Programa de Fomento de Negocios Rurales (PRONEGOCIOS) …

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Programa de Fomento de Negocios

Rurales (PRONEGOCIOS)

(HO-L1010 / 1919/BL-HO)

Informe de Terminación de

Proyecto

(PCR)

Equipo de Proyecto Original: Paul Trapido, Jefe de Equipo (INE/RND); George

Alexandrou (INE/RND); John Horton (INE/RND); Alejandra Palma (INE/RND); José

Villatoro (RND/CHO); Lesley O’Connell (SPH/CHO), Rene Herrera (FID/CHO); Miguel

Orellana (PDP/CHO); Maria Cristina Landazuri (LEG/SGO); y Lisa S. Restrepo (INE/RND).

Equipo PCR: Marion Le Pommellec, Jefe de Equipo (RND/CNI); Kelvin Suero (FMP/CHO);

Ana Paz (CID/CHO); Juan Poveda (Consultor RND/CHO); Lidia Ruiz (Consultora

RND/CHO); y Lisa S. Restrepo (CSD/RND).

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Índice

Enlaces electrónicos ........................................................................................................................... iii

Acrónimos y Abreviaciones ............................................................................................................... iv

INFORMACIÓN BÁSICA (CANTIDAD EN DÓLARES AMERICANOS US$) .................................................. v

I. Introducción ............................................................................................................................. 1

1.1. Contexto................................................................................................................................. 1

1.2. Descripción del Programa ................................................................................................... 3

a. Objetivos de desarrollo ............................................................................................................ 3

b. Componentes ............................................................................................................................ 4

II. Desempeño del proyecto .............................................................................................. 4

2.1 Efectividad ............................................................................................................................. 5

a. Análisis de la lógica vertical .................................................................................................... 5

b. Resultados logrados ................................................................................................................ 7

c. Análisis de la atribución de los resultados ......................................................................... 15

d. Resultados imprevistos ......................................................................................................... 18

2.2 Eficiencia ............................................................................................................................. 19

2.3 Relevancia ........................................................................................................................... 23

2.4 Sostenibilidad ...................................................................................................................... 23

III. Criterios no centrales ................................................................................................... 29

3.1 Contribución a los Objetivos Estratégicos del Banco y a los Objetivos de Desarrollo

de la Estrategia País ...................................................................................................................... 29

3.2 Monitoreo y Evaluación (M&E) ......................................................................................... 29

3.3 Uso de Sistemas de Países.............................................................................................. 30

3.4 Salvaguardias Ambientales y Sociales ........................................................................... 30

IV. Hallazgos y recomendaciones ................................................................................. 31

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Enlaces electrónicos

1. Versión Final del Reporte de Progreso del Monitoreo (PMR)

http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=39986352

2. Informe de Evaluación de Desempeño


3. Informe de Evaluación de Impacto


4. Informe de Evaluación de Gestión del Proyecto


5. Ayuda Memoria del Taller de Intercambio de Experiencias y Lecciones Aprendidas


6. Documento de Proyecto


7. Reglamento Operativo del Programa (ROP)


8. Metodología Innovadora para la Ejecución de PNS


9. Ayuda Memoria del Taller de Cierre


10. Auditoría Financiera y Operativa correspondiente a Junio de 2015


11. Información adicional a la Auditoria Operativa correspondiente a junio de 2015


12. Minuta de la Reunión de QRR

13. http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=40079401













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Acrónimos y Abreviaciones

AP Asociación de Productores

BANADESA Banco Nacional de Desarrollo Agrícola

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CEFAR Centro de Facilitación Regional

DD Doble Diferencia

DINADERS Dirección Nacional de Desarrollo Rural Sostenible

EDT Estructura Desglosada de Trabajo

EG Ente Gerenciador ERP Estrategia de Reducción de la Pobreza GdH Gobierno de Honduras IDECOAS Instituto de Desarrollo Comunitario, Agua y Saneamiento INE Instituto Nacional de Estadísticas INVER Tipo de PNS que incluye Inversión más Infraestructura Productiva LBASE Línea de Base LFINAL Línea Final MASA Empresa Mesoamérica Agropecuaria S.A. OII Oficina de Integridad Institucional ONG Organismo No Gubernamental PAC Plan de Adquisiciones y Contrataciones PEA Población Económicamente Activa PIB Producto Interno Bruto PMR Reporte de Progreso del Monitoreo del Proyecto (Project Monitoring

Report) PNS Plan de Negocio Sostenibles PRN Propuesta de Negocio PRONADERS Programa Nacional de Desarrollo Rural y Urbano Sostenible PRONEGOCIOS Programa de Fomento de Negocios Rurales. PSER Proveedor de Servicios Empresariales Rurales PSM Propensity Score Matching RERURAL Programa de Reactivación Rural ROP Reglamento Operativo del Programa SAG Secretaría de Agricultura y Ganadería SAGSE Sistema Automatizado de Gestión, Seguimiento y Evaluación SAIN Sistema de Administración de Ideas de Negocios SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria SERNA Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente SIAFI Sistema de Administración Financiera SIM Sistema de Inteligencia de Mercado TdR Términos de Referencia TIR Tasa Interna de Retorno TRANS Tipo de PNS que incluye Transformación UCP Unidad Coordinadora del Programa UEPEX Módulo del SIAFI para la Unidades Ejecutoras con Financiamiento

Externo VAN Valor Actualizado Neto

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INFORMACIÓN BÁSICA (CANTIDAD EN DÓLARES AMERICANOS US$)

NÚMERO DE PROYECTO (S): HO-L1010

TÍTULO: PROGRAMA DE FOMENTO DE NEGOCIOS RURALES (PRONEGOCIOS) INSTRUMENTO DE PRÉSTAMO: PRÉSTAMO DE INVERSIÓN PAÍS: HONDURAS PRESTATARIO: REPÚBLICA DE HONDURAS PRÉSTAMO (S): 1919/BL-HO SECTOR/SUBSECTOR: DESARROLLO AGRÍCOLA SUSTENTABLE FECHA DE APROBACIÓN DIRECTORIO: 20 DE NOVIEMBRE DE 2007 FECHA DE EFECTIVIDAD CONTRATO DE PRÉSTAMO: 21 DE ABRIL DE 2009 FECHA DE ELEGIBILIDAD PRIMER DESEMBOLSO: 12 DE JULIO DE 2010 MONTO PRÉSTAMO (S) MONTO ORIGINAL: 27.100.000 MONTO ACTUAL: 26.497.190 PARI PASU: 67 COSTO TOTAL DEL PROYECTO: 39.619.782 MESES DE EJECUCIÓN DESDE APROBACIÓN: 92 DESDE EFECTIVIDAD DEL CONTRATO: 75 PERIODOS DE DESEMBOLSO FECHA ORIGINAL DE DESEMBOLSO FINAL: 21 DE ABRIL DE 2014 FECHA ACTUAL DE DESEMBOLSO FINAL: 31 DE JULIO DE 2015 EXTENSIÓN ACUMULATIVA (MESES): 15 MESES EXTENSIÓN ESPECIAL (MESES): N/A DESEMBOLSOS MONTO TOTAL DE DESEMBOLSOS A LA FECHA: 26.497.190 REDIRECCIONAMIENTO. ESTE PROYECTO: ¿RECIBIÓ FONDOS DE OTRO PROYECTO? NO ¿ENVIÓ FONDOS A OTRO PROYECTO? NO METODOLOGÍA DE ANÁLISIS ECONÓMICO EX POST: VALOR ACTUALIZADO NETO Y TASA INTERNA DE RETORNO METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN EX POST: CUASI EXPERIMENTAL CLASIFICACIÓN DE EFECTIVIDAD EN EL DESARROLLO:

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I. Introducción

1.1. Contexto

1.1 El Programa de Fomento de Negocios Rurales (PRONEGOCIOS) fue diseñado durante el año 2007. En este momento, según el Documento de Préstamo1, se estableció que del total de 7,2 millones de habitantes del país, la población rural ascendía a 3,7 millones. El 70% de los hogares rurales todavía no disponían del suficiente ingreso para satisfacer sus necesidades básicas alimenticias. De 659.000 hogares rurales estimados, cerca de 462.000 eran pobres y de éstos, 83% eran hogares en pobreza extrema. La gran mayoría de hogares rurales subsistían con la producción de cultivos tradicionales (maíz, fríjol) para el auto consumo. El medio rural de Honduras se caracterizaba por perpetuar el ciclo de pobreza, conduciendo a patrones de cultivos en tierras de ladera, que aceleraban la degradación del suelo y generaban impactos negativos para el medio ambiente, incrementando los efectos de eventos naturales extremos.

1.2 En 2005, según el mismo documento indicado, el 35% de la población rural total era Población Económicamente Activa (PEA), y de la PEA rural, el 65% estaba empleada en agricultura, silvicultura, caza y pesca. El sector agropecuario y pesca, incluyendo productos procesados del sector, generó en 2006 el 20% del PIB y las exportaciones agropecuarias representaron el 74% del valor total exportado en la balanza comercial. Además, la actividad agropecuaria aportaba la gran mayoría de los bienes de consumo diario (maíz para tortillas, frijoles, queso) de la población nacional, principalmente de los sectores de más bajos ingresos y que conformaban el mayor segmento de la población del país. El 35% de la PEA rural realizaba actividades no agrícolas. El ingreso no-agrícola rural representaba 22% del total del ingreso rural en Honduras; y la actividad no agrícola se presentaba como más dinámica que las actividades agrícolas, presentando una tasa de crecimiento de 5.9% en 2004, tres veces mayor que el crecimiento del empleo agrícola que fue de 1.9% en el mismo año. Por lo tanto, para muchos hogares rurales, sobre todo con tierras de ladera o con limitaciones para la producción agropecuaria, podía ser preferible transferir recursos como mano de obra, a las actividades no-agrícolas. Por estos motivos, la intervención del Gobierno de Honduras (GdH) para la reducción de pobreza rural requería de un enfoque amplio que contemplara el apoyo a actividades tanto agrícolas como no agrícolas.

1.3 Entre las acciones del GdH para mejorar el nivel de bienestar de la población en pobreza y extrema pobreza en las áreas rurales, se destaca la creación, en 2000, de la Red Solidaria, una red de protección social a nivel nacional, dentro del marco de la Estrategia de Reducción de la Pobreza. Para atender esta problemática e implementar la correspondiente estrategia de reducción de la pobreza rural, el GdH decidió constituir un brazo operativo y financiero que fomente el desarrollo productivo en áreas rurales de extrema pobreza y que permita la identificación, formulación, financiamiento e implementación de inversiones productivas basadas en planes de negocios vinculados a las cadenas productivas con las mejores posibilidades de generar empleos, crear valor agregado y, por lo tanto, de incrementar de manera sostenible los ingresos de los pobres rurales de los municipios priorizados. No obstante, con el cambio de gobierno en junio de 2009, se eliminó la Red Solidaria, desapareciendo las bases de datos de los beneficiarios. Este hecho impidió al Programa focalizar sus actividades en los beneficiarios de la Red, y

1 Las informaciones de los párrafos 1.1 a 1.4 se toman del Documento de Propuesta de Préstamo, aprobado por el

Directorio el 6 de noviembre de 2007.

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obligó a eliminar el indicador asociado (número de hogares de la Red participando en el Programa), aunque se mantuvo la focalización de las acciones en los municipios más pobres que habían sido seleccionados con base en las informaciones de la Red.

1.4 El diseño de PRONEGOCIOS partió de la experiencia del Banco en Honduras respecto a proyectos productivos dirigidos por la demanda, específicamente con la ejecución del Programa de Reactivación Rural (RERURAL), que se inició en 2000 y cuya evaluación lo consideró un proyecto exitoso2. Durante la formulación del Programa, se realizó el análisis de la capacidad institucional del organismo ejecutor con la metodología SECI, el cual identificó las debilidades que debían atenderse durante la ejecución y recomendó la contratación de un ente gerenciador (EG), para que apoye en los procedimientos técnicos, administrativos, financieros y fiduciarios, así como en la identificación, selección y seguimiento de los prestadores de servicios y de la ejecución de los planes de negocios.

1.5 El inicio del Programa coincidió con un periodo de inestabilidad de los gobiernos en Honduras, lo cual dificultó mucho y retrasó su arranque efectivo3. Desde la aprobación de la operación en noviembre del 2007 hasta su conclusión en junio de 2015, se han sucedido 4 Gobiernos en la República de Honduras con los correspondientes cambios de autoridades y de políticas para la ejecución de los proyectos, incluyendo el periodo de Roberto Micheletti, en el cual las actividades del Banco estuvieron en pausa, por lo que el Programa prácticamente no realizó actividades técnicas ni desembolsos durante más de 9 meses. Como Organismo Ejecutor inicialmente se designó a la Dirección Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (DINADERS), organismo desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG) con autonomía técnica, administrativa y financiera, la cual fue posteriormente transformada en el Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (PRONADERS), cuyo Director tenía rango de Ministro. Durante el periodo del Presidente Lobo, la coordinación de la ejecución de proyectos de desarrollo con recursos externos se asignó a la Oficina de Seguimiento de Proyectos de la Presidencia de la República, lo que originó cambios de enfoque en el Componente 3 del Programa, que se explicarán más adelante. Igualmente, se determinó que la atribución para la preparación y aplicación de los Planes de Desarrollo Municipal correspondía a cada una de las Corporaciones Municipales. A finales del Gobierno de Porfirio Lobo, PRONADERS se transformó en el Programa Nacional de Desarrollo Rural y Urbano Sostenible, manteniendo a PRONEGOCIOS como su principal Programa. Posteriormente, con el inicio del periodo del Presidente Juan Orlando Hernández, se creó el Instituto de Desarrollo Comunitario, Agua y Saneamiento (IDECOAS), al cual se incorporó PRONADERS, y en el periodo próximo a la fecha del último desembolso, todavía no estaba definido el funcionamiento de la nueva institución.

1.6 Durante los últimos dos años de la ejecución del Programa, la Oficina de Integridad Institucional del BID (OII) estuvo investigando denuncias de prácticas fraudulentas en la evaluación de la documentación presentada por los Proveedores de Servicios Empresariales Rurales (PSER) para su calificación4. Durante la investigación, la OII

encontró que un miembro (“Personal A”) de la Unidad Coordinadora del Programa (UCP) estaba involucrado en conflicto de intereses con una Firma (“Firma A”), cometiendo

2 Ver Documento de Proyecto

3 Ver Anexo VII-1 de la Evaluación de Desempeño

4 La OII recibió la primera denuncia el 17 de diciembre de 2013. Presentó sus primeras conclusiones el 24 de

septiembre de 2014, a solamente 9 meses de concluir el Programa. El borrador de informe final fue presentado al equipo de proyecto en diciembre de 2015, 6 meses después de concluido el Programa.



