Procedimiento administrativo: Análisis a los Decretos

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N.° 122 • Diciembre 2018 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170 Actualidad Gubernamental

Procedimiento administrativo: Análisis a los Decretos Legislativos N.os 1367…

Análisis a los Decretos Legislativos N.os 1367 y 1452, Decretos que modifican la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo GeneralAnálisis y estudio a las recientes modificaciones

VIIIDerecho AdministrativoÁrea

Luiggi V. Santy Cabrera(*)

Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Sumario

3. Análisis del Decreto Legislativo N.º 1452 - 4. Conclusiones

RESUMENA través del presente trabajo, analizaremos las recientes modificacio-nes realizadas por los Decretos Legislativos N.º 1367 y 1452 a la Ley N.º 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, buscando, de esta manera, superar las deficiencias de la citada ley, así como optimizar los procedimientos administrativos y también simplificar los trámites administrativos a favor de los administrados.

Palabras clave: Procedimiento administrativo / Notificación / Nulidad de oficio / Caducidad administrativa del procedimiento administrativo / Decreto Legislativo N.º 1452

Recibido: 22-11-18Aprobado: 23-11-18Publicado en línea: 03-12-18

ABSTRACTThrough this work, we will analyze the recent modifications made by Legislative Decrees N.º 1367 and 1452 to Law N.º 27444, Law of General Administrative Procedure, seeking, in this way, to overcome the deficiencies of the aforementioned law, as well as how to optimize administrative procedures and also simplify administrative procedures in favor of the administrated.

Keywords: Administrative procedure / Notification / Nullity of office / Administrative expiration of the administrative procedure / Legislative Decree N.º 1452

Title: Analysis of Legislative Decrees N.os 1367 and 1452, decrees that modify Law N.º 27444, General Administrative Procedure LawAnalysis and study of the recent modifications (final part)

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Procedimiento administrativo general • Derecho de la competencia y la propiedad intelectual u otros temas afines al derecho administrativo

Parte final

3. Análisis del Decreto Legislativo N.º 1452 (con-tinuación)

La finalidad de introducir cambios a la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, es la de perfeccionar las relaciones entre las entidades públicas y los administrados. Ello considerando la relación en el ejercicio de la potestad sancionado-ra (de autotutela) y en las reglas para la determinación y dictado de actos administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados1, por lo que se ha estimado conveniente reunir en un único cuerpo legislativo la regulación de las relaciones

* Docente universitario del curso de Derecho Administrativo Económico en la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Doctorado en Derecho Público por la Escuela Doctoral de la Universidad de Orleans. Francia. Magíster en Derecho, Economía y Gestión, con mención en Derecho y Administración Pública por la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans. Francia. Máster en Derecho, Economía y Gestión con finalidad en investigación y con especialidad en Derecho, Contencioso Público y Contratación Pública por la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans. Francia. Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM) con mención summa cum laude mediante sustentación de tesis. Miembro del Centro de Investigaciones Jurídicas Pothier de la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans. Francia. Estudios de especialización en Derecho Administrativo en la Escuela de Derecho de la Universidad de La Sorbona de París (Universidad París 1 Panteón-Sorbona), en el Centro de Investigaciones en Derecho Administrativo de París, en la Asociación Francesa para la Investigación en Derecho Administrativo de París y en el Consejo de Estado de París, Francia. Estudios de especialización en Contrataciones Públicas en la Facultad de Derecho de la Universidad Jean Moulin Lyon III, Francia. Especialista en derecho público, y consultor en temas de derecho civil, derecho administrativo, derecho público económico y en contrataciones públicas. se ha desempeñado como asesor legal en la Contraloría General de la República.

1 Exposición de motivos del Decreto Legislativo N.º 1452.

jurídicas entre las entidades públicas con los administrados como la referida Ley N.º 27444, que ha de compatibilizar o estar en armonía con lo previsto en la normativa del análisis de calidad regulatoria (ACR) para la determinación de procedimientos admi-nistrativos, así como en la Ley N.º 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; la Ley N.º 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; la Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; la Ley N.º 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, entre otros.2

Por tanto, en el presente apartado continuaremos con el análisis de las principales modificaciones realizadas por el Decreto Legis-lativo N.º 1452 a la Ley N.º 27444. 3.5. Legalidad del procedimientoEn cuanto a la legalidad del procedimiento administrativo, se han establecido los siguientes cambios:

Modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo N.º 1272


Artículo 36. Legalidad del proce-dimiento


36.1. Los procedimientos administra-tivos, requisitos y costos se establecen exclusivamente mediante decreto

36.1. Los procedimientos administrati-vos y requisitos deben establecerse en una disposición sustantiva aprobada

2 Idem.

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N.° 122 • Diciembre 2018 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170Instituto Pacífico

Área Derecho Administrativo: Luiggi V. Santy Cabrera





supremo o norma de mayor jerarquía, por ordenanza regional, por ordenanza municipal, por la decisión del titular de los organismos constitucionalmente au-tónomos Dichos procedimientos deben ser compendiados y sistematizados en el Texto Único de Procedimientos Administrativos, aprobados para cada entidad, en el cual no se pueden crear procedimientos ni establecer nuevos requisitos, salvo lo relativo a la determi-nación de las tasas que sean aplicables.En el caso de los organismos regula-dores, estos podrán establecer proce-dimientos y requisitos en ejercicio de su función normativa.

