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MATERIA LEGISLATIVA EN EL SECTOR DEL ESTADO DE CHIHUAHUA Por Jorge Alberto López Lechuga Estudio previo Un grupo importante de la población mexicana, en su mayoría el que se encuentra en situación de pobreza y que habita zonas rurales, utiliza la madera como fuente de energía. Sin embargo su concepción de la utilización de este recurso es el de explotación con fines de lucro o de supervivencia y no suelen tomar en cuenta otros factores alrededor de este sector, como la conservación o la conviven
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MATERIA LEGISLATIVA EN EL SECTOR DEL ESTADO DE CHIHUAHUA
Por Jorge Alberto López Lechuga
Estudio previo
Un grupo importante de la población mexicana, en su mayoría el que se
encuentra en situación de pobreza y que habita zonas rurales, utiliza la madera como
fuente de energía. Sin embargo su concepción de la utilización de este recurso es el de
explotación con fines de lucro o de supervivencia y no suelen tomar en cuenta otros
factores alrededor de este sector, como la conservación o la convivencia con el medio
ambiente de manera sustentable, tanto con fines de subsistencia como de obtención
de utilidades. En contraste, si bien muchos de los productos que se extraían de
poblaciones silvestres ahora son cultivados (plantaciones forestales o granjas de
peces), la práctica más común en los países en desarrollo sigue siendo que la mano
del hombre no intervenga en la producción o crianza de estos organismos, los cuales
simplemente se obtienen del medio silvestre. Es decir, en ellos existe la cultura de
desarrollar su sector forestal como parte importante de su contribución económica,
pero considerando no sólo la innovación en los procesos de producción, explotación o
procesamiento, sino también las disposiciones y determinantes que los ciclos
biológicos de las especies aprovechadas. Tal forma de explotación brinda las
condiciones para que la tasa de extracción se realice de manera sostenible. El
inconveniente es que en muchos casos, partes fundamentales de dichos ciclos son
difíciles de advertir y que son factores determinantes en el tamaño de sus poblaciones
y, con ello, en su posible tasa de extracción (SEMARNAT, 2006). Es por ello que las
investigaciones en materia ecológica, biológica, y tecnológica son necesarias como
medio para alcanzar el carácter de sustentable en esta actividad.
Desde un punto de vista económico, estos procesos naturales que sustentan la
vida silvestre son poco importantes en términos monetarios. La producción de un
trozo de madera tiene un costo en relación al salario de los leñadores, operadores y
transportistas, herramientas, administración, etc., a todo lo cual se le puede asignar
un precio específico. Sin embargo, ¿cómo se puede incluir en el costo de producción a
los polinizadores que permitieron generar las semillas que dieron origen al árbol, las
aves que dispersaron las semillas o los hongos simbiontes que lo proveyeron de
2
nutrimentos? Más aún, ¿cómo valorar los costos ambientales por el corte del árbol y
sus implicaciones en la erosión del suelo, como liberación de bióxido de carbono y
recarga de acuíferos?, por mencionar sólo algunos (SEMARNAT, 2006). La laguna
económica y ambiental que dejan estas situaciones se traduce en el bajo nivel
competitivo del sector forestal mexicano ante la arena internacional, y que hoy en día
demuestra que las ventajas competitivas son más importantes que las absolutas en el
mercado mundial. México podrá tener una de las reservas más grandes en cuanto a
variedad y extensión de bosques, pero ese no es el único requerimiento que un país
necesita para mantenerse a un nivel competitivo. Ya que la calidad en los sistemas de
producción y regulación son los factores que hoy en día determinan directamente el
nivel de productividad de un país ante el resto del mundo.
Para desarrollar una alta productividad forestal se deben tomar en cuenta,
simultáneamente, los factores ecológicos, económicos y sociales de las regiones
boscosas para diseñar un plan integral de estrategia forestal. Especificaciones que la
legislación finlandesa, uno de los países líderes en desarrollo forestal sustentable,
determina y que han llevado al país a tener una tasa de crecimiento anual de biomasa
de un 20% superior a su tala (Parvianien, 2002). Finlandia cuenta con una extensión
forestal de 22 millones de hectáreas; su explotación y procesamiento representan
alrededor del 8% del producto interno bruto y un 30% de las exportaciones del país.
El número de especies nativas de árboles en el país nórdico es reducido: dos especies
de coníferas (el pino silvestre y el abeto rojo), dos especies de abedules, una especie
de álamo temblón y dos especies de arbusto del aliso (FAO, 2007). En cambio,
México cuenta con una de las variedades más grandes de especies maderables del
mundo, en totalidad es de 55. 2 millones de hectáreas su extensión total. Entre las
aportaciones que brinda el sector sin contar su explotación -dos terceras partes del
agua potable del país, regulación del clima, protección contra inundaciones y
deslaves- se ha estimado que representan casi el 9% del PIB nacional anualmente
(FAO, 2007). Sin embargo, la pérdida anual de medio millón de hectáreas de bosques
y selvas producto de la deforestación le cuesta a México, según el Banco Mundial
(2004), 10% de su producto interno bruto.
3
COSTO DEL AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS Y LA DEGRADACIÓN
AMBIENTAL EN MÉXICO (Porcentaje del PIB)
Asunto 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Costo total 10.3 10.8 10.9 10.9 10.4 10.2 10
Costo del
agotamiento
de los
recursos
0.9 1.2 0.9 1 1 0.9 0.9
Costo de la
degradación
ambiental
9.4 9.6 9.9 9.9 9.5 9.3 9.1
Fuente: INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de México
La producción forestal sostenible de largo plazo en Finlandia está asegurada
mediante una ley de bosques que prohíbe por cien años la deforestación. Si después
de un corte no se realiza una renovación, la explotación del bosque queda
transitoriamente congelada y los gastos de la reforestación se cobran inmediatamente
al propietario. El Estado premia, por otro lado, la buena gestión de los propietarios
con subvenciones en materiales y con créditos. Se apoyan medidas como la
protección de la producción forestal sostenible, el cuidado de los montes jóvenes, la
conservación de la biodiversidad y el mejoramiento de la salud de los bosques
(Parviainen, 2002). No es suficiente obtener innovación en materia tecnológica para
desarrollar un sistema forestal sustentable, también se requieren reformas en materia
legislativa que generan repercusiones negativas en materia económica, ambiental y
en capital social.
Sistema legislativo mexicano en materia forestal
Según la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en
Materia de Evaluación del Impacto Ambiental (2000), existen ciertas actividades en
áreas forestales que necesitan autorización gubernamental o institucional:
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CAPÍTULO II DE LAS OBRAS O ACTIVIDADES QUE REQUIEREN AUTORIZACIÓN EN MATERIA DE IMPACTO AMBIENTAL Y DE LAS EXCEPCIONES
Ñ) PLANTACIONES FORESTALES: I. Plantaciones forestales con fines comerciales en predios cuya superficie sea mayor a 20 hectáreas, las de especies exóticas a un ecosistema determinado y las que tengan como objetivo la producción de celulosa, con excepción de la forestación con fines comerciales con especies nativas del ecosistema de que se trate en terrenos preferentemente forestales, y II. Reforestación o instalación de viveros con especies exóticas, híbridos o variedades transgénicas O) CAMBIOS DE USO DEL SUELO DE ÁREAS FORESTALES, ASÍ COMO EN SELVAS Y ZONAS ÁRIDAS: I. Cambio de uso del suelo para actividades agropecuarias, acuícolas, de desarrollo inmobiliario, de infraestructura urbana, de vías generales de comunicación o para el establecimiento de instalaciones comerciales, industriales o de servicios en predios con vegetación forestal, con excepción de la construcción de vivienda unifamiliar y del establecimiento de instalaciones comerciales o de servicios en predios menores a 1000 metros cuadrados, cuando su construcción no implique el derribo de arbolado en una superficie mayor a 500 metros cuadrados, o la eliminación o fragmentación del hábitat de ejemplares de flora o fauna sujetos a un régimen de protección especial de conformidad con las normas oficiales mexicanas y otros instrumentos jurídicos aplicables; II. Cambio de uso del suelo de áreas forestales a cualquier otro uso, con excepción de las actividades agropecuarias de autoconsumo familiar, que se realicen en predios con pendientes inferiores al cinco por ciento, cuando no impliquen la agregación ni el desmonte de más del veinte por ciento de la superficie total y ésta no rebase 2 hectáreas en zonas templadas y 5 en zonas áridas, y III. Los demás cambios de uso del suelo, en terrenos o áreas con uso de suelo forestal, con excepción de la modificación de suelos agrícolas o pecuarios en forestales, agroforestales o silvopastoriles, mediante la utilización de especies nativas.
