Grompone 2006; Colectivo Interinstitucionalde Presupuesto Participativo 2006) que mencionanque los resultados de estos dependen de varios fac-tores, tales como la voluntad poltica, la capacidadtcnica de los actores, la fortaleza de la sociedad civily las experiencias previas.

Caractersticas del Presupuesto Participativo

en Omate y PuquinaLa participacin ciudadana y el Presupuesto Parti-cipativo en las zonas de estudio tienen como ante-cedentes al Comit Multisectorial de Desarrollo enOmate, y a la Mesa de Concertacin Agraria en eldistrito de Puquina, ambas iniciadas a comienzos de2000. Estas organizaciones elaboraron documentostales como un borrador de plan de desarrollo con-certado (Omate), y un perl de plan de desarrollode cinco aos (Puquina), que plantearon visionescomunes de desarrollo y fueron vitales para luegodelimitar las bases de los Presupuestos Participativos.Adems, estaban conformadas por representantes delas instituciones pblicas, de organizaciones de la


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FotoCIES

En el ao 2006 se priorizaron especialmente proyectos de desarrollo dela actividad agropecuaria, de mejoramiento de las vas de comunicacin

y de mejora de los servicios bsicos, de salud y de educacin.

poblacin y de ONG. Ambas organizaciones siguenen funcionamiento, aunque su capacidad de accines menor.

Omate, como capital de la provincia, cuenta con dosprocesos de Presupuesto Participativo, uno distrital yotro provincial. Este ltimo ha tenido una implemen-

tacin limitada y su accionar se centra esencialmenteen la capital. Respecto a los procesos distritales enambas zonas, en el ao 2003, y luego de formuladoslos Planes de Desarrollo Local Participativo se realizanlos primeros Presupuestos Participativos, que si bientuvieron muchas limitaciones, generaron aprendiza-jes. En estos procesos, la convocatoria se restringi alos representantes, tanto pblicos como de organiza-ciones de la poblacin y otros. En el caso de Omate selleg a realizar la priorizacin de las propuestas conlos diversos representantes, pero no se lleg a con-

sensos, por lo que ocurri un fraccionamiento de losrecursos que otorg fondos insucientes a cada pro-yecto. En Puquina fueron principalmente el alcalde ysu equipo tcnico quienes priorizaron y tomaron lasdecisiones. Factores que inuyeron fueron la falta devoluntad poltica y la inexperiencia.

En 2006 ocurrieron cambios sustanciales en la imple-mentacin de los Presupuestos Participativos, incor-porndose instructivos del MEF y las experienciasganadas hasta el momento. Los procesos en ambosdistritos fueron similares, conteniendo una primera

etapa referida a la difusin y convocatoria mediantelos medios de comunicacin, y visitas a las comuni-dades y organizaciones civiles. Adems, se realizarontalleres de capacitacin, abiertos al pblico en generalsobre la normativa y la importancia de este proceso,as como de los criterios de priorizacin.

Seguidamente, en el caso de Omate, de maneradescentralizada las comunidades y organizacionesrealizaron una priorizacin de sus propuestas, paraque luego los representantes pasen a inscribirse en

el proceso del Presupuesto Participativo. En Puquina,primero se dio la inscripcin de los representantes,luego, con ellos, se ejecutaron talleres de revisin dela visin y ejes estratgicos de desarrollo del distrito,para nalmente pasar a la etapa de la priorizacin

descentralizada. Cabe resaltar que los requisitos parala inscripcin en ambos territorios son exibles, per-mitiendo hasta la participacin de organizacionesque no estn legalmente constituidas, lo que implicamayor representatividad y democratizacin.

Las etapas nales tienen que ver con la eleccin de losproyectos a nivel distrital. Se realiza el Taller Central

de Priorizacin que consta de una fase de capaci-tacin para la eleccin de los criterios, y luego lapriorizacin de los proyectos en s. Los criterios quese utilizan son diversos, no obstante se busca favo-recer a las zonas ms pobres y a los que no fueronbeneciados en Presupuestos Participativos anteriores.En ambos distritos el alcalde informa a los represen-tantes, en una reunin, sobre los procesos anterioresy sus avances a manera de rendicin de cuentas, sinembargo no pasa de ser una reunin informativa sobrela gestin municipal. Por ltimo, el equipo tcnicoelabora las chas tcnicas de los proyectos prioriza-dos, incluyendo un monto tentativo, que es raticadoen el taller nal de formalizacin de acuerdos.

