Reforma de la educaciónprimaria y secundaria en

América Latina y el Caribe

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D.C.

Serie de informes de políticas y estrategias sectoriales delDepartamento de Desarrollo Sostenible

Catalogación (Cataloging-in-Publication) proporcionada porBanco Interamericano de DesarrolloBiblioteca Felipe Herrera

Reforma de la educación primaria y secundaria en América Latina y el Caribe / [elaboradopor … Claudio de Moura Castro … [et al.]].

p. cm. (Sustainable Development Dept. Sector strategy and policy papers series ;EDU-113)“La estrategia (GN-2067-3) fue considerada favorablemente por el DirectorioEjecutivo del Banco Interamericano de Desarrollo el 1 de marzo de 2000”--t.p.verso.

1. Educational change--Latin America--Economic aspects. 2. Educational change--Caribbean Area--Economic aspects. 3. Education, Primary--Latin America. 4. Educa-tion, Secondary--Latin America. 5. Education, Primary--Caribbean Area. 6. Education,Secondary--Caribbean Area 7. Education and state--Latin America--Economic aspects. 8.Education and state--Caribbean Area--Economic aspects. 9. Inter-American DevelopmentBank. I. Castro, Claudio de Moura. II. Inter-American Development Bank. SustainableDevelopment Dept. Education Unit. III. Series.

371 R457--dc21

Este informe fue elaborado por el personal de la Unidad de Educación del Departamentode Desarrollo Sostenible: Claudio de Moura Castro, Asesor Senior sobre Educación; JuanCarlos Navarro, Especialista en Educación; y Laurence Wolff, Consultor. Tambiéncontribuyó: Martin Carnoy, Profesor de Educación, Universidad de Stanford. Los autoresagradecen la colaboración de Marcelo Cabrol (Región 2), Ruthanne Deutsch (Economis-ta, División de Desarrollo Social) y Aimee Verdisco (Consultora).

La estrategia sobre educación primaria y secundaria (GN-2067-3) fue considerada favo-rablemente por el Directorio Ejecutivo del Banco Interamericano de Desarrollo el 1 demarzo de 2000.

junio de 2000

Esta publicación (Número de referencia EDU-113) puede obtenerse dirigiéndose a:

Unidad de Educación, PublicacionesBanco Interamericano de Desarrollo1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577

Correo electrónico: sds/edu@iadb.orgTelefax: 202-623-1558Sitio de Internet: www.iadb.org/sds/edu

Prólogo

En América Latina y el Caribe los niños que asisten a la escuela primariay secundaria, especialmente aquellos que viven en áreas urbanas pobresy rurales, logran niveles inadecuados de tasas de graduación, conoci-mientos y habilidades que no les permiten competir en un mundo dondela matemática, el lenguaje y una buena capacidad para la comunicación,así como la flexibilidad, la creatividad y la capacidad para trabajar enforma cooperativa son cada vez más fundamentales para el crecimientoeconómico y el desarrollo social.

En este contexto, este documento resume la experiencia hasta la fecha yproporciona un conjunto de objetivos y estrategias para guiar al BID enel apoyo a la educación primaria y secundaria durante la próxima década.Se definen las cinco áreas críticas de la reforma— hacer que los maestrossean socios en el proceso de reforma, brindar más y mejores libros detexto y materiales, apoyar en forma selectiva el uso de la tecnología en laeducación, decentralizar la administración educativa y tener una mayorrendición de cuentas por parte de los actores principales, así como tam-bién fortalecer la educación y desarrollo de la primera infancia. Este do-cumento también resume los nuevos desafíos que enfrenta la educaciónsecundaria en la región— satisfacer las crecientes necesidades cuantitati-vas y cualitativas además de proveer servicios a una clientela más diver-sa. Este informe define la información y las herramientas administrativasque se necesitan para alcanzar los objetivos a largo plazo y también con-firma la importancia fundamental de comenzar con un proceso consen-sual de reforma a largo plazo.

Para la preparación de esta estrategia, los autores destilaron la experien-cia de muchos años de esfuerzos de reforma educativa en la región yotras partes del mundo. Como resultado, se espera que este documentotambién resulte útil para aquellos formuladores de política y actores prin-cipales de la región que están comprometidos con la reforma y el desa-rrollo educativos.

Antonio VivesGerente a.i.Departamento de Desarrollo Sostenible

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Indice

Resumen1

¿Por qué se requiere la reforma educativa?6

Cinco áreas críticas de reforma paramejorar la calidad y aumentar la equidad

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El desafío de la educación secundaria25

La orientación y administración del sistema:Instrumentos para alcanzar los objetivos de la reforma

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El arte de llevar a la práctica la reforma educativa39

Hacia el futuro:El desarrollo de un plan de acción para el BID

44

Referencias51

Anexos57

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1

Resumen

EDUCACION Y DESARROLLOEN LA REGION

Este documento resume lo que se conoce acercade cómo mejorar la educación primaria y secun-daria en América Latina y el Caribe y presentaun conjunto de objetivos y estrategias para guiaral BID en su apoyo a la educación primaria ysecundaria más allá de la próxima década. Sebasa en seis trabajos preparados como base paraeste estudio, así como en una revisión de las lec-ciones que se desprenden de las recientes expe-riencias regionales y nacionales.

La educación inadecuada puede muy bien seruno de los impedimentos más críticos en el cre-cimiento económico a largo plazo de la región.A pesar de las mejoras sustanciales, el porcen-taje de niños que no completan el ciclo de edu-cación primaria es casi dos veces mayor de loque podría esperarse dado el nivel de ingresos dela región. Los resultados que obtienen los paíseslatinoamericanos en pruebas internacionales dedesempeño escolar están consistentemente pordebajo de los países en desarrollo con similaringreso per cápita. Grandes diferencias en loslogros educativos entre los segmentos más po-bres y los más opulentos de la sociedad exacer-ban la endémica desigualdad de ingresos en laregión.

ACCIONES CRITICAS PARA MEJORARLA EDUCACION PRIMARIA

Y SECUNDARIA

Experiencias en áreas clave de acción

Hay ahora una mayor conciencia de la necesidadde mejorar la calidad y equidad en la educaciónprimaria y secundaria. En la región se está lle-vando a cabo una gran variedad de reformas einnovaciones en la educación, algunas de lascuales abarcan todo el sistema educativo. El BIDestá apoyando muchos de estos procesos de re-

forma en áreas tan diversas como la descentrali-zación y el uso de la tecnología en la educación.

Por ejemplo, durante las décadas de los añosochenta y noventa, muchos países latinoameri-canos buscaron descentralizar el proceso deadopción de decisiones educacionales, trataronde estimular la autonomía escolar y aumentar laparticipación de los padres y de la comunidad.Hay evidencia de que estas reformas, especial-mente aquellas que se dirigen hacia la autonomíaescolar, han tenido un impacto positivo. La ex-periencia hasta la fecha demuestra que los re-sultados positivos son aquellos donde existe elconsenso entre los interesados clave. Tambiénson importantes la estabilización o aumento delgasto educativo y el fortalecimiento de las capa-cidades locales. De igual manera, se requiereque los ministerios de educación jueguen nuevospapeles a nivel central o estatal. Entre éstos secuentan: fijar metas, promover la equidad, brin-dar asistencia técnica, vigilar el progreso y pro-veer incentivos para la mejora del desempeño.

Hasta la fecha, sólo algunos países han volcadosu atención sistemáticamente al tema de la edu-cación de docentes, pero la documentación encuanto a resultados positivos es inadecuada. Sinembargo, existe consenso en que la reforma dela formación de maestros en la región debeprestar especial atención a la capacitación paradirigir una clase, incluyendo la práctica de clase,así como a profundizar en el contenido de lasmaterias que cursan los futuros maestros. Paramejorar los sistemas de educación también esesencial mejorar las condiciones de trabajo delos maestros, proporcionar nuevos incentivospara el desempeño y aumentar el tiempo queverdaderamente se dedica al aprendizaje en lasala de clase.

La inversión en el aprendizaje a distancia porradio o televisión ya ha tenido un gran impactopositivo en la calidad, equidad y acceso en va-

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rios países de la región. Por otra parte, las com-putadoras y la tecnología relacionada con el In-ternet no han logrado todavía tener un impactosobre el proceso de enseñanza/aprendizaje en laeducación primaria y secundaria. Para promoverel uso de estas nuevas tecnologías, se debe in-vertir en una amplia variedad de programas pi-loto que puedan extenderse una vez que se re-duzcan los costos de la tecnología de la informa-ción y los maestros hayan adquirido el conoci-miento necesario de cómo usarla. Al mismotiempo, los países de la región no pueden des-cuidar la provisión y el uso de materiales deaprendizaje convencionales como los libros yotros materiales educacionales en el aula y elestablecimiento y equipamiento de bibliotecas.

En la región, así como en otras partes del mun-do, se ha comprobado que la educación prees-colar brinda grandes beneficios, sobre todo paralos niños que provienen de familias de bajos in-gresos quienes logran un mejor desempeño es-colar, permanecen en la escuela primaria pormás largo tiempo y, en definitiva, se desempe-ñan mejor en el mercado de trabajo. Todos losgobiernos de la región están invirtiendo de una uotra forma en la educación preescolar. Se hacomprobado que el uso más eficaz de los recur-sos públicos está en asistir a los grupos más ne-cesitados y apoyar y fortalecer a los proveedoresno formales de servicios.

El desafío de la educación secundaria

Muchos países de la región, especialmente losmás avanzados, han empezado a prestar atencióna la educación secundaria. Las reformas necesa-rias, que ya se están implantando en algunospaíses, incluyen la separación de la preparaciónvocacional de la educación secundaria formal, eldesplazamiento gradual de la educación para eltrabajo al nivel post-secundario y, sobre todo, laenseñanza de la teoría aplicada de forma con-creta y enfocada a la resolución de problemas.Existe unanimidad de opinión en que es necesa-rio aumentar la matrícula actual de la región, quellega al 55% de la cohorte. Especial importanciarecae sobre la conveniencia de aumentar signifi-cativamente el acceso de los grupos de bajosingresos a la educación secundaria. Se recalcaigualmente la necesidad de aumentar el aprendi-zaje, no solamente en término de las aptitudes de

orden mayor en las materias académicas tradi-cionales, sino también en aspectos como el au-mento de la responsabilidad cívica y la com-prensión del papel de la tecnología en la socie-dad.

El financiamiento y la eficiencia educacional

Durante los próximos veinte años se abre una"ventana de oportunidad financiera" para lospaíses de América Latina y el Caribe dado que latransición demográfica resulta en un menor nú-mero de niños en edad escolar y un mayor por-centaje de la población en la fuerza de trabajo.Con las políticas apropiadas, los objetivos demayor calidad, cantidad y equidad en la educa-ción no necesariamente tienen que ser contra-dictorios, sino que más bien pueden reforzarseentre sí. Por ejemplo, el mejoramiento de la ca-lidad de la educación en todo el sistema, parti-cularmente pero no exclusivamente a nivel pri-mario, beneficiará en forma abrumadora a losestudiantes de familias pobres, ya que cualquierperfeccionamiento significativo en la calidadresultará en un aumento del progreso estudiantily del desempeño por parte de dichos estudiantes.A su vez, la reducción en las tasas de repetidorespuede dar lugar a una disminución de los costostotales.

El uso de la información para adaptardecisiones políticas

Muchos países en la región ya se han abocado ala labor de mejorar los sistemas estadísticos, querepresentan un componente esencial para mejo-rar el proceso de decisión y el diálogo en materiade política. La mayoría de los países también hacomenzado a poner en marcha sistemas de eva-luación del desempeño educacional. A fin deasegurar que estas evaluaciones verdaderamentesirvan de instrumento para mejorar el aprendi-zaje, deberá alentarse el desarrollo institucionaly el adiestramiento, al igual que la retroalimen-tación en la marcha a los interesados. Con el finde aumentar la información disponible para to-mar decisiones, también es importante reforzarla investigación aplicada sobre los métodos edu-cativos de mejor funcionamiento. Igualmente, serequiere un mayor énfasis sobre el desarrolloinstitucional y la unanimidad de opinión sobre elvalor y la importancia de la investigación así

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como de un programa de investigación (el cualvariará de país a país).

La ejecución de las reformas educacionales

La experiencia ha demostrado que los pasos crí-ticos para asegurar el éxito de las reformas in-cluyen: el liderazgo, la creación de consenso ycontinuidad; el mercadeo social adecuado; laretroalimentación sobre los logros en materia demetas y medios que permitan hacer correccionessobre la marcha; los incentivos que estimulen alos actores e interesados para que actúen de mo-do que se fortalezca el proceso de reforma; y laprovisión de adiestramiento que asegure que losactores principales sean capaces de llevar a cabolas reformas. Un área específica en que se nece-sitan renovados intentos de investigación y diá-logo de políticas es el papel de los sindicatos deprofesores, los cuales cumplen una función enlas dinámicas de la reforma educativa.

Aunque todos los países de la región necesitanprestar especial atención a la calidad y la equi-dad, cada país deberá implantar sus propias so-luciones según los recursos económicos a sualcance y en el nivel actual de desarrollo educa-cional. Uno de los problemas principales en al-gunos países de bajos ingresos y en las regionesmás pobres de otros continúa siendo aumentar lamatrícula en la educación básica. Por su parte, elaumento de la matrícula en la secundaria depen-derá de las tasas de escolaridad y las condicionesy perspectivas socioeconómicas en cada país y elrigor con que identifiquen soluciones costo-eficientes para alcanzar sus objetivos.

EL PAPEL QUE JUEGA EL LIDERAZGODEL BID EN LA REGION

Prioridades de préstamo

Desde 1965, el BID ha destinado una proporcióncercana al 5% de sus préstamos anuales al sectorde educación. A raíz de la nueva estrategia dedesarrollo del BID derivada del Octavo Au-mento General de Recursos de 1994, los présta-mos para educación aumentaron en forma signi-ficativa entre 1994 y 1997, llegando hasta el9,5% del total de préstamos.

El principal objetivo del apoyo del BID a la edu-cación primaria y secundaria es mejorar la cali-dad y la equidad. Donde sea necesario, el BIDtambién apoya el aumento de acceso a la escola-ridad, especialmente a nivel secundario. Lasexigencias actuales llevan a esperar que lospréstamos para educación secundaria sean altosno sólo en términos de cantidades, sino tambiénen números de operaciones. Para lograr estasmetas, el BID examinará los temas que se plan-tean en este trabajo. Sin embargo, el punto focalde la reforma está dentro de cada país. El BIDdiscernirá la situación de cada país, sus institu-ciones y necesidades así como la variedad decondiciones económicas y educacionales dentrode la región.

Los préstamos del BID estarán dirigidos a mejo-rar la calidad y equidad según las acciones quese describen precedentemente. Entre estas ac-ciones se encuentra reanudar la importancia dela escuela como esfera activa de administración,innovación y responsabilidad social por mediode una mayor autonomía, intensa participaciónde la comunidad y, donde sea pertinente, des-centralización y participación del gobierno local.El Banco aumentará su apoyo al adiestramientode profesores antes y durante el período de ser-vicio, pero con la mira en programas innovado-res y la extensión de aquellos programas que seconsideren costo-efectivos. A los efectos, se es-tablecerán programas de incentivos para atraer aprofesores más calificados, se llevarán a cabotrabajos de análisis y se implantarán programaspara mejorar los incentivos y la rendición decuentas a nivel de la escuela. El BID tambiénapoyará una prudente pero intensa aplicación dela tecnología para expandir la cobertura y mejo-rar la calidad, especialmente a través de los me-dios de comunicación de masas (radio y televi-sión) así como por medio de programas piloto enel uso de computadoras y del Internet. El BIDconcentrará su atención en asegurar un finan-ciamiento sostenible de las combinaciones deinsumos que demuestren ser más efectivas enfunción de los costos. Otros temas de especialimportancia para el apoyo del BID son los pro-cesos e incentivos para elevar los logros estu-diantiles y los niveles de retención en la escuela,así como los esfuerzos por lograr una mayor

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equidad por medio de intervenciones focaliza-das, incluyendo el nivel preescolar. El BID tam-bién actuará para reforzar sistemas de evalua-ción, estadísticas, investigación aplicada, retroa-limentación a los interesados y el mercadeo so-cial de los objetivos de la reforma.

Si bien el BID se complace en responder a loscrecientes pedidos de apoyo a la educación se-cundaria, no considera la educación primariacomo una preocupación transitoria sino como uncompromiso permanente. El BID, por lo tanto,llevará a cabo una evaluación del progreso lo-grado en la educación primaria para identificarproyectos de seguimiento al conjunto actual depréstamos en ejecución. Con relación a la edu-cación secundaria, el BID se encuentra en con-diciones de financiar los costos de capital aso-ciados con la expansión del acceso. El apoyo delBID para la educación secundaria prestará aten-ción al diseño de modelos de escuela secundariaque estén a tono con la realidad del siglo XXI, afin de mejorar la calidad, aumentar la equidad yeficiencia, otorgar financiamiento sustentable yfacilitar mejoras en la administración escolar.Dadas las dificultades para asignar más fondospúblicos a la educación y considerando que laeducación privada tiende a brindar variedad yeficiencia según los costos, el BID consideraráel financiamiento de algunos de los costos de laeducación privada siempre y cuando se satisfa-gan las consideraciones de equidad.

Procesos

Las actividades del BID en materia de educaciónsecundaria y primaria estarán encaminadas aasegurar la calidad, las posibilidades de ejecu-ción y la sustentabilidad de sus proyectos. Estosignifica, particularmente, apoyar actividadesque llevan a la apropiación de las reformas porparte de los actores e interesados en cada país yfomentar los estudios y análisis sectoriales yeconómicos para obtener conocimientos sobrelos temas y opciones de la reforma de la educa-ción y sus relaciones con el contexto socioeco-nómico más amplio. Igual importancia tendrá elanálisis de la capacidad institucional y de sus-tentación y el diseño de simples pero sólidosinstrumentos de control y evaluación. En su di-seño de proyectos el BID buscará probar nuevasideas sobre la base de proyectos piloto a peque-

ña escala, usar un enfoque de proceso antes queuno basado en modelos prefabricados para pro-yectos de reforma de la educación y aumentar lavariedad de los instrumentos de préstamo. ElBID también reconsiderará el conjunto de ins-trumentos financieros que pueden ser desplega-dos para apoyar la educación, incluyendo el de-sarrollo de un procedimiento simplificado parafinanciar proyectos piloto, así como la investiga-ción y participación en programas internaciona-les, el financiamiento de la educación privadapor medio del apoyo a esquemas de préstamosestudiantiles, líneas de crédito para la construc-ción de escuelas privadas y sistemas de cupones.

Temas emergentes y diseminación delas buenas prácticas

El BID está en una ventajosa posición para re-coger, sistematizar y diseminar buenas prácticasen el terreno y para identificar temas emergen-tes. Junto con otros, así como por sí mismo, elBID apoyará la investigación aplicada, confe-rencias (incluyendo las de tipo virtual), giras deestudio y programas de adiestramiento. El BIDya ha identificado un número de temas críticosque surgen en la educación primaria y secunda-ria donde se necesita llevar a cabo investigaciónaplicada y proyectos piloto. A continuación semencionan algunos de estos temas: la tecnologíainstruccional, donde el BID está ayudando a lospaíses a llevar a cabo los proyectos piloto y dedesarrollo que satisfagan las necesidades educa-cionales a largo plazo; el perfeccionamiento do-cente; las condiciones de trabajo y carreras delos maestros; la capacitación en servicio; peda-gogía para la enseñanza en el aula, donde juntocon otros el BID ha llevado a cabo una serie deestudios, estadísticas y evaluaciones educacio-nales (un tema en el que el Banco espera conti-nuar su apoyo a los programas posibilitando alos países latinoamericanos compartir experien-cias); la educación cívica, y cómo el apoyo pú-blico al sector privado puede extender el alcancede los fondos públicos, aumentar la competenciay asegurar la equidad.

Colaboración

El BID extenderá su cooperación con otras ins-tituciones de apoyo importantes en el área como,por ejemplo, el Banco Mundial, el Banco de De-

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sarrollo del Caribe, UNESCO, CEPAL,UNICEF y USAID. La meta es identificar temascomunes y un programa de investigación, com-partir información, apoyar conjuntamente con-ferencias y trabajos analíticos, capitalizando enla relativa fortaleza de cada una de estas organi-zaciones. El BID también prestará especial aten-ción al diálogo con las ONG que trabajan encolaboración con grupos de expertos nacionalesy grupos de interés público, así como con el cre-ciente número de instituciones privadas que ope-ran en los campos de la educación y publicación.

De cara hacia el futuro

En respuesta al interés e inquietudes que expre-saron los participantes de la Cumbre de Santiagode 1998 la Administración del Banco reiteró sucompromiso de otorgar préstamos para la educa-ción y anticipó una expansión de sus actividadesen este sector. Para alcanzar esta meta, el BIDllevará a cabo discusiones específicas, país porpaís, sobre el aumento de la inversión en educa-ción y, en colaboración con expertos de la re-gión, profundizará el conocimiento sobre lasactividades que brindan mejores resultados eneste sector y las circunstancias en que ésto ocu-rre.

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¿Por qué se requiere la reforma educativa?

LA EDUCACION:CATALIZADOR DEL DESARROLLO

Este informe presenta una reseña de los conoci-mientos actuales respecto de cómo mejorar lacalidad, equidad y eficiencia de la educaciónprimaria y secundaria en América Latina y elCaribe. También examina los temas relaciona-dos con el aumento de la calidad y la equidad,resume los cambios a la fecha y las prioridadespara el futuro y establece un conjunto de objeti-vos y estrategias para guiar al BID en su apoyo ala educación primaria y secundaria durante lapróxima década. El informe se basa en seis do-cumentos de respaldo, así como en una ampliarevisión de análisis nacionales y regionales re-cientes, documentos de políticas e investigacio-nes sobre la educación primaria y secundaria.

El BID comenzó a otorgar préstamos para laeducación en 1965. Durante las décadas de losaños ochenta y noventa, los préstamos del BIDfueron dirigidos mayormente a la educaciónprimaria y secundaria. Simultáneamente, el en-foque de los préstamos ha evolucionado, pasan-do de apoyar la cobertura y expansión de la edu-cación a interesarse por la mejora de la calidad.Es decir, se transformó de un enfoque que selimitaba casi exclusivamente a la construcción einfraestructura a una preocupación explícita porla administración y la pedagogía y de un controly vigilancia centralizados a un sistema centradoen la escuela, basado en la comunidad y enplanteamientos descentralizados. La evolucióntambién se evidencia en un traslado desde la fi-nanciación de proyectos al interés por un ampliosistema de financiamiento sustentable. El invo-lucramiento del BID con el sector educativo haevolucionado también desde métodos vertica-listas de preparación y ejecución de programashasta propuestas más participativas en la entregade servicios.

Para comenzar, debe decirse que la economíamundial ha pasado por enormes cambios en losúltimos 20 años y que éstos han hecho que lacalidad de los sistemas educativos adquiera ma-yor importancia para el desarrollo económico delas naciones. La competencia internacional y lasrevoluciones en la información y la telecomuni-cación forman el núcleo de estos cambios. Elcrecimiento económico bajo las nuevas condi-ciones requiere infraestructuras nacionales queincluyan, entre otros elementos, una fuerza detrabajo con sólidos conocimientos en lectura,matemáticas y ciencias, capacidad para solucio-nar problemas así como aptitud para la computa-ción y la comunicación efectiva. La moderniza-ción política y económica de América Latina hadado a las escuelas otra responsabilidad mayor:el desarrollo de una cultura cívica que enfatice latolerancia, la cooperación y un sentido de comu-nidad más amplio.