Si bien estas especificaciones se encuentran legisladas, poco es el
cumplimiento e incluso el conocimiento de las mismas, por ejemplo, el caso de los
cambios de superficie forestal a terrenos para uso agrícola se está saliendo de control
en el estado; primeramente porque para preparar la tierra se “limpia” la superficie
pero con el uso del fuego, hecho que repercute enormemente a la deforestación ya
que se originan incendios y muchas veces se suele dejar los terrenos utilizados para
sustituirlos por otros, agravando el problema aún más (FAO, 2007). Tan solo en la
cuenca del Río Conchos, durante los últimos treinta años, (cuerpo hidrológico que
5
representa el mayor sustento de agua en los bosques del estado) las zonas agrícolas se
incrementaron en 256 104 hectáreas (sustituyendo superficies boscosas), lo que
equivale a la mitad de la superficie del estado de Morelos aproximadamente. Este
cambio significa un proceso de pérdida del bosque, que avanza arrastrando la
cobertura vegetal y los suelos. Esto hará que el agua se infiltre menos, escurra más
rápido y con mayor fuerza, arrastrando sedimentos que terminarán azolvando las
presas, donde se almacena el agua de la cuenca (Zapata, 2007). Según la Comisión
Nacional para el Conocimiento y uso de la Biodiversidad -CONABIO- (2007), existe
este fenómeno de transformación del suelo forestal en agrícola es de alto riesgo en el
Estado de Chihuahua (CONABIO, 2007)
Por otra parte -siguiendo con el análisis de las actividades que requieren
autorización por impacto ambiental- el desarrollo de las plantaciones forestales
comerciales (superficies de bosque creadas por el hombre para su explotación) ha
tenido altas y bajas y la mayor parte de los esfuerzos se han diluido en programas de
reforestación en zonas degradadas o marginales. Hasta la década de los 80’s
difícilmente se podían contabilizar en México 25 mil hectáreas en programas
terminados o en desarrollo, que pudieran considerarse como plantaciones
comerciales. A principios de la década, el Organismo Público Descentralizado
Forestal "Productos Forestales de la Tarahumara", plantó en el Estado de Chihuahua
alrededor de 6 mil hectáreas con diferentes especies de pinos, de cuyo resultado no se
conoce mucho, pero su objetivo era adquirir la celulosa de estos recursos (CONAFOR,
2007).
Existen en México ciertas Normas Oficiales que tienen relación con la
biodiversidad y el impacto ambiental:
Normas Oficiales Mexicanas (IMAC, 2007) en materia de biodiversidad
(Flora y Fauna) y especies en riesgo de extinción
Norma Objetivo Publicación
en el DOF
Observaciones
NOM-059-
ECOL-2001
Protección
ambiental -
especies nativas
de México de flora
y fauna silvestres -
06-MARZO-
2002.
En el Estado de Chihuahua
existen al menos siete especies de
flora y 23 de fauna con diferentes
niveles de riesgo. Pero en
promedio el índice de riesgo es
6
categorías de
riesgo y
especificaciones
para su inclusión,
exclusión o
cambio - lista de
especies en riesgo.
alto (CONABIO, 2007)
NOM-060-
ECOL-1994
Que establece las
especificaciones
para mitigar los
efectos adversos
ocasionados en los
suelos y cuerpos
de agua por el
aprovechamiento
forestal.
13-MAYO-1994. Solamente el 19% del territorio
mexicano es apto para la
agricultura y menos del 24% de
esa superficie tiene posibilidades
de irrigación. Es de importancia
estratégica conocer las
condiciones del suelo, su
distribución, extensión y
tendencias en el proceso de
degradación, así como los
resultados de las políticas de
restauración y mantenimiento de
su calidad. Según el Instituto
Nacional de Ecología (2000) es
Chihuahua el estado del país que
presenta una erosión más
drástica en su suelo tanto por
sobre pastoreo como por
deforestación; éste último
fenómeno representa más de un
10 % de la degradación nacional.
NOM-061-
ECOL-1994
Que establece las
especificaciones
para mitigar los
13-MAYO-1994. Las especies animales que se
encuentran protegidas en el
Estado de Chihuahua son
7
efectos adversos
ocasionados en la
flora y fauna
silvestres por el
aprovechamiento
forestal.
únicamente: el gavilán pollero, el
gavilán palomero, el lobo
mexicano, el oso negro, la ardilla
voladora, la víbora cascabel de
diamante (Alvarado, 2006)
NOM-062-
ECOL-1994
Que establece las
especificaciones
para mitigar los
efectos adversos
sobre la
biodiversidad
ocasionados por el
cambio de uso del
suelo de terrenos
forestales a
agropecuarios.
13-MAYO-1994. No sólo es necesario monitorear
los disturbios sobre
aprovechamiento forestal en
actividades agrícolas, sino
también por la degradación
de los hábitats ribereños,
cambios de uso del suelo hacia
asentamientos urbanos, de
sobrepastoreo y extracción de
agua del
subsuelo (INE, 2007).
Normas Oficiales Mexicanas sobre Impacto Ambiental (IMAC, 2007).
Norma Objetivo Publicación en el
DOF
NOM-114-ECOL-
1998.
Que establece las
especificaciones de
protección ambiental
para la planeación,
diseño, construcción,
operación y
mantenimiento de
líneas de transmisión y
de subtransmisión
eléctrica que se
23-NOVIEMBRE-1998.
8
pretendan ubicar en
áreas urbanas,
suburbanas, rurales,
agropecuarias,
industriales, de
equipamiento urbano
o de servicios y
turísticas. (Aclaración
01-febrero-1999)
NOM-120-ECOL-
1997.
Que establece las
especificaciones de
protección ambiental
para las actividades de
exploración minera
directa, en zonas con
climas secos y
templados en donde se
desarrolle vegetación
de matorral xerófilo,
bosque tropical
caducifolio, bosques de
coníferas o encinos.
(Aclaración 06-enero-
1999)
19-NOVIEMBRE-1998.
Políticas de Ordenamiento Ecológico y los inventarios forestales en México
Considerando la dinámica a la que los recursos forestales están sometidos -la
natural y la que impone el hombre para su aprovechamiento- es necesario darle un
constante seguimiento a las principales características que se usan para su
identificación: distribución territorial, extensiones, volúmenes, incrementos anuales,
distribución diamétrica, composición botánica, etc.; esta información, si es manejada
9
adecuadamente por las autoridades correspondientes puede en un momento dado
evitar desequilibrios ecológicos difíciles de remediar en el corto plazo. Es por ello que
el mejor instrumento para establecer dicho seguimiento, son los inventarios
forestales, los cuales, para una administración gubernamental, tienen características
específicas y diferentes a las de los inventarios de “manejo” forestal (Escárpita,
2002). Un inventario forestal es la mejor herramienta de la que disponen las
autoridades para dirigir exitosamente el uso de sus bosques. Es por esto que la Ley
Forestal (1997) expresa en su artículo 5º Fracción I, que son atribuciones de la
SEMARNAT en materia forestal: “realizar y mantener actualizado el inventario
forestal nacional”.
En 1962 se realizó el primer inventario nacional de bosques, arrojando el dato
de que indicaba que entonces la superficie total de bosques en el Estado de
Chihuahua era de 16 millones de hectáreas, mientras que en 1992 -durante el
segundo inventario nacional, treinta años después- se contaba con una superficie
total de 5.1 millones de hectáreas (Sánchez Mejorada, s.a.). Una reducción
considerable, si se recuerda que Chihuahua es uno de los estados de la República
Mexicana con más extensión forestal.
Muchos de los países que dependen en forma importante de la aportación
económica de los bosques, realizan inventarios forestales a escala nacional y regional.
Los hacen con una frecuencia de alrededor de diez años, que se pueden integrar con
trabajos anuales que van monitoreando el curso de los aprovechamientos. Con dicha
información ajustan sus políticas sobre el uso y aprovechamiento de los bosques. Se
toman decisiones, para aumentar o disminuir los volúmenes de corta anual; cambiar
y seleccionar el uso que proporcionen los mejores resultados económicos y/o sociales,
ya sea como simples productores de madera, dedicados al turismo o para
mantenerlos exclusivamente como productores de agua o hábitat de fauna, por
ejemplo (Escárpita, 2002).
El hecho de que se hayan realizado solo dos inventarios forestales entre 1962 y
1992, se traduce como una de las causas por las que se ha dado un descuido en
ordenamiento ecológico en territorio nacional. Durante este lapso no hubo ninguna
señal de cambio en las políticas oficiales responsables de los bosques; por el
contrario, hubo una indiferencia absoluta hacia este renglón por parte de las
autoridades correspondientes. Por ejemplo, tan sólo en el período de 1978 a 1999 se
designaron trece subsecretarios forestales, es decir un promedio de un subsecretario
10
cada 1.6 años (Escárpita, 2002). La razón por la que se dio esta poca continuidad en
la administración de este tipo de dependencias gubernamentales de igual manera no
ha permitido generar una política integral de ordenamiento ecológico que haya
permitido identificar la situación ambiental del territorio maderable.
