Las opiniones vertidas en el documento son de responsabilidad exclusiva del autor.

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS

PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE

PROYECTO DE COOPERACIÓN TÉCNICA FAO/TCP/ 2910 APOYO A LA INTEGRACIÓN AGROPECUARIA EN EL MERCOSUR AMPLIADO

PERFECCIONAMIENTO DE LA TRAZABILIDAD Y DE LA IDENTIFICACIÓN INDIVIDUAL DEL

GANADO BOVINO EN URUGUAY

Autor: Santiago Cayota

Julio de 2004

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ADVERTENCIA Los conceptos que aquí se desarrollan no comprometen a la FAO. El trabajo expresa exclusivamente la opinión del autor en base a la consulta y el acuerdo con el Coordinador Nacional Principal Dr. Carlos Paolino

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AGRADECIMIENTOS Se agradecen muy especialmente los aportes del Coordinador General del Proyecto, Dr. Carlos Paolino. También fueron de mucho valor las entrevistas y reuniones mantenidas con diversos técnicos vinculados al tema. Se destacan en particular los siguientes: Juan Peyrou (Director de Opypa); Diego Payssé (Director del SNIG); Roberto Oliveira (SNIG); Gonzalo Muñoz (OPYPA); Mauricio Rodríguez (PSA); Gullermo Pigurina (INAC); Heber Freiría (Proyecto Ganadero); Hipólito Tapié (DSA); Andrés Gil, Edgardo Vitale y el equipo de la Unidad de Epidemiología del MGAP; Carlos Azambuja y Rodolfo Presno ( Laboratorio Genia). Naturalmente los errores u omisiones que puedan existir en este trabajo son solo atribuíbles al autor

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SIGLAS UTILIZADAS

SIGLA Significado BND Base Nacional de Datos CINVE Centro de Investigaciones Económicas EAN – UCC European Agreement of Normalization - Uniform Code Council ESB Encefalopatía Espongiforme Bovina EUREP Euro-Retailer Produce Working Group FAO Food and Agriculture Organization GAP Good Agricultural Practices HACCP Hazard Appraisal of Critical Control Points HGP Hormone Growth Promotants INTA Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria ISO International Standards Organization MERCOSUR Mercado Común del Sur RFID Radio Frecuency Identification Device UE Unión Europea USDA United States Department of Agriculture CAS Consejo Agropecuario del Sur REDPA Red de Políticas Agropecuarias del Mercosur DICOSE Dirección de Contralor de Semovientes SNIG Sistema Nacional de Información Ganadera MGAP Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca SIG Sistema de Información Geográfica

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INDICE INTRODUCCION 7 PRIMERA SECCIÓN: EL CONCEPTO DE TRAZABILIDAD Y SU APLICACIÓN EN LOS DIFERENTES PAÍSES 9 I. LA TRAZABILIDAD COMO UN BIEN PÚBLICO 9 II. LA TRAZABILIDAD COMO GENERADORA DE VENTAJAS

COMPETITIVAS A NIVEL PRIVADO 12 III. LA SITUACIÓN DE LA TRAZABILIDAD EN LOS PAISES

IMPORTADORES DE CARNE 13 Unión Europea 14

Estados Unidos 15 Japón 16

IV. SISTEMAS DE TRAZABILIDAD EN PAÍSES EXPORTADORES

DE CARNE DE EXTRAZONA (AUSTRALIA y CANADÁ) 16 V. LA SITUACIÓN DE LA TRAZABILIDAD DE BOVINOS EN LOS

PAÍSES DEL MERCOSUR AMPLIADO 16 SEGUNDA SECCIÓN URUGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LOS SISTEMAS DE IDENTIFICACIÓN Y TRAZABILIDAD DEL GANADO 18 I. EL SISTEMA GRUPAL 19 II. LA EVALUACIÓN DEL SISTEMA POR PARTE DE LA UNIÓN

EUROPEA 21 El informe sobre ESB (enfermedad de la vaca loca) 22 El informe sobre Fiebre Aftosa 23 Conclusiones a partir del análisis de los informes de la UE 24

III. EL NUEVO SISTEMA: SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN

GANADERA (S.N.I.G.) 24 Consolidación y optimización del actual sistema de trazabilidad grupal 26 La introducción gradual y voluntaria de un programa de trazabilidad individual 27

TERCERA SECCIÓN: PERFECCIONAMIENTO DE LA TRAZABILIDAD Y DE LA IDENTIFICACIÓN INDIVIDUAL DEL GANADO BOVINO EN URUGUAY 31 I. IDENTIFICACION DE PROBLEMAS A ABORDAR 31 II. JUSTIFICACION DE LA PROPUESTA 34 III. OBJETIVOS 36

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IV. RESULTADOS ESPERADOS 36

V. ORGANISMO EJECUTOR 38 VI. COSTOS ESTIMADOS 38 VII. BENEFICIOS ESPERADOS 39 NOTAS 41

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INTRODUCCION En este documento se presenta un Perfil Detallado de Proyecto para el “Perfeccionamiento de la trazabilidad y de la identificación individual del ganado bovino en Uruguay” La elaboración de este perfil se realiza en el marco del Proyecto TCP/RLA/2910, que es llevado adelante por la Oficina Regional de la FAO. Como parte de ese proyecto, CINVE ha realizado previamente un análisis de tres cadenas agroindustriales del Mercosur: algodón, oleaginosos y carne vacuna. 1. En ese trabajo se identificaron oportunidades de mejora para incrementar la competitividad de cada una de dichas cadenas. El presente documento se elaboró a partir de las oportunidades que detectó CINVE para el desarrollo de ventajas competitivas en la cadena cárnica de los países del Mercosur. El trabajo de CINVE, culmina el análisis de la cadena cárnica de los países del Mercosur ampliado con las siguientes recomendaciones: ? Seguir desarrollando programas de incentivo de innovaciones tendientes a articular la

cadena. Reduciendo asimetrías de información entre agentes y desarrollando productos de calidad, inocuos y trazados.

? Desarrollar una estrategia unificada de combate a la fiebre aftosa a nivel regional. Ello

involucra: ? Un plan de fortalecimiento institucional de las oficinas sanitarias especializadas de los

países. ? Perfeccionamiento de los sistemas de trazabilidad en la cadena cárnica armonizados a

nivel regional. Estos sistemas deben ser útiles a propósitos comerciales y sanitarios. ? Mejorar la logística de transporte y de la cadena de frío en el segmento de “baja calidad”. ? Promover inversiones para el fomento de la cría vacuna. Esta es una restricción

importante en los sistemas de producción de la región y responde a diversas situaciones (restricción de pasturas, sanidad, gestión, reproducción animal, proyectos asociativos, entre otros). Un mecanismo a utilizar pueden ser los fondos competitivos de financiamiento de los planes de negocio de fomento de la cría vacuna.

Queda claro a partir de esas recomendaciones, que el mejoramiento de los sistemas de trazabilidad es una de las áreas a priorizar para el desarrollo de ventajas competitivas dinámicas por parte de los sectores ganaderos de los países de la región. Los países de la región, ya están dando importantes pasos en este sentido. Esta evolución está asociada en gran medida a una creciente preocupación de los consumidores por la seguridad e inocuidad de los alimentos, particularmente en los mercados de más alto poder adquisitivo. Estas preocupaciones condicionan cada vez más la posibilidad de acceso a dichos mercados.

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Con las propuestas que se desarrollan en este documento, se pretende contribuir a mejorar el posicionamiento del Uruguay en este tema, a través de la profundización y el perfeccionamiento del sistema de trazabilidad que el país ya están comenzando a implementar. El documento está ordenado en tres Secciones. En la primera sección, se realiza un análisis del concepto de trazabilidad y de sus implicancias para las políticas públicas. Posteriormente se analiza brevemente la aplicación de sistemas de trazabilidad en los principales países importadores de carne (Unión Europea; EEUU y Japón), en dos países productores eficientes y exportadores de carne (Canadá y Australia) y en el Mercosur ampliado (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Chile y Bolivia). En la segunda sección se analiza en detalle la situación del Uruguay en el área de identificación y trazabilidad del ganado. En la tercera sección se presenta el perfil propiamente dicho, referido al “Perfeccionamiento de la trazabilidad y de la identificación individual del ganado bovino en Uruguay”. Por la amplitud y complejidad del tema, se ha dejado fuera del análisis la trazabilidad en el frigorífico y desde allí hacia delante hasta el consumidor final. Sin embargo se deja constancia de que se es conciente de que la misma también es esencial para que los sistemas de trazabilidad puedan cumplir sus objetivos.

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PRIMERA SECCIÓN: EL CONCEPTO DE TRAZABILIDAD Y SU APLICACIÓN EN LOS DIFERENTES PAÍSES VI. LA TRAZABILIDAD COMO UN BIEN PÚBLICO Este Capítulo y el Capítulo siguiente (La trazabilidad como generadora de ventajas a nivel privado) son la transcripción exacta de los capítulos que fueron incluídos en el Perfil sobre la Coordinación de los sistemas de trazabilidad en el Mercosur ampliado, elaborado por el autor en el marco de este mismo proyecto de FAO.2 El desarrollo de los sistemas de trazabilidad de los alimentos y de todos aquellos insumos que se relacionan con la producción, empaque, almacenamiento, distribución y comercialización de los mismos está experimentando un auge a nivel mundial. El factor más importante que ha desencadenado este proceso es, sin lugar a ninguna duda, la preocupación creciente que ha surgido en los países desarrollados (primero en Europa y Asia, más recientemente en los EEUU) sobre la inocuidad de los alimentos y las garantías que los mismos deben ofrecer desde el punto de vista de la salud pública. Esta preocupación ha surgido como consecuencia de la ocurrencia de diversos casos de contaminación que han puesto en riesgo la salud de sectores importantes de la población en dichos países. En consecuencia, debe tenerse presente que la evolución que se viene produciendo en este aspecto en la cadena cárnica no es un fenómeno propio de este subsector, sino que obedece a una tendencia más general que afecta al conjunto de alimentos destinados al consumo humano. Esta preocupación se ha planteado con particular fuerza para las carnes en general y para la carne bovina en particular, por su importancia en la dieta y por los episodios asociados a la vaca loca y a la contaminación con E Coli entre otros. Se puede demostrar que estos procesos de contaminación están vinculados al uso de tecnologías muy intensivas en insumos y a condiciones de stress para los animales. Esta cuestión cambia la percepción de las demandas sobre la producción de alimentos, en donde se requieren nuevas respuestas de investigación y de control de la producción que permitan minimizar todos los riesgos asociados a eventuales procesos de contaminación. También se generan nuevas responsabilidades para el sector público, ya que las innovaciones y políticas públicas pasan a tener un rol fundamental en la preservación de las condiciones de inocuidad de los alimentos.