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prácticas fraudulentas al no declarar esos conflictos. Cuando este hallazgo de la OII fue notificado a la Representación en Honduras, se procedió a solicitar la retirada inmediata del Personal A, la cual se concretó en septiembre de 2014. Lo anterior ocasionó demoras en la ejecución, dado la posición importante del Personal A en la UCP y el grado de avance de las actividades. También se encontró que la Firma A cometió prácticas fraudulentas al incorporar documentación falsa sobre su experiencia previa en la documentación para ser calificada como PSER. Posteriormente, la investigación encontró que dos otros miembros de la UCP y otro PSER (Firma B) también cometieron prácticas fraudulentas al no declarar similares conflictos de intereses5. Por otro lado, la OII también encontró que la Firma A y otras dos empresas (Firmas C y D) entregaron garantías falsificadas6. Sin embargo, no se pudo demostrar que las firmas A, C y D estaban conscientes de que las garantías eran falsas al momento de entregarlas al Programa, dado que fueron conseguidas a través de un intermediario (“bróker”) recomendado por el Personal A. A pesar de lo anterior, en sus investigaciones, no se pudo demostrar que dicho Personal A estuvo involucrado en prácticas corruptas7.

1.7 Otro evento importante que afectó la ejecución durante el último año del Programa fue la aplicación de medidas de restricción fiscal a nivel del GdH, para dar cumplimiento a los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional, lo que retrasó pagos y desembolsos y, entre otras razones, resultó en la necesidad de postergar la fecha de último desembolso.

1.2. Descripción del Programa

a. Objetivos de desarrollo

1.8 Objetivo general: El objetivo general de PRONEGOCIOS era aumentar el ingreso de los hogares rurales en condiciones de pobreza y extrema pobreza, incluyendo los hogares y aldeas focalizadas en la iniciativa de protección social Red Solidaria, en los municipios más pobres de los departamentos de Colón, Gracias a Dios, Olancho y El Paraíso.

1.9 Objetivos específicos: Los objetivos específicos eran: (i) fortalecer a los proveedores de servicios empresariales rurales; (ii) co-financiar proyectos productivos de negocios rurales, articulados a cadenas productivas y con Planes de Negocios viables; y (iii) apoyar políticas y programas complementarios.

5 Estos dos miembros de la UCP no fueron retirados dado que la OII notificó este hallazgo después del cierre del

Programa. 6 A más de solicitar el reemplazo de las garantías falsas, la OII procedió a solicitar a las entidades bancarias la

confirmación de autenticidad de todas las demás garantías bancarias que se encontraban vigentes en el Programa. 7 Para minimizar el riesgo clientelar, se aplicaron las medidas de control siguientes (A) Aplicación estricta de los

criterios (i) de calificación y/o evaluación establecidos en los Anexos 2a, 2b, 4a, 4b, 8a y 8b del ROP; (ii) de exigencia de aporte de contrapartida; (iii) de exigencia de garantías bancarias del PSER del 100%, criterios utilizados como filtros equitativos para seleccionar PSER, PRN y PNS; (B) Realización de auditorías operativas 3 o 4 veces al año con revisión exhaustiva de todos los PNS, para verificar el avance físico y en particular el cumplimiento de los hitos disparadores de pago; (C) Periódicas visitas de inspección para verificar el avance físico durante y después de la ejecución. Sin embargo, si bien las medidas de control fiduciario durante la ejecución de los PNS funcionaron bien, con 198 ejecutados a satisfacción; la investigación OII demostró que el proceso de control no fue suficiente en la etapa previa de selección de los PSER, PRN y PNS, dado que: (i) no se exigió que se verificara sistemáticamente (due diligence) que los documentos de soporte proporcionados en la fase de selección de PSER, PRN y PNS no estuvieran falsificados; (ii) al aceptar que los TdR de Personal A incluyeran demasiadas tareas, no se logró establecer la debida segregación de funciones para limitar el riesgo de prácticas fraudulentas durante la selección de los PSER, PRN y PNS.


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b. Componentes

1.10 Componente I. Apoyo a proveedores de servicios empresariales rurales (US$2 millones). Tenía como propósito que todos los sectores productivos rurales conocieran las condiciones de acceso al Programa, para asegurar que los Planes de Negocios Sostenibles (PNS) fueran identificados, estructurados y presentados con la calidad requerida, en el tiempo y de una manera eficaz y eficiente que conllevara a una favorable ejecución del Programa. Incluía apoyo técnica y en los trámites legales para los pequeños productores.

1.11 Componente II. Financiamiento de planes de negocios (US$21 millones). Comprendía el financiamiento no reembolsable de un porcentaje del costo de inversiones productivas para dos tipos de PNS: (i) PNS articulados a cadenas productivas (Ventanilla A), donde el Programa financiaba, por montos no mayores a US$500,000 ni menores a US$50,000, hasta el 50% del costo total de sus inversiones elegibles, siendo el remanente responsabilidad de los beneficiarios, atendiendo 2,500 hogares; (ii) PNS de micro y pequeñas empresas asociativas rurales (Ventanilla B), donde el Programa financiaba, por montos no mayores a US$50,000 ni menores a US$20,000, hasta el 80% del costo total de sus inversiones elegibles, atendiendo 1,000 hogares. Los gastos elegibles para ambos tipos de sub-proyecto incluían asistencia técnica, infraestructura productiva y básica asociada directamente con el PNS, equipamiento, servicios de apoyo empresarial o cualquier otro tipo de necesidad requerida para la implementación satisfactoria del PNS. Aparte del financiamiento del Programa, se contemplaba un aporte de US$4,0 millones de los beneficiarios de PNS.

1.12 Componente III. Políticas y estrategias complementarias (US$800.000). Incluía actividades que condujeran a ordenar y mejorar la coordinación de la inversión pública en el sector agropecuario para lograr una mayor efectividad, prioritariamente en los Departamentos del área de intervención del Programa. El componente debía articularse con el enfoque de fortalecimiento de la economía local contemplado en planes de desarrollo municipal, promoviendo de esa manera la competitividad territorial. En forma adicional, se incluyó un componente de Administración y Supervisión (US$2.7 millones de financiamiento y US$1,0 millones de contrapartida del Gobierno), con servicios de consultoría y equipamiento necesarios para el desempeño de la UCP, así como la contratación de una firma consultora que desempeñó las funciones de Ente Gerenciador (EG), que ha sido el responsable por la revisión, evaluación y supervisión de la ejecución de los PNS, y un monto de US$0,6 millones para contingencias.

II. Desempeño del proyecto

2.1 Para contextualizar el desempeño del Programa, se debe entender algunos de los desafíos principales que debió superar durante su ejecución. La Evaluación de Gestión realizada al final del Programa presenta un análisis detallado de los retos enfrentados por el Programa y explica cómo el Programa supo llevar un proceso de adaptación que le permitió mejorar permanentemente los principales aspectos de su gestión y concluir con éxito su operación (ver síntesis en Tabla II-1). Entre otros, el Programa mantuvo desde su inicio una articulación permanente con las otras iniciativas de desarrollo con fondos externos, a través de la coordinación de la Presidencia de la República, llegando a realizar al inicio de los desembolsos un Taller de Intercambio de Experiencias y Lecciones Aprendidas con los Proyectos en ejecución, así como una consultoría específica de Comparación de los Proyectos de Competitividad Rural en Honduras, para analizar los




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modelos de ejecución aplicados en cada uno de ellos y obtener lecciones aprendidas que pudieran utilizarse, en lo que correspondía, en la ejecución de PRONEGOCIOS.

Tabla II-1. Síntesis de caracterización para la tipología de PRONEGOCIOS8

Dimensión Complejidad Dinamismo Potencial innovador

Caracte- rísticas

En relación a Honduras, cubre 4 de 18 Departamentos (45% de la superficie del territorio nacional)

Sector Rural (grande)

Actores del Rubro Negocios (todos)

Niveles de Gobierno (todos)

Extensión de población (media)

Segmentos sociales (varios)

Segmentos de autoridad (todos)

Culturas locales (varias en cada Departamento)

Incidencia en departamentos con problemas sociales complejos

Cambios de alcance (leves pero importantes)

Complicaciones en el inicio con el alcance original

Re-dimensionamiento de instrumentos de gestión

Cambios de instrumentos de gestión

Cambios en estructura organizacional

Aporta soluciones nuevas para la generación de negocios

Aporta lecciones aprendidas para réplica

Aporta conceptos nuevos para diversos problemas

Grado de Dificultad

Mediano Media-Alta Alto Alto

Fuente: Agriteam Consulting Canada Informe Final de la Evaluación de Gestión del Proyecto: Tabla 5

2.1 Efectividad

a. Análisis de la lógica vertical

2.2 La lógica vertical de Programa se puede apreciar en la Figura II-1.

2.3 El diseño del Programa orientó su principal planteamiento hacia la transferencia de tecnologías para productores provenientes de hogares pobres y el establecimiento de vínculos efectivos con los mercados, con lo que, según algunas de las evidencias empíricas9 indicadas en el Marco Sectorial de Agricultura y Gestión de Recursos Naturales (GN-2709-2), se podía lograr incrementos sostenidos en productividad en la agricultura y hacer efectivo el incremento en producción e ingresos, con lo cual las acciones ejecutadas se orientarían hacia el cumplimiento efectivo de los objetivos del Programa.

2.4 La conceptualización del Programa plantea una relación secuencial entre el fortalecimiento de Prestadores de Servicios Empresariales Rurales (PSER), del Programa Nacional de Desarrollo Rural y Urbano Sostenible (PRONADERS) y de sus Centros de

8 La Evaluación de Gestión analiza las características del Programa bajo cuatro ángulos: su dimensión (es decir, su

cobertura: geografía; en término de población atendida; respecto a los tipos de actores - privados e instituciones – involucrados; respecto a los tipos de negocio/rubros atendidos); su complejidad (variedad y variabilidad de situaciones, casos particulares y difíciles encontrados); su dinamismo (capacidad del programa de adaptarse a la complejidad intrínseca así como a un entorno cambiante); y, su potencial innovador (su grado de influencia del proyecto en su entorno). El análisis detallado de cada uno de estos aspectos se puede apreciar en las secciones 3.5 a 3.8 de la Evaluación de Gestión. En forma particular, el análisis del dinamismo se puede encontrar en el Capítulo 4 de esa Evaluación, especialmente en la Tabla 4 (pag. 11), así como en la Ilustración 15 (pag.36). Cabe señalar que fue una evaluación cualitativa, y que la opinión positiva respecto al cambio de alcances (mayor orientación hacia PNS de Ventanilla B con mayores beneficios para las familias de extrema pobreza) fue confirmada por la evidencia empírica (Aclaraciones al tema de Reducción de Pobreza). 9 Ver, entre otras: Banco Interamericano de Desarrollo, 2010. Assessing the Effectiveness of Agricultural

Interventions. Development Effectiveness Overview, Special Topic, Washington, D.C.; Fan, S., 2008. Public Expenditures, Growth, and Poverty. Baltimore: The Johns Hopkins University Press for IFPRI; Key, N., E. Sadoulet y A. de Janvry, 2000. Transaction costs and agricultural household supply response. American Journal of Agricultural Economics, 82 (2), 245-259.





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Facilitación Regional (CEFAR), dentro de un marco de estrategias de competitividad departamentales, que permitirían la identificación y formulación adecuada de planes de negocios, con lo que a su vez se lograría una buena ejecución de los PNS financiados por el Programa, permitiendo la creación de negocios rentables y sostenibles, resultando en incremento del empleo y de los ingresos de las familias beneficiarias.

Figura II-1. Lógica vertical del Programa

2.5 Las evaluaciones realizadas al final del Programa analizan el cumplimiento de los productos, resultados e impactos del Programa y la validez de la lógica vertical que vincula los mismos.

2.6 En el Componente I, la estrategia de comunicación diseñada e implementada por el Programa despertó el interés de numerosos productores y de PSER. Como resultado de la cantidad de expresiones de interés recibidas, se capacitó 185 PSER (más de cuatro veces la meta de 40 establecida inicialmente), de los cuales 52 llegaron a establecer relaciones con por lo menos una Asociación de Productores (AP), llegando a la formulación de 402 planes de negocios.

2.7 La ejecución del Componente III, por un lado, proveyó el marco de referencia para la identificación y selección de planes de negocios relevantes, al formular cuatro estrategias de competitividad para el desarrollo departamental; por otro lado, proporcionó el apoyo técnico, financiero y administrativo requerido en la capital y en el campo para la selección, seguimiento y supervisión de la ejecución de los PNS, gracias al plan de fortalecimiento institucional de PRONADERS y a la creación de cuatro Centros de Facilitación Regional en los departamentos de actuación.

Empleos generados en los departamentos del área de influencia del Programa

Ingreso per cápita conseguido en los departamentos de influencia directa del Programa

Negocios con Tasa Interna de Retorno (TIR) de 12% alcanzada al finalizar la ejecución

Ingreso Anual alcanzado por los hogares beneficiados

Hogares rurales beneficiados por el Programa

IMPACTO

RESULTADOS

Estrategia de Comunicación del

Programa Diseñada e

Implementada

Proveedores de Servicios

empresariales (PSER) aprobados

Planes de negocios rurales (PNS)

formulados

Planes de negocios

sostenibles financiados

y ejecutados

Estrategias de competitividad

para el desarrollo

regional/departamental

formuladas

Centros de Facilitación Regional

de PRONADERS/DINADERS

establecidos en los

departamentos intervenidos

Plan de Fortalecimiento

Institucional de PRONADERS

Implementado

PRODUCTOS

7

2.8 Respecto al Componente II, entre los 402 planes de negocios formulados como resultado de la ejecución de los Componentes I y III, se realizó una selección con base en criterios claros establecidos en el ROP10, a fin de elegir propuestas de alta calidad técnica y financiar PNS con buen potencial de rentabilidad. Se consiguieron 259 propuestas que cumplieron las condiciones para la ejecución, de las cuales 198 PNS llegaron implantarse en el campo y 190 consiguieron cumplir todos los requisitos para su culminación y demostrar que tenían la capacidad operativa y una estimación de rentabilidad superior al 12%.

2.9 Igualmente importante para la exitosa ejecución de los PNS fue el establecimiento de una metodología con varios elementos innovadores (Ver detalles en: Metodología Innovadora para la Ejecución de PNS), entre los que se pueden destacar: (i) alianza obligatoria entre PSER y AP, para la identificación, formulación y ejecución de los PNS; (ii) aporte, en forma anticipada y en efectivo, de un porcentaje de la contrapartida definida para la AP; (iii) definición de un plan de hitos y pagos, en que se entregaba un anticipo al PSER contra la presentación de una garantía del 100%; los posteriores pagos se realizaban después de la verificación del cumplimiento de las metas establecidas en cada hito, con la conformidad y aceptación de los beneficiarios; en particular, realización del último pago con la comprobación de que el negocio se encuentre funcionando apropiadamente.

