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Conceptos para la interpretación y análisis

del Presupuesto General

de la República de Nicaragua

Alicia Sáenz

Coordinadora Civil



Autora

Alicia Sáenz-Instituto de Investigacionesy Consultorías Económicas y Sociales (ICES)

Diseño y diagramación

Kathy Sevilla Zelaya

Centro Editorial de la Mujer

© Coordinadora Civil

Managua, NicaraguaNoviembre 2002



ContenidoContenidoContenidoContenidoContenido

Introducción ............................................................................................................... 5

I. Conceptos del Presupuesto General de la República................................................ 6 I.1. Importancia del Presupuesto Nacional /6

I. 2. Conceptos del Presupuesto General de la República /7

I.3. Intereses de la sociedad civil /14

II. Organización estatal para el proceso presupuestario ............................................. 16

II.1. Organización en el Poder Ejecutivo /16 II.2. Organización en el Gobierno Central /16

II.3. Organización y competencia ministerial /17

II. 4. Tipo de políticas que dictan los Ministerios /19

II. 5. Organización de las instituciones para la presupuestación /21

II. 6. Intereses de la sociedad civil /24

III. Proceso de Formulación del Presupuesto ............................................................ 26 III. 1. Etapa de Formulación /27

III.2. Etapa de Discusión /31 III. 3. Etapa de Aprobación /32

III.4. Intereses de la sociedad civil /34

IV. Proceso de Ejecución del Presupuesto.................................................................. 37 IV.1. La Planificación de la Ejecución presupuestaria /37

IV.2. Las Modificaciones presupuestarias /39

IV.3. Intereses de la sociedad civil /43

V. Proceso de Evaluación del Presupuesto ................................................................. 44V.1. Normas de Ejecución y Control presupuestario /44

V.2. Contenido de la Ejecución presupuestaria /46

V.3. Parámetros para el Análisis del presupuesto /46

V.4. Intereses de la sociedad civil /49



VI. El Presupuesto de Ingresos .................................................................................. 50VI.1. Clasificación de los ingresos por rubros /51

VI. 2. Clasificación de los Ingresos por su carácter económico /59

VI. 3. Clasificación combinada de los ingresos /62

VI.4. El sistema tributario y la política económica /64

VI.5. Algunas consideraciones del sistema tributario actual /65

VI. 6. Intereses de la sociedad civil /69

VII. El Presupuesto de Gastos................................................................................... 70VII. 1. Clasificación por Objeto del gasto /70

VII.2. Clasificación del Gasto por su carácter económico /74

VII.3. Clasificación funcional del gasto /79

VII.4. Clasificación institucional económica del gasto /83

VII.5. Clasificación del Gasto de Capital por fuentes de financiamiento /92

VII.6. El Presupuesto de Gastos del sector educación /93

VII.7. Intereses de la sociedad civil /97

VIII. Estructura del Balance del Presupuesto ............................................................ 98VIII.1. El Déficit Presupuestario /99

VIII.2. El financiamiento del déficit /100

VIII.3. Origen de las donaciones que aportan al déficit presupuestario /101

VIII. 4. Origen de los préstamos que aportan al déficit presupuestario /102

VIII.5. Indicadores del Presupuesto /102

VIII. 6. Intereses de la sociedad civil /108

IX. Las Políticas Macroeconómicas en el Presupuesto ............................................. 109 IX.1. Las Políticas Macroeconómicas en el Presupuesto /109

IX.2. Política Económica y Financiera del 2001 en Nicaragua /116

IX.3. Intereses de la sociedad civil /118

Anexos .................................................................................................................... 119

Bibliografía............................................................................................................. 141



Introducción 5

Introducción

El presente documento tiene como objetivo apoyar el análisis del Presupues-to General de la República que necesariamente debería realizar la sociedadcivil organizada. En él se reúnen los conceptos y categorías necesarias paraelaborar un análisis sencillo y preliminar del presupuesto, con la finalidad delograr comprensión para la elaboración de propuestas con las cuales se puedaincidir en los diferentes organismos estatales que toman las decisiones du-rante todo el ciclo del proceso presupuestario.

La organización de la información está contenida en nueve capítulos, anexosy bibliografía:

El primer capítulo muestra la visión general de las dimensiones del presu-puesto desde su perspectiva legal, contable y económica, partiendo de laspolíticas que son la base de este aspecto. Esta primera visión pretende intere-sar la lectura de los posteriores capítulos.

En el segundo, tercero, cuarto y quinto, se muestra un análisis del procesopresupuestario partiendo de la organización estatal que requiere dicho pro-ceso; siguiendo con el proceso de formulación, ejecución y control del mis-mo, con la finalidad de aportar conocimiento de los elementos y fases queconforman el proceso presupuestario y sus requerimientos organizativos. Alfinal de cada capítulo se brindan algunas ideas sobre la forma en que puede

intervenir la sociedad civil organizada en cada momento del proceso.En el sexto, séptimo y octavo capítulo se expone la estructura del presupues-to de ingresos, del presupuesto de gastos y del balance presupuestario, con elinterés de mostrar tanto el cálculo contable como la importancia que contie-ne cada número que se contabiliza en el presupuesto. Se definen las cuentasque conlleva cada presupuesto y se dan indicaciones para la comprensión yanálisis de los mismos.

En el capítulo noveno, se ofrecen elementos de políticas económicas estre-chamente ligadas a la gestión presupuestaria.

A medida que se avance en la incidencia en las decisiones gubernamentales,este documento deberá ser actualizado para profundizar el análisis presu-puestario que permita más precisión en las propuestas a elaborar por losdiferentes sectores sociales.



6 Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República

I. Conceptos del Presupuesto General de la República

Para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República oPresupuesto Nacional (en adelante PGR) por parte de la sociedad civil, esnecesario homogeneizar el conocimiento de conceptos y categorías que so-bre la materia dictan las leyes y normativas del país, parte de ellas se mues-tran en este capítulo.

I.1. Importancia del Presupuesto Nacional

El Presupuesto Nacional tiene efectos directos sobre la vida de la mayoría de

la población nicaragüense, en él se determinan dos aspectos económicosnacionales esenciales: (a) La forma en que se van a captar los ingresos nacio-nales, de los cuales una parte mayoritaria proviene de los ingresos de la po-blación a través de los impuestos; otra procede del endeudamiento que alfinal también afecta a la población por el aporte que en forma de impuestohace a la deuda contraída. (b) La forma en que se han estructurado los gastosnacionales, indicando la proporción que se destina a promover la produc-ción, a incrementar los servicios públicos de salud, de educación, a incre-mentos del gasto en construcción de viviendas e infraestructura básica, entreotros.

Por medio del presupuesto el Estado puede redistribuir la riqueza, aportan-do así al bienestar de todos y todas las nicaragüenses, al transferir recursospor medio del gasto social, de los ciudadanos de mayores ingresos a los ciu-dadanos con más necesidades.

Por ello, la interpretación y el análisis del PGR es indispensable para cono-cer cómo el Estado está cumpliendo o no con la redistribución del ingreso através del gasto social. Asimismo la forma en que se está apoyando a la pro-ducción y otros aspectos, a fin de incidir oportunamente para que el Estadocumpla en aquellos aspectos en los cuales esté fallando.

Además, las personas con menos recursos son las que necesitan más de losgastos sociales del Estado. Por lo general son las que menos fuerza tienenpara incidir en las políticas presupuestarias, de ahí la necesidad urgente de laintervención de los organismos de la sociedad civil para lograr esa incidenciaque beneficiaría a este estrato de la población.



Conceptos del Presupuesto General de la República 7

I.2. Conceptos del Presupuesto General de la República

Según el documento Aspectos Teóricos y Conceptuales del Presupuesto por Pro-

gramas y Resultadosdel Ministerio de Finanzas y Crédito Público: “El presu-puesto es un medio para prever y decidir la producción de bienes y serviciosque se van a realizar en un período determinado, bajo la responsabilidad decada organismo del Gobierno Central y del ámbito descentralizado del sec-tor público. Asimismo prevé la captación y la asignación de los recursos queesa producción exige. Este carácter práctico del presupuesto implica que debeconcebírsele como un sistema que se materializa en etapas durante un perío-do multianual.”

El término multianual, lo afirma debido a que la gran mayoría de los Pro-

gramas, Proyectos y Deuda pública que se presupuestan por un año, tienenvigencia para varios años. Pero, el presupuesto desde el punto de vista cons-titucional es anual, el que es elaborado desde la perspectiva del mediano plazosegún los manuales del Ministerio de Finanzas y Crédito Público.

Sin embargo, la presupuestación nacional a mediano plazo con perspectivade largo plazo se vuelve cada vez más necesaria, en especial de cara al Plan dereducción de la pobreza. Cuando se logre un plan económico nacional convisión de país, se hará aún más necesaria esta perspectiva.

No obstante, analizando las repercusiones que tiene el PGR puede definirse

desde varios puntos de vista o campos de acción, desde los cuales es formu-lado, ejecutado y evaluado, así como en los que ejerce sus funciones, entre lasque está la distribución equitativa de los ingresos percibidos.

Desde el punto de vista legal: el PGR es una ley nacional orientada desde laConstitución Política.

Desde el punto de vista contable: es un instrumento de la administración pú-blica que tiene como función realizar la contabilidad de la Nación, en dondese realizan los cálculos de los ingresos y egresos, o sea, los gastos que tendrá elpaís durante un año, y que como toda contabilidad dichos cálculos debenefectuarse a través del balance de estos ingresos y gastos.

Desde el punto de vista de política económica: define y ejecuta el tipo de polí-tica macroeconómica y sectorial que el Gobierno ha decidido realmenteimplementar durante ese año. Cada número que se coloca en el presupuestotiene como origen una decisión de política, la cual puede ser influida por lasociedad civil, si así lo desea.