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De acuerdo a un informe reciente de la UE3: ”los sistemas eficaces de trazabilidad tanto de los animales vivos como de los productos de origen animal son la base de la capacidad de las autoridades nacionales para reaccionar rápidamente frente a la aparición de focos de enfermedades u otros accidentes en materia de seguridad alimentaria. Estos sistemas permiten identificar rápidamente el origen de los problemas, comprender sus implicancias globales y determinar las medidas a tomar.” En consecuencia, debe quedar claro que la trazabilidad no es un objetivo en sí mismo, sino básicamente un componente de un sistema que debe servir para preservar en primer término la salud de los seres humanos y en forma derivada la salud animal. Por lo tanto, de nada sirve un excelente y confiable sistema de trazabilidad, si los mecanismos de control y respuesta sanitarios (que son los que deben usar los insumos que les brinda el sistema de trazabilidad) no funcionan adecuadamente. De acuerdo a este enfoque, el sistema de trazabilidad es poco eficaz desde el punto de vista sanitario si no está acompañado de una buena capacidad de respuesta frente al eventual surgimiento de emergencias sanitarias o si no incorpora la información de controles sanitarios sistemáticos (ya sea porque no se hagan o porque se hacen pero no existen los mecanismos que habilitan la integración de la información). Esta visión es repaldada por un trabajo reciente del USDA4 que plantea que la trazabilidad en el proceso productivo solo mejora la seguridad alimentaria si va asociada con un efectivo sistema de control.... De acuerdo a este trabajo, la trazabilidad no crea atributos diferenciales sino que se limita a verificar su existencia. Cuando la discusión sobre la trazabilidad se concentra exclusivamente en el tipo de dispositivo a utilizar para identificar los animales o en el tipo de registro documental a exigir, se están perdiendo de vista otras dimensiones del sistema que son tan o más importantes que dichos aspectos más operativos. Desde la perspectiva de un país productor y exportador de carne, esto es aún más claro cuando se analizan los temas que son objeto de una inspección stándard de la Unión Europea. Este análisis es particularmente relevante si se tiene en cuenta, como se demuestra más adelante en este trabajo, que las exigencias de la UE han sido el principal “impulsor” del desarrollo de sistemas de trazabilidad en los países del Mercosur ampliado. Normalmente existe el concepto de que estas Misiones evalúan exclusivamente los sistemas de trazabilidad de los países que exportan carne a la UE. En la práctica el alcance de esos análisis es mucho más amplio, como lo evidencia el índice de un informe estándar5 que se presenta a continuación: § Desempeño de la autoridad sanitaria § Reacciones en casos sospechosos § Programas de vigilancia epidemiológica § Programas de vacunación contra la aftosa § Servicios de laboratorio § Registro de explotaciones, identificación animal y movimientos de animales § Limpieza y desinfección de vehículos § Barreras a la importación

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? Acuerdos con países vecinos ? Programas de control de residuos ? Controles en frigorífico ? Salud pública: Consideraciones Generales Este mismo índice se repite prácticamente en la totalidad de los informes de inspección de la Unión Europea sobre estos temas. El análisis de la trazabilidad del ganado en sentido estricto (Registro de explotaciones, identificación animal y movimientos de animales) es un aspecto entre otros once que se evalúan en estas misiones. Los demás aspectos abordados tienen que ver con los sistemas sanitarios, los sistemas de control de residuos, los acuerdos con países vecinos, etc, de forma de llegar a una conclusión global desde el punto de vista de la salud pública. Si se asume esta visión, la trazabilidad no es esencialmente una forma de diferenciar productos, sino que es un componente central de los sistemas que aseguran la salud humana y animal en un entorno determinado. Por eso es bastante obvio que existe una responsabilidad de los Gobiernos y de las políticas públicas en la implementación de los sistemas de trazabilidad y que la misma no puede ser dejada exclusivamente en manos de la iniciativa privada. Esto no implica desconocer la importancia comercial central que tiene este tema, sino exactamente lo contrario. La posibilidad de que un país pueda demostrar globalmente que sus sistemas sanitarios y de trazabilidad son serios y confiables es un elemento central en la creación de ventajas competitivas del conjunto del sector exportador (ganadero en este caso) de ese país. Los principales importadores de carne del mundo están aplicando exigencias obligatorias crecientes en ese aspecto hacia sus propias cadenas cárnicas y como consecuencia hacia las cadenas de los países desde los cuales importan la carne. También los principales países exportadores de carne que compiten con el Mercosur ya están aplicando sistemas cada vez más precisos y confiables de trazabilidad del ganado bovino, como respuesta a las demandas que les plantean los mercados compradores. Por lo tanto están definiendo estándares de referencia que comienzan a transformarse en condición mínima de acceso a los mercados importadores de más valor. Asimismo, y por las mismas razones ya expuestas, no se debe visualizar la importancia de la trazabilidad exclusivamente como un requisito comercial o como una consecuencia de las exigencias de terceros. Para cualquier país donde la ganadería sea un rubro relevante, la implantación de sistemas de trazabilidad tiene importancia desde el punto de vista sanitario. Un sistema de trazabilidad preciso y confiable es un requisito indispensable para el diseño y la implementación de estrategias modernas y eficaces de control de enfermedades del ganado.

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Finalmente, otra dimensión a no despreciar desde el punto de vista del interés público tiene que ver con la recaudación impositiva. Los gobiernos están preocupados por disminuir la evasión fiscal en distintos eslabones de la cadena, para lo cual es indispensable contar con sistemas de información confiables sobre el trayecto de las materias primas y los productos terminados a lo largo de toda el proceso. La reciente instalación de las “cajas negras” en los frigoríficos de Uruguay (que asegura la trazabilidad de la carne desde la entrada del ganado al Frigorífico hasta su venta al consumidor final) va en esa línea y se articula perfectamente con la implantación de sistemas de trazabilidad del ganado desde el nacimiento de los animales hasta el Frigorífico. La conclusión más relevante que se deriva de este enfoque es que queda clara la pertinencia de políticas públicas activas en este nivel. El análisis de las experiencias de los principales países importadores y exportadores de carne que se desarrolla más adelante en este trabajo, confirma que ese ha sido el enfoque adoptado por dichos países. VII. LA TRAZABILIDAD COMO GENERADORA DE VENTAJAS

COMPETITIVAS A NIVEL PRIVADO Se pueden mencionar otros argumentos y razones que también impulsan la adopción de sistemas de trazabilidad, pero que operan básicamente a nivel de los negocios privados. En este sentido, los sistemas de trazabilidad desarrollados en función del interés público, también pueden constituir una base para el desarrollo de sistemas adaptados a negocios específicos por parte de los agentes privados. A continuación se enumeran los elementos más relevantes en este enfoque. A nivel comercial se están generalizando las exigencias de distintos tipos de certificación de empresas y productos como condición para acceder a determinados mercados (EUREP-GAP; Normas ISO; EAN-UCC, etc). Uno de los pilares de todos estos sistemas es generar garantías sobre productos y procesos asegurando la trazabilidad de los mismos. En el caso del ganado de carne, estos sistemas se están orientando crecientemente hacia la trazabilidad individual de los animales como condición para otorgar la certificación. Con respecto a las exigencias de los compradores privados en la UE, lo más relevante son probablemente las condiciones planteadas por EUREP (Euro-Retailer Produce Working Group; asociación europea de grandes cadenas de supermercados) que hace tiempo viene exigiendo un protocolo para frutas y hortalizas y que está en proceso de validación de un protocolo para la carne vacuna. Este protocolo se refiere básicamente a la fase de producción primaria (incluyendo transporte) y propone un sistema de Buenas Prácticas Agrícolas (GAP por su sigla en inglés). Los protocolos de EUREP - GAP para el ganado vacuno además de incorporar las exigencias que impone la reglamentación de la UE, agregan requerimientos y exigencias en un conjunto muy amplio de áreas. Estas exigencias van desde condiciones de trabajo para el personal de los establecimientos hasta formas de tratar a los animales y dimensiones de los vehículos de transporte que pueden ser utilizados. La certificación EUREP-GAP6 tiene tres niveles:

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Nivel 1: Basado en seguridad alimentaria, HACCP genérico y aspectos de bienestar animal relacionados directamente con seguridad de los alimentos. Nivel 2: Agrega aspectos adicionales de bienestar animal, bienestar de los trabajadores y protección del medio ambiente. Nivel 3: Agrega más exigencias en bienestar animal, bienestar de los trabajadores y protección del medio ambiente. Por otro lado, la producción de productos agroindustriales diferenciados (carne orgánica, carne con marca, etc) tiende a demandar materias primas con características más determinadas y específicas que en el caso de la producción de commodities y cuyos atributos no visibles puedan ser verificados.. Ello exige la utilización a nivel predial y de la cadena subsiguiente de sistemas de trazabilidad que aseguren los requisitos exigidos. El desarrollo de contratos de suministro entre productores ganaderos e industria frigorífica (muchas veces asociado a los procesos mencionados en el punto anterior) también genera la necesidad de información más precisa sobre las características y la evolución del ganado, lo que puede justificar la implementación de sistemas de trazabilidad basados en la identificación individual de los animales. A su vez, el desarrollo de sistemas más precisos y confiables de información y control sobre origen, localización y desplazamientos del ganado, facilita su utilización como garantía financiera, tanto en el marco de los mecanismos tradicionales de crédito como en los nuevos instrumentos de financiamiento no bancario. En principio parece claro que la responsabilidad de la implementación de sistemas de trazabilidad de esta naturaleza debe quedar en manos de los agentes privados en función de las oportunidades de negocios que los mismos identifiquen. Sin embargo, también es claro que el desarrollo de sistemas obligatorios y administrados por los Gobiernos con fines de preservación de la salud pública y de la salud animal pueden constituir una plataforma que facilite enormemente la implementación de sistemas de trazabilidad con valor agregado por parte de los agentes privados.7 VIII. LA SITUACIÓN DE LA TRAZABILIDAD EN LOS PAISES IMPORTADORES

DE CARNE En este capítulo, que analiza la situación de la Unión Europea, Estados Unidos y Japón, así como en los dos siguientes capítulos referidos a los países exportadores de carne (Australia y Canadá) y a los países del Mercosur ampliado, se transcriben las conclusiones correspondientes a las que se llegó en el trabajo ya citado sobre Coordinación de los sistemas de trazabilidad en el Mercosur ampliado, elaborado por el autor en el marco de este mismo proyecto de FAO. Para entender en detalle los fundamentos de estas conclusiones se sugiere consultar dicho documento. Como fue explicado, las exigencias de los mercados consumidores para comprar carne vacuna son cada vez mayores.