Las debilidades de la educación en la región sonbien conocidas. Los jóvenes de la región ingre-san a la fuerza de trabajo con menos años deeducación con relación al promedio de los tra-bajadores del Sudeste de Asia y hasta los deotras regiones en desarrollo (Birdsall, 1998;Filmer and Prichett,1998 y Gráfico 1), y la bre-cha se ensancha. A pesar de ganancias sustan-ciales en la reducción del analfabetismo, igual-dad de géneros y el acceso a la educación prima-ria, el porcentaje de niños que no completa laeducación primaria es casi el doble del que seríade esperar de acuerdo con el nivel de ingreso dela región (BID, 1996). Al comienzo de la décadade los noventa, los trabajadores de América La-tina habían cursado, en promedio, 5,2 años deeducación, comparado con 7 años en los paísescon niveles similares de desarrollo económico.Investigaciones usando técnicas de simulaciónmuestran que si el logro educativo de la regiónfuera equivalente al de los países del Lejano

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Gráfico 1Años de educación de la fuerza laboral

Oriente, el ingreso per cápita podría aumentar enun 0,5% anualmente.

El aprendizaje en las escuelas, según toda laevidencia disponible, sigue siendo deficiente. Laúnica excepción son algunas instituciones deélite. Los logros decepcionantes de la educaciónprimaria son el problema educativo número unoen la mayoría de los países de América Latina.Los estudiantes latinoamericanos que han toma-do parte en proyectos de investigación de logroscomparativos obtuvieron consistentemente losúltimos puestos entre los países en desarrollo(ver Tablas 1 y 2). Las instituciones educacio-nales de la región están calificadas entre las peo-res por líderes e inversionistas internacionales(World Economic Forum, 1997). Cerca del 80%de los estudiantes de bajos ingresos en AméricaLatina no pueden entender mensajes escritosdespués de haber cursado 6 años de educación,aun cuando hayan aprobado el sexto grado(Schiefelbein, 1996).

La región exhibe la mayor desigualdad de in-gresos en el mundo, la cual al mismo tiemporefleja y perpetúa disparidades en las oportuni-dades educacionales para los diferentes grupos

de la población. Un reciente análisis del BIDdemuestra que en 9 de los 15 países estudiados,la brecha en años de educación entre el 10% dela población de mayores ingresos de 21 años deedad y el 30% de sus contrapartes más pobresfue cuatro veces o más en 1990. En por lo menoscuatro de estos países la brecha se ha incremen-tado desde 1980 (BID, 1998 y Gráfico 2).

Una buena educación consta no sólo del buenaprendizaje de materias sino también de unainstrucción que estimula una mayor concienciade las reglas básicas de ciudadanía y relacionessociales, cuya práctica debe iniciarse a nivel es-colar. Pero dentro de la región se conoce poco yno se lleva a cabo con energía la tarea de incul-car estos valores a los estudiantes.

Después de más de una década de reformas eco-nómicas orientadas hacia el mercado, la regiónestá empeñada en un segundo y tal vez más difí-cil conjunto de reformas sociales e instituciona-les. Entre las más importantes están aquellasrelacionadas con la educación. De hecho, la edu-cación bien puede ser el asunto social más críti-co durante la próxima década y el catalizadormás importante para el desarrollo. Es imperante

1970 1975 1980 1985 1990 1995

Fuente: Londoño y Székely, 1997.

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Núm

ero

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ños Asia

Promediomundial

América Latina

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llevar a cabo una reforma a fondo del sistemade educación primaria y secundaria que, másque el simple aumento de recursos para las ins-

tituciones y prácticas existentes, se caractericepor una transformación de estructuras, incenti-vos y patrones financieros.

Tabla 1Resultados de logros en América Latina y el Caribe

Estudio de la IEA sobre alfabetización en lectura, 1989

Países latinoamericanosy caribeños Media

Desviaciónestándar

Trinidad y TobagoVenezuela

451383

7974

Otros paísesFinlandiaEstados UnidosHong KongSingapurEspañaAlemaniaIndonesia

569547517515504503394

70747172788459

Fuente: W.B. Elley, 1992.

Evaluación internacional de progreso educativoPrueba de matemáticas y ciencia, 1991

País MediaDesviaciónEstándar

Prueba de matemáticasCoreaTaiwanEspañaEstados UnidosPortugalSão Paulo, BrasilFortaleza, BrasilMaputo y Beira, Mozambique

7373555548373228

0.60.70.81.00.80.80.60.3

Prueba de cienciaCoreaTaiwanEspañaEstados UnidosPortugalSão Paulo, BrasilFortaleza, Brasil

78766867635346

0.50.40.61.00.80.60.6

Fuente: Educational Testing Service, 1992.

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Tabla 2Resultados en matemáticas

Tercer estudio internacional de matemática y ciencia

Resultados en Mat. 10% superior Mitad superior Diferencia de resultados País 8° Grado nivel nivel entre grados 7 y 8 Singapur 643 45 94 42 Corea 607 34 82 30 Japón 605 32 83 34 Hong Kong 588 27 80 24 Bélgica (Fl) 565 17 73 8 Rep. Checa 564 18 70 40 Eslovakia 547 12 64 39 Suiza 545 11 65 40 Austria 539 11 61 30 Francia 538 7 63 46 Hungría 537 11 60 35 Eslovenia 541 11 61 43 Federación Rusa 535 10 60 35 Holanda 541 10 63 25 Bulgaria 540 6 58 26 Canadá 527 7 58 33 Irlanda 527 9 57 28 Bélgica (Fr) 526 6 58 19 Austria 530 11 57 32 Tailandia 522 7 54 28 Israel 522 6 56 -- Suecia 519 5 53 41 Alemania 509 6 49 25 Nueva Zelandia 508 6 48 36 Inglaterra 506 7 48 30 Noruega 503 4 46 43 Estados Unidos 500 5 45 24 Dinamarca 502 4 47 37 Escocia 498 5 44 36

Latvia (LSS) 493 3 40 32España 487 2 36 39

Islandia 487 1 37 27 Grecia 484 3 37 44 Rumania 482 3 36 27 Lituania 477 1 34 49 Chipre 474 2 34 28 Portugal 454 0 19 31 Iran, Rep. Islámica 428 0 9 27 Kuwait 392 0 3 -- Colombia 385 0 4 16 Africa del Sur 384 0 2 7

Fuente: Mathematics Achievement in the Middle School Years: IEA's Third International Mathematics and ScienceStudy (TIMSS) (Chestnut Hill, Mass.: Boston College / TIMSS International Study Center, 1996).

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Gráfico 2Logros educativos obtenidos por los más ricos y más pobres de 21 años

de edad en los años noventa (promedio de años de educación completados)

0

2

4

6

8

10

12

14

16 10% más r ico

30% más pobre

Fuente: Cálculos propios basados en cifras de Birdsall, Berhman y Szekely (1998)

Brechas en la educación entre los más ricos y los más pobres de21 años de edad en los años 80 y 90

(promedio de años en educación completados)

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Argenti

naBoliv

iaBras

il

Colombia

Costa

Rica Chile

Ecuad

or

El Salv

ador

Hondu

rasMéxi

co

Panam

á

Paragu

ay Perú

Urugua

y

Venez

uela

Década 1980

Década 1990

Nota: Las brechas están calculadas al sustraer el promedio de los años de educación completada por el 30% de los más pobres del promedio obtenido por el 10% de los más ricos. Cálculos proprios utilizando cifras de Birdsall, Berhman y Szekely (1998).

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Los papeles que juega la educación en la socie-dad moderna son variados. En primer lugar, yano queda duda de que la educación es la clavedel desarrollo económico por medio de su im-pacto sobre la reducción de la pobreza y de lasdesigualdades de ingresos. Asimismo, la educa-ción es la incubadora natural y la salvaguardiade la ciudadanía contemporánea y de los valoresdemocráticos. Esta realización de la importanciavital de la educación y de las deficiencias acu-muladas ha resultado en la movilización de pa-dres, estudiantes, maestros, autoridades guber-namentales, negocios, organizaciones no guber-namentales y los medios de comunicación masi-vos. Estos sectores están pidiendo a viva vozmás recursos, nuevas políticas y mejores deci-siones para el sector educativo. La meta es trans-formarlo en instituciones capaces de responder alos desafíos culturales, sociales y económicos dela economía internacional. La educación no sóloestá tomando prioridad presupuestaria, sino quetambién ocupa un lugar primordial en las men-tes, palabras y acciones de líderes empresariales,políticos y de la opinión pública.

Afortunadamente la región está caracterizadaahora por una variedad de experimentos e inno-vaciones en educación, algunos de ellos sistémi-cos. Muchas de estas actividades están en susfaces iniciales y cuentan con el apoyo del BID.Hay evidencia de que la inversión pública en laeducación está aumentando por encima de losbajos niveles de los años ochenta. Este trabajoincorpora la experiencia hasta la fecha en refor-mas y áreas tan dispares como la descentraliza-ción, evaluación, tecnología educacional y fi-nanciamiento.

LOS DOS OBJETIVOS DE LA REFORMA:CALIDAD Y EQUIDAD

Las reformas deben dirigirse directamente haciala mejora de la calidad de la educación. La pa-labra "calidad" tiene muchas definiciones. Ladefinición más importante es en términos de "re-sultados y aprendizaje": la medida en la que losestudiantes logran obtener conocimientos y ha-bilidades que la sociedad desea impartirles. Estadefinición no solamente se refiere a habilidadesacadémicas. Por ejemplo, un investigador (Gar-dner, 1993) ha identificado siete dimensiones de

conocimiento: linguístico, lógico-matemático,kinestético-corporal, espacial, musical, interper-sonal e intrapersonal. En principio, todas estasdimensiones se refuerzan las unas a las otras yjuegan un papel importante para asegurar el de-sarrollo económico y social. Para responder aestos objetivos de "resultados", deberá mejorarla calidad de los "insumos" y "procesos" de laescuela. (Ver Recuadro 1 del Anexo para unmayor análisis y definición de calidad.)

Todas las comparaciones internacionalesmuestran severos problemas en la calidad de laeducación en América Latina. En el TercerExamen Internacional de Matemáticas y Ciencia(Third International Mathematics and ScienceTest— TIMSS) de la Asociación Internacionalpara la Evaluación de la Educación (Internatio-nal Association of Educational Assessment—IEA) se puso un fuerte énfasis en las habilidadesde orden superior. Colombia, que fue el únicopaís latinoamericano que sometió los resultadosdel examen realizado a estudiantes de octavogrado, obtuvo el segundo resultado más bajoentre los 42 países participantes. Por lo menosdiez de los países participantes tienen ingresosper cápita iguales o menores que los de Colom-bia. Venezuela y Trinidad y Tobago participaronen una encuesta de la IEA en 1992 sobre lecturaentre niños de octavo grado. Venezuela obtuvoresultados menores que todos los otros paísescon excepción de Nigeria, Zimbabwe yBotswana. Trinidad y Tobago logró un puntajemayor que el de esos países y que Tailandia yFilipinas. Brasil participó en un examen interna-cional de matemáticas en 1992 y calificó pordebajo de todos los países participantes exceptoAngola (ver en Wolff, 1998, un resumen de losexámenes internacionales). La región también seha caracterizado por tener las tasas de repeticiónmás altas del mundo, promediando más del 40%en los primeros grados en algunos países.

En la mayoría de los países el problema no pare-ce ser el contenido del curriculum oficial, — elcual en muchos casos, especialmente a nivelprimario, se halla al día— sino más bien unaenseñanza inadecuada, muy poco tiempo dedi-cado a la tarea escolar, falta de materiales deenseñanza y una administración e incentivos

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Recuadro 1Género y educación

Al contrario de lo que ocurre en otras regiones en desarrollo, la educación en América Latina es esencialmenteequitativa desde el punto de vista del género. Deben mencionarse, sin embargo, ciertas excepciones: 1) mientras quela cobertura en el nivel primario es casi universal y no distingue entre géneros, en los países más pobres, especial-mente aquellos con grandes poblaciones indígenas (por ejemplo, Guatemala o Bolivia), la cobertura no es satisfacto-ria y la matrícula de las niñas permanece rezagada. 2) En educación secundaria y superior las tasas de matrícula ge-nerales para mujeres exceden las de los hombres, en el nivel secundario por más de cuatro puntos y en el nivel ter-ciario por más de dos puntos. Primeras aproximaciones a un promedio regional pone la tasa de matrícula femeninaen el nivel secundario en 58% y en el nivel terciario en 19%; para los hombres estas cifras son 54% y 17% respecti-vamente. Las diferencias son todavía más grandes en algunos países del Caribe, donde las brechas exceden 13 pun-tos en secundaria (como, por ejemplo, en República Dominicana y Trinidad y Tobago) y siete puntos en el nivelsuperior (por ejemplo, Bahamas). 3) Otros indicadores, como las tasas de promoción, repetición y deserción, tam-bién demuestran que la situación es más favorable para las niñas. En muchos países de la región las tasas de promo-ción de las niñas son más altas que las de los varones y las tasas de repetición y deserción son más bajas.El progreso hacia la igualdad parece ser notable y rápido. Los niveles más bajos de escolaridad todavía se percibenen las generaciones de mayor edad, demostrando que hasta hace poco tiempo existió un sesgo escolar que favorecíaa los varones. La situación que encararon esas generaciones difiere bastante de la que enfrenta la actual: al mismotiempo que el analfabetismo tiende a concentrarse entre las mujeres de mayor edad, el nivel educativo alcanzado porsus hijas y sus nietas sobrepasa el de sus hijos y nietos. Este progreso, sin embargo, no ha sido uniforme, ya que seha dado con una celeridad distinta en distintas zonas. La mejoría en las áreas urbanas precede a la de las rurales y lasmujeres indígenas son con frecuencia las últimas en beneficiarse de los aumentos y las mejoras en la educación enuna sociedad.El vínculo entre la educación y el trabajo no es lineal. La educación indudablemente mejora la productividad y elbienestar, pero por sí sola no es suficiente para vencer los efectos y distorsiones del mercado laboral. Aunque la ma-trícula de las mujeres en educación superior sobrepasa a la de los hombres, una vez en el mercado de trabajo, ellasganan menos y enfrentan tasas de desocupación más altas que las de los hombres. Esta situación refleja, en parte, lascarreras que las mujeres tienden a escoger. Muchas ingresan en la docencia u otras profesiones (consideradas "fe-meninas") que, aunque requieren un nivel superior de educación, ofrecen salarios más bajos. Estas tendencias en laelección de carrera surgen de una variedad de factores, entre los que se incluye el deseo de obtener empleos quepermitan mantener otros intereses. Sin embargo, un motivo importante son los estereotipos que típicamente presen-tan a la mujer en un contexto familiar y a los hombres en el ámbito profesional.Estos hechos revisten varias implicaciones importantes para el Banco. La labor fundamental del BID en esta materiadebe ser promover la equidad de género en todos los aspectos de la política educativa. Sin embargo, en algunos ca-sos esto puede significar promover la educación de las niñas, mientras que en otros puede significar tomar accionespara impulsar la educación de los niños. El Banco también debe continuar sus esfuerzos por atraer más mujeres a loscampos técnicos y científicos.

inadecuados. Estos problemas se combinan paraprevenir que se logren los objetivos del curricu-lum oficial.

El segundo objetivo clave en la reforma educa-cional es el de la equidad. En toda la región hayuna amplia discrepancia entre los logros educa-cionales de las distintas clases sociales. En unpaís, por ejemplo, el 60% de los estudiantes dealtos ingresos entre los 15 y 19 años han alcan-zado, por lo menos, el noveno grado, comparadocon sólo el 20% de los jóvenes del grupo eco-nómicamente más pobre. En otro país, aproxi-madamente, el 25% del grupo de altos ingresosde la misma edad ha alcanzado el noveno grado

comparado con aproximadamente el 5% delgrupo de bajos ingresos de la misma edad. Apesar de que en América Latina el acceso a laeducación primaria es casi universal y la ense-ñanza secundaria se ha expandido rápidamente,el 20% de sus recursos públicos para educacióntodavía se destina al 5% de la población estu-diantil total que asiste a las universidades.

Dado que las escuelas públicas primarias y se-cundarias son generalmente de pobre calidad, losestudiantes de bajos niveles socioeconómicostienen menos posibilidades de triunfar académi-camente y están apenas representados en los ni-veles superiores de la enseñanza. La situación de

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los pueblos indígenas y los estudiantes de lasáreas rurales y barrios marginales urbanos esespecialmente desventajosa. Para ellos se requie-ren programas focalizados para mejorar la equi-dad como, por ejemplo, la construcción de es-cuelas en zonas de bajos ingresos, proporcionarincentivos para atraer buenos maestros a estaszonas y extender subsidios para que los estu-diantes puedan permanecer en la escuela. En elcaso de los servicios educativos dirigidos a po-blaciones indígenas, se requiere consideraciónespecial de la necesidad de fortalecer su identi-dad cultural, tradiciones y lenguaje, de tal formaque este fortalecimiento y el logro de objetivoseducativos se refuercen mutuamente al mismotiempo que se adapta el proceso educativo a lasnecesidades propias de estos pueblos.

Con las políticas correctas no hay una contra-dicción entre los objetivos de calidad, cantidady equidad. Según Schiefelbein et al. (1998), laregión gasta más de $4.000 millones por año enestudiantes repetidores, la mayoría de los cualesprovienen de hogares con bajos niveles socioe-conómicos. Una solución a este dilema se puedeencontrar en una amplia mejoría de la calidad enel sistema de educación (particular, aunque noexclusivamente, a nivel primario) que beneficia-

rá mayormente a los estudiantes de familias po-bres, dado que cualquier mejora significativa encalidad resultará en notorios avances en el pro-greso y logros, precisamente para esos estu-diantes. Los niños pobres abandonan tempranola escuela porque ésta tiene poco que ofrecerles.Para aumentar la retención de estos estudianteses necesario darles acceso a niveles cada vezmás altos de educación de buena calidad. Abun-dan instancias concretas de este principio gene-ral: se ha visto que las inversiones mínimas enlibros de texto se pagan por sí solas en términosdel aumento del aprendizaje y mejores flujosescolares (Harbinson y Hanushek, 1992); demanera similar, los cursos acelerados para repe-tidores se pagan por sí mismos al reducirse lasrepeticiones (Oliveira, 1998). Finalmente, conla reciente declinación de la tasa de natalidad alo largo de la región, el número de niños en edadescolar se ha estabilizado, la tasa de dependenciaha declinado y la región tiene una "ventana deoportunidad" que durará unos 20 años (véase elGráfico 3 y Birdsall, 1998) para obtener adecua-do financiamiento a fin de lograr sus objetivosde calidad y equidad así como para acrecentar latasa de escolaridad en la educación secundaria(véase la Tabla 3).

Gráfico 3Una ventana de oportunidad: Tasa de dependencia declinante

0.7

0.8

0.9

1.0

1.1

1.2

1.3

1.4

1.5

1.6

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

VENTANA DE OPORTUNIDAD

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Tabla 3Tasas de escolaridad en América Latina y el Caribe

Porcentaje bruto de escolaridad Porcentaje neto de escolaridad

País

% Pre-primariodel grupode edad

correspondiente

% Primaria delgrupo de edad

correspondiente

%Secundario delgrupo de edad

correspondiente

% Terciario delgrupo de edad

correspondiente

% Primaria delgrupo de edad

correspondiente

% Secundario delgrupo de edadcorrespondinte

1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995

Argentina 50 106 108 56 72 22 38 -- -- -- 59

Bolivia -- 87 -- 37 -- 16 -- 79 91 16* 29*

Brasil‡ 56 98 112 33 45 11 11 80 90 14* 19*

Chile 96 109 99 53 69 12 28 -- 86 -- 55

Colombia 28 124 114 41 67 9 17 -- 85 -- 50

Costa Rica 70 105 107 48 50 21 32 89 92 39 43

Cuba 89 106 105 81 80 17 14 95 99 -- 59

Ecuador 49 117 109 53 50 35 20 88 92 -- --

El Salvador 31 74 88 25* 32* 13 18 -- 79 -- 21

Guatemala 32 71 84 18 25 8 8 58 -- 13 --

Haití† -- 76 -- 14 22 1 -- 47 26 3 --

Honduras 14 98 111 30 32 8 10 78 90 -- 21

Jamaica 81 103 109 67 66 7 6 96 100 64 64

México 71 120 115 49 58 14 14 -- 100 -- 46

Nicaragua 20 98 110 43 47 13 9 98 83 23 27

Panamá 76 106 106 61 68 21 30 89 91 46 51

Paraguay 38 106 109 27 38 9 10 89 89 -- 33

Perú 36 114 123 59 70 17 31 86 91 -- 53

Rep. Dom. 20 118 103 42 41 -- -- 73 81 -- 22

Trin. Y Tob. 10 99 96 70 72 4 8 90 88 64 64

Uruguay 33 107 11 62 82 17 27 -- 95 -- --

Venezuela 43 93 94 21 35 21 29 82 88 14* 20*

Notas: Los números en cursiva indican estadísticas de 1992.* Se refiere solamente a secundaria mayor: Bolivia - 4 años; Brasil - 3 años; El Salvador - 3 años; Venezuela - 2 años.† Debido a su bajo porcentaje de escolaridad, Haiti podría también considerarse como pre-etapa I.‡ Estas cifras se refieren a ciertos estados brasileños.

Definiciones: Porcentaje bruto de escolaridad es la tasa de la matrícula total, sin referencia de la edad, a la poblacióndel grupo de edad que oficialmente corresponde al nivel de la educación demostrada. Los estimados se basan en laclasificación de los niveles de educación de la UNESCO, como siguen. Preprimaria: nivel de educación para niños queaún no tienen edad de ingresar al nivel primario. Primaria provee los elementos básicos de educación al nivel elementalo primario. Secundaria provee educación general o especializada a nivel medio, secundario, instituciones para adies-tramiento de maestros y escuelas técnicas o vocacionales; este nivel de educación está basado en por lo menos cuatro añosde educación en el nivel primario. Terciaria requiere, como condición mínima de admisión, la terminación exitosa de laeducación del nivel secundario o la evidencia de haber logrado el equivalente a este nivel y se la provee en las universida-des, facultades de educación y escuelas profesionales de niveles más altos. Porcentaje neto de escolaridad es la tasadada del número de niños de edad escolar oficial (como se define en el sistema educativo) matriculados en la escuela enrelación con el número de estudiantes de edad escolar oficial en la población.Fuentes: UNESCO, World Education Report, 1995; UNESCO, Statistical Yearbook, 1997. World Bank, World Devel-opment Indicators, 1998.

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El resto de este informe desarrolla estos temasmás detalladamente y presenta las políticas yestrategias que se requieren durante la próximadécada. El capítulo siguiente examina cincoelementos críticos que contribuyen a la calidad yequidad de la educación: maestros, materiales deenseñanza, tecnología instruccional, gestión ynivel preescolar. Dada la creciente importancia yla falta, hasta ahora, de un análisis sistemáticode la educación secundaria en la región, en uncapítulo separado se examinan temas específicos

de este nivel. Las secciones subsiguientes exa-minan cómo el financiamiento de la educación yla información pueden ser utilizadas para obte-ner los objetivos de la reforma educativa. Otrasección examina temas relacionados con la im-plementación de la reforma educativa. El trabajotermina con un resumen sobre la estrategia delBID a la luz de las necesidades de la región y delas propias capacidades del Banco, su experien-cia y su mandato.

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Cinco áreas críticas de reforma para mejorarla calidad y aumentar la equidad

Esta sección1 examina cinco áreas críticas de lareforma que requieren la adopción de accionespara tratar los problemas de baja calidad (espe-cialmente el logro educacional inadecuado) y laequidad: 1) reformar el adiestramiento de losmaestros,la forma en que ejercen su profesión yla manera en que son recompensados; 2) refor-mar la gestión escolar enfatizando la autonomía,la rendición de cuentas y el trabajo en equipo anivel de escuela; 3) proporcionar materiales deenseñanza adecuados; 4) usar acertadamente latecnología de la información para mejorar laenseñanza y satisfacer las nuevas demandas delmercado laboral, y 5) focalizar los esfuerzos enel nivel preescolar en especial para los niños delas poblaciones marginadas.2 Aun cuando se haprogresado mucho en estas áreas a lo largo de laregión, queda todavía bastante por hacer.