El PGR podría definirse como: el documento legal que calcula los ingresos y gastos

del país durante un año, aplicando las políticas macroeconómicas y sectoriales

definidas para ese año.

I.2.1. El Presupuesto General de la República como ley nacional

Desde el punto de vista legal el PGR es una ley nacional, dado que debe seraprobado por la Asamblea Nacional, o sea, es aprobado por los diputadosque representan a la población.

El Marco legal específico del Régimen Presupuestario está delimitado por: laConstitución Política de Nicaragua y la Ley 51.

En el Capítulo II. De las Finanzas Públicas de la Constitución Política seestablecen disposiciones generales sobre el sistema presupuestario, en susArtículos 112, 113 y 114.1 El Artículo 112 explica que la Ley de PresupuestoGeneral de la República, tiene vigencia anual y su objeto es regular los ingre-so y egresos ordinarios y extraordinarios de la administración pública, laforma en que la Asamblea Nacional puede modificar el proyecto de presu-puesto, entre otros. El Artículo 113 indica que le corresponde al Presidentede la República formular el Proyecto de Ley anual de Presupuesto y someter-lo a la Asamblea Nacional para su aprobación. Y el Artículo 114 afirma quele corresponde forma exclusiva e indelegable a al Asamblea Nacional, el crear,

aprobar, modificar o suprimir tributos, o sea, impuestos. Que el sistema tri-butario debe considerar la distribución de la riqueza y de las rentas, asimis-mo que las medicinas no deben pagar impuestos.

Más adelante se analizará si realmente los impuestos cumplen con el manda-to constitucional de distribuir la riqueza y las rentas.

En la Ley 51, Ley de Régimen Presupuestario, emitida el 9 de diciembre de1988 y modificada por la Asamblea Nacional el 12 de noviembre de 1991, seestablecen aspectos estructurales básicos y generales, así como centrales queconforman el proceso presupuestario de Nicaragua.

Según su Artículo 1, tiene como objeto establecer los procedimientos queregulan la formulación, aprobación; ejecución, control y evaluación del PGR.Define que: “El PGR […], es una ley que regula los ingresos y egresos anua-les de la administración pública. Se divide en dos partes denominadas res-pectivamente ‘Presupuesto de Ingresos’ y ‘Presupuesto de Egresos’.” Yexpli-




ca que: “la ley del presupuesto deberá ser única, esto es que enumere todoslos ingresos y detalle todos los gastos autorizados; y público, o sea, que todociudadano puede tener acceso a su conocimiento.”

Es importante destacar que según este artículo de la Ley 51, la sociedad civiltiene el derecho de conocer el presupuesto y, por tanto, el Estado la obliga-ción de ofrecer esa información.

En los Artículos del 2 al 5 de la misma Ley, se afirma que: todas las institu-ciones de cualquier naturaleza, cuyo funcionamiento total o parcial proven-ga de fondos del Presupuesto General, quedan sometidas a esta Ley; que lamáxima Autoridad de cada Entidad y Organismo es responsable de cumplircon los objetivos y metas contenidas en su respectivo presupuesto; así comoel buen uso y administración de los recursos asignados; que estos Organis-

mos están obligados a usar la metodología del Régimen Presupuestario queestablezca y divulgue el Ministerio de Finanzas a través de la Dirección Ge-neral de Presupuesto; que para efecto de los cálculos presupuestarios, estametodología comprenderá los reajustes que deban hacerse en los casos derevalorización monetaria, a fin de que no se afecten las proporciones respec-tivas presupuestadas para cada Poder; y que el ejercicio presupuestario co-mienza el primero de enero y expira el treinta y uno de diciembre de cadaaño. Para mayores detalles se adjunta la Ley 51, Ley del Régimen Presupuesta-

rio en el Anexo 1.

I.2.2. El Presupuesto General de la República como contabilidad nacional

Como contabilidad del país, el PGR es un Balance de los ingresos y de losgastos. En el proceso de su elaboración debe de quedar balanceado. Esteproceso consiste en lograr que el resultado de la resta de los ingresos menoslos gastos sea cero, subiendo o bajando los gastos, o bien, subiendo o bajan-do los ingresos, según sea el caso para lograr ese cero.

Se dice que el presupuesto está desbalanceado con un superávit, cuando laresta de los ingresos menos los gastos es mayor que cero, o sea, cuando so-bran los ingresos. Suceso poco probable en el PGR de Nicaragua. En estasituación se puede ajustar el presupuesto, incrementando los gastos o dismi-nuyendo los ingresos.




Cuadro 1: Balance General del Presupuesto General de la República para el 2001

(en millones de córdobas)

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Se dice que el presupuesto está desbalanceado con un déficit, cuando laresta de los ingresos menos los gastos es menor que cero, o sea, cuando faltanlos ingresos para cubrir los gastos. Aspecto generalizado en el PGR de Nicara-gua. En esta situación se puede ajustar el presupuesto, disminuyendo los gas-tos o aumentando los ingresos. Por lo general se logra cubrir el déficit de for-

ma combinada, es decir, bajando gastos y subiendo ingresos. Este proceso selleva a cabo mediante discusiones con los entes presupuestados para ver quéporcentaje del gasto puede bajarse en cada uno de ellos, y mediante negociacio-nes para buscar ingresos adicionales. A esta búsqueda de ingresos adicionalesse le suele llamar financiamiento del déficit , como se observa en el Cuadro 1.

Financiamiento del déficit, es el proceso mediante el cual se busca cómoincrementar los ingresos hasta lograr cubrir todos los gastos del presupuesto.Por lo general, las fuentes de financiamiento para el déficit son similares a lasutilizadas en el ejemplo del PGR del 2001: la donación externa, el financia-miento externo, el financiamiento interno.

En el Cuadro 1 se muestra el Balance del PGR planificado para el año 2001,que expresa déficit de 5,768,500 de córdobas, el cual fue financiado como seobserva en el mismo cuadro.

sotpecnoC sabodróC

selatoTsosergnI 6.705,8

latoTotsaG 1.672,41

nóicazitromA 8.503,1

nóicazitromAsámlatoTotsaG 9.185,51

oiratseupuserPticif éD )5.867,5(

ticif édledotneimaicnaniF 5.867,5

anretxenóicanoD 2.460,2

onretxeotneimaicnaniF 4.490,2

somatsérP 6.181,3

nóicazitromA )2.780,1(onretniotneimaicnaniF 8.906,1




I.2.3. El Presupuesto General de la República como canal para la aplicaciónde las políticas macroeconómicas y sectoriales

Un aspecto importante del PGR y que pasa casi inadvertido, es el relativo alas políticas macroeconómicas y sectoriales que guían el cálculo de cada unode los números que conforman el presupuesto. A fin de armonizar los conoci-mientos de estos aspectos, se expondrán a continuación, definiciones y al-cances de las políticas económicas.

Elementos del término política económica

El término política económica tiene dos elementos importantes dentro de sudefinición, el de políticas y el de económica. El término política tiene comoesencia la incidencia del poder político en lo económico. El término econó-

mica, su esencia es la incidencia en las relaciones de producción y distribu-ción en la sociedad.

Desde este punto de vista la política económicapuede definirse como: la inci-dencia del poder político en las relaciones de producción y distribución quese establecen en la sociedad.

Fases de la política económica

El término política económica también conlleva dos fases de desarrollo im-portantes que es necesario distinguir: los objetivos de la política económica

y los instrumentos a través de los cuales actúa la misma.Los objetivos de política económica que normalmente se aceptan son cin-

co: pleno empleo; estabilidad de precios; equilibrio externo; crecimiento ydesarrollo; y medio ambiente.

Se conoce que en Nicaragua los objetivos más cuidados son la estabilidad deprecios, o sea, la inflación; y el equilibrio externo.

Estos cinco objetivos no pueden ser alcanzados todos y al mismo tiempo,dado que son mutuamente contradictorios a determinado nivel, lo cual obli-ga a elegir el énfasis y prioridades que dependen de los intereses de los gruposen el poder, así como de subjetividades; y en nuestro caso de las exigenciasque imponen el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y elFondo Monetario Internacional.

Pero también depende de la incidencia que podría ejercer la sociedad civilorganizada. Una sociedad civil beligerante para defender sus derechos es en




sí misma un poder político fuerte, lo suficientemente fuerte como para inci-dir en el cambio de políticas y acciones gubernamentales que lesionen susderechos.

Los instrumentos a través de los cuales actúa la política económica, sonaquellos que utiliza para alcanzar los objetivos que se propone. Estos instru-mentos son de dos tipos: políticas instrumentos y políticas sectoriales.

Políticas instrumentos: son políticas que se aplican a la sociedad en su conjun-to. Las políticas instrumentos que se conocen y que van dirigidas a toda lasociedad son: política fiscal, política monetaria, política laboral, política decomercio exterior, política de controles directos, y política presupuestarias,entre otras.

Políticas sectoriales: son las que se dirigen a un sector determinado, por ejem-

plo, al sector agrícola, sector industrial, sector educación, sector salud, etc.Si el Estado ha definido como prioridad disminuir la pobreza: Su objetivo depolítica económica debe ser el de crecimiento económico con distribuciónequitativa, así como el incremento de los índices de educación a todos losniveles. Debido a que sólo incentivando la producción para aumentar elcrecimiento económico con buen sistema para su distribución equitativa, selogrará incidir en la reducción de la pobreza. Pero, además, debe contenerprograma de educación priorizado para asegurar la sostenibilidad crecientede esa reducción de pobreza.

En ese objetivo existe la base para establecer una política sectorial sobre laeducación, la producción y varias políticas instrumentos para lograr el creci-miento con equidad.

Como ejemplo se podría tener el siguiente gráfico:

Este objetivo de política económica indica que se propone lograr un incremen-to del Producto Interno Bruto (PIB), y que esa producción de ingresos debe-rá ser distribuida entre toda la población lo más equitativamente posible,para lograr un mayor bienestar económico y social de todos los habitantes.

