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PRIMED Una Experiencia Exitosa
en la Intervención Urbana
Esta publicación se realizó gracias a la participación de un sinnúmero de Instituciones y personas que dieron su aporte para que el P R I M E D fuera una experiencia exitosa en la intervención de barrios subnormales de la ciudad de Medellín y, a la vez se convirtiera en un Programa Modelo a Nivel Mundial c o m o bien lo ha reconocido la U N E S C O / E D P .
H a c e m o s un sincero reconocimiento a todas las comunidades de los barrios intervenidos, a todo el equipo P R I M E D por su compromiso y apoyo con toda la ciudad y a todas aquellas entidades que de una u otra forma colaboraron con el proyecto.
La información para esta publicación fue recogida y seleccionada por el personal del P R I M E D con la ayuda d e los equipos zonales y los registros de los archivos de la Central, bajo la coordinación de:
Carlos Alberto Montoya C . Javier Darío Jaramillo A . Santiago Londoño C. Claudia María Pérez R. Margarita Rosa Pérez C. Luz Eugenia Sierra T. Alberto León Gutiérrez T. Luz Amalia Botero M . Ana Lucía Pérez M . Luigui Santiago Guerra C . Diego Mauricio Zapata G . Gabriel Enrique Bahamón A .
C O R R E C C I O N E S DE ESTILO Y R E D A C C I Ó N
Lucía Victoria Torres H.
FOTOGRAFÍA
Archivo PRIMED Archivo El Colombiano Cámara Lúcida Carlos Alberto Montoya C.
I L U S T R A C I Ó N
Francisco Murcia B. Carlos Alberto Montoya C. Juan Fernando Pérez Gabriel E. Bahamón A.
F I N A N C I A C I Ó N
U N E S C O / E D P Secretaría de Desarrollo Comunitario del Municipio de Medellín
DISEÑO QRAFICO Y D I A G R A M A C I O N
Proyecto de Gestión Pública PNUD COL/94/11 Ruth Marina García G.
EDICIÓN
Multigráficas Ltda. Medellín 1996
-PRIMED-ProgramalntegraldeMejoraimentode
BarríosSubnormalesenMedellín
PRESENTACIÓN 7
N O T A PRELIMINAR 8
I N T R O D U C C I Ó N 1 1
Capítulo 1.
MEDELLIN, C I U D A D E N A S C E N S O 1 4
Capítulo 2. P R O B L E M A S A S O C I A D O S
A LA F O R M A C I Ó N D E BARRIOS 2 5
Capítulo 3. ZONAS SUBNORMALES Y
DESARROLLO URBANO 41
Capítulo 4.
EL PRIMED C O M O EXPERIENCIA PRACTICA 6 3 • ZONA CENTRO-ORIENTAL -COR-• ZONA CENTRO-OCCIDENTAL -COC-
CONTENIDO * Z0NA NOR-OCCIDENTAL -NOC-Capítulo 5.
R E S U L T A D O S 103
PRESENTACIÓN
¿z-l libro que tengo el honor de presentar recoge las experiencias
realizadas en algunos barrios marginales del JVlunicipio de JVledellín
(¿Zolombia) en materia de planeamiento y de gestión territorial integra-
da.
Decidí declarar el I-Programa integral de /Mejoramiento de Barrios
Subnormales en fiAedellín (PFZZfM&D) "experiencia piloto ", en el mar
co del Proyecto Jnterdisciplinario de cooperación interagencial de la
lAJ\l¿SS¿Z¿D "¿educación e información sobre JV[edio jAmbiente y Po
blación para el Desarrollo Humano" porque representa un innovador
esfuerzo de gestión, que tiene en cuenta las necesidades de la comu
nidad/ su potencial y sus aspiraciones de futuro, en forma global y
concertad a.
¿£n 1ÇÇ3/ la 27a sesión de la CZonferencia (generalde la lAJ\Jé3S¿Z&,
tomando en consideración las recomendaciones de la ¿Zonferencia de
las /elaciones ¿Anidas sobre JVledio ¿Ambiente y Desarrollo (T^ío de
janeiro, 1ÇÇ2)y el Primer ¿Congreso ¿internacionalsobre educación
enJV\ateriade Población y Desarrollo (Estambul, 1ÇÇ3), destacó como
una de las prioridades de la LAJ\}ézS¿ZC3, la necesidad de un enfoque
integral del desarrollo,, a la vez, respetuoso del medio ambiente y
orientado a liberar el potencial creativo de cada persona.
¿z-ste concepto se na venido desarrollando y na promovido un nuevo
consenso sobre la necesidad de enfocar la problemática relativa a la
población y al medio ambiente de manera integral, para alcanzar
mayor calidad de vida, justicia social, equidad y paz en todo el planeta.
representa una esperanza en medio de las múltiples trans
formaciones, opciones de futuro y complejidades crecientes a las que
hoy debemos hacer frente.
FEDERICO MAYOR ZARAGOZA Director General de la UNESCO
NOTA PRELIMINAR
Construirla Ciudad... con la Ciudadanía Tac/as la ciudades importantes del mundo se están preparando para
enfrentar la globalización de la economía,, con una estrategia especí
fica en materia de equipamiento urbano, de apoyo e incentivos a las
empresas productivas^ de capacitación de recursos humanos avanza
dos y de promoción internacional de su infraestructura productiva,
para acceder a la localización del capital internacional en su zona de
influencia. yfiAedellín, no puede ser la excepción. Por tal motivo, temas
como el Programa JntegraldeJVlejoramiento de Barrios ¿Subnormales
que tiene un carácter preventivo, integral, de
redensificación y de planeamiento urbano; el Puerto Seco, el apoyo a
la microempresa productiva, le -\formacion para el empleo, la capa
citación en las nuevas tecnologías de la apertura, y programas de
apoyo al sector exportador de la pequeña y mediana industria, son
aspectos esenciales de la agenda de trabajo que nos hemos trazado
para proyectar a flAedellín con firmeza hacia el futuro.
y es necesario aún más. Sabemos de las dificultades que persisten en
los indicadores sociales de la ciudad y los grandes retos que deb emos
emprender para aclimatar aún más la convivencia/ en locualPRJM&V,
aporta en esta primera fase de su desarrollo un aspecto importante de
fortalecimiento a las comunidades y líderes en general para que logren
la pacificación en sus barrios.
Por eso la administración, a mi cargo, ha querido brindar todo el apoyo
en la convocatoria de un Plan estratégico de ^Aedellín y su jArea
flAetropolitana y de un programa como el PHZJJ\A£D, que nos permita
sentar las bases de un acuerdo en torno a los grandes proyectos que la
ciudad requiere construir para un futuro sin sobresaltos.
/Aás que unplan desgobierno, es un pacto colectivo de largo plazo, que
está por encima de posiciones partidistas, que va más allá de los
intereses sectoriales y que identifica responsabilidades y compromisos entre todos los participantes en el
corto, mediano y largo plazo:
- Va ra construit" una ciudad segura, pacífica y respetuosa de la convivencia colectiva.
Vara convertit» los impactos negativos que Ka traído consigo la apertura sobre la producción y el empleo,
en reales oportunidades para nuestra gente.
Vara construir, en fin, una c\uaaa moderna, aond& se abren espacios para un pació colectivo que nos
permita convertir a ^A^dellín en la ciudad del país con los mejores índices de calidad de vida.
experiencias probadas demuestran que cuando existe una voluntad colectiva, a partir de un diagnóstico
compartido de la ciudad; es posible lograr profundas transformaciones en el desarrollo urbano, en la
convivencia ciudadana y en los indicadores sociales. /\Jada haría pensar que /Aedellín, que parte de una
plataforma urbana satisfactoria, no pueda emprender con éxito un proyecto de las dimensiones como el que
nos encontramos adelantando en la actualidad.
é£ste es el sentido de un nuevo estilo de planeación más participativa. ¿Zon toda la ciudad pensando en el
futuro. ¿An haz de voluntades que integra los esfuerzos de la administración municipal, el honcejo, el sector
privado, la LAniversidad, los organismos no gubernamentales y las organizaciones de la sociedad civil en su
conjunto.
(3-n sana lógica deberíamos concluir, entonces, que el gran reto que ahora tiene/^Aedellín por delante, es cómo
preservar la fortaleza de su planeación física y urbanística, avanzando, al mismo tiempo, hacia las nuevas
tareas del desarrollo urbano que nos impone no sólo la ¿Constitución, sino además el compromiso con el
bienestar de nuestras generaciones futuras.
T-'ara responder a esta línea de trabajo planificado, coordinado y descentralizado se está desarrollando la
primera fase (1992 - 1997) del Programa ZJntegralde Mejoramiento de Barrios Subnormales en J\Aedellín
-Pfôjfoiél)- con el objetivo principal de mejorar la calidad de vida de los habitantes de 15 barrios de ladera
en tres zonas de la ciudad, con una inversión aproximada a los 28 mil millones de pesos y una cobertura del
22% de la subnormalidad'en flAe-de-llín. Su avance alcanza un total del55% de la inversión financiera y
los resultados son fan sati&fa&forias, que loque fue un préstamo con intereses blandos por parte del gobierno
' ^ ^ « ^ ^ ^ ^ ^ ¿ ^ ^ « » « f e w f f l ^ A W & ^ É ^ / ^ W * « ^ jAntíoquia,
¿CIPRJM¿CD, un Prog t'aura de ¿Cooperación ¿Internacional con el ¿Ciobierno¿Alemán, por medio del Banco
KFW, cuenta con la contrapartida nacional por parte del ¿Jnurbe y del Sena; de la /Municipalidad con las
Secretarías e ¿Institutos Descentralizados y de la ¿Comunidad; para el logro de los seis objetivos: Mejo
ramiento Barrial y de Vivienda, J\Aitigación del¡Riesgo, Promoción y Participación ¿Comunitaria, Legaliza
ción y Planificación y ¿bestión, beneficiando a 11 mil familias.
Durante esta etapa del Programa se está gestionando la implementación de la segunda fase que tendría una
cobertura total de los barrios subnormales de /lAedellín y la cofinanciación por parte del gobierno alemán,
como una extensión de la primera fase por el éxito demostrado, y' buscando a la vez que la misma
administración Municipal asuma como metodología de trabajo la demostrada por el Programa.
¿Con la implementación de este Programa estamos alcanzando grandes logros en lo que tiene que ver con
la planeación urbana y con el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos, pero queremos ir aún
más lejos. ¿Cstamos convencidos de que es necesario construir una nueva gobernabilidadque permita hacer
de /"Aedellín una ciudad próspera y con equidad social, competitiva en ¿Colombia y en los mercados
mundiales, respetuosa de los derechos humanos y de su entorno ambiental, siempre en el marco de una visión
metropolitana en la administración de sus nuevos retos.
¿Cn la era de la internacionalización cabe destacar la participación de países como ¿Alemania, ¿Cspaña y
Suiza, entre otros, en el desarrollo de la ciudad, y agradecer la colaboración de instituciones del orden
mundial que aportan a la construcción de un mejor pais, a la divulgación de experiencias exitosas que sirvan
de modelo a otras ciudades del mundo, al cambio de imagen que trae como consecuencia una mayor
inversión y a la presencia de otros países que desean conocer los aspectos positivos y de modernización de
JVledellín, como en la actualidad lo hace la "LAJ^J¿CS¿C¿C?/¿CPD" -Proyecto TCransdisciplinario y de ¿Coopera
ción Jnteragencial: ¿Cducación e ¿información sobre flAedio ¿Ambiente y Población para el Desarrollo- con
la financiación para publicar este libro y darlo a conocer en todo el mundo.
¿Cste balance de las acciones del Programa Pf^¿I/A¿CD, que hace parte integral de esta nueva dinámica que
queremos desatar en la ciudad, constituye al mismo tiempo, un buen pretexto para reafirmar nuestro
compromiso con los nuevos retos que plantea la administración del futuro.
SERGIO NARANJO PEREZ Alcalde Metropolitano
¿Cuando se inició el desarrollo del Programa en quince barrios, ubica
dos en -tres zonas deflAedellín: ¿Centro-Occidental, CZentro-Oriental y
f\lor-LJcc¡dental, la nota predominante era la incredulidad y la poca
participación de la comunidad en un programa del flAunicipio. Sin
embargo, con un constante esfuerzo de divulgación y el trabajo par
ticipativo, sena logrado cambiar esta mentalidad. 'Hoy, los pobladores
de dichos sectores han entendido que la mejor forma de consolidar sus
barrios y la comunidad en la que viven, es con el trabajo en conjunto, y
que las bases para llegar a ello son la solidaridad y la concertación.
J^a situación de atraso social y de deterioro del medio ambiente del
mundo y del país, hace que uno de los retos más trascendentales de la
humanidad para el prójimo siglo sea el Desarrollo LArbano Sosteníale,
(gobernable y Solidario, especia/míente en las periferias de nuestras
ciudades latinoamericanas, dentro de las que se destaca JVledellín.
J^as administraciones municipales tendrán que considerar que los
limitados recursos del fisco deben acompañar con mas rigor el proceso
de formación de barrios, y reducir sus costos sociales y políticos
poniendo en marcha programas integrales que intervengan en el
conjunto de factores relacionados con el mejoramiento de la ¿Zalidad
de vida de los más pobres.
éB-ste enfoque es compartido por las /elaciones ¡Anidas, el T-^F^JJVl^D,
-Programa Jntegral de fv\ejoramiento de Barrios Subnormales en
/v\edellín- lo pone en práctica, y se particulariza por la confluencia de
los asentamientos con las zonas de riesgo en nuestra ciudad, lo que
exige un amplio esfuerzo interinstitucional y cívico y un gran compro
miso de los gobiernos locales.
e-I éxito logrado por el T~*nCJJV\<SD en su ejecución, así como los
constantes reconocimientos y valoraciones que ha tenido en los ámbitos
internacional, nacional, local y comunitario, hizo posible que la
IAAJ&S&D, en el marco de la (Cooperación ¿JnterdiscJpHnaria entrm
INTRODUCCIÓN
(Drganismos, ¿Educación e información sobre el ¿Medio ¿Ambiente para el Desarrollo •Humano ¿EDP,
reconociera en dicho Programa un modelo a nivel mundial y financiara esfa publicación. ¿Elobjetivo es lograr
una mayor difusión del Programa, promover su aplicación en oirás ciudades del mundo y lograr que los
recursos de cooperación internacional se gestionen en el ámbito del desarrollo urbano de la ciudad marginal.
ein medio de una ciudad en crisis, el PF^E7JV\¿ED busca la unificación de ésta mediante la integración a ella
de los barrios en formación, y contribuir a la convivencia pacifica en fv\edellín. Dichos objetivos son
compartidos por los aob iernos J^Jacional, Departamentaly/"Aunicipal.
¿En estas páginas el lector encontrará la descripción histórica, geográfica, política y socioeconómica de los
pobladores de /Aedellín, una ciudad que enfrenta sus dificultades y empieza a manifestar los primeros
síntomas de su ascenso y crecimiento. J\luestros lectores locales podrán hacer un recorrido por la ciudad que
habitan y que a lo mejor no conocen lo suficiente. J/ los nacionales e internacionales encontrarán la
descripción de una ciudad que, a pesar de sus dificultades, lucha por salir adelante y es capaz de mostrarle
al mundo su esfuerzo por modernizarse y su eficiencia en medio de la crisis, para elevar la calidad de vida
en sus periferias.
je parte del análisis físico de los asentamientos y la forma como ha evolucionado la intervención municipal.
¿Eomo capítulo central de este libro, se encontrará la descripción de las acciones directas del PFZZ7JV\¿EDen
los quince barrios, donde prevalecen los conceptos de Programa EJntegral de ¿Coordinación interinstitucional,
de promoción y participación, los principios que rigen un Programa de Mejoramiento barrial, los criterios
de operación descentralizada, y el enfoque preventivo.
y como la razón de ser del Programa son los habitantes de los barrios, hemos recogido sus vivencias y
experiencias durante el proceso de consolidación, tanto en el nivel físico como en el social,' en las viviendas,
las calles, los puntos de encuentro y la capacitación se muestra un gran esfuerzo de la comunidad por unirse
a la ciudad y al municipio, y a la vez adoptar la transformación en toaos los aspectos de su desarrollo
personal y familiar, lo que también se reflejará en las prójimas páginas.
¿Eon este libro se busca, además, compartir la validación de la propuesta como práctica educativa, de
planificación participativa, y el enfoque preventivo en la conformación de un medio ambiente barrial más
sostenible, recuperando una relación más positiva del hombre y la montaña.
Desde la formulación misma del Programa/ se identificaron los elementos que permitirán su continuidad en
el tiempo y en el espacio; y los lineamientos claves de su extensión a otras zonas que han servido para su
replicabilidada nivel/nacionalen la política de vivienda de interés social/ y a otras ciudades con problemas
similares asociados a la renovación urbana y a los barrios subnormales.
Por último, se presenta una descripción de los avances y los logros que muestran la efectividad del
Programa durante estos tres años de ejecución.
¿£-ste libro se pudo realizar gracias al compromiso de todo un equipo interdisciplinario de profesionales/
expertos en el tema/ que pusieron el corazón y la experiencia para que nuestros lectores tuvieran una
herramienta de gran utilidad para mejorar la gestión pública.
J-as fuentes utilizadas fueron directas y confiables: el estudio de factibilidad/ la comunidad beneficiada/ las
entidades del orden internacional/ nacional/ municipal y privado que están unidos al desarrollo del
Dar a conocer el Programa es un aporte que queremos hacer para las futuras acciones en los barrios
subnormales de todas las ciudades del mundo. ¿Ss una puerta al conocimiento de un modelo replicable/ es
la posibilidad de una visión técnica y social a los problemas de los asentamientos humanos/ es la presentación
de una metodología de trabajo con mecanismos de coordinación/ planificación/ gestión e integración que
esperamos sea aprovechado al máximo.
J\lo podría terminar con esta introducción/ sin hacer un profundo reconocimiento a la (A/\lc^S&Cs por
permitirnos difundir esta gran realidad y ampliarnos a otros horizontes/ a la (Cooperación internacional de
la T^epública Federal de ¿Alemania por medio del banco alemán KF-VV/ a la /dación y al mismo JV\unicipio/
pero con especial interés a las 11 .OOO familias que se benefician directamente del PFZ^JJV\dED/ por creer en
él y por aportar todo su esfuerzo en mejorar cada día más su país/ su ciudad y sus barrios.
LUIS ALFONSO RESTREPOG. Director-PRIMED-
Colombia es un país con una larga tradición democrática, que en la última década ha experimentado grandes transformaciones en sus instituciones políticas en busca de una modernización del estado, de manera que cada vez sea m á s importante la participación de la comunidad en la definición del destino nacional.
En 1986 se aprobó la elección popular de alcaldes que, acompañada de un estatuto de descentralización, dio a los municipios una mayor autonomía administrativa y los convirtió en protagonistas de su propio desarrollo.
En 1991 entró en vigencia una nueva Constitución, producto de una Asamblea Nacional Constituyente, elegida mediante voto popular e integrada por diversos sectores de la vida nacional: representantes de los partidos políticos, de las minorías étnicas, los movimientos cívicos y los grupos subversivos en proceso de desmovilización. Esta nueva carta desarrolla principios fundamentales, tales c o m o la descentralización, la autonomía de las entidades territoriales y la participación ciudadana, principios que permiten una
SUR AMERICA
AREA METROPOLITANA
relación directa entre la comunidad y sus autoridades.
La república de Colombia está situada al extremo norte de América del sur, lo que significa que sus costados occidental y norte sean bañados por el Océano Pacífico y el Océano Atlántico respectivamente. Cuenta además con fronteras al oriente con las Repúblicas de Venezuela y Brasil, por el sur con Perú y Ecuador, y al noroccidente con la República de P a n a m á , que le sirve de enlace con Centroamérica.
Su compleja geografía puede dividirse en tres zonas con características particulares:
La zona oriental posee extensas llanuras que ocupan cerca de dos terceras partes del territorio nacional. Allí se ha desarrollado la explotación ganadera y agrícola, y en los últimos años se han descubierto grandes yacimientos petrolíferos, como Cusiana y Cupiagua. La zona, sin embargo, se constituye en la gran reserva natural del país, debido a su estado selvático en gran parte y a
la existencia de las caudalosas vertientes del río A m a z o n a s , con sus afluentes Vaupés, Caqueta y Putumayo, y del Orinoco, con los ríos M e t a , Vichada y Quaviare.
La parte norte y la parte occidental corresponden a la Región Costera, que para su estudio debe dividirse en dos: la Costa Atlántica y la Costa Pacífica.
La costa Atlántica, Región Caribe tiene gran desarrollo industrial, comercial y turístico, determinado por los puertos de Santa Marta, Barranquílla y Cartagena. La región cuenta con grandes sabanas dedicadas a la ganadería, y en los departamentos de la Quajira y Córdoba vienen siendo explotados grandes yacimientos de carbón, gas y ferroníquel. La vertiente del Atlántico está conformada principalmente por los ríos Atrato, Sinú, San Jorge, Cauca y Magdalena, de gran importancia éste último, ya que desde la época de la conquista española ha sido la vía de penetración que conecta la Costa con el interior del país,- en su recorrido de sur a norte se desarrolla una importante actividad económica, de la cual se destaca la refinería de Barrancabermeja.
La Costa Pacífica, con grandes extensiones selváticas que son un verdadero santuario ecológico de la humanidad por la biodíversidad que allí se encuentra, posee además una importante riqueza hídrica, pues sus continuas precipitaciones la hacen una de las zonas m á s lluviosas del m u n d o , y contribuyen al mantenimiento de la vertiente pacífica y de sus ríos Mira, Patía, Micay, San Juan y Baudó. En el aspecto económico, se destacan los Puertos de T u m a c o y Buenaventura.
La zona montañosa, que constituye los A n d e s Colombianos, está conformada por tres cordilleras que recorren el país de sur a norte:
La Cordillera Occidental surge paralela a la Costa Pacífica y le da su configuración acantilada con ríos torrentosos de corto recorrido.
La Cordillera Central presenta las mayores alturas, entre las que deben destacarse los picos nevados del Huila, Ruiz y Tolima.
La Cordillera Oriental es la de mayor extensión, en ella está ubicado el Altiplano Cundiboyacense que sirve de asiento a Santafé de Bogotá, capital de Colombia.
Esta geografía variada hace que, no obstante encontrarse en la zona tórrida, el país cuente con una diversidad climática que permite la siembra de innumerables productos agrícolas.
La población colombiana es de 36 millones de habitantes, de los cuales dos terceras partes habitan la zona andina y su raza es el resultado de la mezcla entre los pueblos indígenas, los negros traídos del Africa y el blanco europeo que llevó a cabo la conquista.
La economía nacional es esencialmente agrícola y minera, sus principales renglones de exportación son el café, banano, azúcar, flores, petróleo, carbón y algunos productos industriales, especialmente textiles y manufacturas.
La Cultura Cafetera es producto de la migración iniciada en Antioquia
A u n q u e hoy el café no es la principal fuente de divisas, sigue siendo la industria más influyente a nivel nacional, pues su cultivo, recolección y venta ha determinado en buena parte el desarrollo de la nación. H o y Colombia es el primer productor de café suave del m u n d o y el segundo del grano, después del Brasil. La superficie cultivada de cafetos supera el millón de hectáreas, localizadas en los departamentos de Antioquia, Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle. Esta cultura cafetera es producto de la migración iniciada en Antioquia en el siglo pasado, motivada por la crisis minera de la explotación del oro y la necesidad de ampliar la frontera agrícola al suroccidente del departamento, fenómeno conocido como "la colonización Antioqueña" que transformó radicalmente las inmensas zonas de ladera de nuestras cordilleras y dio lugar a poblados como Armenia, Pereira y Manizales, hoy importantes centros urbanos del país.
En la zona cafetera, una de las regiones más montañosas de Suramerica, se localiza la ciudad de Medellín, capital del departamento de Antioquia, situada hacia el centro del Valle de
wm^p -
Expansión Urbana sobre las laderas que enmarcan el Valle de Aburra
El Rio Medellín y el Metro principales ordenadores físicos de la Metrópoli
Cerro Nutibara
Cerro Pandeazúcar
Cerro el Picacho
MEDELLÍN CIUDAD DE MONTAÑAS
PRINCIPALES CERROS DE LA CIUDAD
Cerro del Salvador
Aburra, del que hacen parte, además, los municipios de Barbosa, Copacabana, Qirardota y Bello, hacia el norte, y Envigado, Sabaneta, Caldas, Itaguí y La Estrella, al sur. En un principio el paisaje de Medellín lo dominaba el río que recorre la ciudad y sus alrededores montañosos cruzados, por más de 300 quebradas que componen su red hidrográfica. H o y el río ha perdido sus rondas y orillas verdes, y es un canal de cemento que recibe las aguas negras de la ciudad, cuyo desarrollo y
crecimiento se ha dado a espaldas de éste.
En los últimos cincuenta años, la ciudad ha tenido un crecimiento desmesurado a raíz de la violencia política vivida en el país durante las décadas del cuarenta y cincuenta, que golpeó fuertemente a la población rural y la obligó a abandonar los campos y a buscar refugio en las ciudades. A este fenómeno se s u m ó el atractivo que tenía Medellín por su desarrollo industrial, en el que se veía la oportunidad de oferta laboral y de servicios. Así, Medellín vio poblar sus laderas de forma espontánea, generándose los llamados "barrios subnormales". Esta situación siempre desbordó los intentos de planeación que quiso poner en marcha la Administración Municipal, tales como el Plan Piloto formulado en 1950 por los arquitectos José Luis Sert (español) y Paúl Weisner (austríaco) quienes proponían una zonificación estricta de la ciudad y un desarrollo vial lineal a lo largo del río. O c o m o el Plan Piloto de Alcantarillado, formulado en 1957, que proponía grandes colectores de aguas negras y plantas de tratamiento para éstas.
H o y la ciudad sigue creciendo en busca de un mayor desarrollo económico y social, mirando por fuera de sus fronteras y participando en la puesta en marcha de proyectos regionales de gran impacto, c o m o la zona franca en el vecino Valle de Rionegro, donde se encuentra el terminal aéreo "José María Córdova".
D e igual manera busca tener su salida al mar por una moderna vía terrestre que conectará a Medellín con el río Cauca, por medio de un túnel, y de allí permitirá continuar hacia la zona agroindustrial de Urabá y el futuro puerto sobre el mar Caribe.
La baja en las tasas de crecimiento poblacional se convierte en la oportunidad que tiene la administración municipal para corregir errores cometidos en el pasado, y llevar a cabo planes que siempre se habían quedado escritos,- por eso en la actualidad se ejecutan proyectos de gran envergadura, tales como:
El tren metropolitano, que entró en funcionamiento a finales de 1995 para solucionar el problema del transporte masivo, es el
elemento ordenador del crecimiento de la ciudad y de acercamiento a los municipios que conforman el área metropolitana.
La Qerencia para el Centro de Medellín, que busca la rehabilitación de esta parte de la ciudad a través de programas de Recuperación, Conservación y Creación de Espacios Públicos, que había perdido Medellín en su crecimiento voraz, y devolverle al centro la dinámica comercial que tuvo en otros años.
D e igual forma, Medellín vuelve su mirada al río y es así como con la participación de las Empresas Públicas Municipales, los gremios de la producción y el compromiso de la comunidad, el Instituto M i Río, ha emprendido su recuperación. C o n dicha recuperación se busca la conservación del nacimiento del río, la rehabilitación de sus afluentes y la reforestación, para devolverle su valor paisajístico,-esto, sumado a un trabajo educativo de la comunidad, permitirá que quienes viven en la ciudad sientan el río como suyo. Linea del Tren Metropolitano
El Programa Integral de Mejoramiento de Barrios
La tradicional Avenida la Playa
Subnormales en Medellín -P R I M E D - se propone mejorar la calidad de vida en estas zonas de la ciudad, a través del establecimiento de mecanismos adecuados de planificación y gestión que permitan institucionalizar el mejoramiento urbano en la Administración Municipal, así como la promoción y participación comunitaria para concertar los proyectos con la comunidad. Igualmente que permiten el mejoramiento barrial completando la infraestructura vial y los servicios públicos
La Avenida Oriental
básicos, realizando obras de protección y estabilización, adecuando el equipamiento educativo, de salud y de recreación,- el mejoramiento de las viviendas, atendiendo pautas técnicas que mitiguen el riesgo geológico recuperando las zonas de intervención a partir de obras de infraestructura y una permanente capacitación para el control y manejo del medio ambiente,- además, la legalización de la tenencia de la tierra, convirtiendo a los poseedores en verdaderos propietarios.