Los resultados de los inventarios forestales nacionales de 1962 comparados
con los de 1992 y 1994 para el Estado de Chihuahua se muestran en la siguiente tabla:
Fuente: Inventario Nacional Forestal 1962, 1992 y 1994
Los datos del gráfico anterior si bien indican que de 1961 a 1994 no ha habido
un importante descenso en la superficie total de bosques en el Estado de Chihuahua,
también es claro que no ha existido un sistema que garantice una sustentabilidad que
permita que la extensión de bosques aumente de manera considerable.
Por otra parte, el hecho de que la superficie del bosque en la entidad aumente,
no significa que haya adquirido un potencial de explotación conveniente o mucho
mayor, por ejemplo, en los bosques -muchas veces vírgenes- en los que la escasez de
nutrientes ya no puede permitir la alimentación de más árboles (y que en muchos
casos se encuentran enfermos o con pocas aportaciones fitosanitarias), se requiere
que se corten ciertos árboles para dejar lugar a otros que los sustituyan. Esta técnica
de aprovechamiento, según Escárpita (2002), se lleva a cabo mediante un estudio de
11
las condiciones naturales y de sanidad vegetal necesario para maximizar la utilización
forestal. Cuando en este tipo de bosques se inicia un proceso de aprovechamiento
técnicamente diseñado, se hace necesario cortar, por lo general, los árboles más
viejos y así se evita el incremento de los árboles residuales. Al contar con mayor
espacio vital, el territorio boscoso tenderá a aumentar y la producción posterior, será
mayor.
La comparación de los volúmenes de la tabla anterior impiden definir
claramente lo que está sucediendo con los bosques del Estado de Chihuahua, ya que
analizando únicamente los valores de las superficies se podría inferir que lo que se
está haciendo en materia de conservación y crecimiento de recursos forestales está
aumentando, puesto que la superficie total aumentó con respecto 1962 en 1 393 000
hectáreas (48 000 ha/año) y que la superficie arbolada aumentó en ese mismo
período a 2 492 000 hectáreas para un promedio anual sostenido de 85 000
hectáreas; y ya en 1991-92 (29 años después), éstas llegaron a 976 000 hectáreas,
pero dos años más tarde ya sólo fueron 768 000. Tomando en cuenta que los bosques
son un recurso cuyo cultivo requiere de un buen número de años para manifestarse
de manera aparente, los resultados que expresan estos inventarios nacionales son
dudosos, ya que por ejemplo, la superficie arbolada no pudo aumentar 2.6 millones
de hectáreas en el intervalo en que se realizaron los dos inventarios más recientes
(1992 y 1994) y, ya que, por ejemplo, la superficie arbolada no pudo aumentar 2.6
millones de hectáreas en el intervalo en que se realizaron los dos inventarios más
recientes y la superficie forestal también aumentó 1 394 000 ha en el mismo lapso.
Sin embargo, los volúmenes correspondientes a esa superficie forestal en ese mismo
periodo disminuyeron 24 millones de metros cúbicos, cifra que representa el
volumen de corta de 3 años para toda la República. La única explicación que se
tendría para esta información, es que los responsables de la ejecución de tales
trabajos, no manejaron los mismos conceptos ni los mismos términos forestales,
calificando por ejemplo, una superficie arbolada como superficie de coníferas o
viceversa. Lo más grave sería la presencia de errores ya sea en las mediciones del
arbolado en los trabajos de campo, como en los de gabinete en la interpretación y
definición de las imágenes del satélite o en ambos. De cualquier manera, tales
inventarios no ofrecen una base segura para conocer en un momento dado, el curso
que sigue el proceso de aprovechamiento de nuestros bosques (Escárpita, 2002).
12
Por esa razón, es imperante que Chihuahua y México cuenten con un
inventario forestal, elaborado con la tecnología adecuada, y que el personal conozca
la región estudiada y los bosques; y que si es necesario que tenga la capacidad de
proponer cambios en los volúmenes de corta y establezca medidas correctivas
necesarias.
Un inventario nacional lo suficientemente capaz de reflejar la condición de los
recursos forestales, podrá ser la base para facilitar otro herramienta necesaria para
gestar un sistema de aprovechamiento forestal sustentable, los ordenamientos
ecológicos.
México ha tenido que esperar hasta el 2003 a que se aprobara la norma de la
Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente en materia de
Ordenamiento Ecológico del Territorio y poder comenzar a considerar la situación
individual o regional de los bosques nacionales (SEMARNAT, 2007).
Uno de los aspectos destacados del territorio forestal es el uso del suelo. La
decisión sobre qué uso darle a un terreno está determinada, al menos en parte, por su
aptitud ambiental, es decir, por las características que lo vuelven útil para cierto fin,
aunque frecuentemente está determinado por consideraciones económicas, sociales o
históricas. Bajo estas condiciones, el resultado puede ser un uso inadecuado que a
futuro se traduce en deterioro ecológico. El caso opuesto, la subordinación de lo
social a lo biológico, puede resultar igualmente conflictiva, como sucede cuando se
requiere desplazar grandes asentamientos humanos para el establecimiento de una
reserva ecológica (SEMARNAT, 2007).
Por otra parte, para conciliar las aptitudes, prioridades y necesidades de los
usos del suelo, se emplea el ordenamiento ecológico del territorio, el cual se define
jurídicamente como el instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o
inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección
del medio ambiente; la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de
aprovechamiento de los mismos (Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al
Ambiente, Titulo Primero, Art. 3, fracción XXIII).
En agosto de 2003 se aprobó el reglamento de la Ley General de Equilibrio
Ecológico y Protección al Ambiente en materia de Ordenamiento Ecológico del
Territorio, el cual se aplica como un instrumento de planeación ecológica que busca el
balance entre las actividades productivas y la conservación de la naturaleza. En
13
México se considera el ordenamiento ecológico en cuatro modalidades. La primera de
ellas es el ordenamiento ecológico general, de carácter indicativo, el cual se refiere a
la totalidad del territorio; la segunda es el ordenamiento regional, aplicable a dos o
más municipios, a todo un estado o parte de dos o más estados; la tercera es el
ordenamiento local, que actúa a escala municipal y, finalmente, los ordenamientos
ecológicos marinos que incluyen las aguas oceánicas y su franja de tierra adyacente.
Los diferentes tipos de ordenamiento son competencia de autoridades distintas (la
federación, el estado o el municipio) y sus objetivos difieren como resultado de la
diferencia de modalidad en la que se trabaja (SEMARNAT, 2007).
Una de las razones por la cual se hace necesaria esta política de ordenamiento
es la conversión de terrenos forestales a terrenos agrícolas, una práctica muy ejercida
en México. La necesidad de utilizar dichos terrenos es evidente, puesto que los
productos cosechados anualmente, son la fuente de la alimentación de la población
serrana. Sin embargo, la justificación para la existencia de tales tierras sería, en todo
caso, que debieran ser permanentemente trabajadas y no, como se practica
actualmente, que son tierras que se trabajan uno o dos años y se abandonan para
después buscar otras, en las cuales, durante su proceso de conversión a tierras
agrícolas, se destruye el arbolado y/o la vegetación existente. Muchas veces para
limpiar y preparar la tierra para cultivar se usa el fuego, elemento de destrucción en
el inventario de 1962, se definieron 700 000 ha de áreas perturbadas y en el de 1992-
94 fueron 768 000 ha; esto es, un avance persistente de destrucción forestal de 68
000 ha, lo que representa un promedio de 1 943 ha/año, sólo para el estado de
Chihuahua (Escárpita, 2002).
Como lo muestra la figura 1.1, en cifras
del 2004 según SEMARNAT, la
situación del ordenamiento ecológico
por parte de los municipios de México
se encuentra bajo elaboración, lo que
aún no es capaz de dar los suficientes
14
resultados en materia de conservación y sustentabilidad forestal.
Los cultivos agrícolas, como el maíz o frijol en unos pueden ser manejados por
el hombre y dar productos útiles. Si en el manejo de estos cultivos se cometiese un
error, éste puede ser corregido en la temporada siguiente. En contraste, los bosques
tienen ciclos de vida de tal magnitud, que un error cometido en su uso o manejo, no
alcanza una vida para repararlo.
En este gráfico se muestra claramente que el ordenamiento de la región del
Estado de Chihuahua está en elaboración, así que la entidad carece de la preparación
legislativa y técnica para desarrollar un sistema más acorde a las necesidades de
sustentabilidad. Por otro lado, la mayoría del país a excepción de Sonora, Sinaloa,
parte de Durango, Coahuila y otras contadas regiones se encuentran en el mismo caso
que Chihuahua. Si no se cuenta con un eficaz ordenamiento ecológico, será casi
imposible frenar los problemas de la tala ilegal y la deforestación.