Crecimiento conequidad

Este es uno de los objeti-vos del Plan Reforzado parala Reducción de la Pobre-za, que actualmente tiene elEstado como prioridad de

ejecución.

Política objetivo




Por tanto, este objetivo debe de estar acorde al resto de las políticas económi-cas que se implementen.

Políticas instrumentales que apoyen el logro de estos objetivos sectoriales,serían diseñadas conforme se muestra en el esquema siguiente:

•

Impulsar al sector agrícola deconsumo interno.• Impulsar a los pequeños pro-

ductores agropecuarios.• Impulsar la producción de los

sectores de exportación como elcafé y mariscos.

• Lograr los incrementos en laproductividad de las micros, pe-queñas y medianas empresas in-dustriales, agroindustriales y deservicios.

• Lograr el crecimiento de la aten-ción en salud sobre todos de 0 a15 años y mujeres jóvenes.

• Lograr el incrementar la canti-dad de alumnos en todos losniveles educativos.

Se observa que lapolítica sectorial es-tá dirigida a lograrequidad en la distri-bución del ingreso.Cumple así con la

política objetivo.

Políticas sectoriales

• Política fiscal

• Política monetaria

• Política de comercioexterior

• Políticapresupuestaria

• La política fiscal, identificada co-mo los impuestos, deberá apoyarla distribución del ingreso tenien-do impuestos progresivos y no re-gresivos.

• La política monetaria, implemen-tará tasas de interés bajas que esti-mulen la producción, así comomantener tasa de cambio real.

• La política exterior , buscará cómola apertura comercial no destruya

los esfuerzos de los productores na-cionales.• La política del gasto del presupues-

to, deberá servir para distribuir lariqueza en salud, educación, yotros servicios públicos.

Políticas instrumentos




I.3. Intereses de la sociedad civil

Dada la importancia del proceso presupuestario para el bienestar y desarro-

llo de la sociedad, no es conveniente dejarlo sólo en manos de los gobiernos.Es indispensable que la sociedad civil se involucre de manera activa y parti-cipe en la definición de los objetivos, metas y en la evaluación para medir sueficiencia.

Todos los estratos de la sociedad civil deberían estar involucrados en estatarea: los ONG, las asociaciones de obreros y patrones, de campesinos, decomerciantes, de micros, pequeños y medianos empresarios, de estudiantesy los medios de comunicación. A todos les corresponde velar por el derechode los ciudadanos a estar informados sobre cómo, cuándo y en qué gasta el

gobierno los recursos públicos.Las acciones del Gobierno están siempre influidas por las relaciones de po-der. El poder de negociación entre las asociaciones no es igual, por ello unasorganizaciones influyen más que otras, como la de los grandes empresariosagrupados en el Consejo Superior de la Empresa Privada (COSEP), es mu-cho más fuerte que la de los pequeños y medianos productores industrialesagrupados en la Cámara Nicaragüense de la Pequeña Industria, (CONAPI);o la de los agrupados en la Central de Cooperativas de la Metal Mecánica deNicaragua (CECOOPEMENIC) o los trabajadores del Frente Nacional delos Trabajadores (FNT), aunque si se juntaran podrían constituirse en un

fuerte grupo de poder.

La Coordinadora Civil como agrupación de ONGs y otros movimientossociales que realizan diferentes tipos de labores de apoyo a la población, enlos últimos tres años han realizado un trabajo de incidencia hacia las políti-cas económicas, cuyos resultados han sido de poca influencia en la toma dedecisiones por parte del Estado, pero lo importante es haber demostrado envarias ocasiones capacidad de elaboración, de análisis y propuestas concre-tas, sobre los problemas más sentidos por la ciudadanía.

La sociedad civil tiene el derecho de conocer lo que se decide y realiza duran-

te todo el proceso de presupuestario. Aunque el Gobierno —casi de formageneralizada— ha mantenido la formulación del presupuesto como un tra-bajo exclusivo que en determinadas circunstancias parece el secreto de Esta-do más bien guardado, situación que se ha venido modificando y en especialpor la incidencia de la Coordinadora Civil y las actividades del ConsejoNacional de Planificación Económica y Social (CONPES).




Para realizar acciones de incidencia que logren cambios beneficiosos hacialos sectores más vulnerables, la sociedad civil organizada debe reconocer laimportancia de las políticas económicas, macroeconómicas y sectoriales que

se pondrán en práctica con el PGR, la forma de obtención de los ingresospara cubrir los gastos, y cómo se van a presupuestar los gastos, en especial losgastos sociales y los que financian las actividades productivas.

1. Capitulo II. De las Finanzas Públicas. Artículo 112: La Ley de Presupuesto General dela República tiene vigencia anual y su objeto es regular los ingresos y egresos ordina-rios y extraordinarios de la administración pública. La ley determinará los límites degastos de los órganos del Estado y deberá mostrar las distintas fuentes y destinos detodos los ingresos y egresos, los que serán concordantes entre sí. La Asamblea Nacio-nal podrá modificar el proyecto de presupuesto enviado por el Presidente de la Repú-

blica, pero no puede crear ningún gasto extraordinario sino por ley mediante creacióny fijación, al mismo tiempo de los recursos para financiarlos. La Ley de RégimenPresupuestario regulará esta materia. Toda modificación al PGR que suponga aumen-to o disminución de los créditos, disminución de los ingresos o transferencias entredistintas instituciones, requerirá de la aprobación de la Asamblea Nacional. La leyanual de presupuesto no puede crear tributos.

Artículo 113: Corresponde al Presidente de la República la formulación del Proyectode Ley Anual de Presupuesto, el que se deberá someter para su discusión y aprobacióna la Asamblea Nacional, de acuerdo con la ley de la materia. El Proyecto anual delPresupuesto deberá contener, para información de la Asamblea Nacional, los presu-puestos de los entes autónomos y gubernamentales y de las empresas del Estado.

Artículo 114: Corresponde exclusivamente y de forma indelegable a la Asamblea Na-cional la potestad para crear, aprobar, modificar o suprimir tributos. El sistema tribu-tario debe tomar en consideración la distribución de la riqueza y de las rentas. Seprohibe los tributos o impuestos de carácter confiscatorio. Estarán exentos del pagode toda clase de impuestos los medicamentos, vacunas y sueros de consumo humano,órtesis y prótesis; lo mismo que los insumos y materia prima necesarios para la elabo-ración de esos productos, de conformidad con la clasificación y procedimientos que seestablezcan.




II. Organización estatal para el proceso presupuestario

El PGR tiene como soporte la organización del Estado. Esta organizaciónestá normada por la Ley 290, la cual tiene por objeto determinar la organiza-ción, competencia y procedimientos del Poder Ejecutivo. A continuación semuestran las determinaciones organizativas que dicta esta ley, cuyos conte-nidos están estrechamente ligados con el proceso de formulación, ejecucióny evaluación del presupuesto.

II.1. Organización en el Poder Ejecutivo

Ejercicio del Poder Ejecutivo: El Poder Ejecutivo lo ejerce el Presidente de laRepública quien es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Jefe Supremo de Ejér-cito de Nicaragua.

Integración del Poder Ejecutivo: El Poder Ejecutivo está integrado por elPresidente de la República, el Vicepresidente de la República, Ministerios deEstados, Entes gubernamentales, Bancos y Empresas Estatales y para el mejor cumplimiento de sus funciones pueden organizarse de forma descentra-lizada o desconcentrada.1

II.2. Organización en el Gobierno Central

Autoridad Administrativa Superior: La autoridad administrativa superiordel Poder Ejecutivo es el Presidente de la República, el que actuará en Con-sejo de Ministros en los casos que señale la Constitución Política.

Gabinetes: El Presidente de la República creará Gabinete pleno o Gabinetessectoriales, y mediante decreto determinará su número, organización y fun-cionamiento. Este Gabinete tendrá como finalidad la coordinación del dise-ño y gestión de acciones y políticas, así como la discusión y formulación de

propuestas que involucren a más de un Ministerio.Consejo de Ministros: Estará integrado por el Presidente de la República, elVicepresidente y los Ministros de Estados. El Presidente de la Repúblicareglamentará su funcionamiento, conforme lo establecido en el Artículo 150,numeral 10, de la Constitución Política.2



Organización estatal para el proceso presupuestario 17

Consejo Nacional de Planificación Económica y Social (CONPES): es unórgano de apoyo del Presidente de la República para dirigir la política eco-nómica y social del país. En el Consejo estarán representadas las organiza-

ciones empresariales, laborales, cooperativas, comunitarias y otras que deter-mine el Presidente de la República, quien reglamentará su funcionamiento,conforme lo establecido en el Artículo 150, numeral 10, de la ConstituciónPolítica.

Secretarías: El Presidente de la República podrá crear mediante decretos, lasSecretarías que estime conveniente para el mejor desarrollo de su Gobiernoy determinará la organización y funcionamiento de ellas. Los titulares y fun-cionarios de estas Secretarías tendrán el rango que el Presidente les confiera.

Una de las Secretarias de la Presidencia será la instancia responsable de esta-

blecer la relación de coordinación entre los Consejos Regionales Autónomosde la Costa Atlántica y los distintos Ministerio de Estado, mandatados en elArtículo 8, numeral 2 de la Ley 28, Estatuto de Autonomía de las Regiones de

la Costa Atlántica Nicaragüense.

II.3. Organización y competencia ministerial

La actual Ley 290 indica que los ministerios y entes descentralizados son losque a continuación se exponen.

