Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social ion1

Publicación del Equipode Gestión Económica

y Social

Publicación del Equipo de Gestión Económica

y Social

Equipo de Gestión Económica y Social

EDITORIAL DUNKENBuenos Aires

2010

Hecho el depósito que prevé la ley 11ֽ723Impreso en la Argentina© 2010 Equipo de Gestión Económica y Sociale-mail: [email protected] en trámite

Impreso por Editorial DunkenAyacucho 357 (C1025AAG) - Capital FederalTel/fax: 4954-7700 / 4954-7300E-mail: [email protected]ágina web: www.dunken.com.ar

Propietario: Equipo de Gestión Económica y SocialCombate de los Pozos 165, 1º A y B1079 Ciudad Autónoma de Buenos Aires – ArgentinaTel. 4954-1686 / [email protected]

Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social es una publicación de distribución gratuita.Los artículos publicados con fi rma expresan solo la opinión de sus autores.El contenido de los mismos no refl eja necesariamente la postura del Equipo de Gestión Económica y Social.

EQUIPO DE TRABAJO

Directores Generales:Lic. Mauricio MazzonLic. Marcelo Adamo

Director Ejecutivo:Lic. Federico Giargia

Investigación, Capacitación y Gestión de Proyectos de Desarrollo:

Coordinación:Lic. Pablo Javier Salinas

Equipo:Lic. Marcos Finn – Dr. Juan Pablo Cettour – Lic. María Cristina Tchintian – Lic. Fernando Righini – Lic. Martín Kalos – Lic. Nadia Karaguezian – Lic. Hugo Stortoni – Lic. María Cecilia Pon – Lic. Julieta Frigerio

Asesoramiento Técnico Legislativo:

Coordinación:Dr. Juan Pablo Cettour

Equipo:

Lic. Nadia Karaguezian – Lic. María Cristina Tchintian – Lic. Julieta Frigerio – Lic. Marcos Finn – Dra. Agustina Cattaneo – Dr. Francisco Blaksley – Lic. Rodrigo Dompe – Lic. Alejandro Parnas – Lic. Patricia Sánchez – Srta. Julia Malagoli – Lic. Fernando Righini – Lic. María Cecilia Pon – Sr. Martín Mazzon

Relaciones Institucionales y Difusión:

Coordinación:Lic. Julieta Frigerio

Equipo:Lic. Laura Pellegrino – Lic. Pablo Glattstein – Srta. Carolina Gómez

NUESTROS VALORES

EGES (Equipo de Gestión Económica y Social) es una iniciativa de un conjunto de profesionales, creado con el fi n de desarrollar el análisis y la investigación de los diversos aspectos referidos al fortalecimiento de las instituciones de nuestra demo-cracia.

En un mundo interactivo y globalizado el papel de la infor-mación y el conocimiento es trascendente, en torno a los cuales se organizan y articulan los distintos escenarios económicos y políticos. En este contexto, revalorizamos en el ámbito público a la política como el espacio para la toma de decisiones y para la producción de acciones colectivas, como así también el rol del Estado como articulador de intereses y como instrumento para el desarrollo equitativo y sostenible de nuestra Nación. Esto solo se podrá llevar a cabo con la adecuada elaboración y ejecución de políticas públicas de mediano y largo plazo.

Desde una perspectiva interdisciplinaria, indispensable para afrontar la complejidad del mundo actual, la conformación de equipos de investigación y gestión es la clave para la formulación de propuestas que respondan a los desafíos de políticas públicas que se presentan en la realidad nacional.

Estamos convencidos que sólo la articulación del conoci-miento, la correcta capacitación y el compromiso con el país y sus ciudadanos, permitirá diseñar las herramientas necesarias para aportar soluciones efi caces en la gestión y contribuir así al bienestar general.

ÁREAS DE TRABAJO

Asesoramiento técnico legislativo

EGES realiza tareas de asesoramiento legislativo, asistiendo a legisladores nacionales de la mayoría de las provincias en el seguimiento de las principales cuestiones tratadas en el Con-greso Nacional en general y en las comisiones legislativas en particular.

Las comisiones son el ámbito específi co donde se analizan los aspectos técnicos de los proyectos de ley y donde éstos son debatidos y consensuados antes de ser tratados por las diferentes Cámaras y convertidos en leyes.

Para desarrollar esta labor, EGES ha conformado un equipo interdisciplinario de profesionales especializados en las diferentes áreas en las que se trabaja en el Congreso. Por ello, cuenta con especialistas en economía, presupuesto, derecho, relaciones internacionales, comunicaciones, infraestructura, administración pública y legislación laboral, entre otras. Estos profesionales realizan una multiplicidad de tareas, ya que participan de las reuniones en cada comisión, analizan las iniciativas legislativas puestas en discusión y sus implicancias en los diferentes ámbi-tos, redactan informes técnicos y brindan asesoramiento a los legisladores.

Este trabajo de sistematización y análisis de los contextos de cada ámbito constituye una herramienta que permite también retroalimentar el proceso, ya que a partir de esta actividad es po-sible elaborar nuevas propuestas legislativas que permitan resol-ver problemas, actualizar la legislación, promover el crecimiento y mejorar la calidad de vida.

12 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL

Investigación y Capacitación

Newsletter semanal:

Nuestro Equipo elabora semanalmente un newsletter con información puntual y focalizada en algunos de los tópicos cen-trales para el análisis de la marcha de nuestro país y la toma de decisiones, a través de un formato ágil y sintético centralizándose en la evolución de los principales indicadores económicos y so-ciales del país.

La presentación de los mismos incluye elaboración propia de EGES, con datos procesados de distintas bases públicas de información (Encuesta Permanente de Hogares del INDEC, Minis-terio de Economía, Ministerio del Interior, entre otras). Las áreas temáticas de los mismos son:

Economía Real; Financiero / Monetario; Social; y Fiscal Provincial y Nacional.

Dada la dinámica actual en materia de ocupaciones, la ex-tensión de los mismos tiende a ser breve pero cabal en materia de información y análisis. Cuando la dinámica de los informes y los temas tratados lo ameritan, se incluyen dossiers estadísticos y metodológicos. Asimismo, EGES está a disposición de los lec-tores del newsletter para ampliaciones de la información de ser necesario.

Gestión de proyectos de desarrollo

Contamos con una importante y destacada trayectoria en el desarrollo de tareas de consultoría con el objetivo de brindar asesoramiento técnico y transferir las herramientas necesarias

13ÁREAS DE TRABAJO

para optimizar la capacidad de gestión de las diferentes áreas de los tres poderes de gobierno, tanto en el ámbito nacional como provincial y local, especialmente en el diseño y la ejecución de todo tipo de políticas públicas, tales como: proyectos fi nanciados por organismos internacionales de crédito orientados al desarrollo social, productivo, regional y al fortalecimiento de las Instituciones de gobierno.

En el marco del Fortalecimiento Institucional, EGES realiza estudios y acciones para identifi car, formular, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo, buscando transferir tecnologías de ges-tión a las organizaciones benefi ciarias de modo de agregar valor en forma permanente más allá de los límites de determinado proyecto o programa.

EGES posee experiencia en el desarrollo de las distintas etapas del ciclo de proyecto, a través del uso de diferentes meto-dologías entre las que se destacan el Enfoque de Marco Lógico, construcción de Modelos Prospectivos o Planifi cación Estratégica Situacional.

En este ámbito se destacan los siguientes campos de trabajo:

Conformación organizativa de Unidades Ejecutoras. Diseño de modelos de monitoreo y control adecuados a reque-

rimientos de organismos Internacionales. Asesoramiento y estrategia para la confección de documentos

de Proyectos. Diseño y aplicación de estrategias para la implementación de

reformas en las áreas administrativas de la organización. Análisis de impacto de la reingeniería y/o rediseño de procesos

en la organización. Implantación de procesos, generación de ámbito y consenso. Capacitación y desarrollo de talleres funcionales.


Diseño y desarrollo de Manuales de Procedimientos / Opera-tivos. Asesoría y apoyo en la toma de decisiones. Propuestas organizativas alineadas con la misión. Programas de modernización de la Gestión Pública. Capacidad

institucional, asignación de recursos, gestión administrativa y prácticas gerenciales. Propuestas de reforma administrativa de Gobiernos Naciona-

les, Provinciales y Municipales. Análisis de proyectos de Inversión Privada y Pública. Selección de alternativas de Inversión.

Nuestras áreas de trabajo funcionan de manera coordinada, realimentándose entre las mismas para mejorar la calidad de nuestras propuestas para el sector público y privado. Lo invi-tamos a conocer nuestra página en Internet para obtener más información: http://www.eges.com.ar

ÍNDICE

Introducción 17

Dossier legislativo. La formación y sanción de leyes: el funcionamiento de las instituciones democráticas 23

Artículos de análisis

Nociones sobre el Presupuesto Nacional 149

Coparticipación Federal de Impuestos: instrumento de redistribución y debate 205

Asignación Universal a la Niñez: análisis y desafíos 243

Análisis de las leyes sancionadas desde el año 2003 265

Ciudad Autónoma de Buenos Aires: resultados elec-torales recientes y comportamiento demográfi co por comuna 285

Artículos de opinión

La actualidad del debate parlamentarismo – presi-dencialismo: acerca de los cambios institucionales y la realidad política 311

INTRODUCCIÓN

Desde la creación del Equipo de Gestión Económica y Social (EGES) en el año 2000 nuestra misión es desarrollar el análisis y la investigación de los diversos aspectos referidos al fortale-cimiento de las instituciones de nuestra democracia. Para ello hemos conformado equipos de investigación y gestión multidisci-plinarios en función de abordar la complejidad de cada temática de manera cabal y efi ciente.

Dentro de nuestros equipos hay tres áreas fundamentales que funcionan coordinadamente en pos de cumplir con nuestro objetivo principal, ellas son: Investigación y Capacitación, Aseso-ramiento Legislativo y Gestión de Proyectos de Desarrollo.

Anteriormente hemos realizado publicaciones de temas es-pecífi cos de la coyuntura de cada año en particular, destacán-dose entre ellos el análisis de la “Coparticipación Federal” y “La Problemática del Empleo”, en 2004 y el “Mapa de la Democracia Argentina”, en 2006.

Este año, en el cual Argentina celebra su Bicentenario como Nación soberana, hemos decidido volcar en una publicación los conocimientos adquiridos en estos diez años de trayectoria por quienes conformamos el equipo de trabajo de EGES, producto de nuestra experiencia profesional y de nuestras actividades de capacitación. Nuestra rica historia nos ofrece elementos de análisis que hacen necesario repensar la democracia teniendo como anhelo profundizar la calidad de sus instituciones y de sus políticas públicas.

La publicación comienza con un Dossier Legislativo en el cual ponemos a disposición de los lectores un análisis pormenorizado


del funcionamiento de una de las instituciones fundamentales de nuestra democracia: el Congreso. La forma en las que se encuen-tra redactado el dossier permite que su comprensión alcance aún a aquellos que no están familiarizados con el avatar legislativo.

De esta manera, se comienza con la descripción del proceso de formación y sanción de las leyes, teniendo en cuenta sus as-pectos constitucionales y la relación de poderes que es necesaria para su éxito. Luego de la generalidad del proceso se detalla el tratamiento de los proyectos de ley en la Honorable Cámara de Diputados de la Nación y la Honorable Cámara de Senadores, te-niendo en cuenta su presentación, el debate en las comisiones es-pecífi cas, el tratamiento en el recinto y su aprobación. También se analiza la conformación de las Cámaras, su funcionamiento y los principales aspectos reglamentarios de cada Cuerpo legislativo.

Pero lo novedoso de la primera parte de la publicación es que además se ponen a conocimiento del lector las atribuciones le-gislativas que tiene el Poder Ejecutivo Nacional. Así, se explica el proceso de aprobación de los Decretos de Necesidad y Urgencia, su excepcionalidad y las diversas instancias por las que pueden atravesar. En este sentido, también se mencionan las facultades delegadas en el Poder Ejecutivo y la particularidad de su trata-miento en el presente año.

En la sección de artículos de análisis se presentan cinco do-cumentos que tienen gran relevancia en el debate político actual, también con una dinámica clara y precisa, base fundamental para comprender cada una de las problemáticas que se exponen.

El primero de ellos se refi ere a las “Nociones sobre el Presu-puesto Nacional”, en donde los autores destacan la importancia política y económica de la Ley de Presupuesto, que cada año debe ser aprobada por el Congreso. Luego de esta consideración, se describe el particular proceso de confección del mismo, las etapas e instituciones que intervienen en él y el tratamiento que le da el Poder Legislativo. Para su cabal comprensión, se compara su armado con el de un presupuesto doméstico, observando en

19INTRODUCCIÓN

cada fase los niveles de complejización y la importancia de sus etapas.

A continuación se presenta el artículo “Coparticipación Fe-deral de Impuestos: instrumento de redistribución y debate”, en donde las autoras analizan desde una perspectiva histórica y técnica la evolución de la relación fi scal Nación – provincias, con sus particularidades y desafíos. En un país federal como el nuestro, entender cómo es el mecanismo de reparto de los re-cursos nacionales nos da una clara visión de cómo es el sistema de distribución vigente y cuales podrían ser los caminos a seguir para una eventual modifi cación, atento a los recientes aconteci-mientos políticos que dan claras señales de la intención de su modifi cación.

El tercer artículo de “Asignación Universal a la Niñez: análisis y desafíos” presenta una primera parte teórica donde se analiza este instrumento de política social que recientemente ha imple-mentado nuestro país. Seguidamente, se destaca la importancia de su puesta en práctica y los desafíos y benefi cios de la existen-cia de esta herramienta de redistribución social. También durante su desarrollo se realiza una comparación regional con medidas de similar alcance que han sido implementadas por Brasil, Colombia y Uruguay.

A continuación, el “Análisis de las leyes sancionadas desde el año 2003” presenta a los lectores una clasifi cación de los temas que han sido objeto de sanción de leyes en nuestro país desde 2003 hasta comienzos de este año, poniendo especial atención en el origen de cada una de las normas aprobadas, esto es, si fueron presentados por el Poder Ejecutivo, el ofi cialismo o los par-tidos de la oposición. De esta manera se destaca la actividad del Congreso y el particular trabajo que realizan los legisladores, de los cuales la aprobación de leyes es una más en medio de todas las actividades que realizan. Esta concepción amplia del trabajo legislativo nos permite dimensionar su complejidad e importancia en el desarrollo y fortalecimiento del régimen democrático.


Finalizando esta sección se encuentra el documento “Ciudad Autónoma de Buenos Aires: resultados electorales recientes y comportamiento demográfi co por comuna”, en donde sus auto-res analizan el fenómeno del voto en la capital del país desde una perspectiva económica, política y social que da indicios de la conducta de los electores pertenecientes a cada una de las Comunas en las que se encuentra dividida la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; y permite tener elementos robustos a la hora de pensar cómo será la elección de los futuros miembros de las Juntas Comunales.

Para concluir, en la sección artículos de opinión se presenta “La actualidad del debate parlamentarismo-presidencialismo: acer-ca de los cambios institucionales y la realidad política”, en donde se destacan las características de cada una de estas formas de gobierno, sus formas mixtas y su impacto en el régimen político democrático. En este sentido, el análisis pretende refl exionar junto al lector acerca de la posibilidad de que en nuestro país se mo-difi quen las particularidades del presidencialismo y si es posible implementar el parlamentarismo; para lo cual los contextos nacio-nal y regional son muy importantes, así como las características del sistema político y del sistema de partidos.

Todos estos artículos pretenden despertar en todos quienes estén interesados en comprender la realidad política elementos de debate que contribuyan a una refl exión profunda de las institu-ciones de nuestra democracia.

Desde EGES estamos convencidos que la presente publi-cación es un aporte más que contribuye a poner en marcha los anhelos y objetivos para consolidar nuestra democracia en sus primeros doscientos años de existencia.

Mayo de 2010, Equipo de Gestión Económica y Social

Dossier legislativo

DOSSIER LEGISLATIVO LA FORMACIÓN Y SANCIÓN DE LEYES:

EL FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES DEMOCRÁTICAS

POR JUAN PABLO CETTOUR1, FRANCISCO BLAKSLEY2, ALEJANDRO PARNÁS3 Y PABLO JAVIER SALINAS4

Introducción

El presente dossier resume aspectos centrales del avatar legislativo que común-mente se encuentra presentado de forma separada en la bibliografía de consulta en materia de formación y sanción de leyes. Así, de forma breve y precisa se recorren temas de interés para conocer el funcio-namiento de las instituciones de nuestra democracia involucradas en el estableci-miento del plexo normativo argentino.

En este sentido, se analiza el marco jurídico de nuestro país poniendo especial énfasis en la jerarquía de las normas, la vigencia de las mismas y conceptualizaciones específi cas, tales como comprender a qué hace referencia una ley de “orden públi-co” o una “ley convenio”.

Luego de ello, se describe la conformación del Poder Legis-lativo, destacando las composiciones de las Cámaras y los prin-

1 Juan Pablo Cettour es Abogado y Coordinador de Asesoramiento Legislativo del Equipo de Gestión Económica y Social.

2 Francisco Blaksley es Abogado y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social.

3 Alejandro Parnás es Licenciado en Relaciones Internacionales.4 Pablo Javier Salinas es Licenciado en Ciencia Política y Coordinador de Inves-

tigación y Capacitación del Equipo de Gestión Económica y Social.

La fi nalidad del dossier legis-

lativo EGES es brindar al

lector mayores elementos para la comprensión

del proceso de formación y sanción de

leyes.


cipales aspectos reglamentarios descriptos en los reglamentos respectivos de las mismas. De esta manera, se explica el proceso desde el inicio de la presentación de proyectos hasta su sanción defi nitiva. En otras palabras, se repasa cada etapa del trámite legislativo.

Quizás el aspecto más novedoso del presente dossier sea la explicación de las atribuciones legislativas que tiene el Poder

Ejecutivo Nacional, en especial por su característica de co-legislador y por la facultad del dictado de Decretos de Nece-sidad y Urgencia. Otro tema asociado que se analiza es la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en materia de dele-gación de facultades.

En pocas palabras, se examina desde una mirada institucional la relación entre los poderes del Estado y el mecanismo mediante el cual los representantes de la ciudadanía y los miembros del gobierno

articulan sus accionares para establecer las normas que le dan forma y sentido al Estado de Derecho.

Resulta im-prescindible comprender el signifi cado del concepto “Ley” en todas sus acepciones y en cada una de sus particulari-dades.

PRIMERA PARTE: NOCIONES FUNDAMENTALES DE LA LEY

Conceptos y Acepciones:

La defi nición del concepto “Ley”, es uno de los principales temas en el desarrollo de la doctrina del derecho, por confi gurar ello uno de los ejes principales sobre lo que se sustente un Sistema Jurídico Positivo como el que rige en nuestro país.

En los sistemas jurídicos anglosajones, donde rige un sistema de derecho basado en el “Common Law”, en el cual el dinamis-mo del derecho se rige principalmente por las resultas jurisprudenciales que van determinando y establecien-do las normas del derecho, el concepto y alcance del término ley difi ere sustancialmente.

Así el concepto ley tiene, según la perspectiva de su uso, dis-tintas acepciones y como tal, distintas defi niciones. La Doctrina del derecho la clasifi có dentro de dos acepciones fundamentales, ley en sentido genérico y ley en sentido formal.

Ley en sentido genérico se ha defi nido como: “todo imperativo de conducta de carácter general, emanado de autoridad compe-tente”. Este concepto nos marca el sentido del término ley como un mandato, sea cual fuere el que se aplique siempre que sea ge-neral y emitido por autoridad. Es decir que toda orden o mandato que le imponga a un sujeto la obligación de realizar determinada conducta es una ley.

Como segundo requisito la defi nición nos trae el concepto de “autoridad competente”, con esto vale aclarar qué ordenes entre

Hay dos acep-ciones fun-damentales

del concepto: “ley en senti-

do genérico” y “ley en sentido

formal”.


relaciones privadas (sin autoridad compe-tente) han de ser asimismo un imperativo de conducta pero no una ley (Vg., la orden que un empleador da a sus empleados o un padre a sus hijos): estas no dejan de ser un mandato, pero no es una ley por carecer su emisor de autoridad competente.

Por último este concepto de ley nos acerca a la idea de generalidad, es decir,

el imperativo de conducta debe estar dirigido a un universo de sujetos indeterminados, o sea, no es ley una orden a un sujeto determinado, sin perjuicio que los efectos de dicha norma sean solo aplicables a un sujeto. Tampoco podría haber una ley que fuera dirigida a una persona individualizada, pero si podría haber una ley dirigida a un solo sujeto indeterminado, (Vg., una ley que establece obligaciones para el Jefe de Gabinete de Ministros, está dirigido a una persona pero indeterminada, cualquiera que ocupe ese cargo deberá cargar con dicho precepto legal).