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Cada vez se desarrollan más y se hacen más rigurosas las reglamentaciones y normativas legales obligatorias que regulan el funcionamiento de los sistemas de trazabilidad que se aplican a la producción doméstica de carne de esos países. Gradualmente esas mayores exigencias se van trasladando a la carne importada. A continuación se analiza la evolución de estas variables en la Unión Europea, Estados Unidos y Japón en su carácter de países importadores de carne. III.1 Unión Europea Se comprueba que la UE ha optado por priorizar totalmente la implementación de sistemas informatizados de trazabilidad, desde el nacimiento del ganado hasta la venta de su carne al público, basados en la identificación individual de los animales. Sin embargo la legislación ha dejado una puerta abierta a la trazabilidad grupal, en la medida en que permita llegar al origen. De hecho los informes de la UE sobre los países del Mercosur indican que existen deficiencias inherentes a los sistemas de trazabilidad grupal (aún si funcionan perfectamente), lo que en opinión de la UE, genera serias dudas sobre su eficacia para rastrear un animal en caso de emergencia sanitaria. De todas formas hasta el presente han continuado aceptando su validez y han sugerido recomendaciones para aumentar su confiabilidad (Ver Análisis de los sistemas de trazabilidad de los países del Mercosur ampliado) También queda claro que la tendencia en la UE es a exigir que la misma información que se exige a la carne producida en la Comunidad, quede registrada en las etiquetas de la carne importada, aunque también deja una puerta abierta para ser más tolerante con la carne importada. La impresión de este Consultor es que en la UE por un lado existe la voluntad de ser muy exigente y detallista en los controles tanto para la carne producida internamente como para la importada y que por otro lado existen dificultades prácticas que hacen difícil la aplicación concreta de esas exigencias. La autoevaluación de estos sistemas realizada por la UE insinúa que existen problemas importantes en su implementación. La Unión Europea está implementando sistemas de trazabilidad desde hace más de 20 años. En la medida en que el sistema está basado en caravanas visuales con números, no se pueden aplicar los mecanismos automáticos de transmisión de la información desde el predio hacia la Base nacional de Datos. Por lo tanto el sistema ha resultado caro y engorroso, con una alta tasa de errores, derivados de la registración y la comunicación manuales. Europa está pagando el precio de haber sido precursor en el tema. Las bases del sistema fueron establecidas cuando el desarrollo de las tecnologías de información y comunicación era mucho más incipiente que en la actualidad y por lo tanto hoy de alguna manera resultan obsoletas.

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Aparentemente, esto se ha mantenido así debido a los costos que implicaría el cambio hacia la utilización de técnicas más modernas de información y comunicaciones, una vez que el sistema ha sido implementado sobre otras bases. En una resolución de la UE se mencionaba la necesidad de evaluar la utilización de mecanismos de radiofrecuencia (que permiten la transmisión automática de la información) y tener una decisión respecto a los mismos antes del 31 de diciembre de 2001. La investigación realizada por la propia UE y el avance de sistemas de trazabilidad en otros países han confirmado que los mecanismos RFID resultan ser los más eficaces. A pesar de las dificultades reseñadas, parece claro que la tendencia en la UE es a incrementar las exigencias en cuanto a confiabilidad de la trazabilidad tanto a la carne producida internamente como a la importada. Y parece también muy probable que en algún momento se aplicará con rigor la exigencia de trazabilidad individual. Por lo tanto todo lo que puedan hacer los países exportadores para avanzar en ese sentido les permitirá posicionarse mejor el día que esa exigencia se haga efectiva. III.2 Estados Unidos El gobierno de los EEUU acaba de aprobar (fines de abril de 2004) el inicio de un proceso para la implementación de un Sistema Nacional de Identificación Animal (NAIS), administrado por el USDA. Hasta ahora la política de este país al respecto se había basado exclusivamente en dejar librado al acuerdo entre los agentes privados la implementación de sistemas de trazabilidad. Esta idea, , se basaba en el concepto de que si la trazabilidad agrega valor, habrá consumidores que estarán dispuestos a pagar por ello y por lo tanto también existirán agentes privados que desarrollarán los sistemas de trazabilidad que el mercado demande. La implementación de un Sistema Nacional de Identificación Animal representa entonces un cambio radical en el rol del Estado y de las políticas públicas con respecto a las definiciones que tradicionalmente habían orientado la acción del gobierno de los EEUU al respecto. Este nuevo enfoque implica reconocer que el libre acuerdo entre los agentes privados como único mecanismo para la implementación de sistemas de trazabilidad NO ALCANZA para hacer frente a los problemas de salud pública y animal que se originan a partir de la producción y comercialización de alimentos en general y de la carne bovina en particular. Este cambio en el enfoque del gobierno está asociado al episodio de la vaca loca encontrada en el estado de Washington a fines de 2003. Las dificultades que se experimentaron para determinar el origen de ese animal fueron determinantes del cambio radical en la definición de las políticas gubernamentales en este tema y de la aprobación del Sistema Nacional de Identificación Animal para todas las especies, que se comienza a aplicar de manera gradual en el 2004. La implementación del NAIS, aún cuando se inicia como un sistema de carácter voluntario, implica la adopción de una visión más “dirigista o intervencionista” que la que propone el USDA, y empieza a aproximarse a la visión europea sobre el tema.

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Analizando la evolución que ha habido en el tema, es previsible que en el futuro inmediato, al menos algunas de las disposiciones del NAIS se hagan de cumplimiento obligatorio para todos los productores. Por una lógica de equivalencia, también es muy probable que esas disposiciones se hagan extensivas a la carne importada, en la medida en que se vayan imponiendo a la producción doméstica. En definitiva, en los EEUU y a pesar de su tradición de no - intervención del Estado en esta área, también se verifica la tendencia a implementar un sistema de trazabilidad, en cuya administración el Estado juega un rol relevante y donde es probable que comience a imponer ciertas exigencias y restricciones obligatorias. III.3 Japón En Japón también se confirma la tendencia a implementar sistemas de trazabilidad obligatoria basados en la identificación individual de los animales como consecuencia de una preocupación creciente de los consumidores por la inocuidad de los alimentos. Algunos analistas citados en la bibliografía estiman que dichas exigencias no se aplicarán a la carne importada, pero no quedan muy claras los fundamentos de dicha presunción. Quizás es para no impedir la importación de carne de los EEUU, que recién está comenzando la implementación de su sistema nacional de trazabilidad del ganado. IX. SISTEMAS DE TRAZABILIDAD EN PAÍSES EXPORTADORES DE CARNE

DE EXTRAZONA (AUSTRALIA y CANADÁ) Tanto Australia como Canadá son productores y exportadores importantes de carne vacuna. Ambos países están muy avanzados en la implementación de sistemas de trazabilidad basados en la identificación individual del ganado. En Canadá dichos sistemas ya son de carácter obligatorio y en Australia van camino de serlo. Ambos países han desarrollado una institucionalidad nueva y especializada en el área de trazabilidad de los alimentos, para hacer frente a los desafíos que este tema plantea a los gobiernos y a los agentes privados. El tema de trazabilidad se plantea con particular urgencia para el ganado bovino, pero de hecho se evalúa su aplicación a todos los animales cuyo destino es la alimentación humana. Se entiende que de alguna manera estos países están marcando el camino parta el resto de los países que deseen mantener y hacer crecer sus exportaciones hacia los mercados de más poder adquisitivo en el mundo. X. LA SITUACIÓN DE LA TRAZABILIDAD DE BOVINOS EN LOS PAÍSES

DEL MERCOSUR AMPLIADO Se analizan los casos de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Chile y Bolivia. El análisis específico de Uruguay se presenta en detalle en la Sección siguiente.

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Todos los países del Mercosur ampliado están transitando por un proceso de transformación de sus sistemas de identificación del ganado, en gran medida como consecuencia de las exigencias que va marcando la Unión Europea en su carácter de principal importador de carne de la región. En general, los países analizados han puesto en marcha hace muchos años sus sistemas de identificación del ganado con la utilización de la marca a fuego, la que es obligatoria por Ley (con la excepción de Chile). También todos los países cuentan con Registros Oficiales de esas marcas, aunque es frecuente que no estén informatizados y que no puedan relacionar fácil y rápidamente una marca con un productor o una explotación. Frente a las inseguridades que ofrecía este sistema desde el punto de vista de los controles sanitarios, y a partir de las condiciones requeridas por la Unión Europea, los países desarrollaron sistemas específicos para cumplir con esas condiciones. Es así que en casi todos los casos se desarrollaron sistemas diferenciados de identificación y trazabilidad exclusivamente para exportar a la UE. Esos sistemas estaban basados en la identificación grupal y en la exigencia de la identificación individual a partir de un determinado período anterior al envío a la faena. En los últimos años y particularmente a partir de los rebrotes de aftosa que se produjeron en la región y de los casos de vaca loca que se produjeron en Europa, la Unión Europea incrementó sus exigencias de trazabilidad. Si bien la confiabilidad de los sistemas es diferente en cada país, en general todos fueron objeto de observaciones importantes por parte de la UE. Esto ha producido una nueva necesidad de mejorarlos y adaptarlos en varios aspectos. Como rasgo distintivo de esta nueva etapa de transformaciones se destaca el énfasis en la identificación individual de los animales. Con menor o mayor grado de concreción todos los países del Mercosur ampliado han manifestado su disposición a implementar sistemas basados en la identificación individual. Se puede decir que los sistemas de trazabilidad de los países del Mercosur están en transición. Esta situación se caracteriza por la existencia de sistemas tradicionales de identificación y trazabilidad que experimentan serios problemas de funcionamiento que coexisten con sistemas más modernos que incorporan las nuevas tecnologías de información y comunicaciones y que comienzan a implementarse basados en la identificación individual. En los casos de Argentina y Chile el compromiso con la identificación individual se expresa sobretodo en los discursos ministeriales, pero todavía no se expresa en resoluciones concretas. En el caso de Paraguay se ha adoptado muy recientemente una Ley que obliga a la trazabilidad individual para el ganado de exportación, pero todavía no se ha comenzado su implementación. En el caso de Brasil, se ha aprobado una Ley que impone la identificación individual obligatoria para el año 2007 y se ha empezado a instrumentar un nuevo sistema sobre esa base.