II.3.1. Los Ministerios de Estado

Los Ministerios del Estado actualmente son doce:

1. Ministerio de Gobernación

2. Ministerio de Relaciones Exteriores

3. Ministerio de Defensa

4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

5. Ministerio de Fomento, Industria y Comercio

6. Ministerio de Educación, Cultura y Deportes

7. Ministerio Agropecuario y Forestal

8. Ministerio de Transporte e Infraestructura




9. Ministerio de Salud

1O. Ministerio del Trabajo

11. Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales

12. Ministerio de la Familia

II.3.2. Los Entes descentralizados

Los Entes descentralizados son 23 en total, los cuales son rectorados pordiferentes Ministerios como se indica en el cuadro siguiente:

sodazilartnecsedsetnE ropodarotceR

:augaraciNedlartneCocnaB.1

senoisrevnIedesneügaraciNareicnaniF.2

sosneCysacitsí datsEedlanoicaNotutitsnI.3

aicnegremEedlaicoSnóisrevnIedodnoF.4

selairotirreTsoidutsEedesneügaraciNotutitsnI.5

aí grenEedesneügaraciNotutitsnI.6

sodalliratnaclAysotcudeucAedesneügaraciNotutitsnI.7

soerroCysenoicacinumoceleTedesneügaraciNotutitsnI.8

laicoSdadirugeSedesneügaraciNotutitsnI.9

sorugesaeRysorugeSedesneügaraciNotutitsnI.01

aicitsuJedlareneGaí rudarucorP.11laruRollorraseDedotutitsnI.21

laruRyanabrUadneiviVedotutitsnI.31

acilbúpeRaledaicnediserP

onamuHollorraseDylaicoSdadirugeSedotutitsnI.41

nóicanreboGedoiretsiniMled

anaideMyañeuqePalaoyopAedesneügaraciNotutitsnI.51

aserpmE

nóicanreboGedoiretsiniM

omsiruTedesneügaraciNotutitsnI.61 ,otnemoFedoiretsiniM

oicremoCyairtsudnI

arutluCedesneügaraciNotutitsnI.71

etropeDledydutnevuJaledesneügaraciNotutitsnI.81

,nóicacudEedoiretsiniM

setropeDyarutluC

airauceporgAaí golonceTedesneügaraciNotutitsnI.02

latseroFlanoicaNotutitsnI.12

yoirauceporgAoiretsiniM

latseroF

ocigólonceTlanoicaNotutitsnI.22 o jabarTledoiretsiniM

re juMaledesneügaraciNotutitsnI.32 ailimaFaledoiretsiniM




Las funciones de los Entes descentralizados se encuentran establecidas en susleyes orgánicas y en las modificaciones que se originan de la Ley 290.

Los Bancos e Instituciones Financieras del Estado y otras Entidades empre-

sariales del Estado, están regulados por su propio régimen jurídico.

II.4. Tipo de políticas que dictan los Ministerios

Según la Ley 290 actualmente los Ministerios dictan las siguientes políticas:

soiretsiniM añesideuqacití lopedopiT

edoiretsiniM.1

nóicanreboG

.anugniN•

edoiretsiniM.2seroiretxEsenoicaleR

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II.5. Organización de las instituciones para la presupuestación

Dentro de la estructura administrativa estatal se encuentran las instanciasque se ocupan exclusivamente de la formulación, ejecución y evaluación delpresupuesto. Así, cada Ministerio y Entes descentralizados contemplan den-tro de sus organigramas, unidades especializadas para realizar estas tareas.

II.5.1. Las instituciones en la formulación del presupuesto

En el proceso presupuestario participan todos los poderes del Estado: el Le-gislativo, el Judicial, el Ejecutivo y el Electoral; pero son dos, el Legislativo yEjecutivo, los que realizan las tareas de conducción. El Ejecutivo rectorandoel proceso y el Legislativo aprobando el Presupuesto.

Los organismos encargados de la formulación del presupuesto tienen instan-cias especializadas dentro de sus organigramas que los capacita para realizardicha tarea, como se muestra en el esquema siguiente:

En los organismos, Ministerios, Entes descentralizados, existen tres clasesde instancias encargadas de la actividad presupuestaria:

A. Unidad Ejecutora de Programa (UEP)B. Unidad de Planificación (DAF)

C. Comité del Presupuesto

En el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las actividades presupues-tarias se realizan principalmente en dos instancias:


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D. Dirección General de Presupuesto

E. Dirección Superior

En la Presidencia de la República, el encargado de la labor presupuestaria es:

F. Gabinete económico

La Formulación, Seguimiento y Evaluación del Presupuesto descansan sobrela organización institucional que se muestra en el esquema siguiente, dondetambién se indica el flujo de actividad que conlleva la formulación presu-puestaria.

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II.5.2. Las instituciones en la aprobación del presupuesto

Para el proceso de aprobación interviene tanto el Ejecutivo como el Legisla-

tivo, con las siguientes instancias:

En el Poder Ejecutivo:

Ø Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Ø Presidencia de la República

En el Poder Legislativo:

Ø Primera Secretaría de la Asamblea nacional

Ø Junta Directiva de la Asamblea Nacional

Ø Comisión Económica de la Asamblea

El siguiente esquema muestra el flujo de actividades con las instancias y ac-ciones que cada una desarrolla en el proceso de aprobación del presupuesto.

Flujo de la aprobación del presupuesto

Poder Ejecutivo Poder Legislativo


Ministerio de Hacienda y CréditoPúblico: Elaboración del Proyecto de

Presupuesto

(1)

Presidencia de la República

(2)

Sanción

(9)

Promulgación

(10)

Junta Directiva de la AsambleaNacional

(4)

Presentación en Plenario

(5)

Primera Secretaría de la AsambleaNacional

(3)

Comisión Económica(Dictamina el Proyecto)

(6)

Aprobación en el Plenario

(7)

Firma del Presidente y Secretariode la Asamblea Nacional

(8)




II.6. Intereses de la sociedad civil

El conocimiento sobre la organización del Estado y la forma cómo ésta se

dispone alrededor del ejercicio presupuestario cada año, es de gran impor-tancia para los organismos de la sociedad civil en cuanto permite identificarlas diferentes instancias donde podrán efectuar sus gestiones e incidenciaspara lograr los cambios que deseen realizar en el PGR.

Con este conocimiento podrán, además, identificar nombres de los titularesde cada Ministerio e instancia dentro del mismo, lo que facilita su labor deincidencia. Los organismos que trabajan para el sector educación, salud, medioambiente, etc., conocerán de antemano las instancias que están realizandolos cálculos del presupuesto y podrá dirigirse con mayor propiedad o citarlos

en sus solicitudes.En los capítulos siguientes se informarán las fechas en que se realiza cadaacción presupuestaria, nombrándose también las instancias organizativasencargadas de efectuar dichas acciones.

1. Centralización Administrativa, es una forma de organización administrativa integra-da en un régimen jerarquizado, en donde los órganos se estructuran unos respecto aotros, de arriba hacia abajo, formando una unidad que se logra y se mantiene envirtud de las determinaciones del Presidente de la República. Los Ministerios de Esta-do son entes centralizados, no tienen autonomía de ningún t ipo, patrimonio ni perso-

nalidad jurídica propia.Desconcentración Administrativa, es una forma de organización administrativa en lacual un órgano centralizado confiere autonomía técnica a un órgano de su dependen-cia para que ejerza una competencia limitada a cierta materia o territorio. El entegubernamental que tiene administración desconcentrada no tiene patrimonio propioni personalidad jurídica, su estatus legal y presupuesto devienen del Ministerio al queestán vinculados jerárquicamente.

Descentralización Administrativa, es una forma de organización administrativa en lacual se confiere a través de una ley a un órgano, autonomía técnica y administrativapare ejercer determinada competencia administrativa. Se le otorga patrimonio propioy personalidad jurídica, existiendo control o tutela del Presidente de la República odel Ministerio al que estén vinculados. El Director del ente es nombrado por el Presi-

dente de la República o por la autoridad establecida de acuerdo a su Ley Creadora.Rectoría Sectorial, es el vínculo del órgano de administración centralizada con losentes de administración desconcentradas o descentralizadas; y se ejerce por medio deinstrucciones y direcciones sobre las actividades que éstos deben realizar de acuerdo alas estrategias y políticas del sector. Los entes gubernamentales proponen sus planes,programas, inversiones y presupuestos al Ministerio correspondiente o al Presidentede la República en su caso.




Coordinación armónica: El Poder Ejecutivo como parte integrante del Estado actua-rá armónicamente coordinado con los demás Poderes del Estado, con los GobiernosRegionales de las Regiones Autónomas y los Gobiernos Municipales, todo de acuerdoa la Constitución Política y las leyes.

2. Artículo 150. Son atribuciones del Presidente de la República, las siguientes:1. Cumplir la Constitución Política y las leyes, y hacer que los funcionarios bajo sudependencia también las cumplan.2. Representar a la Nación.3. Ejercer la facultad de iniciación de la ley de derecho al veto, conforme se estableceen la presente Constitución.4. Dictar decretos ejecutivos en materia administrativa.5. Elaborar el proyecto de Ley del Presupuesto General de la República y presentarloa consideración de la Asamblea Nacional para su aprobación, y sancionarlo y publi-carlo una vez aprobado.6. Nombrar y remover a los ministros y viceministros de Estado, presidentes o direc-tores de entes autónomos y gubernamentales, jefes de misiones diplomáticas y demásfuncionarios, cuyo nombramiento o remoción no está determinado por otro modoen la Constitución y en las leyes.7. Solicitar al Presidente de la Asamblea Nacional la convocatoria de sesiones extraor-dinarias durante el período de receso de la Asamblea Nacional para legislar sobreasuntos de urgencia.8. Dirigir las relaciones internacionales de la República. Negociar, celebrar y firmarlos tratados, convenios o acuerdos y demás instrumentos que establece el inciso 12 delartículo 138 de la Constitución Política, para ser aprobada por la Asamblea Nacional.9. Decretar y poner en vigencia la suspensión de derechos y garantías en los casosprevistos por esta Constitución Política, enviar el decreto correspondiente a la Asam-

blea Nacional en un plazo no mayor de setenta y dos horas para su aprobación, modi-ficación rechazo.10. Reglamentar las leyes que lo requieran, en un plazo no mayor de sesenta días.11. Otorgar órdenes honoríficas y condecoraciones de carácter nacional.12. Organizar y dirigir el gobierno.13. Definir la economía del país, determinando la política y el programa económicosocial. Crear el Consejo Nacional de Planificación Económica y Social que le sirva deapoyo para dirigir la política económica y social del país. En el Consejo estarán represen-tados las organizaciones empresariales, laborales, cooperativas, comunitarias y otrasque determine el Presidente de la República.14. Proponer a la Asamblea Nacional, listas de candidatos para la elección de los ma-gistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Supremo Electoral, del Contralor

y Subcontralor General de la República, y del Superintendente y Vicesuperintendentede Bancos y otras Instituciones Financieras.15. Presentar a la Asamblea nacional, personalmente o por medio del Vicepresidente,el informe anual y otros informes y mensajes especiales.