Terminal del Sur
EL PLAN VIAL DE MEDELLÍN ES EL MAS MODERNO DE COLOMBIA
El Programa se lleva a cabo a través de una participación interinstitucional, bajo un esquema cofinanciado en el que los recursos son aportados por la Nación, el Municipio de Medellín, la comunidad y el Estado Alemán , mediante el Banco K F W .
Estos proyectos hacen parte del Plan de Desarrollo que hasta 1997 deberá llevar a cabo la actual administración, y que al ejecutarse permitirán a los habitantes de la ciudad "...hacer de esta tierra un hogar."
ANTECEDENTES
Medellín y su Area Metropolitana han llegado a la actual situación de rezago social y económico por múltiples factores estructurales originados en su particular modalidad de desarrollo regional,- allí se presentan los mayores niveles de desempleo del país desde hace m á s de una década,- la concentración del ingreso es mayor que en los principales centros urbanos,- el sector educativo, m á s que en otras ciudades,'es inequitativo y de baja calidad,- las condiciones de vida de los moradores de menores recursos son deficientes. A u n q u e la ciudad cuenta con una buena infraestructura de servicios públicos, un alto porcentaje de sus viviendas es de tenencia ilegal e informal, y se acusa una falta de referentes ciudadanos y de espacios públicos para el desarrollo de las actividades comunitarias. Estos factores se fueron acumulando e interactuando en el tiempo, y crearon las condiciones para que la aparición del narcotráfico, en la década del 70, se constituyera en el detonante y agudizador de una crisis profunda, latente en la sociedad regional, que tuvo manifestaciones violentas.
WM^y-yMi-i
CRECIMIENTO DE MEDELLÍN 1900-1990
EL PROCESO EXPANSIVO
La población de Medellín pasó de 44.000 habitantes en 1888 a 120.044 en 1928, es decir en 40 años, creció casi hasta triplicarse. U n porcentaje alto de este crecimiento se debió a procesos migratorios que comenzaron a registrarse a partir de 191 ó, en la medida en que la ciudad fué creciendo c o m o centro industrial. En efecto, talleres artesanales se transformaron en actividades
semifabriles, surgieron nuevas y grandes industrias, y en sus entornos, los centros educativos, patronatos, entidades de beneficencia, barrios y asociaciones gremiales generaban nuevas demandas, servicios y debates propios de un centro urbano en formación.
Los primeros barrios se conformaron duante las primeras décadas de este siglo alrededor de las quebradas y caminos que comunicaban la ciudad con poblados cercanos, especialmente hacia el oriente de la ciudad.
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Hacía el norte, se dieron los primeros procesos de urbanización masiva, con la venta de lotes o casas a crédito.
En 1938 se incorporaron c o m o barrios urbanos, lo que hasta en ese m o m e n t o eran consideradas fracciones. D e este m o d o , la ciudad atravesó el otro lado del río y comenzaron a registrase procesos intensos de urbanización hacia el occidente.
Entre 1 8 7 0 y 1930 la construcción y puesta en funcionamiento del Ferrocarril de Antioquia, transformaron la dinámica económica y social de la ciudad. Este medio de transporte, además de ser un importante factor de activación económica en especial para la comercialización del café, permitió el traslado de muchas personas de pueblos vecinos a Medellín.
La instalación de la energía eléctrica (1898), del acueducto (1914) y del tranvía eléctrico (1921 ) modificaron la vida de Medellín, transformando la ciudad en u n centro de atracción de las regiones vecinas al área Metropolitana.
ORDENAR Y REGULAR LA NUEVA CIUDAD
La expansión espacial y d e m o gráfica, y en general todas las manifestaciones del proceso de urbanización, plantearon a la Administración Municipal la necesidad de controlar esta transformación a través del ordenamiento y la regulación. E n la primera mitad del siglo, se registran varias iniciativas tales c o m o :
• La expedición de normas sobre construcción de casas y calles, omato, nomenclatura y avisos públicos, normatividad dirigida hacia la unificación de parámetros
físicos y sociales sobre los cuales debía construirse la ciudad.
• El establecimiento (1905) y modificación del perímetro urbano, con el fin de diferenciar la población urbana de la rural y alrededor de ello, las responsabilidades de la Administración Municipal en cuanto a la apertura de calles y prestación de algunos servicios.
• La elaboración del primer Plano de Medellín en Futuro, iniciativa tomada primero por la Administración (1908) y luego por la Sociedad de Mejoras Públicas (1910),- en ambos casos se trataba de diseñar un plan que sirviera de guía para el desarrollo futuro de la
Consolidación de barrios piratas y de invasión, una forma de crecimiento real de la ciudad
ciudad, y que respondiera a Ias necesidades de construir una ciudad moderna,- los dos intentos fallaron porque siempre prevalecieron los intereses privados sobre los públicos y por la incapacidad fiscal del municipio para llevar a cabo las obras propuestas.
En 1938 se creó la oficina de Valorización y se institucionalizó la contribución de aportes privados y públicos para la realización de obras de interés común , c o m o una forma de construcción de la ciudad. En las décadas posteriores, a través de
este sistema, se realizaron los proyectos viales que modificaron en gran medida la estructura física de la ciudad.
La Sociedad de Mejoras Públicas, marcó en gran medida la actuación de la élite de Medellín en relación con el desarrollo de la ciudad. Se intervino en aspectos c o m o la elaboración del Plano de Medellín Futuro y de un proyecto de ley sobre Desarrollo Urbano, la normativización del omato y la estética de la ciudad y el impulso de una gran cantidad de campañas cívicas sobre normas de
comportamiento urbano, entre otras.
DOS CIUDADES EN FORMACIÓN
En 1951 Medellín contaba con 358.159 habitantes, muchos de los cuales eran migrantes de municipios cercanos que llegaron a la ciudad buscando mejores oportunidades de vida,- ya era reconocida c o m o la primera ciudad industrial de Colombia y se colocaba esta actividad c o m o motor de la economía del departamenteo y del país. A l mismo tiempo, se registró el surgimiento de asentamientos que demandaron la ampliación de servicios y m á s ofertas de empleo, salud y educación para los nuevos habitantes,- se acentuó el tráfico vehicular y aumentaron los índices de construcción en relación con años anteriores. Todos estos hechos reafirmaron la necesidad de controlar y ordenar el desarrollo urbano.
Plantear directrices en este sentido fue la labor encomendada por la oficina de Valorización en 1948 a los urbanistas Wiesner y Sert que La ocupación de las laderas crea cambios profundos en la espacialidad de la ciudad
LA OCUPACIÓN ESPONTANEA DE LADERAS CON LIMITACIONES PARA SU URBANIZACIÓN PRESENTA GRANDES DIFICULTADES: Ausencia de Ordenamiento Espacial, Tendencias de Hacinamiento y Mala Calidad de la Vivienda
elaboraron el Plan Piloto de Medellín, el cual fue adoptado formalmente en 1959 como Plan Regulador de la Ciudad, pero que sólo se aplicó de manera fragmentaría.
En los óOs, los asentamientos ilegales se densificaron y la ocupación del espacio se dio de manera desordenada y sin contar con la infraestructura básica y social necesaria, ni con políticas de planeación para este acelerado desarrollo.
PROLIFERACIÓN DE INVASIONES Y BARRIOS PIRATAS
Entre 1958 y 1972, llegaron a 600.000 los habitantes residentes en núcleos piratas de la ciudad (el 5 0 % de la población). La magnitud de este fenómeno dio lugar a la formación de una ciudad ilegal, construida por fuera del perímetro urbano, al margen de las escasas normas de construcción existentes y con mecanismos informales de articulación a la vida económica de la urbe: las laderas que antes rodeaban la ciudad empezaron a ser ocupadas, creando así cambios profundos en la
espacialidad y en la dinámica social de la ciudad.
El tratamiento que inicialmente dio el Estado a este nuevo problema, fue el de controlar la migración campesina, mejorando las condiciones de vida en los campos (de ahí la importancia para esta época del tema de la Reforma Agraria), y en la ciudad adoptando medidas represivas para quienes ocuparan de forma ilegal su espacio. N o obstante, la situación de hecho planteó la necesidad de tomar algunas medidas tendientes a regular y formalizar el fenómeno. Esto se hizo a través de:
• El Instituto de Crédito Territorial -ICT-, entidad del orden nacional, creada en 1939 con el fin de fomentar la vivienda para trabajadores del campo, pero que amplió su radio de acción hacia la vivienda urbana a partir de 1942; desde 1956, en Medellín gran parte de su acción se centró en la construcción de barrios para obreros en el sector noroccidenteal y la construcción de soluciones de vivienda para clase media.
• En 195ó se creó en Medellín Casitas de la Providencia con aportes del sector público y privado, para atender familias desalojadas por obras de valorización, y en menor medida por desastres naturales.
• En 1964 se crearon el Fondo de Rehabilitación de barrios, adscrito al Departamento Administrativo de Valorización y la División de Habilitación de Viviendas, dependencia de las Empresas Públicas de Medellín -E E P P M M - , destinados a mejorar la calidad de los barrios de los sectores marginados.
Otro hecho significativo para la Administración de la ciudad, fue la creación de la oficina de Planeacíón Municipal en 1960, que realizó en sus primeros años una serie de estudios sobre migraciones, empleo, servicios públicos, entre otros, con el fin de conocer el desarrollo urbano de la ciudad, sin que se lograra todavía una mirada integral sobre la ciudad y, mucho menos, una acción conjunta y coordinada de las diferentes dependencias de la Administración Municipal.
AMPLIACIÓN DEL PERÍMETRO U R B A N O Y SECTORIZACION
En 1963, después de 28 años, se hizo una nueva delimitación del Perímetro Urbano y se incorporó básicamente el sector occidental de la ciudad, procurando el control del crecimiento de la población, especialmente su expansión hacia las laderas por procesos de ocupación ilegal de terrenos.
En el mismo año, se acordó la primera sectorización de la ciudad y se dividió su jurisdicción en sector semi-rural y sector rural, y la parte urbana en seis comunas, con sus respectivos barrios.
INCREMENTO DE LA MARGINALIDAD (1970-1980)
Medellín comenzó a dividirse en dos ciudades, generándose altos niveles de inequidad espacial, social y económica entre sus habitantes. Durante la década del setenta, la población continuó aumentando y también sus demandas, situación que desbordó cualquier predicción sobre el desarrollo urbano, y en especial, la capacidad administrativa y fiscal de la administración y de las oficinas de planeación para desenvolverse en estas nuevas realidades. Esto hizo que, por primera vez, el C/obierno Nacional pusiera la problemática urbana en el marco de los programas de gobierno.
U n a de las medidas que pretendían controlar el caos y el desbordamiento generalizado de la problemática urbana, fue la aprobación de la primera ley de desarrollo urbano que obligó a los municipios a la elaboración de los Planes Integrales de Desarrollo (1978). D e otro lado, comenzó a hablarse de la metropolizacíón de las ciudades y de la multiplicación de centros (ciudades dentro de la
Los asentamientos ilegales presentan problemas como: deterioro ambiental, construcción provisional de redes de acueducto y alcantarillado
La inapropiada ubicación de las viviendas presentan peligro constante de riesgos naturales como caidas de rocas, inundaciones y deslizamientos.
ciudad) como medida para desconcentrar los grandes centros urbanos.
El aumento de la marginalidad urbana, ya no sólo estuvo asociado con los nuevos asentamientos y con el déficit en la prestación de servicios,- en los setenta, se reconoció la dimensión social y política de esta marginalidad, expresada de un lado, en problemas aparentemente nuevos como el desempleo y la inseguridad, y de otro, en la creciente formación de movimientos de protesta urbana, que cuestionaron las políticas urbanas y sus efectos sociales. En esta nueva situación se llevaron a cabo los primeros intentos de incorporar la marginalidad urbana a las políticas estatales, a través de programas puntuales de rehabilitación y de renovación urbana.
En esta década, el I C T continuó su acción hacia la conformación de asentamientos obreros y populares localizados planificadamente en la zona nor-occidental. D e otro lado, en 1975 la Fundación Casitas de la Providencia se transforma en la Corporación de Vivienda y Desarrollo Social - Corvide -
con el fin de dotar de vivienda a los sectores menos favorecidos, y detener el proceso ilegal de construcción de vivienda por fuera del perímetro urbano. Esta medida se reforzó con la estrategia del "Cordón Verde", que consistía en la formación de barreras naturales que impidieran la invasión del espacio rural fronterizo a la ciudad,- la iniciativa nunca se desarrolló, consolidándose un tejido urbano informal con dificultades en la integración física de la ciudad por la no ejecución simultánea de los proyectos del Plan Vial formulado en 1970.
REPOBLAMIENTO DE LA CIUDAD (1980-1990)
El Area Metropolitana tiene 2.200.000 habitantes y su población crece actualmente al 2.3%. La tasa actual de crecimiento de Medellín es de 1.7% la ciudad presenta una transición demográfica particularmente rápida, al pasar de tener las familias m á s extensas del país a ser la de menor crecimiento poblacional, no solo respecto a las cuatro principales ciudades (Areas Metropolitanas), del país sino también con relación a todas las capitales de Departamento. El menor crecimiento poblacional
que se ha reforzado en el último quinquenio con el cambio de signo de su migración (antes receptora y hoy expulsora de migrantes), se refleja en una desaceleración de la tasa de fecundidad y una m u y alta proporción de jóvenes entre 15 y 29 años.
Esta particular evolución demográfica se ha manifestado sobre la expansión de la fuerza de trabajo. A m b o s fenómenos han inducido un incremento en la tasa de participación en la oferta laboral por parte de los jóvenes y las mujeres, lo cual ha incidido en los altos niveles de desempleo.
U n o de los principales problemas del desarrollo urbano a partir de la década del ochenta, es el del repoblamíénto de la ciudad, esto es, el crecimiento de la ciudad hacia adentro. Considerando el físico agotamiento del suelo urbanízable, las restricciones topográficas de los últimos terrenos y la aparición del riesgo geológico c o m o una determinante de la planificación de los barrios, disminuyó la tasa de migración y se intensificó el crecimiento en altura. Las tendencias de hacinamiento y el aumento del déficit cualitativo de vivienda, fueron efectos de este proceso.
REHABILITACIÓN C O N PARTICIPACIÓN La participación de la Comunidad hace parte del
nuevo tratamiento integral de los Barrios
En 1984 se inició un programa de rehabilitación de los barrios aledaños al antiguo basurero municipal del sector de Moravia. Se ensayó un nuevo tratamiento para los asentamientos subnormales que puso como centro la participación de los pobladores en la consolidación física de los barrios, enfoque que redimensiona y cualifica el Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales en Medellín, P R I M E D (1992), al incluir, además, el enfoque preventivo frente a riesgos geológicos, de reordenamíento urbanístico y de convivencia barrial.
Los barrios subnormales se extienden a partir de los semiplanificados creados en décadas anteriores. Los barrios que paralelamente se construyeron en los años sesenta, tuvieron que soportar en los años ochenta, una segunda ciudad construida sobre ellos, lo cual desbordó la
capacidad de abastecimiento del equipamiento conseguido hasta el m o m e n t o pues los servicios públicos, la educación y la salud tuvieron que adecuarse por la presión de los pobladores de estos nuevos acentamientos.
A l final de los 70s, la actividad industrial entró en crisis y los índices de desempleo fueron los m á s altos del país. En los 80s, para superar la crisis, se adelantó un importante proceso de
reconversión industrial que, si bien generó mayor dinamismo en la producción, no produjo nuevos empleos ni se acompañó de un fortalecimiento de la infraestructura social de la ciudad.
En estas condiciones surgió el tráfico de drogas, con todo su aparataje, el cual fue permeando la estructura socioeconómica y política de la ciudad. Desde mediados de los 80s, el país conoció el componente terrorista del narcotráfico. Los narcotraficantes ingresaron a la clandestinidad y empezó la confrontación, cuyo principal escenario fué el área metropolitana, particularmente la ciudad de Medellín
A este período particular corresponde la conformación de los barrios subnormales que hoy son atendidos por el Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales en Medellín - P R I M E D -, c o m o una práctica de incorporación de los barrios vecinos a la trama urbana más consolidada.
POBREZA Y DESIGUALDAD
Medellín tiene un nivel de necesidades básicas insatisfechas-N B I - (23.6%) menor que el
promedio de las ciudades del país (32.3%),
Sin embargo, y contrario a las tendencias en el resto del país, la población de Medellín ha presentado marcados y crecientes niveles de desigualdad. En efecto, en el país la distribución del ingreso mejoró rápidamente a partir de la década de los óO, cuando el desarrollo en el sistema educativo y las altas inversiones en el campo permitieron que los salarios de los trabajadores rurales crecieran, la dispersión de salarios urbanos disminuyera y el trabajo aumentara su participación en el ingreso nacional. En Medellín esa mejoría no se presentó,- por el contrario, la situación empeoró: la distribución del ingreso en Medellín fué m á s inequitativa en 1989 que en 1967. D e esta forma, la ciudad tiene hoy en día una concentración del ingreso, superior al promedio de las cuatro principales ciudades del país, al del conjunto de la economía urbana de toda la sociedad colombiana.
EL DETERIORO EN EL EMPLEO Y LA DINÁMICA INDUSTRIAL La actividad económica de la capital antioqueña se caracteriza por una mayor dependencia de la
industria y una menor autogeneración de empleo que en las otras ciudades. En 1991, el 2 9 % del empleo de Medellín era industrial, mayor que en las otras tres grandes áreas metropolitanas (23%), y el porcentaje de trabajadores por cuenta propia en el empleo de la ciudad (21 %) era menor que en las otras tres regiones (26%).
La capital antioqueña ha soportado tradicionalmente las tasas de desempleo m á s altas de las cuatro principales ciudades del país. Dicha situación ha persistido tanto en períodos de crisis como de auge, fenómeno que se explica por las características especiales tanto de la demanda como de la oferta de fuerza de trabajo. El ciclo de la actividad económica de Medellín es mucho más marcado que en las demás ciudades,- durante las crisis, el empleo cae con mayor fuerza que en las demás regiones, lo que aunado a la menor capacidad para la autogeneración de empleo, tiende a elevar el desempleo por encima de las otras ciudades.
Igualmente, en los períodos de recuperación de la actividad económica, el empleo de Medellín y su Area
Metropolitana ha crecido con mayor fuerza que el de las demás ciudades. Sin embargo, la tasa de desempleo se ha mantenido más alta, debido al comportamiento anormalmente procíclico de la oferta laboral: cuando las oportunidades aumentan, la búsqueda de empleo crece con mucha más fuerza que en las demás ciudades, lo que se explica, básicamente, porque con la rápida transición demográfica, y las bajas tasas de retención de niños y jóvenes en las escuelas, se mantiene una gran masa de mujeres y jóvenes inactivos que reaccionan rápidamente a las
mejores condiciones del mercado laboral.
La baja retención escolar no solamente ocasiona un alto desempleo juvenil sino también altas tasas de inactividad, especialmente en los hombres entre 12 y 29 años. En 1990, el 17.ó°/o de esta población, 64.000 personas, no estudiaban, ni trabajaban, ni buscaban trabajo, cifra superior al promedio de las cuatro principales ciudades (12.2%),- la menor educación de las generaciones jóvenes de Medellín también ha limitado sus posibilidades de migración hacia
La autogeneración de empleo aparece como alternativa de solución a la crisis actual
otras zonas del país con mejores oportunidades.
En los últimos años la situación se agravó por la fuerte escalada terrorista del narcotráfico,-mientras que en 1994 en las otras áreas metropolitanas el empleo creció en 2 . 5 % y la tasa de desempleo cayó del 10.ó% al 9.9%, en Medellín, por el contrario, el empleo disminuyó el 1.5%, y el desempleo aumentó del 12.4% al 14%.
INEQUIDAD EN EL SECTOR EDUCATIVO: Baja Cobertura y Deficiente Calidad
La cobertura del sector educativo en Medellín es baja, especialmente en educación secundaria,- la tasa neta de escolarizacíón es del óó.ó% por debajo de la de Bogotá (74.5%), Cali (68.11 %) y Barranquilla (Ó9.12%). Adicionalmente, la desigualdad de las oportunidades por niveles socioeconómicos es m u y alta: mientras las tasas de escolarizacíón en secundaria son de 100% en el estrato ó y 8 8 % en el estrato 5, en los estratos 2 y 1 son de 53 .3% y de 38.3%, respectivamente, tasas inferiores a
las encontradas en las otras cuatro principales ciudades del país.
A d e m á s de los problemas de cobertura e ínequidad, la educación de Medellín tiene serias deficiencias de calidad: en las Pruebas del Estado ICFES de 1988, se encontró que Medellín estaba por debajo de la mayoría de las capitales de departamento, incluyendo a Víllavicencio, Neiva, Florencia y Mitú.
PRINCIPALES PROBLEMAS DE SALUD
Las condiciones generales de salud de Medellín son mejores que las del promedio de los colombianos. En efecto, la Tasa de Mortalidad Infantil, uno de los mejores indicadores de la condición de vida de la población, fué menor en Medellín (32.2 por mil) que en Bogotá (36.5), Cali (37.0) y Barranquilla (39.4) en 1985. N o obstante, se encuentran problemas significativos en los menores de cinco años de los estratos más pobres, donde la presencia de deficiencias nutrí clónales (48%) es considerablemente más alta que la de los niños del resto del país (39%), llegando el 6 % de los
niños a presentar niveles de desnutrición severa.
La violencia es el aspecto más preocupante de la salud pública, la primera causa de muerte es el homicidio y las lesiones intencionales, incluso para el grupo entre 5 y 14 años,- la mortalidad por violencia alcanza su máxima expresión en el grupo entre los 15 y 44 años que, con una tasa de 4.3 por mil, tiene una incidencia 3 y media veces mayor que en el resto del país.
El 1 7 % de la población atendida en los servicios de urgencias, reporta causas asociadas a laceraciones, heridas y traumatismos por vasos sanguíneos. Para atender esta situación existen en la ciudad 21 instituciones de urgencias, desarticuladas entre sí y con precaria dotación.
Finalmente, según datos de 1987, se observa que en Medellín, el consumo de basuco y marihuana son m á s elevados que en las principales ciudades del país. La experiencia de las entidades que trabajan en este campo sugiere que este problema está
aumentando, y encuestas recientes lo señalan como el segundo factor que más preocupa a la comunidad.
LA OCUPACIÓN DEL ESPACIO URBANO Y LA VIVIENDA
Entre los años 40 y 50 el país fué testigo de un intenso flujo poblacional rural-urbano. En Medellín, ante la limitada disponibilidad de espacio (suelo urbano), la población se asentó en las laderas de la ciudad, en zonas no aptas para la urbanización e incluso de alto riesgo.
La consecuencia de este tipo de urbanización es un alto y prolongado nivel de ilegalidad: el 8 0 % de las viviendas que se asentaron hace más de 20 años no han logrado aún su legalización y hoy existen 100.000 unidades ilegalmente asentadas (30% del total). A d e m á s , y tras dolorosas experiencias del pasado, persisten hoy en la ciudad 7.000 viviendas en zonas de m u y alto riesgo, que deben ser reubicadas, y 21.000 viviendas en zonas inestables, que deben ser recuperadas.
Por otro lado, la ciudad, y en particular los barrios m á s marginados, tienen un déficit significativo de espacios públicos: no existen áreas donde los pobladores puedan desarrollar actividades que permitan crear vínculos de pertenencia ni solidaridad para la participación en la vida de la ciudad.
SEGURIDAD CIUDADANA Y JUSTICIA
La inseguridad de Medellín va m u c h o m á s allá de los problemas derivados del narcotráfico. La población ha sido afectada por la violencia de la delincuencia organizada y la delincuencia común, la acción de grupos de justicia privada y la violación de los derechos humanos por parte de los actores en conflicto.
En la ciudad son m u y altos los índices de homicidios y su constante crecimiento supera la dinámica nacional,- mientras en 1988 en el Valle de Aburra se cometía el 18% de todos los homicidios del país, en 1991 ese porcentaje pasó al 30%.
El secuestro y la extorsión han golpeado con especial rigor a los
pobladores. Entre 1988 y 1990, Antioquia fue la región con el mayor número de secuestros del país, la mitad de ellos en el Valle de Aburra,- mientras que en el país los casos de extorsión denunciados se incrementaron al 20% anual, en Medellín y su Area Metropolitana crecieron al 45%.
Otro fenómeno que confirma la problemática de la región, es la delincuencia de menores. En 1990, Antioquia fue el Departamento que presentó el mayor número de menores, entre 12 y 18 años, conducidos a alguna instancia judicial: un 22% del total del país.
Adicionalmente, en Medellín los organismos de seguridad del Estado no cuentan con personal suficiente para atender las demandas de la población, y han perdido credibilidad ante la sociedad. D e hecho, sólo se dispone de un policía por cada mil habitantes en el Valle de Aburra, mientras que en el nivel nacional esta relación es 3 veces y media mayor,- por otro lado, la ciudad no cuenta con la infraestructura y la dotación suficientes para que la policía pueda operar adecuadamente.
A d e m á s de la alta tasa de homicidios y la carencia de personal para garantizar la seguridad ciudadana, la impunidad es m á s grave en Medellín y su Area Metropolitana que en el resto del país,- el mayor problema está en la baja capacidad para adelantar el proceso de investigación por parte de la policía judicial. En efecto, al analizar las decisiones adoptadas por los jueces penales de Medellín y su Area Metropolitana en la etapa de calificación del sumario, la mayoría de las providencias dictadas lo fueron por cesación y archivo (92%), proporción que supera el promedio nacional (85%); de igual manera, en la ciudad el porcentaje de presos sindicados (ó7%) es superior al promedio nacional (50%).
La crisis de la impunidad no se origina en la falta de jueces, pues la región cuenta con 15 jueces penales por cada cíen mil habitantes, cifra que duplica el promedio nacional de 8 jueces.
EL NARCOTRÁFICO C O M O DETONANTE DE LA CRISIS
En los años 70, el narcotráfico surgió en el país,- uno de los centros de sus actividades fué Medellín,- en ese m o m e n t o , la ciudad pasaba por un período de crisis industrial, altos índices de desempleo y un gran número de jóvenes carecía de oportunidades de educación y de referentes para su organización y participación cívica.
Los valores de la familia, la iglesia católica y el trabajo productivo, ofrecieron durante décadas a los pobladores de la ciudad pautas de identidad y control social. Estos elementos se alteraron con el rápido proceso de urbanización e industrialización, que introdujo nuevos patrones socio-culturales que llevaron al debilitamiento de los mecanismos tradicionales.
Luego, los dineros del narcotráfico crearon, en forma masiva, gran expectativa de mejora rápida de los ingresos y las condiciones de vida de la población, y aceleraron la transformación de los valores éticos y culturales de la sociedad antioqueña.
En Medellín, el narcotráfico encontró grupos poblacionales disponibles para el desarrollo de sus actividades y contribuyó, de esta manera, al deterioro de la ya crítica situación de la ciudad. La presencia del narcotráfico fue el factor detonante de una crisis que ya estaba en el seno de la sociedad regional.
En un principio, la afluencia de enormes recursos originados en este nuevo mercado sirvió de "respiro" temporal a la economía antioqueña,- los diversos grupos sociales no impidieron que el narcotráfico permeara la estructura social, económica y política de la ciudad.
El narcotráfico contribuyó a debilitar el aparato estatal. C o m o en el resto del país, desde tiempo atrás se venía generando un
Los problemas relacionados con la
violencia y la impunidad
han adquirido dimensiones alarmantes y reclaman
la atención especial del estado
divorcio entre la sociedad civil y la gestión pública, debido a la ausencia de canales y mecanismos adecuados que permitieran la participación comunitaria y ciudadana. A l m i s m o tiempo se había producido una situación de progresiva incredulidad en las instituciones del Estado, lo que contribuía aún m á s a la desintegración del tejido social.
En 1984 aparece el narcoterrorismo que causó graves secuelas en la población civil y obligó al Estado a responder de forma represiva,-los narcotraficantes ingresaron a la clandestinidad, la economía antioqueña sintió los rigores de la recesión y el número de muertes a causa de"la violencia aumentó dramáticamente. En 1989 se inició una nueva etapa de confrontación, y el narcoterrorismo se intensificó, atentando contra la estructura económica y política de la ciudad y contra sus organismos de seguridad y justicia.