mediante decreto supremo o norma de mayor jerarquía, por ordenanza regional, por ordenanza municipal, por resolución del titular de los organismos constitucionalmente autónomos.En el caso de los organismos regula-dores, estos podrán establecer proce-dimientos y requisitos en ejercicio de su función normativa.Los organismos técnicos especializados del Poder Ejecutivo pueden establecer procedimientos administrativos y requi-sitos mediante resolución del órgano de dirección o del titular de la entidad, según corresponda, para lo cual deben estar habilitados por ley o decreto legislativo a normar el otorgamiento o reconocimiento de derechos de los particulares, el ingreso a mercados o el desarrollo de actividades económicas. El establecimiento de los procedi-mientos y requisitos debe cumplir lo dispuesto en el presente numeral y encontrarse en el marco de lo dispuesto en las políticas, planes y lineamientos del sector correspondiente.36.2. Las entidades realizan el análisis de calidad regulatoria de los procedi-mientos administrativos a su cargo o sus propuestas, teniendo en cuenta el alcance establecido en la normativa vigente sobre la materia.36.3. Los procedimientos adminis-trativos deben ser compendiados y sistematizados en el Texto Único de Procedimientos Administrativos, apro-bados para cada entidad, en el cual no se pueden crear procedimientos ni establecer nuevos requisitos, salvo lo relativo a la determinación de los dere-chos de tramitación que sean aplicables de acuerdo a la normatividad vigente.

36.2. Las entidades solamente exigirán a los administrados el cumplimiento de procedimientos, la presentación de do-cumentos, el suministro de información o el pago por derechos de tramitación, siempre que cumplan con los requisitos previstos en el numeral anterior. Incurre en responsabilidad la autoridad que procede de modo diferente, realizando exigencias a los administrados fuera de estos casos.36.3. Las disposiciones concernientes a la eliminación de procedimientos o requisitos o a la simplificación de los mismos, podrán aprobarse por resolución ministerial, norma regional de rango equivalente o decreto de alcaldía, según se trate de entidades dependientes del Gobierno Central, gobiernos regionales o locales, respec-tivamente.

36.4. Los procedimientos adminis-trativos, incluyendo sus requisitos, a cargo de las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa deben ser debidamente publicitados, para conocimiento de los administrados.

36.4. Las entidades solamente exigen a los administrados el cumplimiento de procedimientos, la presentación de do-cumentos, el suministro de información o el pago por derechos de tramitación, siempre que cumplan con los requisitos previstos en el numeral anterior. Incurre en responsabilidad la autoridad que procede de modo diferente, realizando exigencias a los administrados fuera de estos casos.36.5. Las disposiciones concernientes a la eliminación de procedimientos o requisitos o a la simplificación de los mismos pueden aprobarse por resolución ministerial, por resolución de consejo directivo de los organismos reguladores, resolución del órgano de dirección o del titular de los organis-mos técnicos especializados, según corresponda, Resolución del titular de los organismos constitucionalmente autónomos, decreto regional o decreto de alcaldía, según se trate de entidades dependientes del Poder Ejecutivo, Organismos Constitucionalmente Autó-nomos, gobiernos regionales o locales, respectivamente.36.6. Los procedimientos adminis-trativos, incluyendo sus requisitos, a cargo de las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa deben ser debidamente publicitados, para conocimiento de los administrados.

Tal como se puede apreciar, el Decreto Legislativo N.º 1452 ha realizado precisiones para graduar las condiciones y requisitos para la creación, modificación, reducción, simplificación y/o

eliminación de procedimientos administrativos, buscando dotar así de celeridad este proceso, así como establecer su concordan-cia con leyes orgánicas que establecen la estructura y funciones principales de las entidades, como la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades3.En un primer momento, el Decreto Legislativo N.º 1452 se propone reafirmar que todo procedimiento administrativo y sus requisitos de-ben establecerse en una disposición sustantiva establecida mediante alguno de los instrumentos normativos dispuestos por el numeral 36.1 de la Ley N.º 274444. Al respecto, cabe indicar que la Guía de técnica legislativa para elaboración de proyectos normativos de las entidades del Poder Ejecutivo, elaborada por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, establece que los reglamentos están encargados de desarrollar o completar lo dispuesto en una ley5, a los que se les denomina reglamentos ejecutivos6 o secundum legem, mientras que aquellos que se emitan sin respaldo en una ley, con el objeto de regular la actuación de la Administración o aspectos que carecen de cobertura legal en materias no reservadas a la ley, se les denomina reglamentos independientes7 o extra legem. Además, ahora con la actual modificación, se ha señalado de forma explícita que, todo procedimiento administrativo y requisito debe estar contenido en una disposición normativa sustantiva8, esto último, con la finalidad de evitar que las entidades de la administración pública aprueben listados de procedimientos y requisitos que no obedezcan al objeto de la regulación, generando cargas adminis-trativas irracionales, y desproporcionadas9. De igual manera, en preciso mencionar que el artículo 3310 de la Ley N.º 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, establece que los organismos públicos técnicos especializados tienen la potestad de establecer procedimientos administrativos a iniciativa de parte, siempre que estén autorizados por ley o decreto legislativo para su emisión y ello, a su vez, encuentre dirigido al otorgamiento o reconocimiento de derechos de los particulares, ingreso a mercados o el desarrollo de actividades económicas11. Al respecto, esta po-testad resulta justificada dado que las leyes o decretos legislativos de creación de estos organismos del Poder Ejecutivo les asignan funciones normativas para dictar reglamentos en cuanto a los te-mas necesarios de regular en determinado mercado o actividad de acuerdo con lo dispuesto por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo12. El efecto que se puede apreciar, conforme con las modificaciones realizadas al numeral 36.1 de la Ley N.º 27444, es que, ahora, el numeral 36.2 de la referida ley debe estar concordado con la obligación de realizar el análisis de calidad regulatoria (ACR) respecto a los procedimientos administrativos existentes (stock)13, así como cada vez que se creen o modifiquen procedimientos ad-ministrativos, de acuerdo con el alcance previsto en la normativa