Por último es importante aclarar el alcance del término “impe-rativo de conducta”. En este sentido, es de entender que la ley no implica necesariamente un precepto que ordena una obligación, pero siempre conlleva una. Entonces, una Ley puede establecer directamente una obligación o una prohibición donde claramente la imposición de la conducta a seguir es notoria, pero también la ley puede consagrar derechos (derecho a la vida); en este sentido dicha ley no da un mandato de conducta directo, pero implícita-mente ordena a toda la sociedad a que respete ese derecho al sujeto que va dirigido. En el caso del derecho a la vida conlleva implícito la obligación a todos los ciudadanos de respetar la vida de los otros; obligación y derecho son dos caras de una misma moneda.

Dicho esto podemos entender que el término “ley en sentido genérico” ha de responder a ciertos requisitos esenciales:

Toda ley siempre con-lleva una obligación, que puede ser explícita o implícita.

27DOSSIER LEGISLATIVO

1. Imperativo de conducta, impone a los sujetos que va dirigido un tipo de con-ducta determinado a seguir.

2. Que el mandato sea emitido por una autoridad competente, dentro de un sistema de gobierno eso dependerá de la estructura gubernamental y de la legitimidad que obtenga por las formas establecidas dicha autoridad.

3. Que este dirigido a un universo general de sujetos, es decir que el imperativo de conducta va dirigido a un mundo in-determinado de sujetos.En este orden de ideas, constituyen una ley tanto las leyes

emanadas por el Congreso, los decretos Presidenciales, las reso-luciones ministeriales o de cualquier organismo público, las leyes provinciales, las ordenanzas municipales, etc.

A modo de ser más explicito podemos citar una serie de casos, que constituyen actos jurisdiccionales, muy similares a lo que se entiende “ley en sentido genérico” pero que claramente no lo son, dentro de los límites de la defi nición que acabamos de analizar.

Como primer ejemplo vemos el caso de los fallos judiciales. Estos importan un mandato, un imperativo de conducta, que a su vez está emanado por una autoridad competente, que ejerce sus funciones dentro de uno de los poderes del Estado; pero estos fallos judiciales solo alcanzan a las personas involucradas en la cuestión debatida en el proceso judicial, es decir no está dirigida a un mundo indeterminado de sujetos, no es general.

Otro acto jurisdiccional que se asimila a una ley, como nor-ma, pero que en rigor de la defi nición general no se encuadra en la misma, son los actos administrativos del Poder Ejecutivo de alcance particular. En ellos vemos que el Poder Ejecutivo, como autoridad competente, emite una resolución, que impone la obliga-

La ley en sen-tido genérico

tiene 3 requisi-tos esenciales: un imperativo de conducta,

autoridad com-petente y ser aplicable a un

universo gene-ral de sujetos.


ción y/o derecho como contracara de una obligación, que debe ser cumplida; pero en el mismo sentido que los fallos judiciales, estos actos administrativos de carácter par-ticular están dirigidos a sujetos determina-dos. El más claro ejemplo en estos casos son las resoluciones que determinan la ad-judicación de una licitación, donde solo se

dirige al sujeto que resulta elegible dentro del proceso licitatorio.La otra acepción que la doctrina ha dado al término ley es el

de “ley en sentido formal”, en este sentido se ha entendido que es ley: “Toda norma emanada por el Congreso o por el Poder Legis-lativo”. En esta acepción solo se entiende como Ley la emanada por el Congreso bajo el procedimiento constitucional de sanción de leyes. Siendo así distinto a los Decretos, Resoluciones, Orde-nanzas y demás normas del sistema.

Jerarquía Constitucional de las Leyes:

En un sistema jurídico como el nuestro coexisten una diver-sidad de normas (ley en sentido genérico) que han de ser enten-didas, interpretadas y aplicadas en un todo coherente a fi n de prevalecer el sistema de normas.

En este sentido es importante destacar que no todas las nor-mas guardan la misma jerarquía, hay algunas superiores a otras, y como tales, prevalecen ante estas.

La prelación jerárquica de las normas importa la necesaria co-herencia entre las mismas, debiendo las normas de rango inferior respetar y no contradecir las normas de rango superior.

En nuestro esquema jurídico, en orden al esquema de normas federales, la jerarquía de las normas está dada de la siguiente manera:

La ley en sen-tido formal hace referencia a toda norma emanada por el Congreso.


Bloque Federal: Constitución Nacionaly Tratados con jerarquía constitucional

Leyes Federales, emitidas por el CongresoTratados sin jerarquía constitucional

Decretos del Poder Ejecutivo

Resoluciones de órganosgubernamentales

Otras normas inferiores

Jerarquía

Gráfico 1: Jerarquía de las normas en el ordenamiento jurídico argentino

Fuente: Elaboración EGES






Jerarquía








Jerarquía



Vale aclarar, que la misma estructura jerárquica se repite en el orden de las normas provinciales, en lo que difi eren es en el ámbito de aplicación. La prelación jerárquica entre las federales y las provinciales estará dada por la competencia en virtud de la materia y del espacio territorial de cada poder.

Dentro del sistema de prelación de leyes, ya aclaramos que una ley superior deroga a la inferior, o dicho de otra manera la superior prevalece sobre la inferior. También existen otras reglas de prelación a fi n de determinar la validez de una norma cuando entra en confl icto con otra de la misma jerarquía, en cuyo caso “ley posterior deroga ley anterior”, así como también “ley especial deroga ley general”; estos dos supuestos de prelación entre nor-mas de la misma jerarquía responden a naturalezas distintas.

En el primer caso prevalece la ley posterior por entender que el derecho es dinámico y que se adapta a las nuevas estructuras sociales, por cuanto una ley posterior es superadora de la ante-


rior, sin perjuicio de las críticas de los casos particulares; ya que se entiende que el legislador busca reacomodar en el tiempo la normativa. A modo de ejemplo, podemos citar un caso muy ca-racterístico de nuestra conducta legislativa, como es el caso de las leyes penales. El caso típico es el de una ley penal vigente que establece cierta pena en un delito, luego otra ley que trata la misma conducta le otorga una pena menor, entonces se entiende que el legislador en representación de la sociedad contemporá-nea a su tiempo, ha variado su escala de valores considerando la conducta menos lesiva.

En el segundo supuesto la ley especial prevalece sobre la general por la lógica de que la norma especial realiza una ex-cepción al régimen general por merecer la cuestión particular un tratamiento distinto. Por ejemplo, en el Código Civil se encuen-tra regulada toda normativa relativa a los contratos en particular, pero asimismo se regulan normas para ciertos contratos en particular (Vg. contrato de compraventa ó locación de cosas); en muchos de estos

contratos particulares, existen normas distintas a las que el có-digo prevé en el régimen general, pues en dicho caso, a la hora de analizar un contrato particular, si el régimen general establece algo distinto al régimen particular de dicho contrato, habrá de ajustarse a este último.

Vigencia de las Leyes:

1. Entrada en Vigencia

La vigencia de una norma, es el principio del derecho que nos indica desde que momento opera la misma y por consiguiente comienza a ejercer sus efectos jurídicos.

Toda norma que cumpla el requisito de ley en sentido gené-rico, tiende por su propia naturaleza a provocar efectos jurídicos.

La vigencia de la ley estable-ce cuando una norma tiene efectos jurí-dicos sobre la materia que regula.


Las reglas sobre vigencia determinan el momento, tiempo crono-lógico donde comienza a surtir los efectos jurídicos.

Ahora bien, resta determinar el momento de entrada en vigen-cia de una norma. Allí es donde nos remitimos al Código Civil el cual en su Artículo 2º Dice:

“Art. 2. Las leyes no son obligatorias sino después de su publi-cación, y desde el día que determinen. Si no designan tiempo, serán obligatorias después de los ocho días siguientes al de su publicación ofi cial”.

Lo que este artículo establece es la regla temporal en la que entra en vigencia una ley. Este artículo, tiene como principio que no ha de haber vigencia de una ley sino hasta después de su publicación, que se realiza en el Boletín Ofi cial, ya sea el de la Nación para normas federales o los Bo-letines Ofi ciales de las distintas jurisdiccio-nes. Si la ley se sanciona en el Congreso el 01 de diciembre, luego es promulgada por el Presidente/a el 11 de diciembre y se publica recién el 31 de diciembre, sin impor-tar cuando fue aprobada, sancionada o promulgada; la ley nunca ejercerá efectos antes del 31 de diciembre.

Luego nos dice este artículo que la fecha de entrada en vi-gencia de una ley es cuando la misma lo determina, pero nunca posterior a su publicación en el Boletín Ofi cial. En estos supuestos se pueden dar distintas situaciones:a) Es habitual en los proyectos de ley que se incorpore un artículo

de forma que dice “la presente ley entrará en vigencia a partir de su publicación en el Boletín Ofi cial”; en dicho caso al día siguien-te de su publicación la norma queda plenamente operativa.

b) Puede también el mismo proyecto de ley establecer la entrada en vigencia para una fecha determinada (Vg. 25 de mayo de

Las leyes pue-den entrar en

vigencia de manera explí-

cita o implícita, dependiendo el mecanismo ele-

gido para que provoque efec-

tos jurídicos.


2011). En dicho caso la ley empezará a surtir efectos a partir de dicha fecha siempre que se hubiera publicado con anterio-ridad. Entonces si la ley se publica el 31 de diciembre de 2010, quedará en suspenso hasta la fecha del 25 de mayo. Por el contrario, si se publica el 30 de mayo de 2011, aunque la ley diga que su vigencia es el 25 de mayo, la ley comenzará a dar efectos el 30 de mayo. Esta no es una práctica común ya que el procedimiento de sanción de dicho proyecto puede demorar y extenderse posterior a la fecha indicada.

c) También se fi ja la vigencia para después de un plazo estable-cido. Normalmente se establece el plazo en que ha de entrar en vigencia, es decir tantos días desde la publicación en el Boletín Ofi cial. (Vg. se publica el 31 de diciembre y se estable-ce el plazo de 15 días para su entrada en vigencia, entonces comenzará a surtir efectos el 15 de enero.)

Por último nos dice el Código que si la ley guarda silencio en cuanto a su entrada en vigencia, la misma será 8 días posterio-res a su publicación en el Boletín Ofi cial. Siguiendo los ejemplos anteriores, si la ley guarda silencio respecto de su entrada en vigencia y es publicada el 31 de diciembre de 2010, entrará en vigencia y comenzará a surtir efectos el día 07 de enero de 2011.

Concluyendo, no es posible que una norma entre en vigencia antes de su publicación y, a su vez, la publicación funciona como parámetro de determinación de la fecha en que ha de entrar en vigencia una norma, es decir en que momento comenzará a surtir sus efectos, ya sea por imperio de la misma ley como por la regla general del Art. 2º Código Civil.

2. Aplicación temporal de las leyes

Ahora bien, hemos visto la regla de “entrada en vigencia”, su publicación en el Boletín Ofi cial nos explica el momento en que

Las leyes solo entran en vi-gencia una vez que son pu-blicadas en el Boletín Ofi cial.


nace una ley, es decir que comienza a ejercer sus efectos, pero no la aplicación temporal de los efectos de la misma. En ese sentido nos remitimos al principio general que versa “las leyes se hacen para el futuro”, La aplicación temporal de una norma está regida por el Art. 3º del Código Civil:

“Art. 3. A partir de su entrada en vigencia, las leyes se aplicarán aún a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes. No tienen efecto retroactivo, sean o no de orden pú-blico, salvo disposición en contrario. La retroactividad establecida por la ley en ningún caso podrá afectar derechos amparados por garantías constitucionales”.

Poco feliz ha sido la redacción de este artículo que ha presta-do a diversas interpretaciones y largas discusiones doctrinales a fi n de determinar la aplicación temporal de una ley.

Podemos descomponer esta norma en tres reglas particula-res que en su conjunto determinan la aplicación temporal de las normas.

“…A partir de su entrada en vigencia, las leyes se aplica-rán aún a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes…”. Esta regla nos dice que por más que las normas se apli-can hacia el futuro, relaciones existentes anteriores a la entrada en vigencia de una norma han de ser afectadas por la nueva norma. Un ejemplo es el de los contratos de locación: estos contratos constituyen relaciones interpersonales que están des-tinadas a perdurar en un período de tiempo prolongado, por cuanto pudo haber nacido al amparo de una normativa que fue modi-fi cada en el devenir de la relación; resulta entonces que hasta la entrada en vigencia de la nueva ley se regirá por la normativa original y desde la vigencia de la nueva

De la única for-ma que una ley

tiene efectos hacia el pasa-do es cuando

se expresa tal intención en el

articulado de la misma.


ley se regirá por esta última (Vg. el régimen de locación urbana para vivienda el plazo mínimo de contrato es de 24 meses, si en el devenir se modifi ca a 36 meses entonces el contrato debe ex-tenderse a 36 meses).

Ahora bien, por el contrario, puede suceder un caso como la Ley de Convertibilidad que estableció la prohibición de indexar precios (establecer índices de actualización de precios automá-ticos). En este caso si un contrato de locación llevaba 12 meses desde la sanción de la Ley de Convertibilidad y preveía una cláu-sula de indexación, hasta el mes doce el precio se actualiza y luego los siguientes meses el precio queda congelado.

“…No tienen efecto retroactivo, sean o no de orden pú-blico, salvo disposición en contrario…”. Esta regla establece lo que ha de ser el principio general, las leyes se aplican hacia el futuro, lo que importa el “principio de irretroactividad de las leyes”; pero aclara que este principio puede ser dejado de lado por la misma ley y ser aplicado hacia el pasado modifi cando situaciones confi guradas con anterioridad a la vigencia de la nueva norma. El ejemplo más claro lo encontramos cuando una ley modifi ca la alícuota para el Impuesto a las Ganancias: como este impuesto se liquida al fi nal del año pero sobre las ganancias de todo el ejer-cicio, si la modifi cación a la alícuota se realiza en julio y la misma ley establece la retroactividad al 1º de enero, entonces la nueva alícuota va a ser aplicada tanto a las ganancias posteriores a la ley como a las anteriores desde el 1º de enero.

“…La retroactividad establecida por la ley en ningún caso podrá afectar dere-chos amparados por garantías constitu-cionales…”. Por último, esta regla viene a complementar la anterior, por cuanto estable-ce que si bien una ley puede determinar su aplicación retroactiva – es decir hacia el pa-sado – esta aplicación retroactiva no puede alterar, variar, modifi car o afectar derechos ya adquiridos. Si bien la regla hace mención

Por regla general, las leyes se ha-cen para que sus disposi-ciones tengan aplicación sobre efectos futuros.


a derechos amparados en la Constitución, no puede entenderse que existen derechos que no se remitan al amparo constitucional de un modo u otro. (Vg., retomando el ejemplo del contrato de lo-cación, si se extiende el plazo mínimo de las locaciones y resulta que en la vigencia de dicha nueva norma se ha concluido justo el contrato de locación entre las partes, esta extensión no se apli-cará al contrato vencido pues ya resulta adquirido por el locador el derecho a la restitución del inmueble).

De este análisis pormenorizado de las normas en cuestión podemos concluir:• Que una ley entrará en vigencia después de que haya sido

publicada en el Boletín Ofi cial, ya sea desde la fecha o plazo que establezca la misma norma, o en su defecto a los 8 días posteriores a la publicación.

• Que en cuanto a la aplicación de los efectos de la norma, la misma se aplica hacia el futuro, tanto a las relaciones nuevas surgidas con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley como a las exis-tentes con anterioridad pero que por su naturaleza han de seguir existiendo con posterioridad a la entrada en vigencia de la nueva norma.

• Que a su vez, como excepción, se permi-te que una ley establezca su aplicación retroactiva, es decir hacia el pasado, siempre que no afecte derechos ya ad-quiridos.Por último, la prohibición de afectar de-

rechos ya adquiridos, proviene de la lógica de la “seguridad jurídica”, donde el sistema jurídico nos dice que las reglas con la que nos manejamos en determinado tiempo y sobre las cuales constituimos nuestros derechos no han de ser modifi cadas por normativas posteriores.

Obedeciendo al criterio de

seguridad jurí-dica, las leyes

no afectan de-rechos adquiri-

dos. Esta ga-rantía es muy

importante en la regulación

de la actividad económica de

un país y en el amparo de los derechos fun-

damentales de las personas.


3. Operatividad de las Leyes

En nuestro sistema jurídico el Poder Legis-lativo es el órgano natural de sanción de leyes, no obstante, por el presidencialismo que ca-racteriza a nuestro sistema, el Poder Ejecutivo muchas veces funciona como Colegislador.

El rol de colegislador del Poder Ejecutivo se da principalmente en la reglamentación de las leyes, refi riéndonos ya al concepto de “ley en sentido formal”; es decir, ley sancionada por el Congreso bajo el sistema de sanción y

formación de leyes.Así nos dice la Constitución Nacional en su Artículo 99º inciso

2) relativo a las atribuciones del Poder Ejecutivo…

“Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alte-rar su espíritu con excepciones reglamentarias”.

En vista de esta norma constitucional es el Poder Ejecutivo quien reglamenta las leyes para determinar la forma de su aplica-ción, esta reglamentación de las leyes debe limitarse a regu-lar los pormenores de las mismas y no alterar su espíritu.

En base a esta potestad reglamentaria, la Doctrina ha clasifi -cado a las leyes en dos categorías según su efi cacia sin la regla-mentación. Entonces tenemos que existen leyes que pueden ser aplicadas sin necesidad de que el Poder Ejecutivo las reglamente (esto no quiere decir que no las pueda reglamentar). Pero que en caso de que no sean reglamentadas la norma tiene plena efi cacia por sí misma de ser aplicada. A este tipo de normas la doctrina y jurisprudencia las ha denominado “leyes operativas”.

Del otro lado la doctrina y jurisprudencia han clasifi cado como “leyes programáticas”, aquellas leyes que necesitan ser comple-

El Art. 99º de la Consti-tución Na-cional men-ciona las atribuciones del Poder Ejecutivo.


mentadas con otra norma u acto normativo para que efi cazmente surtan sus efectos.

Ahora bien, esta clasifi cación surgió del entrever del derecho, que ha llevado a debate la inaplicabilidad de ciertas normas y dere-chos consagrados, que resultaban inefi caces ante la falta de reglamentación del Poder Eje-cutivo. El caso paradigmático en esta materia ha sido la causa: “Ekmekdjian c/ Sofovich s/ derecho a réplica”, un fallo que mereció el pronunciamiento de la Corte Suprema de Jus-ticia ante un reclamo que el actor llevó a tribunales por el derecho a réplica, ante unos dichos agraviantes de un programa de Sofo-vich. Ante esta cuestión la Corte Suprema reconoció el derecho a réplica del actor, consagrado en tratados internacionales; pero que no se encontraba reglamentado en el país.

De la resolución que la corte ha dado en el mencionado caso, se ha delineado gran parte de la doctrina que hoy impera en el tema. Así podemos afi rmar que en toda norma que fuera inefi caz por la falta de reglamentación, exhibe un manifi esto incumplimien-to por parte del Estado en el ejercicio de las obligaciones que por ley le están impuestas. Pues, resulta claro que un derecho con-sagrado cuyo ejercicio fuera inefi caz por falta de reglamentación, puede ser subsanado por medio de una resolución judicial.

Ahora bien, resulta extremadamente frágil esta potestad del Poder Judicial en cuanto resuelva la forma de aplicación de una norma no reglamentada, ya que podría importar el avasallamiento de las facultades privativas de uno de los Poderes del Estado.

Por cuanto se ha entendido que ante la falta de reglamenta-ción de una norma programática, quien se vea lesionado en sus derechos individuales, podrá reclamar su aplicación en los tribu-nales y éstos velaran de la forma más adecuada para valer ese derecho individual, limitándose al caso en cuestión, cuidando de no suplir una facultad del Poder Ejecutivo.

El caso Ekmekdjian c/Sofovich

establece un quiebre en la

interpreta-ción del dere-cho a réplica

en Argentina.


4. El Orden Público en el Sistema Normativo

El concepto de “orden público” es un término variable y de contenido impreciso. Para Llambías (1999), es el “conjunto de

principios eminentes –religiosos, morales, políticos y económicos– a los cuales se vincula la digna subsistencia de la organiza-ción social establecida”. Coincidentemente, Salvat (1923) lo defi ne como un “conjunto de principios de orden superior, políticos, econó-micos, morales y algunas veces religiosos a los cuales una sociedad considera estrecha-mente vinculada la existencia y conservación de la organización social establecida”.

Este conjunto de principios superiores no es inmutable. Las valoraciones de cada

sociedad se relacionan con sus antecedentes políticos, sus par-ticularidades geográfi cas y económicas; e incluso sus creencias religiosas. De esta manera, para una sociedad eminentemente cristiana, la defensa de la estructura familiar monogámica será de orden público, mientras que, para una sociedad de tradición musulmana, esta realidad, no se verifi cará.