En el ao 2006 se priorizaron especialmente proyectosde desarrollo de la actividad agropecuaria, de mejo-ramiento de las vas de comunicacin y de mejora delos servicios bsicos, de salud y de educacin.

Percepciones en torno al PresupuestoParticipativo

Existe un involucramiento reducido de la poblacinen la gestin pblica, ya que el 59% admite conocer

Los resultados muestran unaevaluacin positiva y altasexpectativas en el Presupuesto

Participativo, ya que cerca del60% considera que este procesono tienen ninguna desventaja


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el Presupuesto Participativo, pero solo el 16% haparticipado en este. Asimismo, la desigualdad degnero en los espacios de toma de decisin se vereejada en un mayor porcentaje de participacinde varones (29,6%) que de mujeres (9,7%) en esteproceso.

Por otro lado, los resultados muestran una evalua-cin positiva y altas expectativas en el PresupuestoParticipativo, ya que cerca del 60% considera queeste proceso no tienen ninguna desventaja. Las ven-tajas reconocidas estn relacionadas a la identica-cin e implementacin de proyectos de desarrolloen los diferentes anexos y comunidades (60,4%), ala posibilidad de descentralizacin y democratiza-cin de la gestin pblica local con la participacinde representantes de la poblacin de las diferentescomunidades (20,8%) y al mejoramiento del empleo

con la creacin de puestos de trabajo (18,3%). Porel contrario, las desventajas percibidas estn rela-cionadas al benecio focalizado solo en algunaspersonas (13,2%), considerado un problema de fun-cionamiento, y a la costumbre de la gente de pedirbenecios (8,9%).

Respecto a la participacin de las autoridades, lamayor parte de encuestados calica como regularla participacin del alcalde y de los representantesde la poblacin, e indica que los acuerdos se hancumplido solo parcialmente. En general, la poblacin

estudiada percibe que la actuacin del alcalde y desus representes no es mala pero tampoco suciente,demandando un mayor compromiso tanto en el Pre-supuesto Participativo como en la ejecucin de losproyectos priorizados.

La inversin pblica local

La inversin pblica local posee componentes queson necesarios tomar en cuenta para evaluar los

efectos sobre el desarrollo rural y la reduccin dela pobreza, como los objetivos que persigue cada

Gobierno Local, sean transitorios o permanentes(Francke y Espino 2001). Los objetivos transitoriosson de corto plazo y se aplican en situaciones cr-ticas, como desastres naturales o pobreza extrema,mientras que los objetivos permanentes buscanmejoras duraderas.

Adems, se puede tener dos enfoques desde el puntode vista de la generacin de empleos y de la inyeccinde recursos en las economas locales (Portal de laOIT 2007). El primero, de alcance local, se relacionacon proyectos intensivos en el uso de mano de obra,incorporando a la poblacin usuaria en la planica-cin, ejecucin y mantenimiento. El segundo ejecutaproyectos intensivos en el uso de bienes de capital,utilizando mayor tecnologa y maquinaria; se tratade grandes proyectos de infraestructura de alcancenacional y regional. Un tercer componente son los

criterios y procedimientos en la planicacin y eje-cucin de las obras. Estos tienen que ver con la formaen que los proyectos se relacionan con los planes dedesarrollo local o regional, la priorizacin comunal,los mecanismos de focalizacin del pblico objetivo,o la sostenibilidad, etc.

Difcultades en elestablecimiento de concesoshan generado que no se lleguea proyectos de alcance mayoral comunal, observndose un

fraccionamiento de los recursosque muchas veces es insufcientepara cada proyecto

Grfico 1

Evolucin de transferencias 2001-2006

2001

Transferencias

Millones(S/.)

M. Provincial General Snchez Cerro TotalM. Distrital Puquina

12

10

8

6

4

2

0

2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: elaboracin en base a la informacin del portal del MEF.

Caractersticas de la inversin pblica enOmate y Puquina

Los recursos nancieros de las municipalidades deOmate y Puquina se han incrementado sustancialmentea lo largo de los aos estudiados, establecindose dosperodos: de 2001 a 2003, y de 2003 a 2006. En elprimer perodo las transferencias nancieras provenanfundamentalmente del Foncomun (50,4%), mientrasque en el segundo del canon minero (44,6%).


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El presupuesto anual se increment notablementeentre los aos 2003 y 2006, llegando a la suma deS/. 7.343.220. La composicin de los gastos indicaque se destin mayores recursos a los proyectos dedesarrollo que a los gastos generales. Adems, unporcentaje alto (34%) se utiliz para el pago de remu-neraciones a los trabajadores.