3 Idem.4 Idem.5 Idem.6 Para mayor información se puede revisar <https://www.iberley.es/temas/clases-reglamentos-

61648>,<http://www.cepc.gob.es/Controls/Mav/getData.ashx?MAVqs=~aWQ9MjI4ODUma-WRlPTEwMzcmdXJsPTEmbmFtZT0xOTc1XzA3N18xMzkuUERGJmZpbGU9MTk3NV8wNzdfMTM5LlBERiZ0YWJsYT1BcnRpY3VsbyZjb250ZW50PWFwcGxpY2F0aW9uL3BkZg==>; también sobre el concepto de “reglamento ejecutivo”, <https://biblioteca.ucm.es/tesis/der/ucm-t27501.pdf>.

7 Véase <https://www.iberley.es/temas/clases-reglamentos-61648>.8 Véase Schmill OrdOñez, Ulises, “¿Existen dos clases de normas: regulatorias y de competencia?”, en

Análisis Filosófico, vol. XXXIII, núm. 2 , Buenos Aires: Sociedad Argentina de Análisis Filosófico, noviembre del 2013, pp. 186-210.

9 Exposición de motivos del Decreto Legislativo N.º 1452.10 […] Artículo 33. Organismos Técnicos Especializados Los Organismos Técnicos Especializados se crean, por excepción, cuando existe la necesidad de:

1. Planificar y supervisar, o ejecutar y controlar políticas de Estado de largo plazo, de carácter multisectorial o intergubernamental que requieren un alto grado de independencia funcional.

2. Establecer instancias funcionalmente independientes que otorgan o reconocen derechos de los particulares, para el ingreso a mercados o el desarrollo de actividades económicas; que resulten oponibles a otros sujetos de los sectores público o privado.

Los Organismos Técnicos Especializados:1. Están dirigidos por un Consejo Directivo.2. Se sujetan a los lineamientos técnicos del Sector correspondiente con quien coordinan sus objetivos

y estrategias.3. Su política de gasto es aprobada por el Sector al que están adscritos, en el marco de la política

general de Gobierno.11 Exposición de motivos del Decreto Legislativo N.º 1452.12 Idem.13 Idem.

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de la materia, actualmente regulado por el Decreto Legislativo N.º 131014. Finalmente, es pertinente indicar que la modificación producida en el numeral 36.5 de la ley, reconociendo la potestad normativa que tienen los organismos reguladores y los organismos técnicos especializados para proceder con la eliminación, simplificación o reducción de procedimientos, requisitos y otras condiciones necesarias para su tramitación que hayan sido establecidas previamente y que benefician a los ciudadanos y empresas15.

3.6. Procedimientos administrativos estandarizados obli-gatorios

Con relación a los procedimientos administrativos estandarizados se aprecia lo siguiente:



Artículo 36.-A. Procedimientos Administrativos estandarizados obligatorios

Artículo 36.-A. Procedimientos Administrativos estandarizados obligatorios

36-A.1 Mediante decreto supremo refrendado por la Presidencia del Consejo de Ministros se aprueban procedimientos administrativos estandarizados de obligatoria apli-cación por las entidades compe-tentes para tramitarlos, las que no están facultadas para modificarlos o alterarlos. Las entidades están obligadas a in-corporar dichos procedimientos es-tandarizados en su respectivo Texto Único de Procedimientos Adminis-trativos sin necesidad de aprobación por parte de otra entidad. Las enti-dades solo podrán determinar: la unidad de trámite documentario o la que haga sus veces para dar inicio al procedimiento administrativo, la autoridad competente para resolver el procedimiento administrativo y la unidad orgánica a la que pertenece, y la autoridad competente que resuelve los recursos administrativos

36-A.1 Mediante decreto supremo refrendado por la Presidencia del Consejo de Ministros se aprueban procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad estandarizados de obligatoria apli-cación por las entidades compe-tentes para tramitarlos, las que no están facultadas para modificarlos o alterarlos. Las entidades están obligadas a incorporar dichos procedimientos y servicios estandarizados en su respectivo Texto Único de Pro-cedimientos Administrativos sin necesidad de aprobación por parte de otra entidad. Las entidades solo podrán determinar: la unidad de trámite documentario o la que haga sus veces para dar inicio al procedimiento administrativo o servicio prestado en exclusividad, la autoridad competente para resolver el procedimiento administrativo y la unidad orgánica a la que pertenece, y la autoridad competente que re-suelve los recursos administrativos, en lo que resulte pertinente.36-A.2 La no actualización por las entidades de sus respectivos Texto Único de Procedimiento Adminis-trativo dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la entrada en vigencia de los procedimientos administrativos estandarizados por la Presidencia del Consejo de Mi-nistros, tiene como consecuencia la aplicación del artículo 49.