Según Borda (1950), una cuestión es de orden público cuan-do “responde a un interés general, colectivo, por oposición a las cuestiones de derecho privado, en las que sólo juega un interés particular (…) toda ley imperativa es de orden público (…) “. De esta manera, Borda equipara las nociones de orden público y de imperatividad. Sin embargo, son cuestiones que si bien se rela-cionan, son diferentes. Un ley es imperativa cuando su aplicación no puede ser dejada de lado por la voluntad de los particulares. El orden público se relaciona con los fundamentos que tornan impe-rativa una ley. Por lo tanto, en términos prácticos, podríamos decir que la imperatividad sería el efecto y el orden público, la causa.

Para otros autores, la califi cación de orden público, depende de la voluntad del legislador o del intérprete. Sin embargo, esta

Cuando se menciona el orden público de una ley se hace específi -ca referencia a los funda-mentos que tornan impe-rativa una ley.


noción es insufi ciente ya que no determina el criterio que debe seguirse al momento de determinar si cabe califi car a una ley como de orden público o no, ya sea al momento de su creación o interpretación. Además, conforme a su contenido, una ley puede ser de orden público aunque esto no haya sido expresamente declarado por el legislador.

Una ley de orden público tiene supremacía sobre la “autono-mía de la voluntad”. El Artículo 1197º del Código Civil determina que las convenciones hechas en los contratos forman para las partes una regla a la cual deben someterse como a la ley misma. Sin embargo, el Artículo 21º del mencionado Código constituye un límite a esta autonomía de la voluntad ya que sostiene que las convenciones particulares no pueden dejar sin efecto las leyes en cuya observancia estén interesados el orden público y las buenas costumbres.

Las normas de orden público son imperativas e irrenunciables en oposición a las normas de orden privado cuyas disposiciones pueden ser sustituidas o dejadas de lado por los interesados. En el mismo sentido el Artículo 19º del Código Civil establece

“(…) podrán renunciarse los derechos conferidos por ellas (las leyes), con tal que sólo miren al interés individual y que no esté prohibida su renuncia”.

Con relación a la retroactividad o no de la ley, el Artículo 3º establece que las leyes no tienen efecto retroactivo, sean o no de orden público, salvo disposición en contrario. Es decir, que el carácter de orden público no le adjudica, de por sí, un efecto retroactivo a la ley.

En cuanto al ámbito de aplicación de la ley, hay leyes de orden público nacionales y también leyes de orden público en el orden

Las normas de orden público

son impera-tivas y no se

puede renun-ciar a ellas.


provincial. Es decir que el carácter de orden público, no convierte a la ley en aplicable en todo el territorio.

Si bien dijimos anteriormente que el con-tenido del orden público no ha encontrado una defi nición uniforme, suelen ser de orden público:• Las normas de derecho público (Vg., las

que determinan la separación de los dis-tintos poderes que ejercen el gobierno).

• Las normas que organizan instituciones fundamentales del derecho privado (Vg., la patria potestad).

• Las normas que tienden al mantenimiento de la moral y las buenas costumbres.

La reforma de la Consti-tución Nacio-nal en 1994 ha dejado establecido claramente la facultad de legislador que posee el Po-der Ejecutivo Nacional.

SEGUNDA PARTE: RÉGIMEN DE SANCIÓN DE LEYES

Generalidades

La Constitución Nacional establece, en los Artículos 77º a 84º, de qué modo y con la intervención de qué poderes se establecerá un régimen para la formación y sanción de leyes. En este sentido, debe señalarse que, aunque la función legislativa le corresponde primariamente al Congreso, como menciona-mos anteriormente, el Poder Ejecutivo tam-bién tiene un papel importante como órgano co-legislador.

En sistemas jurídicos como el nuestro, don-de la división de poderes es muy marcada, se establecen criterios de exclusividad en determinadas materias, pero la práctica legislativa, principalmente posterior a la reforma constitucional del año 1994 fi jó criterios en cuanto a la importancia de las iniciativas remitidas por parte del Poder Ejecutivo al Congreso de la Nación para su tratamiento y, de considerarlo oportuno y conveniente, su sanción.

El procedimiento de formación y sanción de las leyes estipu-ladas por la Carta Magna puede ser dividido en 4 etapas:

1. Iniciativa2. Discusión y sanción3. Promulgación4. PublicaciónRespecto a dicho procedimiento, caben dos aclaraciones. En pri-

mer lugar, debe precisarse que la normativa constitucional constituye

Las 4 etapas del proce-

dimiento de formación de

leyes son: ini-ciativa, discu-

sión y sanción, promulgación y publicación.


el marco general del proceso de aprobación de las leyes, pero este se halla regulado en detalle por los respectivos reglamentos de las Cámaras, donde puede apreciarse la verdadera complejidad del trámite parlamen-tario. Las distintas subetapas y el proceso de discusión de los proyectos en el seno de las Cámaras serán tratados en los apartados cuarto y quinto del presente dossier.

En segundo lugar, es importante aclarar que ambas Cámaras, además de proyectos

de ley, tratan y emiten iniciativas de otra naturaleza, como pro-yectos de resolución, declaración, de decreto, comunicación, etc. Sin embargo, estos se encuentran regulados por los respectivos Reglamentos, no así por la Constitución Nacional.

1. Iniciativa Legislativa

El Art. 77º de la Carta Magna establece que…

“las leyes pueden tener principio en cualquiera de las dos Cáma-ras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitución”.

Lo que dicha disposición regula es, por una parte, en qué Cámara pueden presentarse los proyectos de ley, y por la otra, quiénes están habilitados para hacerlo.

En relación a la primera cuestión, cabe señalarse que las leyes, para ser sancionadas, deben ser aprobadas por ambas Cá-maras. La Cámara donde la iniciativa se presenta se transforma en Cámara de Origen (C.O.), y la otra en Revisora (C.R.).

Por lo general, es indistinto en que Cámara se introducen los proyectos. Sin embargo, existen algunas materias cuyo inicio se reserva a una u otra:

Desde el Con-greso de la Na-ción además de sancionarse le-yes, se estable-cen proyectos de resolución, declaración y comunicación.


• Cámara de Diputados: es cámara de origen de los proyectos referidos a contribuciones (impuestos) y al reclutamiento de tropas, y de aquellos que surjan por iniciativa popular.

• Cámara de Senadores: es de su ex-clusividad como cámara iniciadora la ley convenio sobre regímenes de coparticipación impositiva, y aquellas normas que tiendan a equilibrar el des-igual desarrollo relativo de provincias y regiones.Ahora bien, se debe tener en cuenta,

que nuestro sistema constitucional tiene aspectos centrales de la constitución de los Estados Unidos. Juan Bautista Alberdi se inspiró –y no plagió como vulgarmente se dice sin tener cono-cimiento– en ejes centrales del sistema americano.

Particularmente hay que señalar la división de poderes; el control de constitucionalidad (que fue en realidad una construc-ción jurídica de la Corte Suprema de Estados Unidos en el recor-dado fallo Marbury vs. Madison) y en la división del congreso en cámaras.

Esta división del Congreso en cámaras tiene su importancia y su representación particular. La cámara de Diputados, representa al pueblo de la nación, mientras que la cámara de Senadores lo hace con respecto a los intereses de la provincia.

Dicho esto, la importancia de ser cámara de origen en temas específi cos tiene aspectos que requieren y adquieren importancia. Diputados, al representar al pueblo de la nación, tiene principalmen-te la facultad exclusiva de crear impuestos. Esta exclusividad radica justamente que al ser los representantes del pueblo de la Nación, deben ser la cámara de origen; ya que si, como veremos más adelante en lo referido a las distintas situaciones que se dan en la sanción de una ley, la cámara revisora modifi ca dicho impuesto, es la cámara de origen quien tiene la decisión fi nal en dicho tema.

El fallo Marbury vs. Madison de la Corte Supre-ma de Estados

Unidos establece el antecedente

fundamental del “control de cons-

titucionalidad”.


El Senado tiene otras cuestiones de exclusividad, pero quizás la más relevante, es la de ser cámara de origen en la ley de coparticipación federal de impuestos.5

Volviendo al Artículo 77º, respecto a la segunda cuestión, es decir, quienes pueden presentar proyectos de ley; dicho artículo dispone que pueden hacerlo todos los legis-ladores, en sus respectivas Cámaras, y el Poder Ejecutivo en la que elija de acuerdo a su criterio político de conveniencia, salvo que la materia de que se trate lo fuerce a presen-tarlo en una u otra. También algunos organis-mos del Poder Ejecutivo como la Jefatura de Gabinete de Ministros (indicando en la sigla

del proyecto como “JGM”) y otros organismos (identifi cados como Ofi ciales Varios, siendo su sigla “OV”).

Cabe precisar que los legisladores pueden introducir proyec-tos en sus Cámaras de forma individual, o bien grupal, en cuyo caso el autor, o quien lo presenta, se denomina fi rmante. Los que lo acompañan con su fi rma, por su parte, son designados como co-fi rmantes o co-autores.

Debemos recordar que cada cámara, a través del dictado de sus propios reglamentos de funcionamiento, establece los crite-rios y las formalidades para la presentación de los mismos; por dar un ejemplo, mientras que el Senado nada dice con respecto a las fi rmas, en diputados el máximo de fi rmas para presentar un proyecto es de 15 diputados.

Por otro lado, tras la reforma de 1994, que incorporó la iniciati-va popular por medio del Art. 39º, también los ciudadanos pueden presentar proyectos de ley, con excepción de los siguientes temas:

5 Para más información acerca de la Coparticipación Federal de Impuestos ver el Artículo específi co dentro de los Artículos de análisis de la presente publicación.

Los proyectos de ley pueden ser presen-tados por los legisladores, por el PEN, por organis-mos del PEN, por particu-lares y por la Jefatura de Gabinete de Ministros.


reforma constitucional, tratados interna-cionales, tributos, presupuesto y materia penal. En este caso, la sigla con la que se identifi ca a estos proyectos es una “P” en la denominación del proyecto.

Dicho artículo dispone que los pro-yectos surgidos de la iniciativa popular deben presentarse en la Cámara de Di-putados, y que el Congreso debe darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses.

Por su parte, la Ley reglamentaria Nº 24.747, estipuló que la iniciativa popular requerirá la fi rma de un número de ciudadanos no inferior al uno y medio por ciento del padrón electoral utilizado para la última elección de diputados nacionales, debiendo repre-sentar por lo menos a seis distritos electorales.

2. Discusión y sanción

El Artículo 78º de la Constitución Nacional establece el proce-so básico de sanción de leyes en el Congreso: aprobado un pro-yecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para su discusión a la otra Cámara; aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen.

La aprobación de un proyecto en cada Cámara requiere, por lo general, los votos positivos de la mayoría absoluta de los legis-ladores presentes en la sesión, aunque la Constitución, algunas leyes reglamentarias y los Reglamentos internos exigen, en cier-tos casos, mayorías especiales o agravadas.

Es importante no confundir el quórum para sesionar con la mayoría requerida para la sanción de los proyectos. El primero hace referencia al número mínimo de legisladores necesarios para el desarrollo de la sesión y las votaciones; mientras la segunda indica la cantidad de votos que deben reunirse para aprobar un proyecto. Por ejemplo, si en una sesión del Senado se llegara al

Desde 1994 en Argentina ha

quedado esta-blecido el meca-

nismo para llevar a cabo la iniciati-

va popular.


quórum con 40 legisladores presentes, la sanción de un proyecto requeriría 21 votos positivos.

Hay que tener en cuenta, que la reforma constitucional de 1994, independientemente de las concepciones ideológico-partidarias, fue una reforma política, basada en un acuerdo político, donde se inten-tó fortalecer la institucionalidad del país. Entre esas cuestiones que hacen a la institucionalidad, se estableció la exigencia de mayorías agravadas en ciertas leyes, principalmente en lo que refi ere a mo-difi car la Ley de los Partidos Políticos y la modifi cación al régimen electoral. Esto se ve plasmado en la segunda parte del Artículo 77º de la Constitución Nacional, que señala que

“Los proyectos de ley que modifi quen el régimen electoral y de partidos políticos deberán ser aprobados por mayoría absoluta del total de los miembros de las Cámaras”.

Uno de los casos paradigmáticos de esto es la reciente sanción de la Ley Nº 26.571 de Democratización de la Representación Políti-ca, la Transparencia y la Equidad Electoral.

A su vez, en cuanto a la votación, cabe precisarse que el cómputo de la votación se hace sobre la cantidad de votos efectivamen-te emitidos, no incluyendo en el cálculo a los legisladores que, estando presentes, prefi e-ren no pronunciarse. Si se los incluyera, la abstención equivaldría a un voto negativo; y

no tendría, por lo tanto, sentido alguno.Una vez que el proyecto ha sido votado y aprobado por la

Cámara de Origen, la instancia suele denominarse media san-ción, convirtiéndose en sanción defi nitiva cuando lo aprueba la Cámara Revisora, siempre que ésta no haya efectuado adiciones o correcciones. Si el proyecto es desechado totalmente por la

De la única forma que los legisladores pueden regis-trar su voto y su presen-cia es per-maneciendo sentados en sus bancas y accionando el tablero elec-trónico que los registra.


Cámara de Origen o la Revisora, el proyecto no puede repetirse en las sesiones del mismo período legislativo.

En cambio, si el proyecto es aprobado en la Cámara de Ori-gen, y la Cámara Revisora le introduce adiciones o correcciones, la primera no puede desecharlo totalmente ni efectuar nuevas modifi caciones, restándole dos alternativas: aprobarlo en su re-dacción original o bien con las modifi caciones introducidas por la Cámara Revisora.

La elección, por parte de la Cámara de Origen, de una u otra alternativa, depende de las mayorías que se logren en las res-pectivas votaciones, pudiendo darse diversas situaciones que se hallan contempladas en el Art. 81º de la Constitución Nacional:

Tabla 1: Instancias de revisión de los proyectos de ley

Instancia Cámara Revisora Cámara de Origen Resultado

Primer caso

Adiciona o corrige con el voto de los 2/3 o de la mayoría absoluta de los legis-ladores presentes.

Acepta las modifi ca-ciones por mayoría absoluta de los le-gisladores presen-tes.

La ley se sanciona con las modifi cacio-nes de la Revisora y pasa al PEN.

Segundo caso

Adiciona o corrige con el voto de los 2/3 de los legislado-res presentes.

Insiste en el pro-yecto original con el voto de los 2/3 de los presentes.

La ley se sanciona con la redacción ori-ginal y pasa al PEN.

Tercer caso

Adiciona o corrige con el voto de la mayoría absoluta de los legisladores pre-sentes.

Insiste en el pro-yecto original con mayoría absoluta de los legisladores presentes.

La ley se sanciona con la redacción ori-ginal y pasa al PEN.

Cuarto caso

Adiciona o corrige con el voto de los 2/3 de los legislado-res presentes.

Insiste en el pro-yecto original con mayoría inferior a los 2/3 de los legis-ladores presentes.

La ley se sanciona con las modifi cacio-nes de la Revisora y pasa al PEN.

FUENTE: Elaboración EGES


Vigencia de los Proyectos de Ley

El Art. 82º de la Constitución Nacional dispone que la voluntad de cada Cámara deba manifestarse expresamente, excluyéndose, en todos los casos, la sanción tácita o fi cta.

Es decir, los proyectos de ley no son aprobados o desecha-dos por el mero transcurso del tiempo, requiriéndose su efectiva votación y discusión por parte de las Cámaras, en los plazos previstos. Vencidos los plazos, la iniciativa caduca y no puede ser considerada por ninguna de las Cámaras, a menos que su autor o algún otro legislador vuelva a presentarla, aunque en estos casos el trámite vuelve a foja cero.

La caducidad de los proyectos de ley se halla regulada por la Ley Nº 13.640 –también llamada “Ley Olmedo”–, que contempla plazos de vigencia de dos y tres años, según el caso:

• Si un proyecto de ley no obtiene media sanción en una de sus cámaras en el año que fue presentado o en el siguien-te, el mismo se tendrá por caducado.

• Si el proyecto obtuvo sanción en alguna de ellas en el término indicado, éste se prorrogará por un año más.

• Si un proyecto de ley es aprobado con modifi caciones por la Cámara Revisora, y la Cámara de Origen no se pronuncia en el año parlamentario en que obtuvo la referida aprobación o en el siguiente, se tendrá por caducado.

• Los proyectos de ley o parte de ellos que el Poder Ejecutivo devuelva observados en uso de la facultad que le acuerda el Art. 83º de la Constitución Nacional – que el Congreso no con-fi rme en el año parlamentario en que fueran devueltos o en el siguiente – se tendrán por caducados.

Los plazos de vigencia de los proyectos de ley han sido establecidos por la llamada “Ley Olmedo”, en tributo a su autor, el dipu-tado cordobés José Miguel Olmedo.


El 27 de marzo de 2009 los presidentes de ambas Cámaras fi rmaron una Resolución Conjunta (RCPP 19/09) aclaratoria del Artículo 1º de la Ley Nº 13.640 en donde establecen que…

“el párrafo primero del artículo 1 de la ley 13.640 –texto según ley 23.821 con la rectifi cación de la ley 23.992– prescribe que los pro-yectos de ley que obtienen sanción de una de las Cámaras en el año de presentación o en el siguiente, tienen vigencia por tres años”.

3 y 4. Promulgación y publicación

Una vez que la ley ha sido sancionada por ambas Cámaras mediante el procedimiento arriba señalado, comienza la etapa de promulgación o aprobación por parte del Poder Ejecutivo Nacional (PEN), instancia que se encuentra regulada por el Artículo 80º de la Constitución Nacional

La promulgación de la ley puede ser expresa, a través de la emisión de un decreto promulgatorio, o bien tácita, que es cuando el Presidente no la devuelve a las Cámaras en un plazo de diez días hábiles, reputándose aprobada en forma automática.

Finalizada esta etapa, el PEN hace publicar la ley en el Bole-tín Ofi cial, momento a partir del cual adquiere obligatoriedad y se considera conocida por todos los habitantes del país.

No obstante, existe una instancia intermedia que se produce cuan-do el PEN, en desacuerdo con la norma sancionada, decide vetarlo total o parcialmente. Ambas contingencias están contempladas por el Artículo 83º de la Constitución Nacional que expresa lo siguiente:

“Artículo 83. Desechado en todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecu-tivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de su origen; ésta lo discute

El PEN tiene dos herramientas fuertes para

dejar sin efectos artículos de le-

yes: el veto par-cial y la promul-

gación parcial.


de nuevo, y si lo confi rma por mayoría de dos tercios de votos, pasa otra vez a la Cámara de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ambas Cá-maras serán en este caso nominales, por sí o por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la pren-sa. Si las Cámaras difi eren sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel año”.

Las distintas situaciones previstas en el artículo transcripto se detallan en la Tabla 2:

Tabla 2: Procedimiento de tratamiento legislativo de los vetos

Casos Poder Ejecutivo

Cámara de Origen

Cámara Revisora Resultado

Primer Caso

Veta total o parcial-mente

Insiste en el proyecto san-cionado.

Insiste en el pro-yecto sanciona-do.

Se promulga la Ley originalmente sancionada por las Cámaras.2/3 de los vo-

tos. 2/3 de los votos.

Segundo Caso


Insiste en el proyecto san-cionado.

No puede tratar-se en las sesio-nes de ese año

Se mantiene el veto.Menos de 2/3

de los votos.

Tercer caso


Insiste en el proyecto san-cionado

Insiste en el pro-yecto sanciona-do. Se mantiene el

veto.2/3 de los vo-tos.

Menos de 2/3 de los votos


A esto se añade una tercera posibilidad: que la Cámara de Origen no insista en la aprobación del proyecto originario, en cuyo caso entran en juego los plazos de caducidad defi nidos por la citada Ley Nº 13.640.


Además, junto a la fi gura del veto parcial convive estrecha-mente el instituto de la promulgación parcial, regulada por el Artículo 80º de la Constitución Nacional:

“Artículo 80. Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo pro-yecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia”.

Lo que esta norma dispone es que las leyes no pueden ser promulgadas sólo en la parte que no ha sido vetada, debiendo volver al Congreso en forma íntegra. No obstante, si la parte que se pretende promulgar puede aislarse del proyecto sancionado por las Cámaras, sin afectar la unidad ni el espíritu de éste, la promulgación parcial es admitida.

En tal caso, el decreto de promulgación emitido por el PEN –como sucede con los Decretos de Necesidad y Urgencia–, de-berá ser declarado válido o rechazado por el Congreso mediante resolución aprobada por ambas Cámaras, previo dictamen de la Comisión Bicameral Permanente creada por la Constitución y reglamentada por la Ley 26.122.

Ahora bien, ¿Qué es realmente el veto? El veto, sea parcial o total, es una facultad pura y exclusiva del poder ejecu-tivo nacional. El poder de veto, implica la atribución presidencial para rechazar o im-pedir la ley sancionada por el Congreso.

La facultad de vetar es amplia y solo tiene como exigencia el plazo de diez

La clave para comprender la naturaleza de una “ley con-

venio” es tener presente que se

sancionan solo si existe un pacto federal que las

enmarca.


días hábiles desde que recibió la comunicación, para promulgar o vetar la norma sancionada.