El narcotráfico propició de manera significativa el incremento de la violencia, la transformación de las bandas juveniles en bandas profesionales de sicarios, el
aumento del secuestro y la impunidad, lo que afectó diferencialmente los sectores sociales y los espacios territoriales de toda la ciudad, así como la presencia y legitimidad misma del Estado. H o y estos grupos siguen actuando como criminales profesionales, aún sin vínculo directo con el narcoterrorismo.
A pesar del impacto inicial sobre la economía en la primera etapa del narcotráfico, quince años después, en Medellín y el Area Metropolitana persisten los mismos problemas estructurales relacionados con la calidad de vida de sus pobladores m á s pobres y la inequídad de oportunidades educativas y económicas. A d e m á s , los problemas relacionados con la violencia y la impunidad han adquirido dimensiones alarmantes y reclaman la atención especial del Estado.
CONCEPTO DE SUBNORMAL/DAD
El proceso de formación de barrios mediante consolidación progresiva es una forma de crecimiento real de la ciudad, aún no reconocida, que complementa y equilibra la producción formal de suelo urbano. La administración pública, el sector privado y financiero han dado prioridad a la urbanización extensiva de la ciudad, incorporando tierras no utilizadas anteriormente para la vivienda.
Sin embargo, la consolidación de los barrios en formación requiere un gran esfuerzo de coordinación de las acciones de las diferentes entidades sectoriales con interés en la gestión urbana. El Mejoramiento Integral de Barrios es la respuesta estratégica al deterioro de la calidad de vida en los nuevos asentamientos, a la pérdida de legitimidad estatal, el deterioro ambiental y la perturbación de la convivencia barrial en los núcleos urbanos m á s complejos. (Estrategia Facilitadora del Plan de Acción Mundial, propuesto en Habitat II 1996).
CARACTERÍSTICAS PARTICULARES
C o m o realidad compleja, los asentamientos representan un problema urbano bastante relativo. Considerando las diferentes variables involucradas en su análisis, el Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales en Medellín, P R I M E D , presenta diversas características que tienen en cuenta la agudización de problemas recurrentes, relacionados con el medio ambiente, la población y la gestión pública, lo que se ha expresado en distintas formas de análisis, complementarias entre sí:
U n enfoque preventivo, considerando las características topográficas de laderas de alta pendiente y baja resistencia, con tendencia a la ocurrencia de eventos asociados a riesgos geológicos, que han debilitado la intervención municipal y comunitaria en las zonas periféricas poniendo la inversión oficial en permanente entredicho y que el programa reconceptualiza, medíante un
amplio programa educativo que promueve una relación m á s positiva entre la población y el medio ambiente.
W n enfoque de reordenamiento urbanístico, que se articule técnicamente al elevar los estándares a partir de la comprensión del hecho físico del barrio popular, mediante escenarios normativos m á s flexibles, c o m o acuerdos urbanos o pactos sociales que gradualmente acerquen las oportunidades urbanas a las zonas marginales, e integre a éstas a la ciudad.
NIVELES DE SUBNORMALIDAD Y FASES DE EJECUCIÓN
En Medellín los barrios subnormales se ubican en ocho núcleos de pobreza claramente delimitados, en la periferia, en zonas ilegales y de alto riesgo geológico,- el inventario de zonas subnormales los caracteriza de acuerdo con las diferentes acciones institucionales por realizar, y los localiza con relación al perímetro urbano y la
factibilídad de dotación de servicios públicos definitivos.
C o n la localización de los barrios en las diferentes clases de suelo urbano, se identifican acciones ínterinstitucionales m á s planificadas, con mayor posibilidad de reordenar la trama urbana y de responder a las necesidades de la población, según la siguiente clasificación:
Suelo Urbano para la Extensión: aquellas áreas periurbanas potencialmente desarrollables c o m o vivienda de interés social. En Medellín estas áreas están prácticamente agotadas y se caracterizan por altas pendientes con restricciones geológicas.
Suelo Urbano Consolidado: aquellas áreas incorporadas al casco urbano, que requieren acciones m á s puntuales de mantenimiento, de remplazo de tecnologías y de renovación urbana, en las que se realizan por ejemplo programas de legalización, de recuperación de espacio público o de redensificación.
Suelo Urbano en Consolidación: aquellas áreas donde se localizan los barrios en formación mediante procesos alternativos de urbanización, y que requieren acciones integrales de mejoramiento barrial y de mejoramiento de vivienda, para su gradual incorporación a la ciudad.
Los barrios subnormales se ubican en la periferia en zonas de alto riesgo geológico
SELECCIÓN DE LAS ZONAS DE INTERVENCIÓN DEL PRIMED
Las zonas subnormales se localizan en la trama urbana, preferiblemente c o m o núcleos que aglomeran varios barrios y que han sido intervenidos de una forma sectorial, aislada y puntual. Este primer paso permite identificar las diferentes zonas subnormales y la dimensión del problema (subnormalidad relativa de la ciudad),- se clasifican según niveles de subnormalidad de acuerdo con las diferentes características y posibilidades de intervención, permitiendo planificar las acciones en el largo plazo, concentrando la intervención, optimizando los recursos, reduciendo por ejemplo las acciones dispersas y puntuales que caracterizan a las O n g ' s en la aplicación de los subsidios.
En el suelo urbano en proceso de Consolidación (diferente del suelo urbano consolidado y del suelo urbano para la Extensión), se han identificado tres niveles de subnormalidad, así:
CRITERIOS DE SELECTION I. PERÍMETRO l'RHANO
•¿. APTITCD GEOLÓGICA :< SERVICIOS PCDLICOS DEFINITIVOS L PLAN VIAL 5 ACCIONES PUNTCAI.ES PEEVIAS O. ACERTVCION DE POBLADORES 7 DISTRIMT10N GEOGRÁFICA
AS DB INTERVENCIÓN PRIME!) FASE l
ZONA CENTRO ORIENTAL LA PRIMAVERA Kl DE NOVIE.MURE ISACC GAVIRIA EL PIÑAL PARTE ALT LOS MANGOS
ZONA NOR OCCIDENTAL
EL TH'NFO
El. MIRADOR DEL 12
El, PROGRESO EL PICACHO EL P10ACHITD
•ZONA CENTRO OCCIDENTAL INDEPENDENCIAS I INDEPENDENCIAS II INDEPENDENCIAS III Nl!R\OS CONqi ISTAIH1RES EL SALADO
NIVEL 3: Habilitación preventiva de zonas de invasión y de formación reciente de barrios, donde la operación de programas de mejoramiento de vivienda pueden fracasar por no contar con la disponibilidad de servicios públicos definitivos en el corto plazo, y por la inmadurez de la organización comunitaria, lo que incrementa la invasión e impide la planificación. En este nivel lo recomendable es preparar la organización comunitaria en la mentalidad del mejoramiento continuo, elaborar los planes de ordenamiento, identificar las áreas por reservar para el espacio público y realizar la infraestructura que permita la accesibilidad vehicular y las redes principales de servicios públicos. Es un amplio programa de divulgación, preparatorio de la intervención con el Programa Integral de
Mejoramiento Urbano (Programa de Rehabilitación de barrios subnormales de la Secretaría de Desarrollo Comunitario).
NIVEL 2: Mejoramiento integral de barrios en proceso de consolidación, donde lo m á s recomendable es la puesta en marcha de programas que combinen acciones para complementar la infraestructura básica, con acciones de mejoramiento de vivienda y de legalización de la tenencia, ya que permite una acción de gran impacto. Es posible una inversión m á s segura y una mayor eficiencia de las obras,- se requiere un gran esfuerzo de coordinación interinstitucional a cargo del Municipio, debido a las carencias en diferentes sectores, y una alta participación comunitaria.
NIVEL 1: Normalización planificada de barrios que requieren alguna acción puntual de mejoramiento de vivienda y del entorno, como la legalización y aumento de las coberturas de los servicios urbanos,- promueven la redensificación garantizando un uso m á s efectivo del suelo urbano medíante planes sectoriales.
El programa integral de mejoramiento urbano consiste en la transformación de los barrios, de un nivel de desarrollo a otro, mediante F A S E S de mediano plazo, que permite adecuar la gestión urbana a cargo de las entidades Municipales.
Las fres zonas de intervención, Centro Oriental, Norocidental y Centro Occidental donde el PRIMED focaliza su acción mediante fases de mediano plazo
AUTONOMIA MUNICIPAL Considerando el actual proceso de descentralización administrativa que vive el país, la elección popular de los alcaldes, la constitución del voto programático, las responsabilidades de las autoridades y entidades municipales frente a la calidad de vida, la creciente municipalización de los programas de vivienda, salud, educación, la transformación de las instancias nacionales (en instrumentos) de cofinanciación, y los compromisos de contrapartidas no sólo de los municipios sino de los pobfadores en la solución de los problemas barriales de la ciudad marginal. El Programa Integral de Mejoramiento Urbano representa una práctica oportuna para desarrollar los mecanismos que permitan consolidar la gestión y autonomía de las entidades municipales en conjunto con los organismos internacionales de cooperación financiera y con las entidades nacionales de cofinanciación.
La cooperación internacional actúa en este sentido como una especie de mecanismo dinamizador de la energía local, siempre y cuando los fondos externos, incluyendo los de la Nación, consideren la responsabilidad local y municipal en las decisiones que corresponden al ordenamiento terrritorial, los estándares de las obras estimadas, la selección de las zonas de intervención, las formas participativas tradicionales y la capacidad financiera del municipio.
La necesidad de potenciar la
autonomía municipal en los
programas de mejoramiento
urbano es, además, una exigencia
si tenemos en cuenta la magnitud
de los problemas barriales en las
áreas metropolitanas de
Colombia, el deterioro ambiental
y, sobre todo, la necesidad de
sostener la continuidad del
programa. D e alguna manera el
m u n d o está hecho de municipios
y los problemas de los pobladores
de los asentamientos tienen como
interlocutor directo a las
autoridades municipales.
Sinembargo, también es
necesario considerar que las
instituciones locales que no se
adapten a la comprensión de los
asentamientos, entrarán en
obsolescencia y serán
reemplazadas por las m á s ágiles,
flexibles y eficientes.
EL MUNICIPIO C O M O COORDINADOR
Dada la heterogeneidad de las acciones barriales, la diversidad de entidades con competencia en el campo de la gestión urbana y el carácter multísectorial del Programa de Mejoramiento Urbano, es indispensable la identificación de un COORDINADOR INTERINSTITWCI O N AL, delegado formalmente por el Municipio.
El papel de la Alcaldía es m á s
bien el de un COORDINADOR de acciones. Los pobladores no se
tratan como beneficiarios a los
cuales hay que dar, sino como
actores capaces de mejorar su
barrio con apoyo limitado de
afuera,- las otras entidades no se
ven como competidores en la
consecución de los fondos del
Qobierno, sino como empresas
que prestan servicios específicos y
complementarios en la atención
de los problemas urbanos.
EL M U N I C I P I O (la Alcaldía), entidad responsable del ordenamiento urbano, promotor del programa de mejoramiento urbano, debe formalizar la prioridad del programa, identificada durante el proceso de concertacíón (desde Mesas de Solidaridad, Comités Interinstitucionales, Juntas Administradoras Locales, Juntas de Acción Comunal , hasta comités barriales de mejoramiento de vivienda), mediante decreto municipal, el cual permite:
• Delegar y facilitar formalmente la coordinación.
• Incluir el Programa en el presupuesto municipal.
Q Promoverla continuidad del Programa.
Q Realizar convenios con las entidades participantes.
Q Formular y planificar la ejecución integral del Programa.
• Convocar al sector privado.
• Realizarei seguimiento de las entidades y de los componentes del Programa.
La Coordinación del P R I M E D sc realiza mediante un grupo interdisciplinary especializado y organizado por objetivos específicos y zonas de intervención, con dependencia directa de la Alcaldía, pero adscrito administrativamente a la Corporación de Vivienda y Desarrollo Urbano del municipio de Medellín - C O R V I D E -N o se requiere conformar una nueva entidad para el Programa de Mejoramiento,- es preferible un modelo de gestión que dinamíce y prepare el escenario de las entidades existentes. Otras formas usuales de esta coordinación son: Qerencia de Proyecto Especial de la Alcaldía (en áreas metropolitanas o ciudad intermedia). Dirección de Programa de la Alcaldía, adscrito a la entidad Municipal con más competencia en el Programa de Mejoramiento de Vivienda y Entorno (en áreas metropolitanas o ciudad intermedia). Funcionario de Enlace con la Alcaldía, adscrito a la Secretaría Operativa con más competencia en el Proyecto (en un municipio grande o pequeño). O N Q con trayectoria en el campo del mejoramiento y que
participe financieramente en el Programa, delegada formalmente por el Alcalde. Organización Comunitaria con capacidad comprobada en el campo del mejoramiento (en un pequeño municipio). Fondo municipal de vivienda a través de una Unidad A u t ó n o m a de Mejoramiento Urbano.
Los fondos soportan administrativa y financieramente el Programa a través de una cuenta corriente especial del proyecto, que permite canalizar no sólo los recursos de la Cooperación Internacional, ordenados por la R E D D E S O L I D A R I D A D (Actual política social del actual gobierno), sino además las transferencias nacionales, del FIS* y del FIU*, los recursos del IN U R B E * y, por supuesto, las contrapartidas municipales.
En el caso de los municipios que no hayan constituido fondos, o similares, los recursos de la nación pueden fluir mediante una cuenta corriente especial por Proyecto, directamente a cargo de la Alcaldía,- el gasto es ordenado por el funcionario de enlace de la
Secretaría competente. La participación presupuestal de las entidades descentralizadas se fija mediante la celebración de convenios interinstitucionales.
Si la O N Q asume la función de Coordinador interinstitucional, debe decidirse si al m i s m o tiempo mantiene su rol de ejecutor de las acciones de mejoramiento, o sí más bien subcontrata a las pequeñas O N Q , o a las organizaciones comunitarias,- en términos generales, quien planifica las acciones no debería ser simultáneamente ejecutor directo, c o m o principio de eficiencia y transparencia.
Los contratos con la O N Q , para la operación del componente de mejoramiento de vivienda y entorno próximo, en el marco del Programa de Mejoramiento de Vivienda y Entorno (como concepto ampliado), poseen características m u y especiales: Las tareas previas del componente son realizadas por la propia O N Q (postulación). Las obras de mejoramiento se realizan mediante autoconstrucción. Los recursos que ejecutan (Subsidio+Asistencia Técnica) son de las familias (asignación).
*FIS: Fondo de Inversión Social - *FIU:Fondo de Inversión Urbana - " INURBE: Instituto Nacional de Reforma Urbana
Las acciones de mejoramiento se realizan en coordinación con otros componentes (integralidad). El reordenamiento que produzcan las acciones de mejoramiento debe ser planificado por el Municipio (plan de intervención zonal o barrial).
La coordinación del programa (Qerencia o Dirección de la Alcaldía, entidad descentralizada, funcionario de enlace), gestiona los recursos, planifica el programa, prepara los contratos, canaliza los desembolsos y realiza el seguimiento,- dichas responsabilidades deberán consagrarse en los contratos. Los recursos no necesariamente deben llegar a los fondos o a la coordinación,- las entidades financieras los pueden canalizar directamente, siempre y cuando se establezca la responsabilidad del seguimiento por parte de la entidad municipal coordinadora. Sin embargo, la mejor forma de realizar la coordinación del programa y garantizar su ejecución integral, es la de amarrarla a la financiación.
La identificación de la instancia de Coordinación Municipal, debe
realizarse desde la concepción mi sma de los proyectos. Esto garantiza la planificación y visión de conjunto, no individual y aislada, de la demanda de los subsidios por parte de las O N C / s . La entidad de coordinación permite la incorporación de las O N C / s en el sistema local de vivienda de interés social, y la formulación de un plan estratégico para la asignación de subsidios en los municipios.
PROGRAMA INTEGRAL DE BARRIOS SUBNORMALES
P R I N C I P I O S
Para que el programa integral de mejoramiento urbano logre beneficiar a la población de bajos ingresos -concentración de manchas de pobreza, estratos 1 y 2, habitantes de los barrios subnormales-, no sólo por un período corto, sino a largo plazo y de manera sostenida, tiene que basarse en los siguientes principios:
• Participación de la comunidad
• Cooperación entre entidades
u Estándares adecuados
a Subsidios mínimos
• Integralidad
PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD
En un programa de mejoramiento urbano integral, la participación de la comunidad es esencial para producir efectos sostenidos y establecerlo a largo plazo, ya que los pobladores siguen en el proceso de mejoramiento continuo del barrio con sus propios recursos, cuidan las obras y asumen ciertas responsabilidades para mantenerlas. C o n la participación de la población se eleva el nivel de autogestión y de solidaridad, lo que se traduce en un mejor nivel de desarrollo comunitario.
La comunidad, en un paso valioso de integración, debe participar en el mejoramiento urbano integral desde el inicio, en la identificación de los problemas principales, (no de carencias),- la comunidad involucrada prioriza las acciones, ayuda a identificar estándares adecuados, ejecuta pequeñas obras, realiza
seguimiento y asume ciertos costos del mejoramiento.
La participación de la comunidad es algo m á s que la participación de los beneficiarios individuales,-requiere un esfuerzo deliberado de fortalecimiento comunitario por parte de la Alcaldía. La comunidad aprende a organizarse, a articularse y a negociar con instituciones públicas y privadas. Por eso el programa incluye PROMOCIÓN Y CAPACITACIÓN en los temas relevantes para el mejoramiento.
El P R I M E D facilita la participación comunitaria al instalar en las zonas de intervención Oficinas Zonales, dotadas de un grupo interdísciplinario que está en contacto directo con la comunidad, actualiza la información y capta las señales de alarma acerca del impacto de las acciones del programa. La conformación de comités barriales y zonales por objetivo específico, permiten un diálogo transparente frente a las acciones realizables y su prioridad.
Definitivamente hay límites en la participación. La gente no dispone de m u c h o tiempo libre y muchos tienen que descansar los fines de semana,- en los comités y reuniones participan normalmente más mujeres que hombres, muchos no quieren participar. Los obstáculos de la no participación se pueden eliminar con un pequeño esfuerzo, por ejemplo: organizar el cuidado de los niños permite a m á s mujeres integrarse a las reuniones de la comunidad.
En un programa de mejoramiento urbano integral la participación de la comunidad es esencial para producir efectos
La participación puede estimularse también con instrumentos que canalicen iniciativas de las organizaciones con relativa autonomía de formulación y gestión de los fondos para la ejecución, de pequeñas obras de infraestructura, normalmente complementarias de las obras de mayor alcance, o de dotación, c o m o el Fondo de Promoción Social FPS, desarrollado por el P R I M E D . Esto permite a las organizaciones barriales acumular experiencia en la gestión con las entidades municipales y las O N Ç S ,
experiencia que se requiere c o m o factor de sostenimiento del proceso continuo de mejoramiento urbano.
COOPERACIÓN ENTRE ENTIDADES La cooperación es indispensable porque las competencias para las diferentes áreas del mejoramiento están repartidas entre varias instituciones. Ofrece la ventaja de aunar los esfuerzos de los distintos actores del desarrollo urbano y aumenta la credibilidad de la Alcaldía, particularmente con la cooperación con las O N Ç S .
El trabajo conjunto con otras entidades puede tener muchas facetas. Empieza con información mutua sobre actividades planificadas en los barrios del Programa de Mejoramiento Urbano. U n a cooperación más intensa consiste en planificar juntos las actividades que después ejecutan las entidades participantes,- aún más comprometedora, es la cooperación del presupuesto compartido. La cooperación con otros organismos no se puede forzar,- respetando la autonomía, cada uno se desarrolla orgánicamente a partir de la
identificación de intereses comunes en el programa de mejoramiento.
La cooperación con otros organismos no es fácil, hay que superar celos y antipatías tradicionales,- hay que desarrollar un estilo participativo de gestión, basándose en un flujo continuo de información y una comunicación intensa. La función principal de la Alcaldía en el mejoramiento urbano integral es la coordinación de las diferentes actividades en su territorio, para el logro de los objetivos concertados con los otros actores.
Las actividades conjuntas requieren un enfoque gerencial de valor estratégico: ninguna entidad es dominante, todas se suman armónicamente con sus intereses sectoriales, a través de funcionarios o unidades de enlace que son los embriones de una futura incorporación de las responsabilidades en el Municipio.
ESTÁNDARES ADECUADOS
Los estándares adecuados se manifiestan en pautas técnicas
que los beneficiarios están dispuestos a pagar o sostenes-normalmente son m á s bajos que los estándares tradicionales, pero no son necesariamente mínimos. Es posible, por ejemplo, que los beneficiarios estén dispuestos a pagar los costos de la conexión domiciliaria de agua y rechacen un grifo público para varias familias, a pesar de sus ingresos bajos.
La vida informal de las familias frecuentemente está en conflicto con ciertos estándares formales,-muchos reglamentos y códigos prohiben por ejemplo, usos productivos de la vivienda, c o m o la fabricación de alimentos para la venta en el mercado. Si la Alcaldía aplicara las sanciones previstas, quitaría a muchos beneficiarios la base de subsistencia,- m á s vale un trato flexible y aceptar los estándares de la vida informal.
El mejoramiento de las condiciones de vida se articula técnicamente al subir los estándares (calidad reordenadora del Programa), pero hay que cuidar que éstos no suban de tal manera que después grupos de la población m á s pudientes se
sienten atraídos y desplacen a los beneficiarios origínales,-estándares bajos los protege y les permite permanecer en su barrio.
Mientras que los estándares definen los costos de las obras, el nivel de subsidios determina qué porcentaje de la inversión de mejoramiento urbano integral se debe recuperar. El mejoramiento llega a atender las necesidades de todos los barrios, si los subsidios son mínimos,- cuanto mayor sea la recuperación de los costos, m á s fácil es la extensión del programa.
Especial tratamiento ha dado el P R I M E D a las pautas técnicas para actuar en el espacio público, dadas las restricciones que las obras de infraestructura urbanística deben tener en topografías c o m o las de las zonas de intervención. El tipo de senderos con obras hidráulicas preventivas, el fomento de estructuras esqueletales, la restricción a los movimientos de tierra, la construcción aérea de senderos horizontales (viaductos) y la reducción de secciones víales son ejemplos de un análisis más
El mejoramiento de las condiciones de vida se articula técnicamente al subir los estándares (calidad reordenadora del programa)
particular. En general, los programas de mejoramiento de asentamientos precarios pueden encontrar en las zonas m á s consolidadas aquellas pautas para poner en marcha, c o m o también las que deben prevenir.
SUBSIDIOS M Í N I M O S
Posiblemente no hay ningún proyecto de mejoramiento urbano que no tenga algún componente subsidiado. El principio de subsidios mínimos se refiere m á s bien a buscar racionalidad y transparencia en su asignación. Subsidios en mejoramiento urbano integral se justifican en dos situaciones: para permitir la participación de familias en el proyecto, que por sus bajos ingresos no podrían participar de otra manera, y en casos de emergencia para compensar el sufrimiento de familias particularmente afectadas por catástrofes (enfoque preventivo c o m o factor de priorización), y obras de gran envergadura que exigen su desalojo.
C o m o la política de financiación del mejoramiento de vivienda con recursos de la Nación es reciente, la tradición frente al tema está aún en formación. La estrategia de mejoramiento hasta la configuración de la unidad básica de vivienda, se enfrenta a las tendencias de hacinamiento, al enfoque preventivo de estabilización, a los índices de habitabilidad, como a la demanda por espacios para actividad productiva en la vivienda. Por esta razón, en el P R I M E D se han tomado con cierta flexibilidad para poder concentrar espacialmente las obras de mejoramiento y obtener una intervención a escala.
INTEGRALIDAD
U n programa se considera integral si se mantiene una VISION DE CONJUNTO de los problemas y soluciones, reconociendo sus aspectos técnicos, económicos, sociales, legales, administrativos, ambientales, y las interrelaciones entre ellos, partiendo de una acción aislada y barrial hacia una intervención más zonal. La integralidad del programa se
obtiene básicamente mediante tres tipos de integración: la de las áreas de mejoramiento urbano, la de las acciones y la de los actores.
Integración de las Areas de Mejoramiento
Pretende superar los enfoques sectoriales tradicionales: el proyecto de agua y alcantarillado que no tiene fondos para la educación ambiental, el proyecto de calles que se construyen sin preguntarse quiénes las usan y de qué manera, y el proyecto del centro de salud que no se ocupa de las viviendas precarias donde se enferman los niños. La integración de las áreas significa aprovechar y trascender los tradicionales enfoques de las disciplinas profesionales, a través de la planeación participativa, interdisciplinaria y de campo.
Integración de las Acciones d e Mejoramiento
Significa concentrarlas territorialmente y coordinarlas en una secuencia lógica,- en vez de dispersarlas en todo el municipio, se F O C A L I Z A N en algunos barrios para obtener efectos
sinergéticos. La sola legalización de la tenencia no mejora m u c h o la calidad de vida de los pobladores,- es la combinación de la legalización de la tenencia de la tierra con la conformación de espacio público, el saneamiento ambiental, el mejoramiento de la infraestructura, de los servicios públicos y de los equipamientos urbanos, la que aumenta suficientemente los atractivos del barrio para movilizar los recursos de los pobladores y sostener el proceso de mejoramiento barrial. Focalización no es sólo la posibilidad de mayores coberturas,- significa la articulación técnica elevando los estándares de los barrios subnormales para integrarlos gradualmente a la ciudad, de acuerdo con la racionalidad de los componentes del entorno.
Integración de los Actores de la Gestión U r b a n a
Significa lograr la participación de la comunidad y la cooperación con otras entidades públicas y privadas vinculadas al desarrollo urbano, y en especial al mejoramiento de barrios. Se
considera un actor entre muchos, la actitud de la Alcaldía que debe distinguirse de la conducta paternalista tradicional de muchas instituciones públicas.
La integralidad del programa de mejoramiento urbano ofrece grandes ventajas: más aceptación y compromiso, hombros para repartir la carga, mejor calidad del trabajo, m á s capacidad para resolver problemas complejos, uso más eficiente de recursos limitados, menos duplicidad de esfuerzos y menos provisionales. Sínembargo, exige una capacidad extraordinaria de comunicación y coordinación cuyo desarrollo es costoso y que generalmente limita los niveles de integración. Existe un punto de equilibrio entre la integración de acciones y actores, y la pérdida de eficiencia y autonomía, que cada programa de mejoramiento urbano integral tiene que encontrar.
Integralidad no es la intervención multisectorial (todera) por parte de una sola entidad. Integralidad significa coordinación interinstitucional y la adaptación a las formas de operación de las entidades financiadoras y de la
comunidad. Integralidad es la predisposición administrativa de cada entidad para el logro de los objetivos del programa, a partir de la identificación de intereses comunes.
PROCESOS Y COMPONENTES DEL MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS El campo del Mejoramiento integral de barrios abarca actividades en tres áreas: Física, Jurídica y Social, que se agrupan metodológicamente en procesos y componentes:
Los P R O C E S O S que se relacionan con el desarrollo de las actividades del mejoramiento urbano son la gestión (financiera), la planeación y la participación comunitaria, que están definidas c o m o las relaciones entre las diferentes áreas, acciones y actores del mejoramiento. Son actividades necesarias para lograr la integralidad del programa y deben ser asumidas localmente (el municipio y los particulares).
Los COMPONENTES son las actividades tangibles de mejoramiento, se agrupan en acciones dirigidas a la vivienda (mejoramiento y reubicacíón), y acciones de mejoramiento barrial (el saneamiento ambiental, los servicios públicos, la infraestructura vial, las obras de protección, el equipamiento comunitario y el espacio público). La legalización de la tenencia es un componente que se articula a acciones de mejoramiento de la vivienda y del barrio en forma complementaria, que representan la transformación física de los barrios y son asumidas por la cofinanciación entre la cooperación internacional, los aportes de la Nación y las contrapartidas del Municipio.