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En el caso de Uruguay se ha comenzado la implementación de un sistema mejorado de trazabilidad grupal obligatoria y se ha puesto en marcha un sistema voluntario de identificación individual. En definitiva , parece claro que con mayor o menor nivel de concreción y velocidad, todos los países del Mercosur ampliado avanzan hacia sistemas de identificación individual, con tendencia a aplicarlos a todo el rodeo y no solo al ganado que tiene como destino la exportación. Finalmente se visualiza, que si bien los objetivos son similares para todos los países, en cada uno se están desarrollando sistemas propios sobre bases relativamente diferentes y no necesariamente compatibles entre sí. Las principales diferencias se refieren a las variables siguientes: ? Amplitud, cobertura y mecanismos de registros de propietarios o rodeos o predios ? Dispositivos utilizados para la identificación de animales ? Códigos utilizados para la identificación de propietarios y de animales ? Sistemas y tipo de información almacenada en las Bases de datos ? Sistemas de comunicación, registro y control de movimiento ? Forma de articulación con sistemas sanitarios y mecanismos de incorporación de la

información sanitaria en los sistemas de trazabilidad ? Bases institucionales y legales de los sistemas de trazabilidad. El análisis de estas diferencias y sus consecuencias para la compatibilización de los diferentes sistemas se realiza en la justificación del proyecto ya citado de Coordinación e integración de los sistemas de trazabilidad del ganado vacuno entre los países del Mercosur ampliado.

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SEGUNDA SECCIÓN URUGUAY: SITUACIÓN ACTUAL DE LOS SISTEMAS DE IDENTIFICACIÓN Y TRAZABILIDAD DEL GANADO En esta sección se transcribe y amplía el análisis sobre el sistema de trazabilidad en Uruguay que se presenta en el trabajo ya mencionado sobre Coordinación de los sistemas de trazabilidad en el Mercosur ampliado, elaborado por el autor en el marco de este mismo proyecto de FAO En la actualidad en el Uruguay coexisten dos sistemas de identificación y trazabilidad del ganado: un sistema grupal obligatorio y otro individual voluntario. A continuación se describen y analizan las características de ambos sistemas. IV. EL SISTEMA GRUPAL Este sistema fue creado por la Ley 14.165 del 7 de marzo de 1974 que dio origen a la Dirección Nacional de Contralor de Semovientes (DINACOSE después transformada en DICOSE) con el fin de registrar las existencias de ganado y sus movimientos en todo el territorio nacional. A continuación se explican sus características principales. I.1 Identificación de animales. El sistema usa como método primario de identificación de ganado la marca a fuego. La misma tiene un diseño único nacional para cada propietario y es aplicada al ganado de ese propietario antes de destete de los animales o eventualmente antes del cambio de propiedad. Las marcas son asignadas por la DICOSE, que funciona en la órbita del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP). Cada marca posee un número único de registro que es asignado por el Registro Nacional de Marcas y Señales. I.2 Registro de establecimientos y tenedores de ganado. Cada tenedor de ganado a cualquier título debe gestionar la obtención de un número único llamado número de DICOSE, el cual consta de 9 dígitos. Los primeros 2 dígitos indican el departamento en el que se encuentra establecido el productor. El tercer y cuarto dígito señalan la seccional policial correspondiente al predio de ese productor. Los cuatro dígitos siguientes corresponden a la firma como tal y el noveno dígito es el verificador.

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I.3 Control de existencias y de movimientos. Todos los tenedores de ganado deben hacer una declaración jurada de sus existencias de ganado al 30 de junio de cada año, la que debe ser presentada ante las oficinas correspondientes de DICOSE o de la Policía. Cada vez que realiza un movimiento, el dueño del ganado debe completar un documento denominado “Guía de propiedad y tránsito”, ya sea que esté involucrado un cambio de propiedad de los animales o se trate exclusivamente de un traslado de los mismos. En esta Guía, que tiene carácter de declaración jurada, figura información sobre: tipo de operación que se está realizando, entre quienes se realiza, entre qué lugares físicos, de que categorías de ganado se trata, la marca del ganado involucrado, medio de transporte que se utiliza, trayecto, nombre del responsable del traslado, fecha del traslado. Las Guías deben ser adquiridas en las Intendencias Municipales. Sin la declaración Jurada vigente no se pueden adquirir Guías y sin Guías no se pueden hacer movimientos de ganado. Las Guías constan de 4 vías: § El productor llena la Guía por cuadruplicado. Entrega al transportista el original y el

duplicado. Concurre a la seccional policial y hace sellar triplicado y cuadruplicado. El productor se queda con el cuadruplicado.

§ La Seccional Policial remite el triplicado a DICOSE. § El transportista en el primer puesto policial hace sellar el original y el duplicado. Sigue a

su destino y entrega el ganado. § El destinatario, cuando recibe el ganado, también recibe original y duplicado de la Guía.

Establece su conformidad con la información de la Guía y concurre a la Seccional Policial más cercana donde hace sellar el original y duplicado. Se queda con el duplicado y entrega el original. El original es enviado por la Seccional a DICOSE., al igual que se hizo con el triplicado.

Una Guía no tiene validez mayor a 6 días para justificar un movimiento. El plazo para efectuar los sellados policiales es de 24 horas, desde la fecha de expedida y/o recibida la Guía. La recepción de los originales y triplicados se realiza en primera instancia en las Oficinas Departamentales de Sanidad Animal, donde se ingresan al sistema informático, y luego tanto los datos como las propias guías son remitidos a DICOSE. I.4 Despacho para Faena con Destino a la exportación A partir de la crisis por la fiebre aftosa, se estableció la obligación de identificar individualmente los animales que van para faena a frigoríficos habilitados para exportación. Esta identificación debe ir acompañada de un certificado veterinario, que establezca entre otras cosas, lo siguiente: § Número de DICOSE del propietario del ganado § Ubicación geográfica del predio de origen

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§ Tipo y categoría del animal identificado § Marca y número de registro general de la marca de cada animal § Que los animales son nacidos y criados en Uruguay o que han permanecido no menos de

3 meses en el territorio nacional. § Que han permanecido por lo menos los últimos 3 meses en una zona donde se aplican los

programas de vacunación contra la aftosa. § Que los animales proceden de explotaciones no sometidas a restricciones oficiales por

motivos de sanidad animal. § Que los animales están sanos y que han permanecido al menos los últimos 40 días antes

del embarque en ese establecimiento. § Que los animales están perfectamente identificados con la marca a fuego del

establecimiento de propiedad. § Que los animales están identificados con una caravana, indicando color, serie y número de

las mismas. I.5 Cobertura del sistema El sistema de trazabilidad grupal cubre la totalidad del rodeo vacuno y de la majada ovina. Con la identificación individual de caravana a faena se cubre la totalidad del ganado vacuno que se exporta.

I.6 Base institucional El sistema fue históricamente gestionado por el sector público. Recientemente, y en forma paralela a la introducción de la identificación individual voluntaria, se ha contratado a un consorcio de empresas para que lo gestionen, y que apoyan desde el punto de vista logístico e informático el trabajo de DICOSE. (Ver Sistema Nacional de Información Ganadera). I.7 Costos Las caravanas a faena tienen un costo de U$S 2.24 por animal8 , incluyendo U$S 0,10 de la caravana propiamente dicha y el resto por servicios veterinarios, lavado del camión, etc. V. LA EVALUACIÓN DEL SISTEMA POR PARTE DE LA UNIÓN EUROPEA La evaluación que se presenta a continuación está basada en los informes de las últimas inspecciones veterinarias de la UE en Uruguay en relación a los controles sobre la enfermedad de la “vaca loca” realizada en abril de 20029 y sobre la fiebre aftosa 10 realizada en junio de 2003. De acuerdo al enfoque adoptado en este trabajo sobre el concepto de trazabilidad y su fundamental relación con los sistemas y las políticas sanitarias, se incluyen en la revisión de los informes de la UE todos los aspectos referidos a esas variables. Se transcriben textualmente algunas de las conclusiones de la UE en traducción libre del autor de este documento. Se deja constancia de que la revisión tiene un sesgo, ya que se mencionan sólo los aspectos negativos señalados en el informe y no los positivos. Se prioriza la identificación de dichos aspectos negativos ya que se toman como base para el diseño de propuestas destinadas a superarlos.

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El hecho de que se transcriban en este documento, no quiere decir que necesariamente el autor esté de acuerdo con estas apreciaciones. Sin embargo se consideran que conforman un análisis a tener fundamentalmente en cuenta, ya que representa la visión de uno de los principales compradores de la carne uruguaya. II.1 El informe sobre ESB (enfermedad de la vaca loca) Desempeño de la autoridad competente en ESB La Dirección General de Servicios Agrícolas, que está a cargo de la Nutrición Animal está mucho más involucrada en los controles de calidad que en los controles sobre el cumplimiento de la reglamentación que regula la alimentación animal. Identificación y registro de vacunos El sistema oficial de identificación no es capaz de suministrar información sobre un animal específico (por ejemplo: lugar y fecha de nacimiento) ni tampoco información confiable sobre los programas de testeo que se llevan a cabo ( por ejemplo edad e identificación individual de los animales testeados). El sistema oficial de identificación no es capaz de proporcionar la necesaria trazabilidad de los animales relevantes (progenitor, progenie y cohorte) si fuera necesario aplicar medidas de erradicación de BSE. Vigilancia de BSE El sistema de vigilancia de BSE presenta algunas debilidades que determinan que sea imposible detectar BSE en baja prevalencia. Alimentación del ganado con proteínas animales No se ejercen controles eficaces que realmente den garantías de que se cumple la reglamentación de que las proteínas animales no sean utilizadas en el alimentación del ganado. Los nuevos procedimientos que las autoridades anunciaron subsanarían este problema. Recomendaciones Las autoridades competentes deberían considerar la implementación de un sistema de trazabilidad individual que sea capaz de suministrar información específica (fecha y lugar, predios en los que ha estado el animal, etc). El sistema también debería ser capaz de trazar los animales relevantes (progenitor, progenie y cohorte) en el marco de un programa de erradicación de la BSE. Debería mejorarse el sistema de vigilancia de la BSE y se sugieren diferentes medidas para ello. Se deberían incrementar los controles para asegurar el cumplimiento de la reglamentación que prohíbe el uso de proteínas animales en la alimentación del ganado.

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II.2 El informe sobre Fiebre Aftosa Desempeño de la autoridad competente en fiebre aftosa La autoridad competente carece de recursos humanos suficientes y la capacitación que recibe su staff también es insuficiente. La inexistencia de un enfoque sistemático para el trabajo y la falta de protocolos y formularios significan que las tareas no son realizadas de una forma consistente. Tampoco se aplica un procedimiento sistemático para el control o la auditoría del trabajo de los servicios veterinarios. No se aplican instrucciones o guías de acción preestablecidas prácticamente para ninguna de las tareas oficiales que desarrolla el servicio. La Misión solo identificó la existencia de un Plan de contingencia en caso de aparición de aftosa. Sin embargo, el Plan no suministra definiciones precisas y concretas en relación a las acciones que habría que ejecutar en ese caso. Adicionalmente se detectó que el staff no respeta las instrucciones contenidas en el Plan. Se encontró una muestra de sangre de una oveja que arrojó resultado positivo al test de aftosa, lo que puede generar dudas sobre el verdadero estatus de Uruguay como país libre de aftosa con vacunación. La investigación de las sospechas de casos de fiebre aftosa es desarrollada inadecuadamente. Un número de casos sospechosos de aftosa que no podían haber sido descartados sobre la base de diagnóstico clínico no fueron objeto de una mayor investigación que permitiera descartar la existencia de la enfermedad. Programa de vigilancia epidemiológica El diseño del programa de vigilancia epidemiológica de vacas y ovejas está bien planteado, sin embargo solo permite sacar conclusiones limitadas en lo concerniente a la existencia de actividad viral. Programa de vacunación contra la aftosa El programa de vacunación cubre solo ganado vacuno. El método de la libre distribución de vacunas y la conciencia de los productores respecto al riesgo de la aftosa permiten estimar que el programa es efectivo. Sin embargo no se puede dar información confiable sobre la efectiva cobertura de la vacunación. El número de predios controlados es alto, pero un proceso de supervisión más sistemático sería deseable. Servicios de laboratorio Las Buenas Prácticas de Laboratorio no son aplicadas en el Laboratorio especializado en aftosa y los controles de calidad que aplica son pobres. Se observó una imprecisa clasificación y notificación de los resultados de los test. La pobre gestión del Laboratorio debilita su capacidad y confiabilidad.