2.10 La Evaluación de Gestión comprueba el cumplimiento de los productos de los tres componentes (“Pronegocios se percibe exitoso… debido a que los negocios se verifican existentes y en su mayoría autónomos y viables en sus mercados.”). La Evaluación de Impacto revela una TIR promedio (para todos los PNS) igual al 25% y un VAN promedio, con una tasa de descuento del 12%, igual US$53.68 millones para los 113 PNS que se tenía información completa al 1ro de Julio de 201511. Para el Programa en su totalidad se señala que desde la perspectiva de las AP, los resultados arrojan una TIR del 31.2% y un VAN de US$27.62 millones, mientras que desde el punto de vista del Programa se obtiene una TIR del 22.8% y un VAN igual a US$19.28 millones. La Evaluación de Desempeño demuestra que el Programa contribuyó a disminuir en un 5% el nivel de pobreza y extrema pobreza de los beneficiarios y a crear 3,382 empleos, beneficiando a 6,880 hogares rurales.

b. Resultados logrados

2.11 Si bien los objetivos del Programa se mantuvieron constantes a lo largo de la implementación del mismo, fue necesario, durante la implementación, ajustar los indicadores de la matriz de resultados cuando el Programa consiguió la elegibilidad y se inició su seguimiento, para tomar en cuenta los cambios de enfoque ocurridos en el GdH, así como para para enmarcar los indicadores del marco lógico inicial en el formato del nuevo sistema del Banco (PMR), más exigente en término de evaluabilidad. Los cambios se detallan en la Tabla II-2.

2.12 Según las evaluaciones finales del Programa, los indicadores de impacto y de resultado establecidos fueron alcanzados o superados, según se puede apreciar en la Tabla II-3.

10

Anexos 4a, 4b, 8a y 8b. 11

Para los 85 PNS restantes la información se completó en fecha posterior al cierre de los cálculos de la evaluación de impacto, entre julio y noviembre de 2015. Se demostró que 190 PNS alcanzaron una rentabilidad igual o superior a 12% y cumplieron todas las condiciones técnicas y administrativas para su cierre satisfactorio.









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- 190 negocios lograron una tasa Interna de retorno (TIR) de por lo menos 12% al finalizar la ejecución, que supera en 13% a los 168 negocios previstos inicialmente.

- Estos negocios rentables beneficiaron a 6,880 familias, casi el doble de las 3,500 familias que se previó inicialmente que serían beneficiadas, permitiendo la creación de 3.382 nuevos empleos. Sin embargo, si se considera los otros 8 PNS que se ejecutaron pero no alcanzaron a concluir los trámites de cierre, los hogares beneficiados subirían a 7,104.

- Tanto los ingresos de los negocios como de los nuevos empleos y salarios generados permitieron alcanzar en las familias beneficiadas un ingreso anual per cápita de U$1,445, que supera en 11% a la previsión inicial de U$1,305.

2.13 A pesar del análisis previo de la demanda de planes de negocio realizado durante la etapa de formulación, durante la ejecución, se verificó que por el monto de inversión requerido, su tamaño, su complejidad y el requerimiento de 50% de contrapartida, los PNS de Ventanilla A (entre US$50,000 y US$500,000) eran menos atractivos que lo pensado inicialmente y no tuvieron la demanda esperada. Se analizó la posibilidad de reducir los condicionantes para los PNS de Ventanilla A, pero por las dificultades antes anotadas, no se tomó esta alternativa. Por el contrario, al ser de menor tamaño y complejidad, y solamente requerir de 20% de contrapartida, los PNS de Ventanilla B tuvieron mayor demanda. La ejecución de menos proyectos en Ventanilla A liberó recursos que permitieron ampliar la meta inicial de PNS de Ventanilla B (ver detalles en Tabla II-2). Este cambio resultó positivo para el Programa, ya que atendió a un mayor número de familias pobres y el empleo y los ingresos derivados de él fueron directamente a los hogares beneficiarios, ya que requirieron en menor medida de la contratación de personal externo a la AP para el funcionamiento de las empresas. Los proyectos más pequeños también tuvieron menos problemas de equipamiento e instalaciones, fueron más fáciles de supervisar y pudieron más fácilmente alcanzar niveles de competencia técnica y gerencial adecuados para dar sostenibilidad a los negocios.

2.14 Durante la ejecución de los PNS se pudo comprobar lo importante que fueron los criterios rigurosos para selección de PSER, su capacitación previa a la ejecución y la evaluación estricta de las propuestas presentadas de PRN y PNS, pues al rechazar los planes de menor calidad se pudo evitar muchos problemas en la etapa más importante del Programa y se pudo avanzar hacia los objetivos establecidos. A pesar de estas medidas, durante la ejecución se registraron demoras y problemas, tanto por condiciones externas como por problemas con el personal de la UCP y limitaciones en el diseño de los PNS. Entre las condiciones externas se puede mencionar, entre otras: (i) las dificultades para conseguir algunos equipos a nivel local, resultando en demoras asociadas a los trámites para su importación; (ii) un periodo de sequía; (iii) la aparición de la roya del café, que afectó los volúmenes de producción y la calidad de los productos, impactando a los correspondientes PNS de procesamiento; (iv) los periodos de restricciones fiscales entre mediados del 2012 y finales del 2014, que demoraron los pagos a los PSER. De los factores internos y de diseño, los más importantes fueron (i) la subestimación del plazo requerido para dejar en funcionamiento un negocio, incluyendo el tiempo requerido para que los beneficiarios realmente asuman la producción de la empresa o la adecuada coordinación con los meses de cosecha de los productos agropecuarios necesarios para verificar los niveles de producción de los proyectos agropecuarios o conseguir el nivel previsto para el funcionamiento de las plantas de procesamiento de estos productos; (ii) la falta de experiencia de las AP en realizar contribuciones de contrapartida a un proyecto del Gobierno, que afectó el inicio de actividades en algunos casos; (iii) la diversidad de

9

tipos de planes solicitados que implicaron un mayor esfuerzo técnico para el ejecutor y el EG; (iv) la gran extensión de los departamentos de actuación del Programa (45% de la superficie del país) y la lejanía y dispersión de las localidades donde se ejecutaron los PNS; (v) la sobreestimación de la posible demanda de PNS de Ventanilla A; y (vi) las fallas identificadas por la OII en los controles internos para la selección y contratación de PSER, a pesar de todas las precauciones tomadas y de la selección rigurosa realizada.

2.15 Siendo la efectividad de los PNS directamente vinculada con su capacidad de operar y después vender su producción, durante la formulación de los PNS, los PSER prepararon un análisis de mercado para cada propuesta de negocio, con apoyo de la información proporcionada por el Sistema de Información de Mercado (SIM), la cual fue revisada por los especialistas del EG. Durante la ejecución, tanto la UCP como el EG realizaron el seguimiento de las operaciones y ventas del PNS, para verificar su cumplimiento o realizar los ajustes correspondientes. Durante el último año de ejecución del Programa, la UCP también contrató consultorías especializadas para apoyar aquellos tipos de PNS con mayores dificultades operativas o de mercado, con el fin de conseguir la plena operación y cumplimiento de las condiciones de cierre de actividades. Se está recomendando que el GdH, a través de PRONADERS/IDECOAS, se comprometa formalmente a continuar el apoyo a las AP más vulnerables, fortaleciendo los CEFAR que se encuentran funcionando en los cuatro departamentos de influencia del Programa.

2.16 Respecto al Componente III, se elaboraron las cuatro Estrategias de Competitividad para el Desarrollo Departamental; se establecieron y operaron los cuatro Centros de Facilitación Regional en los cuatro departamentos de influencia del Programa; y se ejecutó la mayoría de las actividades del Plan de Fortalecimiento Institucional de PRONADERS. Solamente quedó pendiente la elaboración de los manuales organizativos y administrativos por la falta de claridad y definiciones sobre el funcionamiento de PRONADERS dentro de IDECOAS. La falta de estos manuales, que se proponían normar el funcionamiento dentro de la nueva institución creada, no tuvo mayor influencia en la operación del Programa ni el logro de los resultados.

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Tabla II-2. Cambios a la matriz de resultados

Cambio específico realizado Tipo de cambio Razones para el cambio

Fecha de cambio

acordado con la

entidad ejecutora

y en el sistema

INDICADORES DE IMPACTO

Empresas con planes de negocios financiados por el Programa que consiguen que los ingresos anuales promedio de los hogares participantes incrementen en por lo menos un 25%

Indicadores eliminados

Indicador de resultado, con imposibilidad de medición en el plazo de ejecución del Programa.

Agosto 2011

Hogares provenientes de la focalización realizada por la

Red Solidaria participando del Programa

Desaparición de la Red Solidaria antes del inicio de las actividades del Programa e imposibilidad de su aplicación

Municipios participantes en los cuales el ingreso anual promedio de los hogares rurales incrementa por lo menos en 5%

Imposibilidad de medición con las estadísticas regulares que generan los sistemas nacionales

Tasa interna de retorno (TIR) inicial de los planes de negocios, mantenida durante la ejecución.

Indicador de resultado, con imposibilidad de estimar adecuadamente la TIR al inicio de un negocio. Se reemplaza con un indicador de resultado que se presenta abajo.


Indicador añadido, con unidad de medida (personas), línea de base (467,531 en 2010) y meta (469,781)

Indicadores de impacto, con relevancia y posibilidad de medición con las estadísticas que generan el Banco Central de Honduras y el Instituto Nacional de Estadísticas Ingreso per cápita conseguido en los departamentos de

influencia directa del Programa

Indicador añadido, con unidad de medida (US$), Línea de base (1397) y meta (1500)

INDICADORES DE RESULTADO

Condición inicial de pobreza o extrema pobreza superada por los hogares beneficiados por el Programa


Imposibilidad de establecer una línea de base apropiada, pues los negocios se van estableciendo durante la ejecución del Programa y el plazo de ejecución no sería suficiente para realizar la medición

Agosto 2011

Empresas con planes de negocios financiados por el Programa que consiguen que los ingresos anuales promedio de los hogares participantes incrementen en por lo menos un 25%

Imposibilidad de estimar adecuadamente la TIR al inicio de un negocio. Se reemplaza con un indicador de resultado que se presenta abajo.

Empleos directos incrementado, debido a las acciones del Programa

Se creó un indicador de la generación de empleos a nivel de Impacto

11


Fecha de cambio

acordado con la

entidad ejecutora

y en el sistema

Negocios con Tasa Interna de Retorno (TIR) de 12% alcanzada al finalizar la ejecución.

Indicador añadido, con unidad de medida (negocios), línea de base (0) y meta (168)

El enunciado se ajusta a lo indicado en el Documento del Proyecto, para que sea medible cuando se tenga información del desempeño del PNS y se pueda estimar la TIR

Ingreso Anual alcanzado por los hogares beneficiados Indicador añadido, con unidad de medida (US$), línea de base (1,044) y meta (1,305) Relevancia y posibilidad de medición cuando se

tenga información del desempeño del PNS

Hogares rurales beneficiados por el Programa Indicador añadido, con unidad de medida (hogares), línea de base (0) y meta (3,500)

COMPONENTE I

Proveedores de Servicios Empresariales (PSER) Aprobados Cambio en el valor de la meta que pasa de 40 a 185

Dada la gran demanda de capacitación y aprobación por parte de los PSER, paulatinamente la meta se incrementó a 100, a 145 y, finalmente, a 185 aprobados

Marzo 2012, 2013 y 2014

Planes de Negocios Rurales (PNS) Formulados Cambio en el valor de la meta que pasa de 293 a 460

Al realizar las evaluaciones de los PNS formulados, muchos no cumplían las condiciones de viabilidad exigidas en el ROP o las AP no completaban la contrapartida ofrecida, y se requirió de mayor número de formulaciones para contar con buenos proyectos para ser ejecutados

Marzo 2014

COMPONENTE II

Planes de Negocio Sostenible de Empresas Financiados por Ventanilla A Ejecutados

Cambio en el valor de la meta de 125 PNS a 48

A solicitud del ejecutor, que verificó que, al ser más complejos y requerir más fondos de contrapartida, los PNS de ventanilla A tuvieron menor demanda de lo previsto, por lo que solicitó la reducción de la meta

Marzo 2014 y 2015

Planes de Negocios Sostenibles de Empresas Financiadas por Ventanilla B Ejecutados

Cambio en el valor de la meta de 100 PNS a 162

A solicitud del ejecutor, que verificó que tendría más disponibilidad de fondos para PNS de Ventanilla B, por lo que solicitó la ampliación de la meta

Marzo 2014 y 2015

COMPONENTE III

Plan de Desarrollo Municipal para Olancho, Gracias a Dios, Colon y El Paraíso Actualizados


Sobrepasa las responsabilidades institucionales del ejecutor (los planes municipales son de responsabilidad de cada municipio) Marzo

2012 Convenio de Articulación con Iniciativas Públicas y Privadas Implementado

La articulación y coordinación de las iniciativas de desarrollo en el país la asumió la Oficina de Seguimiento de Proyectos de la Presidencia de la

12


Fecha de cambio

acordado con la

entidad ejecutora

y en el sistema

República

Evaluación del Modelo de Ejecución del Programa y Lecciones Aprendidas Elaborada

A la evaluación final se le incorporó una evaluación de impacto y la recopilación de las lecciones aprendidas

Plan de Fortalecimiento Institucional de PRONADERS Implementado

Indicador añadido, con unidad de medida (plan), línea de base (0) y meta (1)

Se debía fortalecer al ejecutor, para dar mejores condiciones de apoyo a la sostenibilidad de los planes de negocio implementados

13

Tabla II-3. Matriz de resultados alcanzados

Impacto-Resultado /Indicador

Unidad de Medida

Valor Línea

de Base

Año Línea

de Base

Medio de Verificación Metas y Resultados Alcanzados

Fecha que metas fueron

alcanzadas

Impacto: Condiciones de vida mejoradas en los hogares rurales pobres participantes del Programa


Personas 467,531 2010

Honduras en Cifras Anuario Económico del Banco Central de Honduras, departamentos de Olancho, El Paraíso, Gracias Dios y Colón. Compendio estadístico nacional del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) Proyección de INE para 2015

Valor de Meta Original 469,781

2015 Valor de Meta Revisado

469,781

Valor Alcanzado 610,193

Ingreso per cápita conseguido en los departamentos de influencia directa del Programa.