MAESTROS:SOCIOS EN LA REFORMA

La pedagogía deja mucho que desear en las au-las latinoamericanas, incluso en los países másricos. Los niños no aprenden a solucionar pro-blemas, sino a repetir las lecciones, ya seanejemplos aritméticos o breves ensayos. Este sis-tema arroja tristes resultados. Por ejemplo, en unaula de quinto grado, son pocos los niños queentienden las fracciones y cómo usarlas en ope-raciones simples como la suma y la resta. Aun-que es cierto que saben leer, su redacción es su-mamente simple. La situación en los países másavanzados de la región es un poco mejor, perono por mucho. Aunque los maestros tratan deinteresar a los alumnos haciéndoles preguntas y

1 El lector encontrará una extendida presentaciónsobre estos temas en los documentos de respaldo.2 En un capítulo posterior se discute cómo usar fi-nanciamiento e información para lograr estos ob-jetivos.

estableciendo la interacción de la clase, conti-núan obteniendo los ejemplos y explicacionesprovenientes directamente de la guía del curri-culum y raras veces emplean ejemplos y expli-caciones de otros lugares. El trabajo en equipo yotros enfoques innovativos para la solución deproblemas (como, por ejemplo, el uso de com-pañeros como tutores) recién se están empezan-do a utilizar, Por lo general, los niños recibenuna cantidad limitada de deberes acortándose asíefectivamente el día promedio de trabajo escolary el tiempo que el niño dedica a aprender. Laúnica excepción a esta generalización se en-cuentra en las escuelas a las que asisten niñoscuyos padres han alcanzado un nivel relativa-mente más alto de educación. Es más, el cono-cimento de los maestros acerca de las materiasque enseñan no es adecuado, especialmente en lasecundaria. En la región se conocen y discutenlas nuevas tendencias pedagógicas como elconstructivismo, pero, con excepción de un pe-queño número de escuelas, muy poco de estasdiscusiones llega a beneficiar a los alumnos di-rectamente.3

Formación de maestros

La formación de los maestros en la región secaracteriza por los bajos estándares, el aprendi-zaje deficiente de las materias y la falta de en-trenamiento práctico. Ha habido intentos re-cientes en varios países de la región por elevarlos requerimientos educativos mínimos de los

3 Parece existir un malentendido acerca del conceptode "constructivismo" en muchas facultades de edu-cación latinoamericanas. Se trata de creer que esteconcepto requiere que cada maestro "invente" su pro-pio enfoque pedagógico en vez de, como es el casoactual, identificar, adaptar y usar las mejores prácti-cas que han sido empleadas por otros maestros paraatender las necesidades de los estudiantes.

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maestros del nivel secundario al terciario. Pero,por más que esto ha redundado en maestrosmejor preparados, en muchos casos la educaciónque reciben sigue siendo de baja calidad y sólose aprecia un aumento en los costos. Al requerirun adiestramiento mínimo de educación tercia-ria, generalmente se debilita el contenido prácti-co del adiestramiento docente porque se demorael contacto de los futuros maestros con losalumnos.

La formación de los maestros en los paísesavanzados integra contenido (en ciencia, mate-máticas, estudios sociales, lenguaje) con habili-dades pedagógicas flexibles adaptadas a lasmúltiples maneras de aprender y resolver pro-blemas que tienen los niños. Para los países lati-noamericanos, esto significa que la reforma de laformación de los maestros debiera enfatizar laaptitud administrativa en las aulas y la enseñan-za de materias y disciplinas del conocimiento,así como aumentar su conocimiento de las asig-naturas. De igual importancia es brindarlesoportunidades para intervenir personalmente enconocimientos y enfoques prácticos y para ejer-citar lo que aprenden en capacidad de alumnos-maestro.

Desafortunadamente, la mayoría de los maestroslatinoamericanos, cuya formación pedagógica hasido deficiente, ya forman parte del sistema. Laformación en servicio, según lo demuestran al-gunos análisis, puede mejorar las destrezas delos maestros (Lockheed y Verspoor, 1991). Sinembargo, este tipo de formación tiende a serusado para enseñar a los maestros la última mo-da pedagógica o la última reforma del programade estudios, no para llevar a cabo una evaluaciónde las características del buen maestro para asímejorar la enseñanza en las salas de clase. Unproblema particularmente desafiante, que a me-nudo se pasa por alto, es el de capacitar a losmaestros que enseñan en áreas rurales remotasdonde generalmente hay un solo maestro porescuela. Para abordar este problema, en algunospaíses (Guatemala, Chile y Ecuador, entreotros), se han formado recientemente "círculosde calidad" y "redes de capacitación" que per-miten a los maestros establecer contactos entre síe intercambiar experiencias. Muchos de estosprogramas están basados en la experiencia de laEscuela Nueva en Colombia, un programa de

educación rural que, después de varios años deexperiencia, ha demostrado su efectividad. Estetipo de formación de maestros en servicio— queestá bien enfocada, que se adapta a los diferen-tes contextos y está orgánicamente vinculada aesfuerzos por mejorar la enseñanza— es muydistinta a la formación en servicio que viene lle-vándose a cabo hasta ahora en la región y debedistinguirse de ella. La formación en servicioque existe hoy en día, por lo general, no se ca-racteriza por una vinculación orgánica, por loque raramente se practica en los salones de cla-se.

Las condiciones de trabajo y los incentivos

Sin mejorar las condiciones de la enseñanza esinútil mejorar la capacitación de los maestrosya que no podrán poner en práctica de formaeficaz sus adiestramiento. El deterioro en lascondiciones de trabajo, la falta de atención aldesarrollo profesional, el mal diseño de los in-centivos al desempeño excelente, distorsiones enlas prácticas de supervisión e instalaciones físi-cas deterioradas contribuyen a la baja calidadde la docencia, el ausentismo y el poco tiempoque se dedica a la enseñanza en las aulas. Sehan dados casos en que los sindicatos de maes-tros han agravado estos problemas al concentrarsus actividades, casi exclusivamente, en temassalariales, a menudo con motivaciones políticas.Es rara la ocasión en que los sindicatos resaltanlas condiciones de trabajo de los maestros,prestan atención al desarrollo profesional o sepreocupan por mejorar la enseñanza. Es fácil comprobar que las condiciones actualesson insatisfactorias. Muchos países de la regiónestán experimentando dificultades crecientespara interesar a los jóvenes en la profesión do-cente a pesar de los elevados niveles de desem-pleo que sufren algunos países. El ausentismo delos maestros es también un serio problema en laregión. Se ha dado una situación en que el nú-mero de días promedio de enseñanza en una es-cuela rural típica es menos de la mitad de los200 días del año escolar. Por lo general, cuandose ausenta el maestro los alumnos quedan sinmaestro por ese día, ya que son pocos los paísesque cuentan con procedimientos eficientes paracontratar sustitutos. El ausentismo no sólo redu-ce los días de enseñanza, sino que también el

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contacto del profesor con el alumno. Por último,se pierde un número importante de días de ense-ñanza debido a huelgas. En algunos países, laspolíticas de pago en el nivel secundario (talescomo la remuneración sobre la base de las horasenseñadas) desalienta a los maestros a desarro-llar un compromiso o identificación con unainstitución en particular. Según varios estudios sobre salarios, los maes-tros, al igual que otros funcionarios públicos,experimentaron disminuciones significativas ensus salarios durante la década de los ochenta. Sinembargo, al comparar los salarios de los maes-tros con los de trabajadores en el sector privadoen ocupaciones que requieren niveles educativoscomparables, y tomando en cuenta el carácter detiempo parcial del trabajo docente, no pareceque existan tendencias claras en la región conrespecto a la evolución de los salarios de losmaestros (ver BID, 1996, pp. 289-292, para unadetallada explicación de este tema). Un estudiode salarios de los maestros bolivianos (Savedoffy Piras, 1998) demostró que éstos eran más altosque los del sector privado pero más bajos que losdel sector público sindicalizado. Otra caracterís-tica de la profesión docente a lo largo de la re-gión es que los postulantes a ella obtuvieron ba-jas calificaciones en los exámenes de admisiónuniversitaria y otros exámenes de logros. Estainformación lleva a las siguientes conclusiones:primero, que deberían aumentarse los salarios delos docentes por lo menos hasta equipararlos conla tasa de crecimiento económico y, segundo,que en ciertos países se necesita un esfuerzomayor para ajustarlos a la reciente declinaciónrelativa de su competividad. En el largo plazo,un aumento sustantivo de los salarios docentespuede llevar a un mejor y más comprometidodesempeño de los maestros, pero sólo si dichosaumentos van acompañados de mayores respon-sabilidades y rendición de cuentas, recompensaspor un desempeño superior y sanciones por con-ductas negativas (tales como el ausentismo).Todas estas acciones son particularmente im-portantes en las escuelas ubicadas en áreas conmás severas desventajas socioeconómicas.

Para dar una respuesta coherente de política aestos complejos temas es necesario saber cómo

se toman las decisiones de carrera de los maes-tros, cuáles son las pautas de incorporación yselección y cuáles son los incentivos y los mer-cados laborales. Se necesitarán enfoques inno-vativos en las áreas de incentivos, rendición decuentas, requisitos para completar la carrera yen los procedimientos de reclutamiento, selec-ción y promoción de maestros. La supervisióntendrá que ser puesta sobre bases más sistemáti-cas mediante la utilización de información obje-tiva sobre el desempeño de los estudiantes a finde ayudar a la escuela y a los maestros a mejorarla pedagogía.

Hay evidencia limitada aunque uniforme queindica que los contextos institucionales y losincentivos pueden marcar una diferencia en laproductividad de la enseñanza (Savedoff, 1998;Hanushek y Jorgenson, 1996; y Navarro y De laCruz, 1998). Los procedimientos de rendición decuentas dan a los maestros y directores, así comoa las comunidades, la posibilidad de ejercer in-fluencia sobre la asistencia de los maestros, elinterés que muestran en buscar adiestramientopertinente (en contraste a los certificados for-males de entrenamiento sin valor agregado) y,en general, mejorar su desempeño. En Chile yUruguay se están ensayando programas de in-centivos basados en el desempeño que enfocanprincipalmente al grupo, no al individuo. Tam-bién se han puesto en práctica sistemas de vigi-lancia más eficaces para hacer cumplir los sis-temas formales de rendición de cuentas (que seaplican a problemas tales como el ausentismo demaestros).

También deben cambiar las exigencias para lacertificación de los maestros, especialmente losde secundaria, quienes deben ser graduados uni-versitarios en disciplinas diferentes a las de laenseñanza. Los graduados que lo deseen puedenposteriormente completar cursos de certificacióndocente de un año (o menos), suplementados poradiestramientos intensivos de práctica docente ycursos de capacitación en servicio. Como unamedida práctica para contrarrestar la escasez demaestros y mejorar la calidad de la enseñanza enciertas materias, algunos países ya han creadoprocedimientos flexibles para facilitarles a pro-fesionales de otras disciplinas ejercer la profe-sión docente.

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Más y mejores libros de texto y materiales deenseñanza

Con pocas excepciones, las políticas de educa-ción de los países latinoamericanos incluyen laprovisión gratuita de libros a los alumnos deprimaria y, en algunos casos excepcionales, alos estudiantes de secundaria. Sin embargo, ex-ceptuando los sistemas educativos de los paísesmás ricos de la región, no todos los estudiantestienen libros a su alcance y en muchas escuelaslos libros se guardan en la oficina. Dado que ladistribución de libros no se lleva a cabo regu-larmente (en muchos países se distribuyen unavez cada tantos años), los directores a menudotienden a "ahorrar" sus libros, ya sea mantenién-dolos en la oficina principal, o haciendo que losestudiantes los devuelvan al término del día es-colar. Aunque teóricamente los libros están adisposición de cada alumno, los estudiantes nonecesariamente llegan a usarlos regularmente enla escuela ni pueden llevarlos a casa. Esto alteralos métodos de enseñanza, la posibilidad deasignar tareas escolares y la regularidad con quelos estudiantes leen o resuelven problemas. Porestos motivos, es de esperar que los principalesbeneficiarios de un aumento en la disponibilidadde libros de texto serán los alumnos de bajosingresos.

Existen también otros problemas que complicanel tema de la disponibilidad de libros de texto.Debido a una errada interpretación de teoríaspedagógicas modernas, algunos maestros opinanque ya no deben usarse libros en las aulas. Asi-mismo, la selección de textos se ha llevado acabo tradicionalmente de manera centralizadadadas las economías de escala en la producciónde material impreso. Esta centralización ha oca-sionado costos en términos de la aplicabilidadlocal de la información y de su adaptabilidad alas condiciones cambiantes del curriculum o dela escuela. Por lo que precede, es convenienteexaminar cuidadosamente este tema antes dediseñar los sistemas y procedimientos para laselección de textos.

Las personas que tienen a su cargo el diseño delas políticas educativas han mantenido durantemucho tiempo que, al igual de los libros, losmateriales escolares también afectan la calidadde la educación. Los materiales de enseñanza,

tales como papel, tijeras, elementos de manipu-leo, lápices de colores (o creyones), materialespara enseñar ciencias y libros (que no sean detexto) enriquecen la enseñanza.

Los estudios de investigación indican claramenteque la inversión en materiales de enseñanza rin-de una utilidad mayor que el aumento de salariosde los maestros o la reducción del número deestudiantes por maestros; sin embargo, la reali-dad política de los presupuestos es tal que losrecursos asignados a materiales son los primerosen ser recortados cuando se llevan a cabo reduc-ciones del gasto educacional. En el contexto dearreglos presupuestarios e institucionales sus-tentables, cada país debe poner especial cuidadoen proporcionar fondos suficientes para la com-pra de materiales y libros de texto.

TECNOLOGIA EN LA EDUCACION:¿UNA SOLUCION NOVEDOSA?

Una publicación reciente del BID (Castro, 1998)resume la actual situación de la tecnología en laeducación. Brevemente, es impresionante elrécord de América Latina en el uso de la radio yla televisión en educación y el adiestramiento ala distancia. México ha venido operando su Te-lesecundaria por muchos años, con varios millo-nes de graduados. La Red Globo del Brasil y suantecesora, Telecurso 2000, ofrece un programatipo General Education Degree (GDE) para jó-venes adultos, mediante el cual millones de es-tudiantes pobres han completado el ciclo de edu-cación secundaria. CENAMEC, en Venezuela,llega a miles de estudiantes mediante un eficazprograma de educación radiofónica. Evaluacio-nes de los programas interactivos radiodifundi-dos en Nicaragua, Venezuela y Bolivia, así co-mo evaluaciones previas de Telesecundaria, de-muestram que estos programas son muy efecti-vos según los costos.

Tanto las investigaciones como la experienciaen la región y en otras partes del mundo, llevana la conclusión de que es importante fortalecerla inversión en el aprendizaje a distancia porradio y televisión. La educación a distancia haceposible extender la educación a poblaciones le-janas, a las que sería costoso llegar por medio dela enseñanza convencional, y facilita el adies-tramineto de grupos de personas en destrezas

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específicas (como el adiestramiento de maestrosen el servicio). En este último caso, un instructorbien calificado puede enseñar desde una locali-dad central a una gran cantidad de estudiantes otrabajadores en tareas especializadas. Por estosmedios, pueden extenderse educación y adies-tramiento de una calidad razonable a poblacio-nes que de otra manera recibirían una educaciónmás débil o no tendrían acceso a la educación.

El costo-eficiencia de las computadoras y sustecnologías relacionadas, tales como Internet,todavía no se ha probado a gran escala en laeducación primaria y secundaria, a pesar de loprometedoras que parecen ser.4 La evaluaciónde experimentos a escala menor ha mostrado quelas computadoras pueden afectar la enseñanza enel aula (Levin, Glass y Meister, 1986). Esta tec-nología proporciona elementos muy eficacespara intensificar la educación. Algunos ejemplosse detallan a continuación: los programas deejercicios y prácticas, programas de guía, juegoseducativos, LOGO, simulaciones y animacionesusadas para explicar principios científicos y pro-cesadoras de palabras con programas de ortogra-fía y sinónimos incorporados. El advenimientode Internet proporciona otra forma para obtenerinformación para llevar a cabo investigaciones yestudios.

A pesar de los resultados positivos, el uso decomputadoras en América Latina se ve impedidopor el alto costo del equipo técnico. El costoactual por estudiante del equipo, los especialistasen computadoras, el personal de mantenimientoy los programas educativos en español y portu-gués alcanza los US$40 por apenas dos horassemanales de uso y puede llegar a centenares dedólares por año. Además, si se van a integrar lascomputadoras a la enseñanza en las salas de cla-se, los maestros necesitan una sofisticación téc-nica y pedagógica mucho mayor a la que, enmuchos casos, actualmente tienen. El uso de latecnología en la sala de clases sólo puede servircomo instrumento de aprendizaje si los maestrossaben usarla y consideran que realmente com-plementa su labor o ahorra tiempo. Por lo tanto,no es sorprendente que el efecto de la disponibi-

4 Este resultado presenta un marcado contraste conel efecto de la tecnología de la información en laeducación superior.

lidad de computadoras en las aulas en AméricaLatina (y en los Estados Unidos) sea el de fa-miliarizar a los alumnos con la tecnología en sí(que es lo que la mayoría de los padres espera)sin necesariamente alterar el proceso educativo.

El desafío que presentan las computadoras y elInternet para los educadores de la región está entransformarlos en un instrumento para fortalecerlas habilidades de los alumnos. La nueva tecno-logía debe emplearse para robustecer las habili-dades cognitivas de alto orden, la manera de en-carar los problemas (de modo más inquisitivo) yde fomentar el enfoque de proyecto y los estilosmás cooperativos de trabajo. La experiencia in-dica que éste es un camino difícil, que requieremucho tiempo y que tiene que ver más con lareforma escolar que con la tecnología como tal.En consecuencia, la región debería invertir enuna amplia variedad de programas piloto quebusquen usar la tecnología de la informaciónpara elevar la calidad del aprendizaje en las es-cuelas, especialmente a nivel secundario. Esmuy posible que, dentro de cinco años, aumentela eficiencia en función del costo de estas tec-nologías en América Latina. De ahí, la impor-tancia de comenzar a desarrollar experimentoscontrolados utilizando nuevos programas y nue-vos enfoques en el adiestramiento de los maes-tros.

En todo caso, es fundamental no empezar a bus-car soluciones por el lado de la tecnología sino,más bien, comenzar por establecer los objetivosy definir los problemas educacionales para des-pués buscar el sistema integrado de enseñan-za/aprendizaje más efectivo en función de loscostos. Entre estos deben incluirse una variedadde tecnologías que no necesariamente deben serlas más avanzadas. Para tener éxito dentro de laescuela, toda reforma basada en el uso de la tec-nología debe formar parte integral del sistema deeducación, contar con un fuerte apoyo de lasinstancias más altas del sistema y la aceptaciónde los maestros (quienes también deben com-prender la tecnología). Asimismo, el uso de latecnología debe introducirse por etapas paracontrarrestar la resistencia e inercia burocráticas.Puede ser apropiado experimentar con empresascomerciales como proveedoras de aprendizajebasado en tecnología, sea dentro o fuera del am-biente escolar.

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REFORMAR LA ADMINISTRACION Y ELSISTEMA ESCOLAR PARA CAMBIAR LA

ORGANIZACION DE LA EDUCACION

Los sistemas educativos de América Latina secaracterizan por una centralización excesiva yfalta de autonomía. Es conveniente tratar sepa-radamente los dos temas, dado que si bien estánrelacionados no son lo mismo. Descentralizaciónsignifica transferir el poder de decisión a nivelesmás bajos del gobierno (del central al provincial,del provincial al municipal, etc.). La autonomíase refiere específicamente a las escuelas, aunquela palabra, al igual que el término descentraliza-ción, con frecuencia se usen sin mucha preci-sión.

Tradicionalmente, los ministerios de educaciónhan mantenido un control estrecho del sistemaeducativo en la región. Decisiones clave sobrequién enseña, qué se enseña, cómo y cuándo serecompensa a los maestros y cuáles son los ob-jetivos de la administración escolar, no han esta-do nunca en manos de quienes adoptan decisio-nes a nivel local. Sin embargo, es justamente enel ámbito local donde se conocen mejor las ne-cesidades de los estudiantes y la comunidad. Aeste defecto se le suma la falta de capacidad delos ministerios centrales para vigilar el funcio-namiento de cada escuela. Los burócratas a car-go no han podido mantenerse enterados de quéestaban aprendiendo los alumnos, ni siquiera sirealmente se realizaban las clases. Los inspecto-res escolares, que supuestamente son quienesvigilan los estándares educativos, controlan ge-neralmente las dimensiones más formales de lasprácticas de la educación. En resumen, la inter-vención de los ministerios centrales (y sus ins-pectores), que debería haber estado dirigida aoperar el sistema para lograr mejoras sostenidas,ha dado lugar a una represión del cambio y lasinnovaciones.

Consecuentemente, la mayoría de las escuelas enAmérica Latina no operan como institucionescoherentes con un sentido de identidad, estructu-ra y compromiso. Los controles burocráticos hansofocado las iniciativas locales. El director de laescuela, quien según la mayoría de las investiga-ciones es la fuente fundamental de liderazgo, hatenido poca autoridad, prestigio o apoyo. Esto ha

llevado a muy poca interacción entre la escuela,la comunidad y los padres.

Haciendo frente a estos temas y problemas a lolargo de las décadas de los ochenta y noventa,muchos países latinoamericanos (Argentina,Chile, Colombia, El Salvador, México, Nicara-gua, Perú y Venezuela) han buscado reducir elpapel del gobierno central en la educación me-diante la descentralización en la adopción dedecisiones (administración) y, en menor grado,en el financiamiento educacional. Dondequieraque las condiciones iniciales del sistema educa-cional son muy centralizadas, es evidente que ladescentralización podría ser un instrumento ade-cuado para la reforma educacional al liberar lasiniciativas locales, canalizar fondos adicionalesoriginados en fuentes locales, comprometer anuevos interesados o desmantelar los grupos deinterés surgidos de los excesos del centralismo,lo cual puede ser de valor por sí solo. Además,la descentralización de la educación a menudoforma parte del proceso de descentralizaciónpolítica y administrativa que avanza en la re-gión, y que incluye mayor participación de losciudadanos y las autoridades locales, quienespueden responder más directamente a las nece-sidades de la zona. La descentralización tambiénpuede incluir apoyo directo a instituciones ysistemas educativos privados, como es el caso delas escuelas Fe y Alegría, financiadas con recur-sos públicos en varios países, así como el siste-ma de cupones en Chile y Colombia.

Pero la descentralización no es una soluciónmágica. Con frecuencia, las autoridades centra-les hacen uso de la descentralización para dele-gar problemas no resueltos a entidades estataleso provinciales sin transferirles, a la vez, los re-cursos correspondientes. Por otra parte, la capa-cidad de las autoridades locales para imponercriterios basados en el mérito es generalmentemenor. Esta situación se complica porque tam-bién son presa fácil de la corrupción. En muchoscasos, las instancias inferiores del gobierno ca-recen de la preparación necesaria para hacerfrente a las responsabilidades que adquieren conla descentralización y necesitan tiempo paraadaptarse al nuevo entorno administrativo. Ladescentralización también puede llevar a un au-mento en el tamaño total de la burocracia, sin elcorrespondiente crecimiento en eficiencia. Por

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último, una descentralización eficaz requiere larecentralización y el fortalecimiento del gobier-no central en sus funciones de evaluación y es-tablecimiento de normas y políticas.