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Registro de establecimientos, identificación animal y controles de movimientos Los sistemas para el registro de rodeos, identificación animal y control de movimientos no pueden dar y de hecho no dan una trazabilidad confiable de los animales individuales desde el frigorífico hacia atrás hasta el predio de nacimiento del animal. Por lo tanto no se cumple con los requerimientos de la Unión Europea y no se garantiza una base adecuada para los controles de salud pública y salud animal. Además de las deficiencias inherentes del sistema de identificación grupal basado en la marca a fuego, el número de errores encontrado en su operación y la falta de controles significativos de auditoría debilitan su confiabilidad. El formato en el cual se relevan los datos disminuye su utilidad como una herramienta efectiva de control de la salud pública y de la salud animal. El sistema para las ovejas experimenta las mismas limitaciones que el de los vacunos, con la restricción adicional de que las ovejas no pueden ser remarcadas. Las principales limitaciones constatadas del funcionamiento del sistema de marca a fuego fueron las siguientes: muchas marcas son similares e indistinguibles entre sí; animales en el mismo predio pueden tener diferentes marcas aunque pertenezcan al mismo dueño; muchas veces las marcas no son claras; etc. El sistema funciona sobre la base de que los animales se mueven en grupos y de que es posible trazar los grupos mediante los datos disponibles en la Base de Datos. En la medida en que un grupo puede ser dividido al llegar a un predio y allí se pueden formar nuevos grupos para un nuevo movimiento, el sistema no puede suministrar la trazabilidad de un animal individual hasta su lugar de nacimiento Recomendaciones de la UE Tomar medidas inmediatas para asegurar la adecuada investigación de los casos sospechosos de fiebre aftosa. Tomar medidas para mejorar el desempeño del laboratorio oficial encargado del tema de la aftosa. Crear la base legal para el trabajo de veterinarios acreditados a cargo de actividades de control. Asegurar la adecuada trazabilidad de los animales destinados a la Unión Europea, con particular atención a lo siguiente: identificación animal y control de movimientos, aplicación correcta del sistema existente de marca a fuego, aplicación y control oficial de las declaraciones de cada productor, certificación y control de las guías de tránsito, garantías del origen de los animales que van para faena con destino a la UE. Mejorar la confiabilidad y precisión de la Base Central de Datos, asegurando que los datos estén disponibles de una forma que sea eficaz para su utilización en los controles sanitarios.

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Desarrollar e implementar un sistema que brinde información más confiable sobre el número de animales que debería ser vacunado y el número de animales que fue efectivamente vacunado en cada campaña. Reveer las operaciones y resultados de los programas de vigilancia serológica y brindar información confiable sobre su desempeño a los Servicios de la Comisión. Se deberían realizar acciones para mejorar el control sobre la presencia y el uso de específicos veterinarios en los predios, incluyendo acciones punitivas cuando se detecten incumplimientos. Continuar el desarrollo de los acuerdos con los países vecinos con el objetivo de mejorar los programas regionales de control y erradicación de la fiebre aftosa. II.3 Conclusiones a partir del análisis de los informes de la UE Las principales conclusiones que se derivan a partir del análisis de los informes de la UE son las siguientes: ? La trazabilidad no es un fin en sí mismo sino un componente del sistema de preservación

de la salud pública y animal. ? Los sistemas de sanidad animal de Uruguay tienen deficiencias importantes que deberán

ser superadas para que sean confiables frente a la UE. Entre otras cosas, se destaca la necesidad de mejorar el relevamiento, el procesamiento y el análisis de la información sanitaria.

? El funcionamiento de la trazabilidad grupal experimenta serias deficiencias y genera serias dudas sobre su eficacia en caso de una emergencia sanitaria.

? La identificación grupal por su propia naturaleza y aun cuando funcione impecablemente, no brinda en principio la garantía de salud pública que requeriría la UE.

? Por lo tanto, parecería que el único sistema confiable a mediano plazo para la U.E. es la trazabilidad individual.

A partir de estas constataciones, se plantean los siguientes desafíos: ? Desarrollar un sistema de trazabilidad integrado con los demás componentes del sistema

de sanidad animal.. ? Hay una oportunidad para los países que puedan demostrar que son capaces de producir

carne en condiciones de seguridad e inocuidad y que basen su sistema de trazabilidad en la identificación individual de los animales.

? Se reafirma la visión señalada al inicio de este documento, de que en ese marco, la trazabilidad es un asunto relevante a ser encarado en el marco de políticas públicas

VI. EL NUEVO SISTEMA: SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN

GANADERA (S.N.I.G.)11 El Sistema Nacional de Información Ganadera (SNIG) es un sistema de información que tiene como objetivo principal asegurar la trazabilidad del ganado vacuno desde el establecimiento de origen del animal hasta el frigorífico, tanto individualmente como por grupos de animales, de acuerdo a las disposiciones y reglamentaciones del MGAP.

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Su diseño y puesta en marcha da una respuesta (como mínimo parcial) a las demandas de la Unión Europea enumeradas anteriormente. El sistema se basa en dos estrategias paralelas: § La consolidación y optimización del actual sistema de trazabilidad grupal. § La introducción gradual y voluntaria de un programa de trazabilidad individual. El SNIG será un reflejo fiel y actualizado de la situación actual e histórica de los atributos básicos: propiedad, localización y estado sanitario del rodeo nacional, y contendrá un conjunto de herramientas funcionales que permitirá a cada una de las áreas del MGAP involucradas, auditar, regular y promover la actividad del sector. III. 1 Consolidación y optimización del actual sistema de trazabilidad grupal El SNIG tiene como una de sus dos estrategias fundamentales la de mejorar el actual sistema de trazabilidad grupal de DICOSE, apoyando la gestión de esta División con la incorporación de nuevas tecnologías. Este proceso se enmarcará en la normativa vigente y sin modificaciones en la operativa actual. Esto significa que los productores que no se encuentren interesados en incorporar su ganado al esquema de trazabilidad individual, seguirán operando exactamente de la misma forma en que lo vienen haciendo hast a el momento. Bajo esta estrategia, de mejoramiento del sistema de trazabilidad grupal actual, se han previsto las siguientes líneas de acción: Base de Datos confiable y actualizada El SNIG creará una base de datos única y centralizada, como forma de asegurar su consistencia y facilitar su actualización. La integración en un único sistema, de los datos de existencias, (provenientes de la Declaración Jurada Anual) y de los movimientos o cambios de propiedad, (provenientes de la Guía de Propiedad y Tránsito) hará posible entre otras cosas, el mantenimiento de una cuenta corriente actualizada por productor, y la adopción de medidas sanitarias más efectivas en beneficio del conjunto de productores. Procesamiento óptico de formularios Diversos formularios actualmente utilizados, y en part icular la Guía de Propiedad y Tránsito, serán rediseñados, adquiriendo un aspecto ya conocido por los productores (similar a la actual Declaración Jurada, a los últimos Censos Agropecuarios y al último Censo de Población y Viviendas). De esta forma será posible automatizar el procesamiento de dichos formularios a fin de mejorar la calidad de datos, la eficiencia de los procesos y la consulta de los mismos desde cualquier punto del país.

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Integración del Sistema de Información Geográfica La Dirección General de Recursos Naturales Renovables (MGAP) en base al Proyecto PRENADER, ha desarrollado un Sistema de Información Geográfica, diseñado para representar geográficamente diferentes eventos. En el proceso de rediseño e integración de los diferentes subsistemas que se ha iniciado como parte del SNIG, se incluirá la experiencia del MGAP y el SIG de PRENADER, poniendo el potencial de esta tecnología al servicio del control sanitario del ganado uruguayo. III.2 La introducción gradual y voluntaria de un programa de trazabilidad individual La segunda estrategia del SNIG es la introducción gradual del Programa de Trazabilidad Individual, entendiéndose como tal el proceso por el cual, mediante la aplicación de dispositivos de identificación individual a un animal, y el registro de sus desplazamientos, cambios de propiedad y demás eventos productivos y sanitarios relevantes en la vida del mismo, se puede obtener un informe que muestra toda su historia, desde su nacimiento, hasta el final de la cadena de comercialización de sus distintos productos. Este Programa, operará inicialmente en forma simultánea y complementaria, al actual sistema de trazabilidad grupal basado en las Guías de Propiedad y Tránsito, y tendrá como cometido posibilitar el seguimiento individual de los animales identificados electrónicamente. Se trata de un emprendimiento de carácter totalmente voluntario. Participarán del mismo los productores que, en las convocatorias que el MGAP realice, expresen su voluntad de hacerlo. Los productores podrán también salir del esquema en forma voluntaria y sin ningún tipo de penalización. No se exige al productor tecnología especial ni conocimientos previos. Dispositivos de identificación individual a utilizar El programa de identificación individual de ganado, está basado en dispositivos permanentes con las siguientes características: cada animal tendrá dos dispositivos independientes y complementarios (doble juego), uno de los cuales será una caravana denominada visual, que permitirá la identificación del animal a simple vista y el otro, que contendrá un dispositivo de radiofrecuencia (RFID) que almacena en forma electrónica el mismo número que está en la caravana visual. Los dispositivos proporcionan una identificación única y permanente durante toda la vida del animal, que no puede ser alterada o reutilizada. El número del animal es el único dato que será almacenado en el dispositivo electrónico. Cualquier otro dato vinculado al animal y sus movimientos, formará parte de la base de datos del SNIG. Los dispositivos electrónicos podrán tener la forma tanto de una caravana, como de un bolo ruminal. El sistema de numeración individual será en base a 12 dígitos, de los cuales: § Los 3 primeros identificarán el país de origen del animal, en este caso la Republica

Oriental del Uruguay de acuerdo a las normas ISO 3166 o normas internacionales equivalentes. El número ISO que identifica a Uruguay es 858. En el caso de la caravana visual estos tres números son remplazados por la sigla UY.