Ingreso per cápita (US$)

1,397.00 2010

Honduras en Cifras Anuario Económico del Banco Central de Honduras

Compendio estadístico nacional del Instituto Nacional de Estadísticas (INE). Proyección de INE para 2015

Valor de Meta Original 1,500.00


1,500.00

Valor Alcanzado 1,598.00

Resultado Nº1: Negocios con Tasa Interna de Retorno (TIR) de 12% alcanzada al finalizar la ejecución.

Negocios con Tasa Interna de Retorno (TIR) de 12% alcanzada al finalizar la ejecución

negocios 0 2011 Informes PRONEGOCIOS UCP/EG

Valor de Meta Original 168


168

Valor Alcanzado 190

Resultado Nº 2. Ingreso Anual de hogares beneficiados

Ingreso Anual alcanzado por los hogares beneficiados

ingreso anual per

cápita (US$) 1,044 2010

Informes PRONEGOCIOS UCP/EG, Encuesta Socio-económica de MASA. Evaluaciones finales del Programa

Valor de Meta Original 1,305.00

2015 Valor de Meta revisado 1,305.00

Valor alcanzado 1,445.70

Resultado Nº 3: Hogares rurales beneficiados por el Programa

Hogares rurales beneficiados por el Programa

hogares 0 2010 Informes PRONEGOCIOS UCP/EG. Evaluaciones finales del Programa

Valor de Meta Original 3,500

2014 Valor de Meta revisado 3,500

Valor alcanzado 6.880

14

Producto Unidad de Medida

Valor Línea

de Base

Año Línea

de Base

Medio de Verificación Metas y Resultados Alcanzados

Fecha que metas fueron

alcanzadas

Componente I: Apoyo a Servicios empresariales rurales

Estrategia de Comunicación del Programa Diseñada Estrategia 0 2010 Informes UCP/EG


2011 Valor de Meta Revisado 1

Valor alcanzado 1

Estrategia de Comunicación del Programa Implementada

Eventos de Publicidad

0 2010 Informes UCP/EG



Valor alcanzado 77

Línea de Base Establecida Línea Base 0 2010 Informes UCP/EG



Valor alcanzado 1

Proveedores de Servicios Empresariales (PSER) Aprobados

Proveedores de Servicios Empresariales




Valor alcanzado 185

Planes de Negocios Rurales (PNS) Formulados Planes de Negocio Sostenible




Valor alcanzado 449

Componente II: Financiamiento de Planes de Negocio

Planes de Negocio Sostenible de Empresas Financiados por Ventanilla A Ejecutados

Empresas 0 2010 Informes UCP/EG



Valor alcanzado 36

Planes de Negocio Sostenible de Empresas Financiados por Ventanilla B Ejecutados

Empresas 0 2010 Informes UCP/EG



Valor alcanzado 162

Componente III: Políticas y estrategias complementarias

Estrategias de Competitividad para el Desarrollo Regional/ Departamental Formuladas

Estrategias 0 2010 Informes UCP/EG



Valor alcanzado 4

Centros de Facilitación regional de PRONADERS para Olancho, Gracias a Dios, Colón y El Paraíso establecidos

Centros 0 2010 Informes UCP/EG



Valor alcanzado 4

Plan de fortalecimiento institucional de PRONADERS implementado

Plan 0 2010 Informes UCP/EG


- Valor de Meta Revisado 1

Valor alcanzado 0

15

c. Análisis de la atribución de los resultados

2.17 Al finalizar la ejecución del Programa se realizó una Evaluación de Impacto, para identificar los resultados e impactos atribuibles al mismo, utilizando una metodología cuasi-experimental en la que se construyó un grupo de beneficiarios y un grupo contrafactual o de control12.

2.18 En la fase de preparación del Programa no se planteó un plan de evaluación, por lo que se hizo necesario formular una estrategia de evaluación condicionada a la información generada durante la ejecución. El principal indicador de impacto es el incremento en el ingreso bruto de los beneficiarios, seguido por la generación de empleo. Se realizó una primera consultoría internacional para definir la metodología aplicable y el dimensionamiento de las muestras de beneficiarios y grupo control13. En la etapa de aplicación de la metodología, se definió que el universo de hogares y PNS para la evaluación de impacto incluya todos los PNS iniciados desde el comienzo de la ejecución hasta el 1o de Enero de 2014. El ejecutor decidió excluir el Departamento Gracias a Dios del análisis inicial de la evaluación de impacto, por los pocos PNS concluidos a la fecha de corte y por razones logísticas. Los PRN aprobados (Fase I) que pasaron a formulación y calificación de PNS (Fase II) se dividieron en tres categorías: (a) No aprobados; (b) Aprobados-no ejecutados; y (c) Aprobados-ejecutados (Fase III). A partir de estas categorías, el Grupo Control incorporó a los subgrupos (a) y (b), y el de Beneficiarios el subgrupo (c). A estos grupos se les aplica una metodología cuasi-experimental de diferencias en diferencias y de pareamiento, para obtener pares de hogares en los que se ha eliminado la mayoría de las diferencias en las variables observables.

2.19 Se determinó un tamaño de muestra total de 1,900 hogares, incluyendo una salvaguarda del 20% (300 encuestas). Siguiendo los procedimientos usados comúnmente, el total de 1,900 hogares se dividió en partes iguales entre beneficiarios y controles (950 en cada grupo). Principalmente por la dificultad de que los informantes del Grupo Control acepten entregar información a la firma contratada para el trabajo de campo, así como problemas encontrados en el procesamiento de los datos, no hizo posible llegar a las 1,900 encuestas planificadas inicialmente. Se procesó un total de 1,609 hogares encuestados, 820 Beneficiarios y 789 Controles. Después de depurar los datos en varias fases, se llegó a un total de 1,514 hogares encuestados, 803 beneficiarios y 710 Controles para la línea de base (LBASE) y final (LFINAL), para un total de 3,028 observaciones. Con esta base de datos se hizo un emparejamiento final y se llegó a 710 encuestas para cada grupo, tanto en la LBASE como en LFINAL para un total de 2,844 observaciones. Al contar con datos de LBASE y LFINAL para beneficiarios y un grupo control, la metodología idónea es una combinación de técnicas de pareamiento y Diferencia en Diferencias (DD). Modelos de DD se estimaron con los dos grupos ya descritos, es decir con las 3,028 observaciones y luego con las 2,844 observaciones. Además, se utilizaron datos administrativos para analizar el VAN y la TIR esperados a nivel de Programa y para diferentes grupos de PNS.

2.20 La mejor especificación de un modelo de DD tradicional, donde la variable tiempo se considera como binaria, revela que el impacto previsto de PRONEGOCIOS es igual a US$845, donde este valor corresponde al cambio en ingresos para un hogar beneficiario promedio atribuible al Programa generado durante todo el período de la ejecución de los

12

Ver la explicación detallada de la metodología utilizada en la Evaluación de Impacto. 13

Ver Informe de la Consultoría Metodología Cuasi-Experimental para la Evaluación de Impacto de Pronegocios Rurales.





16

PNS. En comparación, la especificación más robusta incorpora una variable de tiempo continua y genera un impacto de US$685 por año por hogar beneficiario, el que se obtiene durante cada año con proyecto.

2.21 El modelo con la variable de tiempo continua es estadísticamente más robusto y, por lo tanto, se usa para realizar una estimación del ingreso total generado durante la ejecución de la totalidad de los 190 PNS cerrados en forma regular al momento de realizar la evaluación de impacto (incluyendo todos los PNS concluidos al finalizar el Programa, inclusive los del Departamento de Gracias a Dios, utilizando en este último caso una metodología de estimación de valores promedio para socios representativos de las AP 14). Esta estimación indica que el total atribuible al Programa durante los años con proyecto, al 1º de Enero del 2015, asciende a US$8,144,739. El promedio anual por socio es de US$652, US$704, US$676 y US$662 en los Departamentos de Colón, El Paraíso, Gracias a Dios y Olancho, respectivamente.

2.22 El Valor Actual Neto (VAN) y la Tasa Interna de Retorno (TIR) de cada PNS y promedio para todos los PNS se estiman a partir de datos administrativos contenidos en el Sistema Automatizado de Gestión y Seguimiento (SAGSE) de PRONEGOCIOS. El análisis revela una TIR promedio igual al 25% y un VAN promedio, con una tasa de descuento del 12%, que es la tasa pre-establecida en el Documento del Proyecto, igual a US$53.68 millones para los 113 PNS que habían cerrado y se contaba con información completa al 1º de Julio de 2015. Un análisis de sensibilidad revela que para la gran mayoría de los casos la TIR es mayor a la tasa de corte pre-establecida del 12%15. Una evaluación alternativa del VAN al 18% indica que los resultados son robustos; es decir, el proyecto sigue siendo rentable al 18%. Por otra parte la TIR promedio es del 25%. Un análisis de sensibilidad revela que para la gran mayoría de los PNS la TIR es mayor a la tasa de corte pre-establecida del 12%16.

2.23 El análisis realizado en la Evaluación de Desempeño utilizando los datos administrativos de las AP antes de iniciar la ejecución y al momento del cierre, indica que los empleos generados por los 190 PNS completados en el periodo de ejecución, alcanza a 3.382 empleos adicionales a los existentes antes del Programa: 569 permanentes y 2.813 temporales. Los resultados del análisis se presentan en la Tabla II-4.

14

Ver la explicación de la metodología utilizada para estimar los ingresos de todos los PNS en la sección V. del documento Aclaraciones al tema de Reducción de Pobreza. 15

La estimación de las TIR se realizó por separado para los PNS divididos por convocatoria, ventanilla, tipología y departamento. 16

Para el análisis de sensibilidad se utilizó 3 escenarios, variando la vida útil de la inversión inicial, la proyección de ingresos adicionales y la proyección de gastos adicionales.



17

Tabla II-4. Generación de empleo adicional por el Programa

Empleo por Ventanilla Temporales Permanentes Totales

Empleos por Ventanilla antes del Programa (LBASE)

Ventanilla A 901 199 1.100

Ventanilla B 1.991 243 2.234

Total 2.892 442 3.334

Empleos por Ventanilla después del Programa (LFINAL)

Ventanilla A 3.026 392 3.418

Ventanilla B 2.679 619 3.298

Total 5.705 1.011 6.716

Diferencia en generación de empleos (190 PNS)

Dif. Ventanilla A 2.125 193 2.318

Dif. Ventanilla B 688 376 1.064

Nuevos Empleos TOTAL 2.813 569 3.382

Promedio Vent. A 60,7 5,5 66,2

Promedio Vent. B 4,4 2,4 6,8

Promedio Total 14,8 3 17,8

2.24 En el análisis particular realizado sobre el impacto del Programa en la reducción de la pobreza17, se aprecia que, utilizando los estratos de clasificación del Instituto Nacional de Estadísticas de Honduras (INE)18, al inicio de las actividades más del 70% de los beneficiarios del Programa se encontraban en los estratos de extrema pobreza y pobreza relativa (60% y 10%, respectivamente), lo cual es coherente con los requerimientos de elegibilidad establecidos en el ROP y confirman la orientación del Programa a la atención a estos grupos poblacionales. Ésta disminuye al final del periodo, donde se redujo casi en 20% la proporción de los beneficiarios que continúan en situación de extrema pobreza y pobreza relativa, alcanzando poco más del 50% (42% y 8%, respectivamente). Cuando se analizó la variación del ingreso per cápita entre beneficiarios y grupo control, utilizando el mismo modelo econométrico de la evaluación de impacto y aplicándolo en hogares divididos según los tres segmentos establecidos por el INE y pareados en función del índice de propensión calculado en la indicada Evaluación, se aprecia que la DD promedio obtenida del incremento de los ingresos per cápita de los beneficiarios menos el incremento per cápita de los ingresos del grupo control es de US$140 a favor de los beneficiarios en el promedio global y de US$ 438, US$ -24 y US$ -647 en la comparación realizada en los segmentos de extrema pobreza, pobreza relativa y no pobres, respectivamente, confirmando la concentración de los beneficios en el grupo de extrema pobreza de los participantes del Programa. Aunque el grupo de beneficiarios no pobres incrementa sus ingresos al final del Programa, lo hace en menor medida que los del grupo control (Tabla II-5). Al respecto, los informes de evaluación indican que los resultados para los beneficiarios están subestimados por lo menos por dos factores principales: i) el poco tiempo transcurrido entre la conclusión de las inversiones y la medición de los resultados, que no ha permitido la estabilización de los flujos de

17

Ver documento “Aclaraciones al tema de Reducción de Pobreza”. 18

Extrema pobreza: menos de L. 14,664; Pobreza relativa: L. 14,664 – L. 19,577; y, No-Pobre: más de L. 19,577.


18

producción y de beneficios de los PNS; y ii) la falta de medición de los montos reinvertidos y capitalizados por las AP en sus negocios en marcha. Estos factores estarían ocasionando la subestimación de los ingresos que recibirían los beneficiarios, principalmente en los estratos de pobreza relativa y de no pobres, que realizaron aportes en efectivo a la contrapartida de la AP.

Tabla II-5. Ingreso per cápita según clasificación INE Honduras, segmentos pareados

Beneficiario Control Todos

LFINAL LBASE Dif. LFINAL LBASE Dif. DD

Promedio Global

37.033 13.847 23.186 29.774 9.453 20.320 L 2.866

n 710 710 710 710 US$ 140

Pobreza Según INE Honduras

Extrema

Pobreza 34.892 5.579 29.313 29.740 9.400 20.340 L 8.973

n 497 497 497 497 US$ 438

Pobreza

Relativa 34.825 16.437 18.389 28.032 9.158 18.874 L -485

n 64 64 64 64 US$ -24

No Pobre 45.125 37.507 7.618 30.634 9.759 20.875 L -13.257

n 149 149 149 149 US$ -647

2.25 Las evaluaciones realizadas a la finalización del Programa indican que se alcanzaron y

superaron los resultados previstos inicialmente en términos de generación de empleos, de aumento de ingresos, de rentabilidad de negocios y de número de hogares rurales beneficiados, y que con un alto grado de confiabilidad se puede decir que esos resultados son atribuibles a las acciones de PRONEGOCIOS. Sin embargo, debido al reciente término del Programa, sería necesario llevar a cabo una evaluación de impacto ex post luego de transcurridos de dos a tres años, tiempo que permitiría la consolidación de los PNS, la estabilización de sus ingresos y la confirmación de su sostenibilidad en el mediano plazo, así como de la solidez de los resultados logrados por el Programa.

d. Resultados imprevistos

2.26 Al finalizar el Programa se identificó dos resultados importantes que carecieron de indicadores, pero que deberían considerarse en futuras operaciones de este tipo, ya que permitirán una mejor evaluación de los resultados alcanzados. Estos resultados son:

2.27 Capitalización. Según la Evaluación de Impacto, existe un aumento significativo del ingreso de los productores atribuible a PRONEGOCIOS. No obstante, según la Evaluación de Desempeño, un porcentaje importante de las AP que ejecutan PNS, han decidido reinvertir sus utilidades en actividades propias del negocio, lo que no fue previsto en la etapa de diseño. Este proceso de capitalización debe ser capturado en forma cuantitativa en futuras intervenciones, pues afecta a la cuantificación de los beneficios


19

atribuibles a las acciones del Programa y a los indicadores específicos de rentabilidad de los PNS y de incremento de los ingresos de los hogares beneficiados. Según lo observado en terreno, la capitalización se materializa en ampliaciones del negocio, incorporación de más tecnología, ampliación del capital de trabajo y pago de créditos realizados para cumplir con la contrapartida.