La administración centralizada requiere un"control" cuidadoso de lo que realmente se estáhaciendo. De ahí la importancia de las funcionesde los supervisores, inspectores o "asesores". Aldescentralizar la administración gubernamental,sin embargo, toman mayor importancia los re-sultados, incluyendo la transparencia, la infor-mación sobre matrículas, el aprendizaje, loscostos por estudiante, la evaluación de resulta-dos, los sistemas de información, la participa-ción de los interesados y las campañas masivas.Los sistemas de supervisión deben transformarseen asistencia técnica para ayudar a las escuelas aalcanzar las metas acordadas.

En resumen, la descentralización funciona en lamedida en que sea parte de un paquete de re-formas más amplio y coherente, que contengalas disposiciones necesarias a fin de prepararpara sus nuevas funciones, tanto al gobiernocentral como a los locales. Por contraste, consi-derando la situación usual en la región, en laque las escuelas carecen de facultades para ad-ministrar los temas cotidianos, el estímulo de laautonomía escolar tiende a ser una políticaapropiada. El objetivo de la autonomía escolares el aumento de la innovación y la búsqueda derespuestas a las necesidades estudiantiles. Alaumentar el poder de las autoridades locales yescolares para adoptar decisiones financieras,aumentará la participación de los padres en lasescuelas de sus hijos, obligando a los maestros yadministradores a aumentar la calidad, mejorarla enseñanza y usar los recursos más eficiente-mente.

Para lograr estos objetivos deben tomarse variasmedidas: 1) las escuelas deben recopilar datos yusar esta información para mejorar la adminis-tración; 2) los padres deben ejercer control sobrela manera en que los maestros usan las horas declase; 3) la administración local debe rendircuentas sobre los costos de los maestros; 4) elgobierno central debe establecer incentivos paramejorar el desempeño, y 5) la selección demaestros debe basarse en el mérito y en ella de-be participar la comunidad. Estas reformas ya

han mejorado significativamente los logros estu-diantiles y la asistencia escolar, según la expe-riencia del programa EDUCO de El Salvador ydel estado brasileño de Minas Gerais.

La participación de los padres y la comunidaden las decisiones que conciernen a las escuelasde la zona también es un elemento clave quedebe acompañar las reformas de la administra-ción escolar. El aprendizaje del niño puede ca-racterizarse como un proceso de "producciónconjunta" en que se combinan la educación queéste recibe tanto en el hogar como en la escuela.Los niños cuyos padres vigilan de cerca su edu-cación, especialmente en primaria, probable-mente asisten a clase con más regularidad y tie-nen más alicientes para rendir en sus tareas. Lospadres también pueden aplicar presión colecti-vamente sobre los directores y maestros para quese esfuercen más (Hannaway y Carnoy, 1993).Una comunidad que se preocupa por sus escue-las y vigila los resultados que éstas obtienen,puede ayudar a reducir el ausentismo de losmaestros. El programa EDUCO de El Salvadorha mostrado logros positivos en estos aspectos.

El éxito de la autonomía escolar y de la mayorparticipación de los padres depende tanto de as-pectos financieros como administrativos. Losprerrequisitos financieros del éxito son: primero,el gasto educativo debe permanecer estable ocrecer de modo que las comunidades y escuelastengan recursos que asignar. Segundo, la auto-nomía escolar no significa dejar a la escuela li-brada a su propia suerte, ya que esto no arrojaverdaderos beneficios. Los ministerios centraleso estatales deben transformarse en entidades queestablecen objetivos, promueven la equidad, vi-gilan el progreso, evalúan los resultados, pro-porcionan incentivos a las innovaciones y pre-mian las mejoras. Para lograr este fin, es impres-cindible que cuenten con un personal fuerte ycompetente que no sobrepase los estrictamentenecesarios para cumplir estas nuevas funciones.Mediante la aprobación de procedimientosequitativos de distribución de recursos entre losestados y municipalidades, las autoridades cen-trales deben asegurar que las localidades pobresy las escuelas en zonas de bajos ingresos cuen-ten con los recursos financieros, humanos y téc-nicos necesarios para emprender mejoras educa-tivas. También deben estar listos para intervenir

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en casos de nepotismo o de escuelas capturadaspor grupos locales de poder. Tercero y último,estas reformas deben estar ligadas a esfuerzossistemáticos para aumentar las expectativas ymedir el desempeño de las escuelas y los estu-diantes.

DESARROLLO DELA PRIMERA INFANCIA:

COMO AYUDAR A LOS NIÑOS APROSPERAR DESDE UN PRINCIPIO

El desarrollo y la educación de los niños en laprimera infancia es una inversión pública dealto rendimiento, si se la conduce apropiada-mente. La inversión en la educación de niños enla primera infancia reduce el costo de la educa-ción primaria de los niños de bajos ingresosquienes normalmente, al ingresar al primer gra-do, carecen de la preparación necesaria paraaprender y además padecen de desventajas físi-cas. Al mejorar las aptitudes de los niños de ba-jos ingresos, estos programas aumentan expec-tativas de aprendizaje en las escuelas y producenmejoras generales significativas en la enseñanzay en el desempeño estudiantil. Focalizar la in-versión en el desarrollo de los niños en la prime-ra infancia también reduce la desigualdad, mejo-ra la salud e incluso puede tener un impacto alargo plazo al aumentar la posibilidad de obtenerempleo y reducir la delincuencia. Inicialmentelos temas principales son la nutrición y la salud,pero a medida que el niño crece y se aproxima ala edad escolar, aumenta la importancia de losobjetivos educacionales y de socialización. ElBID está preparando un análisis de los temas yestrategias para apoyar el desarrollo de los niñosen la primera infancia (Morán, 1998; ver tam-bién Myers, 1997). El aprendizaje empieza almomento en que el niño nace. Este trabajo queestá en desarrollo versa sobre los últimos temas,especialmente sobre el año o dos (edad preesco-lar) que preceden la entrada a la escuela prima-ria.

La proporción de niños latinoamericanos queasisten a establecimientos preescolares varíaampliamente según el país. Por ejemplo, en 1995en la Argentina, Costa Rica y México se matri-cularon más de la mitad de los niños entre 4 y 5años de edad en institutos preescolares, en com-paración con el 20% o menos en El Salvador,

Ecuador y Honduras. La variación en el porcen-taje de escuelas públicas y escuelas privadas esigualmente amplia. También existe un sesgoconsiderable en la oferta preescolar en la región.Los niños pobres que residen en zonas rurales eindígenas carecen de acceso adecuado a la pre-escolaridad; su matrículación muchas veces lle-ga a menos de la mitad de la de los niños degrupos más privilegiados.

Las personas que tienen a su cargo las políticaseducacionales a menudo se preguntan si es me-jor invertir en el desarrollo de la primera infan-cia o en mejorar la calidad de la educación pri-maria. Tambíén persiste el debate sobre si es elsector público el que debiera invertir más en lasentidades preescolares. Es de notar, sin embargo,que la inversión sólida en las instituciones pre-escolares es un medio para mejorar la educaciónprimaria. Como notamos más arriba, la educa-ción preescolar tiene un alto rendimiento en tér-minos de ayudar a los niños de bajos ingresospara que obtengan más éxito, permanezcan en laescuela y, por último, se desempeñen mejor enel mercado de trabajo. Las inversiones en la en-señanza preescolar son un elemento crítico en elmejoramiento de la calidad de la educación pri-maria y pueden eficientemente disminuir elcosto por unidad de rendimiento de los primerosaños de la educación primaria. Al focalizar losesfuerzos, el aumento de las inversiones en elnivel preescolar puede mantener los gastos a unmínimo y el beneficio puede ser particularmentealto.5

La mayoría de los niños latinoamericanos deingresos medios y altos ya participan en algúntipo de programa de educación preescolar. Poreso, el objetivo principal de una política públicadebería ser invertir recursos públicos adicionalesen programas que beneficien a los niños de me-nores ingresos y a los alumnos en situación deriesgo que residen en barrios urbanos pobres yen zonas rurales.

5 Por ejemplo, al proporcionar un año completo deeducación preescolar al 25% de los niños más pobresal mismo costo que el de la escuela primaria, loscostos totales de seis años de primaria podrán au-mentar en no más del 4%.

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En muchos países, una fracción significativa dela matrícula, especialmente la de niños pobres,ocurre en centros privados informales de cuida-do infantil que no están sometidos a regulacio-nes y que operan con personal poco calificadodurante sólo unos meses al año. Es decir, el sis-tema preescolar al cual tienen acceso los niñospobres es frecuentemente informal y de baja ca-lidad y hasta puede tener un impacto negativo enel desarrollo social e intelectual del niño. Elapoyo público, entonces, debería incluir adies-tramiento y subsidios para mejorar la calidad delos servicios no públicos de manera que éstospresten especial atención al desarrollo del niño,no sólo su cuidado. Los programas de cuidadode niños para familias pobres de la región, comoWawa Wasi en Perú y Hogares de Cuidado enVenezuela, pueden perfeccionarse por medio dela introducción de componentes pedagógicos,sin perder su eficacia en función de los costos.Esta alternativa evitaría la creación de escuelasmás costosas ligadas al sistema público. En Bo-livia se ha desarrollado un programa novedosopara mejorar la calidad de la educación prees-colar. El Programa PIDI consiste en brindareducación y entrenamiento mediante la radiodi-fusión para las personas que tienen a su cargo el

cuidado de los niños en hogares y centros comu-nitarios.

La educación preescolar no debe convertirse enuna extensión formal del sistema primario. Estoredundaría en costos excesivamente altos y en-foques pedagógicos erróneos, siguiendo el fácilcamino de construir, contratar e inaugurar es-cuelas obteniendo un alto rédito político perocon poca mejoría en la educación de los niños.De hecho, una educación preescolar formalizadaque no esté focalizada puede muy bien restarefectividad a los penosos esfuerzos para mejorarla calidad de la educación primaria. En suma, losgobiernos debieran limitar la cobertura al grupoque el presupuesto pueda sufragar sin compro-meter los estándares centrales de calidad. Losniños debieran ser escogidos según un cuidadososistema de orientación donde tendrían prioridadaquellos niños con un elevado riesgo de fracasaren el sistema educativo actual. Igualmente, elgobierno debiera fortalecer el contenido educa-cional de los programas de bajo costo, suminis-trados por el sector privado y las ONG. En lamedida en que haya disponibilidad de fondosadicionales, el apoyo público puede extenderse aniños en menores condiciones de riesgo.

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El desafío de la educación secundaria

LA ESTRUCTURA DE LA EDUCACIONSECUNDARIA: SUS FUNCIONES Y

LA HETEROGENEIDAD ESTUDIANTIL

Hasta hace poco, la educación secundaria hasido la categoría "olvidada" de la educación enla región. Este ha sido el resultado de la falta devisibilidad política y de la debilidad de los gru-pos directamente interesados por la educaciónsecundaria. La educación superior siempre hacontado con el apoyo de diversos grupos de inte-rés y un conspicuo activismo político. Por suparte, la educación primaria ha sido el foco deatención primordial de los bancos multilateralesa partir de la década de los ochenta, lo cual hadado lugar a importantes reformas y mejoras. Elnúmero de estudiantes que logran completar elciclo primario está aumentando rápidamente,ocasionando presiones en la matrícula para losniveles superiores. Sin embargo, a pesar de lagran necesidad de expandir y reformar la educa-ción secundaria, se ha carecido de financia-miento así como del trabajo analítico necesariopara justificar la reforma. Como se ha escritopoco sobre la materia hasta el momento, estaparte del documento abarca explícitamente laeducación secundaria, nivel para el cual se pre-pararon además dos trabajos de apoyo.

Las escuelas secundarias de la región enfrentandilemas relacionados con las múltiples y com-plejas funciones que cumplen: la tarea de pre-parar a los alumnos para la educación superior,la formación de ciudadanos sólidos y la trans-misión de las aptitudes que se requieren paraparticipar en el mercado laboral. Las décadasde abandono han complicado los problemas co-mo, por ejemplo, el creciente número de estu-diantes que ingresa al nivel secundario con ante-cedentes sociales distintos de aquellos que parti-cipaban anteriormente en un sistema relativa-

mente elitista. El resultado es que, en la mayoríade los países de la región, la estructura tradicio-nal, el curriculum y el enfoque de la educaciónsecundaria son obsoletos. No se cuenta con unaeducación académica sólida que sea compatiblecon las necesidades de la sociedad moderna ni seestá preparando adecuadamente a todos los estu-diantes para entrar al mercado laboral. El núme-ro de materias es excesivo, lo cual hace difícilprofundizar en ellas y desarrollar habilidades.

Según se ha documentado en informes naciona-les y regionales, las tasas de escolaridad en laeducación secundaria, en términos de acceso yequidad, son mucho más bajas que las de lospaíses que compiten con los de la región (verTabla 4); un gran número de niños ya mayores yde jóvenes adultos continúan matriculados porhaber repetido grados inferiores. Como es deesperar, los alumnos pobres, especialmentequienes residen en zonas rurales, están muy po-co representados. En términos de costos y efi-ciencia, el gasto promedio por estudiante en laregión es de $400 por estudiante, monto que esinferior al de los países con los cuales la regióncompite. Además, la proporción de estudiantespor maestro, que promedia en 16 alumnos, no esalta. En términos de calidad, el aprendizaje en elnivel secundario en la región no alcanza los es-tándares internacionales por varios motivos, en-tre ellos: 1) los docentes tienen un conocimientolimitado de las materias y un sistema didácticoexiguo y, a menudo, carecen de la motivaciónnecesaria para ejercer sus responsabilidades; 2)el programa es enciclopédico y anticuado; 3) losmateriales de enseñanza son escasos e inadecua-dos; 4) las escuelas raramente tienen un sentidode misión e identidad, y 5) los directores de es-cuela carecen de autoridad y reconocimiento.Muchos de estos problemas son similares a losde la educación primaria.

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Tabla 4Evolución histórica de los préstamos de educación del BID*

Año Primaria Secundaria Superior Tec/Voc.Nivel

Múltiple

Total depréstamos en

educación(mill. US$)

Totalpréstamos

del BID(mill. US$)

% Présta-mos en edu-cación / To-tal présta-

mos del BID

Totalpréstamos

BID sectoressociales

(mill. US$)

%Educación /

Sectoressociales

1965 8.0 8.0 175.2 4.6 11.4 70.21966 29.1 29.1 396.0 7.3 139.6 20.81967 61.9 4.0 65.9 481.8 13.7 124.8 52.81968 9.4 9.4 402.7 2.3 56.3 16.71969 9.5 16.9 26.4 644.5 4.1 99.7 26.51970 6.7 4.5 11.2 626.1 1.8 84.7 13.21971 56.4 10.9 67.3 628.0 10.7 127 53.01972 13.4 15.3 28.7 772.7 3.7 133.9 21.41973 32.5 25.3 57.8 870.4 6.6 152.5 37.91974 9.0 10.0 19.0 1102.1 1.7 129.3 14.71975 50.0 20.8 70.8 1360.2 5.2 214.8 33.01976 12.8 6.6 19.4 1462.9 1.3 238.8 8.11977 9.6 14.6 20.4 44.6 1809.6 2.5 349 12.81978 54.9 30.0 15.5 100.4 1823.3 5.5 243.4 41.21979 13.9 13.3 27.2 2177.2 1.2 249.4 10.91980 32.5 21.0 53.5 2114.6 2.5 337 15.91981 7.5 7.2 14.7 2437.8 0.6 282.9 5.21982 28.0 147.8 25.4 201.2 2688.9 7.5 767.1 26.21983 71.0 2.0 78.5 15.5 167.0 3000.6 5.6 486.2 34.31984 25.4 25.4 3500.7 0.7 605.5 4.21985 19.9 37.5 34.6 92.0 2985.4 3.1 413.7 22.21986 55.8 12.0 50.4 118.2 2974.8 4.0 930.1 12.71987 12.1 63.2 75.3 2286.6 3.3 637.2 11.81988 0.0 1611.3 0.0 484.1 0.01989 90.4 4.7 20.0 115.1 2552.9 4.5 637.3 18.11990 14.4 14.4 3803.3 0.4 1680.7 0.91991 57.3 57.3 5330.3 1.1 2971.4 1.91992 39.6 56.0 40.0 135.6 5994.6 2.3 3295 4.11993 177.8 43.0 220.8 5963.2 3.7 2599.1 8.51994 473.0 175.1 321.0 969.1 5231.5 18.5 3681.4 26.31995 69.6 37.3 106.9 7223.3 1.5 4994.9 2.11996 140.0 3.3 100.0 243.3 6740.6 3.6 5137.3 4.71997 6.6 421.0 82.5 103.0 613.0 6024.0 10.2 3414.72 18.01998 144.1 144.1 2233.7 6.5 1772.5 8.1TOTAL 1335.1 561.0 895.5 583.8 576.8 3952.1 89430.8 4.4 37482.72 10.5

Fuente: Base de datos STAIRS del BID.

* En estas cifras se incluyen las inversiones en la educación preprimaria. Aun cuando ninguna cifra precisa sea pre-sentada en el documento de préstamo correspondiente, las inversiones del Banco en la educación preprimaria ex-cedieron los $26 millones. Además, a fines de 1996 las inversiones del Banco en proyectos relacionados con adies-tramiento (préstamos no educativos) excedieron los $2 billones

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Muchos países de la región, como Chile, Argen-tina, Colombia y Uruguay, han empezado aprestar atención a la educación secundaria y hanemprendido programas de reforma. Lo propio seha llevado a cabo en El Salvador, Costa Rica,República Dominicana, México y otros paísesdonde se han implantado programas para expan-dir y mejorar la educación secundaria en los ni-veles bajos (sexto a noveno grado). En Brasil, lareforma de la educación secundaria es una prio-ridad nacional para los próximos cuatro años.Este es el momento propicio para revisar temasy establecer prioridades.

Un asunto acaloradamente debatido es la rela-ción entre lo académico, lo técnico/vocacional,lo matemático/científico, las artes liberales y laeducación general/aplicada. Existe una infinitavariedad de opiniones sobre este tema a nivelinternacional. En Estados Unidos y Canadáexiste un solo tipo de escuela secundaria dondese ofrecen programas académicos con múltiplesniveles de demanda, agrupación de estudiantesen cursos según sus habilidades y programastécnico/vocacionales. En Francia, la educaciónposterior al nivel primario está dividida en dife-rentes modalidades según temas. Las escuelasofrecen concentración en ciencias/matemáticas,artes y humanidades, comercio, o educación téc-nica. Las escuelas vocacionales operan aparte deeste sistema académico. En Alemania, dos ter-cios de la cohorte de cada escuela secundariatoma parte del sistema de aprendices el cual hasido altamente elogiado. Los países de AméricaLatina han optado generalmente por la dicoto-mía académica/vocacional; sin embargo, variospaíses también han adoptado el modelo francésde separar las escuelas académicas según temas.Como si no fuera suficiente esta gran variedadde modelos, algunos países industrializados es-tán en el proceso de repensar estos enfoques ymodelos.

Al examinar esos temas y tendencias regionalesy mundiales, podemos identificar los siguientesimportantes y novedosos enfoques con respectoa la estructura y objetivos de la educación:

• Se aprecia cada vez más una separaciónprogresiva entre la preparación vocacionaly la académica, siendo las mayores excep-ciones las áreas de negocios y adiestra-

miento para trabajos de oficina, que tienenuna afinidad natural con los estudios acadé-micos. Las escuelas académicas deben des-pojarse de programas técnicos y vocaciona-les que, a su vez, han de encontrar basesinstitucionales propias.

• Los cursos técnicos en general están siendotransferidos al nivel post-secundario. Estasolución resuelve al menos el problema cró-nico de las escuelas secundarias que se ha-llan divididas entre la preparación para laeducación superior y el adiestramiento vo-cacional. Esta dicotomía hace que, a menu-do, las instituciones sean incapaces de eje-cutar bien ninguna de estas funciones.

• Varios países grandes están optando poragrupar a los estudiantes de acuerdo a sushabilidades con el fin no de proporcionar unsistema de adiestramiento vocacional sinode ofrecer una preparación académica conénfasis en una amplia gama de ocupaciones.Ejemplos de estos sistemas son los "polimo-dales" de la Argentina y México que se pa-recen a los baccalaureats franceses.

• Las pocas escuelas técnicas secundarias quehan tenido resultados positivos están estre-chamente ligadas a la industria. Estas es-cuelas son caras, ofrecen una educación dealta calidad y el adiestramiento tiende a serespecializado en una rama industrial (elec-trónica, lechería, vinería, cerámica, mecáni-ca de precisión). Algunas de las mejores es-cuelas dentro de esta categoría ofrecen unaamplia variedad de servicios a los sectoresindustriales a los cuales sirven, incluyendo aveces proyectos de investigación y desarro-llo (IyD).

• En todos los casos, es necesario aumentar laeducación aplicada; ésta debe ser más con-creta y estar más enfocada a solucionarproblemas, en vez de constituir únicamenteuna memorización de hechos y teorías. Unatendencia reciente es transformar a la educa-ción académica en una educación más prác-tica y concreta pero no vocacional. Tanto enel caso de la educación académica como enel de la vocacional, se necesita fortalecer elpuente teórico-práctico, ya que los estu-

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diantes en los programas académicos nece-sitan tener conocimientos de las aplicacionesprácticas y los alumnos en los programasvocacionales necesitan cimientos teóricosmás sólidos.

Más allá de estas propuestas, permanece el com-plejo dilema de la alternativa entre ofrecer elmismo programa de estudios a todos los estu-diantes por igual o agrupar a los estudiantes se-gún habilidad y ofrecerles cursos más fáciles oprogramas más prácticos a algunos alumnos yprogramas académicos más exigentes a los de-más. Aún no hay un planteamiento simple y cla-ro frente a esta difícil cuestión.

SATISFACCION DENECESIDADES CUANTITATIVAS

Y DESAFIOS CUALITATIVOS

Además de las preguntas estructurales antesmencionadas, la educación secundaria enfrentatemas igualmente difíciles de cantidad y calidad.La tasa de escolarización actual en la región(55% de la cohorte) deberá aumentar significa-tivamente a fin de elevar el nivel educacionaltotal de la población en general para competiren los mercados internacionales y reducir lainequidad en la región. En los países de menoringreso, debe recalcarse la importancia de am-pliar el acceso para completar los primeros añosde la educación secundaria, especialmente en lasáreas rurales. Para los países de mayor ingreso elénfasis estará en atender a las poblaciones queaún no tienen acceso a los primeros años de laeducación secundaria y en la expansión generalde los últimos años de la misma. Como se anotaantes, el nivel de aumento de la matrícula encada país dependerá de sus condiciones y pers-pectivas socioeconómicas, así como del rigorcon que los países identifiquen soluciones efica-ces en función de los costos. Muchos de los paí-ses de la región ya se han volcado en programasde expansión de la escuela secundaria.

De acuerdo a un estudio de simulación, un au-mento en la tasa de escolarización del 55% al75% de la cohorte exigiría invertir más deUS$10 mil millones en la construcción de es-cuelas secundarias durante los próximos 10 a12 años. Esta cantidad no es excesiva si se tomaen cuenta el crecimiento económico reciente en

América Latina. De hecho, si el crecimientoeconómico continúa al ritmo del período 1990-1996 de 3,2% anual, podrían financiarse mejorasen la calidad de la educación secundaria siempreque se sigan las políticas adecuadas.

Para mejorar la equidad de sus sistemas deeducación, los países de la región necesitaránponer en la práctica políticas proactivas dirigi-das hacia los pobres y menos privilegiados. Es-tas políticas podrían incluir: construcción focali-zada de escuelas en barrios urbanos marginales yzonas rurales desatendidas; aumentos presu-puestales, que incluyan incentivos para maestrosen escuelas rurales y barrios pobres desatendi-dos; incentivos financieros y de otro tipo paramaestros y directores a fin de motivarles a quetrabajen en áreas menos privilegiadas; educacióna distancia para grupos de difícil alcance (habi-tantes de zonas rurales y jóvenes adultos) y, enalgunos casos, apoyo financiero directo a estu-diantes de escasos recursos para compensar elcosto inmediato que implica dejar de trabajarpara estudiar (por ejemplo, subsidios para sufra-gar la compra de los libros de texto). La mayoríade los países están dirigiendo sus esfuerzos haciala construcción de escuelas y algunos (México,El Salvador, Brasil) usan la educación a distan-cia para atender a las poblaciones de difícil ac-ceso. Pero son muy pocos los países que ofrecenincentivos, monetarios y otros, a los maestroscalificados para que se desempeñen en escuelasubicadas en barrios pobres, tanto urbanos comorurales.