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§ Los restantes 9 dígitos identificarán al animal en forma individual, a través de un número

único y exclusivo. Distribución de identificadores La Comisión Reguladora del SNIG es la responsable de determinar las características, numeración y criterios de distribución de los dispositivos de identificación. En base a las definiciones que establezca esta Comisión, se implementarán los sistemas de apoyo para asegurar la agilidad y transparencia de estos procesos. A los efectos de introducir en forma ordenada los primeros identificadores en el mercado, se realizarán llamados a productores interesados en adherirse al esquema de trazabilidad individual, y luego de un proceso de selección se distribuirán gradualmente las autorizaciones para la compra de identificadores, brindando a los usuarios la adecuada información y capacitación para su correcto uso. Asignación de los Identificadores a los animales

Los animales a los cuales se les coloquen los dispositivos de identificación, deberán registrarse en el SNIG, aportando al momento de la inscripción los siguientes datos: · Número de Identificador · Nº de DICOSE del propietario · Estación y año de nacimiento · Categoría del animal. · Sexo · Raza Los productores adheridos al esquema, asumirán la responsabilidad de comunicar al SNIG estos datos, así como las muertes y movimientos de entrada o salida de animales ya identificados que se describen más adelante. El procedimiento de comunicación de datos al SNIG, será realizado a través de un formulario que se le entregará al productor conjuntamente con la compra de los identificadores, y que ha sido especialmente diseñado para facilitar el registro en campo de estos datos. El ingreso de estos datos al sistema quedará a cargo del SNIG. Registro de Movimientos

Es prácticamente imposible hacer un seguimiento adecuado de los movimientos de animales identificados individualmente, basándose en un sistema de registros escritos manualmente sobre formularios papel como lo es el de la Guía de Propiedad y Tránsito. Tampoco es posible exigir al productor nuevas inversiones en lectores, computadoras u otros dispositivos, para la lectura y procesamiento de estos datos.

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Por estas razones se dotará a los transportistas y demás operadores habilitados, de elementos tecnológicos adecuados que permitan comunicar al SNIG las identificaciones oficiales de los animales involucrados en un movimiento, minimizando los errores de captura y digitación, reduciendo la cantidad de trámites papel y permitiendo regist ar la información en tiempo real lo que asegura una buena capacidad de reacción ante emergencias sanitarias. Los equipos mencionados constarán de un lector de identificadores electrónicos con forma de bastón, una computadora portátil con una conexión inalámbrica con el SNIG, y una pequeña impresora. Plazos Los nuevos formularios de Declaraciones Juradas para lectura óptica se comenzaron a utilizar en la declaración de este año (julio 2004). Las caravanas para identificación individual se comenzaron a distribuir en junio de este año. Cobertura del sistema

El sistema de trazabilidad grupal con declaración jurada y guía de propiedad y tránsito de lectura óptica se aplica a todo el rodeo vacuno y la majada ovina nacionales. Con respecto a la identificación individual, ya se asignaron 129.000 caravanas subsidiadas y la idea es llegar a distribuir 1millón de caravanas con ese carácter. Base institucional El sistema está basado en una institucionalidad mixta público-privada. A los efectos de establecer las normas y reglamentaciones necesarias para cumplir los objetivos generales y específicos del SNIG, el MGAP ha nombrado una Comisión Reguladora, que está integrada por seis miembros: tres representantes del MGAP, un representante de los productores, un representante de los consignatarios de ganado y otro representando a los frigoríficos. Esta Comisión tendrá, entre otras funciones, la responsabilidad de desarrollar el marco legal necesario para garantizar la correcta implantación del SNIG dentro del marco institucional pre-existente. La operación directa del S.N.I.G. está a cargo de un consorcio de empresas privadas que ganó la licitación correspondiente y que ejercerá esafunción por un período de 5 años. Este Consorcio coordina con DICOSE y con otras dependencias del MGAP. Costos y financiamiento El costo del doble dispositivo (caravana visual más botón de RFID) más la cuota parte del costo del funcionamiento de la Base de Datos se ubicaría en el entorno de los U$S 2,81 por animal identificado.12

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El primer millón de dispositivos se entregará a los productores con un monto de subsidio que podrá llegar al 50% de su costo. Los dispositivos que se coloquen por encima de esa primera entrega deberán ser pagados integralmente por los productores. Opiniones de Actores Involucrados El sistema de identificación individual ha sido apoyado explícitamente por algunas organizaciones de productores (Asociación Rural del Uruguay, FUCREA, Cooperativas Agrarias Federadas). También han existido pronunciamientos contrarios de parte de algunos dirigentes de otras gremiales (Federación Rural del Uruguay)

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TERCERA SECCIÓN Perfil de Proyecto: PERFECCIONAMIENTO DE LA TRAZABILIDAD Y DE LA IDENTIFICACIÓN INDIVIDUAL DEL GANADO BOVINO EN URUGUAY Antes de entrar al detalle de este perfil hay que destacar en primer término que en la opinión de este consultor, el Uruguay ha dado un gran paso adelante con la implementación del S.N.I.G. Por lo tanto, las sugerencias que se hacen en este documento no deben ser tomadas como críticas a lo que ya se ha hecho, sino como aportes para seguir avanzando en el camino iniciado. VIII. IDENTIFICACION DE PROBLEMAS A ABORDAR A continuación se enumeran y explican los problemas a resolver y/o las oportunidades que se piensa se pueden aprovechar a partir de la implementación de este proyecto. 1. Mejoramiento de las prestaciones del sistema en relación con el control de

enfermedades del ganadoUE Existe una asimetría entre el nivel de desarrollo del SNIG como sistema de trazabilidad y su nivel de integración con los sistemas de control y erradicación de las enfermedades del ganado. Como ya fue explicado, la eficacia de un sistema de trazabilidad de última generación como el SNIG se ve seriamente disminuída si los sistemas correspondientes de supervisión sanitaria no suministran los insumos específicos que precisa el sistema de trazabilidad para alimentar la definición de las estrategias de control sanitario a aplicar en caso de una emergencia. Con la implementación del SNIG se comienza a dar satisfacción parcial a las inquietudes de la UE directamente relacionadas con la trazabilidad pero todavía no a su interacción con los sistemas sanitarios. Como fue analizado previamente, uno de los objetivos principales de un sistema de trazabilidad es servir de fuente de información sobre los antecedentes de un animal o grupo de animales en caso de que se detecte en los mismos un problema sanitario. Por otra parte, el tipo de información que se requiere en caso de una emergencia sanitaria depende del tipo de enfermedad y de su patrón de difusión y contagio. No es la misma la información requerida en caso de detectar un animal con aftosa que en el caso de que el animal tenga BSE. El software previsto permite en principio reconstruir la historia de un animal en términos de los lugares en los cuales ha transcurrido su vida. Pero a efectos de aumentar su eficacia en caso de una emergencia sanitaria, se requiere desarrollar su capacidad para responder a los requerimientos de información más específicos de cada enfermedad. Esto significa que sería conveniente desarrollar nuevos algoritmos que permitan responder a las preguntas que se pueden plantear desde un punto de vista epidemiológico en caso de una emergencia sanitaria y que son diferentes de acuerdo al tipo de enfermedad de que se trate

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2. Ampliación de la cobertura de la trazabilidad individual Entendemos que el análisis presentado anteriormente ha dejado tres cosas en claro: Para la UE, en su carácter de muy importante comprador de carne de Uruguay, la trazabilidad grupal presenta dificultades insalvables que impiden que a largo plazo sea un instrumento confiable del sistema de seguridad alimentaria. Si bien por el momento ha aceptado el sistema grupal es muy previsible que en un cierto plazo exija la trazabilidad individual como lo está haciendo en otros países de la región. Es muy probable que los EEUU sigan por el mismo camino en un plazo no muy largo y que algunos mercados que hoy están cerrados para la carne uruguaya exijan la trazabilidad individual como condición para la apertura. Finalmente, también se demostró que los principales competidores de Uruguay han avanzado en ese rumbo, y que por lo tanto están definiendo las condiciones mínimas de acceso a los mercados de mayor poder adquisitivo. De hecho, la forma en que se ha diseñado el SNIG permite una ampliación rápida de la cobertura de la identificación individual. En consecuencia se entiende que la masificación de la trazabilidad individual es una prioridad de primer orden para el país y que la misma no ofrece mayores dificultades tecnológicas (aunque se reconoce que pueden existir resistencias de los productores, debido entre otras cosas a las dificultades económicas para su implementación). 3. Mejoramiento de la precisión de la información que el sistema utiliza como insumo La referenciación geográfica de los sistemas de trazabilidad es esencial para asegurar su fuuncionalidad como instrumentos de control de enfermedades. El sistema de planos en papel de la Dirección Nacional de Catastro tiene un razonable nivel de exactitud. También se ha hecho un esfuerzo excepcional al digitalizar toda la cartografía. La digitalización es lo que permite que esos planos puedan ser utilizados en el SNIG como base de información geográfica para el sistema Sin embargo, “la cartografía catastral digital a utilizar en el SNIG contiene serios problemas de actualización a pesar de los esfuerzos realizados en el ámbito del SIG del PRENADER en vinculación con la aplicación del CONEAT.” En ese marco, se requieren dos cosas: actualizar la información digitalizada e implementar un sistema de actualización automática de la cartografía digital para mantenerla en forma permanente. “Por otro lado y a pesar que la precisión geométrica de la referida cartografía es de suficiente calidad para los fines del SNIG, se hace necesario realizar un ajuste para permitir la correcta integración con la cartografía 1:50.000”.