2.28 Adopción de tecnologías. PRONEGOCIOS financió PNS incorporando nuevas tecnologías para cultivos como son el uso de invernaderos, macrotúneles y microtúneles para control de plagas y enfermedades, ferti-irrigación, riego por goteo y mejoramiento de la calidad de las semillas. Igual se debe destacar la introducción de nuevos productos con tecnologías avanzadas, como es el caso de la producción de tilapias en estanque de geomembranas en el interior del país, abriendo nuevos mercados y realizando una contribución para el mejoramiento nutricional de las poblaciones rurales que antes no tenían acceso a pescado fresco. En los proyectos de procesamiento y transformación se realizó integración vertical para obtener un mayor margen de contribución, como es el caso del beneficio de café, que permitió que los productores dejasen de vender café cereza en volumen a intermediarios informales, para realizar venta directa a los exportadores de café despulpado y seco al peso. Otro PNS de café adquirió una seleccionadora de granos y pasaron a ser exportadores directos del producto. Otros ejemplos se dan con las plantas secadoras de maíz y otros granos; con los productores lecheros que construyeron plantas procesadoras de lácteos; con la integración hacia “atrás” de las tiendas de insumos, donde una AP de ganaderos administra y comercializa insumos para éste y otros rubros, tanto a sus socios como al público en general. Otros casos se dan cuando se cambia totalmente la actividad económica de la AP, donde la mayor dificultad es el proceso de aprendizaje del nuevo negocio, por lo que el acompañamiento y la capacitación son elementos fundamentales. También se dio la incorporación de tecnologías en el proceso productivo sin que exista un cambio en el producto final, pero incorporando maquinaria y equipos de primera gama, ejemplo de esto es la elaboración de jugo de naranja puro, sin aditivos, para exportación. En conclusión, PRONEGOCIOS generó un aporte significativo a la adquisición de nuevas tecnologías de diversas formas, así como también colaboró en los procesos de adopción de estas tecnologías a través de la estrecha relación AP-PSER en términos de capacitación, monitoreo y seguimiento, todo lo cual contribuye positivamente a la rentabilidad y sostenibilidad de los PNS.

2.2 Eficiencia

2.29 Se evaluó la eficiencia del Programa llevando a cabo un análisis de costo-beneficio.

2.30 En la Evaluación de Impacto se indica que “el análisis revela una TIR promedio (para todos los PNS) igual al 25% y un VAN promedio, con una tasa de descuento (r) del 12%, que es la tasa pre-establecida por PRONEGOCIOS, igual a 1.136 millones de Lempiras (US$53.68 millones) para los 113 PNS que habían cerrado al 1ro de Julio de 2015. Un análisis de sensibilidad revela que para la gran mayoría de los casos la TIR es mayor a la tasa de corte pre-establecida del 12%.” Para el Programa en su totalidad se señala que “los resultados para el Escenario Intermedio, desde la perspectiva de las AP, arrojan una TIR del 31.2% y un VAN de 597 millones de Lempiras (US$27.62 millones) mientras que del punto de vista del Programa se obtiene una TIR del 22.8% y un VAN igual a 416.7 millones de Lempiras” (US$19.28 millones).


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2.31 Para que las estimaciones de la VAN sean comparables con las utilizadas en el análisis económico realizado en la etapa de formulación del Programa, se realizó una nueva estimación de la misma, utilizando una tasa de descuento del 10%, con los resultados que se indican en el Tabla II-8. La estimación del aporte del Componente II más el aporte privado (escenario 2) tiene un indicador de Beneficio/Costo de 1.18, que si bien es adecuado para el Programa, es inferior a lo inicialmente estimado en el Documento del Programa que fue de 1.52. Considerando solamente los aportes no reembolsables del Programa (escenario 3), el caso es similar, con una relación B/C estimada de 1.29, frente a 2.1 que se calculó inicialmente. Sin embargo, los valores del VAN en este último caso genera valores cercanos a los estimados en el Documento del Proyecto, con US$26.41 millones frente a US$30.5 millones de la estimación inicial. Los valores del VAN estimados en el caso de tomar los gastos totales del Programa alcanzan a US$17.7 millones, mientras que alcanzan a US$27.2 millones si solamente se considera los aportes de los beneficiarios.

Tabla II-6. Indicadores de rentabilidad - Resultados de 4 escenarios (US Dólares)*

Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3 Escenario 4

SUPUESTOS

Vida Útil: Años 10 10 10 10

Ingreso Adicional: utilidades no repartidas por las AP como % del valor incremental en

los 5 primeros años 40 40 40 40

Egreso Adicional: % de incremento durante

los 5 primeros años 10 10 10 10

VALORES ESTIMADOS

TIR (%) 19.2% 19.4% 26.8% 27.7%

VAN (10% Tasa de Descuento) 17,717,352 18,015,252 26,410,324 27,163,629

B/C (10% Tasa de Descuento) 1.17 1.18 1.29 1.30

*Los flujos anuales operacionales son los mismos para los cuatro escenarios. Escenario 1: Préstamo

Componente II, Gastos Administrativos y Aporte AP; Escenario 2: Préstamo Componente II y Aporte AP; Escenario 3: Préstamo Componente II; y, Escenario 4. Aporte AP.

2.32 Para realizar el análisis de los costos del Programa (Tabla II-7), se debe realizar varias consideraciones, que permitan una posición más objetiva de los mismos.

El presupuesto original aprobado tiene inconsistencias en la estimación de los aportes de los beneficiarios. En el Documento de Proyecto se estimó que del financiamiento se utilizaría US$16 millones para PNS articulados a cadenas, que requerían 50% de aporte (US$16 millones), y US$5 millones para PNS de micro y pequeñas empresas asociativas, que requerían de 20% de aporte (US$1,25 millones). Es decir que, para poder invertir los US$21 millones considerados en el Programa para financiar PNS, se requería un aporte de US$17,25 millones de parte de los beneficiarios, y no los US$4,0 millones indicados originalmente, ocasionando problemas de registro de los aportes mayores en el PMR. En la ejecución de los PNS, las AP aportaron US$11,2 millones, casi el triple de lo indicado en el presupuesto original, pero menos de los US$17,25 millones que se hubiera requerido si se mantenía la estimación original de PNS: 125 de Ventanilla A y 100 de Ventanilla B.

Reconociendo que las operaciones de apoyo a bienes privados y a pequeñas asociaciones de productores tienen costos administrativos altos, por requerir una atención “individualizada” de cada grupo de beneficiarios, tanto para apoyar la ejecución (UCP/CEFAR, EG) como para realizar los controles necesarios (auditorias operativas),


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en el caso particular de Pronegocios, la amplia cobertura geográfica del Proyecto y su complejidad, la diversidad de tipos de negocios financiados y los 15 meses adicionales de ejecución, requirieron la participación de más personal y por más tiempo, tanto de la UCP como del EG, lo que incrementó el rubro de administración y supervisión de US$3.2 millones a US$6.48 millones.

Buena parte de los atrasos en la ejecución estuvieron fuera del control del Programa, como fue el periodo de “pausa” en las actividades del Banco en la etapa inicial del Programa, así como los periodos de restricción fiscal en el uso de los recursos públicos que estableció el GdH entre 2012 y 2014, que retrasaron los desembolsos al Programa y los pagos a los PSER y ocasionaron demoras en la ejecución de los PNS19.

La ejecución de los PNS fue más complicada que lo inicialmente previsto, especialmente los de Ventanilla A, que requirieron más tiempo para su ejecución y, especialmente, para el proceso de cierre. Por este motivo, en numerosas ocasiones se subestimó el tiempo de ejecución de los PNS por razones como las siguientes: realización de inversiones en más de un predio y falta de evidencia de tenencia de la tierra en todos los lotes; demoras en la compra/importación de equipos de diversa procedencia; demoras en el sistema financiero para obtener el financiamiento adicional requerido, que ocasionó desfase en el inicio de las actividades, principalmente en aquellos PNS que dependían de ciclos de producción fijos en el año (períodos de siembra y de cosecha); sobre-estimación de resultados por parte del PSER, que dificultó el cumplimiento del hito final; proyecto mayor y más complejo que las reales capacidades iniciales de la AP, requiriendo mayor capacitación; entre otras. Para atender algunos de estos problemas, se realizaron ajustes al ROP, se reforzó el personal de la UCP y del EG y se amplió la capacitación brindada a los PSER.

En cuanto al desembolso total de los fondos del financiamiento del Banco, se puede decir que se cumplió plenamente la meta, desembolsando todos los recursos presupuestados en las actividades, llegando a utilizar solamente US$45 mil de los US$600 mil previstos para Fondos de Contingencia (el resto de los cuales se cancelaron).

Desde el punto de vista de los informes de auditoría, la ejecución ha sido satisfactoria. Estos revelan que los estados financieros representan, razonablemente, en todos sus aspectos importantes, el estado de fuentes y usos de fondos por categorías del gasto y de inversiones acumuladas por categorías del gasto del Programa de Fomento de Negocios Rurales. Además no se observaron situaciones que indiquen incumplimiento de las cláusulas de carácter contable y financiero del contrato de préstamo y del ROP.

19

Los quince meses de prórroga en el plazo de último desembolso se explican en gran medida por atrasos en la ejecución que estuvieron fuera del control del Programa, como fue el periodo de “pausa” en las actividades del Banco en Honduras, que se extendió de junio de 2009 a marzo de 2010, al inicio de las operaciones de Pronegocios, con suspensión total de los desembolsos, así como los periodos de restricciones fiscales implementadas por el GdH desde el segundo semestre de 2012 hasta finales del 2014, que si bien no significaron una paralización total de los desembolsos del GdH al Programa, si implicaron severas restricciones en las autorizaciones de uso de los recursos destinados a los pagos de proveedores, lo que significó que los PSER no podían continuar sus actividades hasta que no se aprueben y paguen las mediciones realizadas (hitos), pues no podían contar con los recursos requeridos. Estos 3 años las principales liberaciones de recursos se realizaron en los últimos meses del año.


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Tabla II-7. Costos del proyecto

Componentes

Costo total planeado (USD) Costo total actual (USD)

(según contrato)

BID Local Total % BID Local Total %

Componente I: Apoyo a servicios empresariales rurales

2.000.000.0 0.0 2.000.000.0 6,2% 2.939.781,0 0.00 2.939.781,0 7,4%

Componente II: Financiamiento de PNS

21.000.000.0 4.000.000.0* 25.000.000.0 77,9% 17.711.686,0 11.198.602,0** 28.910.288,0 73,0%

Componente III: Políticas y programas complementarias

800.000.0 0.0 800.000.0 2,5% 785.798,0 0.00 785.798,0 2,0%

Sub-total (Componentes) 23.800.000.0 4.000.000.0 27.800.000.0 86,6% 21.437.265,0 11.198.602,0 32.635.867,0 82,4%

Administración y supervisión 2.700.000.0 500.000.0 3.200.000.0 10,0% 5.059.925,0 1.423.990,0 6.483.915,0 16,4%

Costos financieros 0.0 500.000.0 500.000.0 1,6% 0.00 500.000,0 500.000,0 1,3%

Contingencias 600.000.0 0.0 600.000.0 1,9% 0.00 0.00 0,0 0,0%

Total (Proyecto) 27.100.000.0 5.000.000.0 32.100.000.0 100,0% 26.497.190,0 13.122.592,0 39.619.782,0 100,00%

*Aporte previsto de los beneficiarios de los PNS **Aporte efectivamente realizado por los beneficiarios de los PNS

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2.3 Relevancia

2.33 A pesar de la inestabilidad política que ocasionó cambios de enfoques en el Programa, con sus consecuentes modificaciones de indicadores, los objetivos superiores del Programa se mantuvieron, y el Programa también mantuvo su relevancia con las orientaciones gubernamentales.

2.34 PRONEGOCIOS estuvo claramente alineado con cinco de los ejes de la estrategia del GdH vigente en el sector agroalimentario y rural al momento de la formulación: (i) Desarrollo de polos productivos dentro de la orientación de la cooperación internacional para programas, servicios y sistemas en subsectores prioritarios; (ii) Cadenas agroalimentarias para aumentar la competitividad; (iii) Acción multisectorial, especialmente coordinando los programas con la Estrategia de Reducción de la Pobreza desde una perspectiva de generación de empleo, ingresos y de seguridad alimentaria de las familias; (iv) Fomento de la pequeña agricultura empresarial que permita el acceso a la tecnología productiva y a los mercados en función del aprovechamiento de conglomerados (clusters); y, (v) Participación del sector privado en la integración de las cadenas agroalimentarias, fortalecimiento de las organizaciones gremiales, entidades académicas de docencia e investigación y fundaciones. Al inicio de las operaciones del Programa, el nuevo GdH estableció la Visión de País 2010-2038. El Programa estaba alineado con esta Visión, en la cual se relacionaba con su Objetivo 3: Una Honduras productiva, generadora de oportunidades y empleo digno, que aprovecha de manera sostenible sus recursos y reduce la vulnerabilidad ambiental, y con su Meta 3.1: Reducir la tasa de desempleo abierto al 2% y la tasa de subempleo invisible al 5% de la población ocupada. En cuanto al Plan de Nación 2010-2022, el Programa estaba alineado con el Lineamiento Estratégico 3. Reducción de la pobreza, generación de activos e igualdad de oportunidades y con sus Metas al año 2022: 3.1 Reducción de los Hogares en Situación de Pobreza Extrema a 21%; 3.2 Reducción de los Hogares en Situación de Pobreza al 41%; y, Reducción de la PEA con problemas de empleo al 25%. Igualmente, desde el inicio de sus actividades mantuvo contacto y permanente coordinación con los otros proyectos de competitividad que estaba ejecutando el GdH con apoyo de otros organismos bilaterales y multilaterales20.