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TASAS ESTIMADAS DE DEFORESTACIÓN SEGÚN TIPO DE VEGETACIÓN
(Miles de hectáreas/año)
Año
Refer
encia Nota de referencia
Bos
que
s
Selv
as
Zon
as
árid
as
Tot
al
1988 FAO No se indica forma de cálculo. 125 470 20 615
Repett
o
No se indica forma de cálculo. nd 460 nd 460
1989 Castill
o et al.
Promedios anuales para el periodo
1988-1994. Se basan en crecimiento
poblacional.
273 473 nd 746
Myers . nd 700 nd 700
Toledo Incluye bosques abiertos y pastizales. nd nd nd 1,50
0
1990 SARH Se basa en reportes de las Delegaciones
forestales de la SARH. Excluye bosques
abiertos.
127 202 41 370
1991 SARH Se basa en reportes de las Delegaciones
forestales de la SARH.
127 189 54 370
1992 Masera
et al.
Se basa en revisión de estadísticas
oficiales y estudios de caso.
167 501 nd 668
WRI Cifra tomada de la FAO. nd nd nd 615
1994 WRI No se indica forma de cálculo. nd nd nd 678
1995 FAO . nd nd nd 0
2000 Semar
nat
Estimaciones basadas en la
comparación de los resultados
preliminares del Inventario Nacional
Forestal 2000 y de la cartografía de uso
del suelo y vegetación, serie II (1993)
del INEGI. La fuente reporta que la
259 510 307 1,07
6
16
tasa anual de deforestación en México
para el periodo 1993-2000 es 769 379
hectáreas, siguiendo la definición de la
FAO para la deforestación, conforme a
la cual, ésta se refiere a la pérdida de la
superficie arbolada constituida por
bosques y selvas. La fuente agrega que,
considerando que parte i mportante del
territorio mexicano es semidesértico, al
agregar la pérdida de la vegetación de
este tipo de zonas, el promedio anual
asciende a 1 076 423 hectáreas
(Semarnat, 2002).
Situación Jurídica del Sector Forestal en México
El ejercicio del Derecho como herramienta es necesaria para el trabajo jurídico
del patrimonio, la incorporación del sector ambiental en la legislación del desarrollo
de una forma sustentable; sin embargo, ha sido limitada la actividad del profesional
del Derecho en su debida regulación, ya que principalmente a los especialistas del
Derecho Forestal y en general a los juristas corresponde revisar periódicamente los
acontecimientos, para tener un conocimiento racional, profundo y sistemático de los
hechos, focalizar al evaluar los alcances y aportar el marco jurídico al ordenamiento
ecológico, que facilite mejorar las expectativas en un espacio y tiempo determinados,
con mecanismos apropiados para su aplicación y esquemas de resolución de
controversias, en un derecho vinculante.
Las prioridades en esta área son el cumplimiento del orden, la seguridad, la
legalidad, la unidad del sistema jurídico ambiental y forestal e impulsar los cambios
necesarios dirigidos a lo viable en las próximas décadas, dado que el impacto podría
variar si no se concretan condiciones para ganar en estabilidad, conciencia social y
estructura institucional. El contexto político-jurídico mundial del llamado derecho de
protección de la naturaleza, que abarca los distintos componentes de los ecosistemas
asociados entre sí, como patrimonio natural en su conjunto, ha cambiado de una
17
manera sensible en los últimos 25 años, lapso en el que han sido de gran
trascendencia las transformaciones que ha experimentado la legislación (INE, 2007).
Las leyes forestales en México y la Comisión Nacional Forestal (INE, 2007).
Existen tres leyes en esta materia: la Ley Forestal de 1986, así como su
Reglamento (DOF 13/VII/88), la Ley Forestal de 1992 (DOF 22/XII/92) y la nueva
Ley General del Desarrollo Forestal Sustentable de 2003 (DOF 25/II/03).
La Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) fue creada como un organismo
público descentralizado del Gobierno Federal de México, sectorizado con
SEMARNAT (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales), y se encarga de
coordinar la participación y vinculación interinstitucional de los tres poderes y
órganos de gobierno, así como de la sociedad y sus organizaciones, para que todas las
fuerzas puedan compartir criterios y concertar acciones concretas y eficaces que
conviertan en realidad el manejo sustentable de nuestra riqueza natural; por ello los
bosques, el agua y el suelo, han sido considerados asuntos de seguridad nacional.
Una de sus primeras tareas fue elaborar su estatuto interno (DOF 11/VII/01),
el Programa Estratégico Forestal al año 2025, en concordancia al Programa Nacional
de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006 y el Programa Nacional 2001-
2006 (CONAFOR, 2007).
La Ley general del desarrollo forestal sustentable de México (INE, 2007).
Objetivo
Regular y fomentar la conservación, protección restauración, producción,
ordenación, el cultivo, manejo y aprovechamiento de los ecosistemas forestales del
país y sus recursos. Distribuir las competencias que en materia forestal correspondan
a la Federación, estados y municipios con el fin de propiciar el desarrollo forestal
sustentable.
Puntos principales
Se contempla la relación jurídica entre los diversos actores del sector forestal.
Su estructura se divide en ocho grandes títulos y 171 artículos que contienen
principios rectores, criterios obligatorios e instrumentos de política forestal;
18
integración y funcionamiento del Servicio Nacional Forestal, creación del Consejo
Nacional Forestal, los consejos estatales y regionales forestales; manejo integral y
sustentable de los recursos forestales maderables y no maderables; la educación, la
capacitación, la investigación y la cultura forestal; el financiamiento, el impulso a la
silvicultura comunitaria, así como descentralización, federalismo forestal y
fortalecimiento institucional.
Igualmente desregula claramente las plantaciones forestales comerciales;
reconoce el derecho de las comunidades indígenas a la propiedad de los recursos
biológicos y del conocimiento y usos tradicionales de las variedades y especies
vegetales; promueve la formación de unidades regionales de manejo forestal; crea el
Fondo Forestal Mexicano para apoyar proyectos específicos de servicios ambientales
y cadenas productivas; establece el sistema de mejoramiento genético forestal y
vincula agua-suelo-bosque.
Dependencias gubernamentales en materia forestal
Comisión Nacional Forestal (CONAFOR)
Organismo público descentralizado cuyo objetivo es desarrollar, favorecer e
impulsar las actividades productivas, de conservación y restauración en materia
forestal, así como participar en la formulación de los planes y programas, y en la
aplicación de la política de desarrollo forestal sustentable.
Objetivos:
Aplicación de los criterios de inclusión, competitividad y desarrollo regional,
con base en la planeación de largo plazo y en las normas de gobernabilidad,
democracia, federalismo, transparencia y rendición de cuentas, para avanzar en la
construcción de una mejor realidad forestal para México en el entorno global, en la
cual cobren vigencia los principios de humanismo, equidad y cambio.
Principales programas e instrumentos de la CONAFOR:
Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales
(PROCOREF). Integra a los programas de Reforestación, Sanidad Forestal y
Conservación de Suelos. Tiene como objetivo asegurar el establecimiento de una
nueva cobertura forestal en bosques, selvas y vegetación de zonas áridas y semiáridas,
19
de acuerdo con la vocación natural de cada ecosistema y a las necesidades de la
población.
Programa de Plantaciones Forestales Comerciales (PRODEPLAN). Su
objetivo es lograr el desarrollo de plantaciones forestales comerciales competitivas
para abastecer a la industria, reducir la presión sobre bosques naturales y generar
empleos.
Programa para el Desarrollo Forestal (PRODEFOR). Este programa asigna
apoyos temporales a los productores para la producción, productividad y
conservación de los ecosistemas forestales, el desarrollo de cadenas productivas y
diversificación de actividades que mejoren el ingreso de los propietarios con criterios
de sustentabilidad.
Programa para el Desarrollo Forestal Comunitario (PROCYMAF II). El
objetivo de este programa es apoyar ejidos y comunidades en entidades federativas
prioritarias en la consolidación de proyectos de desarrollo comunitario con base en el
manejo sustentable de sus recursos naturales.
Programa de Protección contra Incendios Forestales. Este programa busca
reducir la afectación de los incendios forestales mediante su prevención, combate y
control, utilizando tecnología de vanguardia y con la participación de los tres órdenes
de gobierno y la comunidad en general.
Programa de Pago por Servicios Ambientales. Impulsa la valoración de los
servicios ambientales que generan los recursos forestales, así como definir los
derechos de propiedad y desarrollar su mercado.
Programa para la Integración y Desarrollo de Cadenas Productivas. Este
programa busca impulsar el crecimiento de la productividad y competitividad del
sector, mediante la integración y desarrollo de cadenas productivas, aprovechando
eficazmente las ventajas comparativas que existen en las diferentes regiones del país.