CONCEPTO DE ENTORNO
La dimensión ampliada de la vivienda, desde la casa hacía el barrio y hasta la ciudad, significa la articulación gradual y ordenada de los componentes de mejoramiento del espacio privado con los dirigidos al espacio público, de acuerdo con las formas organizativas y las siguientes escalas de intervención:
Entorno Próximo: Son acciones que garantizan el funcionamiento individual de la vivienda, conectan el espacio familiar de la casa con el vecindario, como por ejemplo la estabilización de un talud, la construcción del andén que conecta con el sendero del vecindario, la conexión de las redes íntradomiciliarias y la acometida. Dichas acciones son ejecutadas por la familia autoconstructora, por un grupo asociativo solidario, o por una pequeña O N Ç . Es la Escala Individual (familiar) de mejoramiento.
Entorno M í n i m o : Son acciones que permiten el funcionamiento colectivo de varias viviendas,- se integran solidariamente en grupos asociativos y de trabajo comunitario, como por ejemplo la construcción del sendero que agrupa varias casas, las obras de saneamiento básico de un grupo de viviendas. Estas acciones se concertan y ejecutan medíante comités de mejoramiento de organización puntual y espontánea, o por una O N Ç . Es Escala de Vecindario, de la
cuadra, o de la manzana de mejoramiento (preferible en municipios).
Entorno Básico: Articula el conjunto de viviendas con el barrio o sector, que incluye las obras de infraestructura que conforman el espacio público y el privado, como las vías secundarias, cruces de esquinas y senderos. Se concerta con las organizaciones comunitarias como las juntas de acción comunal, o una O N Q . Es la Escala de barrio de mejoramiento (preferible en ciudades intermedias).
Entorno U r b a n o : Integra los conjuntos o sectores de viviendas a la ciudad, incluye el equipamiento comunitario y los servicios sociales, y articula la vivienda con la vida urbana. Se concerta con organizaciones comunitarias y las juntas administradoras locales, o con las O N Q ' s con capacidad de cofinanciación. Es el mejoramiento a Escala de Ciudad (preferible en Areas Metropolitanas).
El programa de mejoramiento integral de vivienda y entorno,
debe garantizar la ejecución de acciones a escala del barrio y la conformación del entorno básico, a través de la cofinanciación entre el I N U R B E , el FIU (FIS) y recursos municipales.
La coordinación de actividades y los recursos de cofinanciación hacen necesario un reconocimiento de prioridades, en las que la administración municipal y las comunidades deben ponerse de acuerdo. C o n adecuados sistemas de seguimiento, evaluación y control, será posible, en el mediano plazo, conocer los impactos urbanos generados por los proyectos de mejoramiento integral.
El Programa representa
una oportunidad para acercar
la acción estatal a las familias
más pobres del país
EL PROCESO DE MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS
Desde el punto de vista institucional, el Programa representa una oportunidad para fortalecer el Sistema Nacional de Planeación, aumentar la eficiencia de la Administración Municipal, mejorar las relaciones entre el Estado central y el Municipio, democratizar la ciudad y, sobre todo acercar la acción estatal a las familias m á s pobres del país.
Mejoramiento es un proceso de aprendizaje: ninguna administración municipal maneja de antemano, todos los instrumentos para resolver los problemas en los diferentes barrios,- lo que funciona en un municipio, no necesariamente funciona en otro, hay que ajustar los procedimientos existentes y desarrollar nuevos. Antes de que se generalicen los servicios del mejoramiento urbano a nivel de todo el municipio, se requiere una fase de experimentación y prueba: el primer proyecto. N o sólo se capacita a la comunidad en un
sentido m á s amplío,- el mejoramiento forma recursos humanos en la administración, en las O N Q ' s y en el sector privado.
Si una Alcaldía quiere establecer el Mejoramiento como un programa permanente de actividades que poco a poco cubra las necesidades en todos los barrios del municipio, conviene desarrollar las etapas siguientes: Focalízación Diagnóstico
Proyecto piloto en una zona o barrio seleccionado Extensión a otras zonas
FOCALÍZACIÓN
Identifica la concentración de población de los estratos 1 y 2 , en las zonas subnormales, prioritarias de intervención, estableciendo la mayor cantidad posible de beneficiarios del programa de mejoramiento integral. Los factores socioeconómicos están condicionados por los criterios técnicos y físico-espaciales, pasando de la noción estadística a la geográfica y territorial, de
acuerdo con la lógica del crecimiento urbano del suelo en consolidación (de los barrios subnormales) y su gradual articulación al suelo consolidado.
DIAGNOSTICO
Empieza con una identificación de los problemas principales en todas las zonas donde hace falta el mejoramiento integral de barrios,- se apoya en una evaluación de la información existente, tanto en la Alcaldía c o m o en los otras entidades con competencia en la gestión urbana, y en el levantamiento de información adicional a través de observaciones de campo y encuestas con los pobladores.
El siguiente paso del diagnóstico es la determinación de la estrategia para resolver los problemas sistemáticamente. Esto incluye una priorización de las áreas según los recursos disponibles, tanto financieros c o m o de personal, y un orden cronológico de trabajo, empezando en un barrio y continuando en los demás, de acuerdo con mecanismos transparentes y conocidos por la población.
Los pasos del diagnóstico
• Evaluación de la información existente.
• Levantamiento de la información adicional.
• Análisis de los problemas principales.
• Identificación de las áreas de mejoramiento.
• Estrategia de Intervención.
PROYECTO PILOTO
El proyecto se ejecuta en el primer barrio o zona, que a pesar de sus particularidades representa los problemas típicos de los otros barrios. Se llama piloto porque es el primer proyecto que orientará a los que siguen. Es un proyecto escuela. Todos están conscientes que pueden cometer errores, los que a través de evaluaciones se detectarán y se evitarán en proyectos futuros.
ANALISIS DE PROBLEMAS
El proyecto piloto empieza con un análisis de los problemas específicos del barrio, m u c h o m á s detallado que en el diagnóstico. Los pobladores deben participar activamente en el análisis y la
priorización de los problemas, así c o m o en la definición de las soluciones. Entre los temas que hay que analizar y discutir con los pobladores se encuentran los siguientes:
Servicios Públicos c Infraestructura Vial: se determinan las deficiencias en la infraestructura existente (agua potable, alcantarillado de aguas lluvias y aguas negras, calles y caminos, electricidad y recolección de basuras),- se identifican los organismos responsables, y las prioridades de mejoramiento, según los pobladores. Frente a problemas asociados a la inestabilidad de los terrenos, se identifican acciones relacionadas con el mejoramiento barrial, de infraestructura y espacio público.
Vivienda: se identifican los tipos de vivienda, número, tamaño y uso de las mismas,- sistemas constructivos, calidad de los materiales y estado de mantenimiento, las necesidades m á s sentidas, tendencias de hacinamiento, servicios insuficientes, deterioro físico, su
localización agrupada y las necesidades de reordenamíento, para que la aplicación de los subsidios tenga además un efecto planificador sobre la configuración barrial,- se definen las necesidades de capacitación de las familias autoconstructoras y se discute la ejecución mediante grupos asociativos.
Equipamiento Social: se analizan los servicios urbanos disponibles (escuelas, centros comunales y de salud), deficiencias, estándares adecuados, coberturas y prioridades de mejoramiento.
Tenencia de la tierra: los tipos de la tenencia (propiedad privada, municipal o nacional), número y tamaño de terrenos ocupados ilegalmente, precios de la tierra, diferenciados según terrenos ocupados y terrenos con título de propiedad.
Empleo: Tipos de empleo formal e informal, magnitud de desempleo y subempleo, número y tipo de establecimientos formales (industria, comercio, servicios) e informales (microempresas,
vendedores ambulantes), potencial de absorción de la m a n o de obra no ocupada, potencial de transferencia de empleo informal en empleo formal.
El fomento al empleo no puede ser una acción del sector publícelas O N Q ' s están en mejores condiciones para organizarlo con la flexibilidad necesaria. Sinembargo, las obras de mejoramiento capacitan a la población y generan empleos transitorios, permitiendo a las familias y a las organizaciones comunitarias facilitar su participación en las diferentes áreas del programa.
A d e m á s se necesita información confiable sobre los pobladores, incluyendo número de hogares, número de personas por hogar, los jefes de hogar y la situación de las madres solteras, ingresos, prioridades de mejoramiento y capacidad de pago, así c o m o sobre las organizaciones barriales y sus actitudes hacia proyectos municipales y del Qobierno central. El P R I M E D requirió en su planificación la elaboración de una encuesta para definir el perfil del grupo meta.
En el análisis hay que considerar las necesidades específicas de mujeres y niños, el grupo de beneficiarios m á s vulnerable, aunque generalmente las mujeres son los miembros m á s activos de la comunidad: cumplen con los compromisos adquiridos y tienen la perseverancia necesaria para lograr fines comunes, a más largo plazo.
El programa beneficia también a las mujeres y los niños que son los grupos más vulnerables
Ejemplos de c ó m o el proyecto puede responder a las necesidades de mujeres y niños son: el derecho del bien de familia registrado con la propiedad de la vivienda, un centro comunal con guardería infantil y viviendas diseñadas para facilitar actividades productivas de la mujer. C o m o en los casos de barrios de periferia no se cuenta con la información confiable y actualizada, es recomendable instalar sedes zonales del programa, de acuerdo con su escala (en áreas metropolitanas), para relacionarse directamente con la población y con el ambiente de trabajo.
PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA
C o n la información anterior se planifican, en forma participativa con los principales actores involucrados, las acciones en las diferentes áreas de mejoramiento urbano (o de renovación urbana), especificando lo que se pretende hacer, c ó m o se pretende ejecutarlo, las responsabilidades de cada uno, los costos y las fuentes de financiamiento. Luego se ejecutan las acciones y finalmente se las evalúa, para mejorar la planificación y la ejecución de las próximas
acciones,- por eso se identifican las desviaciones entre lo planificado y lo realizado, se analizan las causas y se buscan las maneras para evitar las desviaciones en el futuro.
El seguimiento y evaluación del componente de mejoramiento de vivienda a través de subsidios, desde el punto de vista financiero, técnico y de la participación, es sumamente sensible. Se requiere demostrar la aplicación óptima de los recursos, su asignación transparente, por lo cual es indispensable contar con información organizada al alcance de la entidad responsable de la coordinación interinstitucional del programa.
El proyecto piloto termina cuando los actores principales del mejoramiento (o renovación urbana), hayan acumulado suficiente experiencia para poder trabajar en los otros barrios,- por lo general se ha trabajado en las diferentes áreas, se ha experimentado con diferentes formas de ejecución y se han probado las mejores formas de llevar a cabo las acciones. Esto no significa que de un día para otro,
se abandonen las actividades en el primer barrio,- al contrario, los programas todavía pueden intensificarse, c o m o por ejemplo los programas de crédito para microempresas o para el mejoramiento de vivienda.
EXTENSION DEL P R O G R A M A
La extensión del programa a otros barrios es el paso m á s importante para institucionalizar el mejoramiento urbano en la Alcaldía. N o es necesario que después del proyecto piloto se amplíe de una vez el Programa a todos los otros barrios del municipio,- esto se puede hacer en dos, tres o m á s fases. Lo que es decisivo son las razones técnicas por las cuales la Alcaldía se dirige a ciertos barrios y a los otros todavía no. El programa de mejoramiento crea confianza cuando los pobladores saben por qué no les toca ahora sino después.
La extensión del programa está acompañada por un proceso de desarrollo de rutinas. Durante el proyecto piloto se experimentan
diferentes enfoques, buscando calidad de atención muchas veces a costa de la cantidad de las soluciones. En la fase de la extensión, en cambio, se trata de producir muchas soluciones probadas con un m í n i m o de insumos, tanto fondos financieros c o m o personales. En cuanto a los fondos financieros, las acciones deberían estar orientadas a facilitar la recuperación de los costos para poder encaminarlas hacia otros barrios,- además, hay que evitar acciones intensivas en el uso de personal que producen soluciones poco rentables.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DEL PRIMED
Los diferentes procesos y componentes del programa de mejoramiento urbano, se han articulado en una forma particular en el P R I M E D , de acuerdo con la relevancia de los problemas identificados y el enfoque preventivo. El objetivo general del programa es el mejoramiento de la calidad de vida de la población de los barrios subnormales en la ciudad,- su objetivo superior es unificar la ciudad y mejorar la convivencia barrial. Esto se logra medíante los siguientes objetivos específicos:
1. Establecimiento de mecanismos adecuados de planificación y gestión que garanticen la continuidad del programa de mejoramiento urbano.
2. Promoción y participación comunitaria en la solución de los problemas barriales.
3. Mejoramiento barrial de la infraestructura básica, de los servicios públicos, del equipamiento comunitario y del espacio público.
4 . Mejoramiento de vivienda y reubicación de las
localizadas en zonas n o recuperables.
5. Legalización de la tenencia del suelo urbano.
6. Mitigación del riesgo geológico.
La estructura por objetivos específicos permite separar las actividades por fuentes de financiación, e identificar entidades responsables por acciones precisas. Los recursos extemos de cooperación internacional y los aportes de la Nación, se dirigen a inversiones tangibles de mejoramiento de la infraestructura básica y del espacio público. Tanto los procesos de planificación y gestión, como los de promoción y participación comunitaria, se realizan con contrapartidas locales del Municipio, que además participa en todos los componentes. La participación de las familias se centra en el mejoramiento de vivienda y en la legalización. En el espacio público actúan las organizaciones comunitarias.
El grupo de coordinación del programa se especializa tanto en los procesos de planificación y gestión c o m o en los de participación comunitaria; no es ejecutor directo de ninguna acción de mejoramiento urbano, lo que le permite mantener la neutralidad e independencia frente a las entidades municipales.
A u n q u e financieramente los objetivos poseen diferentes etapas todas son importantes para mantener la integralidad de la intervención: sin la planificación y la gestión, la eficiencia de las inversiones se perdería,- sin la participación no perdurarían las obras y serían abandonadas,- sin la adecuación física del barrio las oportunidades de acceso a servicios no se lograría,- sin el mejoramiento de las viviendas, la consolidación económica de las familias no sería la misma,- sin la legalización los conflictos por la ocupación del espacio se prolongan. El enfoque educativo de prevención de la mitigación de riesgos geológicos da la seguridad a las inversiones.
PLAN DE INTERVENCIÓN ZONAL
El trabajo conjunto entre el grupo zonal de Coordinación Municipal y los comités barriales y zonales, permite la priorizacíón de las obras por realizar. Pero además, esa visión de conjunto hace que la propuesta de ordenamiento urbanístico de la zona, el plan de intervención, ordene en el espacio y en el tiempo las acciones, considerando el flujo de los recursos. El plan de intervención zonal puede inclusive considerar acciones no previstas inicialmente, que serán desarrolladas de acuerdo con la capacidad autogestionária de las organizaciones.
El trabajo conjunto entre el grupo zonal de Coordinación Municipal y tos comités barriales zonales es garantía de éxito
CRITERIOS DE ÉXITO DEL PRIMED
La selección del primer barrio o zona donde empezar un programa de mejoramiento urbano, es una decisión sumamente sensible, que requiere una preparación adecuada. Si el primer proyecto camina, hay buenas perspectivas para continuar,- si fracasa, la continuación del programa se complica.. La decisión tiene que tratar de equilibrar los siguientes criterios opuestos y hasta contradictorios:
Complejidad frente a simplicidad: Si en un barrio se empieza con problemas m u y complejos, los riesgos de frustrarse son altos. Si por el contrario, se empieza con problemas simples, no se aprende en el inicio lo que se necesita después. Lo mejor es optar por un camino intermedio, empezar en un barrio con problemas típicos para todo el municipio, cuyas soluciones presupuestalmente no dependan demasiado de otras instituciones y no sean tan difíciles que absorban los recursos disponibles por años, y por lo tanto posterguen demasiado la atención de los problemas en los otros barrios.
A p o y o social frente a eficiencia financiera: El mejoramiento integral de barrios se dirige primordialmente a la población de bajos ingresos. Si se empieza en un barrio donde nadie puede pagar el mejoramiento urbano (recuperación o sostenibilídad), se agotarían todos los recursos financieros y no se reservaría nada para los otros barrios. Para la selección hay que tener en cuenta no sólo las necesidades de la población, sino también sus potencialidades, sus recursos propios, los que pueden movilizar en el transcurso del proyecto. Incorporación a la ciudad no sólo significa mejores coberturas, vías de acceso a las casas, oportunidades urbanas, sino también, disposición de pago de servicios públicos, de impuesto predial, de lotes y de escrituras, así c o m o capacidad de trabajar directamente en las obras, mantenerlas y sostener el proceso continuo de mejoramiento.
El proceso de formulación del programa ha permitido identificar los siguientes criterios de éxito: Consenso de las entidades participantes frente a la
pertinencia de desarrollar el programa, y su planificación interdisciplinaria e interinstitucional. La evaluación de la información disponible sobre las zonas de intervención, seleccionando aquellas con mayor información existente. Las acciones previas por parte del Municipio y su reconocimiento por parte de las comunidades. El entrenamiento de las comunidades en la disciplina y la mentalidad del mejoramiento barrial, la formación de líderes en las juntas de acción comunal. La densidad actual de las zonas, que las clasifica c o m o poco vulnerables a la dínamización de invasiones que distorsionen la planificación. Los estudios geotécnicos, que aunque genéricos permiten cierto margen de seguridad de la intervención. La factibilidad de dotación de servicios públicos definitivos en el corto plazo. La disponibilidad de fondos a través de rubros presupuéstales por parte de las entidades municipales. El apoyo con recursos adicionales por parte del fondo de inversión
semilla de la Consejería Presidencial y de otras entidades no previstas inicialmente. La adecuada dimensión dada a los fondos para costear las actividades de Divulgación, Promoción y Capacitación Comunitaria.
En otras experiencias de mejoramiento, la selección se realiza además con matrices que cuantifícan las variables de intervención m á s representativas, ponderadas de acuerdo con los impactos esperados. Sinembargo, una visión de conjunto de la subnormalidad en la ciudad, la clasificación por grupos morfológicos y niveles de subnormalidad, c o m o el planteamiento de criterios de éxito parecen ser m á s adecuados. W n a combinación de ambos sistemas permite una selección m á s rigurosa.
MICROTERRITORIOS DE PLANIFICACIÓN
A través de una actividad intensa de trabajo de campo por objetivo específico, entre la Oficina Zonal
y los Comités Barriales, se identifican los sectores homogéneos de intervención en los cuales las acciones son relativamente estandarizadas. Estos sectores se corresponden con los radios de influencia de las organizaciones vecinales y comunitarias, que identifican la escala de intervención de los proyectos integrales de mejoramiento urbano. W n a visión de conjunto de los mícroterritorios de planificación y de los proyectos integrales de mejoramiento, conforman la propuesta de reordenamiento urbanístico que integra el conjunto de barrios de la zona de intervención. En este sentido, las obras y los proyectos de incidencia zonal, que integran los barrios con los vecinos, poseen una mayor prioridad. Luego siguen las acciones que integran los barrios entre sí, los centros barriales de convivencia y por último los puntos de encuentro de microsectores. Esta estrategia es válida para la ejecución de las obras de mejoramiento barrial, de mejoramiento de las viviendas,
de legalización de los predios, y permite, además, ordenar las actividades de promoción y participación comunitaria, que sigue paralelamente la consolidación física de los asentamientos en barrios.
Cada zona de intervención, de acuerdo con sus características particulares, permite un desarrollo desigual de los objetivos específicos. Por ejemplo, la legalización integral de los predios no se podrá obtener simultáneamente en todos los barrios,- esto depende de los estudios de títulos. Por ello cada zona encontrará un énfasis de ejecución, donde algunas acciones orientan a las demás en la transformación de los barrios. Sinembargo, la construcción de las redes de servicios públicos es una acción bastante rígida en su planificación que antecede casi todas las demás acciones de mejoramiento,- el mejoramiento de las viviendas se comporta con más flexibilidad y se utiliza para inducir efectos sinergéticos en la consolidación urbanística.
AL LLEGAR
"Nos dijeron que un programa del Municipio y de los Alemanes nos lo iban a llevar a los barrios para mejorarlos, salimos diciendo que de eso tan bueno no dan tanto, seguros de que era un programa político o uno de esos que sueñan los grandes, pero que nunca se realiza. Nos vinimos contentos porque bonito sí era, pero no le contamos a la gente para que no se esperanzara y después no se saliera con nada" L.M. Líder comunitario
Así se llegó a La zona C O R , con un equipo conformado por tres sociales, un ingeniero, un tecnólogo en construcciones civiles y un coordinador. La herramienta de trabajo era el conocimiento del documento de factibilidad y las esperanzas de llevarlo a cabo. Se empezó por buscar una oficina bien ubicada. Se encontró un local, "garaje", consistente en una simple pieza con baño (allí lo llaman apartamento),- su estado era m u y precario, sin ventilación, rodeado de humedades,- así se logró experimentar el hacinamiento, el frío y la oscuridad de las casas de los vecinos y de todos aquellos que habitan el sector. En este local diariamente se atendía a la comunidad.
Luego vino el trabajo de contactar a los líderes que estaban ya identificados, que acudían brindando su apoyo y traían a los que aún no se habían acercado a las oficinas. Todos llegaban llenos de inquietudes y peticiones hacia el Programa, en especial hacía el mejoramiento de vivienda que siempre ha sido el aspecto que m á s interés despierta en la comunidad. D e igual manera se estableció el contacto con los diferentes grupos de la zona, incluyendo los de expresión violenta.
La primera meta era la difusión del P R I M E D , para lo cual se recurrió a la estrategia de visitar los barrios, manzana por manzana, para contarles qué era el programa y promocionar cada uno de sus componentes.
A l inicio la comunidad se mostró expectante y cautelosa con respecto al programa. En las reuniones que se realizaban, los asistentes se miraban entre ellos, se sentían murmullos, pero nadie preguntaba. Poco a poco, visitaban la oficina para esclarecer dudas y ratificar lo dicho por los funcionarios. Preguntas como: ¿Cuándo empiezan!, ¿cuánto vale? y ¿qué tengo que hacer?, se repetían incesantemente.
La zona, conformada por los barrios El Piñal, La Primavera, 13 de Noviembre, Isaac Qaviria y los M a n g o s , se ajustaba a la descripción de subnormalidad: carencia de senderos, vías, servicios públicos, equipamiento comunitario, soluciones adecuadas de viviendas y titularidad de los predios.
Se encontró que el territorio asignado estaba estigmatizado por ser un sector de alto riesgo no recuperable, marcado con una gran mancha roja en el mapa municipal, en donde la norma franqueaba los terrenos de la realidad zonal, al ser limitante y no encausadora del desarrollo. Conceptos como el de progreso y desarrollo necesitaban sobrepasar los de población y crecimiento, dentro de la intención de mejorar la calidad de vida de los pobladores que se asentaban en las laderas, donde el estado había tenido algún nivel de intervención.
El trabajo del equipo zonal fue enmarcar todas las políticas de capacitación e intervención física y social hacia la mitigación del riesgo y la educación ambiental, para lograr la desafección de los terrenos y poder conseguir una intervención armónica a la realidad que se vivía, tendiendo a la búsqueda de la normalización de los barrios y permitiendo la integración a la ciudad formal.
"Nuestras necesidades no se acabaron pero si disminuyeron notoriamente, gracias a la intervención de varias instituciones no gubernamentales y gubernamentales como el PRIMED".
"Empezamos trabajando en conjunto pero con muchas dudas, no creíamos, era tener mucho, demasiado, después de no haber tenido nada". "Hoy hay mejores posibilidades en salud y educación (Proyecto de Centro de Salud y Concentración educativa) y contamos con una pequeña biblioteca en la sede de Solidaridad por Colombia".
" Muchos de los líderes nos sentimos parte del PRIMED, nos sentimos un funcionario más de éste. HO Y EL PRIMED SOMOS TODOS!"
Expresiones de los líderes comunitarios Juan Carreño, Rosalba Arroyave y Adriana Benjumea.
La comunidad se apropió del Programa convirtiéndose en parte activa de él
A medida que el tiempo fue pasando, la comunidad se familiarizó m á s con la oficina del P R I M E D , se apropió del programa y empezó a ser parte activa de las ejecuciones. En la actualidad, los pobladores sienten el Programa como propio y defienden los proyectos que se han elaborado de manera concertada.
El PRIMED haciendo camino al andar
METODOLOGIA DE TRABAJO
Para cualquier persona, iniciarse en un nuevo cargo o trabajo es una oportunidad de progreso y superación, m á s aún cuando esa labor es constructiva y proyectíva, en tanto su función no sólo será la de ejecutar, sino también la de crear o proponer metodologías eficaces para una entidad o programa.
La labor en el P R I M E D brinda ambas posibilidades y propicia la combinación en la aplicación de la experiencia profesional adquirida en otras instituciones, y la actitud propositiva de cada persona para presentar modelos de intervención en barrios subnormales.
Esta experiencia ha llevado a múltiples reflexiones y conclusiones, entre ellas, que en materia de trabajo con comunidad no todo está dicho y que el mayor conocimiento lo aportan los pobladores de las zonas.
La academia da muchos elementos conceptuales que son de gran valía para la comprensión e interpretación de los fenómenos sociales, pero dichos elementos se constituyen en simple retórica si no son confrontados en la práctica con el saber popular de los habitantes de los barrios de intervención.
"Don Julián, un líder del Comité de Mejoramiento Barrial, dijo que en nombre de su barrio y de la comunidad que representaba solicitaba una placa polideportiva en El Plan, remate de la vía principal del Barrio Isaac Gaviria. Los técnicos y sociales se dirigieron al lugar, evaluaron su factibilidad, realizaron los diseños y calcularon las cantidades de obra. Cuando estuvo tenninado, se volvió a citar al comité y acudieron más personas del sector, que al unísono manifestaron su inconformidad porque si se hacia la placa en El Plan, los colectivos no volverían a subir por no tener espacio para reversar, y los niños correrían mucho riesgo al transitar o jugar en el sitio. Se les manifestó que el representante de ellos era quien había dado la sugerencia en nombre de todos los vecinos, y muy enojados decidieron en plenária cambiar a don Julián, líder de siempre, ya que para él primaba el interés particular, porque con la construcción de la obra en el sitio donde él tenía una tienda, sus ingresos serían mayores." Ingeniero Zonal
Luego de esta experiencia la comunidad empezó a sentirse fuerte y a mirar el P R I M E D como un espacio para concertar, y c o m o un proyecto para mejorar sus condiciones de vida.
El equipo zonal ha tenido la oportunidad de realizar este enriquecedor trabajo de campo y de estar haciendo "Camino al Andar". Cada uno de los funcionarios ha involucrado su conocimiento, su creatividad y su vocación de servicio a una labor que requiere más atención que una jornada normal de trabajo, porque hay conciencia de la responsabilidad asumida con las personas de menos recursos, con el éxito del programa y con la ética profesional.
La Oficina Zonal ha sido receptiva de las necesidades de los pobladores en materia de vías, viviendas, escrituras, emergencias invernales,-también las personas acuden a ella para expresar sus problemas cotidianos, sus alegrías y sus esperanzas. Esta confianza es producto del trabajo compartido del P R I M E D y los habitantes, durante todo este tiempo de concertaciones y ejecuciones con los Comités por objetivos
específicos, las organizaciones de base y la población en general.
Conscientes de la importancia que reviste para el P R I M E D contar con el concurso de los habitantes de los barrios de intervención, para hacer posible la participación ciudadana, se conformaron cuatro comités: de Mejoramiento de Vivienda, de Mejoramiento Barrial, de Legalización de la Tenencia y de Mitigación del Riesgo,- sus miembros se eligieron en asambleas amplias celebradas en cada uno de los cinco barrios de intervención.
Iniciar el proceso de concertación con los líderes zonales y con los miembros de los comités por objetivos, no fue tarea fácil, debido a la poca experiencia que tenían en este tipo de estrategia. Qeneralmente las obras que ejecutaban los organismos gubernamentales, no habían sido producto de la consulta y el acuerdo con los beneficiarios, por lo que los términos participación y concertación no hs eran m u y familiares.
El PRIMED dentro de su metodología de intervención inició una estrategia de capacitación
Las relaciones de vecindad eran tan frágiles c o m o la estructura de las organizaciones de base, lo que hacía m á s vulnerable a toda la comunidad y se reflejaba en fenómenos de violencia y en manipulación de la opinión electoral. El interés de las personas estaba determinado por el sitio m á s próximo a la vivienda, mientras que el beneficio general no estaba considerado ni siquiera por los líderes de mayor trayectoria. U n o de los obstáculos que debía superar el Programa era entonces, propiciar y posibilitar un cambio en la mentalidad de los
habitantes para ampliar su visión y su compromiso hacia la zona y hacia la ciudad.