2.35 De acuerdo a las evaluaciones realizadas, se generaron 190 nuevos negocios con TIR igual o superior a 12%, que beneficiaron a 6,880 familias y generaron 3.382 empleos adicionales a los existentes antes del Programa, obteniendo las familias beneficiadas un ingreso anual per cápita de U$1,445. En conclusión, por los resultados logrados, en términos de aumento de ingresos y empleos a nivel de hogares pobres, el Programa fue plenamente concordante con las necesidades de los beneficiarios y con las prioridades, estrategias y objetivos del país y del Banco.

2.4 Sostenibilidad

2.36 La Evaluación de Gestión explica que PRONEGOCIOS debió enfrentar una cultura de aporte estatal y de organismos no gubernamentales vinculada a un subsidio sin retorno económico; acciones de las dependencias estatales en la promoción de negocios muy vinculadas a la acción política; escasa presencia de prestadores de servicios rurales; pocas asociaciones de productores con negocios sostenibles o solamente en formación;

20

En particular: Proyecto de Competitividad Rural en Honduras (COMRURAL - Banco Mundial/FAO/COSUDE); Proyecto Mejorando la Competitividad de la Economía Rural en Yoro (PROMECOM – FIDA/BCIE); Programa Acceso - Feed the Future (USAID).


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una población poco relacionada a los negocios y sin muchas opciones de integrarse; el poco conocimiento que había sobre los procesos para mejorar la competitividad de los negocios rurales en Honduras; la falta de estudios previos a nivel nacional que pudieran anticipar las dificultades encontradas en la ejecución, como informalidad, influencia de problemas sociales en determinadas zonas y las características geográficas diferenciadas por áreas de ejecución, los cuales representaban retos no solamente para la ejecución del Programa pero, fundamentalmente, para su sostenibilidad futura. La Evaluación de Desempeño presenta en forma detallada cómo el Programa enfrentó estos retos, especialmente identificando varios factores que podrían afectar, negativa o positivamente la sostenibilidad de los resultados del Programa. La síntesis de los temas asociados a la sostenibilidad del Programa se presenta en la Tabla II-8.

2.37 Al concluir las actividades del Programa, las evaluaciones y auditorías realizadas han podido verificar que 190 PNS se encontraban operando eficientemente, con beneficiarios plenamente empoderados de las actividades requeridas para sus actividades futuras. Igualmente se ha constatado la incorporación de nuevas tecnologías, en muchas ocasiones con la continuación de la asesoría técnica, cuanto la requieren, de parte del el mismo PSER que apoyó la ejecución, el acceso a mercados más competitivos, la ampliación de los negocios iniciales y otras formas de capitalización, que no solamente están permitiendo que se mantengan los negocios, pero que también crezcan. Al estar las AP bien preparadas para gestionar sus negocios y tener emprendimientos con buenas tecnologías, dinámicos, en crecimiento y que les generan beneficios económicos, se tiene factores determinantes para que los beneficiarios mantengan sus negocios operando, garantizando la sostenibilidad futura de los PNS financiados por el Banco. Para mejorar las oportunidades de que los PNS operen sin problemas en el futuro, se está recomendando al GdH, a través de PRONADERS/IDECOAS, que fortalezca los CEFAR que están funcionando en los Departamentos de influencia del Programa y que mejore la operatividad del SIM, brindando capacitación a las AP en su adecuada utilización.



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Tabla II-8. Sostenibilidad del Programa

Factores de probabilidad (que

podrían resultar en riesgos de

sostenibilidad)

Acciones de mitigación implementadas durante la ejecución

Logros que contribuirán a la sostenibilidad de los resultados del Programa

Retos para el futuro

1. Falta de comprometimiento de los productores con los proyectos financiados con aportes estatales

Plan de divulgación y motivación en los municipios participantes, con AP, PSER y Autoridades, para conseguir una amplia participación Exigencia de una contribución inicial importante de recursos de contrapartida por parte de los beneficiarios Establecimiento de plan de hitos como disparadores de pagos

Ejecución de 190 proyectos, cumpliendo todos los requisitos para cierre exitoso (conocimientos, apropiación, responsabilidad, rentabilidad y sostenibilidad), frente a 168 previstos inicialmente. Al concluir el Programa se registra una contribución de los beneficiarios de US$11.3 millones frente a US$4.0 millones presupuestados Ampliación de los negocios iniciales y otras formas de capitalización, que no solamente están permitiendo que se mantengan los negocios, pero que también crezcan. Muchas AP no realizaron repartición de la totalidad de las utilidades y capitalizaron los beneficios obtenidos en los primeros periodos de operación de los PNS, invirtiendo en ampliaciones del negocio, compra de más tecnología o utilización de dichos ingresos como ampliación del capital de trabajo

2. Falta de rentabilidad de los negocios con los proyectos financiados con aportes estatales

Reglamento Operativo del Programa con estrictos requisitos de elegibilidad durante la etapa de identificación de PRN, y de claras normas de calificación durante la formulación y ejecución de los PNS, para asegurar que se escojan negocios rentables, autónomos y viables en sus mercados. Necesidad de demostrar que se tenía negocios operando efectivamente, con beneficiarios plenamente empoderados de las actividades del negocio y con adecuada rentabilidad, para obtener el último pago. Responsabilidad compartida del PSER diseñador del PNS (el PSER debía presentar una garantía bancaria para recibir el primer anticipo)

95% de los negocios lograron una tasa Interna de retorno (TIR) de por lo menos 12% al finalizar la ejecución, apoyando su continuidad después del cierre del Programa Incorporación de nuevas tecnologías costo-efectivas en los PNS, que facilitan el acceso y una posición competitiva en los mercados Al concluir el Programa, se registró en varias ocasiones una ampliación de los negocios iniciales y otras formas de capitalización, que no solamente están permitiendo que se mantengan los negocios, pero que también crezcan. Muchas AP no realizaron repartición de la totalidad de las utilidades y capitalizaron los beneficios obtenidos en los primeros periodos de operación de los PNS, invirtiendo en ampliaciones del negocio, compra de más tecnología o utilización de dichos ingresos como ampliación del capital de trabajo

3. Asignación de recursos en los proyectos estatales muy vinculados a los intereses políticos de las autoridades

Reglamento Operativo del Programa con estrictos requisitos de elegibilidad de los PRN y de los PNS, para evitar asignaciones arbitrarias, así como requisitos de garantías del 100% de los anticipos concedidos a los PSER

95% de los negocios lograron una tasa Interna de retorno (TIR) de por lo menos 12% al finalizar la ejecución, corroborando un proceso de selección técnico, imparcial y que está apoyando su continuidad después del cierre del Programa Ejecución de PNS sin problemas legales de la UCP con los PSER,

Mejorar los términos de referencia de las auditorias operativas para que incrementen los controles de la auditoria operativa

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sostenibilidad)




de la entidad ejecutora

Reglamento Operativo del Programa con estrictos requisitos de elegibilidad durante la etapa de identificación de PRN, y de claras normas de calificación durante la formulación y ejecución de los PNS, para asegurar que se escojan negocios rentables, autónomos y viables en sus mercados.. Plan de divulgación en los municipios participantes, con AP, PSER y Autoridades, para que la mayor parte de posibles interesados esté informado de las posibilidades de financiamiento del Programa

salvo en un caso en que se encuentra en proceso de arbitraje la devolución de la garantía No se recibió denuncias en la Representación de rechazo de solicitudes de PRN o PNS por razones políticas

para que se verifique más detalladamente la veracidad de los documentos presentados en la selección de PSER así como los procedimientos utilizados, para garantizar su transparencia.

4. Escasa presencia y actuación de Prestadores de Servicios Empresariales Rurales en los municipios de actuación del Programa

Plan de divulgación en los municipios participantes, con AP, PSER y Autoridades, para que la mayor parte de posibles interesados esté informado de las posibilidades de financiamiento del Programa Plan de capacitación y fortalecimiento de los PSER Constante acompañamiento de los PNS en el campo por parte de las CEFAR y el EG

Capacitación y fortalecimiento de 185 PSER (más de cuatro veces la meta de 40 establecida inicialmente), de los cuales 52 llegaron a establecer relaciones con por lo menos una Asociación de Productores (AP), para la ejecución de por lo menos un PNS Actuación en los cuatro departamento de influencia del programa, a pesar de la dificultades que presentaron los PNS en Gracias a Dios, por la falta de comunicación terrestre y lejanía

5. Población rural de los departamento de actuación del Programa con poca cultura empresarial, escasa experiencia en la ejecución de proyectos, con poca credibilidad en las iniciativas del GdH y sin muchas opciones de integrarse

Plan de divulgación en los municipios participantes, con AP, PSER y Autoridades, para que la mayor parte de posibles interesados esté informado de las posibilidades de financiamiento del Programa Creación y fortalecimiento de Centros de Facilitación Regional (CEFAR) en cada uno de los departamentos, para establecer relaciones directas con las AP, así como para apoyar la identificación, ejecución y cierre de PNS Apoyo técnico al personal de los CEFAR brindado por los profesionales asignados por el EG a cada Departamento

Ejecución de 198 proyectos, de los cuales 190 proyectos, cumplieron todos los requisitos para un cierre exitoso, frente a 168 previstos inicialmente 6.880 familias beneficiadas frente a 3.500 previstas inicialmente Cuatro CEFAR operando en los Departamentos de influencia del Programa con personal de PRONADERS/IDECOAS después de su conclusión

Establecimiento de compromiso formal de parte del GdH de fortalecer a los CEFAR en los cuatro departamentos, para continuar brindando apoyo técnico a los PNS en ejecución, cuando lo requieran

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sostenibilidad)




Divulgación de las actividades realizadas y de los resultados de los PNS iniciales, para construir credibilidad en el Programa

6. Debilidad institucional de las AP / Falta de conocimientos empresariales y de nuevas tecnologías

Metodología de ejecución contemplando el apoyo de PSER cuidadosamente seleccionados y debidamente capacitados por el Programa, para acompañar a los productores según el espíritu de “aprender haciendo”. Los PSER colaboraron en la formulación de los PNS, realizaron capacitaciones y brindaron asistencia técnica a las AP, apoyaron a las AP en la gestión y administración de los PNS. Establecimiento de los Centros de Facilitación Regional (CEFAR), con el espíritu no solamente de acompañar a los PSER/AP durante la ejecución sino también para continuar apoyando a las AP cuando encuentren problemas con los PNS concluidos.

AP fortalecidas en temas de asociatividad, gestión, administración, requisitos legales y aspectos técnicos, aptas para la gestión efectiva de sus negocios. Establecimiento de relaciones de confianza entre PSER y AP, resultando en apoyo a las AP en temas adicionales (por ejemplo, para la obtención de financiamiento para completar la contrapartida) y en el mantenimiento del apoyo de muchos PSER a las AP después del cierre del Programa. El área geográfica de influencia del Programa es extensa y, en muchos casos, las condiciones de acceso son complejas. Por lo tanto, el poder recurrir a proveedores de servicios calificados y debidamente capacitados para solicitar apoyo, para resolver los problemas y dificultades que se presenten en el futuro, es un elemento importante para las AP para asegurar la sostenibilidad de sus negocios.

No obstante la presencia de PSER calificados que sigan apoyando los negocios establecidos, el establecimiento de un compromiso formal por parte de PRONADERS / IDECOAS para fortalecer los CEFAR que se encuentran operando, sería un elemento importante para apoyar la sostenibilidad de los negocios establecidos.

7. Ambientes competitivos de comercio en varios sectores de actividad de los PNS (cárnicos, aves, lácteos, productos de exportación) que pueden dificultar el progreso futuro de los negocios

Desarrollo de un Sistema de Inteligencia de Mercado (SIM) por el Programa.

Amplia utilización del SIM en la etapa de formulación de los PNS, por parte de los PSER, EG y UCP, para conseguir negocios con buenas ventas y rentabilidad El SIM no ha tenido suficiente divulgación entre las AP, siendo utilizado principalmente por los PSER en la etapa de formulación, pero no cumpliendo con la función de poder conocer de manera permanentemente y actualizada el mercado donde se encuentra inserto cada uno de los negocios operando

Se requiere mejorar el SIM y capacitar en su uso a las AP, acorde a las necesidades reales de cada negocio, a lo cual debería comprometerse formalmente el GdH a través de PRONADERS / IDECOAS

8. Poco conocimiento inicial sobre los procesos para mejorar la competitividad de los negocios rurales en Honduras / Falta de estudios previos

Utilización de experiencias exitosas de proyectos similares del BID en Brasil y Guatemala Contratación de un Ente Gerenciador (EG) con experiencia internacional para asesorar y apoyar en las acciones a la UCP Realización de Taller de Intercambio de

Metodología probada, con resultados exitosos, que puede utilizarse en otros proyectos con la correcciones del caso Identificación, capacitación y fortalecimiento de PSER, que ya están actuando en otros proyectos de competitividad en el país, y que serían un impulso inicial a una nueva operación similar, si se llega a realizar

28



sostenibilidad)




a nivel nacional que pudieran anticipar las dificultades que se encontrarían en la ejecución

Experiencias y Lecciones Aprendidas con otros proyectos de competitividad que se encontraban en ejecución en el país Realización de estudios para la formulación de cuatro Estrategias de Desarrollo Departamental

Amplia gama de experiencias en la ejecución de los PNS con las AP, que pueden servir de orientación para nuevas operaciones, y que están sirviendo para intercambio entre asociaciones, recogidas en el informe preparado por la UCP para el Taller de Presentación de Resultados a las autoridades nacionales El principal resultado son los 190 PNS en marcha y produciendo, debidamente verificados por la auditoria.

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III. Criterios no centrales

3.1 Contribución a los Objetivos Estratégicos del Banco y a los

Objetivos de Desarrollo de la Estrategia País

3.1 El Programa contribuyó a la disminución de la pobreza a través del financiamiento de PNS rentables, incluido 162 PNS de micro y pequeñas empresas asociativas rurales, fomentando la incorporación de tecnologías y fortaleciendo las capacidades tanto de los actores privados como de los actores públicos. Estos logros se alinean con: (i) las prioridades del Noveno Aumento General de Recursos del BID (AB-2764), en particular con las metas de reducción de la pobreza y aumento de la equidad; de financiamiento a países pequeños y vulnerables; y con el resultado 3 “Instituciones para el crecimiento y el bienestar social” y la meta 3.3.1 “Micro, Pequeñas y Medianas Empresas Financiadas”; (ii) la actividad 5.10 b) “Implementación de mecanismos costo-efectivos de incentivos a la adopción de innovaciones tecnológicas rentables, ambientalmente adecuadas y que contribuyan a la adaptación de productores al cambio climático, con especial atención a grupos excluidos como mujeres e indígenas” asociada a la meta “los ingresos de las familias rurales provenientes de la agricultura aumentan sostenidamente” establecida en el Documento del Marco Sectorial en Agricultura y Gestión de Recursos Naturales (GN-2709-2); y (iii) la Estrategia del Banco con el País vigente (GN-2475), la cual se concentra en tres áreas de acción: (i) incrementar la competitividad de las actividades productivas; (ii) aumentar el desarrollo del capital humano; y (iii) consolidar la gobernabilidad.

