Todas las funciones estatales se realizan mediante un procedimiento; ello sucede en las sentencias, en las leyes y en los actos administrativos de alcance particular y general. La doctrina tradicional consideraba al “proceso” como privativo de la función judicial, lo cual era explicable porque dentro de esta función se hallan los orígenes del proceso, y porque dentro de ella se lo ha elaborado sistemáticamente; no cabe duda que las restantes funciones (administrativa y legislativa), también se manifiestan a través de un proceso al cual, por razones didácticas, se lo denomina procedimiento administrativo; es decir, todo proceso supone un procedimiento tanto en lo judicial, administrativo como legislativo.

Hay tantos conceptos de “procedimiento” como autores han escrito sobre el tema; para algunos es el conjunto de actos, tareas materiales y técnicas llevadas a cabo con determinadas formalidades por medio de las cuales la Administración Pública adopta sus decisiones, ya sean decretos, resoluciones, disposiciones o cualquier otra denominación que indique la existencia de una voluntad estatal expresada jurídicamente; para otros, es la serie o secuencia de actos que, dirigida a la satisfacción directa o indirecta del interés público, constituye un elemento ordenador y regulador de la función administrativa; en general, hay coincidencia acerca de que es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de sus fines. El procedimiento administrativo atiende no solo a la protección de los derechos e intereses particulares sino también, primordialmente, al cumplimiento del fin propio de la función administrativa, que es esencial para la existencia de la Administración Pública.

Constituye pues, una manifestación del sometimiento de la Administración Pública al bloque de la legalidad; a diferencia del propietario de una empresa, que puede alterar en cualquier momento la cadena de montaje si entiende que se pueden ahorrar pasos al realizar otras fases o suprimir algunos movimientos intermedios, la Administración Pública está obligada a seguir un procedimiento determinado del cual no puede apartarse bajo pena de nulidad de su producto final (el acto administrativo).

El procedimiento administrativo constituye una etapa fundamental en el proceso de formación de la voluntad administrativa tanto en la etapa de formación de la voluntad administrativa (procedimiento constitutivo) como en su faz impugnatoria (procedimiento recursivo); es, al mismo tiempo, una garantía jurídica y un instrumento de eficacia. Garantía jurídica para el interesado (predico la superación del vocablo “administrado” ya que este término implica por sí mismo una idea de sujeción o pasividad), a fin de que las decisiones de la Administración Pública sean la consecuencia de un proceso de gestación limitado por el Derecho. Al mismo tiempo, es un instrumento de eficacia en orden a que esas decisiones estén encaminadas y guiadas por el principio de legalidad al cual deben sujetarse todas las instituciones del Estado y, obviamente, la Administración Pública como organización gestora del interés público.

Hoy en día el Derecho Administrativo está cambiando al compás de las exigencias sociales que imponen un mayor control de la gestión pública y una mayor participación en las decisiones. A diferencia de las decisiones que se tomaban a espalda de los ciudadanos, ahora las normas facilitan el camino a una democracia participativa donde el ciudadano no sea un moderno súbdito

del Estado de Derecho sino un ciudadano que no solo tiene la obligación de votar sino también el derecho de hacerse oír.

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