La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT)
Es la dependencia del Gobierno Federal Mexicano que tiene como propósito
fundamental "fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas
y recursos naturales, y bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su
aprovechamiento y desarrollo sustentable" (Ley Orgánica de la Administración
Pública, Artículo 32 bis reformada en el DOF del 25 de febrero de 2003).
20
Objetivos:
• Formular, instrumentar, evaluar y difundir políticas y lineamientos para la
protección del medio ambiente y el aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales, en un marco de integralidad, transversalidad,
transparencia y mejora institucional.
• Promover la restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos
forestales.
• Conservar los ecosistemas y su biodiversidad.
• Fomentar y regular la protección del medio ambiente y el aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales.
• Promover y vigilar el cumplimiento de la legislación ambiental y de los
recursos naturales.
• Administrar racionalmente los recursos asignados al sector en un marco de
mejora institucional.
Instituto Nacional de Ecología (INE)
Es un organismo cuya función es la generación de información científica y
técnica sobre problemas ambientales y la capacitación de recursos humanos, para
informar a la sociedad, apoyar la toma de decisiones, impulsar la protección
ambiental, promover el uso sustentable de los recursos naturales, y apoyar a la
Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales en el cumplimiento de sus
objetivos. Promueve proyectos de cooperación científica que contribuyen
efectivamente a resolver los grandes problemas ambientales de México, y que apoyan
la conservación y restauración del medio ambiente en todo el país. Así mismo se
encarga de la administración de las zonas de reserva ecológicas y áreas naturales
protegidas, así como de la fauna silvestre.
Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad
(CONABIO)
Se encarga de la investigación aplicada en el uso adecuado de los recursos
naturales.
21
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA)
Se encarga de la aplicación de la Ley Forestal y su Reglamento, así como de la
Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente.
Comisión Nacional del Agua (CNA)
Regula y distribuye toda el agua que se capta, tanto del subsuelo como de la
superficie y que es generada en las cuencas hidrológicas.
La Administración del Sector Forestal en México
De la Propiedad de los Recursos Forestales en México y la Participación
Pública
Según el Inventario Nacional Forestal de México, de la superficie total de
bosques con que cuenta el país, 21.6 millones de hectáreas tiene potencial comercial.
De esta superficie, sólo se aprovechan actualmente 8.6 millones de hectáreas.
El 80 por ciento de los terrenos forestales son propiedad de ejidos y comunidades, el
15 por ciento es de propiedad privada y el 5 por ciento restante son terrenos de la
nación (INE, 2005). En el Estado de Chihuahua, de los 5.1 millones de hectáreas que
cubren los bosques de Chihuahua, el 65% son de propiedad ejidal (Juárez y Pando,
1993).
Cuando la población serrana de Chihuahua fue favorecida con la disposición
de Gobierno Federal de pasar a ser propietaria de dichos recursos dejando de ser
solamente trabajadores de las industrias, se una revolución en la administración de
los recursos forestales digna de análisis. Se formaron ejidos forestales, por lo que,
cada ejido debería contar con autoridades que se hicieran cargo de su administración,
para la cual no estaban preparados, iniciándose un cambio brutal en el manejo y la
comercialización de los bosques que les habían sido dotados, así como también, en la
mentalidad de la gente del bosque. Muchos ejidos se convirtieron en simples
vendedores de materias primas a las industrias que ya estaban trabajando y algunos
otros intentaron probar fortuna como industriales directos y participar en el mercado
de productos aserrados, que era lo máximo a lo que podían aspirar, toda vez que
carecían de recursos financieros para aspirar a industrias de mayor valor agregado,
independientemente de que desconocían, como administradores, lo relativo a
22
maquinaria, mercados, sistemas de distribución y principalmente a los asuntos
financieros necesarios en cualquier negocio. El dueño de un bosque que no posea una
industria con la que pueda transformar su materia prima y darle un valor agregado,
nunca podrá obtener suficientes beneficios que le permitan cuidarlo y manejarlo en
forma permanente (Escárpita, 2002).
Por otra parte, el gobierno federal no tuvo la precaución de diseñar algún
mecanismo que estableciera criterios de igualdad en dicho reparto. Fue así, que se
crearon ejidos muy ricos y otros muy pobres de acuerdo con el número de
solicitantes y con los volúmenes de corta posibles en cada caso. En ciertos ejidos, el
bosque es tan extenso y productivo, que a cada miembro ejidal les ha venido tocando
más de 200 m cúbicos por año como volumen de corta, lo que les deja ingresos
importantes, mientras que otros, llegan a comercializar escasamente 1 ó 2 m cúbicos
por ejidatario (Escárpita, 2002). En contraste, una zona propiedad forestal promedio
en Finlandia tiene 26 hectáreas de bosque. La silvicultura privada es la clave de la
dinámica de la actividad forestal finlandesa, pues entre el 80% y el 90% de la madera
nacional que emplea la industria proviene de bosques particulares. La legislación
forestal, el programa nacional forestal, la diversificada cooperación entre los
propietarios y los servicios de asesoramiento ayudan a hacer realidad la gestión
sostenible del bosque. Por otra parte, también los propietarios ejercen una acción
mancomunada por una buena silvicultura de largo plazo, actualmente hay unas 200
uniones regionales cuyas funciones básicas son desarrollar la gestión forestal,
fomentar la rentabilidad de la silvicultura y brindar asesoramiento y capacitación a
los forestadores. Los propietarios privados reciben ayuda, por ejemplo, para la
comercialización de su madera y el planeamiento de sus actividades. Al vender en
conjunto pueden obtener mejores precios, pues las partidas aisladas y reducidas se
ven encarecidas por los costos de corte y transporte. Los forestadores pagan a su
asociación una pequeña cuota y los costos de los servicios que emplean.
En México, el resultado inmediato de esta desigualdad ha propiciado una
explotación muy intensa y destructiva de los bosques ejidales menos favorecidos,
como una manera de satisfacer sus necesidades mínimas de supervivencia. A raíz de
ello los últimos años la Comisión Nacional Forestal ha trabajado en el desarrollo de
una propuesta de creación del Fondo Forestal Mexicano (FFM). El Programa
Estratégico Forestal para México 2025 (PEF 2025) y el programa nacional forestal
(pnf) 2001-2006 contemplando la puesta en marcha de un Fondo Forestal Nacional,
23
que actúe como ente de captación y distribución de recursos, vinculando el
financiamiento de la actividad productiva del sector forestal y promoviendo el cobro y
pago de servicios ambientales.
Durante la década de los noventa, una serie de programas fueron
instrumentados para lograr una mayor consistencia entre las metas de desarrollo y
las de conservación ambiental.
Entre ellas se destacan los programas de fomento directo a la conservación o
buen manejo de las áreas forestales (PRODEFOR, PRODEPLAN, PPROCOREF,
PROCYMAF, PRODERS y el Pet ambiental a cargo de la SEMARNAT; y los
programas de agricultura sustentable bajo la tutela de SAGARPA, entre otros). El
Programa de Desarrollo Forestal (PRODEFOR) considera cuatro grandes líneas de
acción: ampliar la superficie bajo aprovechamiento forestal sustentable; aumentar la
productividad de las áreas bajo aprovechamiento forestal sustentable; aumentar el
valor agregado de las materias primas y productos forestales; y diversificar el
aprovechamiento de las especies forestales y el uso de los bosques.
Los programas gubernamentales en materia forestal que se presentan en el
Estado de Chihuahua son los siguientes:
Programa para el Desarrollo Forestal (PRODEFOR):
Dirigida a productores elegibles, ubicados en ejidos, comunidades y pequeñas
propiedades, así como en las sociedades o asociaciones que éstos constituyan
entre sí, para el aprovechamiento forestal sustentable, la transformación y/o la
comercialización de materias primas y productos forestales maderables o no
maderables, localizados en los Municipios de Interés especial para la
CONAFOR.
Objetivos:
o Manejo técnico de los recursos forestales de México.
o Conservar y mejorar los recursos forestales.
o Diversificar las actividades productivas.
o Impulsar el desarrollo forestal
o Mejorar el nivel de vida de las familias rurales.
24
o Participan: los ejidos, comunidades y pequeños propietarios dueños o
poseedores de bosques (selvas y zonas áridas); y las sociedades que
constituyan entre sí.