Esta modificación faculta a la Presidencia del Consejo de Ministros (en adelante, PCM) a aprobar la estandarización de los servicios prestados en exclusividad, mediante decreto supremo, consideran-do que dicha potestad actualmente resultaba aplicable únicamente (antes del Decreto Legislativo N.º 1452) para los procedimientos administrativos, ello traía como consecuencia la posible imposi-ción de mayores cargas administrativas que afectaban el ingreso a determinado mercado por parte de los administrados16.

3.7. Límite de los derechos de tramitaciónEn cuanto al límite de los derechos de tramitación se observa lo siguiente:

14 Véase <https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-legislativo-que-aprueba-medidas-adi-cionales-de-simpl-decreto-legislativo-n-1310-1469390-1/>, <http://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2018/09/DECRETO-LEGISLATIVO-N%C2%B01448-2018.pdf>.

15 Exposición de motivos del Decreto Legislativo N.º 1452.16 Idem.



Artículo 45. Límite de los dere-chos de tramitación

Artículo 45. Límite de los dere-chos de tramitación

45.1. El monto del derecho de tramitación es determinado en función al importe del costo que su ejecución genera para la entidad por el servicio prestado durante toda su tramitación y, en su caso, por el costo real de producción de documentos que expida la entidad. Su monto es sustentado por el servidor a cargo de la oficina de administración de cada entidad.Para que el costo sea superior a una (1) UIT, se requiere autorización de la Presidencia del Consejo de Ministros. Dicha autorización no es aplicable en los casos en que la Presidencia del Consejo de Minis-tros haya aprobado derechos de tramitación para los procedimientos estandarizados.

45.1. El monto del derecho de tramitación es determinado en función al importe del costo que su ejecución genera para la entidad por el servicio prestado durante toda su tramitación y, en su caso, por el costo real de producción de documentos que expida la entidad. Su monto es sustentado por el servidor a cargo de la oficina de administración de cada entidad.Para que el costo sea superior a una (1) UIT, se requiere autorización del Ministerio de Economía y Finanzas conforme a los lineamientos para la elaboración y aprobación del Texto Único de Procedimientos Adminis-trativos aprobados por Resolución de Secretaria de Gestión Pública. Dicha autorización no es aplicable en los casos en que la Presidencia del Consejo de Ministros haya apro-bado derechos de tramitación para los procedimientos estandarizados.45.2. Las entidades no pueden esta-blecer pagos diferenciados para dar preferencia o tratamiento especial a una solicitud distinguiéndola de las demás de su mismo tipo, ni discri-minar en función al tipo de admi-nistrado que siga el procedimiento.

En cuanto a esta modificación, es preciso mencionar que, el texto original de la Ley N.º 27444 dispuso una regla para la determinación del monto de los derechos de tramitación en el primer párrafo del numeral 45.1 de la Ley, por el cual en aquellos casos en que la cuantía del derecho de tramitación resulte supe-rior a 1 Unidad Impositiva Tributaria (UIT) se requería obtener un decreto supremo refrendado por la PCM y el Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante, MEF). Sin embargo, esta regla fue modificada, posteriormente, por el Decreto Legislativo N.º 1272 que se requiera la autorización de la PCM17. De otro lado, la propuesta de modificación se enfoca en la com-petencia para refrendar los decretos supremos que aprueben los derechos de tramitación se trasladará al MEF, por lo que resulta congruente que la autorización para el establecimiento de procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad con derechos de tramitación mayores a 1 UIT se encuentre como parte de la competencia de dicho sector18. En ese sentido, para un adecuado desarrollo de este proceso, la norma ha previsto que mediante Resolución de Secretaría de Gestión Pública se aprueben los nuevos Lineamientos para la elaboración y aprobación del TUPA19 que establezca el proceso de revisión que dentro del marco de sus competencias deben desarrollar la PCM y el MEF cuando una entidad del Poder Ejecutivo requiera la autorización de derechos de tramitación mayores a 1 UIT como parte del proceso de aprobación o mo-dificación de sus TUPA20.

3.8. Uniformidad en el plazo para ejercer la nulidad de oficio

En cuanto a la nulidad de oficio, se han realizado las siguientes modificaciones:

17 Idem.18 Exposición de motivos del Decreto Legislativo N.º 1452.19 Por ejemplo, el 30 de octubre del 2018 se publicó en el diario oficial El Peruano la Resolución de

Secretaría de Gestión Pública N.º 004-2018-PCM-SGP, a través de la cual se aprueban el Nuevo Formato del TUPA. Véase < http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2018/10/RSGP-N%C2%B0-004-2018-PCM-SGP.pdf>.

20 Exposición de motivos del Decreto Legislativo N.º 1452.

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Antes de la modificatoria

Numeral modificado por el artículo 2 del Decreto Legisla-tivo N.º 1452, publicado el 16

septiembre 2018, cuyo texto es el siguiente:

Artículo 202. Nulidad de oficio Artículo 202. Nulidad de oficio

202.3. La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe en el plazo de dos (2) años, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos.Respecto de la nulidad de los actos previstos en el numeral 4 del artí-culo 10, el plazo para declarar la nulidad de oficio se extiende hasta un (1) año después de la notificación de la resolución correspondiente a la sentencia penal condenatoria firme.