Puede ser de dos formas, como se adelantó más arriba: total o parcial. Para el “veto parcial” es importante tener en cuenta dos cuestiones:• Que la parte no vetada posea autonomía jurídica; y• Que la promulgación de ese tramo de la ley no altere el espíritu

ni la unidad del proyecto sancionado por el congreso.

Leyes Convenios:

Un tratamiento aparte merecen las llamadas leyes convenio. Estas resultan ser leyes sancionadas al amparo del sistema de sanción y formación de leyes, pero que tienen un origen distinto a las demás leyes; ya que su sanción debe ser precedida por un acuerdo federal entre las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Estado Nacional.

Estas leyes han sido consideradas por la Doctrina como De-recho Intrafederal como un estamento del orden jurídico distinto y superior a las normas federales y provinciales.

La reforma Constitucional de 1994 incorporó el concepto de las leyes convenio, al tratar el régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, en su Artículo 75º inciso 2):

2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Im-poner contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específi ca, son coparticipables.

La única ley convenio que tiene tal natu-raleza por vía constitucional es la de Co-participación Federal de Im-puestos.


Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas con-templando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y de-berá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modifi cada unilate-ralmente, ni reglamentada y será aprobada por las provincias.No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.Un organismo fi scal federal tendrá a su cargo el control y fi sca-lización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires en su composición.

Al respecto esta norma nos marca tres situaciones normativas, la primera de ellas refi ere a la potestad de crear tributos por parte de la Nación, en cuanto nos dice que la creación de impuestos indirectos es una facultad concurrente de la Nación, las provincias y la Ciudad Au-tónoma de Buenos Aires. Esto no quiere decir que sea de mutuo acuerdo sino que ambos tienen la facultad de crearlos. Por

En términos sencillos, con

una ley convenio cualquier distrito

tiene “perla ne-gra” para mante-ner el statu quo.

En ello radica una de las difi -

cultades para la modifi cación de la Ley de Copar-ticipación Fede-

ral de Impuestos.


su parte la Nación tiene la facultad privativa de crear impuestos indirectos.

Por otro lado establece el Régimen de Coparticipación Fede-ral, que no es específi camente la creación de tributos copartici-pables; sino la redistribución de su recaudación. Este régimen sí debe ser originado por una ley convenio entre Nación, provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires; y toda modifi cación debe ser realizada por nuevo acuerdo. Es decir que solo requiere el acuerdo previo de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la modifi cación del régimen de reparto y no la creación de impuestos.

El tema de la Coparticipación de Impuestos, es el único tema que la Constitución Nacional ha exigido que sea producto de una ley convenio con origen en un Pacto Federal; bajo pena de nuli-dad absoluta de la norma o su modifi cación.

En síntesis, el Régimen de Coparticipación solo puede ser creado y modifi cado por una ley convenio celebrado por un pacto federal el cual deberá ser ratifi cado por el Congreso Nacional y por todas las legislaturas de las distintas provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Es decir que no se considerará válida ninguna norma sobre coparticipación de impuestos que no hubiera previamente a su sanción, sido objeto de un Pacto Federal y que el mismo se hu-biera ratifi cado por la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma

de Buenos Aires.Ahora bien, existe una diversidad de

Pactos Federales que nada tiene que ver con el Régimen de Coparticipación. Muchos de esos pactos tienen carácter normativo, como ser el Pacto Federal de Empleo o el Pacto sobre Educación o mismo el Pacto Federal sobre Seguridad Vial, celebrado en el año 2007.

No debe con-fundirse a las leyes conve-nio con las le-yes de adhe-sión. Tienen naturalezas y alcances distintos.


Estos pactos, como bien dijimos pueden tener un carácter normativo toda vez que buscan unifi car criterios en cuestiones a reglamentar y por el cual el Pacto realiza un compromiso de dicha reglamentación.

Ahora bien, a diferencia de los pactos sobre coparticipación, éstos son voluntarios y la materia a regular no exige un pacto previo so pena de nulidad; lo que permite que cada Provincia, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Nación puedan dic-tar normas independientes y distintas sobre dichos temas; con la única consideración que si desde la Nación o los distritos se modifi ca una ley sobre un tema que fue regulado a través de un pacto federal, esa nueva normativa no será aplicable al resto de las jurisdicciones hasta tanto no tenga la ratifi cación en adhesión de las mismas. Pero en jurisdicción de cada una es plenamente válida y efi caz.

El ejemplo más claro de estos pactos federales con carácter normativo, es la Ley Nacional de Transito. Cada jurisdicción guar-da su competencia en la regulación del tránsito, ahora bien como es una cuestión que importa intereses interjurisdiccionales (y la unifi cación de criterios normativos resulta de suma importancia) la sanción de la Ley Nº 24.449 sobre transito fue producto de un Acuerdo Federal. Pero a diferencia de la coparticipación, en el acuerdo original de la Ley Nº 24.449, no participó la provincia de Buenos Aires, y durante muchos años la misma ha mantenido su propia regulación, lo que llevaba a que en todo el país excepto esta provincia regía la Ley Nacional de Transi-to, y en Buenos Aires regía su propia nor-mativa. Esto nos muestra como las leyes convenio que surgen de pactos federales, pero que no refi eren a la coparticipación, perfectamente son válidas aunque no tengan la aprobación de todos los estados jurisdiccionales; sin perjuicio que su ámbi-to de aplicación temporal se circunscribirá a los estados partes del acuerdo.

El funciona-miento del

Poder Legis-lativo se halla regulado por

una variedad de normas de dis-tinta jerarquía.


Por último existe otro tipo de normas que también surgen de la voluntad común de distintas jurisdicciones. Se da cuando se sanciona una ley que trata temas que son competencia de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En dicha norma se establece la “Invitación de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir”. En este caso la ley san-cionada por el Congreso Nacional tiene una doble función, por un lado regula en todo ámbito donde es competente la Nación la materia objeto de la ley; y por otro lado sirve a su vez como reco-mendación a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a hacer suya dicha reglamentación.

En este caso concreto, cada provincia y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deberán ir dictando una norma local que mani-fi este su adhesión a dicha normativa, quedando así incorporada la ley nacional al régimen local; siendo la norma solo aplicable a las jurisdicciones que efectivamente adhieran a la ley.

En este tipo de leyes de adhesión, cada distrito podrá dictar en forma privativa nuevas normas o modifi carla, la que solo será de efecto local y en los casos que la Nación las modifi que, de-berá para cada modifi cación volver a solicitar la adhesión de las jurisdicciones locales.

TERCERA PARTE: PROCEDIMIENTO DE TRÁMITE LEGISLATIVO

Marco Normativo:

El funcionamiento del Poder Legislativo se halla regulado por una variedad de normas de distinta jerarquía. La fuente primaria de este complejo normativo es la Constitución Nacional, particu-larmente sus Artículos 44º a 86º, aunque es posible encontrar otras disposiciones en el texto constitucional.

En segundo lugar se ubican las Leyes que reglamentan determinados artículos de la Carta Magna, entre las cuales se destacan las siguientes:• Ley 13.640, sobre Caducidad de los Proyectos de Ley.• Ley 24.747, sobre Iniciativa Legislativa Popular.• Ley 25.320, sobre Inmunidades para Legisladores, Funciona-

rios y Magistrados.• Ley 25.432, sobre Consulta Popular.• Ley 26.122, sobre el trámite y los

alcances de la intervención del Con-greso respecto a los decretos de ne-cesidad y urgencia, por delegación legislativa y de promulgación parcial de leyes.

Por último, cada Cámara regula sus actividades y procedimientos a través de sendos Reglamentos internos, dic-tados a tal efecto en virtud del Art. 66º de la Constitución Nacional.

Los diputados representan por mandato consti-tucional al pue-

blo de la Nación, en tanto que los

senadores son los representantes de

los intereses de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.


El siguiente apartado pretende sintetizar las principales disposiciones del marco nor-mativo brevemente descrito. En la primera parte se realizan algunas consideraciones generales sobre el Congreso y el proceso de aprobación de las leyes. La segunda parte se refi ere a las actividades, competencias y procedimientos específi cos de la Cámara de Diputados; en tanto que la tercera hace lo

propio con la Cámara de Senadores.

Características del Congreso

El Poder Legislativo se ha conferido en nuestro país a un órgano bicameral que la Constitución Nacional denomina “Congreso”, siendo incorrecto llamarlo “Parlamento” en tanto el sistema argentino de gobierno no es parlamentario, sino presi-dencialista.

La Cámara de Diputados representa al Pueblo de la Nación en su conjunto, razón por la cual es impropio identifi car a los di-putados por los distritos en los cuales fueron elegidos. Asimismo, al presentar un proyecto de ley en la Cámara Baja, los objetivos que deben tenerse en cuenta no deben ser, prioritariamente, los provinciales o locales, sino más bien los intereses generales de la Nación. En la práctica, no obstante, es muy común que los diputa-dos presenten iniciativas claramente destinadas a benefi ciar a una provincia en particular, aunque estas raras veces prosperan.

En cambio, el mandato del Senado es precisamente expresar los intereses provinciales, lo cual se refl eja en la representación igualitaria de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a diferencia de la representatividad en Diputados, que es proporcional a la cantidad de habitantes.

No es correc-to denominar al congreso como parla-mento.


Composición

La conformación de ambas Cámaras se en-cuentra regulada por la Constitución Nacional, en sus Artículos 45º y 54º respectivamente.

La Cámara de Diputados se compone de representantes elegidos, a simple pluralidad de sufragios, directamente por el pueblo de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que se consideran a este fi n como distritos electorales únicos.

El mandato es por cuatro años en sus cargos y se renuevan por mitades cada dos años, pudiendo ser reelegidos. El número de bancas depende de la cantidad de habitantes existentes en cada distrito, a razón de 1 cada 33.000 o fracción que no esté por debajo de 16.500, de acuerdo al Art. 45 de la Constitución Nacional.

Sin embargo, si esa proporción se respetara actualmente, la Cá-mara de Diputados estaría compuesta por más de 1000 legisladores, número que seguramente demoraría o paralizaría, la actividad legis-lativa. Por esta razón y también para garantizar la representatividad de las provincias más pequeñas, la Ley N˚ 22.847 –de convocatoria a las elecciones de 1983– modifi có el sistema de cálculo de las ban-cas, estableciendo un triple mecanismo que sigue vigente:1. La base de representación es de 1 diputado por cada 161.000

habitantes o fracción no menor de 80.500.2. Al número resultante debe agregarse la cantidad de 3 diputa-

dos por distrito.3. La representación por distrito no puede ser menor de 5 diputa-

dos, ni inferior a la que cada uno tenía al 23 de Marzo de 1976.No obstante, cabe señalar que el número de bancas no ha

sido reajustado después del último censo, por lo que la Cámara de Diputados mantiene la composición vigente desde 1991:257 legis-ladores. La distribución de los mismos se detalla en la Tabla 3:

Hay 72 se-nadores que

duran seis años en sus

cargos y 257 diputados

que tienen mandato por cuatro años.

Ambos cargos pueden ser reelegidos indefi nida-

mente.


Tabla 3: Distribución de los Diputados Nacionales por distrito

DISTRITO DIPUTADOSBuenos Aires 70Ciudad Autónoma de Buenos Aires 25Catamarca 5Chaco 7Chubut 5Cordoba 18Corrientes 7Entre Ríos 9Formosa 5Jujuy 6La Pampa 5La Rioja 5Mendoza 10Misiones 7Neuquén 5Río Negro 5Salta 7San Juan 6San Luis 5Santa Cruz 5Santa Fe 19Santiago del Estero 7Tierra del Fuego 5Tucumán 9TOTAL 257



El Senado se compone de 72 Senadores a razón de 3 por cada provincia y por la Ciudad de Buenos Aires, que pueden ser reelegidos indefi nidamente.

A esta representatividad provincial, se suma una de carácter político-partidario, ya que dos de los tres senadores elegidos en cada distrito corresponden al partido que haya obtenido el mayor número de sufragios, mientras el restante se atribuye al que le sigue en número de votos.

Por otro lado, cabe señalarse que las elecciones del 14 de octubre de 2001, establecieron un nuevo mecanismo de com-posición (el que consagra la Constitución Nacional, luego de la reforma de 1994). Así, el texto constitucional determinó un sistema transitorio de elección, que concluyó con el mandato de todos los Senadores el 9 de diciembre de 2001. Desde esa fecha, la duración de los mandatos es de 6 años (anteriormente 9) y la renovación del Cuerpo es por tercios cada 2 años.

También cambió el modo de designación de los Senadores: se adoptó el voto popular, dejando de lado el sistema de selección de senadores a través de las legislaturas distritales. De esta ma-nera, las tandas de renovación provinciales son las siguientes:

Tabla 4: Renovación de la Cámara de Senadores

Primer turno (comenzado en 2003)

Segundo turno (comenzado en 2005)

Tercer turno (comenzado en 2007)

CatamarcaCórdobaCorrientesChubutLa PampaMendozaSanta FeTucumán

Buenos AiresFormosaJujuyLa RiojaMisionesSan JuanSan LuisSanta Cruz

Ciudad de Bs. AiresChacoEntre RíosNeuquénRío NegroSaltaSantiago del EsteroTierra del Fuego

FUENTE: EGES


Funciones y atribuciones

Si bien la función esencial del Congreso es legislar, la reforma constitucional de 1994 reforzó sus facultades de control guberna-mental; lo cual se refl eja, entre otras novedades, en la creación de la Auditoria General de la Nación o en la obligación del Jefe de Gabinete de Ministros de concurrir al Congreso para informar acerca de la marcha del Gobierno.

En el ámbito estrictamente legislativo, la Constitución Nacional determina, en líneas generales, cuales son los temas sobre los que el Congreso debe legislar, estipulando también algunas atri-buciones que exceden lo referido específi camente a la creación de normas (Vg. admitir o desechar los motivos de dimisión del presidente).

Con respecto a las limitaciones impuestas por la Carta Magna al Congreso, destacamos las siguientes:• Art. 76º: Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Eje-

cutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fi jado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.

• Art. 29º: El Congreso no puede conceder al Poder Ejecutivo Nacional, ni las legislaturas provinciales a los gobernadores

de provincias, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumi-siones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna.

• Art. 32º: El Congreso federal no dictará leyes que restrinjan la libertad de im-prenta o establezcan sobre ella la juris-dicción federal.

En la Tabla 5 se sintetizan las principales atribuciones del Congreso, de acuerdo a la Constitución Nacional:

El debate por los de-rechos de exportación tiene sus co-mienzos en la lucha que se dio entre Unitarios y Federales del siglo XIX.


Tabla 5: Atribuciones del Congreso

Materia Artículo Atribución

Fiscal75 inc. 1 Establecer los derechos de importación y exporta-

ción.75 inc. 2 Imponer contribuciones directas e indirectas.

Financiera

75 inc. 2 Instituir regímenes de coparticipación mediante ley convenio entre la Nación y las provincias.

75 inc. 2 Establecer y modifi car asignaciones específi cas de recursos coparticipables.

75 inc. 9 Acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provin-cias.

75 inc. 4 Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación.

75 inc. 7 Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación.

Bancaria 75 inc. 6Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales.

Monetaria

75 inc. 11 Hacer sellar moneda, fi jar su valor y el de las ex-tranjeras.

75 inc. 12 Dictar leyes generales sobre falsifi cación de la mo-neda.

75 inc. 19 Proveer lo conducente a la defensa del valor de la moneda.

Presu-puestaria

75 inc. 8 Fijar anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional.

75 inc. 8 Aprobar o desechar la cuenta de inversión.

Comercial

75 inc. 12 Dictar el Código Comercial.75 inc. 12 Dictar leyes generales sobre bancarrotas.75 inc. 13 Reglar el comercio con las naciones extranjeras.75 inc. 13 Reglar el comercio de las provincias entre sí.

Aduanera75. inc. 1 Legislar en materia aduanera.75 inc. 10 Crear o suprimir aduanas.

75 inc. 18 Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias.

75. inc. 19 Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio.


Progreso,Bienestar yDesarrolloEconómi-co

75. inc. 19Promover políticas diferenciadas que tiendan a equi-librar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.

75 inc. 18 Promover la industria.

75 inc. 18 Promover la introducción y establecimiento de nue-vas industrias.

75 inc. 18 Promover la importación de capitales extranjeros.

75. inc. 19 Proveer lo conducente al desarrollo humano y al progreso económico con justicia social.

75. inc. 19 Proveer lo conducente a la productividad de la eco-nomía nacional.

75. inc. 19 Proveer lo conducente a la investigación y desarrollo científi co y tecnológico

Educativa

75 inc. 18Proveer lo conducente al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universi-taria.

75. inc. 19

Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional res-petando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la auto-nomía y autarquía de las universidades nacionales.

Cultural 75 inc. 19Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras del autor; el patrimonio artístico y los espacios cul-turales y audiovisuales.

Laboral75 inc. 12 Dictar Código del Trabajo y Seguridad Social.

75 inc. 19 Proveer lo conducente a la generación de empleo y a la formación profesional de los trabajadores

C o m u n i -caciones

75 inc. 10 Reglamentar la libre navegación de los ríos interio-res.

75. inc. 18 Promover la exploración de ríos interiores.75 inc. 10 Habilitar puertos.

75. inc. 18 Promover la construcción de ferrocarriles y canales navegables.

75. inc 14 Arreglar y establecer los correos generales de la Nación.


Tierras

75 inc. 5 Disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional.

75 inc. 17Reconocer a los indígenas la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocu-pan; y regular la entrega de otras aptas y sufi cientes para el desarrollo humano

75. inc. 18 Promover la colonización de tierras de propiedad nacional.

Indígena

75 inc. 17 Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos.

75 inc. 17 Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural.

75 inc. 17 Reconocer la personería jurídica de sus comunida-des.

75 inc. 17Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afectan.

Inmigra-ción

75 inc. 18 Promover la inmigración.75 inc. 12 Dictar leyes sobre naturalización

Limítrofe

75 inc. 15Arreglar defi nitivamente los límites del territorio de la Nación, fi jar los de las provincias, crear otras nuevas.

75 inc. 15Determinar por una legislación especial la organi-zación, administración y gobierno que deben tener los territorios Nacionales, que queden fuera de los límites que se asignen a las provincias.

Defensa

75 inc. 16 Proveer a la seguridad de las fronteras.

75 inc. 25 Autorizar al Poder Ejecutivo para declarar la guerra o hacer la paz.

75. inc. 26 Facultar al Poder Ejecutivo para ordenar represalias, y establecer reglamentos para las presas.

75 inc. 27 Fijar las fuerzas armadas en tiempo de paz y guerra, y dictar las normas para su organización y gobierno.

75 inc. 29Permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación, y la salida de las fuerzas nacionales fuera de él.

Relacio-nes Exte-riores

75 inc. 22Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacio-nales y los concordatos con la Santa Sede.

75 inc. 24 Aprobar tratados de integración.


Derechos Funda-mentales

75 inc. 23

Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad.

Protec-ción de la madre y el niño

75 inc. 23

Dictar un régimen de seguridad social especial e integral en protección del niño en situación de des-amparo, desde el embarazo hasta la fi nalización del período de enseñanza elemental, y de la madre durante el embarazo y el tiempo de lactancia.

Judicial

75 inc. 20 Establecer tribunales inferiores a la Corte Suprema de Justicia.

75 inc. 12 Dictado de Leyes para el establecimiento del juicio por jurados.

114 Sancionar una ley para regular el Consejo de la Magistratura.

Penal

75 inc. 12 Dictar el Código Penal.75 inc. 20 Conceder Amnistías Generales.

119 Dictar una ley especial para fi jar la pena correspon-diente al delito de traición contra la Nación.

Adminis-trativa

75 inc. 20 Crear y suprimir empleos; fi jar sus atribuciones.

36 Sancionar una ley sobre ética pública en ejercicio de la función.

Control del SectorPúblico

85Controlar, a través de la Auditoria General de la Na-ción, al sector público nacional en sus aspectos pa-trimoniales, económicos, fi nancieros y operativos.

86 Designar y remover al Defensor del Pueblo de la Nación.

99 inc. 18 Autorizar al presidente a ausentarse del territorio de la Nación.

71 y 100 inc. 11

Solicitar al Poder Ejecutivo los informes y explica-ciones orales o escritas que estime conveniente, pudiendo cada Cámara hacer venir a su sala a cual-quiera de los Ministros.

101 Interpelar y remover al Jefe de Gabinete.

99 inc. 3Dictar una ley para regular el trámite y los alcan-ces de la intervención del Congreso respecto a los decretos de necesidad y urgencia, por delegación


legislativa y de promulgación parcial de leyes. Pro-nunciarse acerca de la validez e invalidez de dichos decretos (ley 26.122)

Emergen-cia pública y alterna-c ión de l orden ins-titucional

75 inc. 29

Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Nación en caso de conmoción interior, y aprobar o suspender el estado de sitio declarado, durante su receso, por el Poder Ejecutivo.