Los tipos y montos de apoyo son:
o Programa de Manejo Forestal
o Manifestación de Impacto Ambiental
o Capacitación
o Asistencia técnica
o Ejecución del Programa de Manejo
o Equipamiento al silvicultor
o Podas, preaclareos y aclareos
o Certificación del Manejo Forestal Sustentable
o Investigación aplicada y Transferencia de tecnología
o Elaboración del Proyecto para Derribo, Troceo, Arrime y Carga de
Materias Primas Forestales
o Caminos Forestales
o Apoyo a la Comercialización
o Estudios Técnicos para el Aprovechamiento de Recursos no Maderables
o Ecoturismo
Los municipios de interés para el PRODEFOR están definidos con base en
los siguientes criterios:
Fuente: INAFED 2007
I. Terrenos forestales o de aptitud preferentemente forestal que cuentan
con potencial maderable alto y medio, y que están bajo procesos o en riesgo
de deforestación y degradación;
II. Terrenos con vegetación forestal de zonas áridas aptos para el
aprovechamiento de recursos no maderables, cuyo aprovechamiento
representa la principal actividad económica de los habitantes de la región,
y
III. Terrenos forestales y de aptitud preferentemente forestal, incluyendo
zonas áridas, con potencial principal para el desarrollo de actividades no
25
tradicionales que promuevan la diversificación productiva y el uso múltiple
de los recursos naturales.
IV. Para lo anterior, se tomará en cuenta las Bases de Colaboración y
Coordinación Intersecretarial que relacionan los municipios de mayor
grado de marginación, municipios de atención inmediata y municipios
prioritarios.
El Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal
(INAFED), ofrece el servicio de asesoría para la revisión de los proyectos de
aquellos municipios que se interesen en participar en la convocatoria de
este programa (INAFED, 2007). Los municipios del Estado de Chihuahua
en los que este programa actúa son: Ahumada, Ascensión, Bachíniva,
Balleza, Batopilas, Bocoyna, Camargo, Carichi, Casas Grandes, Coronado,
Coyame, Cusihuiriachi, Chinipas, Gómez Farías, Guachochi, Guadalupe y
Calvo, Guazápares, Guerrero, Huejotitán, Ignacio Zaragoza, Janos,
Jiménez y Madera.
La aportación financiera del Gobierno Federal para este programa en el
Estado de Chihuahua es de 9, 285,714 pesos, por parte de Gobierno del
Estado es de 5, 000,000 pesos que son destinados a 188 ejidos encontrados
en 20 comunidades.
Sólo pueden acceder a este programa aquellos productores que tengan los
siguientes requisitos:
o Ser de nacionalidad mexicana;
o Ser propietarios o poseedores de terrenos cubiertos por vegetación
forestal;
o Que soliciten apoyos en los porcentajes establecidos para cada uno de los
tipos de productor, de conformidad con lo señalado en el ANEXO A de las
“Reglas de Operación”.
o Que no sean sujetos de apoyos de otros programas de la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, de la CONAFOR, o de otros
programas federales que impliquen sustituir su aportación o duplicar
apoyos o subsidios, y
26
o Que no hayan cometido actos constitutivos en delito contra el ambiente y
la gestión ambiental.
El gobierno de México ha decidido impulsar las actividades de plantaciones
forestales comerciales, lo que se ha visto reflejado en la incorporación a la ley forestal
reformada en mayo de 1997. A estas reformas se sumó la creación y operación del
Programa para el Desarrollo de Plantaciones Forestales Comerciales (PRODEPLAN).
Programa para el Desarrollo de Plantaciones Forestales (PRODEPLAN):
Fuente: CONAFOR 2007
Su principal objetivo es apoyar, en un espacio de tiempo de 25 años, el
establecimiento de 875,000 hectáreas de plantaciones forestales comerciales, a
fin de reducir las importaciones estos productos, creando al mismo tiempo
alternativas de desarrollo sustentable y diversificación productiva en México,
mediante la reconversión al uso forestal de terrenos que alguna vez fueron
desmontados con fines agropecuarios. El apoyo es otorgando a través de
subsidios hasta por el 65% de los costos de establecimiento y mantenimiento
hasta por siete años.
Los objetivos específicos del PRODEPLAN son:
• Concertar el otorgamiento de incentivos fiscales, como reducción del
impuesto sobre la renta, al activo y al valor agregado, autofacturación,
depreciación inmediata en maquinaria y equipo, entre otros, que
compensen a los que se otorgan a nivel internacional.
• Propiciar el concurso de las instalaciones oficiales de crédito,
financiamiento, capital de riesgo y aseguramiento, así como de la banca
privada en apoyo a inversionistas interesados en este agronegocio.
• Promover la aplicación de un nuevo marco normativo que estimule y de
seguridad a los que realicen plantaciones forestales comerciales, con
una regulación administrativa simplificada, pero que impida la
27
afectación de los recursos naturales, incluyendo la armonización la
reglamentación ambiental y la forestal para desregular y evitar
duplicidades.
• Generar una base de producción de materias primas forestales
suficiente para el desarrollo de una industria forestal moderna y
competitiva que genere beneficios económicos importantes. Se estima
que el programa puede inducir la producción de 18 millones de metros
cúbicos de madera por año (cifra superior en 2 veces y media la
producción total nacional actual), la generación de 332 mil nuevos
empleos, el ahorro o captación de nuevas divisas por mas de 3 mil
millones de dólares al año, y la 11 aportación de recursos fiscales por
casi mil millones de dólares anuales. Todo ello a un costo estimado de
500 millones de dólares para ejercerse en el transcurso de los 25 años.
• Generar empleo e ingresos en zonas rurales muy pobres del país.
• Reconvertir en zonas arboladas algunos terrenos actualmente
desprovistos de vegetación forestal, dedicados principalmente a usos
agropecuarios extensivos de baja rentabilidad. Proteger y restaurar
zonas naturales y la biodiversidad en las áreas de influencia de las
plantaciones forestales comerciales.
Programa de Conservación de Ecosistemas (PROCOREF):
(Antes PRONARE)
Fuente: CEAMA 2007
Es un programa que se opera entre los Estados y la Federación con la intención
de preservar las áreas Forestales, mediante la entrega de apoyos en especie
(planta, postes, alambre) y económicos, con el objetivo de asegurar la
supervivencia de la planta reforestada, así como para realizar trabajos de
conservación de Suelos y Sanidad bajo las siguientes líneas de acción:
� Aplicación del concepto de salud y vitalidad de ecosistemas
28
� Función de insectos y patógenos en el ecosistema
� Causas subyacentes de la explosión poblacional de insectos
� Aplicación de tecnología avanzada para Diagnóstico y Tratamiento
fitosanitario
� Atención creciente a plagas no nativas
� Uso de sustancias orgánicas y Control Biológico.
Problemáticas en materia gubernamental y jurídica en México
Como vemos, existe una considerable cantidad de mecanismos encaminados a
alcanzar un cierto grado de sustentabilidad en los recursos forestales del Estado de
Chihuahua, aún así, la productividad del sector no ha mejorado, la integración de las
cadenas productivas sólo en pocos casos es un hecho y el acceso al financiamiento es
muy lento.
Cabe mencionar que el Estado de Chihuahua capta una precipitación pluvial
que otorga a Chihuahua un papel protagónico como un gran abastecedor de agua
para los estados de Sinaloa y Sonora, a los que permite ser los mejores productores de
hortalizas del país. El agua que escurre para estos estados es recibida y controlada en
las áreas arboladas de Chihuahua; sin embargo existen complicaciones en materia
administrativa que merman esta característica tan potencial de Chihuahua; los
agricultores propietarios de terrenos en los diferentes distritos de riego, pagan por la
cantidad de agua que se les otorga, costo que incluye la urbanización y
administración hidráulica: canales, caminos, capital humano, etc. Los ingresos que se
captan van directamente al Gobierno Federal, pero éste no regresa plenamente al
Gobierno de Chihuahua para que los utilice en programas para cuidado y
conservación de sus bosques con el fin de mantenerlos permanentemente
productivos, ya sea previniendo o minimizando los incendios forestales, evitando los
procesos erosivos y reduciendo al mínimo la contaminación de ríos y arroyos. En
contraste, tal responsabilidad se les deja a los dueños, quienes carecen de los recursos
económicos para ello, dando lugar al desarrollo del grave problema del descuido y
abandono de los bosques de Chihuahua (Escárpita, 2002).
Enrique Serrano Gálvez, investigador de la Universidad Autónoma de
Chapingo, menciona que la falta de suficiente capacidad del gobierno para hacer una
gestión adecuada se refleja en la baja producción y la falta de incentivos para la
29
explotación de manera ordenada. Esto da lugar a la tala ilegal, pues se estima que se
aprovecha de esa manera la misma cantidad que se autoriza. Cifras de la SEMARNAT
señalan que se pierden más de 700 mil hectáreas al año por deforestación y tala
ilegal, si consideramos que se reforestan 160 mil hectáreas anualmente, tenemos un
déficit en este sentido en el país (Campa Zúñiga, 2004).
La estrategia nacional de 2001 a 2006, que se propone que la actividad forestal
sea un negocio rentable y que el motor del desarrollo este constituido por los sectores
social y privado, aún parece muy alejado de la realidad.