202.3. La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe en el plazo de dos (2) años, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos, o contado a partir de la notificación a la autoridad ad-ministrativa de la sentencia penal condenatoria firme, en lo referido a la nulidad de los actos previstos en el numeral 4 del artículo.

Antes de la modificatoria

Numeral modificado por el artículo 2 del Decreto Legisla-tivo N.º 1452, publicado el 16

septiembre 2018, cuyo texto es el siguiente:

202.5 Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales, compe-tentes para resolver controversias en última instancia administrativa, solo pueden ser objeto de declaración de nulidad de oficio en sede ad-ministrativa por el propio consejo o tribunal con el acuerdo unánime de sus miembros. Esta atribución solo podrá ejercerse dentro del plazo de un año contado desde la fecha en que el acto es notificado al interesado. […]

202.5. Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales, compe-tentes para resolver controversias en última instancia administrativa, solo pueden ser objeto de declaración de nulidad de oficio en sede admi-nistrativa por el propio consejo o tribunal con el acuerdo unánime de sus miembros. Esta atribución solo puede ejercerse dentro del plazo de dos (2) años contados desde la fecha en que el acto haya quedado consentido. […]

De lo expuesto, se modifican los numera-les 202.3 y 202.5:

[…] a fin de uniformar el plazo para ejercer la facultad de declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos, estableciéndose para el numeral 202.3 que el plazo es de dos (2) años, contado a partir de la fecha en que hayan que-dado consentidos, o a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, en lo concerniente a los actos previstos en el numeral 4 del artículo 10; por otra parte, respecto al numeral 202.5, tratándose de actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales, la atribución para declarar la nulidad de oficio podrá ejercerse dentro del plazo de dos (2) años contado desde que el acto haya quedado consentido […]21.

Finalmente, el Decreto Legislativo N.º 1452 a buscado:

[…] estandarizar el plazo para que se declare la nulidad de oficio, y se sustenta en que es-tablecer un plazo inferior a dos (2) años para declarar la nulidad de oficio en el caso de los actos administrativos que sea constitutivos de infracción penal, o en el caso de los actos emi-tidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales, no tiene fundamento razonable; en tanto, en el primer supuesto la potestad de invalidación se soporta en razones de justicia concreta, siendo carente de sentido el imposi-bilitar a la Administración Pública anular un acto que vulnera el interés público al tratarse de la existencia de un delito, por el mero transcurso de un (1) año, más aún cuando la ilegalidad del acto administrativo se ha producido por el propio beneficiario del acto y no por acción de la Administración Pública; y en el segundo supuesto, al tratarse de consejos o tribunales administrativos que se rigen por leyes especiales, no existe un sustento razonable para establecer un plazo menor, más aun cuando constituyen última instancia administrativa […]22.

3.9. Prescripción de la exigibilidad de las multas impuestas

Con relación a la prescripción de la exi-gibilidad de las multas impuestas23, el Decreto Legislativo N.º 1452, precisa el siguiente cambio:

21 Exposición de motivos del Decreto Legislativo N.º 1452.22 Idem.23 Véase <http://transparencia.mtc.gob.pe/idm_docs/Resolucio-

nes_Viceministeriales/12105.pdf> , < http://www.peru.gob.pe/docs/PLANES/10951/PLAN_10951_2018_OM_N%C2%B0005-2018-MDW.pdf>.

[…]2. El cómputo del plazo de prescripción se suspende en los siguientes supuestos:a) Con la iniciación del procedimiento de eje-

cución forzosa, conforme a los mecanismos contemplados en el artículo 196, según co-rresponda. Dicho cómputo debe reanudarse inmediatamente en caso que se configure alguno de los supuestos de suspensión del procedimiento de ejecución forzosa que contemple el ordenamiento vigente y/o se produzca cualquier causal que determine la paralización del procedimiento por más de veinticinco (25) días hábiles.

b) Con la presentación de la demanda de revi-sión judicial del procedimiento de ejecución forzosa o cualquier otra disposición judicial que suspenda la ejecución forzosa, conforme al ordenamiento vigente. La suspensión del cómputo opera hasta la notificación de la resolución que declara concluido el proceso con calidad de cosa juzgada en forma des-favorable al administrado […].

Tal como se aprecia, ahora el Decreto Legislativo N.º 1452 agrega un:

[…] supuesto adicional por el cual se suspende el computo del plazo de prescripción con la presentación de la demanda de revisión judicial del procedimiento de ejecución forzosa, siendo que dicha suspensión se mantendría hasta la no-tificación de la resolución que declara concluido el proceso con calidad de cosa juzgada en forma desfavorable al administrado […].24

En ese sentido, el:

[…] proceso de revisión de la legalidad tiene por finalidad establecer si el Procedimiento de Ejecución Coactiva seguido por la Adminis-tración Pública ha sido iniciado y/o tramitado conforme a las disposiciones previstas por la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

De esa forma, el artículo 23 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva establece lo siguiente:

El Procedimiento de Ejecución Coactiva puede ser sometido a un proceso que tenga por objeto exclusivamente la revisión judicial de la legalidad y cumplimiento de las normas previstas para su iniciación y trámite […]25.