16. Proporciona a los funcionarios del Poder Judicial el apoyo necesario para hacerefectivas sus providencias sin demora alguna.17. Las demás que le confieren esta Constitución y las leyes.




III. Proceso de Formulación del Presupuesto

El presupuesto es un proceso con tres fases muy definidas que son: la formu-lación; la ejecución; seguimiento y evaluación. En este capítulo se abordaráel proceso de Formulación presupuestaria.

Dentro del Estado existe el Sistema Integrado de Gestión Financiera, Admi-nistrativa y Auditoría (SIGFA) manejado por el Ministerio de Hacienda yCrédito Público (MFCP). Este sistema reúne una serie de manuales y nor-mas técnicas que le permiten al Ministerio realizar el trabajo presupuestario,administrativo y de auditoría.

Entre éstos está el Manual de Formulación Presupuestaria, el cual integra el

conjunto de material técnico que orienta las etapas de planificación de lospresupuestos públicos de los organismos gubernamentales. En este Manualse analizan los conceptos básicos, etapas, procesos y elementos técnicos queregulan cada año. La tarea a cargo de los organismos que conforman el Go-bierno Central y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que lo condu-ce, que culmina con la Ley del Presupuesto General de la República.

Los artículos de la Constitución Política antes citados, la Ley 51 en su Capí-

tulo III. Formulación del Presupuesto que abarca los artículos del 13 al 23; laLey 290 antes descrita y apoyados por el Manual de Formulación del Presu-

puesto, forman el marco jurídico y metodológico de la formulación del PGR.

La Formulación del presupuesto es la primera etapa del proceso presupues-tario, que se impulsa anualmente en los organismos objetos de presupuesta-ción. Se analiza, discute y aprueba al nivel del Poder Ejecutivo y de la Asam-blea Nacional hasta la sanción y promulgación de la Ley General del PGR.

La formulación se deriva de los Planes de inversión y de Gestión de medianoplazo de cada organismo en el marco de las políticas económicas, fiscales yglobales del Gobierno.

El proceso presupuestario en sus tres fases: Formulación, Ejecución y Eva-luación, se realiza del 1ro. de abril al 31 de marzo del siguiente año. La fase

de Formulación inicia el 1ro. de abril y concluye el 31 de diciembre y seconcibe compuesto por procesos distintos que tienen tres etapas definidas:

1. Etapa de Formulación

2. Etapa de Discusión

3. Etapa de Aprobación



Proceso de Formulación del Presupuesto 27

III.1. Etapa de Formulación

Es la etapa de programación de la formulación presupuestaria en los organis-

mos en el nivel institucional y programático; y en el Ministerio de Hacienday Crédito Público en el nivel global y sectorial.

En el trabajo de planificación de mediano plazo los organismos son orienta-dos técnicamente por la Dirección General de Presupuesto y los responsa-bles del Sistema Nacional de Inversión Pública.

En la etapa de formulación del presupuesto se realizan acciones paralelas ysecuenciales. En total estas acciones son 15, y se efectúan en cuatro fechasprogramadas:

1. Del 1ro. de abril al 30 de junio de cada año.

2. Del 1ro. de mayo al 30 de junio de cada año.

3. Del 1ro. de junio al 15 de julio de cada año.

4. Del 15 de julio al 20 de agosto de cada año.

Una secuencia gráfica que combina las fechas, acciones y responsables deestas acciones, es la que se muestra a continuación.

III.1.1. Fecha 1: Del 1ro. de abril al 30 de junio de cada año

Acciones Responsable

Ø Ministerio deHacienda y CréditoPúblico

Ø Banco Centralde Nicaragua

Ø Ministerio de

Fomento, Industria yComercio

Ø Presidencia de laRepública

1. Elaboran las directrices que servirán de base a losorganismos que están sujetos al PGR. Estas direc-trices son de dos tipos: las políticas y la cantidadgeneral de impuestos que se calcula van a obtenerpara ese período presupuestal.




III. 1.2. Fecha 2: Del 1ro. de mayo al 30 de junio de cada año


III.1.3. Fecha 3: Del 1ro. de junio al 15 de julio de cada año


2. Ajustan sus objetivos de gestión y de cambiosorganizativos; realizan proyección para el año si-guiente, pero también la perspectiva de tres años.Luego definen esas proyecciones en: Programas,Proyectos y Actividades.

3. Hacen revisión preliminar de la red programáticadel organismo.

4. Discuten y analizan las proyecciones en el marco delos objetivos y prioridades con varios escenarios degestión que les han dado las máximas autoridadesde su organismo.

Unidades Ejecutorasde Programas/DAF

Unidades Ejecutorasde Programas/DAF

5. Definen sus prioridades y políticas institucionales. Autoridad Superiordel Organismo

6. Definen las políticas presupuestarias y directricesfinancieras para el año siguiente.

Ministerio deHacienda y CréditoPúblico/GabineteEconómico/Presidenciade la República

7. Comunican a las máximas autoridades de los orga-nismos de las políticas y directrices definidas en elpunto 6, para que les sirvan de base para la formu-lación de sus anteproyectos de presupuesto.

Ministerio deHacienda y CréditoPúblico/DirecciónGeneral de Presupuesto





III.1.4. Fecha 4: Del 15 de julio al 20 de agosto de cada año


8. Analizan sus políticas y metas definidas en el pun-

to 2 para el mediano plazo, a fin de fijar políticaspresupuestarias concretas que sean consistentes conel punto 7.

Autoridad Superior delOrganismo

9. Definen y cuantifican el financiamiento del presu-puesto incluyendo todas las fuentes. Establecenprioridades con respecto a los servicios, en el con-texto de las directrices globales.

10. Definen cantidad y calidad de las metas de bienesy servicios y los insumos que se requieren para surealización.

Autoridad Superior delOrganismo/ Direcciones dePlanificación/DAF

Unidades Ejecutoras dePrograma

11. Aplican la estimación de precios a la demanda deinsumos reales para la prestación de los serviciosque les corresponden, para definir los créditos pre-supuestarios requeridos. En esta tarea se trabajanvarias opciones de relación de recursos financierosvs. metas, para ser utilización en la decisión de lasautoridades del Programa, bajo el criterio de cos-

Unidades Ejecutoras deProyectos y/oActividades

12. Consolidan y verifican la coherencia de los objeti-vos y metas del programa en cada una de las alter-nativas propuestas.

Unidades Ejecutoras dePrograma





En esta primera etapa de la fase de formulación, queda terminado el Ante-proyecto de Presupuesto de cada organismo para ser enviado al Ministeriode Hacienda y Crédito Público.

Es importante destacar que son los organismos los que contabilizan sus po-

líticas sectoriales, así el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes cuan-tifica su política en cada uno de los números que conforman su presupuesto.Lo mismo sucede con el Ministerio de Salud, el Ministerio de Fomento,Industria y Comercio, etc.

También debe subrayarse que el proceso de elaboración se pone en marchacon la carta que envía el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con lasdirectrices de políticas macroeconómicas y montos de los ingresos a recau-dar. O sea, que los diferentes organismos a presupuestarse tienen delimitadauna política y un monto de ingresos determinados, los cuales solamentedeberán ajustar a sus prioridades.

13. Consolidan todos los programas en el nivel

institucional y verifican la coherencia con los objetivos y metas del programa de cada una de lasopciones calculadas.

DAF

14. Discuten con los directores de programas de laDAF y de Planificación, y aprueban el antepro-yecto de presupuesto del organismo.

15. Remite al Ministerio de Hacienda y Crédito Pú-

blico, el anteproyecto de Presupuesto. Cuando elanteproyecto sobrepasa las directrices gubernamen-tales definidas en el punto 6, anexará la explica-ción de ese exceso indicando prioridades.

Autoridad Superior del

Organismo




III.2. Etapa de Discusión

En esta etapa se realizan análisis entre los Organismos y el Ministerio de

Hacienda y Crédito Público para la definición de alternativas, con el Gabi-nete Económico y la Presidencia para decisiones finales antes de enviar elProyecto de Ley a la Asamblea Nacional.

La realización de esta etapa se logra en una sola fecha:

5. Del 20 de agosto al 17 de septiembre de cada año.

Una secuencia gráfica que combina las fechas, acciones y responsables deestas acciones, se muestra a continuación:

III.2.1. Fecha 5: Del 20 de agosto al 17 de septiembre de cada año


16. Verifica que los anteproyectos estén estructuradosde acuerdo a los siguientes aspectos:

a) Cumplimiento de las políticas presupuestariasdefinidas.

b) Técnica y financieramente sustentados.

c) Coherencia entre las políticas y objetivosinstitucionales y sectoriales, y con respectoa la producción de bienes y servicios.