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Esto exige efectuar una corrección geométrica de la cartografía catastral digital que permita su integración vertical con otras fuentes de información (rutas, elevaciones, hidrografía, producción agropecuaria, etc.). También esto facilitaría el cruzamiento de información con otros datos georeferenciados asociados a las parcelas por ejemplo provenientes de DICOSE, MGAP, PRENADER, CONEAT, INTENDENCIAS, etc.) Finalmente también hay que tener en cuenta que por errores en la asignación de los números, un mismo DICOSE puede estar asociado a padrones muy distantes entre sí, lo que complica la utilización eficaz de esa información en el caso de una emergencia sanitaria. En teoría, esto no debería pasar ya que la Ley lo impide y existen mecanismos para corregir estos errores, pero igual se verifican en la práctica Esto hace necesario un cierto proceso de verificación y depuración de la asignación de los números de DICOSE a los tenedores de ganado. Finalmente también es necesario destacar que en la actualidad existen problemas para la transmisión automática de datos vía modem desde algunas partes del país a la Base Nacional de Datos, lo que puede originar algunos problemas con la autorización de movimientos de ganado en tiempo real. Estos problemas se originan en la cobertura de los sistemas de transmisión, tema que si bien está en la órbita de ANTEL (Ente estatal de telecomunicaciones), también podría ser objeto de la atención de un proyecto de mejora de los sistemas de trazabilidad en Uruguay impulsado por el MGAP. 4. Aprovechamiento del potencial del SNIG como base para la diferenciación de

productos y la mejora de la gestión a nivel predial. En este aspecto se plantean dos oportunidades de mejora: 1. Establecimiento de un sistema de auditoría regular del SNIG en base a identificación por

ADN 2. Interconexión del SNIG con las cajas negras de los frigoríficos para permitir el acceso de

los productores a la información de sus carcasas. Una vez que el SNIG esté en pleno funcionamiento, el Uruguay quedará muy bien posicionado a nivel mundial en este aspecto. Sin embargo todos los países competidores están avanzando permanentemente en el tema y los avances que hoy tiene un país pueden ser superados mañana por un competidor. Una posibilidad que se vislumbra para mantener la diferenciación en este aspecto es la realización de un mecanismo sistemático de auditorías externas avaladas internacionalmente del Sistema Nacional de Información Ganadera. Se presume que dicho sistema de auditoría podría estar basado en la tecnología de ADN, que es una de las más confiables y con menos porcentaje de error de las tecnologías de identificación de que se dispone actualmente. El problema es que todavía se trata de una tecnología cara que es imposible de aplicar masivamente. Sin embargo en base a muestreos puede jugar un rol muy importante como verificador de la confiabilidad de los sistemas que se aplican en base a dispositivos de RFID.

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El SNIG podría posicionarse así como el primer sistema de trazabilidad auditado a nivel internacional, aumentando considerablemente su confiabilidad para los mercados importadores. Por otro lado se plantea la posibilidad de aprovechar las posibilidades que ofrece la interconexión del SNIG con las cajas negras de los frigoríficos. El sistema de cajas negras se basa en la tecnología de código de barras desarrollada por UCC-EAN y permite el seguimiento de cada res a lo largo de buena parte de su trayecto al interior de la línea de producción. (Se discute si es posible mantener la identificación individual del animal una vez que la res entra en la fase de desosado). Una posibilidad (que por otra parte ya es factible en el sistema australiano de trazabilidad) es que la información sobre el proceso industrial de cada carcasa que generan las cajas negras, se integre al SNIG. Cada productor podría acceder en forma automática a la información sobre sus carcasas, una vez que esos datos fueran incorporados al SNIG. Por lo tanto podría relacionar dicha información industrial con la información de campo que hubiera relevado sobre cada animal, sacando conclusiones sobre mejores prácticas a desarrollar y pudiendo ajustar en sintonía fina su sistema productivo 5. Adecuación de la estructura institucional a las exigencias de la trazabilidad El tema es la trazabilidad de los alimentos (de todos los tipos de carne, de las frutas y hortalizas, de los lácteos, de los cereales etc) y no solo de carne bovina. Y todo indica que es un tema que llegó para quedarse. En el Uruguay, que tiene su futuro básicamente atado a la exportación de alimentos, no existe una institucionalidad especializada sobre esta temática, y el seguimiento de la misma está atomizado entre distintas dependencias públicas. En varios países desarrollados, la importancia del tema ha justificado la constitución de organismos especializados del tipo Autoridad Nacional de Seguridad Alimentaria y Trazabilidad de los Alimentos. No se está proponiendo que el Uruguay tenga que seguir estrictamente este mismo camino, pero que sí por lo menos debería generar una reflexión sobre las formas institucionales más adecuadas para manejar esta nueva temática, cuya importancia todo indica que seguirá creciendo. IX. JUSTIFICACION DE LA PROPUESTA Como se vio en el capítulo correspondiente, el Uruguay ha dado un gran paso con la implementación del SNIG y se ha situado a la vanguardia de la región en este tema. La idea que fundamenta este perfil es que desde el punto de vista estrictamente nacional, el Uruguay debe continuar el camino iniciado y debe seguir perfeccionando su sistema de trazabilidad en base a una política activa del sector público que promueva la trazabilidad del ganado sin paralizar las acciones del sector privado en este tema.

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Las razones para este enfoque de alguna manera ya se han expresado a lo largo de este documento. Por motivos de claridad se sintetizan a continuación. ? La Trazabilidad es un tema de Salud Pública. Los temas de salud pública no pueden

quedar librados exclusivamente al arbitrio del mercado, más allá de que el sistema contemple una amplia participación de agentes privados en su estructura y funcionamiento. El cambio de la estrategia de los USA es un ejemplo en este aspecto.

? La UE ha señalado reiteradamente las deficiencias del sistema que opera actualmente en

Uruguay en diferentes aspectos. Las insuficiencias señaladas pueden convertirse en impedimentos de acceso a dicho mercado si no son resueltas rápidamente en la dirección exigida por la UE.

? Es probable que USA comience a aumentar sus exigencias como producto del desarrollo

de sus propios sistemas. ? La trazabilidad es también una forma de diferenciarse en el mercado (sobretodo si

demuestra que sirve de respaldo a un sistema sanitario que funciona adecuadamente). Pero el proceso es dinámico y exige la innovación permanente para mantener esa diferenciación (por la evolución de la tecnología y también por los avances de los competidores). Todos los países competidores están trabajando intensamente en este tema. Y varios de ellos están más adelantados que Uruguay.

? Hay prestaciones que hoy el Sistema ya brinda y cuya calidad puede mejorarse

significativamente con un esfuerzo incremental relativamente menor. ? Esto es posible dadas las favorables condiciones geográficas de Uruguay, su pequeña

dimensión y lo que ya se ha avanzado en la materia desde el punto de vista tecnológico y organizativo, que ubican al país en una posición privilegiada para realizar investigación y desarrollo en este tema.

? Esto permitiría aprovechar en el país todas las ventajas económicas, tecnológicas y

comerciales derivadas del funcionamiento de un sistema de excelencia y de generación de conocimiento en la materia.

? El ubicarse y ser reconocido como sistema de referencia de la región en trazabilidad puede

permitir la captación de recursos para investigación y desarrollo que no se captarían de otra manera.

? Existe en el país una buena base informática en la industria del software de Uruguay, que

ha demostrado tener ventajas competitivas definidas. ? Es posible ubicar al sistema uruguayo como auditor de otros países frente a terceros que

reconozcan su confiabilidad. ? Sirve para consolidar comercialmente la imagen del Uruguay como país confiable y de su

carne como producto seguro debido a la excelencia de su sistema de trazabilidad.

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En definitiva, se entiende que por todas estas razones, el país está en condiciones de posicionarse claramente a la vanguardia mundial en la materia. No se trata de una posibilidad remota sino que es una alternativa concreta y real si se toman algunas decisiones en el sentido adecuado. X. OBJETIVOS Cabe destacar que el proyecto tiene objetivos múltiples y que es posible implementarlo parcialmente. Ello quiere decir que se puede optar por descartar algunas de las líneas propuestas sin que necesariamente las demás pierdan sentido. De la misma forma, para cada línea se puede regular el ritmo y el alcance de su implementación, pudiendo optar por estrategias de implementación más rápidas y masivas o por estrategias más lentas y acotadas en su alcance. La opción que se tome en este aspecto dependerá de las definiciones políticas que adopte la Administración y de lo que indique el estudio que se haga a nivel de factibilidad. Para facilitar ese proceso, en esta etapa se optó por abrir una gama amplia de alternativas posibles de acciones a implementar. En función de lo expuesto, se entiende que es posible que el Uruguay desarrolle una estrategia para lograr los objetivos siguientes: Objetivo general Continuar profundizando y mejorando el sistema de identificación y trazabilidad del ganado vacuno en Uruguay para consolidarlo como uno de los más confiables a nivel mundial. Objetivos específicos ? Mejorar las prestaciones del sistema en relación con el control de enfermedades del

ganado bovino ? Aumentar la cobertura de la trazabilidad individual voluntaria ? Mejorar la calidad y la precisión de la información que utiliza el sistema ? Aprovechar el potencial del SNIG como base para la diferenciación de la carne de

Uruguay y la mejora de la gestión a nivel predial ? Repensar la estructura institucional para la mejor gestión de la política y la estrategia

nacionales sobre trazabilidad y seguridad alimentaria XI. RESULTADOS ESPERADOS Cada objetivo específico da origen a un componente y cada componente se concreta en determinados resultados, que se explican a continuación. Componente 1 Mejorar las prestaciones del sistema de información en relación con el control de enfermedades del ganado bovino

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Informatización, automatización y conexión del Sistema de Información de Sanidad Animal con el SNIG, acelerando el proceso ya iniciado

Elaboración de Modelos de Simulación y de Análisis de Riesgo de enfermedades a incorporar al software del SNIG, posiblemente mediante acuerdos con Universidades norteamericanas que tienen trayectoria en el tema

Componente 2 Aumentar la cobertura de la trazabilidad individual voluntaria

Incremento de los subsidios disponibles para promover la utilización de la identificación individual por parte de los productores ganaderos Elaborar e implementar un Programa de Difusión, Promoción y Capacitación sobre el tema trazabilidad e identificación del ganado vacuno de todos los agentes involucrados para estimular su participación en el esquema de trazabilidad individual

Componente 3 Mejorar la precisión de la información que suministra el SNIG ? Mejoramiento en la referenciación geográfica del SNIG

Actualización de la versión digitalizada del catastro rural Corrección geométrica del catastro para asegurar la coherencia de escalas Corrección de errores de DICOSE ? Apoyo a la renovación tecnológica para adaptación a GSM del sistema de transferencia de

datos y ampliación de la cobertura a todo el territorio nacional Componente 4 Aprovechar el potencial del SNIG como base para la diferenciación de la carne de Uruguay y la mejora de la gestión a nivel predial ? Articulación del SNIG con el sistema de cajas negras para que la información de las

carcasas pueda ser utilizada de manera automática por cada productor en el mejoramiento de su gestión productiva y en el ajuste de su manejo a eventuales demandas específica de los clientes.

? Desarrollo de un esquema de auditoría internacional basado en análisis de ADN para garantizar la confiabilidad del sistema uruguayo de trazabilidad

Componente 5 Repensar la estructura institucional para la mejor gestión de la política y la estrategia nacionales sobre trazabilidad y seguridad alimentaria ? Asignar la responsabilidad formal del seguimiento de los temas de trazabilidad en

Uruguay, la región y el mundo a un técnico de OPYPA.

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? Conformación de un grupo de trabajo para evaluar la adecuación de la institucionalidad existente a los desafíos que plantea el desarrollo de la trazabilidad y de los sistemas de seguridad alimentaria para los próximos años.