El progreso cualitativo de la educación secunda-ria es similar al de la primaria, pero hay algunasdiferencias. Así como en la educación primaria,es fundamental aumentar el aprendizaje, espe-cialmente el desarrollo de aptitudes de ordensuperior en matemáticas, comunicaciones y len-guaje. Además, no puede ignorarse la funcióncada vez más importante que juegan las habili-dades y capacidades diferentes a las académicas.Por este motivo debe enfatizarse la capacitaciónpara la solución de problemas en forma coope-rativa y para el trabajo en equipo; la responsa-bilidad cívica en una sociedad democrática; lacreatividad e innovación; la comprensión delpapel de la tecnología en la sociedad moderna;la concientización ambiental y el conocimientode lenguas extranjeras. Hace falta el análisis pa-

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ra identificar la mejor forma de alcanzar estasmetas. Generalmente, el problema de aprendi-zaje en la educación secundaria no es un pro-blema de curriculum inadecuado sino más biende falta de "sincronización" entre el curriculum"que se ha puesto en práctica" y el curriculumoficial, los libros de textos y el adiestramientodocente, especialmente en las áreas académicasmás tradicionales como matemáticas, ciencia ylenguaje. La solución a esta falta de sincroniza-ción no debería ser una "reforma" del curricu-lum, sino más bien, la actualización de la peda-gogía y de los materiales de enseñanza.

Las personas calificadas para desempeñarse co-mo maestros de enseñanza secundaria cuentancon amplias oportunidades de empleo en otrossectores. Por este motivo es sumamente impor-tante establecer incentivos para atraer personasaltamente calificadas a la docencia. Por ejemplo,la alta demanda de trabajadores con conoci-mientos de computación hará particularmentedifícil el reclutamiento de profesores de mate-máticas. Pero puede ser contraproducente el au-mento de salarios sin aumentar a su vez las res-ponsabilidades profesionales y la rendición decuentas de los docentes a este nivel. Las institu-ciones y facultades de adiestramiento docentedeben recibir atención especial ya que son esen-ciales para el futuro económico de cada país. Lasinstituciones de adiestramiento docente para laenseñanza secundaria deben poner un énfasismayor en el conocimiento de la materia y asegu-rar que todos los maestros tengan conocimientosprácticos de tecnología.

Para mejorar la educación debe aumentarse eltiempo que se dedica a la enseñanza en las au-las. En la mayoría de los países de América La-tina6, el día escolar dura entre 3 y 4,5 horas. Engeneral, las escuelas públicas ofrecen entre 500y 800 horas de instrucción por año, mientras queen los países industrializados los alumnos pasan

6 El tiempo que se dedica a la enseñanza en las aulasen los países de habla inglesa del Caribe parece sersuficiente.

un promedio de 1200 horas por año en clase(OEA, 1998). Adicionalmente, en muchos paísesse pierden regularmente entre 10 y 40 días debi-do a huelgas (UDB, 1996), a los que se sumanlas horas que se pierden en la sala de clase pormotivos administrativos y de rutina. Algunospaíses (Chile, el estado de Paraná en el Brasil yUruguay) están procurando aumentar las horasde contacto entre el maestro y los estudiantes afin de aproximar las horas anuales de enseñanzaa las de los países desarrollados. Como se discu-tirá más adelante, este objetivo puede lograrseeconómicamente.

Uno de los objetivos fundamentales de la re-forma de la enseñanza secundaria es incentivara los directores de escuelas públicos por mediode una remuneración adecuada y la autoridadnecesaria para ejercer sus funciones. Igual-mente importante es el pago en base al desem-peño y el intercambio de información y expe-riencias. En la Argentina y en el estado brasile-ño de Paraná se están llevando a cabo reformasde este tipo. Los salarios de los directores, quie-nes son seleccionados sobre una base competiti-va y cuyo desempeño esté sujeto a revisión pe-riódica, se han aumentado significativamente.Los incentivos financieros y administrativos de-ben ser suficiente como para impulsar a los do-centes a que enseñen a tiempo completo for-mando parte del equipo docente, no como pro-veedores itinerantes de lecciones (maestros-taxi). La infraestructura escolar es también unincentivo importante para el maestro. Las insta-laciones físicas deben proporcionar un ambienteadecuado para la preparación de lecciones y lainteracción. Para reducir el aislamiento de losmaestros que ahora se advierte, será oportunoabrir las aulas a la observación por parte de co-legas y asesores. Aunque importante, la partici-pación activa de los padres no es una soluciónideal, especialmente cuando los padres tienen unnivel bajo de educación o los estudiantes sonjóvenes adultos.

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La orientación y administración del sistema:Instrumentos para alcanzar los objetivos de la reforma

En muchos países, las declinantes tasas de nata-lidad y dependencia van a aligerar la presiónsobre el uso de fondos públicos para expandirlos niveles más bajos de la educación y permitirque los gobiernos presten mayor atención a me-jorar la calidad de la educación primaria. Noobstante, los aumentos en el financiamiento de-ben ser eficientes en función de los costos y de-ben incluir incentivos para mejorar el desempe-ño. Al mismo tiempo, los sistemas de informa-ción deben trazarse de modo que sea posiblemedir el impacto del aumento en el financia-miento para cambiar la combinación de fondossi fuera necesario.

FINANCIAMIENTO DELA EDUCACION Y EFICIENCIA:

MAS RECURSOS, MEJOR UTILIZADOS

La administración del financiamientoeducativo

Las restricciones financieras que enfrenta la re-gión condicionan la reforma educacional y li-mitan la experimentación o las iniciativas desa-tinadas. Al comienzo de los años ochenta, justocuando debían transformar la base industrial ymejorar la infraestructura educacional, la mayo-ría de los países de la región tuvieron que en-frentar la crisis de la deuda externa. Aunque elsistema educativo no declinó durante ese perío-do, la expansión se logró a expensas de un es-tancamiento (o en algunos casos una reducción)de la calidad. Con la reanudación del creci-miento económico en los años noventa, conti-nuaron las presiones para mantener el gasto pú-blico a un nivel relativamente bajo. No obstante,América Latina y el Caribe tienen una ventana

de oportunidad financiera para efectuar inver-siones durante los próximos veinte años, en lamedida en que la transición demográfica resulteen números más reducidos de niños en edadescolar y en un mayor porcentaje de la poblaciónen la fuerza laboral (véase Gráfico 3 y Birdsall,1998). La tasa de dependencia va a disminuir del1,3% en 1990 al 1% para el año 2010. Se esperaque la población en edad escolar no crezca másdel 8% durante el período de 1995 a 2005. Aun-que los países que fueron más severamenteafectados por la crisis de la deuda hacia fines dela década de los noventa aún no han recuperadolos niveles del gasto público per cápita alcanza-dos hace veinte años, la mayoría de ellos clara-mente está haciendo sustanciales esfuerzos parareestablecer niveles mínimos de financiamientoadecuados.

En promedio, el gasto público total en educaciónen la región es de un 4,5% del PIB, de acuerdocomo podría esperarse para este porcentaje. Sinembargo, esta cifra oculta amplias variacionesentre los países de la región: en los países dehabla inglesa del Caribe el gasto público estámuy por encima de las normas internacionales,mientras que en muchos otros países en Centro ySudamérica se encuentra muy por debajo deellas. Además, una porción significativamentemayor de esos fondos va a la educación superiory sólo el 1,1% del PIB se destina a la educaciónprimaria (ver Tabla 5). Profundas distorsiones yproblemas persisten en la región en cuanto alfinanciamiento de la educación. Un aumentosustancial de los fondos para educación, que sehaga bajo las reglas actuales sobre uso y distri-bución presupuestarios, corre el riesgo de sermal asignado (ver Gráfico 4).

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Tabla 5Comparaciones de los recursos y gastos de educación

Gastos públicos eneducación

Gastos por estudiantePorcentaje estudi-ante/maestro en

primaria

Duración dela educación

primariaPaís

% del PNB% del PNB percápita primario

% del PNB percápita secundario

% del PNB per cápitaterciario

Estudiantes pormaestro Años

AMERICA LATINA Y EL CARIBE1980 1995 1980 1994 1980 1995 1980 1995 1995 1995

Argentina 2.7 4.5 6.5 16.2 -- 12.0 10.4 17.0 -- 7Bolivia 4.4 6.6 13.7 -- -- 18.0 -- 67.0 -- 8Brasil 3.6 -- 8.7 -- 11.0 -- 0.1 -- 23 8Chile 4.6 2.9 9.6 8.5 -- 9.0 -- 21.0 27 8Colombia 1.9 3.5 5.2 10.5 -- 11.0 41.1 29.0 25 5Costa Rica 7.8 4.5 13.1 10.6 -- 19.0 76.1 44.0 31 6Cuba 7.2 -- 10.4 -- -- -- 28.5 -- 14 6Ecuador 5.6 3.4 5.6 3.9 -- 15.0 22.3 34.0 26 6El Salvador 3.9 2.2 12.4 -- -- 5.0 103.5 8.0 28 9Guatemala -- 1.7 4.9 6.2 -- 5.0 -- 33.0 34 6Haití 1.5 -- 5.9 -- -- -- 65.3 -- -- 6Honduras 3.2 3.9 10.9 -- -- 22.0 72.1 59.0 35 6Jamaica 7.0 8.2 14.0 14.7 -- 25.0 166.6 193.0 37 6México 4.7 5.3 4.3 7.8 -- 20.0 -- 61.0 29 6Nicaragua 3.4 -- 7.8 13.1 -- -- 85.9 -- 38 6Panamá 4.8 5.2 12.0 11.7 -- 13.0 29.1 47.0 -- 6Paraguay 1.5 2.9 -- 7.9 -- 11.0 -- 52.0 24 6Perú 3.1 -- 7.2 -- -- -- 5.1 -- 28 6Rep. Dominicana 2.2 1.9 3.1 2.9 -- 5.0 -- 5.0 35 8Trinidad y Tobago 4.0 4.5 9.2 -- -- 17.0 55.1 77.0 25 7Uruguay 2.3 2.8 9.3 8.3 -- 8.0 -- 28.4 20 6Venezuela 4.4 5.2 3.0 -- -- -- 56.8 -- 23 9

UNION EUROPEAAlemania -- 4.7 -- -- -- -- -- 35.0 18 4Austria 5.6 5.5 16.1 18.8 -- 25.0 37.9 32.0 12 4Bélgica 6.1 5.7 17.8 -- -- 25.0 34.8 35.0 12 6Dinamarca 6.9 8.3 38.4 -- -- -- -- 55.0 10 6España -- 5.0 -- 14.1 -- 21.0 -- 18.0 18 5Finlandia 5.3 7.6 20.7 24.0 -- 30.0 27.8 46.0 -- 6Francia 5.0 5.9 12.0 15.9 -- 26.0 21.8 24.0 19 5Holanda 7.6 5.3 13.8 -- -- 20.0 53.7 44.0 19 6Irlanda -- 6.3 11.5 14.9 -- 23.0 38.8 38.0 23 6Italia -- 4.9 -- 19.9 -- 26.0 -- 23.0 11 5Portugal 3.8 5.4 13.5 17.2 -- 20.0 -- 25.0 12 6Reino Unido 5.6 5.5 16.0 -- -- 22.0 79.7 44.0 19 6Suecia 9.0 8.0 43.0 45.2 -- -- 25.6 76.0 11 6

ASIA ORIENTAL Y AREA DEL PACIFICO (algunos países)Australia 5.5 5.6 -- -- -- 29.6 30.0 -- 16 6China 2.5 2.3 3.8 5.6 -- 14.0 -- 81.0 24 5Corea, Rep. 3.7 3.7 10.4 14.7 -- 12.0 7.1 6.0 32 6Japón 5.8 3.8 14.8 -- -- 19.0 21.1 16.0 18 6Malasia 6.0 5.3 12.0 10.9 -- 22.0 148.6 77.0 20 6N. Zelandia 5.8 6.7 15.0 16.9 -- 23.0 33.3 39.0 18 6Tailandia 3.4 4.2 8.8 -- -- 11.0 -- 25.0 20 6

AMERICA DEL NORTECanadá 6.9 7.3 -- -- -- -- 27.9 36.0 16 6Estados Unidos 6.7 5.3 27.1 -- -- 24.0 48.3 23.0 16 6

Nota: Los datos internacionales sobre educación fueron compilados por la División de Estadísticas de UNESCO en cooperación con las comisio-nes nacionales para la UNESCO y los servicios nacionales de estadística. Los datos en el cuadro fueron compilados usando bases electrónicas dedatos que corresponden a varios cuadros del Anuario Estadístico 1996. Más adelante, los datos de 1995 corresponden al próximo Informe sobreEducación Mundial 1998. Aún no están disponibles en las series periódicas pero están impresos en los Indicadores de Desarrollo Mundial 1998del Banco Mundial.Definiciones: Gasto público en education es el porcentaje del PNB contabilizado por el gasto público en la educación pública más los subsidiospara la educación privada de los niveles primario, secundario y terciario. Gasto en materiales de enseñanza es el porcentaje de gasto público enmateriales de enseñanza (textos, libros y otros materiales) con respecto al gasto público total en educación primaria y secundaria. Tasa de rela-ción estudiante/maestro en la primaria es el número de alumnos matriculados en la escuela primaria dividido por el número de maestros en laescuela primaria (independientemente de su asignación docente). Duración de la educación primaria es un número mínimo de grados (años)que se espera que un niño asista a la escuela primaria.

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Gráfico 4Temas de eficiencia:

Años promedio requeridos para graduarse del nivel primario(duración oficial del ciclo primario entre paréntesis)

Una evaluación reciente de los préstamos delBID para proyectos educativos encontró escasapresencia, en la mayoría de ellos, de evaluacio-nes sistémicas del financiamiento educacional,lo cual puso en duda la sustentabilidad de losproyectos y la solidez de las políticas propues-tas. Por ejemplo, el presupuesto de la mayoría delos sistemas educativos asigna los aumentos delos fondos públicos a los salarios de los docen-tes, dejando con recursos insuficientes otros in-sumos claves como los libros de texto y los ma-teriales escolares (Arcia, Alvarez y Scobie,1997). Similarmente, cuando hay dificultadesfinancieras, la financiación de materiales escola-res es el primer rubro que se recorta. Dada estasituación, los préstamos de organizaciones inter-nacionales para libros de texto, mantenimiento omateriales escolares pueden reforzar prácticasequivocadas e insustentables.

En algunos casos, hay burocracias abultadas anivel ministerial y existe un alto número de per-sonal no docente y de limpieza. En ciertos esta-dos del Noreste del Brasil, menos de una cuarta

parte de los recursos financieros se destinaban alas salas de clase y algunas escuelas tenían máspersonal no docente que docente.

Es necesario poner en práctica cuatro reformasdel financiamiento que son de importancia críti-ca. La primera es que los administradores pre-supuestarios deben tener un mejor conocimientode cuánto dinero se gasta y de los detalles deesos gastos. Muchos ministerios y secretarías deeducación desconocen los detalles de los gastoseducacionales a lo largo del tiempo y por cate-goría y nivel. Establecer el nivel del gasto totalse complica en los países en que éste está con-trolado, parcial o totalmente, por las provincias,estados o municipalidades. Sin datos adecuadosy sin un análisis cuidadoso, temas como éste vana permanecer sujetos a políticas casuales y, amenudo, a decisiones desacertadas.

Como se mencionó anteriormente, también re-viste singlar importancia cambiar la manera enque los maestros reciben su remuneración. Amenudo, los salarios iniciales son excesivamente

116 7 8 9 10 12

Panamá(6 años)

Uruguay(6 años)

Colombia(5 años)

Venezuela(6 años)

Chile (5 años)

Costa Rica(6 años)

Minas Gerais (8 años)

Perú(6 años)

Honduras(6 años)

El Salvador (9 años)

Guatemala (6 años)

Nicaragua(6 años)

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bajos, por lo que se dificulta la atracción de losmejores candidatos a la docencia. Además, elavance profesional se basa exclusivamente en laantigüedad, no en el mérito. Por último, losmaestors pueden jubilarse a una edad relativa-mente temprana que está muy por debajo de lade otras ocupaciones.

Una tercera reforma fundamental tiene que vercon la equidad. Es menester que la equidad setome en cuenta directamente cuando se adoptandecisiones financieras. El reducido peso políticode las zonas rurales o desfavorecidas significaque suelen recibir recursos financieros relativa-mente menores que otras zonas. Esto puede ob-servarse en factores tales como el nivel de peri-cia de los maestros y el acceso a la educaciónpreescolar. Por ejemplo, el 40% de los maestrosde primaria que sirven a esos grupos carecen deun adiestramiento adecuado para cumplir susfunciones, mientras que en las escuelas donde lamayoría de los estudiantes provienen de hogarescon ingresos relativamente superiores, todos losmaestros cuentan con el adiestramiento adecua-do. En algunos países, sólo el 10% de los niñospobres que viven en zonas rurales tiene acceso alsistema preescolar, mientras que en el sectorurbano no pobre, este porcentaje alcanza el 45%.Las clases media y alta de la sociedad, quienescuentan con una mayor influencia política estánabandonando la educación pública, contribuyen-do así al ensanchamiento de la brecha en la cali-dad relativa de la educación que reciben los ni-ños menos privilegiados. En varios países, másdel 30% del presupuesto educativo se destina asubvencionar la educación superior que benefi-cia mayormente a las clases media y alta.

La cuarta reforma requerida es la de expresarde manera exacta y eficaz los recursos privadosdisponibles para la educación para reemplazarel sistema de subsidio en base de la oferta consubsidios a la demanda (sin dejar de lado losobjetivos de equidad). El gasto privado de edu-cación es un componente importante del total degastos educacionales en la mayoría de los paísesde América Latina. Incluso dentro del sistemapúblico de educación existen aportes privadosque hace la familia del alumno al comprar uni-formes, materiales escolares, libros, transporte ycontribuciones "voluntarias" a través de las or-ganizaciones de padres. En secundaria, también

se puede mencionar el aporte que reciben losestudiantes de áreas rurales y pequeñas localida-des de los parientes y amigos de pueblos o ciu-dades mayores al alojarse con ellos durante elaño escolar. Estos aportes pueden alentarse yapoyarse mediante un sistema de subsidios yadministración de las escuelas por las ONG (sinfines de lucro) con la condición de que se man-tengan consideraciones de equidad en mente.

También puede reforzarse la educación privada,especialmente a nivel secundario, a fin de aliviarlos gastos públicos. Esto, por supuesto, se lleva-ría a cabo con la condición de que la educaciónpública de buena calidad pueda estar también alalcance de los menos privilegiados. En Chile yColombia existen sistemas de cupones, por me-dio de los cuales los estudiantes pobres puedanasistir a escuelas privadas. Una manera de fo-mentar estas prácticas es mejorando el acceso delas instituciones privadas a los mercados de cré-dito para obtener financiamiento para la cons-trucción de escuelas. Con el mismo fin, el go-bierno puede limitar la construcción de escuelaspúblicas en las localidades de clase media y alta.Existe evidencia (Jiménez, 1995 sobre la Repú-blica Dominicana; Swope 1998 sobre Fe y Ale-gría) de que el costo por estudiante de la educa-ción privada es menor que el de la educaciónpública y que, a la vez, los alumnos de escuelasprivadas obtienen mayores logros, independien-temente de los ingresos familiares. Aparente-mente, este último resultado se debe a tres facto-res: la mayor atención que los directores de lasescuelas prestan a los resultados obtenidos porsus alumnos, una proporción más alta de profe-sores por estudiante, y mayores gastos en mate-riales de aprendizaje. Sin embargo, estas conclu-siones han sido impugnadas por una investiga-ción que se llevó a cabo recientemente en Chile(Carnoy, 1998). El autor descubrió que en lamedida en que las escuelas privadas reciben sub-sidios públicos, pierden sus ventajas relativas encuanto al costo, continúan seleccionando sólo aaquellos estudiantes de quienes se esperan lo-gros académicos más altos y rinden resultadosespecialmente ciertos en el caso de los estu-diantes más pobres. Por más que muchos estu-dios intentan controlar el nivel socioeconómicode los estudiantes para que éste no afecte el re-sultado de la investigación, pueden, igualmente,medir inadecuadamente los sesgos de selección

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de las escuelas privadas. Por último, en esta dis-cusión debe distinguirse la labor de institucionestales como Fe y Alegría, una organización sinfines de lucro afiliada a la Iglesia católica finan-ciada en más del 90% con recursos públicos.Queda bastante claro que, con una adecuada vi-gilancia y reglamentación, el apoyo de instanciasno gubernamentales y el apoyo a la educaciónprivada pueden complementar los fondos públi-cos. En cualquier caso, las escuelas privadasdeben estar sujetas a sistemas apropiados de in-centivos y de rendición de cuentas a fin de au-mentar las oportunidades de lograr objetivosmás amplios en equidad, eficiencia y diversidad.

En suma, sea desde el punto de vista de la cali-dad, la equidad o la eficiencia, hoy en día se re-conoce que el financiamiento de la educaciónestá estrechamente vinculado con las pautas enel uso de recursos. Una organización adecuadadel financiamiento podría liberar significativosrecursos para sufragar los costes en áreas queactualmente carecen de recursos suficientes. Almismo tiempo, una mejora en la organizacióndel financiamiento llevaría a un uso más eficazde los recursos disponibles, cualquiera que sea elmonto.

EFICACIA EN FUNCION DELOS COSTOS EN LA EDUCACION

PRIMARIA Y SECUNDARIA

El monto total de recursos invertidos por el BIDen educación en más de tres décadas de présta-mos educativos en la región es menor que elmonto de recursos perdidos en un solo año acausa de los altos índices de repetición en lasescuelas primarias (ver en el Gráfico 4 un resu-men de los años promedio requeridos para com-pletar la educación primaria). En algunos países,se ha puesto en marcha un esfuerzo muy impor-tante para reducir la repetición; la respuesta máscomún al problema es imponer la promociónautomática de grado. Si bien ésta puede conside-rarse como un paso adelante, especialmentecuando se la compara con la “cultura de la repe-tición” que prevalece en muchos países de laregión, es imperativo que sea acompañada poramplias reformas organizativas y pedagógicas enel ámbito escolar. De no ser así, las consecuen-cias pueden ser negativas, como ocurrió en elestado de São Paulo, Brasil, en 1990, cuando se

estableció la promoción automática de primero asegundo grado. Esta reforma no fue acompañadade programas de adiestramiento docente ni de unapoyo intenso para los estudiantes más atrasa-dos. En consecuencia, disminuyeron las repeti-ciones entre el primer y segundo grado para au-mentar los grados posteriores, registrándose unamuy leve disminución en los índices globales derepetición.

En un estudio reciente (Schiefelbein y otros,1998) se le pidió a un grupo de expertos que es-timara la eficacia en función de los costos devarias intervenciones de escuelas primarias en laregión. Una de las conclusiones principales deeste ejercicio es que las decisiones en materia deeducación a menudo se adoptan en América La-tina sin una consideración adecuada de la efica-cia en función de los costos. A menudo se em-prenden grandes y costosas intervenciones en lascuales con un gasto menor pudo haberse obteni-do un impacto mayor. Los que toman decisionesen materia educativa en la región deben justifi-car sus decisiones más explícitamente. El estu-dio sugiere que en los países de América Latinase deben cuestionar seriamente algunas inter-venciones sumamente onerosas que tienen pocoimpacto en el aprendizaje. Algunas de éstas sonel uso de computadoras a gran escala (en vez deproyectos piloto), reducción en la proporciónentre maestros y estudiantes sin los cambios co-rrespondientes en pedagogía y aumento en lossalarios de los maestros sin proporcionarles losinsumos complementarios ni adaptar los siste-mas de incentivos. El análisis también identificaalgunas intervenciones de menor costo pero efi-caces que podrían ser consideradas7, así comolas intervenciones de costo mediano y alto im-pacto que se presentan en este trabajo.