Elabora con los proyectos de los organismos unaprimera versión global del Proyecto de PGR identi-ficando las inconsistencias y eventuales opciones.

Ministerio deHacienda y Crédito

Público/DirecciónGeneral de Presupuesto

17. Reuniones de discusión y análisis de los antepro-yectos de presupuesto con las autoridades de cada

organismo.

Ministerio deHacienda y Crédito

Público/Autoridades delos Organismos





En esta segunda etapa se elabora por parte del Ministerio de Hacienda yCrédito Público la primera versión del Proyecto de PGR, consolidando to-dos los Proyectos de Presupuesto de los organismos estatales. Este es discuti-do con cada organismo para luego elaborar la segunda versión del Presu-

puesto global. Después es remitido para su consideración al Gabinete Eco-nómico y a la Presidencia de la República.

III.3. Etapa de Aprobación

La aprobación la efectúa la Asamblea Nacional; y la ulterior promulgación ypublicación de la Ley anual respectiva, es responsabilidad del Poder Ejecuti-vo .

Esta tercera etapa de la fase de Formulación del presupuesto, se realiza entres fechas diferente con cinco acciones.

6. Del 17 de septiembre al 10 de octubre de cada año.

7. Del 10 al 15 de octubre de cada año.

8. Del 16 de octubre al 31 de diciembre de cada año.

Una secuencia gráfica que combina las fechas, acciones y responsables deestas acciones, es la que se muestra a continuación:

18. Elabora la segunda estructura global del Proyecto

de PGR basada en los consensos y diferencias de-rivadas de las reuniones indicadas en el punto an-terior. Esta nueva versión se presenta para resolu-ción del Gabinete Económico de la Presidenciade la República.





III.3.1. Fecha 6: Del 17 de septiembre al 10 de octubre de cada año


III. 3.2. Fecha 7: Del 10 al 15 de octubre de cada año


III. 3.3. Fecha 8: Del 16 de octubre al 31 de diciembre de cada año


19. Discusión y aprobación del Proyecto de Presupues-to General e Institucional a nivel del Gabinete Eco-nómico y del Presidente de la República.

Gabinete Económicoy Presidencia de laRepública

20. Ajustes finales resultantes de las decisiones de laPresidencia de la República y elaboración del Pro-yecto de Ley de PGR, con sus documentos de so-porte.


21. Preparación final y remisión del Proyecto de Leyde Presupuesto a la Asamblea Nacional.

Presidencia de laRepública

22. Prepara dictamen, discute y aprueba la Ley de PGRy la remite a la Presidencia para su sanción.

Asamblea Nacional

23. Sanciona y promulga la Ley Anual de Presupuestopara el ejercicio siguiente.

Presidencia de laRepública




En esta tercera etapa, el PGR es discutido y aprobado por el Gabinete Eco-nómico y por la Presidencia de la República, la que lo envía nuevamente alMinisterio de Hacienda y Crédito Público para que realice los ajustes finales

y lo remita con sus documentos soportes a la Asamblea Nacional.La Asamblea Nacional prepara dictamen, discute y aprueba la Ley del PGR;lo envía a la Presidencia, la que sanciona y promulga la Ley Anual de PGRpara el siguiente año.

III.4. Intereses de la sociedad civil

En la fase de elaboración del PGR, la sociedad civil puede hacer sentir supresencia con mucha propiedad haciendo propuestas concretas, por medio

de comisiones organizadas para incidir en cada etapa de la formulación delpresupuesto.

Es en estas fechas donde se estructura el Presupuesto de Gastos del país, portanto, es indispensable la participación de la ciudadanía; primero deman-dando que este proceso sea realmente un proceso público, que sea conocidopor toda la sociedad; y, en segundo lugar, que sea un proceso consensuadocon todos los sectores afectados por este presupuesto.

Por lo general este proceso se lleva a cabo a puerta cerrada y sólo al final,cuando el presupuesto pasa a la discusión en el Gabinete Económico y la

Presidencia, se da a conocer en el CONPES y ni siquiera se coloca en lapágina Web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Un aspecto importante a manejar son las restricciones legales que tiene elPresupuesto de Gasto, que dejan poco margen para hacer modificaciones enel mismo, entre las cuales están: el pago a la deuda al que se le debe asignar surespectivo pago de intereses y amortización —por ejemplo, para el 2001 estepago representó el 19.84 por ciento del gasto total—, los compromisos con-traídos con los organismos multilaterales como el BID, FMI y BM. Todosestos aspectos son necesarios tomarlos en consideración. Se puede lograr una

nueva distribución de los gastos en los sectores, en los salarios, en las priori-zaciones de los proyectos, etc., pero dependerá de las restricciones del gastopúblico en ese período, y de la capacidad de persuasión que tenga la sociedadcivil.




Para realizar este trabajo es necesario crear mecanismos tanto dentro de lasestructuras estatales como en la sociedad civil organizada, le corresponde aesta última impulsar esos mecanismos.

Mecanismo estatal

En las estructuras estatales se podrían crear comisiones o mesas de trabajosectoriales, donde se discuta todo el proceso de formulación del presupuestocon presencia activa de la sociedad civil hasta lograr un consenso entre laspartes. Esto permitiría que el Estado cumpla con el mandato constitucionalde hacer del presupuesto un documento público, pero, además, consensuadocon la sociedad civil para estar a la altura de la modernización en la conduc-ción del Estado en cuanto a participación ciudadana.

Mecanismos en la sociedad civil Los mecanismos que podría utilizar la sociedad civil para realizar el trabajode incidencia en la fase de elaboración, son la formación de comisiones espe-

cializadas en cada una de las etapas de la elaboración del presupuesto:

En la primera etapa de la formulación se debería incidir en la propuesta de po-lítica que emite el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que sirve comodirectriz para la formulación del presupuesto. Para ello sería convenienteconformar una comisión de políticas. Dicha comisión debería hacer su pro-puesta y trabajar con la incidencia entre el 1ro. de abril y el 30 de junio.

Desde ese momento se están determinando los montos y prioridades de gas-tos, tanto para los gastos corrientes como para los gastos de capital en dondeestán presentes los proyectos sectoriales.

En la segunda etapa de la formulación se podrían conformar comisiones secto-

riales que incidan en la elaboración de los presupuestos de cada sector, talescomo: salud, educación, producción. Además, podría incidirse en el Minis-terio de Hacienda y Crédito Público cuando esté consolidando los presupues-tos sectoriales para elaborar el Proyecto de PGR.

De esa misma forma se puede influir en el Gabinete Económico y en la Pre-sidencia de la República a través del CONPES, antes que el presupuesto seaaprobado por la Presidencia. Esta incidencia tendría que realizarse en lasfechas en que se efectúan estas actividades. Fechas comprendidas entre el 20de agosto y el 17 de septiembre. Es en esos momentos donde podrían surgirlas comisiones o mesas de trabajo de cada Ministerio y los Organismos esta-




tales presupuestables, donde esté presente la sociedad civil con sus diferentescomisiones que atienden el presupuesto.

En la tercera etapa la indicencia tendría lugar en la Asamblea Nacional, ésta

sería la última instancia para someter la propuesta que realizaría la sociedadcivil organizada, para lo que podría también estructurarse una comisión espe-

cializada en ese tipo de trabajo.

Lo importante es realizar la propuesta de forma consensuada. Las comisio-nes de incidencia podrían ser las tres que se proponen, dos, o una; lo relevan-te es que la sociedad civil decida realizar este tipo de trabajo que está ligadomuy estrechamente a su quehacer con los diferentes sectores para los cualestrabaja.

De no poder incidir en la creación de las comisiones o mesas de trabajo sec-

toriales en cada Ministerio y Organismo presupuestado en este año, la socie-dad civil podría ejercer la incidencia con el titular de la cartera de cada unode ellos, solicitándoles audiencias para exponer sus propuestas, y en últimainstancia enviarles dichas propuestas. Pero es conveniente iniciar esa gestiónbajo cualquier mecanismo.



Proceso de Ejecución del Presupuesto 37

IV. Proceso de Ejecución del Presupuesto

En el Proceso de Ejecución se efectúan las actividades presupuestadas en lafase de formulación, dentro de un marco jurídico y normativas que lo orde-nan y regulan en cada momento.

El marco jurídico de la ejecución está contenido en el Capítulo V. Ejecución,que comprende los Artículos del 27 al 34 de la Ley 51; los Manuales de

Programación de la Ejecución presupuestaria y del Régimen de Modificaciones

presupuestarias aprobados por Decreto Ministerial de febrero de 1997. Así como por el Manual del Análisis Presupuestario, Manual de Seguimiento y

Evaluación y el Manual de Registros de la Ejecución presupuestaria de Gastos,entre otros

Cada uno de esos artículos y manuales norman los procedimientos del pro-ceso de ejecución presupuestaria, el cual tiene dos momentos esenciales ensu desarrollo:

1. La Planificación de la Ejecución presupuestaria.

2. Las Modificaciones presupuestarias.

IV.1. La Planificación de la Ejecución presupuestaria

La programación de la ejecución consiste en una previsión dinámica paracada uno de los subperíodos del ejercicio presupuestario, de las realizacionesen cuanto a productos terminales e intermedios; de requerimientos de recur-sos reales y financieros, así como de la tecnología de producción adecuadapara llevar a cabo dichos productos y contar en tiempo oportuno con talesrecursos. Por tanto, esta es una tarea previa a la ejecución que debe ser actuali-zada periódicamente durante todo el ejercicio presupuestario, de acuerdo alavance de la gestión y la disponibilidad de recursos.