El P R I M E D , dentro de su metodología de intervención, contempla la participación y el acuerdo con la comunidad para la materialización de los proyectos en la zona. Por eso inició una estrategia de formación, capacitación y asistencia técnica que involucró a líderes comunitarios, miembros de los comités por objetivos y beneficiarios, para que cada uno lograra el mejor provecho de los talleres y las asesorías, y
participara directamente en la planeación y en la construcción del desarrollo Zonal.
Poco a poco se ganaba terreno en procesos comunitarios, el acercamiento era cada vez más constante, aunque algunos líderes se sintieron afectados pues perdían su vocería,- otros más sagaces aprovecharon el programa para hacerse campaña y conseguir fondos, engañando a la comunidad con historias como:
"Solo los que yo tenga en esta lista se les mejorará la vivienda por el PRIMED, y para estar inscritos deberán pagar $10.000 y ayudar los domingos en la venta de empanadas. Otro día este mismo líder, trajo un político de su misma filiación, quien con mucho orgullo manifestó que gracias a él, se estaban haciendo senderos y mejorando el bam'o. Los pobladores al oír este atropello, reaccionaron echándolo del barrio y gritándole que quien estaba haciendo algo por ellos era el PRIMED."
C u a n d o se iniciaron las inscripciones en la Oficina Zonal para mejoramiento de vivienda, la comunidad reclamó al líder su engaño, y éste perdió la credibilidad y la confianza que siempre le habían depositado.
Así fue la fase inicial del P R I M E D zona C O R , llena de vivencias y aprendizajes por parte de todos los actores de esta experiencia, que permitió en el camino orientar los procesos y las directrices del estudio de
factíbilidad, y en conjunto pensar en una propuesta para planificar la intervención, lo que se denominó Plan de Intervención Zonal PIZ, en el cual la planificación concertada fue el eje fundamental para dar las directrices del desarrollo zonal, desde lo urbanístico hasta lo social.
Para la realización del PIZ, se tuvieron en cuenta los aportes de la comunidad en los procesos de interlocución con los comités
zonales por objetivos, donde se concertaron y recogieron expectativas, inquietudes, sueños e ideas que desde años atrás se tenían respecto al desarrollo de la zona, todo aquello que los llevaría a salir de la subnormalídad.
Desde sus inicios, el PIZ se concibió c o m o un instrumento que marca el desarrollo, no desde las carencias, sino desde un enfoque urbano. Para esto se establecieron parámetros de
conceptualization y se implemento una metodología que permitiera formular un proceso de intervención, enmarcado en mícrosectores y en proyectos que priorizan obras, buscando siempre, a través de hilos conductores, enlazarlos para lograr unidades espacíales.
Los criterios metodológicos de intervención de la Zona C O R , están orientados a dar un ordenamiento en su crecimiento, en el que el manejo de los tejidos institucional, recreativo y residencial, estén en total coherencia con la búsqueda del "Centro Barrial", llegando así a lograr por parte de la ciudad formal la adopción de una zona que tiene estructura propia.
A nivel metodológico, el diagnóstico inicial permite marcar las directrices para abordar el trabajo zonal desde lo técnico y social. Este abordaje arroja una serie de lineamientos generales que llevaron a hacer cruces de variables, al desagregar la información recolectada. Se aportaron una serie de rasgos que posee la zona en los diferentes componentes, los cuales se
agruparon en núcleos con características físico-sociales y espacíales definidas, denominados mícrosectores, lo que permitió planear una intervención en escala para lograr lo urbano.
La propuesta de ordenamiento urbano en la Zona está basada en tres conceptos fundamentales:
Vinculación de los diferentes sectores a través de una red de comunicación vial que horizontalizará la concepción espacial de la zona, y la vinculará m á s fácilmente con el equipamiento comunitario existente y propuesto. Así se busca que cada barrio, cada sector, tenga posibilidades reales de relacionarse entre sí, y que sus moradores puedan acceder con mayor facilidad a espacios para el encuentro, núcleos institucionales y suministros. D e esta manera, los ejes viales se convertirán en polos de desarrollo, alrededor de los cuales se dará una intervención en escala de los componentes del Programa, de acuerdo con el énfasis que se quiera dar.
Dotación y adecuación de espacios públicos para lograr en los diferentes sectores un sistema de puntos de encuentro, vinculados a través de una red vial que presenta continuidad. Esto permitirá que lo comercial, lo industrial, lo barrial, lo cotidiano de la vida, sea m á s posible en un medio que está pensado para tal fin.
Mitigación del riesgo, que engloba en términos generales la intervención del Programa. Se ha concebido c o m o la búsqueda de la calidad de vida mediante procesos de mitigación y del análisis de los factores de carácter urbano, para ubicar aquellos que desequilibran el desarrollo en la zona y lograr una planificación de la intervención acorde con este análisis.
Para llegar a la concepción de un mícrosector se tuvieron en cuenta la jerarquía vial y las posibilidades y necesidades de comunicación que existe en los barrios y sectores, con los diferentes sitios de encuentro, núcleos institucionales y equipamiento público en general.
Las vías se jerarquizaron teniendo en cuenta la importancia que tenían para los pobladores desde todos los ámbitos: comunicacional usos de suelo, desarrollo social, estado de la construcción y perspectivas de desarrollo.
Para identificar y definir los microsectores en la zona C O R , se tuvieron en cuenta los matices y lo urbano, la homogeneidad en todo su contexto y los énfasis que desde los componentes P R I M E D presentaba cada microsector en particular.
Bajo estos parámetros se establecieron proyectos específicos para armonizar y priorizar las obras y las acciones que condujeran al desarrollo zonal. Entre esos proyectos se encuentran obras de infraestructura que son la punta de lanza para orientar el trabajo del programa y para que la comunidad, ahora capacitada, sea gestora de futuros desarrollos.
ÉNFASIS ZONAL DE INTERVENCIÓN
A l estudiar la zona desde los
objetivos específicos del
P R I M E D , se decidió que el énfasis de trabajo zonal sería la legalización, ya que la mayoría de terrenos eran propiedad del Municipio y el objetivo tendría un mejor desenvolvimiento y serviría de guía para el proceso en las otras zonas.
La tenencia de la tierra se presentaba en tres formas: urbanizaciones piratas en el barrio El Piñal y La Primavera, invasiones en el barrio 13 de Noviembre e Isaac Qaviria y ventas por escritura Pública en el barrio Los M a n g o s .
Los terrenos objeto de invasión, eran de propiedad de La Corporación de Vivienda y Desarrollo Social C O R V I D E (Instituto descentralizado del Municipio de Medellín). Por este motivo se comenzó el proceso de legalización tomando como base inicial el barrio 13 de Noviembre, el cual, aunque con zonas de alto riesgo no recuperable decretadas por Planeación Metropolitana, era el más consolidado de los terrenos de invasión y tenía una mayor intervención de los entes municipales en cuanto a obras de mejoramiento barrial y mitigación
del riesgo,- esto daba m á s garantía al proceso que se llevaría a cabo.
Es así como los funcionarios del componente, en compañía de los líderes tradicionales, comenzaron la promoción y divulgación del objetivo, y se encontraron con m u c h o escepticismo por parte de los pobladores, quienes expresaban frases como;
"Eso es que nos van a quitar los terrenos", "mucho cuidado que lo que nos están pidiendo es para podemos desalojar".
Pero con el contacto permanente con los líderes, se fue logrando aceptación y la comunidad comenzó a responder en forma positiva frente a la legalización.
En esta tarea de legalización se involucraron entes gubernamentales c o m o Planeación Metropolitana y Catastro Municipal. Se elaboró la escritura de reloteo para ser protocolizada y registrada, dando así comienzo a los trámites individuales de los primeros 285 predios.
Los líderes del comité se repartieron el trabajo por áreas específicas dentro de los barrios por legalizar, y se les capacitó para que ejercieran un acompañamiento en la recopilación individual de los documentos requeridos para obtener las escrituras. El proceso comenzó a principios del año 93. Las primeras escrituras se entregaron a finales del m i s m o año, en un acto especial al cual asistieron altas personalidades del Municipio y la Nación, c o m o el señor Alcalde, la Primera D a m a de la República, la Consejera Presidencial para la ciudad de Medellín, entre otros.
Paralelamente al proceso anterior, se inició la prediacíón del barrio Isaac Qaviria, aceptado por Planeación Metropolitana. Q u e d ó un sector sujeto a un replanteamiento de zona de alto riesgo por parte de la oficina de asentamientos subnormales de dicha entidad. La legalización de otros 201 predios se inició a finales del año 93 y las primeras escrituras se entregaron a mediados del año 95.
En el barrio La Primavera, de propiedad de "La comunidad de
Desde que se inició la legalización
en la gente ha aumentado
el arraigo por su barrio,
ya que el sentido
de pertenencia es mayor
cuando existe un patrimonio
familiar
Los H e r m a n o s Cristianos de Lasalle ", se inició la negociación para la adquisición de los terrenos en el año 94 y concluyó a mediados del año 95,- la prediacíón se realizó a principios de este año, para darle paso a la legalización de 314 predios.
En la actualidad la comunidad acepta y espera con ansias legalizar sus predios. Hasta el m o m e n t o se ha logrado que m á s del 50 % de los propietarios hayan entregado la documentación requerida. A d e m á s , se está trabajando con un comité de carácter zonal, donde la m i s m a comunidad eligió sus representantes en asambleas que se realizaron en los diferentes barrios que conforman la zona de intervención.
Otro factor importante de apoyo al objetivo y al programa en general, ha sido el consultorio jurídico implementado desde principios del año 94. Asistido por practicantes de las diferentes universidades, a él acude la comunidad para resolver asuntos jurídicos con respecto a la legalización y dirimir los conflictos presentados.
En el barrio El Pinal se intenta un proceso de enajenación voluntaria con sus propietarios. U n a vez se adquieran los terrenos, se dará paso a la escrituración individual de los 470 predios correspondientes a la meta zonal.
Desde que se inició la legalización hasta hoy, en la gente ha aumentado el arraigo por su barrio, ya que el sentido de pertenencia es mayor cuando existe un patrimonio familiar. M u c h o s ya hacen planes para mejorar sus viviendas, bien sea por su cuenta, por medio de créditos o subsidios otorgados por el Estado,- para mejorar su entorno con el trabajo comunitario y para tener espacios públicos, vías y senderos terminados, puesto que ya son parte de la ciudad formal en su calidad de propietarios.
"Tener esta escritura es ser de verdad el dueño de mi lote, de mi casa y de mi barrio, saber que si me muero mi familia no se queda en la calle y hay algo que les puedo dejar que es legal y además en la Alpujarra saben que existo, me llegan impuestos y soy finalmente un ciudadano".
Jaime Toro, beneficiario de legalización.
LA INTERINSTITUCIONALIDAD
En la comunidad existían algunas organizaciones, entre ellas el Comité Interinstitucional de Atención a la Familia C I A F , el cual funcionaba como estamento coordinador de las O N Q s , O Ç y las organizaciones comunitarias que ínteractuaban en la zona. El C I A F acogió al P R I M E D y se inició un proceso de concertación y optímízacíón de acciones que permitía, además de un trabajo coherente y sin replicar acciones con otras entidades, darle al programa como instancia Municipal, un rol protagónico, mostrándolo como un actor dentro de la dinámica de trabajo y desarrollo zonal.
A d e m á s de las organizaciones con asiento en la zona, la Oficina Zonal ha contado con el apoyo incondicional de las entidades públicas, que aportan su trabajo con un énfasis especial, al considerar que la labor del P R I M E D tiene sentido por ser un programa real para mejorar la calidad de vida de los habitantes.
HACIA U N MEDIO AMBIENTE ZONAL M A S SOSTENIBLE
Para lograr un medio ambiente zonal sostenible en el tiempo y en el espacio, se plantearon los cuatro componentes básicos dentro del programa, tomados de los objetivos específicos, así: Mejoramiento Barrial, Mejoramiento de Vivienda, Legalización de la Tenencia de la Tierra y Mitigación del Riesgo. Este último componente conceptúa lo referente a vulnerabilidad, amenaza y riesgo enmarcado dentro de la problemática zonal, aspectos que se deben principalmente a los fenómenos naturales y al mal manejo que el hombre ha hecho de su entorno.
Este componente de Mitigación del Riesgo había estado inmerso e implícito en los de Mejoramiento Barrial y de Vivienda, los cuales tenían una relación sistémica ya que ningún componente P R I M E D es aislado,- por el contrario, todos se correlacionan para buscar el objetivo último: mejorar la calidad de vida.
Construcción de vias de acceso como estrategia de mejoramiento barrial
Gracias a un diagnóstico de vulnerabilidad y riesgo, a los constantes casos de emergencia por deslizamiento y al poco compromiso de la comunidad frente al manejo del medio ambiente, se vio la necesidad de reforzar y darle cuerpo al Comité de Mitigación, éste se convirtió en el motor que impulsa todas las acciones encaminadas a lograr en los habitantes el cambio de mentalidad y de actitud personal frente a todos y cada uno de los problemas que aquejan a sus pobladores.
La participación de la comunidad en el diagnóstico, ejecución y evaluación de las tareas dirigidas a la solución de las m á s inmediatas necesidades, que conllevan las condiciones de vulnerabilidad del sector, ha generado una acción multiplicadora y un aprendizaje colectivo.
Claro testimonio de la acción del Comité de Mitigación es la actitud de cambio de los habitantes frente a la manera de mirar los riesgos y las amenazas en la zona. Y a no es sólo el peligro que corren sus hijos
frente al flujo vehicular en las calles, a factores de violencia y demás, sino también al riesgo natural devenido de los deslizamientos, mal manejo de aguas que ocasionan la inestabilidad de los terrenos, focos de contaminación, causados por la inadecuada recolección de basuras, etc.
Antes, frente a riesgos de deslizamientos, los pobladores expresaban: "Por encima de Dios no hay nadie, si va haber un deslizamiento es porque Dios quiere".
En la actualidad, las expresiones son: "Si ocurre un deslizamiento es por el mal manejo que le hemos dado a la montaña, porias aguas que se filtran y por el descuido de nosotros. Lo bueno es que ya sabemos cómo evitarlos".
Esta visión aperturista e integral de su entorno físico, por parte de los habitantes de la zona, puede considerarse c o m o uno de los mayores logros en la parte educativa del programa.
En el estudio de potencialidad para mejoramiento de vivienda que aparece en el documento de factibilídad, se había determinado un total de 892 viviendas distribuidas así: para El Piñal 149, Los M a n g o s 149, La Primavera 149 ,13 de Noviembre 178 e Isaac Qaviria 267, con una ejecución hasta la fecha de 331 mejoramientos en el Piñal y 85 en El Barrio Isaac Qaviria.
El Mejoramiento de Vivienda tuvo una ruta de intervención. Se inició por el barrio El Piñal, cuyo asentamiento era complejo por las características de localizacíón, manejo de aguas lluvias, lo laberíntico de algunos de sus tramos y el número significativo de viviendas con problemas de agrietamientos pues, a pesar de ser un barrio con más de 35 años de conformación, aún se encontraban muchas viviendas construidas con material de desecho.
A raíz de las dificultades y los inconvenientes presentados luego de esta primera fase de mejoramientos, se realizó un estudio pormenorizado del trabajo zonal frente a la integralidad de los componentes. Se analizaron todas las acciones
por realizar y cómo se podría lograr una planeación a escala e integradora que respondiera a criterios urbanísticos. Así se determinó como estrategia, cambiar el concepto inicial de barrer la zona de abajo hacia arriba, para plantear, mediante la intervención escalonada, el cerramiento de la zona desde la parte superior,- se tuvieron como criterios las invasiones que se daban en espera de la llegada del Programa. Esta estrategia permitió clarificar el sentido de la intervención, al otorgar índices para un mejor manejo de los procesos sociales y dar mayor agilidad en cuanto a diseños y manejo del proceso de autoconstrucción.
C o m o todos los componentes, Mejoramiento de Vivienda conformó el comité con representantes de la comunidad, quienes han hecho un trabajo de acompañamiento a los funcionarios y ayudado en el estudio de postulados con visitas casa por casa, las cuales permitieron emitir criterios claves para el proceso.
La interinstitucionalidad en Mejoramiento de Vivienda tiene como base la coordinación con las O N C / s viviendistas, que se
encargan de guiar y asesorar técnicamente a los habitantes a los que se les otorga el subsidio. Para lograr una verdadera coordinación se establecieron pautas técnicas y sociales. Las primeras se determinan desde un documento que enfatiza el manejo estructural y espacial de la construcción, bajo la asesoría y acompañamiento del arquitecto zonal del componente. El aspecto social consiste en un ordenamiento por módulos de viviendas, que se organizan para realizar la autoconstrucción de manera comunitaria.
Para el Programa ha sido fundamental el apoyo de las entidades ejecutoras de los mejoramientos, tanto privadas como no gubernamentales ( O N Q s ) . Estas deben asumirá largo plazo un papel protagóníco en el desarrollo de programas de viviendas en zonas de ladera, como resultado de la transmisión de la metodología implementada en el P R I M E D .
Hacer posible la realización de los mejoramientos de vivienda en relación con una propuesta de intervención zonal, y la presencia del Estado mediante la Ley de Vivienda con el subsidio del I N W R B E , implica para la
comunidad integrarse a la ciudad formal y le permite asumir a largo plazo, un mayor compromiso frente a los distintos espacios democráticos (Juntas Administradoras Locales, Juntas de Acción C o m u n a l , Concejo Municipal Juvenil, etc.) Así se le posibilita salidas a los problemas de su entorno y se le hace partícipe en la elaboración de los planes de desarrollo.
Para la mayoría de los beneficiarios de Mejoramiento de Vivienda, acceder al programa les permitió renovar su vida. Marina Qraciano, habitante del Barrio Isaac Qaviria, dice:
"Ahora utilizo la trapeadora, mi piso ya no es tierra, me gusta arreglar la casa y mantenerla limpia. A la niña ya no le pego tanto como antes. Pienso ahora más que nunca trabajar para ponerla más bonita y terminar lo que me falta de la casa, y lo mejor, salgo al centro de la ciudad y ya no quedo con la preocupación de llegar y no encontrar nada, porque ahora tengo llaves de la casa. Hasta me enamoré más de mi esposo, porque fue un esfuerzo de los dos, y aprendí a trabajar y a querer más a mi comunidad, pues desde el trabajo con el comité, me tocó estar informada de lo que hacía falta y eso me enseñó mucho".
Para el equipo Técnico-Social, la integralidad se convirtió cada vez m á s en un reto que rebasa las profesiones y las trasciende en las entidades ejecutoras. En éstas es fundamental establecer una metodología y algunos elementos de coordinación, que permitan la compatibilidad de los diferentes actores del programa en todas las etapas que cruzan el componente en el antes, durante y después, definiendo obligaciones, deberes, sanciones y controles.
Es de anotar que el P R I M E D a su vez asesora y capacita tanto a las entidades ejecutoras c o m o a las familias. En consecuencia, es responsable de proponer y someter a concertación nuevas y/o mejores formas de interrelación de los agentes que intervienen en el proceso, aspiración de interés c o m ú n para las familias, las entidades ejecutoras y la red interinstitucional que confluye en el componente.
"Trabajar con el PRIMED ha sido más que un reto profesional, una
demostración a la comunidad, a la ciudad, al mundo de que sí se
puede. Quelaspalabrasconcertación, trabajo conjunto, planeación
participativa, son posibles de llevara la práctica cuando se cuenta
con un equipo de trabajo involucrado en su quehacer, con una
comunidad abierta y dispuesta al cambio y con la voluntad política
de los gobiernos. "
Equipo zona C O R
Relata la comunidad que: "El señor Martín Yepes dirigió la llegada de las primeras 15 familias. La policía las desalojó, pero las cosas no quedaron así. Estas mismas se encargaron de hacer más promoción y en una forma como explosiva, en el término de dos a tres semanas, esto estaba lleno de familias... "
Los nuevos pobladores se vieron enfrentados a difíciles condiciones de rechazo por parte de los barrios vecinos. Eran constantes los desalojos policivos, los cortes de energía, la lucha por el agua y las difíciles condiciones del terreno que aumentaban aún m á s con el manejo inadecuado del suelo. La consolidación rápida de las viviendas aumentaba, aún a costa del deterioro progresivo de los terrenos. "Nos fuimos uniendo y buscamos las redes de acueducto de EE.PP.MM., rompimos el tubo madre y empezamos a llevar agua a nuestro barrio, que antes se llamaba La Invasión".
La falta de asistencia técnica y de control sobre los sistemas constructivos y, además, la falta de solidaridad y organización comunitaria, contribuyeron al desorden urbanístico que hoy se observa, como también a generar riesgos de deslizamientos.
Durante el proceso de conformación espontánea de
estos barrios, surgen líderes que buscan apoyo en la Administración Municipal para solucionar los problemas generados por la carencia de redes de servicios públicos y vías de acceso. Esta situación es aprovechada por los políticos, especialmente en épocas electorales, para hacer promesas que regularmente son incumplidas.
A la llegada del Programa P R I M E D a la zona se encontró una comunidad apática, con un alto grado de incredulidad hacia el Estado y con múltiples necesidades por satisfacer, como la falta de vías y senderos, de servicios públicos definitivos, de áreas recreativas, de salud y de educación, con problemas de deslizamientos y con la carencia de una vivienda digna, a la cual se le sumaba la ilegalidad en la tenencia de la tierra.
También se encontró una organización comunitaria débil, con un liderazgo ejercido por uno o dos líderes y con poco poder de convocatoria. La participación de algunos de estos líderes en la elaboración del proyecto
P R I M E D , favoreció la entrada del Programa a la zona y el que la comunidad poco a poco creyera en él.
La ubicación de la Oficina Zonal fué sugerida por los líderes en el Barrio 20 de Julio, sitio m u y reconocido por toda la comunidad, ya que allí funcionó Visión Mundial. La oficina zonal P R I M E D - C O C se convirtió en un medio de acercamiento entre el Estado y la comunidad.
Inicialmente los funcionarios se dedicaron a las actividades de divulgación y promoción del Programa, al tiempo que realizaban el reconocimiento y diagnóstico de la zona. Posteriormente trabajaron por parejas de profesionales del área social y técnica para cada uno de los objetivos.
A principios de 1993, el desconocimiento y la incredulidad en el Programa eran grandes. N o obstante, se inició el montaje de la primera postulación para los mejoramientos de vivienda, la cual pretendía asegurar recursos del I N U R B E
para las zonas P R I M E D . Pero la rapidez con la que se inició este proceso produjo efectos negativos, por la falta de planificación y por el desconocimiento acerca de los procedimientos para la asignación de subsidios. Sin embargo, la permanente difusión y acercamiento con líderes y pobladores permitió neutralizar esta situación.
La demora para iniciar las ejecuciones, tanto de los mejoramientos de vivienda c o m o de las demás obras por realizar, produjo gran descontento de líderes y de la comunidad en general,- era m u y c o m ú n escuchar frases c o m o :
"El PRIMED es un Programa más de la Administración, es solo promesas".
Se realizaron asambleas comunitarias para informar acerca del Programa en general, y para aclarar el por qué de la demora en la inversión física. Se explicó que el primer período era una fase de planificación, en la cual la participación de la comunidad y de sus organizaciones era fundamental, y se insistió, además, en la necesidad del nombramiento de representantes para los diferentes Comités por Objetivos: Mitigación del Riesgo, Mejoramiento Barrial, Mejoramiento de Vivienda y Legalización.
Dichos Comités fueron conformados con el fin de lograr una participación democrática durante la ejecución del programa, a la vez que se cualificaron los líderes existentes y se promovieron nuevos líderes que continuarán gestionando el desarrollo de la zona.
Las asambleas comunitarias se realizan para informar acerca del Programa
A mediados de 1993 se comenzó a plantear una estrategia de intervención que partió de considerar la zona como una microcuenca, asumiendo el agua c o m o el elemento ordenador del territorio. Se trataba entonces de trabajar integralmente el mejoramiento de vivienda, el mejoramiento barrial y la mitigación del riesgo, dando prioridad a las acciones de arriba hacia abajo, para conducir las aguas de una manera adecuada y evitar así el deterioro de los terrenos.
La propuesta contemplaba cuatro unidades principales de trabajo: A g u a (Mitigación del Riesgo), Mejoramiento Barrial, Mejoramiento de Vivienda y Legalización, y para cada una de estas unidades se plantearon cuatro áreas de trabajo, así:
1. Estudios, diagnósticos y conceptos.
2. Educación y Participación Comunitaria.
3. Qestión y Coordinación Interinstitucional.
4. Proyectos Comunitarios e Institucionales resultado del trabajo.
Se establecieron actividades para cada una de las unidades en sus respectivas áreas, y se asignaron responsables con sus correspondientes apoyos.
Por fin, en Octubre de 1993, fueron adjudicados los subsidios para la primera etapa de Mejoramiento de Vivienda y se inició la ejecución. En esta etapa se mejoraron 217 viviendas, trabajo que fué realizado por las O N Q ' S de Vivienda. C o n esta ejecución se logró motivar a la comunidad, la cual comenzó a ejercer una mayor demanda del Programa.
Hacia finales del año se inició un plan de capacitación, el cual fue duramente criticado por los líderes tradicionales,- aún no se iniciaban las obras de mejoramiento barrial y pensaban que el presupuesto de capacitación debería invertirse en obras físicas.
El invierno c o m o fenómeno natural es uno de los principales causantes de deslizamientos en la zona C O C . En 1993 fueron reportados 54 casos considerados c o m o verdaderas emergencias. Los barrios Independencia I, Independencia II y Nuevos
Con el tratamiento de Taludes se trata de evitarla erosión
Conquistadores fueron los más afectados.
A l visitar las familias damnificadas, y ante las propuestas hechas por el equipo para realizar soluciones conjuntas, se observó la falta de solidaridad y colaboración entre los vecinos:
" No estoy en alto riesgo, mi problema se soluciona si mi vecina coloca canoas...."
" No estoy interesado pues las viviendas que hay que mejorar son las de arriba...."
Entre Diciembre de 1993 y Enero de 1994 se iniciaron las primeras obras de Mitigación del Riesgo, las cuales respondían a necesidades puntuales producto de la pasada emergencia invernal.
C o n las dificultades presentadas durante la ejecución de estas obras, el equipo zonal empezó a replantear su composición: la necesidad de un Ingeniero Civil, más que la presencia de un Ingeniero Sanitario, y la ampliación del grupo de vivienda con un profesional del área social y un arquitecto de apoyo.
El proceso de legalización de la zona se inició con la negociación de losierrenos por parte del Municipio de Medellín, terrenos en los cuales se encuentran ubicados los barrios Independencias I, II, III y Nuevos Conquistadores. La situación legal del barrio El Salado era diferente ya que allí existen propietarios de grandes terrenos que fueron subdivididos y vendidos varias veces sin la debida legalización, hecho que ameritaba una estrategia diferente para su escrituración.
Iniciando el año de 1993 quedaron constituidos los comités de Mejoramiento de Vivienda, Mejoramiento Barrial y Legalización, con funciones y reglamentos establecidos para cada uno de ellos. A medida que algunos de sus representantes se retiraban eran remplazados por otros, elegidos por los directivos de las Juntas de Acción C o m u n a l o que se ofrecían voluntariamente a participar. Posteriormente fueron convalidados en asambleas comunitarias.
A comienzos de 1994 se continuaron efectuando reuniones del Comité de vivienda, con el fin de aclarar inquietudes en torno al proceso de mejoramiento y dar a conocer el listado de personas elegibles para la segunda etapa de postulación.
El Comité de Mejoramiento Barrial se reactivó a partir de marzo de 1994 y realizó diferentes acciones, entre las cuales se destacan: recorridos para la identificación de obras, elaboración de material informativo, priorizacíón de proyectos, evaluación y difusión del programa.
Durante los meses de Abril y M a y o de ese año se comenzó a promover, entre las Organizaciones Comunitarias de la zona, la conformación del Comité Operativo Zonal. La primera reunión se realizó el 2ó de M a y o y en ella se aclaró lo referido al Eje de Intervención Social y se concretó fecha para su conformación.