75 inc. 31

Disponer la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires. Aprobar o revocar la intervención decretada, durante su receso, por el Poder Ejecutivo.

75 inc. 21Admitir o desechar los motivos de dimisión del pre-sidente o vicepresidente de la República; y declarar el caso de proceder a nueva elección.

88

En caso de destitución, muerte, dimisión o inhabili-dad del Presidente y vicepresidente de la Nación, el Congreso determinará qué funcionario público ha de desempeñar la Presidencia, hasta que haya cesado la causa de inhabilidad o un nuevo Presidente sea electo.

Otras

30 Declarar la necesidad de reforma de la Constitución Nacional.

39 Sancionar ley para reglamentar la iniciativa popu-lar.

40Someter a consulta popular un proyecto de ley y reglamentar las materias, procedimientos y oportu-nidad de la consulta popular.

75 inc. 20 Dar pensiones.75 inc. 20 Decretar honores.

3 Dictar una ley especial para declarar a una ciudad como Capital de la República.

75 inc. 30 Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la Capital de la Nación.

129Dictar una ley especial para garantizar los intereses del Estado Nacional en la Ciudad de Buenos Aires, mientras sea la capital de la República.

75 inc. 30Dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fi nes específi cos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República.


Otras

17 Expropiar por causa de utilidad pública.75 inc. 12 Dictar el Código Civil.75 inc. 12 Dictar el Código de Minería75 inc. 12 Dictar leyes sobre naturalización y nacionalidad.

7Determinar mediante leyes generales cual será la forma probatoria y los efectos legales de los actos públicos y procedimientos judiciales efectuados por las provincias.

75 inc. 11 Adoptar un sistema uniforme de pesos y medidas.

Atribucio-nes implí-citas

75 inc. 32Hacer todas las leyes y reglamentos que sean con-venientes para poner en ejercicio los poderes que la Constitución concede al Congreso y al Gobierno de la Nación Argentina.


Es importante detenernos unos instantes en las atribuciones del Congreso de la Nación. Este artículo señala y remarca la importancia del Congreso y la visión que tuvo el constituyente para el desarrollo de la Nación. Muchos aspectos fueron a raíz de luchas entre Nación y provincias, o más específi camente – y adentrándonos en la historia misma de nuestra nación – entre unitarios y federales.

Un claro ejemplo de ello son los primeros incisos, que incluso mantienen, en el año del bicentenario, plena vigencia, como es el caso de los derechos de exportación y la coparticipación federal de impuestos.

Por otro lado, y en relación con la política de la Nación, se faculta a “contraer empréstitos sobre el crédito de la nación”; a “disponer el uso y enajenación de las tierras”; crear un “Banco Federal” y “Bancos Nacionales”.

El inciso séptimo, es también uno de los temas actualmente en debate en la Cámara de Diputados, principalmente a propuesta de sectores de izquierda, y es el referido a “arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación”. Esta cuestión, tal como señala Gelli, “ha devenido de incumplimiento imposible dado la


magnitud que aquella deuda ha adquirido. En consecuencia, el congreso ha delegado en el Poder Ejecutivo la negociación, reprogramación y pago de deuda e intereses, contemplando el interés en su conjunto” (Gelli, 2005: p. 662).

Ahora bien, la discusión actual en la Cámara de Diputados radica en la necesidad o no de que el Congreso retome esa facultad, investigue la deuda y sea un órgano vinculante en las decisiones del poder ejecutivo nacional. El inciso octavo establece fi jar el presupuesto de gastos y cálculo de recursos de la admi-nistración nacional.6

También, entre sus facultades, el Con-greso cuenta con la de acordar subsidios a las provincias, fi jar el valor de la moneda (cuestión históricamente confl ictiva dada la magnitud de los hechos económicos en nuestro país, como los procesos devalua-torios; los bonos nacionales y provinciales, las cuasi monedas provinciales, etc).

En cuanto a aspectos de legislación na-cional, corresponde al Congreso Reglamen-tar la libre navegación de los ríos interiores, habilitar los puertos que considere convenientes, y crear o suprimir aduanas; razón que ha llevado a fuertes debates, principalmente a raíz de la importancia de la defensa de los recursos naturales provinciales.

También el Congreso de la Nación dicta los Códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unifi cados o separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, de acuerdo como las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones; y especialmente leyes generales para toda la Nación sobre natura-

6 Este tema será explicado con detenimiento en el Artículo “Nociones sobre el Presupuesto Nacional de la presente publicación.

A diferencia del Federalismo de

Brasil o Esta-dos Unidos, las provincias y la

Ciudad Autó-noma de Bue-

nos Aires no pueden dictar

“normas de fondo”.


lización y nacionalidad, con sujeción al principio de nacionalidad natural y por opción en benefi cio de la argentina: así como sobre bancarrotas, sobre falsifi cación de la moneda corriente y docu-mentos públicos del Estado, y las que requiera el establecimiento del juicio por jurados.

En esta cuestión se ve muy marcada la diferencia con el fe-deralismo americano o el brasilero, ya que en dichos países, los estados federales (nuestras provincias) se reservan el dictado in-cluso de las normas de fondo. Cuestión que ha suscitado debates doctrinarios dada la aplicabilidad y la conveniencia práctica de un sistema u otro. Debemos recordar que las provincias se reservan para sí, el dictado de las normas procedimentales.

Los incisos 13 y 15 han adquirido relevancia en la actuali-dad. El inciso 13 señala que corresponde al congreso Reglar el

comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí. Esta cuestión, junto a los derechos de aduana, viene desde nues-tros orígenes como Nación, si bien con el transcurso del tiempo había perdido impor-tancia, las formas globales de integraciones regionales en el mundo, ya sea la Unión Eu-ropea (UE); el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA); y principalmente para nuestra región, el Mercado Común del Sur (MERCOSUR); han vuelto a poner en

vigencia dicha cláusula. Incluso se dan actualmente debates en cuanto a la integración regional entre grupos de provincias unidas por una región determinada, como por ejemplo la Región Centro que conforman Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos, donde ya han comenzado a establecer políticas comunes, principalmente pro-ductivas, y mantienen relaciones como un bloque homogéneo, con los bloques internacionales como el MERCOSUR.

Por otro lado, el inciso 15º establece la facultad de Arreglar defi nitivamente los límites del territorio de la Nación, fi jar los de

En nuestro país algunas provincias negocian con los bloques regionales de comercio de manera con-junta.


las provincias, crear nuevas, y determinar por una legislación es-pecial la organización, administración y gobierno que deben tener los territorios nacionales, que queden fuera de los límites que se asignen a las provincias. Hoy en día en la cámara se encuentran proyectos que tienden a fi jar los límites marítimos provinciales e incluso, durante el año 2009, el Congreso de la Nación en uso de la potestad conferida por el Art. 75º inciso 15 de la Constitución Nacional, modifi có el Artículo 1° de la Ley Nº 23.775 de provinciali-zación de Tierra del Fuego; sancionando la Ley Nº 26.552 median-te la que se incluyó como parte integrante de la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur al “mar territorial” de conformidad con lo previsto en la Ley Nº 23.968.

El resto de las facultades del Congreso enunciadas en el Artí-culo 75º refi eren a dos cuestiones, por un lado podemos clasifi car a las procedimentales, tales como los siguientes incisos:

• Inciso 16 Proveer a la seguridad de las fronteras;• Inciso 20 Establecer tribunales inferiores a la Corte Suprema de Jus-

ticia; crear y suprimir empleos, fi jar sus atribuciones, dar pensiones, decretar honores, y conceder amnistías generales;

• Inciso 21 Admitir o desechar los motivos de dimisión del presidente o vicepresidente de la República; y declarar el caso de proceder a nueva elección;

• Inciso 25 Autorizar al Poder Ejecutivo para declarar la guerra o hacer la paz;

• Inciso 26 Facultar al Poder Ejecutivo para ordenar represalias, y establecer reglamentos para las presas;

• Inciso 27 Fijar las fuerzas armadas en tiem-po de paz y guerra, y dictar las normas para su organización y gobierno;

• Inciso 28 Permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación, y la salida de las fuerzas nacionales fuera de él;

En el artícu-lo 75º de la

Constitución Nacional se

establecen las facultades del

Congreso.


• Inciso 29 Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Na-ción en caso de conmoción interior, y aprobar o suspender el estado de sitio declarado, durante su receso, por el Poder Ejecutivo;

• Inciso 30 Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capi-tal de la Nación y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fi nes específi cos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y mu-nicipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfi eran en el cumplimiento de aquellos fi nes;

• Inciso 31 Disponer la intervención federal a una provincia o a la ciu-dad de Buenos Aires; aprobar o revocar la intervención decretada, durante su receso, por el Poder Ejecutivo;

• Inciso 32 Hacer todas las leyes y reglamen-tos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente Consti-tución al Gobierno de la Nación Argentina.Por el otro lado se enumeran una serie

de deseos y cuestiones referidas a lo que se entiende necesario para el desarrollo de la Nación, entendiendo por tal tanto a las cuestiones de desarrollo productivo; eco-nómico; arquitectónico, como así también a implementar y garantizar el cumplimiento y el ejercicio de derechos para logar formar

una Nación reconocida en el mundo. A raíz de esto podemos mencionar los incisos:• Inciso 17 Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pue-

blos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería Jurídica de sus comunidades, la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y sufi cientes para el desarrollo humano;

También el Ar-tículo 75º re-gula materias relacionadas al desarrollo de la Nación, como cuestiones de desarrollo productivo, económico y arquitectónico.


ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones;

• Inciso 18 Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelan-to y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y cana-les navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fi nes y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo;

• Inciso 19 Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía na-cional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científi co y tecnológico, su difusión y aprovechamien-to. Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen. Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibi-lidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las univer-

En 1994 se incor-poró al orden de prelación de las leyes a algunos Tratados Inter-nacionales que a partir de ello

tienen jerarquía constitucional.


sidades nacionales. Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre crea-ción y circulación de las obras del autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales;• Inciso 23. Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno

goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos huma-nos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad. Dictar un régimen de seguridad social especial e integral en protección del niño en situación de desamparo, desde el embarazo hasta la fi nalización del período de enseñanza elemental, y de la madre durante el embarazo y el tiempo de lactancia;

• Inciso 24 Aprobar tratados de integración que deleguen competen-cias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes. La aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. En el caso de tratados con otros Estados, el Congreso de la Nación, con la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara, declarará la conveniencia de la aprobación del tratado y sólo podrá ser aprobado con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, después de ciento veinte días del acto declarativo. La denuncia de los tratados referidos a este inciso, exigirá la previa aprobación de la mayoría absoluta de la totalidad da los miembros de cada Cámara;

Hemos dejado para el fi nal, uno de los incisos mas menciona-dos del Artículo 75º que se refi ere a “Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones in-

La pirámide legal Argentina es una de las más avanzadas a nivel mundial.


ternacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes”.

Tratados Internacionales con jerarquía constitucional• Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre;• Declaración Universal de Derechos Humanos;• Convención Americana sobre Derechos Humanos;• Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales;• Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facul-

tativo;• Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio;• Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de

Discriminación Racial;• Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación

contra la Mujer;• Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos

o Degradantes;• Convención sobre los Derechos del Niño

Por último, se debe tener muy en cuenta que los demás tra-tados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requerirán del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de la jerarquía constitucional.

Sesiones

Período de sesiones

El Art. 63º de la Constitución Nacional dispone que ambas Cámaras deben reunirse por sí mismas en sesiones ordinarias cuyo período comienza el 1° de marzo de cada año, extendién-dose hasta el 30 de noviembre. No obstante, las sesiones ordi-narias pueden ser prorrogadas, pudiendo también convocarse a


sesiones extraordinarias; ambas decisiones son adoptadas por el Poder Ejecutivo.

Por su parte, el Artículo 65º establece que ambas cámaras empie-zan y concluyen sus sesiones simultáneamente, no pudiendo suspen-derlas más de tres días sin el consentimiento de la otra. Sin embargo, es pertinente aclarar que, salvo en las asambleas legislativas, ambas Cámaras sesionan por separado en sus respectivos recintos.

Tipo de sesiones

Sesiones preparatorias

Estas sesiones no están contempladas en el texto constitucio-nal, sino en los reglamentos internos de cada Cámara. El objeto de las mismas es elegir las autoridades de las Cámaras; examinar los diplomas que presentan los legisladores electos y sus suplen-tes; tomar juramento a los que se incorporan; y organizar el tra-bajo legislativo, determinando los días y horas para el desarrollo de las sesiones. Las sesiones preparatorias se desarrollan en dos etapas (Ver Tabla 6).

Tabla 6: Etapas de las sesiones preparatorias del Congreso

Cámara Fecha de sesión Objeto

Diputados

Primera etapa: Dentro de los primeros 10 días del mes de diciembre de cada año.

Constitución de la Cámara y elección de autoridades

Segunda etapa: Dentro de los últimos 10 días del mes de febrero de cada año.

Fijación de días y horarios de sesiones ordinarias.


Senadores

Primera etapa: 24 de febrero de cada año o el día inme-diato hábil anterior si fuera feriado.

Designación de autorida-des y fi jación de días y horarios de sesiones ordi-narias.

Segunda etapa: 29 de no-viembre de cada año de re-novación de la Cámara o el día inmediato hábil anterior si fuera feriado.

Incorporación de senado-res electos.


Sesiones ordinarias y de tablas

Son las que se celebran, durante el período ordinario, en los días y horarios fi jados, en base a un plan de labor previamente defi nido que contiene el temario de proyectos a tratar.

Sesiones especiales

Son las que se realizan fuera de los días y horarios fi jados para sesionar, y tienen por objeto el tratamiento de diversas cues-tiones que se hallan especifi cadas en cada Reglamento, como puede ser la interpelación a un ministro, la consideración de un proyecto de ley en particular o la realización de un homenaje.

Se trata de un mecanismo muy utilizado políticamente para el tratamiento de temas de relevancia, que requieren e intentan dar una respuesta a la sociedad.

Últimamente, en particular en la Cá-mara de Diputados, fue utilizada para forzar el tratamiento de proyectos que no logran ingresar en el temario de las sesio-nes de tablas (que necesitan de los dos tercios del Cuerpo) por sectores ofi cia-listas en su momento; o por la oposición en la actualidad. Es decir la importancia

En los últimos años el mecanis-mo de las sesio-

nes especiales ha sido utilizado tanto por el ofi -

cialismo como por la oposición.


de las mismas radica en si quien pide la sesión especial posee la mayoría necesaria para realizar una sesión, sin necesidad de la presencia de la otra u otras partes. Esto es así, dado que es responsabilidad de quien pide la sesión especial garantizar el quórum de la misma.

Los requisitos para convocar este tipo de sesiones se en-cuentran inmersos en los Reglamentos de cada Cámara, como se detalla a continuación:• Art. 35º Reglamento Diputados: “Las sesiones especiales se

realizarán por resolución de la Cámara, a petición del Poder Ejecutivo; o por un número no inferior a diez diputados, dirigi-da por escrito al presidente, debiendo expresarse en todos los casos el objeto de la sesión”.

• Art. 19 Reglamento Senado: “La Cámara puede celebrar se-sión pública especial a petición de cinco o más senadores o del Poder Ejecutivo, debiendo expresarse el objeto de la misma. En el supuesto de que el pedido sea efectuado por senadores, deberá vincularse su objeto con un proyecto que haya tenido

ingreso en Mesa de Entradas”.

Sesiones Informativas del Jefe de Gabinete

Son las que se realizan en cumpli-miento de lo dispuesto por el Art. 101º de la Constitución Nacional, que establece la obligación del Jefe de Gabinete de Minis-

tros de concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternati-vamente a cada una de sus Cámaras, para informar de la marcha del Gobierno.

Desde 2006 han quedado prohibidas en la República Argentina las leyes secretas.


Sesiones secretas

Las sesiones del Congreso son, por lo general, públicas, pero los reglamentos de ambas Cámaras prevén la posibilidad de se-sionar, excepcionalmente, de forma secreta.

En la Cámara de Diputados, pueden solicitar sesión secreta el Poder Ejecutivo o un grupo de cinco diputados, requiriéndose la aprobación por mayoría absoluta.

En el Senado, pueden solicitarla el presidente del Cuerpo, el Poder Ejecutivo o un grupo de cinco senadores, requiriéndose la aprobación por una mayoría de dos tercios.

Estas sesiones eran pedidas para dictar las denominadas leyes secretas, como el caso de la ley de inteligencia. Estas le-yes son absolutamente incompatibles con la forma republicana y democrática de gobierno, al tiempo que se contraponen con los intereses de un Estado de Derecho.

Y este tema no es un tema menor. La ley es la norma que expresa la voluntad popular, emitida por el órgano que es re-presentativo en mayor grado de esa voluntad: el Congreso de la Nación. Como la ley debe ser obedecida por todos, es que resulta necesaria su publicación, por lo tanto hablar de leyes secretas sería contradecir el espíritu de nuestra Constitución Nacional y del estado de derecho emanado de ella.

Las leyes son obligatorias para todos los habitantes del te-rritorio de la Nación, constituyendo su publicidad uno de los soportes básicos sobre los que se asientan los cimientos de toda República.

Una cosa son “acciones puntuales secretas” y otra muy distinta son “normas generales secretas”. Porque el carácter distintivo de la ley es que es una norma de carácter general, aplicable en una amplia gama de circuns-tancias. Para realizar acciones secretas no se necesitan normas

Hay tres tipos de período de sesio-

nes: ordinarias, de prórroga y

extraordinarias.


secretas, por el contrario, se requieren normas explícitas que fi jen límites muy estrictos al secreto gubernamental. “La publicidad es la regla y el secreto la excepción”.

Es por ello que en el año 2006, por intermedio de la Ley Nº 26.134 se dejó sin efecto toda ley secreta sancionada con anterio-ridad; tal como lo estableció en su artículo primero, a saber:

“Déjase sin efecto el carácter secreto o reservado de toda ley que haya sido sancionada con tal condición a partir de la entrada en vigor de esta ley”.

Por otro lado, ordenó que el…

“El Poder Ejecutivo deberá publicar las leyes a las que se hace mención en el artículo 1º en el Boletín Ofi cial, en un plazo de SE-SENTA (60) días a partir de la sanción de la presente ley”.

A su vez, el artículo tercero de dicha ley prohíbe “el dictado de leyes de carácter secreto o reservado”. Creemos que es un salto de calidad y una manera efi caz de reforzar la seguridad jurídica de nuestra nación.

Sesiones de Prórroga

Se trata de la extensión del período ordinario de sesiones, pudiendo ser convocadas por el Poder Ejecutivo o por el propio Congreso antes del 30 de noviembre. La prórroga normalmente

se produce cuando quedan muchos asun-tos a tratar, o bien cuando algún proyecto de especial relevancia o interés político no alcanza a ser sancionado entes de la fecha mencionada.

La Asamblea Legislativa implica la re-unión en el mismo recinto de diputados y senadores.


Sesiones Extraordinarias

Son convocadas, fuera del período ordinario, exclusivamente por el Poder Ejecutivo Nacional.

A diferencia de las sesiones de prórroga, donde las Cámaras tienen libre iniciativa, en las extraordinarias es el Poder Ejecutivo el que defi ne los proyectos a tratar, debiendo el Congreso ajus-tarse solo a ese temario.

Asamblea Legislativa

Como se mencionó, ambas Cámaras deben sesionar simul-táneamente, pero en forma separada. Sin embargo, en ciertas situaciones senadores y diputados se reúnen y funcionan como un solo cuerpo, lo que se denomina Asamblea Legislativa.

Las asambleas legislativas, de acuerdo a la Constitución Na-cional, se realizan en los siguientes casos:• Para admitir o desechar los motivos de dimisión del Presidente

o Vicepresidente de la República; y declarar el caso de proce-der a nueva elección: (Art. 75º Inc. 21 Constitución Nacional).

• Para que el Presidente y el Vicepresidente tomen posesión de su cargo (Art. 93º Constitución Nacio-nal).

• Para proceder a la designación del funcionario público que ha de desem-peñar la Presidencia en caso de ace-falía (Art. 88º Constitución Nacional y Ley Nº 20.972). De esto se recuerdan los ejemplos recientes de Adolfo Ro-dríguez Saá (duró en el cargo 7 días en 2001) y Eduardo Duhalde (quién asumió en enero de 2002 y transicio-nó el gobierno hasta la elección de Néstor Kirchner en 2003).

El quórum es necesario para

poder iniciar las sesiones y para

poder votar las le-yes en el recinto.

Sin la presencia de los legislado-res necesarios el

funcionamiento del Congreso pue-

de paralizarse.


• Para que el Presidente haga la apertura de sesiones del Con-greso (Art. 99º, Inc. 8 Constitución Nacional).