Debido a que las mejoras en la cantidad y cali-dad de la enseñanza secundaria son costosas,deben buscarse combinaciones de gastos máseficientes en materia de costos de modo de al- 7 Por ejemplo, asignar a los mejores maestros alprimer grado; no cambiar de maestros durante el añoescolar; exigir el cumplimiento de las regulacionessobre la duración del año escolar; emprender cam-pañas masivas de comunicación dirigidas a los padrespara que lean a sus niños; llevar a cabo muestras depruebas tomadas por los niños y distribuir los resul-tados.

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canzar ambas metas de calidad y cantidad. Esteasunto no ha sido adecuadamente analizado oexplicado.

La proporción de alumnos por maestro es indu-dablemente el elemento más importante queafecta los costos unitarios. Los datos indicanque la proporción de alumnos por maestro en laeducación secundaria latinoamericana no es alta(el promedio regional es de 16:l). Sin embargo,persiste la tendencia a reducir esta proporcióncasi subrepticiamente sin políticas explícitas niguías. Los estudios internacionales que exami-nan el impacto del tamaño de la clase en elaprendizaje muestran resultados ambiguos. Laproporción de alumnos por maestro en las es-cuelas secundarias de Corea es de 40:1; sin em-bargo, los alumnos coreanos obtienen los resul-tados más altos en las pruebas internacionales.La reducción del tamaño de la clase tendría mu-cho más sentido si se combinara con un adies-tramiento intensivo de los docentes para cambiarlos enfoques pedagógicos y con el apoyo de ha-bilidades docentes de orden mayor.

En la educación secundaria la proporción dealumnos por maestro se basa en una combina-ción del tamaño de clase por número de alum-nos, número de horas por estudiante por semanay número de horas de enseñanza por semana.Por ejemplo, si los estudiantes asisten a clasesdurante 30 horas por semana, los maestros ense-ñan 20 horas por semana y el tamaño de la clasees de 25:1, la proporción alumnos/maestro es16:1. Además, pueden tener impacto en la pro-porción de alumnos por maestro el tamaño pro-medio de la escuela, la condición de la infraes-tructura, las restricciones en relación a las mate-rias por áreas que se les permite enseñar a losdocentes y las políticas relacionadas con el nú-mero máximo y mínimo de horas de enseñanzaen escuelas únicas o múltiples.

Mientras que en casi todos los países de Améri-ca Latina (menos en los países caribeños de ha-bla inglesa) se debe aumentar el número de ho-ras de instrucción en la escuela secundaria, laconstrucción de infraestructura escolar no es laúnica opción para evitar el doble turno. Las al-ternativas de menor costo incluyen: aumentar laduración del año escolar, descontinuar las huel-gas prolongadas y dar a los estudiantes más ta-

reas, lo cual según muchos estudios tiene un im-pacto positivo en el rendimiento del alumno. Losturnos únicos cortos en instalaciones completasson una opción, pero puede haber otras formasdisponibles cuyos costos son más accesibles.

Las políticas que reducen la repetición y los ín-dices de deserción generarán mayores ahorros enlos costos recurrentes. Además, como se vio an-teriormente, la educación a distancia es un mé-todo más eficaz que la educación secundariatradicional para poner la educación al alcance delos menos privilegiados, especialmente paraquienes residen en zonas rurales y para los estu-diantes adultos. Finalmente, como se anotó an-tes, el apoyo público a la educación privadapuede surtir ahorros si se toma en cuenta la pro-moción de la equidad.

EL USO DE LA INFORMACIONEN LA TOMA DE DECISIONES

Indicadores y flujos de estudiantes

A pesar del progreso experimentado en algunospaíses, persisten problemas severos tanto en elaspecto técnico (falta de datos, inconsistenciasen las definiciones) como en el institucional(bajo rendimiento, poca semejanza entre lospaíses y a veces entre los estados y provinciasdentro de la misma nación) (McMeekin, 1998).Un problema característico es la medición inco-rrecta del flujo estudiantil, que produce unascifras sobreestimadas de deserción y subestima-das de repetición. Hace más de diez años, Schie-felbein resaltó este problema en ciertos países deAmérica Latina. Fletcher y Costa Ribeiro de-mostraron que el porcentaje de deserción entre elprimer y segundo grado en el Brasil era menor al2%, mientras que las cifras "oficiales" estimabanuna proporción del 50%. Los flujos de estu-diantes tienden a variar apreciablemente deacuerdo con los ciclos educacionales (primaria,secundaria), las zonas (urbana, semi-urbana, ru-ral), el género y la región. Hasta hace poco, estasvariables no habían sido estudiadas con el fin deusarlas para apoyar la toma de decisiones enmateria de política. Mejores estadísticas, usadasdebidamente, pueden tener un fuerte impacto enla escolaridad al afectar las decisiones que to-man las autoridades escolares. Por ejemplo, enmuchos países, los resultados del análisis de las

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tasas de repetición han llevado a reorientar laspolíticas para educación primaria y ocasionadoun mayor esfuerzo para comprender este fenó-meno.

Muchos países latinoamericanos están haciendoesfuerzos mayores a fin de mejorar los sistemasestadísticos, los cuales son un componente esen-cial para mejorar el diseño de los proyectos, laadopción de decisiones y del diálogo de políti-cas. Gracias al advenimiento de la computadoray el Internet, la información puede ser recopila-da y analizada rápidamente, poniéndose a la dis-posición del usuario de una manera oportuna yaccesible. Seis países latinoamericanos estánparticipando en un proyecto de indicadores aus-piciado por la OCDE y UNESCO, el cual esta-blece una nueva y confiable serie de indicadorescríticos de insumos, productos, procesos, admi-nistración y costos (ver OCDE, 1998). Brasil yChile están a la vanguardia del desarrollo y di-seminación de indicadores educativos.

Los indicadores que deben reunirse son: la pro-porción de libros de textos por estudiante en cla-se, el número de libros por biblioteca, el númerode días y horas efectivas de instrucción y la pro-porción de niños que asisten a los institutos pre-escolares. A nivel secundario deben establecersesistemas que eliminen el doble conteo de do-centes que trabajan en dos o más escuelas. De-ben tomarse además, medidas sistemáticas sobrelos costos de intervenciones que mejoran la cali-dad. Ahora también es posible evaluar sistemáti-camente la pedagogía de clase (mediante la ob-servación estructurada de muestras representati-vas de las escuelas) y hasta del estado de las re-laciones entre la escuela y la comunidad.

Estándares y evaluación del desempeño

Hasta hace poco tiempo atrás, la mayoría de lospaíses de la región (excepto los de habla inglesadel Caribe) tenían "estándares" pero no conta-ban con los medios para determinar el nivel deaprendizaje que alcanzaban los estudiantes. Parasuperar esta limitación, casi todos los países la-tinoamericanos han establecido sistemas deevaluación de la enseñanza que consisten enpruebas a una muestra representativa o a la po-blación entera de estudiantes de cierto nivel deescolaridad de una nación, estado, provincia o

municipalidad. Aunque son pocos los países dela región que han participado en pruebas coteja-bles internacionales, existe una mayor concien-cia de la importancia de las pruebas internacio-nales de comparación, las cuales, lejos de sersimplemente "una mala noticia", proporcionanun punto de referencia para establecer metasnacionales de aprendizaje para el desarrollo delas aptitudes de orden mayor. Ante este hecho,quince países de América Latina se reunieron en1995 a fin de desarrollar conjuntamente unaprueba regional para cuarto grado en matemáti-cas y lenguaje mediante el programa de laUNESCO/OREALC de Medición de Calidad dela Educación, con el aporte parcial del BID.

Las autoridades públicas están estableciendo unconsenso a fin de progresar en el estableci-miento de metas educativas y determinar si losniños, instituciones y sistemas escolares las es-tán cumpliendo. El establecimiento de sistemasde evaluación representa un paso crítico paraalcanzar las metas y los estándares educaciona-les. En América Latina, tanto los maestros comolos sindicatos han asumido una posición pasivay, en algunos casos, se han opuesto a las evalua-ciones. Sin embargo, los maestros y sus organi-zaciones deberían adoptar una postura más pro-fesional hacia el trabajo, poner al día los proce-dimientos en la sala de clase y participar másplenamente en la evaluación del curriculum. Detodas formas, la generalización de las evaluacio-nes en la región puede acarrear riesgos, inclu-yendo la diseminación y el uso inadecuados,errores de tipo técnico y metodológico, malasinterpretaciones y posiblemente repercusionesnegativas de las pruebas en la enseñanza.

Si se utilizan adecuadamente, las evaluacionespueden influir de manera positiva en muchoselementos del sistema de educación, incluyendolas políticas nacionales; los programas de refor-ma de la educación; el curriculum; las decisionesde los padres, estudiantes y maestros; las políti-cas regionales y locales, y la pedagogía y losprogramas a nivel escolar. Las evaluacionespueden ayudar a los países de América Latina asincronizar los curriculum propuestos con losactuales, los libros de texto, la preparación do-cente, la pedagogía de clase y el aprendizaje.Los ajustes que resulten harán posible el estable-cimiento de mejores pero obtenibles estándares

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de educación, la mejora del adiestramiento do-cente y de la pedagogía así como la seguridad deque el curriculum revisado será puesto a la prác-tica. Asimismo, las evaluaciones pueden usarsepara canalizar recursos adicionales a las escuelasmás necesitadas de la región, particularmenteaquellas en áreas rurales y barrios urbanos po-bres. Por ejemplo, en Chile el "Programa de 900escuelas" está dirigido explícitamente al mejo-ramiento de las escuelas que tienen el peor de-sempeño. A fin de proveer información útil a lasescuelas, los padres y maestros requerirán entreotras cosas, determinar el "valor agregado" de laescolaridad, al identificar escuelas "eficientes"que tuvieron un resultado mejor que el espera-do, dadas las condiciones socioeconómicas delos estudiantes, o al medir los adelantos en losresultados de las pruebas de la escuela duranteperíodos sucesivos.

Para asegurar que las evaluaciones serán un ins-trumento eficaz para medir las mejoras en elaprendizaje, será importante fomentar la crea-ción de entidades competentes no gubernamen-tales capaces de llevar a cabo dichas pruebas.También se deberá adiestrar y remunerar ade-cuadamente a los especialistas en pruebas delcurriculum y en metodologías de sondeo y técni-cas analíticas. Por último, será necesaria la parti-cipación en esfuerzos regionales e internaciona-les; la examinación de medidas en otras áreas deaprendizaje tales como la educación cívica y,como se expone más abajo, llevar a cabo estu-dios de investigación aplicada para identificarlas causas del alto o bajo logro en el desempeño.Además los países más pobres y pequeños quecarecen de experiencia y recursos deberánapuntar sólo a un número reducido de pruebas(por ejemplo, sólo en matemáticas y lenguaje)en pocos grados. También deben tomar bajoconsideración la posibilidad de obrar en con-junto (por ejemplo, los países de América Cen-tral) y aprovechar los programas internacionalesy obtener la asistencia técnica de países vecinosque cuentan con más experiencia.

Investigación aplicada: ¿Qué es lo quefunciona?

Para 1998, eran pocas las evaluaciones de ex-perimentos latinoamericanos en educación conlogros positivos que habían sido diseminadas

ampliamente. Entre éstas se encuentran los si-guientes casos: Matemáticas por Radio en Nica-ragua (Jamison et al.,1981); TV Educativa en ElSalvador (Hornik, 1973); Programa de Educa-ción del Nordeste en Brasil (Harbison y Ha-nushek, 1992); Escuela Nueva en Colombia(McEwan,1995; Psacharopoulos et al., 1995;Rojas del Castillo, 1998); P-900 en Chile(Gutman, 1993); Escuelas Fe y Alegría (Swopeet al., 1998); EDUCO en El Salvador (Ministe-rio de Educación, 1996); y las Escuelas Prima-rias Aceleradas en Brasil (Oliveira, 1998). Losrelativamente pocos estudios de investigación debuena calidad que han sido diseminados adecua-damente han tenido un impacto extraordinario.

Aunque existen docenas de estudios de investi-gación y buenas prácticas cuya metodologíapuede considerarse razonablemente buena, muypoca de esta información ha sido utilizada en eldiseño y ejecución de políticas educativas. Esademás cierto que gran parte de la investigaciónllevada a cabo en la región consiste en experi-mentos desacertados, deficientemente controla-dos y a pequeña escala, con pocas oportunidadesde poder ser duplicados. Afortunadamente, estasituación está cambiando en forma significativa.Hoy en día, se anticipa que el aumento en elnúmero de evaluaciones nacionales del rendi-miento escolar que proporcionan objetivos men-surables para calcular el impacto de las interven-ciones, lleve a un mayor número de investiga-ciones aplicadas.

Para promover la investigación aplicada, debenfortalecerse en la región los centros de educa-ción superior especializados en enseñanza e in-vestigación. Entre éstos se incluyen los centrosregionales sobresalientes en pruebas y medicio-nes, así como los departamentos de economía,sociología y ciencias políticas que actualmenteefectúan la mayor parte de la investigación cua-litativa sobre temas de interés para el desarrollode políticas educativas.

Será también fundamental crear consenso entrelos interesados acerca de la investigación y es-tablecer un programa para la investigación, elcual variará según las prioridades de cada país.Los investigadores, gestores de políticas y elpúblico informado deben llegar a un acuerdoacerca de los objetivos de la investigación y es-

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tar dispuestos a dar a conocer los resultados,inclusive si éstos resultan ambiguos o negativos.Los recientes esfuerzos cooperativos de investi-gación llevados a cabo en El Salvador, Nicara-gua (Reimers y McGinn, 1997) y el Nordeste delBrasil (Ministerio de Educación,1997) repre-sentan modelos de buenas prácticas que puedenduplicarse.

Aunque parezca presuntuoso identificar en estedocumento una agenda específica de investiga-ción, vienen a la mente tres claras prioridades.En primer lugar, las evaluaciones nacionalesemprendidas en casi cada uno de los países lati-noamericanos ofrecen una rica fuente de datospara medir las actividades que tienen mayorimpacto sobre el aprendizaje. En segundo lugar,se necesita realizar investigación aplicada sobreel impacto de la tecnología de instrucción en elaprendizaje. Tercero, el BID y el Banco Mundial

han iniciado estudios sobre una amplia variedadde temas relacionados con la pedagogía en elaula, y las actitudes, eficacia, carreras profesio-nales y condiciones de trabajo de los maestros.Otros temas importantes que ameritan ser estu-diados son la medición de la eficacia en funciónde los costos en una amplia variedad de inter-venciones en la escuela primaria y secundaria; labúsqueda de un mejor entendimiento de las rela-ciones entre habilidades críticas que se necesitanen el mercado laboral presente y futuro y la edu-cación brindada por las escuelas; y el análisissobre la eficiencia de los nuevos objetivos de laeducación, tales como la responsabilidad cívicay la participación, la conciencia ambiental, losbuenos hábitos de salud, y la prevención de laviolencia. Otra prioridad que debe considerarsees el "metanálisis" de la investigación ya com-pleta pero deficientemente diseminada.

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El arte de llevar a la práctica la reforma educativa

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UNA PRIORIDAD,CONDICIONES INICIALES DIFERENTES

Desarrollar una estrategia para mejorar la edu-cación primaria y secundaria en cada país re-quiere decidir qué problemas necesitan ser so-lucionados con mayor urgencia, y hasta quégrado otros temas pueden ser abordados si-multáneamente. En cada país, debe darse prio-ridad a aquellas reformas que se adecuan a losprincipales problemas que enfrenta el país. Es-tos problemas y sus soluciones variarán deacuerdo con los recursos económicos del país ysu nivel de desarrollo educacional. Por ejemplo,el PNUD (PNUD, 1997) elaboró recientementeun índice de "educación", compuesto por un ín-dice de alfabetización de adultos y un índicecombinado de tasas de escolarización de la edu-cación primaria, secundaria y de educaciónsuperior basados en datos de 1994. Según esteíndice, los países latinoamericanos y caribeñosde "mayor" desarrollo educacional relativo sonChile, Argentina, Uruguay, Perú, Guyana, CostaRica y Trinidad y Tobago; los países de desa-rrollo educativo "medio" son Brasil, México,Colombia, Panamá, Venezuela, Ecuador, Para-guay y Jamaica; y los países con "menor" desa-rrollo relativo son Bolivia, Nicaragua, Honduras,Guatemala, El Salvador, República Dominicana,Haití y Belice. También existen diferentes gra-dos de desarrollo relativo en el interior de lospaíses grandes. En Brasil, por ejemplo, el pro-medio de años de escolaridad varía entre 4,1 enel nordeste y 6,2 en el sudeste.

En algunos países de menores ingresos, y en lasregiones más pobres de otros, el acceso al cicloprimario completo o a los niveles más bajos desecundaria es aún limitado. Para estos países ysubregiones, el aumento de la matrícula iniciales un tema que aún merece importancia. En va-rios países de la región la prioridad mayor con-siste en mejorar las condiciones educativas demodo que todos los niños puedan completar elciclo primario. Frecuentemente se da el caso enque la mayoría de los niños entra a la escuela,pero un alto porcentaje repite los grados inferio-res y usualmente abandona los estudios despuésde tres o cuatro años. Tanto los maestros comolos estudiantes tienen una elevada tasa de ausen-tismo, lo que reduce el tiempo de instrucción enel aula que reciben los niños durante el año es-

colar. Además de estos problemas, el acceso alos libros y otros materiales escolares es limita-do, tanto para los niños como para los maestros.Es más, la calidad de la enseñanza es general-mente pobre ya que se vé limitada por la calidadde la educación del docente y las pocas oportu-nidades que se le presentan para obtener adies-tramiento en el servicio. Muchas escuelas en laszonas rurales cuentan con un solo maestro paraenseñar todas las materias y todos los grados.Otras escuelas carecen del último año o de losdos últimos años del ciclo de educación prima-ria. La mayoría de los maestros no están capaci-tados para enseñar varios grados a la vez, inclu-so cuando existen alternativas, tales como la Es-cuela Nueva y la radio interactiva, que puedenmejorar muchísimo la calidad de la educaciónaun en las regiones más aisladas. Es muy im-portante revalorizar la escuela rural para trans-formarla en una buena escuela, en lugar de con-siderarla condenada a impartir una educación desegunda, hay que reconocer su peculiaridad ybrindarle los instrumentos que le permitan sertan efectiva como las escuelas urbanas, tal comose ha conseguido ya en varios casos concretos enla región.

En la Argentina, Chile, Costa Rica, Cuba, Ja-maica, México, Trinidad y Tobago y Uruguay, el85% o más de la cohorte completa el quintogrado. Para estos países y para las áreas urba-nas de bajos ingresos de otros países, el pro-blema principal no es el acceso o la culminacióndel ciclo primario sino el proceso de aprendi-zaje. Aun en estos países, la educación primariaen las provincias o los estados más pobres, secaracteriza por una infraestructura física en malestado, la falta de libros y el hecho de que losalumnos no puedan llevarlos a sus casas. Asi-mismo, el ausentismo de maestros y estudiantescontinúa siendo un problema y las escuelas estánmuchas veces mal administradas. Aunque losniños aprenden bajo estas circunstancias, el nivelde aprendizaje es mucho menor de lo que se hu-biera esperado si las escuelas operaran bajo me-jores condiciones.

En los países de menores ingresos, la reformaprioritaria es la expansión del acceso en losgrados inferiores del nivel secundario, espe-cialmente en las áreas rurales; en los países conmayores ingresos, la tarea más importante será

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llegar a las poblaciones que aún no tienen acce-so a la educación secundaria inferior y expandirlos servicios educativos en los grados más altosde la educación secundaria. Todos los paísestendrán que considerar sus posibilidades finan-cieras al fijar prioridades de cobertura y cali-dad. Los niveles de aumento de la matrícula enla educación secundaria de cada país dependeránde sus condiciones y perspectivas socioeconó-micas, y del rigor con que los países identifiquensoluciones eficaces en función de los costos paraalcanzar las metas cualitativas y cuantitativas.

En todos los países de la región aún existen de-safíos fundamentales. En la práctica, esto signi-fica que para poder alcanzar las metas de co-bertura y calidad simultáneamente, los países debajos ingresos y los que, como Brasil, comenza-ron más tarde el proceso de la reforma, debenestablecer buenas estructuras de supervisión pormedio de procedimientos de financiación inno-vativos, sistemas de incentivos y adiestramientoa corto plazo en "buenas prácticas". El ele-mento más difícil de las reformas de la políticaeducativa es equilibrar las prioridades cuantitati-vas inmediatas con las acciones que tratan deanticipar los problemas que aparecerán en lapróxima etapa. El desafío es reconocer los pro-blemas más urgentes y, al mismo tiempo, explo-rar medios para evitar las dificultades experi-mentadas por otros países cuyo sistema educati-vo ha logrado niveles de funcionamiento másadecuados.

LA DINAMICADEL PROCESO DE REFORMA

La reforma de la educación es un proceso difícildonde sea que se intente. Los sistemas educa-cionales han sido organizados históricamente enformas particulares, con intereses creados cons-truidos alrededor de las estructuras organizativasexistentes. Qué se enseña y cómo se enseña de-pende de la tradición. Los sistemas de pruebas yel curriculum se han convertido en íconos cultu-rales. En muchos países, estados y municipali-dades, el sistema educacional es la fuente másimportante de empleos y de ingresos para loscuadros profesionales locales. Estas estructurasson extremadamente difíciles de cambiar porqueen sí constituyen tanto una forma de vida comola manera de ganársela.

En América Latina existe poca tradición de unaadministración a nivel local bien educada, relati-vamente eficiente, con bases sustentadas en elmérito y que funcione con normas profesionalesinternalizadas. Las reformas educacionales nosólo deben cambiar la forma en que se imparte laeducación, sino fomentar simultáneamente lacapacidad de llevar a la práctica los cambios.

Idealmente, una vez emprendidas, las reformasdeberían crear su propia dinámica y debilitar losobstáculos tradicionales. Este caso se da cuandolas reformas liberan talento e innovación queestaban anteriormente constreñidos por obstá-culos institucionales o políticas que ahogabanlas iniciativas locales. También se da el casocuando se desarrollan nuevas estructuras quefuncionan para aumentar el esfuerzo. Por ejem-plo, descentralizar el control de las finanzaseducativas y la supervisión desde el ente centrala las comunidades puede mejorar mucho laasistencia de maestros y alumnos y arrojar mejo-res resultados que el procedimiento tradicionalde supervisión del maestro. Exámenes evaluati-vos que muestren cómo las escuelas se estándesempeñando pueden estimular a los profeso-res y directores a tratar mucho más que antes demejorar el desempeño del alumno. Pero la mane-ra en que estas reformas bien concebidas funcio-nen a nivel local depende en gran medida de losfactores que se detallan a continuación:

• Para empezar, las reformas requieren dedirección y consenso. Considerando que losestados de América Latina tienden a ser dé-biles e incapaces de ejecutar políticas quedependen de miles de actores dispersos(maestros y administradores), los líderes de-ben alentar el consenso y forjar coalicionesentre burócratas y empresarios, sindicatos yla opinión pública, directores y maestros, asícomo entre padres y estudiantes, ya que lasreformas no deberían ser trazadas en los mi-nisterios centrales o provinciales ni por de-cretos que vienen desde arriba. El procesode reforma debe ser transparente e incluir amaestros, padres, grupos de empresarios,sindicatos y administradores a lo largo de

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todas las reformas.8

• El mercadeo social es un medio de obtenerla colaboración de la sociedad civil y, enparticular, la de los padres. El mercadeosocial ha sido utilizado extensivamente en elsector salud pero, con pocas excepciones,inadecuadamente en la educación. Al contra-rio de lo que se cree generalmente, el mer-cadeo social no es intuitivo no significapronunciar más discursos ni conseguir ma-yor exposición en los medios de comunica-ción. El mercadeo social se ha transformadoen un terreno bastante complejo y especiali-zado, que incluye actividades que van desdeel diálogo político informado entre losmiembros de la élite del país hasta el proce-so básico que empieza con la interrogantereferente a qué tema resonará en la clientelaobjetivo de las reformas y en los interesadosprincipales. Es un campo profesional de ex-pertos y, por eso, en el proceso de la reformaeducativa se tienen que destinar fondos paradiseñar y ejecutar actividades de mercadeosocial de manera efectiva.