Los proyectos que se realizaron entre los aos quecomprenden este estudio suman un total de 179, delcual el 39,7% se ejecut en 2006. Estos son, en sumayora, proyectos de alcance comunal orientadosa la mejora de la infraestructura de transporte, delos servicios de agua y desage, de la infraestructurade riego y de la infraestructura educativa. La mayorcantidad de proyectos utiliza mano de obra local decalicacin relativamente baja, lo que genera un cre-cimiento del mercado laboral y de los ingresos de la

poblacin.Por otro lado, dicultades en el establecimiento deconcesos han generado que no se llegue a proyec-tos de alcance mayor al comunal, observndose unfraccionamiento de los recursos que muchas veceses insuciente para cada proyecto. Al mismo tiempo,estos proyectos son inmediatistas, por lo que solosolucionan los problemas comunales parcialmente.Solo en el ltimo ao se empiezan a dar proyectos deenvergadura provincial, como es el inicio de la cons-truccin de la carretera Omate-Puquina-Arequipa.

Otro aspecto es que los proyectos son esencialmentede infraestructura, dejndose de lado otros temas queson tambin importantes para el desarrollo rural ycomunal.

Efectos de la inversin pblica en el empleoy en la calidad de vida de la poblacin

El trabajo asalariado en obras pblicas ha ganado cadavez ms importancia en la dinamizacin del mercado

laboral y en el mejoramiento de los ingresos de lapoblacin rural. As, para 2006 casi un tercio de lapoblacin ha trabajado en alguna obra pblica muni-cipal o regional, encontrndose un mayor nmero deasalariados en el ltimo ao. Adems, si se compara elao 2003 con el ao 2006, se percibe un fuerte creci-miento de la demanda de trabajo asalariado, as comodel monto destinado a los sueldos, lo que se relacionacon el incremento de la inversin pblica.

La mayora de los trabajadores que han participadoen obras pblicas percibe que sus condiciones devida han mejorado, siendo las mujeres quienes msvaloran este hecho. Las mejoras percibidas estn rela-cionadas a la alimentacin familiar, a la educacin

para los miembros de la familia, a la infraestructura dela vivienda, a la situacin de salud de la familia y a laadquisicin de artefactos y otros bienes del hogar. Loscampesinos ms pobres, que no acceden al trabajoasalariado, tambin percibieron benecios, gene-rando mayores ingresos debido a un aumento de susdas laborales en actividades agropecuarias ya que laoferta laboral para estas ha disminuido. Sin embargo,esto a su vez implica repercusiones negativas ya queel salario de los jornaleros aumenta y genera gastos

extra para la pequea agricultura. Adems, en ocasio-nes no se logra conseguir la cantidad de asalariadosnecesaria para la faena agrcola.

Grfico 2

Percepcin de los trabajadores sobre las mejorescondiciones de vida (%)

Fuente: elaboracin en base a la Encuesta sobre Presupuesto Participativoe Inversin Pblica Local.

Han mejorado bastante Regularmente Nada

Por el contrario, han empeorado

1,2

9,8

72,0

17,1

Hombre Mujer Total

0,0

11,1

50,0

38,9

1,0

10,0

68,0

21,0

FotoCIES

El perfl de los trabajadores de obras pblicas indica que estos son, ensu mayora, varones (82%), entre las edades de 30 a 60 aos, siendo lamayora jefes de familia que cuentan con cierto nivel de activos y conuna educacin media.


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CIES

La poblacin tiene una percepcin positiva del Presupuesto Participativo,y se le atribuyen principalmente ventajas relacionadas con los logrosobtenidos.

El perl de los trabajadores de obras pblicas indicaque estos son, en su mayora, varones (82%), entrelas edades de 30 a 60 aos, con un promedio de 42,5aos, siendo la mayora jefes de familia que cuen-

tan con cierto nivel de activos y con una educacinmedia. En general, son campesinos minifundistas, quese dedican a varias actividades. Sin embargo, el tra-bajo en construccin civil se est volviendo su fuentede ingresos principal. Aunque estas personas estn ensituacin de pobreza, no se trata de pobreza extrema,por lo que se visualiza una mejora substancial de susituacin econmica.

Por el contrario, las personas que quedan excluidas deltrabajo asalariado en obras pblicas se encuentran enpobreza extrema, tales como madres solteras o viudas,ancianos mayores de 60 aos, criadores de camlidosy otros pobladores sin nivel de instruccin. Esto sucedeya que no existe una clara poltica de reclutamientoorientada a favorecer a los ms pobres y necesitados.Quienes consiguen los trabajos son las personas que

viven ms cerca de los proyectos, que tienen mejoreducacin o que mantienen algn contacto con lasautoridades (clientelaje o compadrazgo).