Quórum

Para que las sesiones puedan iniciarse, y también para vo-tar, se requiere un número mínimo de legisladores presentes. Al respecto la Constitución Nacional, en el Art. 64º segundo párrafo, establece que ninguna de las Cámaras puede entrar en sesión sin la mayoría absoluta de sus miembros.

Por mayoría absoluta se entiende más de la mitad de los le-gisladores y no la mitad más uno, como suele interpretarse. Así, en la Cámara de Diputados, que tiene 257 miembros, la mayoría absoluta para llegar al quórum se logra con la presencia de 129 diputados. Si se exigiera la mitad más uno, se requeriría 130.

Para evitar confusiones, el Reglamento de Diputados espe-cifi ca que la mayoría absoluta se produce cuando “los miembros presentes superen a los ausentes”, mecanismo que se condice con la defi nición mencionada.

En el Senado, en cambio, debido a su integración en número par de senadores (72), es indistinta la interpretación que se rea-lice, ya que en cualquiera de los casos el quórum requerido será de 37 senadores.

Por otro lado, es menester aclarar que, si la sesión ha co-menzado, y un grupo de legisladores se ausentan del recinto afectando al quórum, esto no implica que la sesión deba interrum-pirse, pudiendo continuarse con el debate. Sin embargo, la falta de quórum impide la votación de los proyectos. Por esta razón, la ausencia en el momento del voto se ha transformado en una herramienta frecuentemente utilizada por los distintos bloques o grupos políticos, cuando buscan evitar la sanción de un determi-nado proyecto.

CUARTA PARTE: LA CÁMARA DE DIPUTADOS

Organización

Autoridades

Las autoridades de la Cámara son el Presidente, el Vicepre-sidente 1º, el Vicepresidente 2º y el Vicepresidente 3º, quienes duran un año en sus mandatos. Son elegidos entre los diputados, a simple pluralidad de votos, durante las sesiones preparatorias que se realizan dentro de los diez primeros días de diciembre.

Del presidente dependen el Secretario Parlamentario, el Secretario Administrativo y el Secretario de Coordinación Operativa, puestos que no son ocupados por diputa-dos, sino por personas ajenas al cuerpo legislativo, propuestos por el Presidente de la Cámara. La elección de dichos funciona-rios se realiza a simple pluralidad de votos, distribuyéndose los cargos de la siguiente forma: dos del sector político con mayor cantidad de integrantes y el tercero al que le siga en orden de importancia numérica. A su vez, los secretarios son asistidos por tres prosecretarios, nombra-dos en la misma forma prevista para los primeros.

Las atribuciones del Presidente se encuentran especifi cadas en el Art. 39º del Reglamento, destacándose las siguientes:• Hacer citar a sesiones de tablas y especiales;• Llamar a los diputados al recinto y abrir las sesiones desde su

asiento;• Dirigir la discusión;

Salvo situa-ciones excep-

cionales, el Presidente de la Cámara de Diputados no

emite voto.


• Proponer las votaciones y proclamar su resultado; y• Hacer cumplir el Reglamento.

En los debates el Presidente tiene una función esencialmente coordinadora, no pudiendo emitir opinión alguna. Sin embargo, tiene derecho a tomar parte si invita a uno de los vicepresidentes a ocupar su lugar (Art. 40º RHCDN).

Otra limitación impuesta al Presidente es la de votar (Art. 41º RHCDN), pudiendo hacerlo sólo en los siguientes casos:• Para resolver la votación cuando haya empate;• En aquellos asuntos en cuya discusión hubiese tomado parte

siempre que no quiera hacer uso de igual derecho el diputado que lo está reemplazando; y

• En todos los asuntos respecto de los cuales la Constitución Nacional exige mayoría especial, debiendo informar al Cuerpo su determinación antes de la votación.En relación a los vicepresidentes, sus funciones no son más

que sustituir por su orden al Presidente, cuando éste se halle im-pedido o ausente (Art. 38º RHCDN), y participar en las reuniones de labor parlamentaria.

Bloques

El Reglamento prevé, en el Capítu-lo VII, la organización de la Cámara en bloques. Los mismos se constituyen, por afi nidad política, con grupos de tres o más legisladores, aunque se admiten bloques con menor número de integrantes, e inclu-so los unipersonales, cuando un partido político existente con anterioridad a la elección de los diputados tenga sólo uno o dos diputados (Art. 55º RHCDN).

La existencia de bloques po-líticos es funda-mental para la vida democrá-tica, ya que son los que permi-ten niveles de acuerdo en el Congreso.


Al respecto es preciso realizar algunas aclaraciones. En pri-mer lugar, la integración de un bloque no constituye una obliga-ción sino una facultad de los legisladores, por lo que un diputado puede, aunque esto no es lo más usual, optar por no pertenecer a ninguno. En segundo lugar, no debe confundirse bloque con partido: un legislador elegido en la lista de un determinado par-tido, puede integrar un bloque compuesto por diputados del par-tido opositor o de cualquier otro, lo que suele ocurrir con cierta frecuencia. Esto es así porque el criterio para conformar estas agrupaciones es la afi nidad político-ideológica, no la pertenencia a un partido.

Cada bloque se compone de un Presidente, un Secretario parlamentario y un Secretario Administrativo, y cuenta con su propio personal e incluso ofi cinas. Sin embargo, las funciones de los bloques no están reglamentadas, salvo en cuestiones organizativas como la distribución del uso de la palabra en las sesiones.

En la práctica, no obstante, estas agrupaciones poseen un papel de gran relevancia en la toma de las decisiones, ya que el voto suele decidirse por bloque. Además al presentar un proyec-to, es fundamental que el legislador recurra a sus compañeros de bloque, tanto para lograr el mayor número de fi rmas posibles, como para contar con el apoyo necesario en los debates de co-misión y en el recinto.

Comisiones de Asesoramiento

Debido a la complejidad y variedad de temas sobre los cuales puede le-gislarse, tanto la Cámara de Diputados como la de Senadores crearon, por vía reglamentaria, las comisiones de aseso-ramiento.

Una comisión es un grupo de le-gisladores que se especializa en el

La división del trabajo legislativo

del Congreso en comisiones agiliza el tratamiento de normas de oríge-

nes heterogéneos.


tratamiento de determinados temas, cuya función esencial es analizar en profundidad y dictaminar los proyectos ingresados en la Cámara, antes que estos sean tratados y votados por la totalidad de los diputados.

Al considerar una iniciativa, los inte-grantes de la Comisión reciben asesora-miento técnico, se reúnen con los diversos

sectores interesados, realizan las correcciones y adiciones que fueran necesarias; de modo que cuando ingresa al recinto para su tratamiento en sesión plenaria, ya está prácticamente lista para ser votada.

Si bien no está prevista constitucionalmente, se trata de una instancia que reviste suma importancia en el proceso de aproba-ción de las leyes, debido a que, salvo excepciones, los proyectos no pueden ser considerados en las sesiones plenarias, si no han sido previamente discutidos y aprobados por las comisiones res-pectivas (Art. 147º RHCDN).

Tipo de Comisiones

Permanentes

Las comisiones permanentes son las que se encuentran enumeradas en el Reglamento, dónde también se defi nen, en los Artículos 61º a 101º, sus respectivas competencias.

Los integrantes de las mismas duran dos años, y su número es determinado por la Cámara entre un mínimo de 15 y un máxi-mo de 30 diputados, salvo algunas de ellas, que reglamentaria-mente poseen un techo más alto. No obstante, cada Comisión tiene la facultad de solicitar al Cuerpo, cuando la gravedad del asunto o algún otro motivo especial lo demande, el aumento del número de miembros o bien que se le reúna alguna otra Comisión (Art. 103º RHCDN).

Las comisiones de asesores son fundamentales para el trata-miento de los proyectos.


El Art. 105º establece que la designa-ción de los diputados que integrarán las comisiones se hará, en lo posible, de for-ma que los sectores políticos estén repre-sentados en la misma proporción que en el seno de la Cámara. Además, si bien no es un mecanismo previsto reglamentaria-mente, cabe señalar que la distribución de los diputados en las distintas comisiones, es usualmente decidida en el seno de cada bloque.

En la sesión preparatoria generalmente el bloque mayoritario impone su representatividad a través de la asignación del mayor número de comisiones. En la sesión del año 2009 (para el período legislativo 128, de 2010) se dio una cuestión particular, ya que el ofi cialismo pasó de ser una primera minoría indiscutida, a ser solo primera minoría. Por su parte, la oposición, integrada por más de treinta bloques políticos diferentes, se unió para ser la mayoría y por tales motivos fue el sector que se asignó la mayor representa-tividad en todas las comisiones ordinarias y la mayor cantidad de presidencias de las mismas. Como anécdota cabe mencionar que en medio de la sesión se estableció un acuerdo entre los bloques para que se forme una comisión que iba a negociar los cargos. En dicha negociación se establecieron dos grupos, el grupo “A” que integra la oposición en pleno; y el grupo “B” que le corresponde a la primera minoría, en este caso el ofi cialismo.

Cada comisión cuenta con sus propias autoridades, las cuales son elegidas entre sus miembros, y a simple pluralidad de votos, cada dos años. Por lo general, se componen de un Presidente, un Vicepresidente 1º, un Vicepresidente 2º, un Vicepresidente 3º y tres Secretarios, aunque algunas comisiones tienen una conformación distinta, prevista también por el Reglamento. También cuentan, al igual que los bloques, con sus propios empleados y ofi cinas.

En la siguiente tabla se detallan las comisiones permanentes contempladas por el Reglamento, que suman un total de 45:

La conformación de las comisio-nes se resuelve

en la sesión preparatoria de

la Cámara de Diputados.


Tabla 7: Comisiones permanentes de la Cámara de Diputados

Entre 15 y 30 miembros Entre 15 y 35miembros

Entre 15 y 43 miembros

Entre 15 y 49 miembros

Legislación general Asuntos Constitucio-nales

Relaciones Exteriores y Culto

Presupuesto y Hacienda

Ciencia y Tecnología Educación - -Cultura Energía y

Combustibles - -

Justicia Agricultura y Ganadería - -

Previsión y Seguridad Social - - -Acción Social y Salud Pú-blica - - -

Familia, Mujer, Niñez y Ado-lescencia - - -

Tercera Edad - - -Legislación Penal - - -Legislación del Trabajo - - -Defensa Nacional - - -Obras Públicas - - -Finanzas - - -Industria - - -Comercio - - -Comunicaciones e Informá-tica - - -

Transportes - - -Economías y Desarrollo Re-gional - - -

Asuntos Municipales - - -Intereses Marítimos, Fluvia-les, Pesqueros y Portuarios - - -

Vivienda y Ordenamiento Urbano - - -

Peticiones, Poderes y Re-glamento - - -

Juicio Político - - -


Recursos Naturales y Con-servación del Ambiente Hu-mano

- - -

Turismo - - -Economía - - -Minería - - -Prevención de Adicciones y Control del Narcotráfi co - - -

Análisis y Seguimiento del Cumplimiento de las Normas Tributarias y Previsionales

- - -

Población y Desarrollo Hu-mano - - -

Deportes - - -Derechos Humanos y Ga-rantías - - -

Asuntos Cooperativos, Mu-tuales y Organizaciones No Gubernamentales

- - -

Mercosur - - -Pequeñas y Medianas Em-presas - - -

Defensa del Consumidor - - -Seguridad Interior - - -Libertad de Expresión - - -Discapacidad - - -

FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la HCDN

Especiales

Las comisiones especiales son aquellas cuyas competencias no se hallan previstas reglamentariamente, y que se constituyen para la consideración de determinados asuntos, para cumplir el mandato de una ley, o con fi nes administrativos.

Son creadas por Resolución de la Cámara, o bien mediante ley, pudiendo ser unicamerales, bicamerales, e incluso binacio-nales: las primeras están compuestas sólo por diputados, las


segundas tanto por diputados como por senadores, y las terceras por representantes del Congreso Argentino y de otros países.

Generalmente, las presidencias van cambiando por períodos, uno para cada Cámara. Eso favorece no solo al respeto institucio-nal, sino a la integración entre las cámaras que integran el poder legislativo. También es posible distinguir entre las que se constitu-yen transitoriamente –las cuales deben ser disueltas cuando han cumplido su cometido–, de las que se crean en forma permanente (Ver Tabla 8).

Tabla 8: Comisiones especiales de la Cámara de Diputados

Unicamerales Bicamerales BinacionalesComisión de Moderniza-ción del Funcionamiento Parlamentario.

Comisión parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.

Comisión Parlam. Conjunta Argenti-no Chilena.

Comisión de Seguimiento del Cronograma de Eje-cución de las Obras Com-plementarias Previstas en el Tratado de Yacyretá.

Comisión Administradora de la Biblioteca del Congreso de la Nación.

-

Comisión de Seguimiento de Obras para el Aprove-chamiento Integral del Río Bermejo.

Comisión Bicameral de Fisca-lización de los Organismos y Actividades de Inteligencia.

-

Comisión Especial para el Análisis, Evaluación e investigación de la Violen-cia en el Fútbol.

Comisión Bicameral de Se-guimiento de Facultades De-legadas al PEN.

-

-Comisión Bicameral Asesora de la Federación Argentina de Municipios.

-

- Comisión Bicameral de la Defensoría del Pueblo. -

- Comisión Paritaria Perma-nente. -

-Comisión Bicameral de Refor-ma del Estado y Seguimiento de las Privatizaciones.

-


-Comisión Bicameral de Se-guimiento de las Negociacio-nes Agrícolas Internacionales en el Marco de la OMC.

-

-Comisión Bicameral de Se-guimiento y Coordinación del Digesto Jurídico Argentino.

-

- Comisión Bicameral Perma-nente de Trámite Legislativo -

- Comisión Bicameral Especial para la Seguridad Vial. -

FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la HCDN

Comisión de Labor Parlamentaria

Esta Comisión tiene una naturaleza esencialmente distinta a las comisiones de asesoramiento, pues sus funciones están vin-culadas a la organización del trabajo en el recinto.

Además, está formada exclusiva-mente por el Presidente de la Cámara, los 3 vicepresidentes y los presidentes de los bloques, o quienes los reempla-cen, debiendo reunirse al menos una vez por semana (Art. 58º RHCDN).

En la práctica, a dichas reuniones concurren los secretarios de cada blo-que, en lo que se denomina pre-labor; y posteriormente se desarrollan entre los presidentes de bloques, más los secreta-rios y en casos de cuestiones políticas de relevancia, se cuenta con la presencia del presidente de la cámara.

El Art. 59º del Reglamento especifi ca en detalle cuales son sus competencias, pero la más importante consiste en preparar el plan de labor parlamentaria de cada sesión, es decir, el listado de proyectos despachados por las respectivas comisiones, que se someterán a debate y votación en el plenario de la Cámara.

La comisión de Labor Parlamen-

taria es vital para comprender la

dinámica de ne-gociaciones en el Congreso: en ella

se defi ne qué pro-yectos serán trata-

dos y cuáles no.


Se trata, en realidad, de una propuesta de trabajo que debe ser aprobada en la misma sesión por el resto de los diputados, quienes pueden solicitar la discusión de otros proyectos no con-templados en el plan, – inclusive los que no hayan sido tratados por las comisiones de asesoramiento –, lo cual, no obstante, re-querirá una mayoría especial de dos tercios de los votos.

Es importante destacar que muchas veces la Comisión de Labor Parlamentaria puede constituirse como una instancia de bloqueo de iniciativas, pues decide cuales proyectos se van a vo-tar y cuáles no; aún cuando estos últimos hubieran sorteado exi-tosamente el complejo proceso de aprobación en comisiones.

Naturales de los proyectos ingresados a la Cámara

La Cámara de Diputados no sólo debate y aprueba proyectos de ley, sino también otro tipo de iniciativas que se clasifi can en proyectos de declaración y de resolución.

Las características de cada uno de ellos están defi nidas en el Capítulo X del Reglamento:

Art. 116º: Se presentará en forma de proyecto de ley, toda proposición que deba pasar por la tramitación establecida en la Constitución para la sanción de las leyes.Art. 117º: Se presentará en forma de proyecto de resolución, toda proposición que tenga por objeto el rechazo de solicitudes particulares, la

adopción de medidas relativas a la composición u organización interna de la Cámara, y en general toda disposición de carácter imperativo que pueda adoptar el Cuerpo por sí o conjuntamente con el Senado.Art. 118º: Se presentará en forma de proyecto de declaración, toda proposición que tenga por objeto expresar una opinión de la Cámara sobre cualquier asunto de carácter público o privado, o manifestar su voluntad, de practicar algún acto en tiempo deter-

A diferencia de los proyec-tos de ley, los proyectos de resolución y declaración no necesitan de la aprobación del Senado.


minado, no siendo incidental al curso ordinario del debate, o de adoptar reglas generales referentes a sus procedimientos.

De las defi niciones transcriptas, surge que las principales diferencias entre las iniciativas de ley, por una parte, y las de de-claración y resolución, por la otra, son las siguientes:• Sólo pueden ser presentadas por diputados; y• No requieren aprobación del Senado, ni de ningún otro órgano,

salvo que se trate de resoluciones conjuntas.En la práctica, los proyectos de resolución se presentan, ge-

neralmente, con las siguientes fi nalidades:• Para declarar de interés de la Cámara un determinado evento,

actividad o acontecimiento, o bien para expresar beneplácito por la realización de los mismos (Vg. jornadas, festividades, concursos, investigaciones, entre otros). Generalmente, las de-claraciones de interés se refi eren a acontecimientos actuales o futuros, y las expresiones de beneplácito a los que ya tuvieron lugar, aunque esto no es necesariamente taxativo.

• Para expresar preocupación de la Cámara ante determinado hecho o situación.

• Para expresar pesar por el fallecimiento de una personalidad.• Para solicitar informes al Poder Ejecutivo Nacional, sobre te-

mas de su incumbencia que sean de preocupación o interés del legislador.También son tratados como proyectos

de resolución, los dictámenes por medio de los cuales se declara la validez de los decretos de necesidad y urgencia, por delegación legislativa y de promulgación parcial de leyes dictados por el PEN. Sin embargo, son resoluciones de otra natura-leza, cuyo mecanismo de ingreso a la Cá-mara está regulado por la Ley Nº 26.122.

Dentro de los proyectos de resolución se

esconde un cuarto tipo de proyecto, diri-gido especial-

mente al pedi-do de informes

al PEN.


Los proyectos de declaración usualmente tienen por fi nalidad recomendar al Poder Ejecutivo Nacional la adopción, en el ámbito de sus competencias, de determinadas medidas (económicas, de política pública, o de otro tipo; siempre que se refi eran a atribu-ciones exclusivas de dicho poder). Debe subrayarse que estas recomendaciones, en virtud del principio de división de poderes vigente en nuestro país, no son vinculantes, siendo facultad del PEN realizar o no las acciones sugeridas.

Trámite parlamentario

En el Diagrama 1 muestra las distintas etapas en que se divi-de el trámite básico de aprobación de los proyectos ingresados en la Cámara, desde su presentación hasta su tratamiento y votación en el recinto:

Tratamiento sobre tablas

(trámite extraordinario)

Inclusión en Plan de Labor porComisión de

Labor Parlamentaria.

Presentación enMesa de Entradas.

Aprobación(proyectos de resolución y declaración)

Pasa al Senado

Media Sanción (proyectos de

ley)Tratamiento en

Recinto

Comunicación en Recinto.

Tratamiento en Comisiones:Reuniones de

asesoresReuniones de

diputados


Diagrama 1: El trámite parlamentario en la Cámara de Diputados



Inclusión en Plan de Labor porComisión de

Labor Parlamentaria.

Presentación enMesa de Entradas.

Aprobación(proyectos de resolución y declaración)

Pasa al Senado


ley)Tratamiento en

Recinto



asesoresReuniones de

diputados


Diagrama 1: El trámite parlamentario en la Cámara de Diputados


Presentación

Los proyectos son presentados en Mesa de Entradas de la Dirección Secretaría, dependiente de la Secretaría Parlamentaria, donde se procede a su caratulación, categorización y asignación de giros (es decir, se determina cuales son las comisiones que deberán darle tratamiento).

Cada proyecto recibe un número de expediente, compuesto de 8 dígitos y una o varias letras. Los primeros cuatro dígitos se refi eren al orden de ingreso del proyecto, los últimos cuatro al año de presentación, y las letras del medio al origen: “D” si fue ingresado por un diputado, “PE” si fue pre-sentado a la Cámara por el Poder Ejecutivo, “S”, “P” si fue presentado por particulares (en virtud del uso de la iniciativa popular), “JGM” si fue presentado por la Jefatura de Gabinete de Ministros y “OV” si fue presentado por otros Organis-mos Ofi ciales. Cabe destacar que si es un proyecto que viene en revisión del Senado el expediente tendrá también la letra “S”.

Respecto a los requisitos formales para la presentación de las iniciativas, ya sean de ley, resolución o declaración, el Reglamento dispone lo siguiente:

Art. 119º: Todo proyecto se presentará por escrito y fi rmado por su autor:Art. 120º: Ningún proyecto podrá presentarse por un número mayor de quince diputados.Art. 121º: Los proyectos de ley o de resolución no deberán con-tener los motivos determinantes de sus disposiciones, las que deberán ser de carácter rigurosamente preceptivo.