Problemáticas en materia económica en México
A pesar de la excelente calidad de madera que posee México, los procesos de
producción son muy costosos, pues cuenta con tecnología casi obsoleta -a diferencia
de los países que son nuestros principales focos de importación maderable: Estados
Unidos, Chile y Perú- (Campa Zúñiga, 2004). El plan estratégico también pugna por
que las instancias de gobierno sean promotoras de condiciones favorables para el
desarrollo forestal, para que toda la cadena productiva hasta el consumidor final sea
competitiva. Sin embargo, un estudio refleja la opinión de los productores
maderables al mencionar que los trámites de autorización y renovación de
aprovechamientos forestales, por ejemplo, se han vuelto lentos, y que algunas
delegaciones federales tardan hasta dos años en liberar la autorización de un
programa de manejo forestal (Campa Zúñiga, 2004). Por otro lado, existen grandes
compañías que son las más importantes en este sector y que dejan de lado a la
competencia de las pequeñas regiones: Grupo Durango, Ponderosa, Los Rincón, las
"triplayeras", y los industriales del papel, aserrín y muebles, así como de los
aglomerados.
La situación de competitividad forestal mexicana
La política forestal mexicana tuvo que esperar hasta el 2002 para iniciar e
implementar una estrategia nacional para el aprovechamiento racional de sus
bosques. El sector forestal mexicano padece un déficit comercial de 3 mil 500
millones de dólares, al exportar mil 500 millones de dólares e importar 5 mil millones
de dólares –hablando de recursos forestales-. Por ejemplo chile nos vende pulpa
30
química, madera aserrada, papel y cartón, y nosotros no exportamos porque el
consumo nacional de 18 millones de metros cúbicos se abastece con producción
interna de 7.4 millones de metros cúbicos, 10 millones de metros cúbicos de
importaciones y madera ilegal que se introduce en el mercado (Campa Zúñiga, 2004).
La estructura de las inversiones y el financiamiento constituyen un factor
diferenciador, pues en México éstas las desarrollan conjuntamente los sectores
privado y público. Y es que en México sólo 5 por ciento son propiedad privada, 15 por
ciento son del gobierno federal, y 80 por ciento propiedad social, es decir ejidos y
comunidades. Todo esto ha llevado a que el sector forestal mexicano no pueda
responder rápidamente a la demanda del mercado (FAO, 2007).
De este modo, las soluciones a corto, mediano y largo plazos para el sector
forestal mexicano caminan muy lentamente, sobre todo en lo que tiene que ver con el
financiamiento, a pesar de que ya se estudian mecanismos alternos como acceso a
Sociedades Financieras de Objeto Limitado (Sofoles) e incluso la bursatilización del
sector.
En este sentido, García de Alba destacó que a través del Fondo Pyme se ha
apoyado el desarrollo de 105 Centros de Articulación Productiva que contribuyen a la
generación de mercados más rentables y con valor agregado (FAO, 2007).
Sector No-gubernamental del sector forestal mexicano y los créditos
La principal organización no gubernamental en materia de producción forestal
es la Cámara Nacional de la Industria Maderera. El objetivo de esta organización es la
coordinación de políticas y acciones de los organismos empresariales que
contribuyan a la convergencia de intereses comunes de los sectores. Su función es la
de fungir como enlace entre el sector empresarial y las instancias gubernamentales en
temas de competitividad, hacienda, fiscal, comercio exterior, medio ambiente, entre
otras. Sin embargo aún no retoma el papel de enlace con el gobierno, ya que no tiene
la suficiente representación, obviamente porque la mayoría de las propiedades
forestales en el país pertenecen a sociedades ejidales, que suelen tener una diferente
concepción económica del bosque. En cambio, buscan apoyo o colaboración
únicamente del gobierno que con los programas antes mencionados y con ciertos
créditos tratan de apoyar la sustentabilidad del bosque en el país.
31
Salvo la banca de segundo piso, como Financiera Rural, las instituciones
bancarias comerciales difícilmente dan crédito a los silvicultores; el programa forestal
2001-2006 que se proponía crear un mecanismo de financiamiento nacional e
internacional para la actividad, no ha mostrado efectividad. En lo que va del año,
Financiera Rural ha otorgado 115 mil créditos, por más de 6 mil 300 millones de
pesos para los productores silvícolas (Medio Ambiente Online, 2007).
Los financiamientos no llegan eficazmente a los productores, ya sea por
excesivos trámites o porque el solicitante del crédito no cumple con los mínimos
requisitos exigidos. Así que no ha funcionado la misión de facilitar el acceso al
crédito, porque, por ejemplo, en los créditos estandarizados para el sector forestal se
demandan más requisitos que en cualquier otro sector. En los forestales se pide:
información de cuántas hectáreas están sembradas, cuánto se tardan en generar un
flujo, si tienen subsidios de algún programa, constancia sobre la propiedad a sembrar
y si es comunal o ejidal (Campa Zúñiga, 2004).
Sin embargo, el problema también se da por parte de los productores, quienes
en muchos casos el solicitante no tiene forma de probar que la propiedad es suya o se
encuentra con grandes problemas con el buró de crédito, además que no ha
asegurado los proyectos. Adicionalmente, la lentitud de trámites de algunas
autoridades municipales o estatales se agrega a esta cadena de dificultades para
acceder al financiamiento. Existe el problema de que las autoridades del estado de
donde es originario el solicitante del crédito tardan en registrar el préstamo, por lo
que Financiera Rural no puede depositar los recursos (Medio Ambiente Online,
2007).
Con todo y que el sector es complicado, la financiera trabaja de la mano con
CONAFOR al amparo de los programas de este organismo, lo que permite otorgar
financiamientos más seguros y sin impactos adversos excesivos en términos de costos
o garantías para los acreditados (Medio Ambiente Online, 2007).
Características generales de la región forestal en el Estado de Chihuahua
Volumen de aprovechamientos maderables
La producción se lleva a cabo a través de permisos de aprovechamiento
forestal maderable. Volumen que se distribuye por tipo de género en 82% de pino,
32
17% de encino, 0.4% de táscate y el resto en otros géneros (mezquite, álamo y
madroño). Los municipios con mayor volumen de aprovechamiento forestal
maderable autorizado son: Madera, Guadalupe y Calvo y Guachochi, que suman más
del 50% de dicho volumen. La industria de la madera y sus productos aunque con
oscilaciones, ha mantenido su participación en el PIB de la industria manufacturera
con alrededor del 6%, con alrededor del 6%, ubicándose como cuarta división
industrial en importancia después de productos como alimentos, bebidas y tabaco
(INEGI 2003.)
Producción e Industria
En el estado de Chihuahua los recursos forestales maderables ofrecen diversos
productos como resultado de su aprovechamiento e industrialización, de los cuales se
pueden mencionar: escuadría, celulósicos, pilotes, morillos, leña y carbón, entre
otros. La obtención de productos maderables industrializados, provienen
principalmente del pino con un volumen de producción que representa alrededor del
95% del total de la producción maderable estatal y en menor cantidad del encino con
aproximadamente el 4% del total. (Gráfica 12, ver anexo) En conjunto la capacidad
instalada de los centros de almacenamiento y transformación en el estado es de 3,
460,337 m3r. Sin embargo se estima que la capacidad utilizada es de 1, 876,892 m3r
(SEMARNAT 2000). Chihuahua ocupa un importante lugar a nivel nacional con un
total de 1,619 centros de almacenamiento y transformación registrados. Es la
industria del aserrío la que tiene mayor número de establecimientos con 641. Existen
municipios como Hidalgo del Parral, Cuauhtémoc, Delicias y Chihuahua donde se
concentra el mayor número de empresas dedicadas a la industrialización de la
madera (Alcalá Jáuregui, 2002).
Población
En los municipios forestales maderables la población para el año 2001 fue de
294,942 habitantes, de los cuales 72,378 son indígenas, es decir, el 24.5 %. La mayor
parte de ésta se encuentra en la pobreza y está considerada por el Consejo Nacional
de Población (CONAPO) como de alta y muy alta marginación. Por otro lado la
33
población en los principales municipios de producción no maderable para el mismo
año fue de 222,524 habitantes (Procuraduría Agraria, 2007).
Empleo
En los municipios ubicados en el macizo forestal se observa una concentración
del empleo en el sector primario, relacionado con actividades agropecuarias y
forestales, con porcentajes de ocupación del 38 al 50% de la población
económicamente activa. En los municipios donde se ubican los recursos no
maderables, los porcentajes dedicados a estas actividades son inferiores, ya que
existen otras alternativas de empleo como la actividad agroindustrial, industrial y de
servicios (Procuraduría Agraria, 2007).