XII. ORGANISMO EJECUTOR Se debería conformar un grupo de trabajo integrado por representantes del SNIG, de OPYPA, de la Dirección de Servicios Ganaderos, de INAC y eventualmente de las organizaciones de productores e industriales para el posterior desarrollo de este perfil. XIII. COSTOS ESTIMADOS Se estiman los costos que corresponden a cada componente. Se deja constancia que se trata de aproximaciones MUY GROSERAS Y MUY DISCUTIBLES, que obviamente deberán ser calculadas precisamente en caso de que se formule el proyecto de factibilidad. Componente 1: Mejorar las prestaciones del sistema de información en relación con el control de enfermedades del ganado bovino Es muy difícil estimar el costo de la adecuación de los sistemas de información y control sanitarios a este nivel de desarrollo de la propuesta. Con respecto al desarrollo de Modelos de Simulación y Análisis de Riesgos basados en Acuerdos con alguna Universidad de EEUU, no debería insumir más de U$S 300.000 en dos años. Componente 2:Aumentar la cobertura de la trazabilidad individual voluntaria La generalización de las caravanas con dispositivo RFID a todo el stock vacuno (en el entorno de 11 millones de cabezas), cuyo costo podría bajar a U$S 2 al generalizarse su uso, representaría una inversión inicial de algo más de 20 millones de dólares. A esto habría que agregar cada año el costo de caravanear los terneros nacidos (alrededor de 2 millones por año) lo que significaría un costo anual de alrededor de 4 millones de dólares anuales. Adicionalmente habría que considerar las inversiones incrementales necesarias por los dispositivos de lectura y transmisión de datos. Con respecto a capacitación y difusión, mediante diferentes charlas, talleres y jornadas se plantea llegar a 10.000 productores. Si se estima un costo de 100 dólares por productor por este concepto, el costo total de esta línea de trabajo ascendería a 1 millón de dólares. Componente 3:Mejorar la precisión de la información que suministra el SNIG El mejoramiento de la referenciación geográfica del SNIG se puede lograr básicamente en base al trabajo de técnicos y semitécnicos, durante un período que puede extenderse por dos años. Si se estima por ese concepto un costo mensual de 5.000 dólares, el costo total de mejorar la referenciación se ubicaría en 120.000 dólares.

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La estimación del costo del mejoramiento de la infraestructura de comunicaciones escapa a los límites de este trabajo. Componente 4: Aprovechar el potencial del SNIG como base para la diferenciación de la carne de Uruguay y la mejora de la gestión a nivel predial La articulación del SNIG con el sistema de cajas negras es básicamente un tema de software. Si se estima el costo del trabajo de un equipo de tres técnicos en informática durante 18 meses, a un costo mensual de 5.000 dólares, el costo total ascendería a 90.000 dólares. El costo de un sistema de auditoría basado en el análisis de ADN se estima en alrededor de 2 dólares por animal faenado (asumiendo que se toman muestras del 3% del total), incluyendo los costos de almacenamiento de las muestras de referencia. Si se faenan 2 millones de cabezas por año, el mantenimiento del sistema de auditoría representaría un costo de 4 millones de dólares por año. Componente 5:Repensar la estructura institoucional para la mejor gestión de la política y la estrategia nacionales sobre trazabilidad y seguridad alimentaria. El rediseño de la estructura institucional debería involucrar básicamente el trabajo de técnicos y funcionarios que se desempeñan al día de hoy en la Administración. Por lo tanto en este Aspecto no se generarían costos incrementales significativos . Eventualmente se podría prever un monto de no más de 20.000 dólares para una Consultoría externa. XIV. BENEFICIOS ESPERADOS Los beneficios de la aplicación conjunta de los tres primeros componentes serían los que se detallan a continuación. Para el aprovechamiento pleno de los beneficios de la propuesta se asume que se llega a un 100% de identificación individual de los vacunos 1. La identificación precoz de eventuales focos de enfermedades, minimizando por lo tanto

su difusión y sus efectos sobre el rodeo. 2. La reconstrucción más rápida y más segura de la historia de los animales infectados,

posibilitando la aplicación de métodos de combate a la enfermedad mejor focalizados. 3. El diseño de estrategias de erradicación adaptadas a cada enfermedad en base a software e

insumos de información específicos basados en el patrón de contagio y difusión de cada una.

El impacto más importante derivado de estos beneficios es la minimización de las pérdidas ocasionadas por la eventual aparición de enfermedades del ganado. Estas pérdidas tienen dos componentes: 1. Pérdidas directas por el deterioro que se genera en la capacidad productiva del rodeo. 2. Pérdidas derivadas de las consecuencias comerciales de la aparición y difusión de las

enfermedades. Este componente es sin dudas el más importante. La Oficina de Programación y Política Agropecuaria (OPYPA)13 del MGAP, estimó que las pérdidas ocasionadas por la aparición de fiebre aftosa que se produjo en Uruguay en el año 2001, ascendieron a 730 millones de dólares por su efecto global en la economía en el período 2001 a 2003.

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Esto no significa que con la sola implementación del proyecto propuesto se pueda evitar la aparición de una nueva emergencia sanitaria, ni que se deba considerar ese monto como el beneficio que se lograría en caso de implementarlo. Pero ese monto da una idea de la magnitud de las pérdidas en que se puede volver a incurrir y por lo tanto del beneficio que podría generar el sistema en el caso de que evitara sólo una pequeña parte de ese costo. Existen otros beneficios potenciales de la trazabilidad individual y del mejoramiento del sistema de información correspondiente, pero su concreción exigiría algunas decisiones complementarias. Por ejemplo, si se dispensara de la obligatoriedad legal de la marca a fuego a los animales identificados individualmente, existen elementos para suponer que el cuero de esos animales se podría valorizar en un orden significativo de magnitud. Este tema debería ser objeto de estudios adicionales y sólo se menciona a efectos de tenerlo en cuenta en el momento de elaboración del proyecto. Por otra parte, la implementación del Componente 4 (sumada a la implementación de los componentes ya mencionados) , permitiría obtener una diferenciación de la carne exportada por Uruguay basada en una mayor garantía de la inocuidad de la carne y en una mejora de la capacidad de respuesta desde la fase productiva a las señales del mercado. Para cuantificar este beneficio se parte de considerar que el Uruguay exportó carne entre los años 1990 y 2002 por un valor promedio de 350 millones de dólares. Si se obtuviera sólo un 1% de ingreso neto incremental como consecuencia de la implementación de este proyecto, se estarían generando en el entorno de 3 millones y medio de dólares adicionales por año. Cabe destacar que todas las cifras que se manejan son solo simples aproximaciones que será necesario calcular rigurosamente en el caso de elaborarse el proyecto de factibilidad. Lo que también es claro es que en buena medida se podrán lograr los beneficios que se han detallado si el Uruguay se adelanta en la aplicación de estas innovaciones. O sea que se estima que por lo menos una parte de los beneficios se deriva del carácter “pionero” del proyecto. Si la implementación de las mejoras se demora, es probable que se pierdan parte de los beneficios potenciales. Finalmente, el Componente 5 tiene un impacto general, que puede contribuir al mejoramiento global del desempeño del sector alimentario en este aspecto. Pero sin dudas sus efectos serán más a mediano plazo y más difíciles de cuantificar.

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NOTAS 1 CINVE, Competitividad de las cadenas agroindustriales en el Mercosur ampliado: carne vacuna, oleaginosos y aceites, y textil algodón. Montevideo. Junio. 2004. 2 Cayota, Santiago. Perfil de Proyecto “Coordinación e integración de los sistemas de trazabilidad del ganado vacuno entre los países del MERCOSUR ampliado” elaborado en el marco del Proyecto TCP/RLA/2910:Competitividad de las Cadenas Agroindustriales en el Mercosur Ampliado: Carne Vacuna; Oleaginosos y Aceites; y Textil Algodón. Montevideo. Julio de 2004. 3 Rapport global d’une série de missions effecttuées dans tous les États membres en 2002 afin d’évaluer les opérations de contrôle portant sur la traçabilité et l’étiquetage de la viande de boeuf et de la viande de boeuf hachée. Commission Européenne. Direction Générale Santé et Protection des consommateurs. Diréction F. Office Alimentaire et Vetérinaire. DG (SANCO)/9505/2003/ - MR Final. 4 Golan, Elise H II United States Department of Agriculture. Economic Research Service. Traceability in the U.S. Food Supply: Economic theory and industry studies. Agricultural Economic Report Nº 830 – March 2004 5 Final report of a Mission carried out in Uruguay , june 2003, in order to evaluate animal health controls in place in particular over foot and mouth disease, and public health control systems and certification procedures. European Commission. Health and Consummer Protection Directorate General. Food and Veeterinary Office. DG (SANCO)/9092/2003/ - MR Final. 6 http://www.eurep.org 7 El Caso del NLIS de Australia es un muy buen ejemplo de ello y en cierta medida el SNIG de Uruguay también. Ver el análisis de esos países en este documento. 8 Adib, Patricia: Trazabilidad en la cadena cárnica y el comercio internacional: Situación y perspectivas para Uruguay. Memoria de Grado para la obtención del Título de Licenciada en Dirección de Empresas. Universidad Católica del Uruguay. Montevideo. Junio de 2003. 9 Final report of a Mission carried out in Uruguay , april 2002, in order to evaluate measures concerning Bovine Spongiform Encephalopathy (BSE). European Commission. Health and Consummer Protection Directorate General. Food and Veeterinary Office. DG (SANCO)/8566/2002/ - MR Final 10 Final report of a Mission carried out in Uruguay , june 2003, in order to evaluate animal health controls in place in particular over foot and mouth disease, and public health control systems and certification procedures. European Commission. Health and Consummer Protection Directorate General. Food and Veeterinary Office. DG (SANCO)/9092/2003/ - MR Final. 11 Tomado de www.snig.gub.uy

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12 Adib, Patricia: Trazabilidad en la cadena cárnica y el comercio internacional: Situación y perspectivas para Uruguay. Memoria de Grado para la obtención del Título de Licenciada en Dirección de Empresas. Universidad Católica del Uruguay. Montevideo. Junio de 2003. 13 Estimación del impacto del reingreso de la fiebre aftosa en Uruguay (2001-2003). Efectos sobre la economía en su conjunto. Oficina de Programación y Política Agropecuaria (OPYPA), Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP). Autores: Ing. Agr. Ilundain, Marcelo; Ing. Agr. Lema, Juan Ignacio; Ec. Sader; Fernando. Resumen del trabajo elaborado para la presentación del Sr. Ministro de Ganadería. Agricultura y Pesca, Ing. Agr. Martín Aguirrezabala, en la Conferencia Hemisférica sobre la Erradicación de la Fiebre Aftosa. Houston, Texas – USA. 3 y 4 Marzo de 2004. tomado de http://www.mgap.gub.uy