El último requisito merece una aclaración: implica que el texto de los proyectos no debe contener justifi cación alguna en la parte del articulado (si son de ley), o en la parte resolutiva (si son de

Todos los pro-yectos legisla-

tivos deben ser presentados por Mesa de

Entradas.


resolución), pero en todos los casos deben adjuntarse, por escrito, los respectivos fundamentos.

Comunicación

Para que un proyecto adquiera estado parlamentario, debe ser anunciado en la sesión en que tenga entrada, pasando posterior-mente a la comisión o comisiones asignadas (Art. 123º RHCDN).


El Reglamento prevé, como se mencionó en otro apartado, la posibilidad de tratar un proyecto en el recinto sin que este haya sido previamente aprobado por las comisiones correspondientes, ni incluido en el plan de labor propuesto por la Comisión de Labor Parlamentaria. Se excluyen los proyectos que importen gastos, que en ningún caso pueden ser considerados sin despacho de comisión (Art. 147º RHCDN).

Dicho procedimiento se denomina “tratamiento sobre tablas”, y requiere que la Cámara se constituya en comisión en el momen-to de la sesión. Puede ser solicitado por cualquier diputado, desde su banca, a través de dos mecanismos: la moción de preferencia y las moción de sobre tablas.

Por medio de la moción de prefe-rencia, que requiere ser aprobada por los dos tercios de los votos emitidos, se propone considerar el proyecto en una sesión posterior, tenga o no des-pacho de comisión. La fecha puede ser fi jada expresamente, y en su defecto la iniciativa será tratada en la reunión o reuniones subsiguientes que la Cámara celebre (Art. 130º a 133º RHCDN).

El tratamiento sobre tablas de los proyectos es una vía rápida para la aprobación de le-yes, pero de difícil implementación dado el requisito de conformidad que implica.


En cambio, la moción sobre tablas implica solicitar que el proyecto –tenga o no despacho de comisión–, sea con-siderado de inmediato; esto es, en la misma sesión en la que se la formula y con prelación a todo otro asunto, pedido que también requiere ser aprobado por mayoría de dos tercios (Art. 134º RHC-DN). Es importante señalar que el pro-cedimiento descripto excede el trámite ordinario de los proyectos, prosperando sólo cuando se trata de iniciativas de menor relevancia, ó en cir-cunstancias de urgencia ó gravedad institucional.

Tratamiento en comisiones

Giros

Los proyectos pueden ser girados a una sola comisión o bien a varias, dependiendo del tema que traten. Sin embargo, cuanto más comisiones deban revisar una iniciativa, más lenta será su discusión, y por ende, su aprobación, a riesgo de perder estado parlamentario antes de poder entrar en el recinto.

Reuniones de asesores

Antes de ser tratados por los legisladores miembros de la comi-sión respectiva, los proyectos pasan por esta instancia, no prevista en el reglamento, para ser revisados en sus aspectos técnicos.

Se trata de reuniones realizadas por los asesores de los dipu-tados que integran la comisión, quienes analizan en profundidad, las distintas iniciativas ingresadas, introduciendo las adiciones o modifi caciones pertinentes.

De esta manera, cuando un proyecto entra en temario de di-putados, el debate es mucho más ágil, pues ya ha sido procesado

Las mociones de preferencia asegu-ran el tratamiento

de proyectos de ley que revisten

interés para cual-quiera de los sec-tores políticos del

Cuerpo.


y discutido en forma minuciosa, restando a los legisladores las consideraciones de carácter político.

Su funcionamiento es similar a las re-uniones de diputados, estando presididas por el asesor del presidente de la comisión; cuyas funciones son preparar los temarios, citar al resto de los asesores, y coordinar la discusión. Es usual que de las mismas forme parte el personal administrativo de la comisión de referencia.

A pesar de no estar reglamentada, y de no ser una instancia obligatoria en la tramitación de los proyectos, en la práctica re-viste gran relevancia, ya que es el primer y principal fi ltro de las iniciativas que ingresan en la Cámara: gran parte de los proyectos presentados pierden estado parlamentario, es decir, caducan, sin haber podido sortear esta fase decisiva.

No obstante, existe un mecanismo que permite forzar su avan-ce a la etapa siguiente: a pedido de por lo menos tres legisladores integrantes de la comisión, el proyecto debe sí o sí incorporarse en el temario de las reuniones de diputados (Art. 109º RHCDN).

La importancia de las reuniones de asesores, cabe aclarar, es superior en la Cámara de Diputados que en el Senado de la Nación, dónde el menor fl ujo de iniciativas en discusión –derivado a su vez de su composición–, otorga a los legisladores la posibi-lidad de analizar las mismas con mayor profundidad y evitar, en muchos casos, esta etapa intermedia.

Reuniones de diputados

Una vez que el proyecto ha sido aprobado por los asesores, pasa a consideración de los legisladores pertenecientes a la co-misión que, a tal efecto, realiza sus propias reuniones.

De acuerdo al Art. 105º del Reglamento, los Diputados que no sean miembros de la comisión, pueden asistir a sus reuniones

Resulta llama-tivo el silencio que guardan los reglamentos de ambas Cámaras el respecto del funcionamiento de las comisio-nes de asesores.


y tomar parte de las deliberaciones, pero no en las decisiones ni en la suscripción de los dictámenes. Los autores de los pro-yectos a tratar, si son ajenos a la comisión, deben ser citados especialmente.

Quórum

Para que la reunión pueda comenzar, y asimismo para dictaminar, se necesita la presencia de la mayoría de los miembros de la comisión. Sin embargo, el Art. 108º del Reglamento es fl exible en cuanto al quórum, contemplando dos alternativas en caso de que dicha mayoría no se logre:1) Si está presente al menos un tercio de sus miembros –un

cuarto si es la Comisión de Presupuesto y Hacienda–, y ha transcurrido media hora desde el horario estipulado en la cita-ción, los proyectos incluidos en el temario podrán igualmente ser considerados y dictaminados; y

2) Si transcurrido ese tiempo, no se llegara al tercio, las iniciativas podrán considerarse y dictaminarse en las reuniones siguientes convocadas con el mismo objeto, cualquiera sea el número de diputados presentes.Además, para los casos de ausencia persistente, el artículo men-

cionado prevé una sanción: “si la mayoría de una comisión estuviere impedida o rehusare concurrir, la minoría deberá ponerlo en conoci-miento de la Cámara, la cual, sin perjuicio de acordar lo que estime oportuno respecto de los asistentes, procederá a integrarla con otros miembros, en forma transitoria o defi nitiva según el caso”.

Discusión y adopción del dictamen

Por dictamen se entiende la decisión que ha tomado la comi-sión respecto a una iniciativa en particular. El mismo debe constar en un documento fi rmado por sus miembros, compuesto por los siguientes elementos:

La etimología del término la-tín quórum im-plica “el núme-ro necesario de

personas para poder tomar decisiones”.


• El texto fi nal del proyecto que se someterá a votación en el recinto, con las modifi caciones introducidas si fuera el caso;

• Un breve informe de las razones por las cuales se recomienda su sanción; y

• Un anexo que incluya los antecedentes reunidos y las opinio-nes vertidas en el seno de la Comisión.

Los dictámenes se adoptan por mayoría. Sin embargo, si las opiniones estuvieran di-vididas, el Art. 112º del reglamento permite que la minoría presente su propio dictamen en la Cámara y lo sostenga en la discusión. Si hubiera dos dictámenes con igual número de fi rmas, será de mayoría el que lleve la fi rma del Presidente de la comisión.

Por su parte, el Art. 102º establece el procedimiento de discusión y aprobación en caso que un proyecto sea girado a más de una comisión:

“Cuando un asunto sea de carácter mixto, corresponde su estudio a las respectivas comisiones, las cuales podrán abordarlo reunidas al efecto o iniciar por separado ese estudio, con aviso a la otras u otras, pero el anteproyecto deberá ser sometido al despacho en pleno de las comisiones a que haya sido destinado el asunto”.

De acuerdo a esta disposición, las distintas comisiones están facultadas para analizar separadamente un proyecto en común, pero el dictamen debe emitirse en forma conjunta.

Vigencia del dictamen

El Art. 111º del Reglamento establece un plazo de vigencia del dictamen formulado por la comisión, cuyo vencimiento impide que

El dictamen implica la reso-lución de cada comisión o del conjunto de las mismas en donde se esta-blece el texto defi nitivo de un proyecto de ley que se elevará al Recinto.


el proyecto sea tratado en el recinto. Dicho artículo, en su párrafo cuarto, dispone lo siguiente:

“Los despachos formulados por las Comisiones de que se haya dado cuenta a la Cámara, se mantendrán en vigor mientras no se retiren o mo-difi quen en la forma prevista por este Reglamento, hasta la renovación ordi-naria de los miembros de las Comisio-nes, o no hubieren caducado en virtud de lo dispuesto por la Ley 13.640”.

Como el dictamen se mantiene en vigor, según esta norma, hasta la renovación de los integrantes de la comisión (que se pro-duce cada dos años), su vigencia puede ser de uno o dos años; dependiendo del momento en que fue presentado el proyecto. Sin embargo, dicho criterio se aplica siempre que no entren en juego los plazos de caducidad de la Ley Nº 13.640, mencionada en la primera parte de este dossier.

Tratamiento en el Recinto

El Reglamento dispone que toda iniciativa, en la sesión, deba pasar por dos discusiones, la primera en general y la segunda en particular. La discusión en general tiene por objeto la idea funda-mental del proyecto considerado en su conjunto. En cambio, el objeto de la discusión en particular es considerar cada uno de los artículos que lo forman.

Discusión en general

El uso de la palabra en esta etapa se halla regulado en detalle por el capítulo XVI del Reglamento, cuyas principales disposicio-nes se sintetizan a continuación:

En el caso de plena-rios de comisiones

en donde se repitan legisladores en-

tre las mismas, el voto de ellos vale

el número de veces en que se repita su

presencia.


• Cada diputado puede hacer uso de la palabra solo una vez, durante siete mi-nutos, a menos que tenga que rectifi car aseveraciones equivocadas que se hayan hecho sobre sus palabras, en cuyo caso dispone de cinco minutos adicionales.• Cada uno de los miembros informan-tes7 de los dictámenes de mayoría y mino-ría; y el autor del proyecto, pueden hacer uso de la palabra durante veinte minutos.

• El diputado que asuma la representación de un sector políti-co de la Cámara puede hacer uso de la palabra conforme el número de diputados que represente, por el tiempo que se establece a continuación: Si el bloque posee entre 1 a 3 diputados, podrá utilizar hasta

12 minutos. Si el bloque posee entre 4 a 10 diputados, podrá utilizar

hasta 15 minutos. Si el bloque posee más de 10 diputados, podrá utilizar hasta

20 minutos.No obstante, la Cámara puede declarar libre el debate, previa

una moción de orden al efecto, en cuyo caso cada diputado tiene derecho a hablar cuantas veces lo estime conveniente, pero ex-clusivamente sobre la iniciativa sometida a discusión.

En algunos casos, cuando el dictamen ingresa desde la comi-sión sin disidencias generales ni observaciones, puede prescindir-se de todo debate, y pasar a la votación sin más trámite.

Cerrado el debate y hecha la votación, si resultare desechado el proyecto en general, concluye toda discusión sobre él, pero si resulta aprobado, se pasa a su discusión en particular.

7 El miembro informante es un diputado designado por la comisión para presentar, explicar y fundamentar el dictamen durante la sesión en la que se le de tratamiento. La fracción que adopte un dictamen de minoría designa su propio miembro informante.

El uso de la pa-labra se encuen-tra regulado por el Reglamento de la Cámara, aunque en cier-tos casos puede no tener límite de tiempo.


Discusión en particular

La discusión en particular en el plenario de la Cámara se hace en detalle, artículo por artículo, capítulo por capítulo o título por título, debiéndose votar cada uno sucesivamente (Art. 158º RHCDN).

Respecto al uso de la palabra, en esta instancia cada diputado puede hablar dos veces, cada una de ellas por cinco minutos; a excepción del miembro informante, del autor del proyecto y del diputado que asu-ma la representación del bloque, quienes tienen siete minutos si el bloque tiene entre 1 y 10 diputados, y diez minutos si el bloque tiene más de 10 diputados.

Además, durante la discusión en particular pueden presen-tarse otro u otros artículos que, o sustituyan totalmente al que se está discutiendo, o modifi quen, adicionen o supriman algo de él. Si la mayoría de la comisión que haya dictaminado el proyecto, acepta la sustitución, modifi cación o supresión, ésta se conside-rará parte integrante del dictamen.

Orden de la palabra

Según el Art. 137º del reglamento, la palabra es concedida a los diputados en el siguiente orden:1. Al miembro informante de la comisión que haya dictaminado

sobre el asunto en discusión.2. Al miembro informante de la minoría de la comisión, si ésta se

encontrase dividida.3. Al autor del proyecto en discusión.4. Al diputado que asuma la representación de un bloque.5. Al que primero la pidiere entre los demás diputados.

La sanción de una ley tiene

dos momentos importantes:

la aprobación en general y la aprobación en

particular.


Formas de votación

Las votaciones de la Cámara pueden ser nominales, mecáni-cas o por signos:• Nominales: se toman por orden alfabético.• Mecánica: a través de una llave o mecanismo similar.• Por signos: consiste en ponerse de pie y levantar la mano.

De acuerdo al Art. 193º, toda votación debe reducirse a la afi rmativa o negativa. Sin embargo, el Art. 197º permite que un diputado se abstenga de votar, siempre y cuando solicite permiso al resto de los miembros de la Cámara.

De conformidad el Art. 190º del Regla-mento, modifi cado por Resolución del año 2006, serán obligatoriamente nominales las votaciones en general de los proyectos de ley así como las vinculadas a nom-bramientos que deba hacer la Cámara, correspondiendo entonces registrarse los

nombres de los sufragantes con la expresión de su voto. En los demás casos, las votaciones serán de carácter nominal cuando así lo exija una décima parte de los diputados presentes. En caso de empate, se reabre la discusión, pero si hubiera un nuevo em-pate, decide el Presidente.

Si es aprobado por la mayoría absoluta de los miembros pre-sentes, u otra mayoría especial requerida por la Constitución, las leyes o el Reglamento; el proyecto obtiene media sanción y pasa al Senado. Si el proyecto hubiera ingresado desde el Senado para su revisión, el mismo es sancionado, y se comunica al Poder Ejecutivo.

Las votaciones nominales de la Cámara de Di-putados se pu-blican en el sitio de Internet del Cuerpo, organi-zadas de acuer-do al período legislativo que correspondan.

QUINTA PARTE: LA CÁMARA DE SENADORES

Competencias privativas

Como se explicó anteriormente, entre las atribuciones del Congreso, existen algunas cuyo ejercicio corresponde exclusiva-mente a la Cámara de Senadores.

En materia legislativa, los incisos 2 y 19 del Art. 75º de la Constitución Nacional, establecen que el Senado es Cámara iniciadora de la ley de coparti-cipación y de las normas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.

Además, la Cámara Alta debe:• Prestar acuerdo para la designación de magistrados, emba-

jadores, ofi ciales superiores de las Fuerzas Armadas y otros funcionarios nombrados por el Poder Ejecutivo (Art. 99º Inc. 4, 7 y 13 de la Constitución Nacional);

• Juzgar en juicio público, previa acusación de la Cámara de Di-putados, al Presidente y Vicepresidente de la Nación, Jefe de Gabinete de Ministros, ministros del Poder Ejecutivo y miem-bros de la Corte Suprema de Justicia (Art. 59º Constitución Nacional); y

• Autorizar al Presidente de la Nación para que declare en es-tado de sitio uno o varios puntos de la República en caso de ataque exterior (Art. 61º Constitución Nacional).

El Senado intervie-ne prestando o ne-

gando su acuerdo en la designación de ciertos funcio-

narios, a propues-ta del PEN.


Organización

Autoridades

La máxima autoridad del Senado es el Presidente, cargo que, de conformidad al Artículo 57º de la Carta Magna es ejercido na-turalmente por el Vicepresidente de la República.

Además, el Cuerpo debe elegir entre sus miembros, por ma-yoría absoluta, un Presidente Provisional, un Vicepresidente, un Vicepresidente 1° y un Vicepresidente 2°, quienes duran un año en sus mandatos.

Del presidente dependen inmediatamente el Secretario Par-lamentario, el Secretario Administrativo y tres Prosecretarios, los cuales son designados por la Cámara, por mayoría absoluta. Se trata, entonces, de cargos que, a diferencia de la presidencia pro-visional o las vicepresidencias, no son ejercidos por senadores sino por personas ajenas al cuerpo legislativo.

Las atribuciones y deberes del Presidente del Senado se encuentran especifi cadas en el Art. 32º del Reglamento, desta-cándose las siguientes:

• Hacer citar a sesiones ordinarias, es-peciales y extraordinarias;• Llamar a los Senadores al recinto y abrir las sesiones;• Mantener el orden en la Cámara y dirigir las discusiones;• Proponer las votaciones y proclamar su resultado;

• Nombrar o remover empleados; y• Hacer cumplir el Reglamento.

En los debates, el Presidente posee una función esencialmen-te coordinadora, no pudiendo emitir opinión alguna ni tampoco votar, salvo en los casos de empate. Al respecto, el Artículo 213º del Reglamento establece el siguiente mecanismo:

La máxima auto-ridad del senado es el Vicepresi-dente de la Na-ción.


“Si una votación se empata se abrirá una nueva discusión, se repetirá en seguida la votación, y si ésta vuelve a resultar empatada, decide el voto del presidente. Pueden participar en la segunda votación los senadores que han estado presentes en la nueva discusión”.

Por su parte, las atribuciones del Pre-sidente Provisional y de los Vicepresiden-tes, se limitan a sustituir por su orden al Presidente de la Cámara de Senadores, cuando éste estuviere ausente o a cargo del Poder Ejecutivo Nacional. En tal caso, de producirse una situación de empate en la votación, el senador que se encuentre desempeñan-do la Presidencia será acreedor de un doble voto, circunstancia que se halla contemplada en el Art. 33º del Reglamento.

“…En los casos en que la Presidencia del Cuerpo es ejercida por un senador, corresponde que éste vote en las cuestiones sometidas a resolución de la Cámara, ejerciendo, en caso de empate de la votación, el derecho a decidir la misma, conforme a lo dispuesto por el artículo 213”.

Además, el Presidente Provisional del Senado, de acuerdo a la Ley de Acefalía, ejerce transitoriamente el Poder Ejecutivo Nacional en caso de destitución, muerte, dimisión o inhabilidad del Presiden-te y Vicepresidente de la Nación, hasta tanto el Congreso reunido en Asamblea, haga la designación a que se refi ere el Artículo 88º de la Constitución Nacional. Si aquel también estuviere impedido de desempeñar, provisoriamente, la primera magistratura, la sucesión recae en el Presidente de la Cámara de Diputados o, en su defecto, en el Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Bloques

El Reglamento prevé, en el Título VI, la organización de la Cá-mara en bloques parlamentarios. Los mismos se constituyen, por

En caso de em-pate en una

votación en el Senado quien

defi ne es el Vi-cepresidente de

la Nación.


afi nidad política, con grupos de dos o más legisladores, aunque se admite la consti-tución de bloques unipersonales cuando un partido o alianza electoral existente con anterioridad a la elección de los senadores, tenga un solo representante en el Senado (Art. 55º RHSN).

Al respecto es preciso realizar algunas aclaraciones. En primer lugar, la integración de un bloque no constituye una obligación

sino una facultad de los legisladores, por lo que un senador pue-de, aunque esto no es lo más usual, optar por no pertenecer a nin-guno. En segundo lugar, no debe confundirse bloque con partido: un legislador elegido en la lista de un determinado partido, puede integrar un bloque compuesto por senadores del partido opositor o de cualquier otro, lo que suele ocurrir con cierta frecuencia. Esto es así porque el criterio para conformar estas agrupaciones es la afi nidad político-ideológica, no la pertenencia partidaria.

Cada bloque elige sus autoridades y cuenta con su propio personal e incluso ofi cinas. Sin embargo, las funciones de los bloques se encuentran escasamente reglamentadas, salvo en cuestiones organizativas como la distribución del uso de la pala-bra en las sesiones.

En la práctica, no obstante, estos grupos poseen un papel de gran relevancia en la toma de las decisiones y en la defi nición de es-trategias parlamentarias, ya que el voto, entre otras cuestiones, suele decidirse por bloque. Además al presentar un proyecto, es funda-mental que el legislador recurra a sus compañeros de bloque, tanto para lograr el mayor número de fi rmas posible, como para contar con el apoyo necesario en los debates de comisión y en el recinto.