A l mes siguiente se inició la constitución de dicho comité y la definición de sus funciones. Se recomendó nombrar dos representantes por cada Organización Comunitaria, quienes coincidieron con las manifestaciones de inconformidad con el Programa de algunos líderes tradicionales, lo que obligó a postergar la constitución del comité.
C o n la entrega del documento del Eje de Intervención Social, formulado por el Qrupo Central de Promoción Social, se modificó el procedimiento para la conformación del Comité Operativo Zonal, hecho que fue interpretado por los líderes tradicionales c o m o un mecanismo para excluirlos. Posteriormente,
fueron convocadas asambleas amplias para el nombramiento de los representantes que faltaban en cada comité, dando la posibilidad a los líderes tradicionales de ser parte de ellos. Por último, en reunión de todos los comités, se nombraron los representantes al Comité Operativo Zonal.
El proceso de conformación y fortalecimiento de los comités ha sufrido períodos críticos, en parte por la desmotivación y el retiro de algunos de sus integrantes como por campañas en contra del Programa, asesoradas por grupos políticos de la ciudad y por las prácticas clientelistas que prevalecen en algunas entidades. A medida que los nuevos líderes de los diferentes comités se iban apropiando de su papel y eran reconocidos en la comunidad, aumentaba el desconcierto y la inconformidad entre los líderes tradicionales, pues se sentían desplazados. Fué necesario realizar un trabajo con ellos para lograr que aceptaran a los representantes de los comités y que trabajaran unidos.
C o n la ejecución de las primeras obras, siguiendo la estrategia de
I.INDEPENDENCIAS I £. INDEPENDENCIAS II 3-INDEPENDENCIAS III 4.NUEVOS CONQUISTADORES 5. ÉL àfcADO"
intervención de arriba hacia abajo y teniendo en cuenta E L A Q U A c o m o el elemento ordenador, se observó que no era posible lograr la integralidad de los componentes. La causa era que las partes altas de las laderas carecen de redes de acueducto y alcantarillado y poseen sectores de alto riesgo, lo que impedía adelantar las obras de mejoramiento barrial y los mejoramientos de vivienda. Ante esta situación, el equipo Zonal se
cuestionó la forma de intervención y comenzó a generar una nueva estrategia para abordar el trabajo. Dicha estrategia se denomina hoy Plan de Intervención Zonal: PIZ.
Para lograr la integralidad de los componentes, aprovechando el conocimiento adquirido de la zona se definieron los Microsectores, pequeñas unidades territoriales que por sus características particulares se
mejoran a escala de manera integral. El análisis de estas unidades permitió identificar algunas con mayor grado de desarrollo, que se denominaron NÚCLEOS BARRIALES. De allí parte la consolidación natural de los barrios, a la cual se propone dar continuidad de forma radiocéntrica a corto, mediano y largo plazo.
Esta forma de intervención nos ha permitido dar mayor coherencia a
las actividades de los componentes, tener un horizonte m á s claro, motivar a las organizaciones comunitarias para la identificación, priorización, gestión y ejecución de proyectos futuros en la zona. H o y puede observarse, tanto a líderes tradicionales c o m o a líderes nuevos, identificando, formulando, contratando y ejecutando conjuntamente proyectos para el Fondo de Promoción Social.
Así como cada barrio tiene un núcleo de desarrollo, se identificó un núcleo a escala zonal que concentrará equipamientos y servicios para toda la población del sector, como la Biblioteca y el Liceo Zonal, obras que beneficiarán no solo la población de la zona P R I M E D sino también a los barrios vecinos.
C o n el fin de estabilizar los taludes entre las viviendas y ganar espacio público que permitiera la comunicación horizontal, la comunidad construyó un tramo de viaducto para unir la carrera 1 0 8 A con la carrera 110 (antes de 1993). El sistema aporticado de los
viaductos ha resultado el m á s apropiado para la construcción en las laderas, ya que las excavaciones son mínimas. En la parte alta de Independencia I el P R I M E D comenzó a replicar esta experiencia de forma m á s tecnificada, con la intención de darle continuidad y conformar así lo que se denomina "Eje de Desarrollo Horizontal ".
Y a se realizó la evaluación de la primera etapa de los Mejoramientos de Vivienda.
Dicha evaluación llevó a entender que para un programa de tal magnitud se requiere mayor planeación, diseño de instrumentos de seguimiento y evaluación, y la realización de un proceso social previo. Permitió, además, observar cómo a través de este proceso las O N Q s fortalecen su capacidad operativa y administrativa
La continuidad de los viaductos en forma más tecnificada
posibilita el reordenamiento urbano
Fue difícil hacer entender a los pobladores que el subsidio no alcanzaba para resolver todas las carencias de mejoramientos de sus viviendas. La mayoría de ellas requerían obras de estabilización donde era necesario invertir la mayor parte del subsidio. H o y las familias han tomado conciencia de que el aporte del Estado es un factor de estímulo para continuar el progresivo desarrollo de su vivienda.
"Me siento muy contenta porque hoy mi vivienda es de material, lo que pasa es que quería mucho mi ranchito, pues fueron 10 años de trabajo".
"Es un sueño hecho realidad".
"Nos sentimos felices con el mejoramiento, pues esto era un rancho y hoy es de material, aunque nos quedó faltando presupuesto para terminarla".
"Eramos 11 personas en una habitación y quedábamos muy estrechos".
Para el Montaje de la segunda postulación ya se contaba con el Manua l de Pautas Técnicas y Sociales, elaborado por funcionarios de las tres zonas, y se convocó a otras entidades a trabajar en la C O C .
C o n el inicio del proceso de legalización se percibía en la comunidad una gran expectativa y preocupación,- los pobladores pensaban que iban a perder sus viviendas y que la legalización era un pretexto para cobrar más impuestos.
El 14 de julio de I994 se entregaron las primeras escrituras, en un acto simbólico en el Núcleo Zonal.
A esa fecha no se contaba con una cartografía actualizada, por lo cual se realizó la contratación para la prediacíón de la zona, herramienta fundamental para los cuatro componentes del Programa.
C o n la construcción de obras c o m o las vías de acceso al sector del Tejar y el barrio Independencia III, el Liceo Zonal, la Biblioteca, el tratamiento de taludes y los tramos de senderos y viaductos en Independencias, se comenzó a recuperar la credibilidad en el Programa que se había debilitado por la demora en las ejecuciones.
"El barrio se ve más bonito, más organizado, tiene más ingredientes...".
Se vinculó la empresa privada al Programa a través de la "tutoría", figura que se institucionalizó en el P R I M E D y se materializó en la zona C O C a través de la firma C O N D I S E Ñ O S . A . , de gran trayectoria en la ciudad. Coíncidencialmente su propietario era un antiguo poblador del barrio 20 de Julio, hecho éste que lo motivó aún más para colaborar con el equipo y lograr una mejor visión planificadora del desarrollo zonal. Çracias a esta firma se contó con el apoyo técnico m á s avanzado de la ciudad, en lo que respecta a sistematización de la cartografía, lo que permitió la realización del primer plano matriz digitado predio a predio de la zona C O C .
Con la construcción de obras como el Liceo Zonal entre otras
se recupera la credibilidad en el programa
Cada uno de los comités fue especializando sus funciones y respondió m u y bien a la identificación y veeduría de proyectos, concertación, información y evaluación de avances del Programa, concíentízación de pobladores sobre implicaciones del proceso de legalización, elaboración de listas de elegibles para el Programa de Mejoramiento de Vivienda, promoción de eventos y campañas, participación en el proceso de capacitación y apoyo a las diferentes organizaciones comunitarias de la zona en la ejecución de algunos proyectos.
D e unos eventos puntuales de capacitación se pasó a un proceso continuo a través de entidades contratadas para tal fin. Estas entidades desarrollaron su acción alrededor de la atención y prevención de desastres, la escuela comunitaria para la participación, y el desarrollo y la comunicación.
Este proceso se adelantó normalmente hasta el m o m e n t o en el que los grupos armados empezaron a oponerse, porque no aceptaban algunos temas que allí se trataban c o m o la convivencia, los derechos
humanos , la participación, entre otros, lo que obligó a suspender las actividades por espacio de dos meses.
La comunidad se sintió presionada,- por un lado temía perder la inversión estatal y por otro temía las represalias de los grupos armados. En los líderes se observó una actitud ambivalente, porque tampoco querían perder el apoyo del Estado y porque temían enfrentar a estos grupos de expresión violenta.
Para la búsqueda de alternativas de solución a este conflicto, se realizaron reuniones con el Comité Operativo Zonal, con las O N C / s de Vivienda y Capacitación, y con el Asesor de Paz y Convivencia para Medellín. Finalmente se realizaron algunos contactos con los grupos armados, lo que permitió darle continuidad al proceso de capacitación.
En noviembre de 1994 se atendieron 35 deslizamientos ocasionados por la ola invernal. Algunas de las familias deberán ser reubicadas. Estas emergencias han sido atendidas por el equipo zonal y reportadas al Comité Metropolitano de Emergencias, con los informes sociales, técnicos y recomendaciones respectivas.
Se nota que ha habido una reducción en el número de emergencias, en relación con la ola invernal del año inmediatamente anterior. En gran parte esto se ha debido a las obras de estabilización ejecutadas por el P R I M E D . H o y se puede observar una comunidad m á s motivada para trabajar con sus vecinos en la
prevención del riesgo, una comunidad que ha mostrado bastante interés en la participación de los eventos de capacitación sobre prevención de emergencias y el mejoramiento ambiental.
C o n el cambio de la Administración Municipal en Enero de 1995, se inició un periodo de receso del Programa debido a la falta de inversión en obras civiles, la demora en la legalización y la suspensión de las postulaciones por el IN U R B E mientras se reglamentaba la nueva ley, lo que produjo desmotivación en los líderes, pobladores y hasta en los funcionarios.
En el primer semestre de 1995 se terminó la segunda etapa de mejoramientos, durante la cual se observó una mejor calidad constructiva en las viviendas mejoradas, que sumadas con la primera ejecución dan un total de 794.
"El mejoramiento fué algo muy bueno, pues no tenía esperanza de tener una casa como la que tengo ahora".
"Cambió en todo a la familia, hubo más unión, por la cuestión del material que no fue una persona, sino que toda la familia estuvo unida a ayudar, los mismos vecinos".
"En mi casa en el piso de abajo habitábamos cinco personas, solamente con la división de la cocina. Entonces ya hubo un cambio, se hicieron habitaciones para el matrimonio y los hijos. Así dan más ganas de dormir, ahora nos acostamos a las 8.00 P.M...".
La recolección de la información para el montaje de la tercera postulación está pautada por el Plan de Intervención Zonal, siguiendo un proceso ordenado: preseleccíón casa a casa por parte del Qrupo de Vivienda Zonal, convalidación del Comité de Vivienda, verificación por parte de Planeación Metropolitana y elaboración del listado final que será entregado a las entidades ejecutoras.
Para mediados de 1995 se estableció el cargo de Arquitecto Planificador, funcionario que tiene como responsabilidad el seguimiento del PIZ y velar por la integralidad de los componentes y el cumplimiento de metas. Se completó el equipo zonal con dos arquitectos, un funcionario del área social y un geólogo.
Los Comités por Objetivos y otros líderes fueron capacitados en contratación y elaboración de proyectos, lo que posibilitó a estas organizaciones presentar y contratar cinco proyectos al Fondo de Inversión Semilla, FIS, de los cuales cuatro están terminados y uno se encuentra en su etapa final. C o n la ejecución de estos primeros proyectos las organizaciones demostraron calidad y buen manejo de los recursos.
Igualmente, para el Fondo de Promoción Social F .P .S . ( K F W ) , se presentaron tres proyectos que fueron aprobados y están en proceso de contratación y ejecución. Se tienen además diez proyectos en proceso de elaboración y formulación.
Para la Oficina Zonal P R I M E D ha sido una tarea constante tratar de vincular entidades públicas y privadas al Programa, con el fin de evitar la realización de actividades puntuales y la multiplicidad de funciones. A mediados del primer semestre se conformó el Comité Interinstitucional que ya se está reuniendo periódicamente.
H o y se observa una nueva dinámica en el Programa con las gestiones adelantadas por el Equipo Zonal, las Organizaciones Comunitarias y la Oficina Central, para la agilización de contratos y la movilización de recursos requeridos por las obras que se tienen proyectadas. También se tiene una comunidad m á s motivada para iniciar la ejecución de pequeñas obras por convites y los proyectos del Fondo de Promoción Social, unos líderes activos y apropiados de su papel y con alto grado de conciencia y responsabilidad frente al desarrollo zonal.
Para este período del Programa se ha logrado que las próximas postulaciones al subsidio coincidan con lo propuesto en el Plan de Intervención Zonal, al igual que lo planificado en los demás componentes, dándose así la integralidad de éstos en aquellos microsectores priorizados.
La Oficina Zonal sigue siendo un lugar de referencia para pobladores y organizaciones. Allí el equipo de profesionales brinda una asesoría, acompañamiento y
orientación permanente a las solicitudes de nuevas construcciones, compra de lotes, trámites legales y administrativos, y de información necesaria sobre avance del Programa, gestión institucional e inversión municipal en la zona.
PROCESO HISTÓRICO Características Generales
La zona noroccidental P R I M E D corresponde a la Zona Administrativa N o . 2 , C o m u n a ó del municipio de Medellín. Comprende los barrios Picachíto, Picacho, Progreso, El Mirador y el Triunfo. Limita por el sur con la quebrada la Minita, por el norte con la quebrada la Madera, límite entre los municipios de Medellín y Bello,- por el oriente con la carrera 83 (Barrio 12 de octubre), y por el occidente con la base del cerro el Picacho y las cotas del límite urbano.
El cerro Picacho es símbolo y emblema de identidad de la zona noroccidental de Medellín,- toda su área, hasta donde hoy es la carrera 72, fue conocida durante las primeras tres o cuatro décadas de este siglo con el nombre de Pedregal. Los terrenos pertenecieron en un principio a familias de particulares que vendieron a entidades constructoras, algunas de las cuales aún conservan propiedades sobre el cerro. Entidades como el Instituto de Crédito Territorial - ICT -hoy I N U R B E - construyeron los barrios Doce de Octubre parte 1 y parte 2. Luego se le dio al espacio comprendido entre estos barrios y el cerro el nombre de Picacho. Allí crecieron barrios por invasiones producto de las migraciones del campo a la ciudad y por la multiplicidad de violencias dentro de la ciudad misma, presentadas durante los últimos quince años. El proceso de ocupación se realizó por la acción de urbanizadores piratas, la parcelación de baldíos y por la acción de líderes comunitarios.
Cabe anotar que durante la conformación de estos barrios se presentaron dinámicas diferentes en cuanto a la intervención del Estado y la participación de la comunidad. Picacho y Progreso son barrios conformados en su mayoría por lotes definidos y asignados a los beneficiarios del ICT. En Picachito el proceso de ocupación se desarrolló por la acción de urbanizadores "piratas". El Triunfo fue poblado por invasores, y mediante la gestión de los líderes allí asentados obtuvieron asesoría por parte de la División de Rehabilitación de la Secretaría de Desarrollo Comunitario, con lo cual se logró que su configuración no
fuera m u y desordenada. El Mirador del Doce fue conformado por invasiones sin ninguna asesoría por parte del Estado para su consolidación.
En general, el proceso de ocupación en la zona prácticamente ya terminó y sólo se presentan esporádicamente algunas nuevas invasiones, en su mayoría por encima de las cotas máximas definidas por Planeación Metropolitana.
La población de estos cinco barrios asciende a 24.000 habitantes que conforman aproximadamente 5.033 familias, las cuales habitan en cerca de 4.200 viviendas. D e ellas, aproximadamente 2.900 (58%) son poseedoras ilegales, es decir, no tienen título de propiedad. Son varias las causas de este fenómeno,- se destacan las siguientes: las familias llegaron como invasoras, por lo tanto no poseen ningún documento de propiedad,- los urbanizadores piratas asignaron lotes y no entregaron escrituras,- los beneficiarios del ICT no han cancelado la deuda, por lo tanto el predio está aún hipotecado a esta entidad.
Para la época en que se produjo el proceso de ocupación, el sector no contaba con servicios públicos,- los habitantes se abastecían de agua de los nacimientos y quebradas que atravesaban la zona y posteriormente, de mangueras que conectaron a los tubos madre que distribuían el acueducto de los barrios Doce de Octubre parte 1 y 2. El servicio, por no ser generalizado, debía ser pagado a los dueños de las mangueras. Los que no podían pagar acudían a lavaderos y baños comunitarios al lado de quebradas, como es el caso de la quebrada la Pencal sobre la cual se construyeron varios de éstos, o el pozo construido en la carrera 86 A con la calle 103 B, entre otros. Igualmente, la ausencia de redes de alcantarillado producía malos olores y problemas de salubridad entre la población c o m o las infecciones respiratorias agudas -I R A - y las enfermedades diarreicas agudas - E D A - ,
Para completar esta somera radiografía de la zona, conviene registrar los siguientes datos: existe un alto índice de desempleo y quienes se ocupan lo hacen en el sector informal, lo que da c o m o resultado la percepción de unos
bajos ingresos para la economía familiar. Es frecuente que las mujeres sean cabezas de familia, y debido a esta condición, algunas se dedican a realizar actividades que desde sus propíos hogares les reporten beneficios económicos (tiendas intrahogar, manualidades y confecciones a terceros). El grado de escolaridad predominante en la población adulta es quinto de primaria,- para la población joven e infantil existen relativas facilidades de acceder a la educación formal ya que en la zona se cuenta con adecuados establecimientos educativos.
La zona es considerada c o m o de alto riesgo geológico recuperable. El crecimiento descontrolado y carente de planeacíón de los asentamientos humanos , la falta de técnicas constructivas, el mal uso del suelo y la carencia generalizada de servicios públicos, prioritariamente de acueducto y alcantarillado, son entre otras, las causas del riesgo geológico.
El desprendimiento de bloques de rocas del ceno son el principal factor de riesgo para los pobladores de la zona.
Existen otros fenómenos que, aunque no son provocados directamente por la m a n o del hombre, sí son influidos por él, como son los desprendimientos de bloques de rocas del cerro el Picacho debido a banqueos inapropiados. Igualmente, en épocas de verano es recurrente el problema de los incendios forestales en este sitio, lo cual hace que la vegetación sea incipiente, impide la creación de barreras naturales y contribuye con fenómenos erosivos que desestabilizan las rocas, de por sí ya altamente meteorizadas -en proceso de fracturamiento y descomposición-. Esta situación, además, contribuye con cambios bruscos de temperatura, factor que es determinante en el fisuramiento y agrietamiento de rocas. El riesgo por caída de bloques de roca crea un cuello o zona de alto riesgo en la base del cerro donde se asientan las últimas viviendas. Esta franja, según Planeación Metropolitana en su plano de aptitud geológica de la zona, mide cien metros de ancho y bordea el cerro por base.
El hombre con hollín en el rostro cuida de la llanta que arde debajo
de la gran roca que yace contra la ladera, e intenta quebrarla para ganar un metro de espacio que sirva como habitación. Explicarle a este hombre que con esa acción lo único que va a conseguir es desestabilizar la ladera y provocar una tragedia, es labor titánica. D e nada valen estas explicaciones cuando de conseguir una guarida se trata... Aquí se pelea por una roca y un metro de tierra.
Las condiciones estructurales de las viviendas de estos barrios son m u y heterogéneas,- se encuentran viviendas fabricadas con materiales de desecho (paredes de madera y techos en zinc y otros elementos). La situación se presenta principalmente en algunos sectores del Barrio El Triunfo, en el Mirador del Doce y en la parte alta del Picachíto. Dichas viviendas cuentan comúnmente con un sólo espacio para habitación y tienen piso en tierra. Se encuentran también viviendas consolidadas en un óO°/o aproximadamente, la mayoría en obra negra. Algunas de estas viviendas tienen incluso dos plantas con destinación unifamiliar y en menos casos multifamiliar. Se presenta un alto
grado de hacinamiento, existe un promedio de seis personas por familia y hay casos en los que hasta once personas habitan en un sólo cuarto.
A l anterior cuadro de características vale agregar un elemento que se torna básico en la acción del P R I M E D en la zona noroccidental: el alto índice de violencia protagonizado por varios grupos armados que persiguen diferentes fines. Se
asientan milicias en el sector de El Triunfo, que cubren en territorio a este barrio y las partes altas de El Progreso y Mirador del Doce,- en el Picachito cubren el territorio del barrio. El radio de acción de Coosercom -la Cooperativa de los reinsertados-, cubre las partes bajas de los barrios Progreso y Mirador del Doce y la totalidad del barrio Picacho. Las bandas de delincuencia c o m ú n se localizan en la terminal de buses de Transportes Medellín, con influencia en el barrio París -Municipio de Bello- y en el territorio el refugio conocido c o m o el "Brasil".
Los años de 1993 y 1994 fueron bien duros para el Programa. Se bailaba en la punta del cuchillo, había que moverse en un equilibrio peligroso. La Oficina Zonal, ubicada en el sector de Santa Teresa (calle 104E con carrera 85), estaba entre dos fuegos. Se recuerda bien aquel m a y o del 94 cuando una balacera cruzada entre las Milicias de El Triunfo y la Banda de la Terminal de buses 254, obligó a los funcionarios a buscar abrigo y escudo debajo de los escritorios. La Central recomendaba salir de la zona no m á s tarde de las cinco
de la tarde para evitar molestias. La situación se tornó tan complicada que muchos de los funcionarios tuvieron que pedir ayuda psicológica para tratar de contrarrestar la paranoia.
El vacío de autoridad estatal en la zona, producto de un bajo nivel de legitimidad del Estado, dan c o m o resultado manifestaciones de violencia indiscriminada y de intolerancia cívica. C o n su acción, el P R I M E D ha buscado en el Picacho proyectar de una manera u otra "la cara amable del Estado", que ha posibilitado en el actual m o m e n t o procesos de pacificación y resolución de conflictos armados por la vía civil.
...el acto de valor civil más significativo en el presente año en la ciudad de Medellín lo protagonizaron los pobladores organizados del Picacho al decidir enfrentar pacíficamente los diversos grupos armados que impedían poner en funcionamiento el colegio construido en el sector del Progreso. Al hacerlo, además se abrieron los senderos que conducirán a materializar el proyecto de "Fronteras de convivencia" en los límites de Medellín y Bello..."
JUAN GUILLERMO SEPÚLVEDA, Asesor de Paz y Convivencia Municipio de Medellín.
Ese acto es la muestra de la capacidad de decisión sobre sus propios asuntos, de incidencia en los grupos violentos, de apropiación de los espacios comunitarios y de acción ciudadana m á s trascendental en la zona. Es un hecho que desató la negociación con siete bandas de delincuentes comunes, cerca de 350 jóvenes en disposición de desarmarse incluso desde su corazón,- que desactivó el mayor conflicto latente, por acción de bandas, milicias y cuerpos de seguridad estatal en Medellín,-que posibilitó abrigar esperanzas de convivencia, de solución pacífica de las diferencias, de armonía ciudadana con y desde el poblador m i s m o , armado o desarmado.
La verdad es que este éxito y el alto impacto en la planificación y la gestión de la intervención en los barrios subnormales de la ciudad de Medellín, y m á s precisamente en la zona noroccidetal no ha sido nada fácil para el P R I M E D . Para saborear este triunfo parcial (la ejecución va en un 45%), los funcionarios de la Oficina Zonal han tenido que revestirse no sólo de coraje, sino a veces de cierto espíritu temerario.
El jefe del equipo topográfico varias veces llegaba a la oficina zonal presuroso y pálido... "tuve que venirme de tal calle porque se armó un chumbimbeo ni el más verraco" Los recorridos de campo de los funcionarios tenían que ser interrumpidos intempestivamente debido a los espontáneos y
difícilmente avisados enfrentamientos armados entre diferentes grupos... "Doctor, venga entre a mi casa, tómese un chocolatico caliente mientras se enfría el ambiente".
P R I M E D decidió enfrentar la realidad de la zona noroccidental sobre el terreno. Todo estaba preparado: los barrios por intervenir en la zona estaban plenamente identificados y se poseía un inventario exacto de las obras por realizar en cada uno de los componentes. Corría enero de 1993. Los siete profesionales que llegaron a estos barrios iban preparados con una metodología novedosa,- se trataba de ponerla en práctica pero previamente había que convalidarla con la comunidad.
La puesta en marcha del Liceo Zonal dio inicio a un nuevo proceso de convivencia y solución de conflictos entre la población
Sabían que el elemento clave era la comunidad, tenían m u y claro que si no lograban involucrarlos a participar del "cuento" estaban perdidos. ¿ C ó m o hacer estol ¿ C ó m o empezar?
A p e n a s bajaban del autobús, casi siempre en la " Y " corazón de la zona, comenzaban a sentir el sudor, el susto y la zozobra. Sólo los mantenía en pié el compromiso y la certeza de que iniciaban un trabajo que tendría que impactar, y sobre todo, que eran portadores de la esperanza tanto tiempo negada a esta comunidad, una esperanza que se traducía en un embrión de vivienda digna, unos senderos m á s amables y menos escabrosos, unas vías vehiculares modestas por donde pudiera entrar el taxi con el enfermo,- recuperar y dotar de espacios públicos a la zona, construir filtros y muros de contención para mitigar el latente peligro de deslizamientos,-igualmente, una esperanza que traducía y cristalizaba el sueño de los pobladores de estos barrios de sentirse verdaderos y legítimos dueños de su propiedad a través de la escrituración y legalización de la tenencia de la tierra.
celebraban, los funcionarios se repetían incesantemente que todas las acciones físicas que emprendieran de nada servirían si no se lograba el objetivo máx imo que el Programa se proponía: la promoción de la persona inserta en la comunidad y por ende, el fortalecimiento y creación de organización comunitaria en procura de crear un tejido social fuerte que se proyectara con ímpetu a la ciudad formal.
Rápidamente se llevó a la práctica la directriz diseñada por el grupo de profesionales que desde el nivel central concibieron y escribieron en el libro de factibilidad: contactar a los líderes tradicionales. Se trataba de contarles y explicarles el "rollo". Había que concertar con ellos no sólo las obras que se irían a desarrollar, sino de tener comunión en la metodología y manera de llevarlas a la práctica. Así, por intermedio de los líderes naturales y tradicionales, se logró tomar contacto directo con la comunidad de base. Se concertaron asambleas amplias en cada uno de los cinco barrios de intervención y se les explicó todo lo referente al Programa.
D e estos primeros contactos con líderes y pobladores, se infirieron conclusiones un poco desalentadoras: grupo de pobladores apáticos, incrédulos, con bajos niveles de organización y la poca existente, sin visión, ni horizonte, inmersas en grandes conflictos personales c o m o también de orden social generadores de violencia. Sin embargo, con este proceso de divulgación y promoción del Programa, se logró detectar nuevos animadores comunitarios y se fue perfilando lo que se llamó un "nuevo tipo de líder comunitario", que m á s adelante jugaría un papel clave en la etapa de ejecución y en la conformación de los comités barriales y zonales por objetivos específicos. Este nuevo líder, en contraposición al líder tradicional, rechazaría los métodos politiqueros, autoritarios y de favores e influencias personales, fincaría su acción en la transparencia, la participación y la planificación con su comunidad.
Pero en cada esquina, en cada almuerzo callejero que
Tal vez, quien mejor describe la forma c o m o la comunidad percibió la llegada del P R I M E D a la zona sea William Rúa -el 'mocho ' Rúa c o m o se le conoce en el vecindario-: "
... al comienzo se nos parecieron a los políticos de siempre. Nosotros creímos que eran de los mismos que venían al barrio antes de cada elección y como siempre, pensamos en sacarles provecho. Siempre lo hacemos con todos, los de todos los partidos, sin importar los colores, así nos enseñaron. Cuando pasaron los meses fuimos entendiendo que no se trataba de políticos, ni de elecciones. Vinieron señores de otros países y se nos parecía que lo que decían que iban a hacer sí lo cumplirían. Nadie hablaba de votos. Esperamos hasta que hubiera elecciones y no dijeron nada. Empezamos a creer, aunque siempre nos parecia extraño que de eso tan bueno nos dieran tanto ..."