24 Exposición de motivos del Decreto Legislativo N.º 1452.25 Idem.

En atención a ello, se sostiene lo siguiente:

[…] numeral 23.3 del artículo 23 de la LPEC, señala que la sola presentación de la demanda de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del Procedimiento de Ejecución Coactiva hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicación lo previsto en el artículo 16, numeral 16.5 de la presente Ley […]26.

Por tanto:

[…] se tiene que el proceso de ejecución coactiva se suspende y se levantan las medidas cautelares trabadas con la sola presentación de la demanda de revisión judicial, por lo cual en armonía a esta suspensión del proceso de ejecu-ción coactiva, corresponde suspender el compu-to de plazo de prescripción de la exigibilidad de las multas impuestas, puesto que de lo contrario la exigibilidad de la multa se encontraría sujeta a la resolución judicial, la misma que puede ser favorable o no al administrado. Siendo que, en caso, no sea favorable al administrado y se confirme la legalidad del Procedimiento de Ejecución Coactiva, por el paso del tiempo la multa impuesta no sea exigible […]27.

3.10. Caducidad “administrativa” del procedimiento sancionador

A través del Decreto Legislativo N.º 1272, se realizó la incorporación de la caduci-dad28 del procedimiento sancionador, el cual se encuentra ahora regulado en el artículo 237-A de la Ley N.º 27444. Al respecto, este cambio estuvo básica-mente sustentado en el derecho al plazo razonable29. Asimismo, este artículo 237-26 Idem.27 Idem.28 “[…] El término ha sido tomado de la legislación española, que

en el literal b) del artículo 25 de la Ley del Procedimiento Admi-nistrativo Común de las Administraciones Públicas, publicado en el Boletín Oficial del Estado el 2 de octubre del 2015, señala: “En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95 […]”. Véase exposición de motivos del Decreto Legislativo N.º 1452.

29 STC Expediente N.º 00295-2012-HC/TC. Por ejemplo, el Expediente N.º 3509-2009-PHC/TC, en el que ha reconocido que “[…] la violación del derecho al plazo razonable, que cómo ya se ha dejado dicho es un derecho público subjetivo de los ciudadanos, limitador del poder penal estatal, provoca el nacimiento de una prohibición para el Estado de continuar con la persecución penal fundada en la pérdida de la legitimidad punitiva derivada del quebrantamiento de un derecho individual

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A señala que el plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de 9 meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos; sin embargo, este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por 3 meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su venci-miento; además, es importante mencionar que la caducidad no aplica al procedimiento recursivo (reconsideración y apelación)30. También, conforme con la ley modificada, las entidades que cuenten con un plazo mayor para resolver, la caducidad operará al vencimiento de este.De otro lado, una vez transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva31, se entiende auto-máticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo. Asimismo, esta caducidad es declarada de oficio por el órgano competente. De igual modo, el administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio. Además, en el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador, en ese sentido, si no ha prescrito la respon-sabilidad administrativa por infracción, se puede reiniciar el procedimiento, también, es importante señalar que el procedimiento caducado no interrumpe la prescripción32.De lo expuesto, el Decreto Legislativo N.º 1452 realizó la siguiente modificación e incorporación al referido artículo 237-A, considerando ahora lo siguiente:

i) Se agrega el término “administrativa” a la caducidad, quedando de esta forma: “ca-ducidad administrativa del procedimiento sancionador”.

ii) Se incorpora el siguiente numeral “[…] 5. La declaración de la caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fisca-lización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Asimismo, las me-didas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de 3 meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador […].

de naturaleza fundamental. Sostener lo contrario supondría, además, la violación del principio del Estado Constitucional de Derecho, en virtud del cual los órganos del Estado solo puede actuar en la consecución de sus fines dentro de los límites y autorizaciones legales y con el respeto absoluto de los derechos básicos de la persona […]”.

30 El destacado es nuestro.31 El destacado es nuestro.32 De conformidad con la Quinta Disposición Complementaria

Transitoria del Decreto Legislativo N.º 1272, publicado el 21 diciembre del 2016, se dispone que para la aplicación de la caducidad prevista en el presente artículo, se establece un plazo de un (1) año, contado desde la vigencia del citado decreto legislativo (22 de diciembre del 2016), para aquellos procedimientos sancionadores que a la fecha se encuentran en trámite, por lo que su vigencia ya rige desde el 22 de diciembre del 2017, por lo que esta disposición de la norma le otorgó un carácter transitorio.

[…]Artículo II. Contenido1. La presente ley contiene normas comunes

para las actuaciones de la función adminis-trativa del Estado y, regula todos los proce-dimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales.

2. Las leyes que crean y regulan los proce-dimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los admi-nistrados que las previstas en la presente ley.

3. Las autoridades administrativas, al regla-mentar los procedimientos especiales, cumplirán con seguir los principios adminis-trativos, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en la presente ley […]36.

De acuerdo con la exposición de motivos del Decreto Legislativo N.º 1272, con la modificación del artículo II del Título Preliminar de la Ley N.º 27444, se busca que esta norma:

[…] contenga disposiciones comunes para las actuaciones de la función administrativa del Estado y regule todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales. Señala también que no tomar en cuenta ello implicaría ir en contra de la vocación unificadora de la LPAG, aspecto que, por cierto, es uno de sus objetivos centrales […]37.