• Las reformas requieren de transparencia,continuidad y evaluación que permitanrealizar correcciones a mitad de curso. Lasreformas no deben identificarse con las po-líticas de una administración que asume elgobierno por un tiempo relativamente corto,sino con el compromiso de todos los legis-ladores, partidos y grupos políticos. Latransparencia deriva de la interacción de lainvestigación de políticas aplicadas con losprocesos de reforma e información confia-bles y coherentes sobre el curso de la re-forma. El consenso basado en la investiga-ción puede indicar si los objetivos de la re-forma se han llevado a cabo y qué ajustes

8 El proyecto de PREAL/Diálogo Interamericanotambién ha demostrado que en las reformas domésti-cas no gubernamentales los empresarios con algunaayuda extranjera pueden proveer el liderazgo faltante,análisis de políticas y dirección estratégica a losprocesos de reforma. El trabajo, que está siendoejecutado en Guatemala y por Patricio Aylwin enEcuador, está centrado alrededor del diálogo sobrepolíticas como instrumento primario y podría apli-carse a ejercicios similares.

deben efectuarse en las estrategias.9

• Los controles, los sistemas de rendición decuentas y los incentivos deben estimular alos actores e interesados a comportarse demanera que fortalezcan el proceso de lareforma. El punto inicial de tales incentivoses incluir a los interesados principales enlos procesos de decisión, desarrollando enellos un sentido de apropiación de la refor-ma. Pero también se debe incluir un análisisinstitucional y la identificación de las varia-bles que se deben alterar para lograr elcambio del comportamiento institucional.¿Qué posibilidad hay de que algunos gru-pos resistan las reformas? ¿Existen institu-ciones dispuestas a llevar las reformas a lapráctica? ¿Cuál es la estructura de los in-centivos que permitirá que las reformas se-an duraderas y vigorosas?

• Los actores deben tener la capacidad deinstituir las reformas. Muchos programas dereformas dan por supuesto que la enseñanzay el aprendizaje mejorarán simplemente araíz de la descentralización del control sobreel proceso de decisión, cuyo resultado será

9 La interacción de investigación de política aplicadacon estrategias que permitan la participación de losinteresados pueden dar muy buenos frutos (ver porejemplo el trabajo de Reimers y McGinn sobre lasexperiencias del HIID en esta materia, 1997).

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Recuadro 2Países del CARICOM

Muchas de las observaciones, conclusiones y recomendaciones en este documento se aplican también a los paísescaribeños de habla inglesa (CARICOM). Sin embargo, estos países tienen una tradición muy diferente a la de losotros países de la región y, hasta cierto punto, un conjunto diferente de problemas. Por ejemplo, las escuelas públi-cas en los países del CARICOM tienden a ser de mejor calidad que las escuelas privadas; la escolaridad tiende aempezar a los cinco años, mientras que en la mayoría de los países de América Latina se empieza a los siete años.Además, los países del CARICOM tienen una larga tradición de valorar la evaluación del aprendizaje y los logroseducativos al final de cada ciclo de educación. El número de horas de escolaridad es generalmente más alto que el delos países de América Latina y los libros de textos están fácilmente disponibles. También, existe evidencia de quelos países del CARICOM pueden obtener mejores resultados en pruebas internacionales que los de países de Améri-ca Latina: en el examen internacional de lectura de IEA realizado en 1989, los estudiantes de Trinidad y Tobagoobtuvieron mejores resultados que los de Venezuela. Por otra parte, el ausentismo es un problema mayor en los paí-ses del CARICOM y el nivel de logros de las mujeres es más alto que el de los varones. Las tasas de escolaridad enla educación secundaria en los países del CARICOM son más altas, pero en la educación superior son más bajas queen América Latina. La educación secundaria está muy diferenciada entre escuelas académicas, técnicas y otros tiposde escuelas. En general los países del CARICOM invierten más en educación como porcentaje del PIB comparadocon los de América Latina. Pero aún con estas diferencias los países del CARICOM confrontan problemas de bajorendimiento, especialmente entre los varones. Estos países buscan poner énfasis en las comunicaciones y habilidadesprácticas en matemáticas, reducir la excesiva diversificación de la escuela secundaria, expandir el adiestramientopost-secundario diferenciado y estimular los gastos privados en educación. También buscan diversificar y expandirsus economías para reducir el alto desempleo que conlleva a la emigración generalizada, y que es a menudo la de losegresados más talentosos.

crear un mejor curriculum, enviar libros alas escuelas, o facilitar el adiestramiento enservicio para los maestros. Esto sucederásólo muy rara vez sin que se mejore, a suvez, la capacidad de los maestros y admi-nistradores de todos los niveles a fin deofrecer servicios educativos con más efecti-vidad. Para crear capacidad es necesario de-sarrollar sistemas de información, contar conmecanismos de diseminación y proporcionaradiestramiento a los actores principales a finde mejorar el aprendizaje y la enseñanza.

Una área específica que requiere esfuerzos eninvestigación de política y diálogo es el papel delos sindicatos de maestros, un elemento clave enla dinámica de la reforma educacional. Tradi-cionalmente, los sindicatos se han opuesto a lareforma educativa aunque no siempre de formaeficaz (Murillo, 1997). Por lo general, los sindi-catos de maestros en los países de la región nohan logrado que el público se identifique con suposición, en parte porque muy pocas veces hanabogado en favor de reformas que aumenten elrendimiento escolar de los niños o mejoren laeficacia de las escuelas.

Por otra parte, los gobiernos y administradoreslocales han hecho poco por reconocer las difi-

cultades bajo las cuales los maestros desempe-ñan su labor. En la mayoría de los países de laregión, un requerimiento importante de las re-formas tiene que ser superar una larga historiade relaciones conflictivas entre los ministeriosde educación y los sindicatos de maestros, lascuales han creado una espesa valla de mutuadesconfianza. Los maestros necesitan sentir quelos administradores los valoran. En Minas Ge-rais y en Chile se ha obtenido el apoyo de lossindicatos a la reforma educativa mediante unmejoramiento de las condiciones de trabajo ysalario del maestro.

Hasta muy recientemente, las organizacionesinternacionales de préstamo no le habían otorga-do la atención debida a la capacidad institucionaly a los problemas de implementación. Ahorareconocen que el proceso de reforma y el desa-rrollo del capital humano disponible para lle-varla a cabo son necesidades críticas, así comoel éxito de un negocio depende tanto de los indi-viduos que lo manejan y sus capacidades comode la atracción de los productos que ofrecen.Aunque un proceso esencialmente político y so-cial (como es la creación de un consenso orien-tado hacia la reforma) no puede ser manejadodesde lejos, las organizaciones tales como elBID pueden ayudar en la creación de un consen

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so para la reforma y pueden dar asistencia técni-ca para el fortalecimiento de la capacidad deimplementación de los sistemas educacionales.Asimismo tienen la responsabilidad de jugar unrol activo en la diseminación tanto de buenas

prácticas emergentes en la región y el resto delmundo como de sus propias políticas y trabajosde investigación, contribuyendo así a un procesode formación política bien informado.

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Hacia el futuro:El desarrollo de un plan de acción para el BID

APRENDER DEL PASADO: EL PROGRAMA DE PRESTAMOS

PARA EDUCACION DEL BID

Desde 1965, año en que el Banco extendió suprimer préstamo educativo, éste ha comprometi-do un promedio de cerca del 5% de sus présta-mos anuales hacia el sector de educación. Enlos años noventa los préstamos para educaciónhan aumentado significativamente hasta llegar aun 9,5% en el período de 1994-97. El aumentofue debido, en gran parte, al nuevo plan estraté-gico de desarrollo del Banco, expresado en el"Informe sobre el Octavo Aumento General deRecursos" de 1994, que provee un mandato es-pecífico para mejorar el apoyo a los sectoressociales (Comas, 1995).

A lo largo del tiempo, y particularmente desde1994, la naturaleza de los préstamos para laeducación ha cambiado a la vez que el BID hacomenzado a entender con mayor profundidadla naturaleza del proceso educativo y ha promo-vido la reforma sistemática. El apoyo a la in-fraestructura ha disminuido y una cantidad ma-yor del apoyo se ha dirigido a la renovación yexpansión de escuelas individuales en lugar deconstrucciones nuevas. Un monto cada vez ma-yor ha sido encauzado hacia equipos y materia-les. Dentro de este rubro, el énfasis ha cambiadode equipos de laboratorio de ciencia y tecnologíaa libros de texto y, más recientemente, a mediosde comunicación y computación. También haaumentado el apoyo al desarrollo institucional,al mejoramiento de sistemas de información y aladiestramiento de profesores y administradores.La reforma del curriculum está ahora regular-mente ligada a componentes tales como la pro-ducción de libros y actividades de adiestra-miento docente. La mejora de la calidad, másque la expansión en sí, ha sido el enfoque de lospréstamos recientes del BID, aunque ésto no

debe interpretarse como un indicio de falta deinterés de parte del Banco en promover la cons-trucción y rehabilitación de la infraestructuraeducativa donde se justifique, así como tambiénayudar a que los programas de mantenimientofísico sean adecuados y sostenibles.

En términos de niveles, los préstamos del Banco(véase Tabla 4), por lo menos hasta 1976, sedestinaban a la educación superior y luego aladiestramiento técnico/vocacional y a la cienciay tecnología. En 1976 se otorgó a Colombia elprimer préstamo de apoyo a la educación prima-ria. Desde entonces el BID expandió rápida-mente sus préstamos a la educación primaria. Dehecho, de 1978 a 1993, más del 80% de lospréstamos de educación fueron dirigidos hacia laeducación primaria, al mismo tiempo que se ha-cía cada vez más claro que la región estaba bienpor detrás de sus competidores en la provisiónde una educación básica adecuada.

Desde 1994 el apoyo a la educación secundariay la técnica/vocacional ha ido en aumento. En1997 la educación secundaria y la técni-ca/vocacional recibieron más del 80% de losnuevos préstamos educativos del BID. Lospréstamos para la educación superior así comopara la ciencia y tecnología disminuyeron des-pués de 1989. Sin embargo, con preparación yestrategias en esas dos áreas, podría esperarse unresurgimiento de dichos préstamos en los pró-ximos años.

ESTRATEGIAS Y PRIORIDADES DELOS PRESTAMOS DEL BID

El BID está comprometido con el desarrollo dela educación en la región. Esto ha sido demos-trado con obras más que con promesas. Dada suconocida importancia, se espera que el BID pro-vea apoyo a todos los niveles de la educación:

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primaria, secundaria y educación superior y téc-nica, así como al desarrollo infantil y la cienciay la tecnología. El Banco apoyará a todos lossectores de la educación, aunque no retornará aetapas anteriores en las que la mayoría de lospréstamos se canalizaban hacia el nivel superior.Como consecuencia de las necesidades cuantita-tivas, se espera que los préstamos a la educaciónsecundaria sean altos en términos de cantidad, sino en el número de operaciones. Sin importar el tamaño de sus programas depréstamos en el sector, el objetivo principal delapoyo del BID a la educación primaria y secun-daria será para mejorar la calidad y la equidad.El Banco además apoyará la expansión del acce-so a la escuela donde sea necesario, especial-mente a nivel secundario.

Para lograr estas metas, el BID apoyará las re-formas descritas en este documento. Sin embar-go, un banco multilateral no puede imponer lareforma en los países. El centro de la reformatiene que estar dentro del mismo país. La vo-luntad política, el liderazgo y el clima institucio-nal adecuado deben estar presentes a fin de quela reforma tome cuerpo. El papel de los bancoses estar alerta y brindar apoyo cuando las condi-ciones sean propicias. Los proyectos deberán serdiseñados para responder a las necesidades decada país, en vez de seguir modelos predetermi-nados. El Banco entenderá el momento por elque pasa el país, sus instituciones y sus necesi-dades así como la variedad de condiciones eco-nómicas y educacionales de la región. En todos sus esfuerzos en la educación primariay secundaria, el BID buscará asegurar la cali-dad, implementabilidad y sustentabilidad de susproyectos. La "Estrategia para apoyar la reformaen la provisión de servicios sociales" del BIDdetalla la naturaleza de estos enfoques. En parti-cular, el Banco estimulará un sentido de apro-piación de la reforma educativa en clientes, be-neficiarios y propietarios interesados; llevará acabo análisis sectoriales y económicos a fin deconocer los temas y opciones de la reforma de laeducación y sus relaciones en el contexto so-cioeconómico; analizará la capacidad institucio-nal y la sustentabilidad, y creará instrumentos demonitoreo y evaluación simples pero sólidos. Enel diseño de proyectos, el Banco buscará expe-

rimentar nuevas ideas de pequeña escala (pro-yectos piloto) usará un enfoque de proceso envez de recetas preestablecidas para los proyectosde la reforma de la educación y utilizará unaamplia gama de instrumentos de préstamos.

Algunos países pueden enfrentar proyectos dereforma muy ambiciosos porque cuentan con elcompromiso de los interesados, marcado lide-razgo y fortaleza institucional. Sin embargo,otros países no pueden llevar a cabo proyectosde desarrollo que sean demasiado complejos oque interfieran con poderosos intereses creadosdebido a su inestabilidad política, aguda pobrezao debilidad institucional. El personal del Bancoevaluará cada situación concreta y diseñará elmejor proyecto y el más realista, considerando elgran potencial para el cambio creado por losfondos movilizados en un préstamo además delas dificultades de su implementación. En algu-nos casos, será necesario reconocer que el mo-mento no es propicio para un préstamo del BIDo que los objetivos, especialmente aquellos rela-cionados con la reforma, deben ser modestos.

Hasta donde sea relevante en cada contexto es-pecífico, las operaciones del Banco en la educa-ción primaria y secundaria serán guiadas por lasobservaciones y recomendaciones de este traba-jo. Las recomendaciones clave para proyectosfuturos se detallan a continuación. El Banco apoyará la revitalización de la escuelacomo una esfera activa de administración, inno-vación y responsabilidad social mediante unaautonomía creciente, intensa participación co-munitaria y, cuando sea pertinente, descentrali-zación e involucramiento del gobierno local.Esto formará parte de un esfuerzo integral diri-gido a establecer un nuevo papel de las autori-dades centrales en términos de supervisión, pro-visión de incentivos, aumento de expectativasrelacionadas con los esfuerzos de la escuela y eldesempeño de los alumnos. En vista de su importancia, el Banco aumentaráconsiderablemente su apoyo financiero aladiestramiento de los maestros, que puede reali-zarse antes y durante el período de servicio.Esto podría incluir, inter alia, apoyar los pro-gramas innovativos y la extensión de aquellosjuzgados como costo-efectivos, equipar adecua-

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damente las instituciones de adiestramiento do-cente y establecer programas de incentivos paraatraer al sistema educativo maestros altamentecalificados. El BID también apoyará el fortale-cimiento del papel y el desempeño de los maes-tros mediante enfoques innovativos de recluta-miento, adiestramiento, apoyo y recompensa aprofesores competentes y haciéndolos verdade-ros partícipes del proceso de la reforma. El Ban-co apoyará la formación inicial docente efectivay la capacitación en servicio que sea innovadoraen su diseño y esté ligada, orgánicamente, a lasinnovaciones pedagógicas y de administraciónsostenibles a lo largo del tiempo. El BID apoya-rá trabajos analíticos y programas que promue-van los incentivos para los docentes y sistemasde rendición de cuentas de su desempeño a nivelescolar.

El Banco promoverá una prudente pero intensaaplicación del potencial de la tecnología a fin deexpandir la cobertura y mejorar la calidad de laeducación. Los esfuerzos estarán dirigidos amultiplicar y adaptar el exitoso uso de la radio yla televisión a fin de perfeccionar la calidad yampliar la cobertura, identificar y evaluar nue-vos objetivos de los programas de comunicaciónde masas. El BID también apoyará una ampliavariedad de programas piloto y de expansión enel uso de computadoras y del Internet, especial-mente en la educación secundaria, enfocándoseen el desarrollo de los programas de entrena-miento en "software", en anticipación del mo-mento en que los costos disminuirán y permiti-rán su amplia aplicación.

El Banco enfocará el financiamiento sosteniblede la mezcla de insumos y procesos con máseficiencia de costo para elevar los logros de losestudiantes y su retención en la escuela y pro-moverá la utilización de mecanismos de finan-ciamiento para fomentar de manera costo-efectiva la conducta deseada por parte de lasfiguras clave en la educación. El BID enfatizaráel apoyo a los países en sus intentos de mejorarla productividad de los gastos de educación envez de contribuir, simplemente, con recursosadicionales per se aun cuando esas adiciones, sinduda, serán otorgadas cuando estén justificadaspor la situación particular del país. En particular,los préstamos para materiales educativos lleva-rán procedimientos que aseguren que éstos serán

entregados regularmente a los alumnos y seránusados diariamente. De igual manera, los prés-tamos requerirán el desarrollo de los procesosdel presupuesto dentro de los ministerios deeducación que mantengan el flujo constante derecursos para la adquisición y distribución demateriales de enseñanza en el futuro. El Banco dirigirá su apoyo a la educación pri-maria y secundaria con un énfasis sostenido yclaro en la equidad. El objetivo será asegurarque los estudiantes de bajos recursos tengan laposibilidad de asistir a establecimientos escola-res de buena calidad. A nivel primario, esto in-cluirá una amplia variedad de acciones: dar én-fasis a la construcción de escuelas en barriadasurbanas pobres y áreas rurales, apoyar progra-mas compensatorios, sobre todo en el nivel pre-escolar, dirigidos a los menos privilegiados so-cialmente y a los niños indígenas, establecerprogramas de incentivos para maestros a fin deque trabajen en áreas difíciles, etc. Las accionesque promuevan la equidad en la educación po-drían incluir subsidios directos a los estudiantesmás pobres, énfasis en la construcción de es-cuelas en las áreas más necesitadas, incentivospara los maestros y programas de comunicaciónmasiva dirigidos a estudiantes de mayor edad y aquienes residen en zonas aisladas. En todos losniveles educativos, el Banco impulsará políticascompensatorias de género tanto en áreas ruralespobres donde las tasas de escolaridad de las ni-ñas son más bajas que las de los niños, como enáreas más avanzadas donde las matrículas de losniños son más bajas, particularmente a nivelessuperiores de educación.

El Banco apoyará mejores evaluaciones, esta-dísticas, investigación aplicada, retroalimenta-ción para los interesados, así como los proyec-tos piloto, la experimentación y la innovación.Esto incluirá tomar mayor conciencia de losatascamientos en el flujo estudiantil y realizar elmonitoreo del desempeño en términos compara-tivos, no sólo de los estudiantes de una clase enparticular sino de todos los estudiantes y todaslas escuelas de un país y, más aún, de un con-junto de países. El Banco también promoveráuna política orientada a la investigación de te-mas educativos, como un ingrediente importantepara el fortalecimiento de la capacidad de todaslas partes involucradas en la recolección de da-

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tos necesarios así como su adecuado procesa-miento, con el propósito de obtener un diálogode políticas bien informado. El Banco apoyará la educación primaria y se-cundaria para obtener un amplio apoyo social alas reformas tanto de parte de los interesadostradicionales como de los que no lo son: estu-diantes, padres, maestros y autoridades educati-vas y también de las ONG, empresas privadas,los medios de comunicación masiva y otros. Losesfuerzos deliberados que se hagan en el diálogode política informada, nutridos por investigacio-nes educacionales de alto nivel y la disemina-ción de buenas prácticas regionales e internacio-nales, acompañarán a las reformas educacionalesen su diseño, implementación y etapas de eva-luación. Aunque el Banco se complace en responder alaumento de solicitudes de apoyo dirigido a laeducación secundaria, mantiene su compromisoa largo plazo con la educación primaria. Mien-tras algunos países han podido aumentar signifi-cativamente el desempeño de sus escuelas pri-marias, los problemas de la educación a este ni-vel están lejos de haber sido resueltos y, porconsiguiente, es necesario continuar prestándo-les atención. El énfasis estará en proveer educa-ción de calidad para todos los niños y para todoslos que terminan el sexto grado y, eventualmen-te, los que completan nueve años de educaciónbásica con conocimientos y habilidades funcio-nales. Si bien las inversiones de capital en granescala para la construcción de escuelas primariasya no son necesarias en la mayoría de los países,aún se requiere de inversiones para elementoscomo la educación preescolar, materiales deaprendizaje y adiestramiento. En consecuencia,el Banco revisará proactivamente los avanceslogrados en la educación primaria y tratará dedesarrollar préstamos de seguimiento al conjuntode préstamos actualmente en ejecución.

Con relación a la educación secundaria, el Ban-co está tomando las medidas necesarias parafinanciar los costos de capital asociados con lacreciente demanda de acceso. Sin embargo, esimportante tener en cuenta que aunque el BIDprovea los fondos de capital para la construcciónde instalaciones físicas y el suministro de equi-po, el entrenamiento y muchos otros elementos

costosos, sin el compromiso de los países a pro-porcionar recursos adicionales para cubrir losgastos recurrentes, las mejoras no se materializa-rán y los préstamos no serán productivos. Paralos países de bajos recursos el enfoque del BIDestará dirigido a ampliar el acceso a los primerosaños de la escuela secundaria; para los países demayor ingreso, el enfoque estará dirigido a otor-gar acceso a los primeros años de la secundaria alas poblaciones menos favorecidas y a la expan-sión general de los últimos años de la educaciónsecundaria. El apoyo del Banco para aumentar el acceso ala educación secundaria estará siempre acom-pañado por la atención al diseño de modelos deescuelas secundarias aptas para cumplir lasexigencias del siglo 21, hacia mejoras de cali-dad, aumento de eficiencia y equidad y mejorcontrol administrativo escolar. Redefinir el mo-delo de la educación secundaria podría incluir elestablecimiento de un nuevo curriculum comúncentral que recalque los objetivos de aprendizajede orden superior, nuevos enfoques para la edu-cación vocacional y técnica y nuevos curricu-lums en áreas como la concientización tecnoló-gica y el desarrollo de programas de extensiónpara jóvenes adultos que desean obtener la equi-valencia de la educación secundaria.

Se debe poner atención a la combinación de in-sumos de mayor costo-eficiencia para obtenerlas metas en la educación secundaria que inclui-rá medidas de política relacionadas con el núme-ro de alumnos por maestro, la construcción deescuelas de bajo costo y de tamaño óptimo, ma-neras eficaces en función de los costos para au-mentar el tiempo empleado en las tareas y el usode fondos privados con la condición de que secumplan los objetivos de equidad. Las estrate-gias para atraer a profesores mejor calificados yreformar el adiestramiento docente son de parti-cular importancia en la educación secundaria.