Servicios Ambientales
Otros aspectos que día a día cobran más importancia son los servicios
ambientales que brindan los ecosistemas forestales de manera natural o por medio de
su manejo sustentable, tales como: la provisión del agua en calidad y cantidad; la
captura de carbono; la generación de oxígeno; el amortiguamiento del impacto de los
fenómenos naturales; la modulación o regulación climática; la protección de la
biodiversidad, el paisaje y la recreación, entre otros.
Uno de los servicios ambientales más importantes es la captación de agua en las áreas
forestales, siendo la principal fuente de abastecimiento de las presas de los estados de
Sonora, Sinaloa y el propio Chihuahua (Alcalá Jáuregui, 2002).
El papel de la sociedad en la producción maderable del Estado de Chihuahua
Existe degradación de los recursos naturales por la presión social, falta de
interés en el cuidado de los recursos forestales y escasa cultura ecológica - forestal,
que derivan en: aprovechamientos ilegales, cambios de uso de suelo, incendios
forestales, presencia de plagas forestales, mal manejo forestal y sobrepastoreo,
originándose procesos graves de erosión por la pérdida de la cubierta vegetal que
llevan a la reducción del potencial productivo del suelo y a la disminución en la
captación de agua y recarga de mantos acuíferos; por otra parte es insuficiente la
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reforestación realizada en zonas forestales maderables y no maderables (Alcalá
Jáuregui, 2002).
En cuanto a la industria, su capacidad instalada es muy superior a la
producción del bosque, se encuentra descapitalizada, es de baja productividad,
presenta altos niveles de desperdicio y sus costos de producción son altos, además de
que su tecnología actual no permite dar un valor agregado a las materias primas
forestales. Por otra parte, se presenta el abasto ilegal de materia primas a industrias
de transformación de productos maderables y no maderables, estas últimas en su
generalidad no cuentan con el registro de la autoridad ambiental (Alcalá Jáuregui,
2002).
El insuficiente presupuesto y personal con que cuentan las instituciones
federales encargadas de autorizar los aprovechamientos forestales y de realizar la
inspección y vigilancia forestal permiten que se acentúe la ineficiencia en el
cumplimento de estas funciones. Asimismo, en la zona serrana existe una escasa
infraestructura caminera que provoca altos costos en el transporte de las materias
primas y el producto terminado (Alcalá Jáuregui, 2002). El conjunto de estas brechas
económicas y legislativas, tienen repercusiones en el sentido social, haciendo que el
capital social -entendido como el nivel de cohesión social, inclusión, participación y
confianza en las instituciones- se vea reducido a una relación en la que los no
indígenas explotan en muchas ocasiones a las diferentes grupos étnicos y mestizos.
En la sierra Tarahumara, convergen en un mismo espacio sociedades que son
diversas entre sí, cultural, política, económica y organizativamente. Estos grupos
indígenas son las etnias: rarámuris, guarojíos, tepehuanos y pimas. La historia de la
explotación forestal ha tenido como consecuencia el enfrentamiento de estas
concepciones para entender, ocupar y utilizar la sierra Tarahumara. Por una parte,
para los no indígenas con intereses y lazos fuera de la sierra, la explotación forestal
consiste en sacar la madera lo más rápido posible y al menor costo, practican y
promueven una extracción de carácter minero e intentan controlar los espacios de
decisión política: comisariados ejidales, presidencias municipales y cargos en
dependencias oficiales, etcétera. Por otro lado, para los indígenas el bosque forma
parte de su estrategia de sobrevivencia, pues de él obtienen una serie de satisfactores
que les permite lograr su reproducción social. La explotación forestal ha significado la
reducción y escasez de muchos recursos naturales, la imposición de formas ajenas de
organización territorial y la marginación de los espacios de toma de decisiones,
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además de violencia y agresión a sus formas de expresión cultural (Crespo Oviedo,
2007).
De igual manera, los objetivos, métodos, intereses y estrategias de ordenación
del territorio son contradictorios en la zona, lo cual remite a concepciones distintas
que tienen del espacio las sociedades culturalmente diversas.
Los no indígenas, el orden y organización del espacio, así como los planes de
utilización de los territorios y sus recursos, responden a una serie de redes e intereses
de carácter externo a la región; se planifica y se invierte para que llegue el desarrollo
(infraestructura urbana) y el progreso, es la premisa permanente (Procuraduría
Agraria, 2007).
Las acciones que impactan en la organización territorial de la sierra
Tarahumara impulsadas desde el Estado o con la participación de algunos sectores
privados —Celulosa de Chihuahua, por ejemplo— responden a los intereses del
macrodesarrollo, se centran en la apertura de caminos y carreteras conocido como el
proyecto Gran Visión, el cual se inició hace más de 30 años y aún no concluye. La red
de infraestructura vial consiste en cruzar y atravesar la sierra, penetrando en ella para
unir sus ciudades e integrarlas al desarrollo alcanzado por el estado y el país. La
realidad es que los caminos y el ferrocarril sólo han servido para extraer maderas y
minerales, a la par del crecimiento de nuevos centros de población no indígena, de
hace 25 a 40 años, como por ejemplo, Guachochi y San Rafael, localidades que
concentran los servicios administrativos, de salud y comerciales funcionan como
centros de decisión política y económica y, sobre todo, son el canal de relación con los
intereses emanados de los ámbitos del poder económico y político del país
(Procuraduría Agraria, 2007).
El segundo nivel de análisis de la organización regional corresponde al que
practica la sociedad indígena, basado en la dispersión y movilidad territorial de los
rarámuris que ordenan y utilizan el territorio de acuerdo con su cosmovisión. Los
rarámuris, de acuerdo con las condiciones climáticas, ecológicas y simbólicas,
despliegan una serie de movimientos migratorios al interior de la región, a lo largo de
los cuales realizan sus prácticas productivas. Cuando se encuentran viviendo en sus
rancherías, la ordenación del espacio se lleva a cabo mediante el control de los
microambientes, resultado de la aplicación del mawechi como agrosistema integral.
El mawechi implica una serie de estrategias de uso y conservación de la naturaleza
que incluye el abono y conservación de suelos; el trabajo con multicultivos, maíz,
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frijol y papa principalmente; el mantenimiento y experimentación en el huerto
familiar donde crecen quelites, frutales, plantas y hierbas tanto comestibles como
medicinales. El mawechi como agrosistema se complementa en el bosque con la caza,
el transporte de hojarasca para llevar nutrientes nuevos a los suelos, la recolección de
hierbas, el cuidado de especies para ser utilizados en la elaboración de objetos de uso
práctico y artesanal, incluyendo las arcillas para la elaboración de la cerámica
(Procuraduría Agraria, 2007).
El patrón de los asentamientos rarámuris responde por lo general al siguiente
esquema:
Fuente: Procuraduría Agraria 2007
1. Un pueblo rarámuri es pueblo porque tiene un siríame o gobernador
tradicional. 2. Para que exista el siríame debe haber una iglesia donde
realizar el nawesare o discurso ceremonial que se practica los
domingos. 3. Alrededor de la iglesia se localiza la escuela-albergue, la
tienda campesina y algunas casas. 4. En un radio de acción que varía en
su distancia según sean las condiciones geográficas y la importancia del
siríame se encuentra un número variable de ranchos y rancherías, las
cuales definen su sentido de pertenencia al reconocer la autoridad y el
gobierno del siríame.
Sobre este esquema de organización territorial se impuso la división
ejidal, la cual —como en un plano empalmado— abarca por lo general a
más de un pueblo indígena dentro de su superficie territorial. En gran
número de ocasiones los límites ejidales dividieron a más de un pueblo,
es decir, la línea divisoria trazada bajo criterios exclusivamente
topográficos cruzó sobre el territorio de un pueblo, dejando algunas
rancherías dentro del área de otro ejido y a otras fuera. Junto con el
ejido surgió la estructura de organización administrativa del mismo, lo
cual se convirtió en la fuerza política y económica más importante de la
sierra, me refiero a los comisariados ejidales y sus consejos de
vigilancia, quienes son los que toman las decisiones sobre el uso y
destino de los recursos naturales. En la práctica cotidiana los
comisariados ejidales no reconocen al gobierno tradicional indígena y
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le niegan toda posibilidad de participar en los destinos forestales, para
ellos la lógica es vender la mayor posibilidad forestal, al mejor precio y
en el menor tiempo posible.
En la sierra Tarahumara una territorialidad se presenta a partir del control que
se tiene para ejercer el poder, para imponer estructuras de organización y
administración, para decidir sobre los destinos de los recursos naturales y para
justificar el modelo de desarrollo. La otra territorialidad parte del poder que el
gobierno tradicional indígena ejerce sobre su propia población y los recursos que ella
posee, tanto en el control y normas que generan para la producción y el orden social
propio como en sus expresiones simbólicas y rituales, lo cual ocasiona que el conflicto
esté presente permanentemente (Alcalá Jáuregui, 2002).
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