Sin embargo, “[…] según la Tercera Dis-posición Complementaria Final de la Ley N.º 27444 esta es una norma de supleto-riedad, según la cual prevalecen las nor-mas especiales cuando la contradigan. ¿Es la Ley N.º 27444 una norma común38 o una norma supletoria39? […]”.Por ello, se concluyó que la Ley N.º 27444 no es una norma de carácter supletorio, por lo cual, el derogar la citada disposición significaría solucionar esta antinomia respecto al artí-culo II del Título Preliminar, que establece el contenido de la norma40 y, por tanto, ahora ser una norma “común”.

4. ConclusionesA través del Decreto Legislativo N.º 1452 se han modificado disposiciones de la Ley N.º 27444 con el objetivo de simplificar los trámites administrativos a favor de los administrados en el desarrollo de los procedimientos administrativos.36 Idem.37 Idem.38 “[…] Por su parte, la norma común es aquella cuyas disposicio-

nes procedimentales pertenecen o se extienden a varios sujetos, "no siendo privativo de ninguna autoridad o sujeto individual o grupalmente considerado. Son normas que regulan aspectos netamente procesales, respecto de los cuales no tiene relevancia alguna el procedimiento […]”. Véase la exposición de motivos del Decreto Legislativo N.º 1452.

39 […] La norma supletoria es aquella que no es aplicable directa-mente a todos los procedimientos desarrollados en los órganos comprendidos dentro de su alcance organizativo, "ya que si hay leyes propias que contemplan procedimientos especiales, atendiendo a la singularidad de la materia, serán de aplicación preferente tales disposiciones en las materias que constituyan su especialidad, solo en aquello que tales disposiciones espe-ciales omitan o refieran expresamente, se les podrá aplicar las normas generales […]. Véase exposición de motivos del Decreto Legislativo N.º 1452.

40 Idem.

La exposición de motivos del Decreto Legislativo N.º 1452 señala lo siguiente:

[…] término “caducidad” no resulta adecuado, pues esta es una figura jurídica procesal por la cual se extingue tanto la acción como el derecho; y es definida como "el instrumento mediante el cual el transcurso del tiempo ex-tingue el derecho y la acción correspondiente en razón de la inacción de su titular durante el plazo fijado por la ley […] Su justificación, como resulta evidente, radica en la necesidad de liquidar situaciones inestables que producen inseguridad […]33.

En ese sentido, se sostiene lo siguiente:

[…] regulación contenida en el artículo 237-A de la LPAG, transcurrido el plazo de 9 meses de iniciado el procedimiento administrativo sancionador, el titular de la situación jurídica (la entidad pública) no pierde ni la facultad de volver a iniciar el procedimiento administrativo sancionador, ni mucho menos la facultad de sancionar al infractor, por lo que no se cumplen con los requisitos esenciales de la caducidad de acuerdo a lo establecido como figura procesal. Es por ello, que se propone adecuar el término mediante la modificación del citado artículo, reemplazando toda mención de “caducidad” por “caducidad administrativa”, lo que no afecta la aplicación del artículo cuya modificación se propone puesto que la única consecuencia que se regula es, justamente, el archivamiento del procedimiento, y sin embargo esta distinción sirve para marcar una diferencia sustantiva con el término procesal […]34.

De otro lado, la incorporación del numeral 5 al artículo 237-A de la Ley N.º 27444, obedece a lo siguiente:

[…] la declaración de la caducidad adminis-trativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Asimismo, las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de 3 meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador […]35.

3.11. Carácter de norma “común” de la Ley N.º 27444

Con el Decreto Legislativo N.º 1452, se derogó la Tercera Disposición Comple-mentaria Final de la Ley N.º 27444, tal como se muestra a continuación:

[…] TERCERA. Integración de procedi-mientos especialesLa presente Ley es supletoria a las leyes, re-glamentos y otras normas de procedimiento existentes en cuanto no la contradigan o se opongan, en cuyo caso prevalecen las disposi-ciones especiales […].

Esta derogación atendía a la contradicción que se tenía con el artículo II del Título Preliminar de la LPAG, modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo N.º` 1272, el mismo que dispone lo siguiente:

33 Exposición de motivos del Decreto Legislativo N.º 1452.34 Idem.35 Idem.

6VIII

VIII



¿Cuáles son los fundamentos del principio de debido procedimiento?

Cons

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Adm

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iva

Área Derecho Administrativo: Luis Eduardo Morante Guerrero

1. IntroducciónLa formulación del principio del debido proceso, en el escenario del procedimiento administrativo –con el nombre de debido procedimiento–, ha sido asumida por la Ley N.º 27444, en la cual se indica lo siguiente:

Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho1.

Ahora bien, la doctrina y la jurisprudencia del país, y gran parte del derecho compa-rado, están considerando al derecho al de-bido proceso como un derecho que no solo es aplicable a los órganos jurisdiccionales, sino también a los entes administrativos e, inclusive, a las entidades privadas que por delegación ejercen facultades para solucionar conflictos –como los tribunales arbitrales–. Semejante ampliación tiene su origen en el concepto original del due process of law de la doctrina anglosajona detallada en la enmienda v a la Constitu-ción estadounidense2.Dicho concepto no hace distinciones respec-to a la naturaleza del proceso al cual resulta aplicable el precepto acotado (sea judicial, administrativo o arbitral), razón por la cual el concepto puede aplicarse sin mayores dificultades a procesos judiciales, adminis-trativos, e inclusive, a procesos que se dan en entidades privadas de naturaleza cor-porativa3, como lo ha señalado el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia.Asimismo, podemos detallar que tal con-cepción anglosajona de cierto modo se encuentra algo divorciada de la naturaleza de nuestro procedimiento administrativo de corte español-francés, en tal sentido si bien las concepciones del derecho anglosajón son válidas y universales, en concordancia con la defensa de los de-rechos fundamentales, puede existir otra conexión entre el contenido del debido proceso y el debido procedimiento, que no es otro que su vinculación a la potestad

* Egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Exasistente en la Coordinación de Proyectos Normativos del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).