3.2 Monitoreo y Evaluación (M&E)

3.2 En el Documento de Proyecto se indica que “el seguimiento y evaluación del Programa se

realizará a través: (i) un sistema de seguimiento del ciclo de sub-proyectos; (ii) levantamiento de la línea base a nivel de cada sub-proyecto; (iii) informes semestrales de seguimiento; e (iv) informes de evaluación y de impacto del Programa.” Igualmente se indica que la UCP, con el apoyo del EG, monitoreará y evaluará el cumplimiento de las metas periódicas de resultados e impactos. Además, para monitorear el avance del Programa, se proponía establecer un sistema automatizado de seguimiento y evaluación de PNS, accesible vía internet, el cual permitiría dar seguimiento al avance de cada etapa del ciclo de cada plan. Posteriormente se evaluaría el impacto de cada PNS con respecto a la línea base presentada en su respectivo PNS. En el impacto debía medirse la rentabilidad económica y beneficios sociales de las inversiones, basado en indicadores comunes a los diversos Planes de Negocios. Adicionalmente se contempló que el Ejecutor presente al Banco una auditoría operativa del Programa incluyendo la auditoría técnica de la ejecución de los PNS y la auditoría operativa-financiera trimestral.

3.3 Si bien el diseño inicial del sistema de monitoreo y evaluación definía las actividades básicas requeridas para su implementación, no se definió inicialmente los procedimientos para el seguimiento de la ejecución de los PNS, que debieron diseñarse y establecerse durante la ejecución del Programa.

3.4 Tampoco definió específicamente la metodología ni el diseño a seguir para realizar la evaluación de impacto, por lo que, durante la ejecución, se hizo necesario diseñar un plan de evaluación de impacto con base en una estrategia de evaluación condicionada a la información generada durante la ejecución, así como la que se podía levantar con



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encuestas a los beneficiarios al finalizar el periodo de ejecución. Los resultados de estos trabajos, tanto con la definición de la metodología como los cálculos y resultados se presentan en la sección 2.1.c Análisis de la atribución de los resultados y de manera detallada en la Evaluación de Impacto del Programa.

3.5 La Evaluación de Desempeño señala que los cambios en los indicadores de la matriz de resultados realizados al cumplir la elegibilidad fueron adecuados para permitir el monitoreo y evaluación del Programa, pero destaca que no se consideraron dos indicadores importantes, relacionados al fortalecimiento de los PSER, que es un importante objetivo del Programa, y a la medición de la capitalización de recursos en los primeros años de funcionamiento del PNS, para mejorar la estimación de los resultados obtenidos por cada PNS.

3.6 El Programa estructuró e implantó un Sistema Automatizado de Gestión, Seguimiento y Evaluación (SAGSE) para realizar el registro de los AP y PSER y el seguimiento físico y financiero de cada una de las etapas de identificación, selección, aprobación, formulación y ejecución de los PRN y PNS; generar informaciones actualizadas de los avances del Programa; y crear la base de datos socioeconómicos y técnicos de todas las AP que presentaron propuestas en las distintas convocatorias, lo que permitió realizar las evaluaciones de gestión, de desempeño y de impacto. Este sistema ha sido muy dinámico, al que constantemente se le han incorporado mejoras, conforme a las necesidades que aparecían en la ejecución, ya que el sistema de ejecución utilizado, con base al plan de hitos y pagos, fue innovador y sin experiencias previas en el país. Sin este sistema no hubiera sido posible realizar el seguimiento de la gran cantidad de actividades e informaciones requeridas para mantener el control del avance del Programa. Sin embargo, se ha identificado en la evaluación de desempeño la debilidad de no contar con un programador a tiempo completo, que hubiera facilitado los ajustes y permitido mayor agilidad en el ingreso de información y verificación de los registros realizados por los PSER. De igual manera, el organismo ejecutor no ha definido claramente la estrategia para el mantenimiento del sistema o para la conservación de sus bases de datos.

3.3 Uso de Sistemas de Países

3.7 El Programa fue uno de los primeros en utilizar los sistemas financieros nacionales, tanto el Sistema de Administración Financiera Integrada (SIAFI) como posteriormente el UEPEX, como se reconoce el Módulo del SIAFI empleado en la gestión financiera de unidades ejecutoras de proyectos con financiamiento externo, incluyendo las actividades relacionadas a gestión presupuestaria, realización de pagos, generación de justificaciones y pedidos de desembolsos. Las adquisiciones de bienes y servicios fueron limitadas, dado que la mayoría se hicieron directamente a través de los PSER. Las realizadas por la UCP fueron publicadas en el portal oficial de compras del Estado de Honduras (http://www.honducompras.gob.hn). Para el seguimiento del avance físico y financiero de cada una de las etapas para la ejecución de los PRN y PNS, se utilizó el SAGSE, sistema de información generado por la UCP.

3.4 Salvaguardias Ambientales y Sociales

3.8 El programa fue catalogado como Categoría C, no generando salvaguardias ambientales. Los impactos ambientales de cada sub-proyecto fueron analizados en su respectivo Plan de Negocios, incluyendo las acciones requeridas para su mitigación y la obtención de los permisos municipales de funcionamiento o la licencia ambiental, cuando se requirió.



http://www.honducompras.gob.hn/

31

Previo a su aprobación, cada uno de los PNS fue sometido a consideración de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA) para su correspondiente clasificación ambiental. SERNA y DINADERS firmaron un convenio en 2003, en el cual se definió que SERNA emitiera licencias ambientales a sub-proyectos con impacto mayor y que DINADERS tuviera potestad para emitir licencias ambientales a sub-proyectos con impacto mínimo que no necesitaban un plan de mitigación ambiental. También participó el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria (SENASA), realizando los análisis y otorgando las licencias sanitarias de los PNS.

IV. Hallazgos y recomendaciones

4.1 El Programa utilizó mecanismos innovadores para facilitar su ejecución y asegurar resultados positivos y sostenibles, a los cuales se debió realizar un acompañamiento muy cercano de sus actividades, promoviendo ajustes periódicos en el ROP, para realizar las modificaciones requeridas para mantener el avance en la identificación, formulación y ejecución de PNS, las cuales se fueron documentando en el PMR, los Informes Semestrales y las Ayudas Memoria de las visitas de inspección, y posteriormente recogidas en las tres evaluaciones realizadas. Entre los hallazgos y recomendaciones más destacables, cabe señalar que respecto a la lógica vertical, se concluye que la validez de la misma fue comprobada y puede por lo tanto servir de referencia para operaciones similares en el futuro. Además, para operaciones de este tipo, que combinan complejidad operativa (atención individualizada a numerosos beneficiarios) y riesgo clientelar (apoyo a bienes privados), se destaca la importancia de (i) establecer criterios de selección equitativos estrictos, y mecanismos de control interno muy rigurosos; (ii) focalizar intervenciones tanto desde el punto de vista temático como geográfico, para limitar gastos de administración que pueden ser altos; (iii) contar con una planificación cuidadosa y realista, tomando correctamente en cuenta los tiempos necesarios para establecer y operar negocios, los ciclos agrícolas inflexibles, etc. Por otra parte, cada vez que los pobres constituyen la población meta de una operación, pero que al mismo tiempo la estrategia de intervención contempla que los beneficiarios aporten recursos de contrapartida, se debe analizar cuidadosamente que no exista contradicción fundamental entre el medio y el fin (evitar exclusión de los mismos pobres), pero tampoco se debe subestimar la posible contribución económica de los mismos. Por fin, la sostenibilidad de este tipo de operación depende en gran parte de dos elementos: (i) la capacidad de gestión de los beneficiarios, lo que implica esfuerzo importantes de capacitación y asistencia técnica; y (ii) la capacidad del negocio de ser rentable, entonces de poder vender su producción/sus servicios, por lo cual un fuerte enfoque hacia mercados y cadenas de valor es determinante, desde la fase de selección de los negocios por fomentar. La Tabla IV-1 recapitula los hallazgos del Programa y presenta las recomendaciones asociadas para futuras operaciones, con referencias a las secciones del informe o a documentos donde se encuentra el detalle explicativo de la lección aprendida.

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Tabla IV-1. Hallazgos y Recomendaciones

Hallazgos Recomendaciones

Lógica Vertical

1. De acuerdo a las evaluaciones finales realizadas (a) de Gestión, b) de Desempeño y c) de Impacto), se cumplieron adecuadamente las actividades propuestas en el Documento del Programa y se alcanzaron los propósitos y metas establecidas, con un buen cumplimiento de la lógica vertical.

1.1 Dados los buenos resultados alcanzados, la lógica vertical utilizada en este Programa puede proponerse para proyectos similares.

Ejecución, Gestión y Presupuesto

2. Al inicio de las operaciones se verificó que, de la forma que estaba inicialmente concebido el proceso de aprobación de PSER, de ideas de proyecto y de planes de negocio, utilizando varias licitaciones internacionales secuenciales, el plazo de 5 años para la ejecución no resultaba suficiente, por lo que se tuvo que ajustar los procedimientos operativos y modificar el ROP, para hacer más ágiles los procesos de identificación, selección y aprobación de PSER, PRN y PNS, con procesos competitivos utilizando convocatorias y criterios de elegibilidad y

aprobación (Evaluación de Desempeño sección 3.2.1).

2.1 En la fase de preparación de proyecto, se debe utilizar una metodología tipo PM4R durante la misión de análisis, para establecer un cronograma detallado de las actividades contempladas y asegurarse que el proyecto contemplado resulte factible dentro de los plazos previstos, y si no fuera el caso, se deben ajustar los conceptos, estrategias, metodologías y plazos de ejecución, para que el proyecto final presentado al Directorio resulte factible.

3. El análisis institucional realizado durante la formulación detectó debilidades en la entidad ejecutora, recomendando la contratación de un ente gerenciador (EG) que resultó crítico para el buen avance y conclusión del Programa (Propuesta de Préstamo Capítulo IV; Evaluación de Desempeño capítulo 5).

3.1 Las propuestas para organización y administración de proyectos similares, en situaciones de debilidad institucional, deberían considerar la posibilidad de contratar entidades gerenciadoras (tercerización), poniendo énfasis en los términos de referencia en las definiciones para cubrir específicamente las debilidades identificadas en el análisis institucional.

4. Durante la ejecución de realizó un ajuste importante y varios menores al ROP, utilizándolo efectivamente como instrumento para resolver problemas que surgieron en la ejecución. Sin embargo, en las investigaciones de la OII se detectó que un miembro clave de la UCP estaba acumulando numerosas funciones financieras, contables, administrativas y operativas, por lo que tenía la posibilidad de evadir la supervisión de los compañeros y los controles externos (sección 1.6).

4.1 En proyectos complejos e innovadores, como PRONEGOCIOS, se debe valorar adecuadamente la validez del ROP como instrumento para orientar la ejecución de una operación.

4.2 Los ajustes periódicos al ROP pueden servir, como en el caso de PRONEGOCIOS, a fortalecer experiencias positivas, crear condiciones de ejecución diferentes según ubicaciones geográficas, reforzar actividades que no están apoyando adecuadamente los objetivos del proyecto.

4.3 En el diseño de nuevas operaciones se debe revisar los procesos y mapear todas las tareas de todo el personal clave, para asegurarse de que existe la apropiada segregación de funciones, las cuales deberán reflejarse en el ROP y en sus respectivos TdR. Además, deberán incluir: controles fiduciarios preventivos de control cruzado de procesos y verificación de perfiles personales similares a los que la Secretaría de Seguridad o la Dirección Ejecutiva de Ingresos de Honduras establecen a sus funcionarios (tanto en la etapa de contratación, como a través de evaluaciones aleatorias y rutinarias de sus funcionarios de planta).










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5. El Programa utilizó mecanismos innovadores para facilitar su ejecución y asegurar resultados positivos y sostenibles, que las evaluaciones realizadas han demostrado que han contribuido a la buena ejecución del Programa y al cumplimiento de sus objetivos. Algunos de estos mecanismos operativos incorporados en las modificaciones del ROP inicial, provienen de experiencias del Banco en proyectos ejecutados por RND en otros países, principalmente Brasil y Guatemala (Evaluación de Desempeño capítulo 6; operaciones GU0070 y BR0246).

5.1 En la formulación de proyectos similares se debería considerar las experiencias exitosas aplicadas en PRONEGOCIOS, entre las que se puede mencionar la capacitación continua a los PSER, el establecimiento de alianzas entre AP y PSER, la continuidad de operador en la formulación y ejecución de los PNS, el aporte de la mitad de la contrapartida en efectivo, la ejecución de los planes ligada a un plan de hitos y pagos, la incorporación de tecnología apropiada y la realización del último pago cuando la AP esté fortalecida y el PNS esté funcionando con rentabilidad adecuada, para mejorarlas y aprovechar los conocimientos adquiridos.

5.2 Se debe continuar mejorando los mecanismos internos del Banco para que las experiencias exitosas se puedan documentar mejor, estén disponibles más fácilmente y sean de utilidad a los equipos de formulación de proyectos.

6. En algunas ocasiones, las innovaciones tecnológicas se presentan a los productores rurales en forma aislada, sin ser parte de una propuesta integral de producción. En el caso del Programa, la incorporación de tecnologías costo efectivas en la ejecución de los sub-proyectos se realizó como parte integrante de una propuesta de negocio, con todos los elementos necesarios para su adecuado funcionamiento y no como elemento separado, transformándose en un factor importante para el éxito de los PNS (párrafo 2.26).

6.1 La ejecución de proyectos similares a PRONEGOCIOS, en los cuales las tecnologías costo efectivas son parte integrante de una propuesta integral de producción, no solamente se deben categorizar como de apoyo de bienes privados, ya que tienen importantes elementos de competitividad e innovación, por lo cual se pueden considerar como instrumentos para impulsar la adopción de tecnologías costo efectivas en los países, lo cual está alineado con las actividades que el Banco busca priorizar en su diálogo con los países.

7. Basándose en las encuestas y entrevistas realizadas, la Evaluación de Desempeño (capítulo 5) sugiere que las familias No Pobres participantes de los PNS tuvieron un papel importante en el éxito de los planes de negocios, ya que usualmente tenían mayor nivel de educación, mayores conocimientos de gestión empresarial y mejores contactos para apoyar en la gestión del financiamiento de la contrapartida.

7.1 Dado que no existen datos conclusivos sobre este tema, se recomienda que se realice un estudio de mayor profundidad, para analizar en mayor detalle el papel de la familias No Pobres en la ejecución de los PNS y su posible contribución al éxito de los mismos.