El Manual de Proceso de Programación de la Ejecución establece los procedi-

mientos para la operación de las unidades ejecutoras y de todas las depen-dencias vinculadas al proceso de programación de la ejecución presupuesta-ria, y expresa que desde hace años las Leyes Anuales de Presupuesto contie-nen la siguiente disposición:




“Todos los organismos sujetos a las disposiciones de la Ley de Régimen Pre-supuestario, deben presentar al Ministerio de Hacienda y Crédito Públicosu programación trimestral, detallada por mes, de la ejecución física y finan-

ciera del presupuesto de gastos. Esta presentación se efectuará anticipada-mente en las fechas y condiciones que establezca el Ministerio de Hacienday Crédito Público por medio de la Dirección General de Presupuesto.”

Los organismos que integran el Gobierno Central deben programar la ejecu-ción física y financiera de cada uno de los programas presupuestarios de cadaejercicio, con el fin de garantizar una correcta ejecución y compatibilizaciónde la producción esperada con los recursos disponibles.

La programación de la ejecución se define en tres niveles:

a. Gestión operativa, realizada en cada Programa.

b. Gestión institucional, entre los Programas y Autoridades superiores delorganismo.

c. Gestión global, en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Las acciones que se realizan en cada uno de estos niveles se muestran gráfica-mente a continuación:

• Esta gestión institucional consiste en

establecer las referencias para el segui-miento y monitoreo de las ejecucionesy de la aplicación de los recursos físicosy financieros, para garantizar, además,tomar las medidas correctivas para ellogro de los objetivos.

b. Gestión institucional, entre losProgramas y Autoridades superioresdel organismo.

a. Gestión operativa,que es realizada en cada Programa.

• Cada Programa presupuestario de cadaorganismo del Gobierno Central: pro-grama los recursos humanos y materia-

les que necesitan los programas, sobrela base de una adecuada corresponden-cia entre los Directores de los Progra-mas y las áreas responsables de contra-taciones y administración de bienes yde personal, y con las DAF respectivas.




IV.2. Las Modificaciones presupuestarias

Las modificaciones presupuestarias son variaciones a los créditos original-mente aprobados por la Ley de Presupuesto, que ocurren durante la ejecu-ción presupuestaria.

Se originan por sobreestimaciones o subestimaciones de los créditos autori-zados a cada Programa en la Ley de Presupuesto, incorporación de nuevosprogramas, reajustes que se efectúen al presupuesto a causa de situacionesque afecten el equilibrio macrofiscal o debido a circunstancias de tipo co-yuntural no previstas. Estas modificaciones tienen su base legal en el Artícu-lo 112 de la Constitución de la República —ya analizado en un capítuloanterior. Asimismo en los Artículos 4, 31, 33 y 34 de la Ley 51.

Las modificaciones al presupuesto están normadas por el Manual de Procedi-

miento de Modificaciones presupuestarias. En él se indica que es el Ministeriode Hacienda y Crédito Público a través de la Dirección General de Presu-puesto, el que sistematiza el procedimiento de requerimiento y aprobaciónde las modificaciones presupuestarias, durante la ejecución del presupuesto.

Y tanto las unidades ejecutoras de los organismos, como los analistas presu-puestarios de las respectivas Direcciones de Administración Financiera (DAF)y de la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Cré-dito Público, deberán operar en la forma indicada en ese documento.

• Compatibiliza las solicitudes de egresosde los organismos con las proyeccionesde ingresos de la Tesorería General de

la República y otras fuentes de finan-ciamiento.

• Controla los déficit presupuestarios ode caja.

• Permite que la solvencia del sector pú-blico no se deteriore por la posterga-ción de los pagos.

c. Gestión global, en el Ministerio deHacienda y Crédito Público.




En ese Manual se presentan las normativas, instructivos, formularios y refe-rencias conceptuales sobre la modificación presupuestaria.

Por ello se hace necesario comprender la terminología que conlleva las mo-

dificaciones presupuestarias, entre las cuales están:a. Carácter indicativo y limitativo de los créditos.

b. Niveles de competencia para la Aprobación de Modificaciones presu-puestarias.

IV.2.1. Carácter indicativo y limitativo de los créditos

El carácter indicativo implica que las asignaciones de crédito podrán modi-

ficarse según las necesidades de la ejecución, sin que se requiera la autoriza-ción del MHCP-DGP. La DAF sólo deberá informar dicha modificación ala Dirección General de Presupuesto, y si en el término de cinco días hábilesde recepcionada la comunicación no se realizan observaciones, se da porvalidada la modificación.

El carácter indicativo de los créditos aplicados en la distribución institucionaly programática se define anualmente en las Normas de Ejecución y Control

Presupuestario.

IV.2.2. Niveles de competencia para la Aprobación de Modificacionespresupuestarias

También en los manuales de la ejecución presupuestaria existen diferentesniveles de competencia para la aprobación de las modificaciones del presu-puesto, que pueden subdividirse en: (1) Modificaciones de la Estructuraprogramática; y (2) Modificaciones de Créditos presupuestarios.

1. Modificaciones de la Estructura programática

La modificación de la estructura programática consiste en la creación o eli-minación de actividades específicas y obras en que se desagregan los progra-mas, subprogramas, categorías equivalentes y proyectos.

Estas modificaciones a la estructura del presupuesto en cada uno de los Mi-nisterios y Organismos presupuestados deberán ser aprobadas por la Direc-




ción General de Presupuesto, sin perjuicio de los posteriores actos adminis-trativos necesarios para producir las modificaciones en los créditos y fuentede financiamiento.

La solicitud deberá contener la nueva estructura con su respectiva clasifica-ción por finalidad y función, unidades ejecutoras, descripciones de las cate-gorías programáticas y producción o metas a alcanzar.

Es decir, estas modificaciones tienen dos gestiones a realizar: la primera serála aprobación de dicha modificación en la Dirección General de Presupues-to; la segunda, se deberán hacer las gestiones para que se aprueben las modi-ficaciones en los créditos y las fuentes de financiamientos que hayan cambia-do al haber transformado la estructura.

2. Modificaciones de Créditos presupuestarios

Las modificaciones de créditos presupuestarios son de diversas formas, y sonatendidas en diferentes instancias gubernamentales, entre estas modificacio-nes e instancias están:

A. Traslado de créditos de gasto de capital y aplicaciones financieras a gas-tos corrientes.

B. Modificaciones al “Grupo 1–Servicios personales”.

C. Ampliación de créditos totales por organismo, con incremento.

D. Modificación de créditos entre proyectos.

E. Traslados de créditos entre Programas de “Partidas no asignables a Orga-nismos”.

F. Traslado de créditos dentro del organismo, “Servicio de la Deuda”.

G. Utilización de la partida de “Imprevisto” para refuerzo de créditos de losOrganismos del PE.

H. Modificaciones de créditos entre programas, subprogramas o categoríasequivalentes de un mismo organismo.

I. Modificación del objeto del gasto dentro de cada programa, subprogramao categoría equivalente, excepto lo establecido en las Normas de Ejecu-ción Presupuestaria.




De forma gráfica se pueden observar las modificaciones presupuestarias tan-

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to en sus créditos como en su estructura programática, así como los organis-mos que son encargados para aprobar dichas modificaciones, como se mues-tra a continuación:

Fuente: Manual de Proceso de Procedimientos de Modificaciones Presupuestarias.

IV.3. Intereses de la sociedad civil

En la ejecución presupuestaria por lo general se modifica el PGR por dife-rentes motivos, hecho que debe ser del conocimiento de los organismos de lasociedad civil que se hayan involucrado en la formulación del presupuesto.

Por tanto, es necesario para estos organismos conocer las instancias y formas

en que se realizan las modificaciones, a fin de facilitar la incidencia que po-drían realizar si dichas modificaciones afectan proyectos o acciones centralespara el sector para el cual trabaja.

Se podría lograr que los organismos de la sociedad civil que atienden a unsector determinado queden de forma sistemática ligados al Ministerio y or-ganismos estatales que ejecutan las acciones presupuestadas, en las progra-




maciones trimestrales que cada uno realiza en el presupuesto aprobado yestar, por tanto, enterados, asegurando, además, su participación en la deter-minación de estas modificaciones.

No basta estar presente en la formulación para incidir en el presupuesto,debe cuidarse muy de cerca su ejecución para que la incidencia sea efectiva.

V. Proceso de Evaluación del Presupuesto

El seguimiento y la evaluación de la ejecución presupuestaria es una etapadel proceso presupuestario cuyo objetivo es asegurar y verificar el uso ópti-mo de los recursos públicos. Esto indica que la evaluación del presupuesto seinicia con el seguimiento de la ejecución del mismo.

Existe el Manual de Seguimiento y Evaluación Presupuestaria que integra elconjunto de manuales, normas y procedimientos técnicos que orienta lasetapas de programación, gestión y evaluación de resultados del sistema pre-supuestario público de Nicaragua. Dicho sistema se basa en normas institu-cionales, legales y reglamentarias vigentes.

También existe un marco legal y normativo que exige a la administración, elseguimiento y la información periódica sobre resultados físicos y financierosde la gestión. Este marco legal está constituido por artículos de la Constitu-ción ya expuestos, y por el Capítulo VI . Control y Evaluación que contiene

los Artículos del 35 al 39, este último expresa textualmente que: “El Presi-dente de la República por conducto del Ministerio de Finanzas, someterá ala Asamblea Nacional el informe de la liquidación del Presupuesto a mástardar el 31 de marzo del nuevo Año Fiscal.”

Todo esto permite que se desarrolle técnicamente el seguimiento y la evalua-ción desde el nivel de microgestión en cada organismo hasta el nivel de lasmáximas autoridades del Gobierno. Verificando la eficiencia de la ejecuciónde los Programas y Proyectos en el marco de las prioridades determinadas enlos planes anuales y de mediano plazo en materia económica, social, de in-versiones y de prestación de servicios públicos.