1 Numeral 1.2., artículo IV del Título Preliminar.2 [No] podrá obligársele a nadie a testificar contra sí mismo en

una causa penal; ni se le privará de la vida, la libertad o la pro-piedad sin el debido proceso legal; ni tampoco podrá tomarse la propiedad privada para uso público sin una justa compensación” [el destacado es nuestro].

3 eSpinOSa Saldaña B., Eloy, “Debido proceso en procedimientos administrativos, su viabilidad y las experiencias peruana y mundial sobre el particular”, en Revista Jurídica del Perú, n.º 18. Trujillo, 2001, p. 2.

punitiva del Estado, tal y como se encuen-tra asociado el derecho penal. De la manifestación de la potestad pu-nitiva del Estado, podemos alimentar al debido procedimiento de las garantías del debido proceso y otros principios que se articulan de forma lógica gracias a la necesidad de plantear garantías mínimas para la protección de los administrados o justiciables bajo la premisa de que si se va a resolver un conflicto o controversia, es necesario que existan principios mínimos que permitan llevar a cabo dicha función apropiadamente. De este modo, si trasla-damos este razonamiento a la Administra-ción Pública, queda claro que la misma, al realizar un procedimiento administrativo, que involucra justiciables, necesita de estas garantías para asegurar un la resolución de un conflicto o petición de manera justa.Los principios mínimos que se requieren para ello conforman entre otros conceptos los que componen al debido proceso a los que nos estamos refiriendo. Ello, máxime si, como hemos indicado líneas arriba, la concepción garantista del debido proceso no se basa en una ramificación penal y administrativa, sino que por el contrario transciende a la Constitución, extendien-do así las garantías constitucionales a los preceptos administrativos y a todo el ordenamiento jurídico.Por ello, actualmente, ya no se discute la amplitud de este principio, ya que se entiende que el debido proceso no solo tiene alcance jurisdiccional, sino que se proyecta a otros ámbitos del quehacer privado y público, como el administrativo.Nuestro Tribunal ha establecido lo siguiente:

[…] no solo los principios materiales del derecho sancionador del Estado son aplicables al ámbito del derecho administrativo sancionador y disci-plinario. También lo son las garantías adjetivas que en aquel se deben respetar. En efecto, es doctrina consolidada de este colegiado que el derecho reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de la constitución no solo tiene una di-mensión, por así decirlo, “judicial”, sino que se extiende también a sede “administrativa” y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos humanos lo ha sostenido, a “cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (la que) tiene la obligación de adoptar resoluciones ape-gadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana” (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71).

Y es que –sostiene la Corte Interameri-cana– en doctrina que hace suya este Tribunal Constitucional, “si bien el artículo

Luis Eduardo Morante Guerrero(*)

Universidad Nacional Mayor de San Marcos

8 de la Convención Americana se titula Garantías Judiciales, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos” (párrafo 69). “[…] Cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un juez o tribunal competente para la determinación de sus derechos, esta expresión se refiere a cualquier autori-dad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas (párrafo 71) [La Corte ha insistido en estos postulados en los casos Baena Ricardo, del 2 de febrero del 2001 (párrafos 124-127), e Ivcher Bronstein, del 6 de febrero del 2001 (párrafo 105)]”4.En consecuencia, como señala Guzman:

Hoy en día existe una utilización más explícita de dicho precepto constitucional para justificar la ampliación de la aplicación del derecho al debido proceso en los procedimientos administrativos. No obstante ello, el Tribunal Constitucional ha empleado, de manera reiterada el principio del debido proceso en sede administrativa, incluso antes de su consagración legal5.

Y es que el debido proceso es, al mismo tiempo, un principio constitucionalmente consagrado, una garantía de la administra-ción de justicia y, sobre todo, un derecho constitucional6, sometidos a una importan-te protección por parte del ordenamiento.

[…] Por tanto, bien podemos entender al prin-cipio del debido proceso, -llamado debido procedimiento en vía administrativa- como el procedimiento que se encuentra regido por derechos y garantías inherentes al denominado debido proceso adjetivo o procesal, que a su vez comprende derecho tales como: exponer sus ar-gumentos, ofrecer y producir pruebas y obtener una decisión motivada y fundada en derecho.

4 Sentencia reseñada en la Sentencia del Tribunal Constitucional vista en el Expediente N.° 2050-2002-AA/TC.

5 Sobre el particular: Ochoa Cardich, “Los principios generales del procedimiento administrativo”, en Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, Lima: Ara, 2003, pp. 68-75.

6 Constitución de 1993: Artículo 139. Son principios y derechos de la función jurisdic-

cional: […]3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeter-

minada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación.

[…]

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Procedimiento administrativo: Análisis a los Decretos