8. Durante la ejecución se estableció el requisito que la mitad de la contrapartida solicitada a la AP beneficiaria sea en efectivo y esté disponible al inicio de la ejecución del plan, lo que generó un gran sentido de pertenencia y empoderamiento de los socios desde el inicio de la ejecución, contribuyendo al éxito del PNS y su sostenibilidad futura (Tabla II-8; Metodología Innovadora para la Ejecución de PNS). Los beneficiarios se involucraron desde el inicio en las construcciones y equipamiento de los PNS, sirviendo de un mecanismo de control muy efectivo para la buena ejecución de parte de los PSER. Se registró que las AP realizaron aportes de contrapartida de casi tres veces lo que estaba previsto en el Documento de Proyecto (Tabla II-7), contradiciendo la creencia de que los productores rurales no están dispuestos a participar de proyectos cofinanciados.

8.1 En proyectos similares a PRONEGOCIOS, no se debe subestimar la posible contribución económica de los beneficiarios que, cuando ven proyectos rentables y con un ejecutor confiable, están dispuestos a participar y realizar importantes contribuciones para conseguir proyectos aún mayores a los que se les propone. En la preparación se debería realizar un análisis más detallado de los posibles aportes de los beneficiarios, para preparar un presupuesto del proyecto más ajustado a la realidad.

8.2 El aporte en efectivo inicial de una parte de la contribución de los beneficiarios, puede ser un mecanismo adecuado para asegurar su empoderamiento desde el inicio y la sostenibilidad futura de los sub-proyectos.

9. Se tuvo problemas para registrar en el SIAFI/UEPEX el aporte de contrapartida de las AP, ya que en el GdH no se tenía experiencia de contribuciones anteriores por parte de los beneficiarios y no se contaba con un módulo que permitiera registrar estos aportes en los sistemas nacionales sin que aparezcan como gastos superiores a las asignaciones del presupuesto de la institución ejecutora (Informes Semestrales de la UCP).

9.1 Se debe negociar con el gobierno que realice los ajustes requeridos en sus sistemas de registros contables, para poder incorporar los aportes de contrapartida sin que se identifiquen como gasto adicional a la asignación presupuestaria del ejecutor.






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10. Debido a las inconsistencias iniciales en el cálculo de la contrapartida en el Documento de Proyecto, se tuvo problemas al registrar la contrapartida más alta en el PMR (párrafo 2.32).

10.1. En el PMR debería existir una opción para realizar ajustes en los costos, cuando se verifica errores de cálculo iniciales, para que aportes de contrapartida mayores no se registren como sobrecostos del proyecto, especialmente si corresponden a productos mayores a los previstos y no más costosos

11. El Programa tuvo una amplia cobertura geográfica (58 municipios, 4 departamentos, 45% de la superficie del país) y financió negocios rurales en un sentido amplio, y no solamente proyectos agropecuarios, contemplando una gran diversidad de temas (Evaluación de Gestión), lo cual, sumado a la complejidad propia del proyecto, dificultó las actividades de identificación, supervisión, auditoria y cierre de los PNS, con un importante incremento en los costos de administración y supervisión del Programa, ya que requirió una UCP numerosa, un EG con mucha presencia en terreno y fortalecimiento de los CEFAR para apoyar en la identificación y supervisión de los PNS (párrafo 2.32).

11.1 Se recomienda que operaciones futuras tengan un mejor enfoque territorial y temático, para mejorar la eficiencia de las inversiones, reduciendo los costos de administración y supervisión, así como para permitir atender de mejor manera las carencias detectadas en infraestructura rural de acceso y de facilitación de la productividad rural, en las localidades donde se establezcan los PNS.

12. La ejecución de los PNS fue más complicada que lo inicialmente previsto, especialmente los de Ventanilla A, que son de mayor complejidad, requiriendo más tiempo para su ejecución y, especialmente, para el proceso de cierre. Por este motivo, en numerosas ocasiones se subestimó el tiempo de ejecución y de cierre de los planes. Para atender algunos de estos problemas, se tuvo que realizar ajustes al ROP, reforzar el personal de la UCP y del EG, y ampliar la capacitación de los PSER.(párrafo 2.32).

12.1 Para proyectos que utilicen mecanismos de ejecución similares a PRONEGOCIOS se recomienda que ponga énfasis en un plan de hitos y pagos lo más realista posible, ajustando fechas después que el PSER consiga la garantía y la AP tenga la contrapartida, verificando los calendarios agrícolas de insumos necesarios y de productos, y contemplando un plan de cierre de sus actividades con el tiempo suficiente para cumplir todos los requisitos

13. Por su mayor complejidad, existió menor demanda de PNS de Ventanilla A, por lo que se tuvo que reducir su número y aumentar los de Ventanilla B. Este cambio resultó positivo para el Programa, ya que atendió a un mayor número de familias pobres y el empleo y los ingresos derivados de él fueron directamente a los hogares beneficiarios, al requerir en menor medida contratación de personal externo a la AP (Párrafo 2.13; Evaluación de Desempeño capítulo V). Los proyectos más pequeños también tuvieron menos problemas de equipamiento e instalaciones, fueron más fáciles de supervisar y pudieron más fácilmente alcanzar niveles de competencia técnica y gerencial adecuados para dar sostenibilidad a los negocios.

13.1 Para proyectos similares a PRONEGOCIOS se debe analizar detalladamente la capacidad de ejecución que tienen los productores, para no sobredimensionar las empresas propuestas y, por otro lado, considerar cuidadosamente los beneficios que surgen de financiar proyectos menos complejos y de más fácil ejecución y supervisión.

14. Durante la ejecución de los PNS se pudo comprobar lo importante que fueron la selección rigurosa de PSER, la capacitación previa a la ejecución y la evaluación estricta de las propuestas presentadas de PRN y PNS, pues al rechazar los planes de menor calidad se pudo evitar muchos problemas y demoras en la etapa de ejecución (Tabla II-8; Metodología Innovadora para la Ejecución de PNS; Evaluación de Desempeño capítulo 7).

14.1 En la formulación de proyectos similares se debería considerar las experiencias exitosas aplicadas en PRONEGOCIOS, para selección y evaluación de PSER, PRN y PNS, para mejorarlas y adaptarlas a las condiciones propias del nuevo proyecto

15. Desde el inicio de las actividades se hizo énfasis en el diseño, estructuración y aplicación de un sistema de seguimiento y control computarizado, que permita manejar adecuadamente el gran volumen de información esperado con la selección y aprobación de PSER, calificación de PRN, registro de AP y sus socios beneficiarios y evaluación y seguimiento de PNS. En muchas ocasiones, a pesar de la implementación del SAGSE, el volumen de información superaba las

15.1 En la formulación de operaciones complejas, dentro de las condiciones previas se debería solicitar un especialista muy calificado en planificación, seguimiento y monitoreo, con conocimiento de los instrumentos de gestión del Banco, para mejorar el control de las actividades del proyecto y, dentro de lo posible, el sistema computarizado de seguimiento ya operando con un programador a tiempo completo para manejarlo.






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capacidades técnicas y operativas de la UCP (Evaluación de Desempeño sección 3.4).

16. De acuerdo a la Evaluación de Gestión, las asociaciones de productores carecieron de enfoque estratégico de inserción en los mercados debido a limitaciones institucionales (informalidad de los proveedores, falta de contribución de todos los miembros) y falta de acompañamiento por parte del Programa. Esto hizo que negocios, sobre todo los de menor experiencia, no pudieran mantener totalmente sus mercados a pesar de tener mercados iniciales identificados.

16.1 Dadas las debilidades identificadas en las evaluaciones realizadas, para futuras operaciones se deberán mejorar los requisitos que se pide al PSER en los estudios de mercado para el PNS, para que cuenten con una clara estrategia de inserción en los mercados potenciales, así como contar con asesoría especializada y oportuna en caso puntuales de mayor dificultad. Igualmente, se deberá mantener y mejorar la operatividad del SIM, capacitando a las AP en su utilización.

17. Durante la ejecución del Programa, se realizaron numerosas visitas de inspección conjuntas con los especialistas de gestión financiera y de adquisiciones, lo que permitió una visión multisectorial y una mejor apreciación de las posibles dificultades futuras, así como la proposición anticipada de mecanismos de solución con todo el equipo (Ayudas Memoria de las visitas de inspección realizadas)

17.1 En todas las operaciones, se debería proponer que por lo menos dos veces al año se realice una visita de inspección conjunta con los especialistas fiduciarios, para que el equipo pueda reconocer problemas y proponer soluciones en forma anticipada

18. En las investigaciones realizadas por la OII se descubrió que cuatro firmas carecían de la experiencia técnica previa o de la capacidad financiera para ejecutar los PNS para los que se estaban postulando. Además, tres de las firmas que no tenían la capacidad financiera para obtener las garantías directamente de las instituciones financieras, tuvieron que recurrir a un “bróker”, que les entregó garantías falsas (párrafo 1.6).

18.1 En la etapa de diseño y durante la ejecución de proyectos similares, se debe asegurar que la UCP tenga la adecuada capacidad y desarrolle los debidos procesos para verificar las informaciones que presenten los Prestadores de Servicios, tanto en lo referente a la capacidad técnica y financiera para ejecutar sus propuestas, cuanto a la autenticidad de las garantías que presenten. Igualmente, para evitar estos problemas en próximas operaciones se deberá incrementar los controles de la auditoria operativa para que verifique la veracidad de los documentos presentados en la selección de PSER así como los procedimientos utilizados, para garantizar su transparencia.

19. En el proceso de investigación seguido por la OII, se identificó que la UCP no estaba utilizando el formato desarrollado por FMP para la declaración de conflictos de interés, por lo que las empresas estaban entregando declaraciones juradas en que se hacía referencia a la legislación local o listando circunstancias que no estaban relacionadas a los conflictos de interés, conforme a los definidos por el Banco (párrafos 1.6 y 3.6).

19.1 En la etapa de ejecución, el equipo de proyecto debe asegurarse que la agencia ejecutora utilice los formatos de los documentos contractuales preparados por FMP para los procesos de adquisiciones en Honduras, especialmente para garantizar la uniformidad en la información que presenten los adjudicatarios, incluyendo los formatos para declarar los conflictos de intereses.

19.2 El formato para presentación del Certificado de Elegibilidad para los consultores que ha sido desarrollado por FMP para los procesos en Honduras, debería ser revisado para que incluya todas las provisiones del Banco en relación a conflictos de interés, inclusive considerando solicitar al personal de la Agencia Ejecutora que declare las participaciones de los familiares inmediatos en compañías privadas.

20. El Programa ya ha concluido y el personal que participó de la UCP y que ha sido identificado como involucrado en prácticas fraudulentas puede estar buscando nuevas posiciones para otros proyectos con financiamiento del Banco (párrafo 1.6).

20.1 La Representación en Honduras debería divulgar los resultados de las investigaciones realizadas en el Programa con los jefes de equipo y analistas de operaciones, con el fin de administrar correctamente los riesgos de integridad asociados al comportamiento de los miembros de la UCP involucrados en prácticas fraudulentas.

Evaluación de Impacto



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21. En la etapa de preparación del Programa no se consideró la realización de una evaluación de impacto, por lo que tuvo que proponerse una metodología basada en la información inicial que estaba disponible en las bases de datos del Programa y la que se podía recoger en las etapas finales de la ejecución (Metodología Cuasi-Experimental para la Evaluación de Impacto de Pronegocios Rurales).

21.1 Se debe continuar reforzando los procedimientos del Banco que exigen el diseño de la evaluación de impacto durante la fase de formulación del proyecto, incorporando al presupuesto del proyecto los costos asociados a la metodología definida.

21.2 No debe desestimarse la generación y mantenimiento de las bases de datos internas de los Programas, que pueden permitir realizar evaluaciones con metodologías cuasi experimentales, como en el caso de PRONEGOCIOS

22. La definición de los indicadores de impacto y resultados debieron ajustarse al inicio de las operaciones dado que varios no eran consistentes con lo indicado en el Documento de Proyecto y/o no eran medibles (párrafo 2.11).

22.1 Aprovechar del apoyo y experiencia del equipo de SPD de la Sede para verificar que los indicadores que se utilicen en la Matriz de Resultados sean realmente medibles y mantengan el espíritu de los objetivos del proyecto

23. Como no había información del seguimiento de proyectos productivos en experiencias anteriores, no se consideró la posibilidad de que las AP realizarían reinversiones para capitalizar sus empresas, por lo que no se propuso la recolección de las estadísticas necesarias para incorporarlas en los cálculos de los beneficios de los PNS (párrafo 3.5).

23.1 Con la experiencia de PRONEGOCIOS, en próximos proyectos se debe diseñar y aplicar la metodología para recolectar la información que permita incorporar las inversiones de capitalización dentro del flujo de ingresos de los planes de negocios

Asuntos no resueltos

24. La evaluación de impacto ha encontrado resultados positivos para lo implementado dentro de la ejecución de los PNS, pero dentro de un horizonte temporal de ejecución todavía limitado, debido a que muchos planes solamente iniciaron sus operaciones a finales de 2014 o a inicios de 2015. Sin embargo, debido al reciente término del Programa, sería necesario llevar a cabo una evaluación de impacto ex post luego de transcurrido un tiempo prudencial que permita la consolidación de los PNS y la confirmación de su sostenibilidad en el mediano plazo, así como de la solidez de los resultados logrados por el Programa (párrafo 2.23).

24.1 En futuras operaciones de este tipo, se debería realizar un cálculo más afinado de los plazos de arranque y cierre de los PNS, a fin de establecer con más precisión la fecha límite después de la cual no se pueden aprobar nuevos PNS para asegurarse de que exista suficiente plazo para el cierre del Programa, luego del cierre del último PNS.

24.2 Sería conveniente realizar una nueva evaluación, cuando los PNS ya se encuentren consolidados. El contrato de préstamo indica que la documentación e información estadística de soporte, quedarán disponibles para llevar a cabo una evaluación ex-post del Programa, en la fecha y forma en que se acuerden entre el Prestatario y el Banco. Se debe acordar lo antes posible con el GdH la conveniencia o no de realizar esta evaluación ex post.

24.3 Para garantizar que se pueda realizar una nueva evaluación a futuro, es necesario que el GdH se comprometa al mantenimiento y buen funcionamiento de las bases de datos generadas por el Programa, especialmente en el SAGSE.

24.4 Para apoyar la sostenibilidad de los PNS ejecutados, el GdH debería comprometerse a fortalecer y mantener operando el SIM y los CEFAR, para brindar información de mercado y atención a las AP que tengan problemas,



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Programa de Fomento de Negocios Rurales (PRONEGOCIOS) …