En el contenido de ese Manual se aprecia que el seguimiento y la evaluaciónde la gestión presupuestaria, producen información valiosa para actualizarcada año la planificación y programación de metas presupuestariasmultianuales, esenciales para el ordenamiento de la gestión pública.



Proceso de Evaluación del Presupuesto 45

V.1. Normas de Ejecución y Control presupuestario

Estas normas son elaboradas cada año y publicadas por el Ministro de Ha-

cienda y Crédito Público, un ejemplo de la forma en que son publicadas semuestra a continuación:

Normas de Ejecución y Control Presupuestario para el año 2000

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público en uso de las facultades que leconfieren los Artículos 9 y 40 de la Ley 51, Ley del Régimen Presupuestario ysus modificaciones, dicta:

Las siguientes Normas de Ejecución y Control que regirán la ejecución delos egresos del PGR del año 2000.

1. Ámbito de Aplicación2. Del Financiamiento

3. Responsabilidad del Control de la Ejecución

4. Créditos Presupuestarios

5. Modificaciones al Presupuesto

6. Programación de la Ejecución

7. Ejecución Presupuestaria

8. Servicios Personales

9. Servicios Básicos10. Arrendamientos

11. Viáticos al interior

12. Viáticos al exterior

13. Combustibles

14. De los Bienes de uso y Proyectos de Inversión

15. De las Transferencias

16. Del Servicio de la Deuda Pública

17. Anticipos para Gastos menores

18. Del Control de los Bienes del Estado

19. Liquidación del Presupuesto

20. Sanciones

21. Disposiciones finales




Dado en la ciudad de Managua, a los un día del mes de enero del año dosmil.

Esteban Duque EstradaMinistro de Hacienda y Crédito Público

Estas fueron las normas que se implementaron para la formulación del pre-supuesto del 2001, con esas 21 normas se formularon, ejecutaron y evalua-ron los componentes del Presupuesto de Gastos de ese año.

Detalles de estas normas no se pudieron conseguir para anexarlas en estedocumento, pero su conocimiento es indispensable para terminar de com-prender el proceso presupuestario y realizar la incidencia sobre el mismo conmayor propiedad.

V.2. Contenido de la Ejecución presupuestaria

Como se observa, cada uno de los temas de estas normas son los mismos quese utilizan para la formulación del presupuesto, por lo que cada norma debe-rá contener los indicadores de medición de cada acción presupuestada.

La evaluación es muy importante dado que la formulación del próximo pre-supuesto tiene como base la evaluación del presupuesto anterior, es, por tan-to, su punto de partida. Por ello, en la evaluación debe quedar claro hastacuáles son las actividades de los proyectos y programas que se realizaron ycuáles son los que deben entrar en los próximos presupuestos hasta ser fina-lizados. Asimismo debe quedar claro el nivel de ejecución logrado en las acti-vidades presupuestadas en cada uno de los sectores.

Esta evaluación es muy poco conocida por la ciudadanía. Se conoce más laformulación, pero la evaluación queda totalmente encerrada en los Ministe-rios y Organismos presupuestados.

V.3. Parámetros para el Análisis del presupuesto

Existen parámetros utilizados en otros países para realizar esta intervenciónde la sociedad civil en el presupuesto, entre otros son: El análisis económicoy fiscal; el análisis del proceso presupuestario; el análisis de la política tributaria




y de ingreso; análisis de sectores específicos; análisis de impacto; análisis ymonitoreo de presupuestos municipales.

El análisis económico y fiscal. Consiste en analizar las implicaciones del

presupuesto sobre la economía en su conjunto. En este sentido, las variablesa medir son: si con el presupuesto se aumentó o no el déficit fiscal y el montode la deuda; si se garantiza el crecimiento de la economía con el gasto públi-co presupuestado o se logra con inversión en infraestructura; si se incrementao disminuye el desempleo; si se mejoran o no las condiciones económicas degrupos determinados.

El análisis económico–fiscal se logra con el estudio de los objetivos y metasdel presupuesto, teniendo como producto generalmente criticar los supues-tos de las proyecciones del gobierno, como por ejemplo el incremento de la

energía, gas y combustibles, que encarecen la producción y el nivel de vidade forma generalizada.

El análisis del proceso presupuestario. Consiste en descripción pormenori-zada del proceso presupuestario, sus actores en cada etapa y las característi-cas del marco legal así como el entorno político institucional. Tiene comoproducto la evaluación del grado de apertura, el nivel de transparencia y lasposibilidades de incidir en cada una de ellas, así como las posibilidades dedisponer de información en espacios de discrecionalidad y vacíos legales.

El presente documento en sus capítulos II, III, IV, y V, es ejemplo de este

análisis, aunque más enfocado a la información del proceso mismo.El análisis de la política tributaria y de ingreso. Reconoce las característicasparticulares de las fuentes de ingreso del país y las limitaciones de la capaci-dad de recaudación del gobierno. Analiza las características del sistema tri-butario, si es regresivo o progresivo; el tipo de impuesto que cobra, la basegravable que abarca y la eficiencia del sistema en general; para proponerestrategias de reestructuración que permitan aumentar la capacidad recaudato-ria, lo que generará aumentos de los gastos para cubrir prioridades sin déficitfiscal.

Este análisis ya fue realizado en Nicaragua como elemento esencial de la mo-dernización del Estado que conllevan las medidas neoliberales, habiéndoselogrado incrementos sustanciales en la recaudación de los ingresos tributa-rios, con el agravante que al ser regresivos no aportan a la distribución equi-tativa del ingreso, factor importante en el empobrecimiento exagerado deamplios sectores de la población del país




Análisis de sectores específicos. Consiste en reconocer la importancia que sele asigna a un sector específico, como educación y salud. Analiza la forma enque distribuyen los recursos para cumplir con los fines propios del sector.

Analiza a los beneficiarios del gasto; el avance de los programas dirigidos alsector con sus limitaciones y quiénes son los excluidos. Se puede analizar encomparación a otros sectores para determinar las prioridades otorgadas.

Este tipo de análisis es el que deberían realizar cada una de las comisionessectoriales que logren formarse para atender la problemática presupuestaria.También existe práctica de trabajo de incidencia sectorial en el país, perohace falta lograr respuesta efectiva por parte del Estado.

Análisis de impacto. Consiste en evaluar los efectos del proceso presupues-tario en distintos grupos específicos, tales como mujeres, niños, comunida-

des en extrema pobreza, obreros, trabajadores del Estado. También se anali-zan los efectos del presupuesto en sectores de la economía tales como en lasmicro, pequeñas y medianas empresas industriales; la economía campesina;sobre el Programa de reducción de la pobreza. Para realizar este análisis esnecesario contar con información específica del gasto por programa parapoder asociar los recursos gastados en y con cada grupo, para tener la posibi-lidad de evaluar si están en mejores condiciones o no, después del ejerciciopresupuestario analizando tanto las metas del gobierno.

Este tipo de análisis es el que debería realizarse en la etapa de evaluaciónpresupuestaria. Cada comisión sectorial maneja sus proyectos, metas y prio-

ridades, conoce lo que en éstas fueron presupuestadas, y, por tanto, estará encapacidad de evaluar si las actividades que fueron ejecutadas, y si tuvieronimpacto en cada uno de los sectores que atienden.

Análisis y monitoreo de presupuestos municipales. Este análisis parte delreconocimiento de las características de la distribución del gasto en el nivellocal, o sea, del Gobierno Central al Gobierno Local o Municipal. Se analizala forma en que se asigna el gasto y los mecanismos y reglas para lograr estaasignación. También se analizan las diversas posibilidades de asignación ba-sándose en los requerimientos del nivel local y de modelos teóricos. Además,

pueden combinarse con el análisis fiscal para relacionar las deficiencias en




materia de ingresos tributarios con las deficiencias en la distribución de parti-cipaciones de los gobiernos locales.

Todos estos enfoques de análisis del presupuesto pueden combinarse para

lograr mayores elementos que permitan el debate y la incidencia, con lafinalidad de definir prioridades nacionales, así como estrategias en determi-nados grupos o sectores económicos y sociales.

V.4. Intereses de la sociedad civil

La evaluación del presupuesto tiene fundamental importancia para la socie-dad civil organizada, por medio de ésta puede conocer si se cumplieron losobjetivos establecidos en el PGR, las metas programadas y cuánto dinero se

gastó en cada una de ellas.

Una vigilancia por parte de los sectores sociales sobre la ejecución y su pos-terior evaluación, es necesaria para garantizar esfuerzos que mejoren la ges-tión presupuestaria en los Ministerios y Organismos ejecutores del presu-puesto.

Desde el punto de vista de fortalecer la democracia es indispensable la parti-cipación ciudadana en todo el proceso presupuestario. Así se puede reivindi-car que en la democracia las decisiones que afectan a la sociedad son respon-sabilidad también de la ciudadanía, la que debe intervenir en la toma de

decisiones de forma directa y beligerante.Cada día son más los países que luchan por la participación de la sociedadcivil en el proceso presupuestario, lo que ha generado que los gobiernoscedan los espacios que se necesitan para tal fin. Un ejemplo concreto de estosavances es en Porto Alegre, Brasil, donde se dice que la formulación delpresupuesto es todo un proceso de consenso cívico. Si bien es cierto que senecesita disposición política por parte del Estado para lograr esta incidencia,la constante insistencia de la sociedad civil puede lograr que esa disposiciónpolítica sea una realidad.

El conocimiento sobre el presupuesto en sus tres momentos clave para poderactuar, es quizá el más importante documento público de gestión guberna-mental que afecta a toda la ciudadanía de forma directa cada año, por ello laimportancia de la participación ciudadana es vital.

No se debe descuidar el proceso presupuestario en sus tres momentos, laevaluación es tan importante como la formulación y la ejecución, es todo elciclo presupuestario que debería ser objeto del seguimiento e intervencióncon propuestas concretas por parte de la sociedad civil.

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