PLAN DE INTERVENCIÓN ZONAL
Para junio de 1993, el estudio de factibilidad se había divulgado entre los actores sociales de las zonas, y estaban suscritos los convenios. Se inició la conformación de los Comités Barriales y Zonal por objetivos específicos, estrategia previa al Comité Operativo Zonal: espacio de interlocución comunitaria e institucional con representación y cobertura de todo el territorio intervenido. H o y se tienen 18 comités barriales y 4 zonales.
A la par, se aplicaron las estrategias de capacitación, formación y asistencia técnica social, de comunicación alternativa, de educación ambiental para la prevención y atención de emergencias, de medición de impacto social, sistematización y el Fondo de Promoción Social, que posibilitarán una adecuada intervención del Programa en Noroccidente. El balance de los logros alcanzados se manifestó en la respuesta emitida por los integrantes de los Comités barriales y zonales por objetivos
Con la llegada del subsidio, postulados se ejecutaron y volvió a ganar confianza en
específicos,- durante la jornada de evaluación efectuada en Julio de 1993, a la pregunta de qué era lo m á s importante, lo m á s valioso que habían recibido del Programa, ellos respondieron
"... la capacitación, la formación y la asesoría porque las calles, los parques, las obras de protección como nuestras casas, algún día entre todos los hacemos. Pero la capacitación que hemos recibido para organizamos, para participar, para decidir, para colaborar y coordinamos, no esperábamos recibirla de nadie . . ."
El horno estaba en el voltaje que se necesitaba, de lo que se trataba en ese m o m e n t o era de iniciar la ejecución del Programa. Así pues, en julio de 1993, se inició el proceso de postulación ante el I N U R B E de las comunidades El Picachito y Progreso para acceder al subsidio de vivienda. Debido a la inexperiencia en este campo, tanto del P R I M E D c o m o de las entidades ejecutoras, el proceso de ejecución -120 mejoramíentos-sólo terminó en julio del 94. Los atrasos en el cronograma para la asignación y financiación de los dineros del subsidio para los mejoramientos de vivienda, se percibieron en parte de la comunidad como una actitud de engaño del P R I M E D hacia ella.
Los funcionarios trataron de mantener la calma en la comunidad, pero ésta ya no aguantaba m á s las goteras y el pantano en sus viviendas. ¿ C ó m o explicar que era un asunto normal en programas donde la coordinación interinstitucional es tan difícil? Finalmente los subsidios llegaron, los mejoramientos postulados se ejecutaron y la comunidad volvió a ganar confianza hacia el P R I M E D .
Paralelamente, en el segundo semestre del 93, se estaban pavimentando las vías 102 y 1 0 2 A en el barrio El Progreso. En febrero del 94 se terminó la construcción del muro en gaviones en el barrio Picacho. En agosto del m i s m o año se terminó la remodelación del Centro de Salud del Picacho y en diciembre del 94 se concluyó la construcción del Liceo Progresar en Santa Teresa y la Huerta Escolar en el Picachito a través del Fondo de Inversión Semilla. En el primer semestre de 1995 se ejecutaron 356 mejoramientos de viviendas, se entregaron pavimentadas las vías 102B, 103 y 104 C C y se terminó la construcción del
Preescolar Santa Teresa y el Sendero -Teatro al Aire Libre en el barrio el Triunfo-, éste último a través del Fondo de Inversión Semilla -FIS-.
Pero no todo ha sido color de rosa, bien podrían enumerarse algunos sinsabores por los cuales se han tenido que pasar,- por ejemplo, el camino tortuoso de la ejecución de las vías Picachito: en abril de 1994 los diseños se encontraban debidamente realizados, entre julio-agosto se presentaron a licitación dichas obras y entre septiembre y octubre se realizó todo lo concerniente a la contratación. En la comunidad las expectativas y la alegría crecían porque veían que pronto.se resolvería un problema tan acucioso. Los trabajos comenzaron en noviembre, y para abril de 1995 sólo se había realizado el 15% de las obras,- por incumplimiento e incapacidad del contratista los trabajos se paralizaron. El malestar se generalizó y la comunidad montó en cólera y trató de presionar a los funcionarios P R I M E D para que los trabajos continuaran.
Fue necesario explicar y volver a explicar los procedimientos que legalmente deben llevarse a cabo en este tipo de situaciones, pero a la comunidad poco le importó la legalidad y los conductos regulares. Afortunadamente la gente tomó conciencia de lo sucedido y se hizo al lado del P R I M E D . H o y dichas vías se encuentran en plena ejecución.
En total, hasta m a y o de 1995 se invirtieron 3.600 millones de pesos que incluyen, además de las anteriores obras, 160 metros lineales de senderos, 1.865 de redes de acueducto y 2.000 de redes de alcantarillado, 92 metros lineales de muros de contención y 147 metros lineales de filtros,-igualmente se realizó el levantamiento de estudios de suelos de 3.8 ha. y la recuperación geotécnica de 1.2 Ha.
La escrituración de la tenencia de la tierra arrancó con problemas administrativos de las entidades que debían realizar tal acción, los trámites engorrosos desesperaron a la gente, el funcionario no sabía mantener la motivación en alto. Sin embargo, hoy se cuenta con
la predíación de todos los barrios excepto el Mirador,- estudio de títulos individuales en Progreso, Picacho y Picachito, y recepción del 80% de la documentación en el barrio el Triunfo.
"... Mostrar una forma diferente del quehacer del Estado; una atención especializada a barrios subnormales que le puede demostrar al resto de la ciudad que si es posible lograr una rehabilitación integral, que la planificación, la focalización y la atención priorízada e integral de las demandas ciudadanas es un hecho posible, no sólo deseable o utópico; una contribución a la convivencia pacífica y al fortalecimiento de los barrios, son en suma el sentido que tiene para el desarrollo de la ciudad un programa como Primed, el cual demuestra cómo la rehabilitación integral urbana sólo se amerita en la medida que la comunidad y el Estado, interactuén en un ejercicio con reglas de juego definidas, dentro de un proceso democrático que evoluciona día a día..."
(Conclusiones del seminario Funcionarios Primed Zona Noc, Junio 22 de 1995).
Hasta diciembre de 1994 se trabajó en la zona bajo un enfoque general, sin un claro sentido de intervención, con acciones dispersas, sin énfasis sectorial ni microsectorial. Entre los meses de septiembre y diciembre del 94, todo el Equipo Zonal (para ese momento ya lo conformaban doce profesionales entre técnicos y sociales) se sentó a evaluar la manera como estaba interveniendo y a reflexionar sobre cómo hacerlo mejor. Este proceso, rico en trabajo interdisciplinario, dio como resultado el P L A N D E I N T E R V E N C I Ó N Z O N A L a tres años: 1995-1997.
El plan fue concertado y convalidado con los pobladores a través de sus diversas formas organizativas de base y comités, y con las entidades gubernamentales y no gubernamentales que actúan en el sector con obras por $5.095 millones, que contemplan la construcción de 2.450 metros lineales de vías, 3.410 de senderos, 3.500 de redes de acueducto y alcantarillado, la ejecución de 15 proyectos a través del Fondo de Promoción Social, y el mejoraramiento de 2 centros deportivos y 15
recreativos, para un total de 14.000 metros cuadrados. A d e m á s , el mejoramiento de 1.385 viviendas y la reubicación de 129, la legalización de los 5 barrios de intervención, la entrega de 2.962 escrituras, y la recuperación geotécnica de 5 H a , el total del territorio intervenido. La inversión total, en consecuencia, ascenderá a $8.706 millones, entre enero de 1993 y diciembre de 1997.
El Plan de Intervención Zona Noroccidental-Primed (P.I.Z.), significa darle un manejo integral a la intervención, fundamentada básicamente en restablecer el tejido social y físico de los cinco barrios: Picacho, Pícachito, Mirador del 12, El Triunfo y Progreso.
El plan de intervención zonal es un instrumento de planificación urbano donde se dibuja la ruta a
seguir por componente en cada sector, definiendo tiempo, costos y financiamiento a tres años (1995-1997) y respetando el sentido de intervención.
El primer paso en la elaboración del P I Z - N O C , consistió en el análisis de las características del equipamiento comunitario y de la infraestructura vial existente,- se trató de determinar c ó m o interactuaban y qué cobertura
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tenían respecto a los barrios y a la zona,- seguidamente, se jerarquizaron al nivel barrial o zonal, según el caso.
Teniendo en cuenta los criterios físico-espaciales y socioeconómicos propíos de la zona, se optó por subdividiria en sectores y núcleos de desarrollo. Los criterios en mención, entre otros, obedecen a lecturas efectuadas de corte urbano, geológico, vial, tipologías de viviendas, formas de ocupación, disponibilidad de servicios y tejido organizativo comunitario. Analizados frente a la realidad de la zona, dichos criterios determinan la sectorización y la identificación de núcleos de desarrollo, donde es potencialmente deseable orientar el desarrollo integral urbano, desde la vivienda m i s m a hasta el entorno.
La sectorización del territorio condujo a manejar cada sector c o m o proyecto, puesto que cada uno tiene diferentes características c o m o ya se mencionaba. Así pues, se determinaron las obras que se realizarían por sector, priorizando la intervención de acuerdo con una lógica operativa:
El sentido de intervención lo estableció el sector el Mirador del Doce, por ser el barrio m e n o s consolidado, con mayor carencia de servicios públicos, con m e n o s organización comunitaria y con mayor afectación por parte de Planeación Metropolitana. Entonces, se identificó que el sentido de intervención en la zona N O C , debía partir de los extremos hasta llegar al centro. Se partió de lo m á s consolidado a lo m e n o s consolidado, contando con la autorización de Planeación.
El barrio el Mirador del Doce apenas está consolidado en un veinte por cieiito (20%), es decir, allí prácticamente todo está por hacerse: desde la organización comunitaria hasta su tejido urbano vial y peatonal, y los servicios públicos. En este sector la mitigación del riesgo geológico por caída de rocas del Cerro el Picacho, será la primer tarea antes de cualquier intervención de tipo urbano. En la actualidad se adelanta un diagnóstico bajo la asesoría de la firma Integral,- se trata de inventariar las obras que se requieren para mitigar el riesgo geológico del Cerro y la zona en general. El anterior estudio dará las pautas a seguir en lo que
respecta al tratamiento urbano del sector el Mirador. Es de anotar también la existencia de tres planteamientos de tejido vial y peatonal, los cuales están supeditados a las recomendaciones que arrojen los estudios de suelos que están en proceso.
Se puede concluir diciendo que la intervención integral de estos Barrios, consiste en mitigar el riesgo geológico, y en fortalecer los núcleos de desarrollo sectoriales y zonales, para cubrir necesidades de espacios públicos, espacios recreativos, educación y salud. Igualmente, incluye la interconexión de los núcleos de desarrollo, a través de la malla urbana y la infraestructura de servicios públicos, para permitir la integración a la ciudad formal.
El Plan de Intervención Zonal ha servido igualmente c o m o instrumento dinamizador de la realización del Plan de Desarrollo Participativo Zonal a corto, mediano y largo plazo en la parte alta de la C o m u n a 6, sector Picacho, liderado por la Corporación Picacho con Futuro, la Junta Administradora Local N o . 6 y el Comité Interinstitucional Noroccidental.
La intervención integral de estos barrios fortalece los núcleos de desarrollo sectoriales y zonales, para cubrir necesidades de espacios públicos y recreativos.
C o n esto se ha mostrado la credibilidad y el respeto ganado por el Municipio,- pero, en suma, los aspectos que vale la pena destacar de la experiencia P R I M E D en la zona Noroccídental de Medellín son la participación de la población en las diversas etapas de la ejecución del Programa y el cumplimiento de las metas previstas.
En fin, quienes han participado en el Programa sienten hoy que han valido la pena los esfuerzos hechos para remontar todas las dificultades que se presentaron. Sienten que han crecido personal
y profesíonalmente y su premio es escuchar palabras como las siguientes:
"...el barrio consideramos que es como de nosotros, que las personas que lo habitamos somos de la misma comunidad y no solamente los de mi cuadra, porque yo distingo mucha gente porque el trabajo comunitario le da a uno muchas posibilidades de tener más amistades ... nos une a líderes nuevos que antes decían que eso era para quienes tenían tiempo ... la gente ayuda mucho y se ha concientizado del progreso del barrio..."
Elvia Palacio Jiménez y Rosminta Montoya, integrantes del Comité de Legalización, Zona Noc.
"... Yo guardé mis esperanzas hasta el final. Tengo que decir que no sé cómo expresar la felicidad que siento y que sienten mis hijos que luchan conmigo, porque nosotros somos solos y luchamos incansablemente, trabajando hasta tarde de la noche entrando material. Una vez nos hicieron una entrevista de la ONG y el niño lloraba y decía que él no sabía cómo expresar, el saber que no se iba a mojar más, ni tener de pronto las preocupaciones y la intranquilidad por la inseguridad de la casa, que ya podemos salir a pasear: son muchas cosas. Yo pienso que todo programa se debe planificar, se debe llevar un orden, sino las cosas no le quedan a uno bien hechas y tengo la perspectiva de que el PRIMED lo anda haciendo muy bien..."
Carmen González, beneficiaría del programa mejoramiento de vivienda en Noroccidente.
En Medellín, en la zona Noroccidental-Primed, los pobladores de los barrios el Picachito, Picacho, Mirador del Doce, Progreso y Triunfo, organizados y unidos al Qobíerno local, con el respaldo de la Nación y la cooperación internacional, están construyendo su casa, su barrio y su comuna. Están construyendo su sueño... festejan con alegría su incorporación a la ciudad .'Demuestran que la alegría en el Noroccidente de Medellín, sobrevive!
INTRODUCCIÓN
En los capítulos anteriores se ha hecho un recorrido por la geografía colombiana, en particular de Medellín, hasta llegar a los barrios subnormales de esta ciudad y sus características básicas. Así mi smo , se presentaron los antecedentes del P R I M E D , se describió el proceso evolutivo de la ocupación del suelo y la planeacíón urbana en la localidad. Posteriormente se reunieron los elementos que permiten presentar la metodología P R I M E D con sus procesos, componentes, principios, articulaciones, y finalidades. Esto se ha ratificado a partir de la práctica con testimonios de pobladores y profesionales de cada una de las zonas de intervención del Programa.
Es preciso detenerse ahora en los que se consideran los resultados de mayor trascendencia del programa, c o m o son el fortalecimiento institucional y la puesta en marcha de procesos que restituyen relaciones de credibilidad y legitimidad en la interacción comunidad-estado. En este capítulo se resaltarán los efectos que se desprenden de los
componentes específicos y se terminará puntualizando los elementos que hacen el Programa sostenible y replicable. Se ha relatado ya en los capítulos anteriores cómo en los quince barrios que atiende el Programa se constata un acelerado proceso constructivo y un alto grado de satisfacción de la comunidad, a raíz de las obras ejecutadas,
iniciadas y proyectadas en mejoramiento barrial, mejoramiento de vivienda, mitigación del riesgo geológico y legalización de la tenencia de la tierra. En las zonas de intervención P R I M E D se evidencian mejores condiciones de calidad de vida y una fuerte activación de energías comunitarias e institucionales.
En las zonas de intervención PRIMED se evidencian mejores condiciones de calidad de vida y una fuerte activación de energias comunitarias e institucionales
LA GESTION INTERINSTITUCIONAL C O M O PROCESO
El P R I M E D se ha caracterizado por lograr una alta ejecución de acciones simultáneas, en corto plazo. Ello ha propiciado la participación efectiva de la comunidad y de sus organizaciones cívicas. Sin embargo, lo m á s importante es que esto es posible por la labor paciente y compleja de articular y armonizar un gran número de actores m u y diversos, que intervienen de manera sincronizada en la ejecución del Programa. Sin duda, el principal resultado del P R I M E D consiste en lograr la coordinación interinstitucional, para hacer realidad el propósito de mejorar la calidad de vida de los habitantes de los barrios subnormales e incorporarlos a la ciudad formal.
En efecto, uno de los elementos estratégicos que contiene la creación de la unidad P R I M E D , es que ésta, desde su creación, recibe en cada año de ejecución el compromiso presupuestal y técnico de las diversas entidades participantes.
La Consejería Presidencial para Medellín y su Area Metropolitana logró, en un principio, la participación financiera del Çobierno A l e m á n , y la disposición de apoyo y celeridad de diversas entidades de orden municipal y nacional las cuales, de manera articulada, deben lograr los objetivos señalados.
En el ámbito internacional, participan el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ( P N W D ) y el Çobierno A l e m á n a través del Banco Kreditanstalt für Wiederaufbau ( K F W ) , los cuales aportan, respectivamente, asesoría técnica y recursos para inversiones.
En el nivel nacional intervienen la Red de Solidaridad Social y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, c o m o representantes nacionales para la canalización de los recursos externos,- el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Wrbana ( I N U R B E ) , organización descentralizada a través de la cual se otorgan los subsidios para el mejoramiento de la vivienda, y el Servicio Nacional de
Aprendizaje ( S E N A ) , que financia actividades de capacitación de beneficiarios para el mejoramiento de sus viviendas.
A nivel local, el municipio actúa a través de las Secretarías de Obras Públicas, Hacienda, Desarrollo Comunitario, Planeación Metropolitana y algunos de sus organismos descentralizados, tales como: Empresas Públicas de Medellín y la Corporación de Vivienda y Desarrollo Social ( C O R V I D E ) , los cuales aportan recursos humanos , técnicos y presupuéstales para cumplir con los compromisos adquiridos. Adicionalmente participan en la ejecución del programa, las organizaciones vecinales en cada zona de intervención, organismos no gubernamentales O N Q ' s y los diversos contratistas que concurren a los procesos de licitación.
Es necesario resaltar que la Alcaldía de Medellín ha hecho suyo el proyecto P R I M E D , lo cual ha implicado que todas las entidades dependientes del municipio, en atención a sus funciones regulares, formalicen e incrementen su participación para
el desarrollo del programa. Este elemento ha tenido un impacto positivo en la estructura institucional, por cuanto refuerza la presencia coordinada de las acciones municipales en cada una de las zonas en donde se aplican los proyectos P R I M E D .
El principal resultado consiste en lograr
la coordinación interinstitucional
para hacer realidad el propósito
de mejorar la calidad de vida
de los habitantes de los barrios
subnormales e incorporarlos a la
ciudad formal
La unidad P R I M E D cumple la función de coordinar la participación de las diversas entidades municipales, y luego la formaliza en las reuniones periódicas que sostiene la Alcaldía con todas ellas. Así se logra un adecuado nivel de
compromiso en cada una de las etapas de ejecución para el cumplimiento de los objetivos del programa.
El P R I M E D es una instancia de coordinación y canalización de recursos hacia las zonas de intervención, pero no cuenta con presupuesto propio para ejecutar directamente. En este sentido se suscriben convenios con los distintos actores, donde éstos se comprometen a priorizar entre sus planes los proyectos P R I M E D . El programa ha logrado aprendizajes importantes en torno a la canalización de recursos, lo que se constituye en una experiencia positiva por transferir a la Alcaldía.
Para efectos de percibir los recursos que provienen del K F W , el Banco de la República posee una cuenta corriente en la cual se depositan los fondos de anticipo y/o reembolso de gastos efectuados, debidamente justificados. Los recursos se reciben en m o n e d a extranjera y son convertidos a pesos colombianos. El Ministerio de Hacienda solícita los recursos y activa su disposición financiera en
la Red de Solidaridad Social, que efectúa el giro total de los recursos percibidos a la Corporación de Vivienda y Desarrollo Social ( C O R V I D E ) , la unidad ejecutora formal del P R I M E D en representación del municipio de Medellín.
Respecto a los recursos nacionales, debe señalarse que están incorporados a cada una de las entidades participantes. En tal sentido, la utilización de los mismos durante cada año presupuestal se rige por las normas vigentes para tal efecto.
Los recursos municipales, a su vez, son asignados a cada dependencia o entidad descentralizada para su aplicación de acuerdo con los planes y programas de inversión anuales.
El sistema de flujo de los recursos ya enunciado, ha significado un aprendizaje importante para la administración del programa, en tanto no se tenía la experiencia. D e igual manera, el municipio también aprende a recibir el aporte financiero de la cooperación internacional.
EL MODELO OPERATIVO
La estructura interinstitucional municipal tiene en el P R I M E D un modelo operativo que articula funciones de política, inteligencia y desarrollo, control, implementación, coordinación, seguimiento, monitoreo y cláusula organizacional.
La función política la han desarrollado la Alcaldía y la Consejería Presidencial para Medellín y su Area Metropolitana, las cuales han concretado una propuesta para la superación de la subnormalidad.
La función de inteligencia y desarrollo involucra la participación de diversos actores, c o m o son el Comité Coordinador y el Qrupo Asesor,-éstos, en relación con la política impartida, buscan los elementos y acuerdan etapas y compromisos de carácter ejecutivo para el adecuado desarrollo del programa.
La función de control es realizada por las Contralorías Municipal y Nacional, la Personería, la Interventoría de obras,- La Consultoria internacional, Control Interno, la Veeduría Ciudadana, la Unidad de Seguimiento y eventualmente por alguno de los organismos previstos en la estructura político administrativa del país,- es decir, existen controles internos y extemos al municipio.
El programa ha propiciado la participación comunitaria
y de sus organizaciones cívicas.
Las funciones de implementación están constituidas por el conjunto de acciones que desarrollan las dependencias del municipio y los organismos descentralizados, además de las entidades nacionales que, a través de sus unidades regionales, efectúan su aporte ejecutivo al programa.
La función de coordinación es realizada por la Unidad P R I M E D para lo cual cuenta con los recursos h u m a n o s y técnicos necesarios. Prueba de ello es que la gran cantidad de actores que intervienen regularmente en la ejecución del programa, lo hacen
en el m o m e n t o y oportunidad requerida.
La función de seguimiento y monitoreo es realizada por el grupo asesor, el cual evalúa periódicamente los resultados obtenidos sobre cada uno de los planes parciales y globales que se están desarrollando, e imparte o advierte a la dirección del programa las medidas correctivas.
La cláusula organizacional se refiere al esfuerzo de mejoramiento de los sistemas, mecanismos e instrumentos para retroalimentar el programa y para
que la organización logre los aprendizajes requeridos, lo que incide en la replicabilidad de la experiencia. Sin lugar a dudas, esto constituirá uno de los aportes m á s importantes por transferir a las distintas entidades participantes.
El PRIMED apareció ante la comunidad con propuestas concretas a problemas reales
LA FORMULACIÓN DEL ESTUDIO DE FACTIBILIDAD
C a b e destacar que la concurrencia de tan diversas entidades se consigue alrededor de un plan claramente definido. El proceso de planeación se inició en la etapa de diseño del proyecto, que culminó con el documento "Estudio de Factíbilidad", en el cual se hicieron explícitos el problema por enfrentar, la estrategia general y los objetivos específicos, y se estipularon claramente las actividades por realizar durante su primera fase. En dicho estudio se determinaron indicadores y fuentes de verificación que podían utilizarse durante la implementación. Así m i s m o se estableció que el P R I M E D se llevaría a cabo en dos fases: la primera entre 1992 y 1996, y la segunda de 1997 al 2001.
Otro aspecto para destacar en el diseño del Programa es que desde el inicio se concibió como una línea de acción que intentaba solucionar, no sólo problemas territoriales y de ordenamiento urbano, sino que conllevaba una dimensión social importante, en tanto en su diseño se consignó la
puesta en marcha de mecanismos de participación, descentralización y concertación.
Igual consideración tiene el grado de realismo con el cual se planificó el Programa pues se diseñaron líneas de acción y se priorizaron zonas de intervención en aras del logro de resultados. Se decidió intervenir en barrios subnormales donde hubiera un nivel incipiente de consolidación, donde el Estado tuviera algún grado de presencia y existieran ciertos niveles de organización comunitaria. D e la m i s m a forma, se desestimaron problemas que estuvieran por fuera del ámbito de lo realizable por el Programa, tales c o m o la generación de empleo, prevención de drogadicción y afectación de la violencia local.
D e esta forma, el P R I M E D apareció frente a la comunidad con propuestas concretas, que respondían a problemas reales de los sectores y sin temor a caer en el incumplimiento de promesas. En ello fueron determinantes los múltiples sondeos, visitas de campo, entrevistas con líderes y organizaciones, verificaciones,
encuestas y consultas con habitantes de los barrios que se hicieron durante el proceso de planeación.
Para formular el proyecto P R I M E D , el municipio de Medellín creó un equipo de trabajo donde colaboraron varias de sus secretarías, algunas universidades, organismos no gubernamentales, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo ( P N U D ) , la Consejería Presidencial para Medellín y empresas descentralizadas vinculadas al municipio. Cada una de estas entidades delegó profesionales para trabajar en el diseño del programa por un lapso de 2 años, en una jomada de medio tiempo. A este equipo se suma la Kreditanstalt für Wiederaufbau ( K F W ) , con asesoría técnica y el compromiso de colaborar en el financiamiento posterior del programa.
Es para destacar en el proceso de diseño del programa:
-La participación de tan variadas instituciones, no sólo por el aporte de su valiosa experiencia,
sino también porque ellas estaban llamadas a participar activamente en su implementación. La modalidad interinstitucional en el diseño inicial aseguró el compromiso posterior de cada una de ellas.
-La importancia del apoyo y la participación de las autoridades políticas en el diseño del Programa, especialmente del Alcalde de Medellín, la Consejera Presidencial para Medellín y su Area Metropolitana y el Qerente de C O R V I D E , quienes dieron el tiempo al proceso de planeacíón, aún cuando comprendían que la ejecución del programa sería posterior a sus respectivas administraciones.
-La valiosa colaboración técnica prestada por el K F W en la formulación del Programa, lo que además representó un vínculo internacional prestigioso y la posibilidad real de atraer fondos, lo que validó el programa.
En busca de los objetivos de eficiencia y descentralización, en la etapa de diseño se determinó que la institución ejecutora del
P R I M E D sería C O R V I D E y que participarían en la implementación dependencias municipales, entidades del gobierno central, O N Q ' s y organizaciones comunitarias.
La gestión coordinadora realizada por el equipo P R I M E D puede describirse en tres niveles: en un primer nivel, como coordinador de la acción de las entidades gubernamentales,- en un segundo nivel, como interlocutor entre los pobladores y la acción estatal,- y en un tercer nivel, como instancia que convoca a los organismos no gubernamentales y al sector privado.
El proceso para ganar legitimidad frente a cada uno de estos niveles ha sido complejo y paciente, y puede afirmarse que para cada uno de ellos se adoptaron estrategias diferentes, creando o potenciando ventajas comparativas, así:
En el primer nivel fue importante el apoyo del Alcalde de la ciudad quien vinculó a su gabinete al director del P R I M E D . Esto le dio mayor fuerza al Programa ya que pasó a ser parte de una instancia
de encuentro y coordinación con los directores de las entidades participantes. Tan importante c o m o este elementos fue el ofrecimiento de coordinación entre ellas, dado el compromiso de recursos adicionales de la cooperación internacional.
En el segundo nivel, como interlocutor entre los pobladores y la acción estatal, fue importante establecer oficinas zonales y el trabajo de contacto uno a uno, realizado por los profesionales asignados a cada zona, con los dirigentes comunitarios. También en este caso fue de suma importancia contar con apoyo internacional, lo que dio confianza a los pobladores en cuanto a la seriedad de la oferta, tanto porque implicaba una posibilidad de acceso a recursos, c o m o por la supervisión extema del programa. Otro aspecto importante de señalar en cuanto a la legitimación del P R I M E D entre los pobladores, fue que éste apareció en terreno con metas establecidas y medibles, líneas de acción claramente estipuladas y límites geográficos m u y precisos de las zonas de intervención, lo que impidió la incorporación de
demandas que iban a ser imposibles de cumplir. D e esta forma no se ha caído en levantar falsas expectativas o en incumplimiento de promesas.
En la esfera de los organismos no gubernamentales y del sector privado, el Programa se ha propuesto el fortalecimiento de la Alcaldía en su capacidad para convocar, reconocer y vincular las O N Q ' s y a los particulares en el mejoramiento urbano.
La Alcaldía ha establecido contratos de ejecución de mejoramientos de vivienda y de acciones continuadas de capacitación comunitaria,- ha canalizado, además, el aporte de empresas y gremios interesados en contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de los barrios subnormales.
D e esta manera dichos actores complementan la acción estatal y afianzan sus capacidades de intervención, diversifican sus líneas de acción y comparten con la administración sus fortalezas y conocimientos en beneficio de las comunidades más necesitadas.