La mayora de las personas encuestadas percibe quesu distrito est mejorando, as como la situacinsocioeconmica de su familia. Esto se expresa enmejoras en los niveles de empleo, en el acceso avas de comunicacin y a servicios bsicos, en lamejora en las actividades agropecuarias y en las con-diciones educativas. Se puede observar que estos pro-gresos se relacionan con la presencia y orientacinde los proyectos pblicos. Es importante mencionarque un 40,2% considera que estas obras respondena las necesidades de la poblacin, mientras que el46,9% opina que responden poco a estas, ya que sonobras pequeas y comunales, que no tienen un mayoralcance. Por ltimo, se considera muy importante lapriorizacin de los proyectos de infraestructura de

transporte, tal como la construccin de la carreteraOmate-Puquina-Arequipa.

Un 40,2% considera queestas obras responden a lasnecesidades de la poblacin,mientras que el 46,9% opinaque responden poco a estas,

ya que son obras pequeas ycomunales, que no tienen unmayor alcance

Grfico 3

Percepciones de la poblacin sobre la situacinsocioeconmica del distrito (%)

Fuente: elaboracin en base a la Encuesta sobre Presupuesto Participativoe Inversin Pblica Local.

Ha mejorado bastante Medianamente Est igual Est peor

5,7

14,6

55,3

24,4

3,9

10,2

58,6

27,3

2,3

6,0

61,7

Omate Puquina Total

30,1

Las personas que quedanexcluidas del trabajo asalariadoen obras pblicas se encuentranen pobreza extrema, talescomo madres solteras o viudas,

ancianos mayores de 60 aos,criadores de camlidos yotros pobladores sin nivel deinstruccin


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FotoCIES

El Presupuesto Participativo en ambos distritos estuvo precedido pormecanismos de participacin ciudadana que facilitaron la obtencin deuna visin comn de desarrollo.

Es importante darle unamayor importancia a losmecanismos de vigilancia, ascomo a la participacin de la

poblacin en la ejecucin de los

proyectos, que hoy no pasa dela mano de obra

Conclusiones

Las municipalidades distritales de Omate y de Puquinahan incrementado sus recursos nancieros, siendosu principal aporte el canon y las regalas mineras.Esto ha permitido un crecimiento en la inversin yejecucin de proyectos de desarrollo, orientados ala mejora de la infraestructura a nivel comunal. A suvez, se utiliz intensivamente la mano de obra local,lo que ha generado una dinamizacin del mercadolaboral, as como la mejora de los ingresos de lostrabajadores y de sus familias: la poblacin percibeuna mejora de su distrito a diversos niveles. A pesarde esto, la poblacin en situacin de pobreza extremaaccede de forma limitada a estas mejoras, ya que noexiste una clara poltica de reclutamiento. Adems,la creciente demanda y oferta del trabajo asalariadoen obras pblicas ha perjudicado a la pequea agri-

cultura, ya que hay menos mano de obra para esta, ylos salarios han aumentado.

El Presupuesto Participativo en ambos distritos estuvoprecedido por mecanismos de participacin ciudadanaque facilitaron la obtencin de una visin comn dedesarrollo. Las dicultades que tuvieron los primerosPresupuestos Participativos fueron el fraccionamientoexcesivo de los recursos y la realizacin de proyec-tos de alcance menor. En la actualidad se han dadomejoras, lo que ha implicado logros iniciales tanto en

la gestin pblica, en el uso de los recursos, y en eldesarrollo de capacidades. De esta manera se puede

alcanzar una mayor concertacin y la formulacin deproyectos de mayor alcance. Sin embargo, este pro-ceso est en sus inicios. Es importante darle una mayorimportancia a los mecanismos de vigilancia, as comoa la participacin de la poblacin en la ejecucin delos proyectos, que hoy no pasa de la mano de obra.

La poblacin tiene una percepcin positiva del Presu-puesto Participativo, y se le atribuyen principalmente

ventajas relacionadas con los logros obtenidos. Ade-ms, se calica la gestin de los alcaldes y de losrepresentantes como regular o buena, sin embargoes en estos actores en donde se percibe las principa-les falencias. Finalmente, se concluye que los logrosdel Presupuesto Participativo en Omate y Puquinase alcanzaron gracias a la voluntad poltica de losalcaldes, funcionarios y otros agentes de desarrollo,a la experiencia ganada a lo largo de los aos, y a ladisponibilidad de recursos para implementar proyec-tos de desarrollo.

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