Dadas las dificultades que pueden presentarsepara asignar crecientes fondos públicos para laeducación, hay buenas razones para apalancarfondos públicos mediante el apoyo a la educa-ción privada. Los subsidios podrían permitir alsector privado servir a las clientelas necesitadas,posiblemente con mayor eficacia y con costosunitarios más bajos que el sector público. Even-

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tualmente surgirán complejos asuntos de carác-ter regulatorio con la expansión del sector priva-do en todos los niveles, como se observa en elcuadro sobre educación superior privada y pro-veedores de educación preescolar privada; di-chos asuntos aún están lejos de ser esclarecidosy se espera que se les preste mayor atencióntanto en el ámbito de la investigación como en elpolítico, como consecuencia de la presión públi-ca a favor del control de calidad y de una infor-mación más completa sobre las opciones queestán disponibles para los estudiantes y las fa-milias. Por esta razón, el Banco estudiará la po-sibilidad de proveer fondos para algunos costosde la educación privada, en el entendido de quese satisfagan las condiciones de equidad y losasuntos regulatorios sean debidamente resueltos;esto puede requerir de algunos cambios en susinstrumentos financieros.

EL LIDERAZGO DEL BANCOEN LA REGION

Al tiempo que la reforma educativa se transfor-ma en una prioridad de los gobiernos y de la so-ciedad por igual, y las innovaciones proliferan,el BID está en una posición única para asumir elpapel de adquirir, sistematizar y diseminar bue-nas prácticas en el terreno. En este contexto, elBanco puede diseminar ampliamente los ejem-plos de los éxitos y los fracasos para beneficiode cada nuevo intento para enfrentar el desafíode mejorar el aprendizaje, el acceso equitativo ylos logros educacionales en la región. Están sur-giendo muchas soluciones nuevas para antiguosproblemas de educación en toda la región. Estosempeños pueden servir como modelos para otrospaíses que enfrentan problemas educativos si-milares. Hay mucho que aprender de los otros,pero también cada situación requiere analizar loque funcionará en un lugar y tiempo determina-do.

Para ejercer el papel de liderazgo regional en laeducación primaria y secundaria se requiere,entre otros elementos, identificar criterios y te-mas emergentes, buscar su entendimiento y lue-go lograr consenso sobre estos temas, uniéndosey promoviendo el intercambio con otras organi-zaciones de desarrollo y con los países, y en-contrando fuentes de financiamiento. En parti-cular, ya sea actuando por sí solo o con otros, el

Banco apoyará la investigación aplicada, lasconferencias, tanto presenciales como virtuales,los viajes de estudio y los programas de adies-tramiento.

El Banco ha identificado un número de temasemergentes de importancia crítica para la educa-ción primaria y secundaria. Algunos de estostemas están siendo estudiados, mientras que elBID busca socios y fondos para otros. Cuatrotemas emergentes que son de particular impor-tancia son aquellos relacionados con la tecnolo-gía en la educación, los maestros, las evaluacio-nes y estadísticas, y la educación privada.

Con relación a la tecnología, la región necesitaemprender proyectos piloto y de desarrollo parahacer frente a las necesidades educacionales alargo plazo con un fuerte enfoque en el adies-tramiento docente y en la elaboración de pro-gramas para computadoras ("software"). Conesto en mente, el Banco ha identificado la edu-cación en la escuela secundaria en ciencias ymatemáticas como un área crítica que necesitaperfeccionamiento. El BID ha iniciado un tra-bajo de planeamiento en un proyecto piloto re-gional para mejorar el aprendizaje de matemáti-cas y ciencias en las escuelas secundarias públi-cas, empleando un enfoque de aprendizaje porvarios medios (por ejemplo, computación, Inter-net, CD, radio, televisión, impresión y adiestra-miento docente cara a cara, etc.). El objetivo esempezar con cerca de 50 escuelas en cada unode los cuatro países partícipes para identificarsus necesidades específicas de aprendizaje enciencias y matemáticas, asimismo identificar losmateriales de aprendizaje más apropiados, esta-blecer la mejor combinación de sistemas y me-dios para el aprendizaje y empezar un adiestra-miento de profesores en servicio. Se espera queel proyecto piloto y de desarrollo sea financiadomediante una combinación de cooperación téc-nica y fondos de proyectos. El resultado seráubicar a la región en una posición en la que pue-da tomar las ventajas educacionales de la rápidadisminución que se anticipa en el costo del po-der de la computación y de la conectividad. Con relación a los maestros, el Banco conjunta-mente con el Banco Mundial y el Diálogo Inte-ramericano, ha efectuado una serie de estudiosexaminando medios de atraer a maestros más

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calificados, un estudio de caso de programasexitosos de entrenamiento; carreras docentes,seguimiento y supervisión de maestros, el papelpotencial que juegan los sindicatos de maestrospara mejorar la calidad y los salarios de losmaestros. La labor debe continuar a fin de defi-nir buenas prácticas, y la mejor forma de dise-minar los resultados a los legisladores y a losdirigentes, para convertir lo que hoy son ideas enprogramas financiables.

Con respecto a las estadísticas y evaluacioneseducacionales, el Banco ha apoyado al "Labo-ratorio Latinoamericano de Medición de la Cali-dad de la Educación" de UNESCO/OREALCque ha permitido que quince países de AméricaLatina compartan sus experiencias sobre los re-sultados obtenidos en la prueba común de lectu-ra y matemáticas que tomaron alumnos de terce-ro y cuarto grados de los países participantes.Mientras terminará pronto el apoyo para esteprograma particular, la necesidad de coopera-ción y de un trabajo constante, continuarán. Paralos países de América Latina, será particular-mente importante continuar compartiendo in-formación y experiencia sobre este tópico tancomplejo a fin de asegurar que los resultados yotros instrumentos de medición realmente sirvanpara mejorar la educación. Un elemento necesa-rio específico para el futuro es el de realizar unainvestigación aplicada para explotar ricas fuen-tes de datos sobre los esfuerzos de evaluación anivel nacional y regional, así como la construc-ción de centros de excelencia en el campo de lainvestigación aplicada educativa y de la evalua-ción. Otra actividad fundamental para el futuroes desarrollar estadísticas comparativas, usandoun simple sistema de evaluación de "libretas denotas" a fin de observar el progreso en la educa-ción primaria y secundaria para que se puedacrear un sistema estadístico nacional e interna-cional con datos existentes y futuros. Será departicular importancia observar el progreso parala reducción de la repetición.10

10 Los estudios regionales más recientes sobre larepetición datan de 1989. Una prioridad urgente es lade poner al día estos estudios para determinar hastadonde la región ha progresado en reducir la repeti-ción.

En algunos casos, los subsidios parciales permi-ten al sector privado abastecer a las clientelasnecesitadas con mayor eficiencia y menorescostos que el sector público. Por este motivo elBanco estudiará la posibilidad de financiar algu-nos costos en todos los niveles de la educaciónprivada, con la condición de que la equidad seatomada en consideración. Será necesario llevar acabo trabajos analíticos para identificar y eva-luar las diferentes maneras en que el sector pú-blico puede apoyar a la educación privada demodo de extender el alcance de los fondos pú-blicos, aumentar la competencia y asegurar laequidad, así como para desarrollar nuevos ins-trumentos financieros para el Banco.

Entre las materias que deben estudiarse más de-talladamente se incluyen medir la eficacia enfunción de los costos de una amplia variedad deintervenciones de escuelas primarias y secunda-rias; buscar una mejor comprensión de la rela-ción entre las habilidades críticas necesarias enel mercado presente y futuro y el aprendizajeque proveen las escuelas, y examinar objetivosde la escuela tales como la responsabilidad cívi-ca y la participación, sensibilidad ambiental,buenos hábitos de salud y prevención de violen-cia, que han sido raramente estudiados en el pa-sado. Tiene que ser considerado como otra prio-ridad dar a conocer el "metanálisis" de investi-gación ya completada aunque escasamente di-seminada. Dadas las necesidades y la disponibilidad limi-tada de recursos, el Banco continuará extendien-do su cooperación con otros actores clave en elárea, especialmente el Banco Mundial,UNESCO, CEPAL, UNICEF y USAID, me-diante la identificación de temas comunes y deuna agenda de investigación, compartiendo in-formación, apoyando conferencias y trabajosanalíticos y capitalizando en la relativa fortalezade cada una de estas organizaciones. El Banco seesforzará por unirse al diálogo abierto con lasONG que trabajan con temas educativos, inclu-yendo grupos tales como el Diálogo Interameri-cano, el Centro para Investigación de Desarrolloy Educación (CIDE) y grupos de interés públicoen educación a nivel nacional así como el cre-ciente número de instituciones privadas que ope-ran en educación y en publicaciones.

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Los préstamos para educación se han convertidoen operaciones complejas, con componentesmucho más vulnerables que los préstamos deinfraestructura. Existe una percepción cada vezmas fuerte, tanto dentro como fuera del Banco,de que los instrumentos financieros actualmentedisponibles son inadecuados para tratar con lanueva generación de préstamos en educación (lomismo podría decirse de los préstamos para elsector social en general). El ciclo de preparaciónes demasiado largo. No hay procedimientoscortos para préstamos pequeños, que son muyimportantes en algunas áreas. Por lo tanto, serequieren nuevos instrumentos de financia-miento que puedan ser desplegados para apoyara la educación. Una posibilidad bajo considera-ción es el desarrollo de un procedimiento simpli-ficado ("la Tarjeta de Crédito Interamericana")para financiar proyectos piloto, de investigacióny participación en programas internacionales.Otras posibilidades incluyen el financiamiento ala educación privada mediante el apoyo a es-quemas de préstamo estudiantil (principalmentepara la educación superior, aunque no solamentepara ella), líneas de crédito para la construcciónde escuelas privadas y sistemas de cupones.

De acuerdo con el Plan de Acción suscrito porlos Presidentes reunidos en la Cumbre de lasAméricas en Santiago de Chile en abril de 1998,"… se insta al BID a que colabore con los paísesmiembros para incrementar a más del dobledurante los próximos tres años, el aporte denuevos préstamos para la educación primaria ysecundaria en comparación con los aportes delos últimos tres años." El Banco está compro-metido con este objetivo, el cual solamente po-drá alcanzarse en la medida en que los paísesque solicitan préstamos al Banco se comprome-tan también a tal nivel de financiamiento exter-no, en la medida en que el BID tenga adecuadosrecursos de personal y procedimientos eficien-tes, y en la medida en que los proyectos en eje-cución se implementen en forma eficiente yefectiva. El BID también tendrá que tomar unaactitud más proactiva en búsqueda de operacio-nes significativas. Para avanzar en el cumpli-miento del compromiso del Banco, la adminis-tración presentará en breve plazo un plan de ac-ción para los próximos años que describa lospasos necesarios para lograr la meta de présta-mos así como otros objetivos enunciados en estaestrategia.

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Anexos

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Education Reform in Latin America and the Caribbean, por J. C. Navarro, M. Carnoy y C. de MouraCastro. (Análisis de temas relacionados con la administración, financiamiento y vigilancia en laeducación primaria y secundaria.)

The Evolution of IDB Lending in Education, por Aimee Verdisco. (Informe sobre el nivel, contenido yobjetivos de los préstamos del BID para la educación.)

The School Cycle: Pre-school and Primary Education, por J. C. Navarro, M. Carnoy y C. de Moura Cas-tro. (Estudio de los temas relacionados con la calidad y las aportaciones a la educación preescolary primaria.)

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Secondary Schools and the Transition to Work in Latin America and the Caribbean, por C. de MouraCastro y M. Carnoy. Serie de estudios técnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible, EDU-112, febrero 2000. (Análisis del curriculum, organización y modelos de educación secundaria encuanto se relacionan con el mercado laboral.)

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RECUADRO 1:¿Qué significa la calidad en la educación?

El concepto de "calidad" en la educación tiene varias definiciones que a veces pueden aparecer contradictorias. La mejor defini-ción de calidad educativa es "la medida en que los alumnos adquieren las aptitudes y conocimientos necesarios para salir adelanteen la sociedad moderna en que viven". Dado que esto es difícil de medir, existen otras definiciones según la característica de laeducación que se desea resaltar, algunas de las cuales se consideran a continuación.1. Calidad del producto: La definición fundamental de calidad en la educación es la medida en que los alumnos obtienen losconocimientos y aptitudes que la sociedad desea que adquieran. Estos conocimientos y aptitudes no son simplemente académicos.Howard Gardner ha identificado siete dimensiones, a saber: lingüísticas, lógicomatematicas, kinestético-físicas, espaciales, musi-cales, interpersonales e intrapersonales. En el Siglo XXI, la tecnología requerirá que los trabajadores sepan resolver problemas,sean más flexibles en cuanto a las funciones que son capaces de jugar, sepan usar computadoras, tengan el don de la comunica-ción y sean capaces de trabajar en equipo. Dados estos requisitos, un sistema escolar primario y secundario de calidad es uno enque existe una buena relación entre lo que los alumnos aprenden y los conocimientos y aptitudes necesarios para salir adelante enuna sociedad moderna. Desde este punto de vista, la calidad del producto se puede medir en las escuelas mismas o en el mercadolaboral. En éste último la calidad se puede medir por medio de pruebas de conocimientos y de cálculos de la productividad deéste. No obstante, esto se lleva a cabo muy pocas veces debido a su complejidad y altos costos. En las escuelas, la calidad de laeducación puede medirse por medio de pruebas de logros en las que se evalúa la medida en la cual se han logrado las metas delprograma nacional de estudios. Dadas las metas actuales de los curriculum, la baja calidad puede definirse, en parte, como el"aprendizaje memorístico o aislado", mientras que la alta calidad es la adquisición de "aptitudes de orden superior".

Significado para América Latina: Los sistemas de educación de América Latina y el Caribe (LAC) no educan al ciu-dadano para que pueda transformarse en el trabajador del Siglo XXI; tampoco están impartiendo las aptitudes adecuadas en ma-temáticas y lectura. Según investigaciones llevadas a cabo por la IEA, los logros de los sistemas educativos latinoamericanosestán bien por debajo de los países desarrollados y de los países del Lejano y Medio Oriente. América Latina solamente obtieneresultados mejores que los obtenidos en Africa. Los logros de los países angloparlantes del Caribe son mejores que los del restode la región.2. La calidad según el valor agregado: La calidad puede definirse con relación al valor agregado. Según esta definición, unsistema de alta calidad es aquel que al final del ciclo puede demostrar que los estudiantes han adquirido conocimientos que notenían al comienzo del ciclo. Esta definición puede llevar al resultado de que las escuelas rurales, cuyos alumnos son hijos decampesinos analfabetos, arrojen mejores resultados y, por ende, sean de "más alta calidad" que las escuelas ubicadas en zonasurbanas de clase media, aún cuando los resultados absolutos de la escuela rural en cuanto al puntaje obtenido en pruebas o la tasade retención, sean relativamente bajos. La calidad como valor agregado puede medirse en forma estadística y mediante el análisispor series cronológicas. En varios países se ha reconocido este fenómeno en forma explícita. Para superarlo se han empleadovarias tácticas que incluyen el suministro de recursos adicionales a escuelas en situación de riesgo, sistemas de reconocimiento opremios para escuelas cuyos alumnos obtienen puntajes mejores de los esperados (Francia), y premios a escuelas que mejoran suspuntajes.

Significado para América Latina: Este concepto no es suficientemente conocido en América Latina y el Caribe, seapor los líderes políticos como por el público en general. Unicamente en Chile se ha tomado conciencia de que debe proporcionar-se asistencia especial a las escuelas con bajo desempeño y se han comenzado a establecer incentivos para mejorar la educaciónsegún su valor agregado.3. La calidad según los estándares superiores de rendimiento en exámenes y promociones: La calidad también puede defi-nirse como el establecimiento de "estándares superiores de rendimiento en los exámenes y promociones". Esta definición es útilsi se la acompaña del compromiso de que todos los niños podrán alcanzar esos niveles, pero es contraproducente si faltan losrecursos necesarios para producir estos resultados y la mayoría de los estudiantes no alcanzan niveles superiores. En los EstadosUnidos, por ejemplo, se pasó por un período en que las expectativas de alto rendimiento sin el establecimiento de estándares llevóa una situación caótica que ahora está siendo resuelta en el ámbito de cada estado por medio de la especificación de normas derendimiento, especialmente a nivel secundario.

Significado para América Latina: Existen indicaciones de que algunos maestros usan el concepto de "estándares su-periores" como motivo para aplazar a los alumnos de primer grado que no han aprendido a leer al culminar el curso. Esta tenden-cia no toma en consideración que los estilos de aprendizaje de cada niño son diferentes, ni los antecedentes de pobreza familiar y,por lo tanto, es contraproducente. Por más que el plan nacional de estudios a nivel superior sea claro y tenga objetivos modernos,los maestros no siempre los siguen, lo que da lugar a un aprendizaje exiguo. Para establecer estándares se requieren expectativasprácticas en cuanto al curriculum y el compromiso de poner los recursos físicos necesarios al alcance de los maestros para que lamayoría de los estudiantes puedan lograr resultados superiores. En Brasil, se han empezado a implantar medidas que llevan alsistema educativo en esta dirección.4. La calidad según la cantidad de recursos suministrados: La calidad a menudo se define en relación con los recursos (físi-cos y otros) al alcance de los maestros y los alumnos. Entre éstos se cuentan los edificios escolares, los libros de texto y los sis-temas de computadoras, así como el número de maestros y los niveles de formación profesional que han alcanzado. Así, unaescuela de alta calidad es una que tiene buenas instalaciones físicas (aulas, bibliotecas, gimnasios, etc.), equipos y materialespedagógicos apropiados y maestros con un alto nivel de adiestramiento. De esto se desprende que si estos recursos son de buenacalidad, los logros obtenidos en cuanto al aprendizaje y las tasas de retención de los alumnos serán también de alta calidad.Existen varios estudios de investigación tendientes a medir esta relación.

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Significado para América Latina: Los recursos con que cuentan las escuelas latinoamericanas (gastos por estudiante,calificación de los maestros) son generalmente inadecuados en las zonas rurales y en los barrios urbanos pobres. Se da una situa-ción extrema en el nordeste del Brasil donde varios estudios han demostrado que los recursos que tienen el mayor impacto sobrelos logros estudiantiles son la disponibilidad de libros de texto, el nivel de adiestramiento y conocimientos de los docentes, eltiempo que se dedica a cada tarea y el suministro de meriendas a los alumnos en las escuelas. Al contrario de lo que se opinageneralmente, estos análisis no han llegado a la conclusión de que una reducción en la relación alumnos-maestro sea un factorimportante en el rendimiento escolar. Otro resultado de estas investigaciones es que las aptitudes de los maestros (según los añosde adiestramiento formal) tienen un impacto muy débil sobre los logros de los alumnos. Es probable que esto se deba a que elnúmero de años de adiestramiento formal del docente no necesariamente significa que tenga una alta aptitud pedagógica.5. Calidad en los procesos escolares: La calidad también puede ser considerada en relación con los procesos escolares. La altacalidad se refleja en la administración de las escuelas, en las prácticas pedagógicas modernas y bien articuladas, en la flexibilidadpara revisar o cambiar los procesos cuando sea necesario y en la disponibilidad de maestros dedicados al trabajo en equipo. Sonestos los elementos que ha menudo hacen falta para asegurar la calidad del aprendizaje y las altas tasas de retención de alumnos.Los procesos escolares pueden evaluarse principalmente por medio de la observación sistemática (investigación cualitativa). Esteelemento está adquiriendo un interés creciente por parte de los investigadores en esta materia.

Significado para América Latina: La escuela típica en la región cuenta con un director quien fue seleccionado poruna instancia central sobre la base de criterios burocráticos. Los maestros a menudo tienen más de un empleo y rara vez perma-necen en la escuela una vez finalizado su período de instrucción. Además, los maestros trabajan de manera aislada y no recibenuna supervisión adecuada debido a la mentalidad de "servicio civil". Afortunadamente, existen intentos en la región por cambiarlos procesos escolares vigentes. Entre éstos se cuentan la Escuela Nueva en Colombia, EDUCO en El Salvador, participacióncomunitaria en el sistema escolar de Minas Gerais en Brasil y en las escuelas secundaria en Nicaragua, círculos de aprendizajepara maestros en Uruguay y otros.6. Otras medidas de la calidad del producto— niveles de alfabetización y escolaridad de la población en general, tasas determinación y tasas de repetición: Los niveles de escolaridad sirven para medir el nivel de los conocimientos con que cuenta lapoblación. Esta medida supone, por ejemplo, una equivalencia aproximada de los niveles de educación secundaria en todos lospaíses. Teniendo en cuenta que es difícil obtener índices de los niños que abandonan la escuela y dado que no existen pruebasbien estructuradas de logros que se puedan comparar internacionalmente, el número de alumnos que completa cada nivel educati-vo (tasas de terminación) se usa a menudo como indicador del logro académico. Las tasas de repetición también pueden conside-rarse como un indicador de la baja calidad de la educación ya que es obvio que algo no anda bien si el 50% de los alumnos pierdeel año.

Significado para América Latina: Los niveles de escolaridad de la población latinoamericana son considerablementemás bajos que los de los países de Asia oriental y la brecha entre los dos grupos de países va en aumento. Las tasas de termina-ción actuales en la región son bajas si se las compara a las de los países con los cuales la región compite en los mercados interna-cionales. La repetición, especialmente en la educación básica, es la más alta del mundo, lo cual conlleva al uso ineficaz de fon-dos. Además, la información oficial sobre repetición está muy por debajo de las tasas actuales. Hasta el momento, los pasos quese han dado para subsanar esta situación han sido muy reducidos.

Otras publicaciones de la Unidad de Educación

Higher Education in Latin America and the Caribbean. A Strategy Paper. Diciembre 1997, N° EDU-101.(disponible en inglés, español y portugués)

Institutional Reform in Mexican Higher Education: Conflict and Renewal in Three Public Universities,por Rollin Kent. Febrero 1998, N° EDU-102. (en inglés solamente)

Education Statistics in Latin America and the Caribbean, por R.W. McMeekin. Enero 1998, N° EDU-104. (disponible en inglés y español)

The Stubborn Trainers vs. the Neoliberal Economists: Will Training Survive the Battle?, por Claudio deMoura Castro. Junio 1998, N° EDU-106. (en inglés solamente)

Trinta anos de FINEP: Banco ou mecenas, fomento ou balcão?, por Maria Helena de Magalhães Castro yEva Stal. Agosto 1998, N° EDU-107. (en portugués solamente)

Cost-Effectiveness of Education Policies in Latin America: A Survey of Expert Opinion, por ErnestoSchiefelbein, Laurence Wolff y Paulina Schiefelbein. Diciembre 1998, N° EDU-109. (en ingléssolamente)

Secondary Education in Latin America and the Caribbean: The Challenge of Growth and Reform, porLaurence Wolff y Claudio de Moura Castro. Enero, 2000, Nº EDU-111. (en inglés solamente)

Las escuelas de secundaria en América Latina y el Caribe y la transición al mundo del trabajo, porClaudio de Moura Castro, Martin Carnoy and Laurence Wolff. Febrero, 2000, Nº EDU-112. (dis-ponible en español e inglés)

La educación superior en América Latina - Testimonios de un seminario de rectores, Salvador Malo andSamuel Morley, editores. (en español solamente)

A revolucão silenciosa: Autonomía financiera da USP e UNICAMP, por María Helena Magalhães Castro.Diciembre 1996, N° SOC96-102. (en portugués solamente)

Cerrando la brecha, por Román Mayorga. Enero 1997, N° SOC97-101. (disponible en español e inglés)

Inversión en la calidad de la educación pública en el Perú y su efecto sobre la fuerza de trabajo y la po-breza, por Jaime Saavedra. Marzo 1997, SOC97-104. (en español solamente)

La reforma educativa en América Latina - Actas de un seminario, Claudio de Moura Castro y MartinCarnoy, editores. Agosto 1997, SOC97-102. (en español solamente)

Education in the Information Age, Claudio de Moura Castro, editor. (disponible en inglés y español)Puede obtenerse a través de la librería del BID, teléfono (202) 623-1753, e-mail: idb-books@iadb.org.

Para mayor información, contactarse con la Unidad de Educación:Tel.: (202) 623-2087 Fax: (202) 623-1558E-mail: sds/edu@iadb.org Website: http://www.iadb.org/sds/edu