Por otra parte, la Alcaldía se consolida, de esta forma, en su papel de coordinadora y articuladora de múltiples actores, talentos y recursos disponibles en la ciudad.
El P R I M E D cuenta hoy día con una legitimidad importante en los tres niveles: organismos gubernamentales, no gubernamentales y pobladores. Esto debido a su capacidad de llevar a cabo proyectos concretos
Los actores del programa
complementan la acción estatal y
afianzan sus capacidades de
intervención, diversifican sus
líneas de acción y comparten con la administración sus fortalezas y
conocimientos en beneficio de las
comunidades más necesitadas
que responden a problemas reales de los barrios subnormales de Medellín, y por haber demostrado una labor eficiente y coordinada donde cada uno de los actores siente que se ha beneficiado con su acción. La instítucionalización del tipo de gestión del P R I M E D se procura logrando la priorización y disposición de recursos anuales en los presupuestos de cada una de las entidades participantes, mediante convenios y medíante la capacitación de los actores del programa en cuanto a su concepción integral y participativa. Sin embargo, es gracias a la promoción de obras concretas, a la demostración de resultados tangibles -producto de la acción coordinada-, y a la respuesta a problemas reales, c o m o se consigue la valoración positiva de los actores del P R I M E D con respecto al tipo de acción implementada, requisito necesario para institucionalizar el Programa.
Efectivamente, los diversos actores del programa -funcionarios municipales, profesionales de O N Q ' s y pobladores- sienten que esta forma de actuar permite
abordar el problema de la subnormalídad en forma eficiente. Incluso entidades gubernamentales y privadas han manifestado interés en ser incorporados, precisamente por haber percibido las ventajas de una acción integral y concertada.
Cabe destacar que el Programa superó el proceso electoral local y nacional del año 94 y el respectivo cambio de administración, mantuvo sus principios, objetivos, prioridades, procedimientos y su personal m i s m o , lo que demostró su permanencia y validez.
RESULTADOS DE LA GESTION INTERINSTITUCIONAL
El m á s importante de los resultados del Programa en el ámbito de la gestión y coordinación entre las entidades participantes, es que logra el fortalecimiento institucional en la ciudad, por las siguientes razones:
En esencia crea un escenario para la cualíficación y el desarrollo de las capacidades de organismos internacionales y nacionales, para trabajar con los municipios en la solución de los problemas urbanos que aquejan a los sectores marginados de la ciudad.
Transfiere a las entidades municipales instrumentos de planificación, selección técnica, programación, gestión, ejecución, monitoreo, evaluación y cofinanciación para programas y proyectos de mejoramiento.
Provee a la Alcaldía de instrumentos y capacidades para gestionar, recibir y ejecutar recursos financieros que provienen de la cooperación internacional.
Así se evidenció en la ratificación del Acuerdo 021 cuando las entidades, no sólo confirmaron sus compromisos ya adquiridos, sino que adicionaron otros más,-por la misma razón, otras entidades se sumaron formalmente a la ejecución del programa.
Con obras de equipamiento comunitario ta acción estatal afianza su capacidad de
intervención diversificando sus líneas de acción con resultados tangibles
Se constituye en un antecedente importante de credibilidad ante las agencias de cooperación, haciendo del municipio un cliente deseable y sujeto de créditos potencíales para programas semejantes, dada la modalidad de intervención que maximiza sus posibilidades de recursos, minimiza sus costos y le permite al municipio cumplir cabalmente con su objetivo esencial de brindar servicios a la comunidad de menores recursos.
El municipio tiene en P R I M E D , un ejemplo claro de capacidad ejecutiva para la planeación y la dirección de una estrategia de desarrollo urbano sobre áreas de intervención prioritarias.
El concepto de mejoramiento urbano ha sido incorporado al Plan de Desarrollo de la Ciudad (1995-1997) y en la Política Nacional de Vivienda y Entorno.
Articula las políticas institucionales, sectoriales, fiscales, de planificación y sociales, en función de una imagen integral de la ciudad, de la planificación y producción de suelo urbano. Así, se reducen
desigualdades en la provisión de infraestructura y equipamiento entre los diferentes grupos sociales, se desarrollan recursos h u m a n o s y se mejoran la capacidad de las instituciones para brindar información, asistencia técnica y servicios gubernamentales con un enfoque interdisciplínario y un alto grado de articulación institucional.
El programa promueve la participación comunitaria destinando fondos para la financiación de proyectos de iniciativa colectiva
LA PARTICIPACIÓN COMUNITARIA
Otro c a m p o de resultados para destacar tiene que ver con la participación comunitaria.
En efecto, la comunidad tiene participación en la planificación y ejecución del P R I M E D , no sólo con las contrapartidas en dinero o m a n o de obra estipuladas en cada uno de los objetivos específicos, sino en la priorización de obras, seguimiento y veeduría del programa y la determinación de futuros desarrollos en cada una de las zonas de intervención.
LA PARTICIPACIÓN COMUNITARIA EN LOS OBJETIVOS ESPECÍFICOS
La participación comunitaria en cada uno de los objetivos se observa como sigue:
Mejoramiento Barrial: incluye una importante participación comunitaria mediante grupos de trabajo, desde la identificación de las necesidades y príorización conjunta con el equipo de la zona, hasta la ejecución de algunas de las obras mediante contratos y aportes de m a n o de obra. A través de los comités de participación la comunidad hace seguimiento y veeduría a las obras.
Mejoramiento de Vivienda: es el componente de mayor participación familiar, debido a que, para acceder al subsidio, es necesario aportar un 2 5 % del valor del mejoramiento. Los mejoramientos se hacen por Módulos, esto es, grupos de familias que mejoran simultáneamente sus viviendas mediante un sistema de autoconstrucción solidaria. Los
Comités de Participación inciden directamente en la selección de beneficiarios, en la difusión del objetivo y en el seguimiento a las O N Q ' s ejecutoras.
Mitigación del Riesgo Qeológico: las familias son orientadas mediante recomendaciones y asistencia técnica en los procesos constructivos, participan de las
A traves de los comités se fortalece
la organización comunitaria
facultando a los pobladores
organizados para la ejecución del
programa para el establecimiento de
vínculos con las entidades
gubernamentales y para cualificar la
participación ciudadana
actividades colectivas como la capacitación para el manejo ambiental, la ejecución de obras de protección de taludes y las campañas de recolección de basuras. En las zonas P R I M E D se han constituido grupos ecológicos y de mitigación del riesgo que monitorean y orientan a la comunidad en comportamientos preventivos,- adicionalmente preparan planes de contingencia.
Legalización de la Tenencia de la Tierra: Se ha definido la participación individual de las familias con los aportes en dinero para cubrir los costos de los trámites de notariado y registro. Sin embargo, se estimulan también actividades colectivas, entre los beneficiarios, que puedan ayudar a la recaudación de fondos para contribuir con aquellas familias que tienen mayores dificultades para sus aportes individuales.
Promoción y Participación Comunitaria: la población de las zonas seleccionadas participa en los proyectos de iniciativa comunitaria identificándolos, formulándolos y ejecutándolos.
LOS COMITES ZONALES POR OBJETIVOS ESPECÍFICOS Y LOS COMITES OPERATIVOS DE ZONA
El programa prevé niveles superiores de participación de la comunidad centrando su estrategia de intervención social en la promoción de Comités de Pobladores.
En efecto, en cada zona P R I M E D se han conformado Comités Zonales por Objetivos Específicos y un Comité Operativo de Zona. Los primeros cumplen el rol de articuladores entre el P R I M E D con las organizaciones de base y los pobladores de acuerdo con cada objetivo específico,- los segundos mantienen la visión global del área de intervención.
Específicamente en cada zona P R I M E D se han establecido cuatro Comités por Objetivos Específicos: Comité de Mejoramiento Barrial, Comité de Mejoramiento de Vivienda, Comité de Legalización y Comité de Mitigación del Riesgo Qeológíco. Cada uno de ellos está conformado por alrededor de diez miembros elegidos por la
comunidad (mínimo dos representantes por barrio),- han contribuido en la identificación, priorización, planificación, seguimiento, evaluación y amplía difusión de los proyectos respectivos de su zona junto a los profesionales P R I M E D . D e esta forma han llevado a cabo una importante labor en la ímplementación del programa.
Los Comités Zonales por Objetivos Específicos trabajan coordinadamente con los Comités Zonales, los que han sido la segunda instancia de coordinación del P R I M E D con las organizaciones de base y con la comunidad en general. Estos últimos están compuestos por 15 ó 20 representantes de los cinco barrios que conforman cada zona, los que fueron elegidos en asambleas generales en cada uno de los barrios. Participan también de ellos, representantes de entidades gubernamentales y no gubernamentales de la zona. Sus funciones se refieren m á s que todo a aspectos de seguimiento, evaluación global del programa en la zona, gestión y coordinación de acciones complementarias al programa en
el transcurso del mismo, y proyección, a su vez, del desarrollo del área de intervención a mediano y largo plazo.
A través de los Comités el P R I M E D promueve y fortalece la organización comunitaria, facultando a los pobladores organizados para la ejecución del programa, para el establecimiento de vínculos con las entidades gubernamentales y para cualificar la participación ciudadana en los procesos de planificación zonal, de tal manera que logren incluir sus iniciativas en los planes anuales de inversión municipal.
Los Comités se conforman mediante convocatorias amplias y abiertas,- en consecuencia, las organizaciones formales y las de hecho tienen la m i s m a oportunidad de conformarlos y participar activamente en la priorización de obras, en la convalidación de Planes de Intervención Zonal y en la mediación de las relaciones entre los diversos actores ejecutores del programa.
Tal estrategia propende fundamentalmente porque las comunidades mismas puedan comprender, apropiar y autogestionar de una manera organizada, una metodología de desarrollo zonal tipificada por el acortamiento de metas, recursos, tiempos y lugares específicos de intervención, alta gestión interinstitucional, y mecanismos de seguimiento y control de avance con resonancia en instancias y procedimientos formales para su ejecución en la esfera gubernamental.
L O S P R O Y E C T O S D E INICIATIVA C O M U N I T A R I A : FIS, FPS y CONVITES
El Programa promueve la participación comunitaria destinando fondos para la financiación de proyectos de iniciativa colectiva. Estos pueden ser de complementación de obras de infraestructura, y de dotación de elementos para la actividad cívica y cultural, para la mitigación del riesgo geológico.
Este tipo de iniciativas tienen financiación mediante el Fondo de Promoción Social (FPS) financiado por el K F W -aporte internacional-, el Fondo de Inversión Semilla (FIS) financiado por la Consejería Presidencial para Medellín -aporte nacional-, y el Fondo para Convites financiado por la Secretaría de Desarrollo Comunitario -aporte municipal-.
Estos proyectos, además, recogen una iniciativa comunitaria para formularla como proyecto, anticipando beneficios, acciones, costos, tiempos, coordinación para su ejecución,- así m i s m o , la solicitud y requisitos para su contratación entrena a las organizaciones comunitarias y las dota de conocimientos y habilidades que cualifican su estructura interna y su capacidad de relación con el estado.
Vale la pena destacar que tanto estas modalidades de proyectos -FIS, FPS Y C O N V I T E S - como las jornadas de capacitación, son estrategias eficientes porque materializan iniciativas que surgen de las organizaciones de base y son ejecutadas por ellas
mismas. En este sentido contribuyen no sólo a elevar la calidad de vida de los pobladores sino que son responsables, en buena parte, de la legitimación del programa.
LA CAPACITACIÓN, FORMACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA
El P R I M E D facilita y cualifica la participación mediante una estrategia de capacitación, formación y asistencia técnica dirigida tanto a las organizaciones comunitarias, c o m o a los pobladores beneficiarios de los objetivos específicos y a los funcionarios de las entidades gubernamentales y no gubernamentales vinculadas.
Dicha estrategia se refiere a técnicas de autoconstrucción, educación ambiental, procedimientos e implicaciones de la legalización, formación ciudadana, contratación administrativa, trabajo en grupo, formación de líderes, formulación y gestión de proyecto, realización de eventos cívicos y recreativos, entre otros.
Sin duda la información y el conocimiento juegan un papel
estratégico y preponderante en la posibilidad de autogestión comunitaria. Para ello el Programa destina, a través de la Secretaría de Desarrollo Comunitario, un recurso importante para acciones de difusión -cartillas, periódicos, redes de carteleras, etc.- y contrata con O N Q ' s especializados en metodologías activas, la ejecución de la estrategia.
LA MEDICIÓN DEL IMPACTO Y SISTEMATIZACIÓN DE LA EXPERIENCIA
El Programa está perfeccionando un sistema de seguimiento y medición de impacto, que permita retroalimentar la acción social y ponderar, de manera permanente, avances y retrocesos respecto a factores cualitativos de desarrollo comunitario.
El sistema permite monitorear de manera sistemática el comportamiento de variables tales c o m o : representatividad, capacidad de convocatoria y estilo de actuación de los líderes comunitarios,- consolidación, gestión y control social de las
organizaciones comunitarias,-impactos de las diversas obras y actividades realizadas por el programa,- asimilación e interiorización de capacidades y valores en virtud de la capacitación y asistencia técnica, etc.
Los diversos profesionales del Programa se esfuerzan por elaborar, de manera permanente, informes escritos, registros fílmicos y fotográficos, actas de reuniones, memorias de eventos y talleres, con el fin de mantener una buena documentación del proceso y facilitar su conceptualización y sistematización. La experiencia se racionaliza de manera continua, identificando los avances y aprendizajes que sirvan para mejorar internamente y para transferir a experiencias semejantes, presentes y futuras.
Estos seguimientos se hacen contando con la opinión de los pobladores, las organizaciones comunitarias, profesionales de las O N Q ' s y los Equipos Técnicos zonales, a partir de una matriz de variables e indicadores cualitativos definida.
LOS RESULTADOS DE LA PARTICIPACIÓN COMUNITARIA
En síntesis, el Programa restituye las relaciones Comunidad-Estado porque:
Contribuye a una nueva visión del Estado por parte de comunidades que lo han tenido por un aparato formal y lejano que poco o nada toca las realidades cotidianas. A cambio, lo reconocen c o m o mediación institucional y legítima para el acceso a satisfactores de necesidades de acuerdo con su competencia.
Consigue que los pobladores de las zonas subnormales pasen de ser ignorados a sujetos prioritarios de la acción estatal y promueve las organizaciones de base c o m o actores sociales capaces de formular opiniones y alternativas de mejoramiento barrial de corto, mediano y largo plazo.
El estilo de gestión P R I M E D y sus realizaciones, abre espacios de diálogo y aprendizaje para negociar intereses, construir
identidades y formular planes de acción de amplío beneficio colectivo. A d e m á s , descarga tensiones en la relación comunidad-estado y permite alcanzar logros comunes de mejoramiento y bienestar.
Se rompe el escepticismo de las comunidades y los estilos de relación clientelistas, a cambio de acciones soportadas en criterios técnicos, consensuadas y concretas. Así, se gana para el municipio reconocimiento, credibilidad y legitimación, y se reposiciona la acción de servicio a
El programa restituye la relación Comunidad Estado
la comunidad que el Estado debe desarrollar a través de su estructura institucional.
U n a vez consolidado el sistema de seguimiento del desarrollo comunitario, las entidades participantes y el municipio en particular, contarán con un instrumento claro de medición de intangibles de lo que es en realidad sentido y vocación de servicio público: el hombre, la población organizada y el desarrollo de sus habilidades para autogestionar su propio desarrollo.
El Municipio ha asignado contrapartidas importantes para la formación y capacitación comunitaria. Dicha capacitaciónn ha sido dirigida al fortalecimiento de la participación ciudadana pues ésta se asume c o m o un pilar del desarrollo urbano que crea reales condiciones de concertación.
LOS RESULTADOS POR OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Cada vivienda mejorada, cada escritura entregada, los senderos y vías habilitadas, los taludes tratados, en fin, todas las obras realizadas son, en sí mismas, bienes y oportunidades de acceso a servicios que impactan positivamente la calidad de vida de los pobladores de los barrios atendidos.
Sin embargo, m á s allá de las acciones visibles en los objetivos de mejoramiento barrial, vivienda, reubicaciones, legalización y mitigación del riesgo, es necesario destacar los siguientes resultados:
M e j o r a m i e n t o barrial
Las diversas entidades participantes en el Programa clarifican cada vez con mayor inteligencia y prospectiva, los niveles, fases, rubros y roles específicos de cada una de ellas en la acción del mejoramiento barrial.
El Programa logra proyectar y consolidar conjuntos de acciones complementarias y articuladas
que conforman centros barriales y zonales, tejiendo la ciudad y dinamizando el acceso a servicios y a la interacción social.
Intervenciones moderadas e intencionadas en el sentido de la expansión radial, configuran una lógica de mejoramiento que permite dimensionar pequeñas obras en cuanto partes funcionales del barrio, y la zona como un todo vivo y ordenado.
Reversaderos, viaductos, puntos de encuentro, etc., incorporan al crecimiento espacial el criterio de optímización de la vida, y constituyen aportes tecnológicos apropiados a las características físicas y socioculturales en las zonas de alta pendiente
Las obras son priorizadas por las instancias de participación ciudadana, diseñadas en concordancia con los estándares del entorno y dentro de los parámetros de costos en las entidades que las financian,- su funcionamiento y mantenimiento no son sofisticados, y en esa medida son sostenibles y asimiladas por la comunidad.
Mejoramiento d e Vivienda
Los mejoramientos de vivienda consolidan de hecho el patrimonio familiar, tienen efectos positivos sobre la autoestima de los miembros de la familia y generan en ella la más alta y sentida satisfacción humana . Impactan además sobre sus condiciones de salud, el sentimiento de seguridad y protección de la vida, su sentido de pertenencia al barrio y les permite aprovechar de mejor manera el espacio privado.
En el proceso de mejoramiento por autoconstrucción y ayuda mutua, las familias valoran y afianzan conductas solidarias y sentido de vecindad.
C o n la asistencia técnica, algunos miembros de la familia adquieren o afianzan sus conocimientos en construcción,- en consecuencia, se habilitan para el mercado laboral, y lo que es más importante, para hacerle mantenimiento continuo y adecuado a las mejoras y para ejecutar futuras ampliaciones en sus viviendas.
Toda loza ejecutada con el apoyo del Q o b i e m o a través del subsidio de vivienda es, por regla general, una nueva oferta de vivienda en seis o quince meses gracias al esfuerzo de las familias.
Mitigación del Riesgo Geológico
Todas las obras incorporan pautas técnicas encaminadas a la recuperación geotécnica de las laderas y a la mitigación del riesgo geológico, priorizan acciones de estabilización, manejo de aguas y protección del suelo, con lo que se logra un efecto preventivo.
C o n la asistencia técnica y los apoyos en formación y capacitación de las familias y la comunidad, éstas identifican comportamientos adecuados e inadecuados que previenen o agravan el riesgo lo que progresivamente incide sobre un mayor control social en este campo.
En las zonas de intervención del Programa, la comunidad ha tenido mayores oportunidades de sensibilización y educación ambiental, en consecuencia, conocen sus riesgos y toman iniciativas preventivas. Por otro lado, un mayor número de habitantes identifican procedimientos, actores y canales de comunicación adecuados para
la atención de emergencias, lo que es de gran ayuda para las autoridades competentes.
El P R I M E D es una alternativa en desarrollo para redefinir y afinar los enfoques, las metodologías, los criterios y las recomendaciones para prevenir y atender los riesgos geológicos en las zonas de alta pendiente. Recientemente, el Sistema Local de Prevención y Atención de Emergencias fue reestructurado buscando mayor racionalidad de intervención, y progresivamente reconoce los avances logrados por el Programa en este ámbito.
Legalización
La legalización de la tenencia de la tierra, como el mejoramiento de vivienda, tiene efectos positivos sobre la autoestima de los nuevos propietarios, genera en ellos una inmensa satisfacción personal, crea un fuerte sentimiento de seguridad y protección personal y grupai.
Mediante la legalización, las familias cuentan con un respaldo
que les permite acceder a la posibilidad del crédito hipotecario,-por lo tanto, mejoran sus condiciones sociales y económicas y disminuye la segregación.
La escritura pública del inmueble le suministra a sus poseedores una prueba inconstestable de propiedad y les brinda protección contra la incertídumbre y el engaño. Le permite a las personas presentarse realmente c o m o titulares del derecho de dominio con los atributos que la ley consagra al propietario para "... gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra la ley o contra derecho ajeno..."
C u a n d o la gente tiene confianza en que la tierra le pertenece formalmente, también se acentúa su respeto por la propiedad de otras personas, está protegida frente a cualquier otro reclamante, está m á s motivada para mejorar su vivienda y entorno y quedan resueltas disputas limítrofes.
E n el campo de la legalización masiva, a través del P R I M E D el municipio está creando esquemas y estrategias de gestión flexibles,
creativas y coordinadas que garanticen la puesta en marcha de mecanismos a mediano y largo plazo, en una política que es bastante compleja, costosa, y que en el pasado había sido poco considerada por los administradores municipales.
Mediante la legalización urbanística, los barrios son incorporados a la ciudad formal, los inmuebles son saneados fiscalmente y se mejoran las condiciones de recaudos de impuestos y tarifas de servicios públicos. En esa medida, las inversiones son recuperables a largo plazo, es posible el mantenimiento de la ciudad y se disminuyen considerablemente pérdidas de agua, energía y daños de redes.
El municipio amplía su perímetro, reconoce jurídica y administrativamente los barrios y sus organizaciones sociales, los incluye formalmente en sus planes de inversión, es decir, los barrios ganan estatus y reconocimiento.
Finalmente debe destacarse c o m o resultados del Programa, que éste es sustentable y replicable.
LA SOSTENIBILIDAD DEL PROGRAMA
Las acciones ejecutadas por el Programa son S O S T E N I B L E S porque:
• Las intervenciones de las distintas entidades corresponden a su naturaleza, misión y presupuestos, es decir, están contempladas entre sus acciones permanentes.
• Las obras son técnicamente perdurables y de fácil mantenimiento, corresponden a estándares adecuados al estrato en que se localizan, a las restricciones geotécnicas de los terrenos y a los recursos de reposición previstos por las entidades ejecutoras.
• Los subsidios son invertidos en familias m u y pobres, reducen el sufrimiento de aquellas localizadas en zonas de riesgo, y las acerca al desarrollo urbano,- esto quiere decir que son subsidios m u y racionalizados y plenamente justificados.
• La gente cada vez tiene m á s claro conocimiento del mejoramiento, participa activamente de él y se lo apropia. Por otra parte, las entidades gubernamentales, no gubernamentales y particulares reconocen, están comprometidas y tienen un conocimiento actualizado de las zonas intervenidas.
• El espacio público y el equipamiento comunitario son obras multifuncionales, es decir, satisfacen diversas necesidades de los habitantes de manera simultánea y en consecuencia son apreciadas por la comunidad.
• El proceso de intervención ha promovido y capacitado a la comunidad y sus estructuras sociales en la contratación, el desarrollo zonal, los procedimientos legales y administrativos, la estructura y el funcionamiento del municipio,- en esa medida, las comunidades tienen mayores condiciones autogestionárias.
• En cada zona de intervención se ha elaborado un Plan de Intervención Zonal que consultó las necesidades y aspiraciones de la gente, fue priorizado y convalidado por los comités de participación, supera el tiempo de ejecución del programa, está reconocido por las entidades municipales y ha sido incorporado al imaginario colectivo.
• Las comunidades reconocen los límites del Programa en cuanto a sus metas, inversiones y tiempo de ejecución, avalan que el programa llegue a otros barrios semejantes y se han preparado para continuar el mejoramiento una vez concluya la intervención.
LA REPLICABILIDAD DEL PROGRAMA
El Programa es R E P L I C A B L E porque:
• Acciones integrales optimizan los siempre limitados recursos para resolver problemas urbanos, y logran en menor tiempo resultados e impactos medibles y eficaces.
• El mejoramiento en las zonas de riesgo reduce considerablemente la necesidad de reubicaciones masivas de familias, logrando soluciones menos costosas y traumáticas frente al problemas.
• Medíante el Programa, se ha probado una metodología exitosa y el municipio identifica claramente niveles, fases, instrumentos y roles de las diversas entidades para el mejoramiento urbano.
• Progresivamente, las diversas entidades participantes del Programa han ido abriendo rubros con destinación al mejoramiento barrial. Desde la planeacíón, el proyecto piloto comprometió la ejecución de una segunda fase del Programa hasta el año 2001.
• El mejoramiento aumenta la productividad urbana de los asentamientos y propicia el reordenamíento y redensificación de las áreas ocupadas, lo que beneficia la oferta de vivienda, la ampliación de las coberturas de servicios instalados y el mayor rendimiento de la infraestructura urbana construida.
• La metodología permite enfrentar un problema típico y representativo de los municipios colombianos y el área Andina como es la existencia de barrios en formación localizados en laderas y asociados a riesgos geológicos.
• La acción preventiva es siempre deseable en cualquier campo, y lo es mucho más si se trata de la preservación de bienes y vidas humanas, la protección del medio ambiente y la recuperación de espacio público en áreas densamente pobladas.
• La selección de objetivos y acciones en vivienda, el mejoramiento barrial, la legalización de la tenencia de la tierra, la mitigación del riesgo geológico, la planeacíón urbana y la participación comunitaria constituyen un gran acierto en cualquier programa de gestión y desarrollo urbano, m u c h o m á s si se trabajan de manera simultánea y focalizada.
• Objetivos específicos medibles, tal c o m o se ha hecho en las zonas de intervención del P R I M E D , permiten acciones contundentes, cambios visibles en la estructura física de los barrios y una clara configuración barrial.
El país cuenta hoy con un marco legal vigente que exige la intervención urbana con las características que tiene el Programa:
• La Constitución Política de 1991 que asume un enfoque participativo y reconoce el derecho de los ciudadanos a la vivienda, a los servicios públicos, etc.
• La ley 9a de 1991 de reforma urbana y política de vivienda. • El documento de factibilidad matriculado en el banco de proyectos del Consejo Nacional de Política económica y
social. - Conpes -• El Convenio Internacional con el Qobiemo alemán • Convenios interadministrativos a nivel de la municipalidad • El Decreto 021 de enero de 1993 por el cual se crea el PRIMED.
SUMARIO
Se puede afirmar de una manera clara que el P R I M E D , por su enfoque, principios, objetivos, metas, procesos, componentes, resultados y características de la población meta, se anticipa e incorpora los diversos elementos de la estrategia facilitadora promulgada por la Conferencia de Naciones Unidas sobre Asentamientos H u m a n o s .
En consecuencia, el municipio, la Alcaldía y las entidades participantes, concurren hoy a lo que será la política y el estilo mundial de intervención en asentamientos humanos .
Por su parte, las fuerzas vivas de las comunidades en las zonas de intervención, además de acceder a mejores servicios, identifican una metodología de intervención y de relación Comunidad-Estado que, con toda seguridad, procurarán mantenerla en el tiempo y, lo m á s importante, serán ellos mismos los multiplicadores y facilitadores de futuras intervenciones de programas en barrios subnormales, al estilo P R I M E D .
ENTIDADES FINANCIERAS Y EJECUTORAS
INTERNACIONALES
K F W GITEC UNESCO Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo - P N U D -Proyectos C O L 94/011 - 94/012
NACIONALES
Red de Solidaridad Social Departamento Nacional de Planeación Consejería Presidencial para Medellín y su área Metropolitana Corporación Antioquia Presente SENA INURBE
MUNICIPALES
I N D E R I N V A L Metrosalud Planeación Metropolitana Empresas Varias de Medellín Obras Públicas de Medellín Secretaría de Gobierno Secretaría de Hacienda Secretaría de Desarrollo Comunitario Secretaría de Bienestar Social Gerencias Sociales ONG's
Ta mazo Corporación Camino al Barrio Cooprocol Fundación Social Servivienda C o m f a m a Proyección Codevi Prefes Instituto Popular de Capacitación Centro de Investigación, Capacitación Asesoría de Habitat Popular-CICAHP Coofomento Corporación Región Cepavi
Fundación Concreto
UNIVERSIDADES
Universidad de Antioquia Universidad Nacional Universidad Pontificia Bolivariana Universidad de Medellín Universidad San Buenaventura
PRIVADAS
Integral Laureano Forero y Cia José Nicholls - Codiseño José Fernando Angel