Comisiones Permanentes

Debido a la complejidad y variedad de temas sobre los cuales puede legislarse, existen las comisiones permanentes; las cuales,

Cada bloque político del Cuerpo elige sus autorida-des y cuenta con su propio personal e in-cluso ofi cinas.


están enumeradas en los Artículos 60º a 84º bis del Reglamento, dónde también se defi nen sus respectivas competencias.

Una comisión es un grupo de le-gisladores que se especializa en el tratamiento de determinados temas, cuya función esencial es analizar en profundidad y dictaminar los proyectos ingresados en la Cámara, antes que estos sean tratados y vota-dos en sesión plenaria.

Al considerar una iniciativa, los integrantes de la comisión re-ciben asesoramiento técnico, se reúnen con los diversos sectores interesados y realizan las correcciones y adiciones pertinentes, de modo que cuando ingresa al recinto para su consideración por la Cámara en pleno, ya está prácticamente lista para ser votada.

Se trata de una etapa que reviste suma importancia en el proceso de aprobación de las leyes, debido a que, para ser con-siderados en las sesiones plenarias, el trámite ordinario exige que los proyectos sean previamente dictaminados por las comisiones correspondientes.

De todos modos, tanto en el Reglamento del Senado como en el de la Cámara de Diputados, se han previsto mecanismos que permiten eludir dicha instancia y someter las iniciativas directa-mente al debate en el recinto, pero con una importante limitación: ningún proyecto que importe gastos puede tratarse sin dictamen de comisión (Art. 126º RHSN y Art. 147º RHCDN).

El Senado cuenta con 25 comisiones permanentes integra-das por quince miembros cada una, que duran en ellas hasta la próxima renovación del Cuerpo, es decir, dos años, de no mediar renuncia. No obstante, cada comisión tiene la facultad de solicitar a la Cámara, cuando la gravedad del asunto o algún otro motivo especial lo demande, el aumento del número de miembros o bien que se reúna alguna otra comisión (Art. 89º RHSN).

A diferencia de la Cámara de Diputa-dos, las comisiones

del Senado tienen siempre la misma conformación: 15

integrantes.


El Art. 91º del Reglamento establece que la designación de los senadores que integrarán las comisiones se hará, en lo posi-ble, de forma que los sectores políticos estén representados en la misma proporción que en el seno de la Cámara. También dispone que cada senador puede integrar cinco o seis comisiones, de acuerdo con las limitaciones impuestas por el número de cargos a cubrir y el criterio de representatividad mencionado. Al respec-to, es importante destacar que, pese a no estar expresamente contemplada por el Reglamento, la participación de los bloques en la distribución de las comisiones adquiere gran relevancia, por cuanto, en la práctica, la asignación de las mismas es fruto de intensas negociaciones intra e inter bloques.

Cada comisión está facultada para dictar su reglamento de funcionamiento interno, cuenta con un Presidente, un Vicepresi-dente y un Secretario elegidos anualmente entre sus miembros, y dispone de sus propios empleados y ofi cinas.

Tabla 9: Comisiones permanentes de la Cámara de Senadores

Comisiones Permanentes del Honorable Senado de la Nación1 Asuntos Constitucionales. 2 Relaciones Exteriores y Culto. 3 Justicia y Asuntos Penales. 4 Legislación General. 5 Presupuesto y Hacienda. 6 Asuntos Administrativos y Municipales. 7 Defensa Nacional. 8 Seguridad Interior y Narcotráfi co. 9 Economía Nacional e Inversión.

10 Industria y Comercio. 11 Economías Regionales, Micro, Pequeña y Mediana Empresa. 12 Trabajo y Previsión Social. 13 Agricultura, Ganadería y Pesca. 14 Educación y Cultura. 15 Derechos y Garantías.


16 Minería, Energía y Combustible. 17 Salud y Deporte. 18 Infraestructura, Vivienda y Transporte. 19 Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión. 20 Ambiente y Desarrollo Sustentable. 21 Población y Desarrollo Humano. 22 Acuerdos. 23 Coparticipación Federal de Impuestos. 24 Turismo. 25 Ciencia y Tecnología.

FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la HCSN

Comisiones Especiales

Las comisiones especiales son las que no se hallan enume-radas en el Reglamento, constituyéndose para la consideración de asuntos específi cos, para cumplir el mandato de una ley, o con fi nes de fi scalización, control o meramente administrativos.

Pueden ser creadas por Resolución del Senado, por Resolu-ción de ambas Cámaras o bien mediante Ley, como ocurre con la mayoría de las comisiones especiales.

Respecto a las instituidas vía Resolución, el Reglamento de la Cámara de Diputados no establece una clasifi cación taxativa de los distintos tipos de comisiones especiales, lo que sí ocurre en el Reglamento del Senado, que distingue entre comisiones especiales, especiales mixtas, bicamerales, bicamerales mixtas e investigadoras:• Especiales o Especiales Mixtas: son creadas a fi n de reunir

antecedentes y dictaminar sobre una materia determinada, con un plazo máximo de duración de un año prorrogable por seis meses. Las primeras están integradas únicamente por senadores, mientras las de carácter mixto incluyen, además, a especialistas, académicos y profesionales (Art. 85º RHSN).

• Bicamerales o Bicamerales Mixtas: están compuestas por se-nadores, por diputados y, en su caso, por especialistas ajenos


al cuerpo legislativo, siendo creadas a propuesta del Senado o de la Cámara Baja para el estudio de materias de interés común o cuya complejidad o importancia lo hagan necesario (Art. 86º RHSN).

• Investigadoras: se constituyen para el ejercicio de facultades fi scalizadoras y de control de determinadas actividades. La resolución de creación de estas comisiones debe especifi car taxativamente el alcance de su competencia y el plazo de su duración, el que sólo podrá ser prorrogado por única vez por hasta seis meses (Art. 87º RHSN).Una clasifi cación más general, consiste en distinguir las co-

misiones unicamerales de las bicamerales, estableciendo cuales fueron creadas por ley y cuales por resolución, como se detalla en la Tabla 10.

Tabla 10: Comisiones especiales de la Cámara de Senadores

Comisiones especiales Composición Norma de origenComisión Especial Banca de la Mujer

UnicameralTodas las senadoras en ejercicio del Honorable Senado de la Nación.

Resolución de fecha 9/04/2008.

Comisión Bicameral Perma-nente de Trámite Legislativo (D.N.U.).

Bicameral8 senadores y 8 dipu-tados

Ley 26.122 de 2006.

Comisión Bicameral de Se-guimiento de Facultades Delegadas al PEN.


Ley 25.561 de 2002.

Comisión Bicameral Especial para el cumplimiento de la Cláusula Transitoria Octava de la Constitución Nacional.


Ley 26.519 de 2009.

Comisión Bicameral Perma-nente de Promoción y Segui-miento de la Comunicación Audiovisual.


Ley 26.522 de 2009.


Comisión Bicameral de Con-trol de los Fondos de la Se-guridad Social.


Ley 26.425 de 2008.

Comisión Bicameral de Re-forma del Estado y Segui-miento de las Privatizacio-nes.


Ley 23.696 de 1989.

Comisión Bicameral de Con-memoración de los Bicente-narios de la Revolución de Mayo y de la Declaración de la Independencia.


Resolución Con-junta aprobada en 2008.

Comisión Bicameral de Fis-calización de los Organismos y Actividades de Inteligen-cia.


Ley 25.520 de 2001.

Comisión de Fiscalización de Los Órganos y Actividades de Seguridad Interior.


Ley 24.059 de 1992.

Comisión Parlamentaria Mix-ta Revisora de Cuentas.

Bicameral6 senadores y 6 diputa-dos.

Ley 24.156 de 1992.

Comisión Administradora de la Biblioteca del Congreso de la Nación.

Bicameral6 senadores y 6 diputa-dos.

Ley de Presupues-to del año 1917.

Comisión Asesora Perma-nente de la Federación Ar-gentina de Municipios.

Bicameral4 senadores y cuatro diputados

Ley 24.807 de 1997.

Comisión Bicameral Per-manente de Defensoría del Pueblo.


Ley 24.284 de 1993.

Comisión Bicameral de Se-guimiento de las Negociacio-nes Agrícolas Internacionales en el Marco de la OMC.


Resolución del Senado de fecha 16/12/2004, acep-tada por Resolu-ción de la Cámara de Diputados de fecha 16/03/2005.


Comisión Bicameral de Se-guimiento y Coordinación para la Confección del Di-gesto Jurídico Argentino.


Ley 24.967 de 1998.

Comisión Bicameral Inves-tigadora de presuntas irre-gularidades en las Declara-ciones Juradas de Venta al Exterior (DJVE) de productos agropecuarios.


Ley 26.397 de 2008.

Comisión Parlamentaria Con-junta Argentino Chilena

BinacionalIntegrada por senadores y diputados argentinos y chilenos.

Ley 23.172 de 1985.

FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la HCSN

Plenario de Labor Parlamentaria

El Plenario de Labor Parlamentaria es un órgano integrado por el Presidente de la Cámara y los Presidentes de los bloques –o los senadores que los reemplacen–, cuyas competencias se encuen-tran vinculadas a la organización del trabajo en el recinto.

Según el Art. 57º del Reglamento del Senado, sus funciones son:• Preparar planes de labor parlamentaria;• Proyectar el orden del día;• Informarse del estado de los asuntos en las comisiones;• Promover medidas prácticas para la agilización de los debates;

y• Proponer aquellas medidas que conduzcan a un mejor funcio-

namiento del cuerpo.Entre estas atribuciones, la más importante consiste en ela-

borar el plan de labor parlamentaria de cada sesión, esto es, el listado de temas y proyectos que se someterán a debate y vota-ción en el recinto. A tales fi nes, el plenario debe reunirse al menos


una vez por semana y distribuir el plan con una antelación mínima de veinticuatro horas de la fi jada para el inicio de la sesión respectiva.

Ante un eventual desacuerdo so-bre los temas a considerar, el Regla-mento contempla dos situaciones:• En caso de disidencias con el plan

elaborado por el plenario de labor parlamentaria, cualquier senador tie-ne derecho a formular observaciones o modifi caciones al mismo, las cuales se someterán a votación en el recinto (Art. 58º RHSN).

• Si la falta de acuerdo tuviese lugar en el seno del plenario de labor parlamentaria, el presidente de la Cámara o cualquier senador puede formular una propuesta al respecto, la que se someterá a consideración en el recinto, salvo que otro u otros senadores propongan otros planes de labor alternativos, en cuyo caso se procederá a votar las propuestas en el orden en que hubieren sido formuladas (Art. 59º RHSN).

Naturaleza de los proyectos ingresados a la Cámara

La Cámara de Senadores no sólo debate y aprueba proyec-tos de ley, sino también otro tipo de iniciativas que se clasifi can en proyectos de decreto, de resolución, de comunicación y de declaración.

Las características de cada uno de ellos están defi nidas en el Título IX del Reglamento:

Art. 127: Se presentará en forma de proyecto de ley toda propo-sición que deba pasar por la tramitación establecida en la Cons-titución para la sanción de las leyes.Art. 128: Se presentará en forma de proyecto de decreto toda proposición que tenga por objeto originar una decisión especial de carácter administrativo.

Otra de las diferen-cias del Senado con respecto a la Cáma-

ra de Diputados es el menor número de

comisiones perma-nentes que posee,

sólo son 25.


Art. 129: Se presentará en forma de proyecto de resolución toda proposición que tenga por objeto originar una resolución particular del Senado.Art. 130: Se presentará en forma de proyecto de comunicación toda proposición dirigida a contestar, recomendar o pedir algo, o expresar un deseo o aspiración de la Cámara, en parti-cular los pedidos recabando informes.Art. 131: Se presentará en forma de proyecto de declaración toda proposición destinada a reafi rmar las atribuciones constitucionales del

Senado o a expresar una opinión del Cuerpo.Todo proyecto de declaración que se refi era a logros técnicos, investigadores o científi cos argentinos, contendrá una minuta de la investigación, estudio, invención o descubrimiento producido por el evento.

De las defi niciones transcriptas surge que las principales di-ferencias entre los proyectos de ley y los de decreto, resolución, comunicación o declaración, consisten en que éstos últimos sólo pueden ser presentados por senadores y no requieren aprobación de la Cámara de Diputados –ni de ningún otro órgano– salvo que se trate de resoluciones conjuntas.

Por lo general, la mayor cantidad de iniciativas presentadas anualmente son de declaración y de comunicación, seguidas por los proyectos de ley y de resolución. Los proyectos de decreto, en cambio, poseen escasa o nula incidencia en la actividad parla-mentaria, circunstancia que puede grafi carse mencionando que en todo el año 2009 no se presentó una sola iniciativa de ese tipo.

En la práctica, los proyectos de declaración se presentan, usualmente, con las siguientes fi nalidades:• Para declarar de interés de la Cámara o adherir a un determina-

do evento, actividad o acontecimiento, y también para expresar beneplácito por la realización de los mismos (por ejemplo: jorna-

Los proyectos de comuni-cación de la Cámara de Senadores son los que sue-len contener los pedidos de informes al Po-der Ejecutivo


das, festividades, concursos, investigacio-nes, etc.). Generalmente, las declaracio-nes de interés y las adhesiones se refi e-ren a acontecimientos actuales o futuros, mientras las expresiones de beneplácito a los que ya tuvieron lugar, aunque esto no es necesariamente taxativo.

• Para expresar preocupación, repudio o rechazo de la Cámara ante determinado hecho o situación.

• Para rendir homenaje a una personalidad o expresar pesar por su fallecimiento.Por su parte, los proyectos de comunicación son presentados

para:• Solicitar informes al Poder Ejecutivo Nacional, sobre temas de

su incumbencia que sean de preocupación o interés del legis-lador.

• Recomendar al Poder Ejecutivo Nacional la adopción, en el ám-bito de sus competencias, de determinadas medidas (económi-cas, de política pública, o de otro tipo, siempre que se refi eran a atribuciones exclusivas de dicho Poder). Debe subrayarse que estas recomendaciones, en virtud del principio de división de poderes vigente en nuestro país, no son vinculantes, siendo facultad del PEN realizar o no las acciones sugeridas.Los proyectos de resolución generalmente tienen por fi nalidad

citar a un ministro para su interpelación, modifi car determinadas disposiciones del reglamento o crear comisiones especiales. En algunas ocasiones se presentan, equívocamente, con fi nes simi-lares a las iniciativas de declaración o comunicación (por ejemplo: declarar de interés un evento).

Los proyectos de decreto generalmente tienen por fi nalidad establecer normas de funcionamiento interno del Cuerpo, como por ejemplo, el aumento de sueldos o la creación de áreas.

El uso más ge-neralizado de los proyectos

de declaración es otorgar el

carácter de interés a algún evento o hecho

social.


Trámite parlamentario

El Diagrama 2 muestra las distintas etapas en que se divide el trámite básico de aprobación de los proyectos ingresados en la Cámara, desde su presentación hasta su tratamiento y votación en el recinto:



Inclusión en Plan de Labor por

Plenario de Labor Parlamentaria.

Presentación en Mesa de Entradas.

Aprobación(proyectos de

resolución, comunicación,

decreto, declaración)

Pasa a la Cámara de Diputados


ley)

Tratamiento enRecinto



asesoresReuniones de senadores


Diagrama 2: El trámite parlamentario en la Cámara de Senadores



Inclusión en Plan de Labor por

Plenario de Labor Parlamentaria.

Presentación en Mesa de Entradas.

Aprobación(proyectos de

resolución, comunicación,

decreto, declaración)

Pasa a la Cámara de Diputados


ley)

Tratamiento enRecinto



asesoresReuniones de senadores


Diagrama 2: El trámite parlamentario en la Cámara de Senadores

Presentación

Los proyectos son presentados en Mesa de Entradas de la Dirección Secretaría, dependiente de la Secretaría Parlamentaria, donde se procede a su caratulación, categorización y asignación de giros (es decir, se determina cuales son las comisiones que deberán darle tratamiento). Allí, cada proyecto recibe un número de expediente compuesto de una o varias letras y seis dígitos.


Las letras hacen referencia al origen: “S” si fue presentado por un senador, “PE” si fue enviado al Senado por el Poder Ejecutivo, “CD” si es un proyecto que viene en revisión de la Cámara de Diputados (si el proyecto fue presentado por el Poder Ejecutivo en Diputados, no en el Senado, el expediente tendrá también las letras CD), “P” si fue presentado por particulares (en virtud del uso de la iniciativa popular), “JGM” si fue presentado por la Jefa-tura de Gabinete de Ministros y “OV” si fue presentado por otros Organismos Ofi ciales. Por su parte, los primeros cuatro dígitos se refi eren al orden de ingreso del expediente y los últimos dos al año de presentación.

En relación a los requisitos formales que deben satisfacer las iniciativas, el Re-glamento dispone que todo proyecto debe presentarse por escrito, fi rmado y acompa-ñado de copia digital (diskette) a efectos de facilitar su más rápida incorporación a la red informática (Art. 132º RHSN).

En particular exige, respecto de las iniciativas de ley, que las mismas estén fun-damentadas por escrito (Art. 133º) requiriendo además, si contem-plaran gastos de algún tipo, que los correspondientes fundamentos incluyan la estimación de tales erogaciones e indiquen la fuente de fi nanciamiento, a fi n de justifi car su viabilidad (Art. 126º).

Pueden ser fundados verbalmente en la sesión respectiva, los proyectos de decreto, resolución, comunicación y declaración (Art. 134º), aunque en la práctica parlamentaria todas las iniciativas son invariablemente fundamentadas por escrito.

Comunicación

Para que los proyectos de ley adquieran estado parlamentario, el Artículo 133º establece que deben ser enunciados en la sesión

Hay casos en los cuales algu-

nos proyectos de ley en el

Senado tienen la fi rma de la

unanimidad del Cuerpo.


respectiva. Además, todo proyecto, sea de ley o de otro tipo, re-quiere ser incluido en el Diario de Asuntos Entrados.


El Reglamento prevé, como se mencionó en otro apartado, la posibilidad de tratar un proyecto en el recinto sin que éste haya sido previamente aprobado por las comisiones correspondientes, ni incluido en el plan de labor propuesto por el Plenario de Labor Parlamentaria. Se excluyen los proyectos que importen gastos, que, como se mencionó, en ningún caso pueden ser considerados sin dictamen de comisión.

Dicho procedimiento se denomina “tratamiento sobre tablas” y puede ser solicitado por cualquier senador, desde su banca, a través de dos mecanismos: la moción de preferencia y la moción de sobre tablas.

Respecto a esta moción, el Artículo 147º la defi ne como “toda proposición que tiene por objeto considerar inmediatamente un asunto, con o sin dictamen de comi-sión”, pedido que, para prosperar, requiere también ser aprobado por mayoría de dos tercios. En tal caso, el proyecto en cuestión se tratará inmediatamente, con prelación a todo otro asunto, en la misma sesión en que se formuló la moción.

Es importante señalar que la considera-ción de una iniciativa sin dictamen de comi-sión excede el trámite legislativo ordinario, prosperando, en teoría, sólo cuando se trata de proyectos de menor relevancia o en circunstancias de urgencia o gravedad insti-tucional. No obstante, en ambas Cámaras,

La utilización de la moción sobre tablas permite que el Congreso tenga un ins-trumento de emergencia para sancionar leyes que por su necesidad o importancia no puedan espe-rar los tiempos normales de tratamiento de los proyectos.


pero en mayor medida en el Senado, se ha transformado en una herramienta de utilización frecuente.

La moción de preferencia, según el Reglamento, es “toda pro-posición que tiene por objeto determinar la oportunidad o anticipar el momento en que debe tratarse un asunto”, e implica solicitar que un proyecto sea considerado en una sesión posterior, tenga o no dictamen de comisión. La fecha puede ser fi jada expresa-mente, y en su defecto la iniciativa será tratada en la sesión o sesiones siguientes que la Cámara celebre, en el orden en que fueron propuestas. Si se hubiera fi jado una fecha determinada y el proyecto no se trata en la sesión correspondiente o ésta no se celebra, la preferencia caduca, es decir pierde validez y debe entonces ser reformulada (Arts. 143º a 145º RHSN).

De conformidad al Art. 146º las mociones de preferencia, con o sin fi jación de fecha, requieren para su aprobación:• Si el asunto, al momento de formularse la moción, tiene dicta-

men de comisión, y el dictamen fi gura impreso en un orden del día repartido, la mayoría absoluta de los votos emitidos.

• Si el asunto, al momento de formularse la moción, no tiene dictamen de co-misión o aunque lo tenga, si no fi gura impreso en un orden del día repartido, las dos terceras partes de los votos emi-tidos.

Tratamiento en comisiones

Giros

De acuerdo al Artículo 89º del Reglamento, los proyectos, una vez presentados, serán girados a una sola comisión. Sin embar-go, la presidencia del Senado o, en su caso, la Cámara en pleno, pueden resolver que pase a estudio de más de una comisión cuando la naturaleza del asunto así lo aconseje. En tal caso, las comisiones procederán reunidas.

El “giro” impli-ca el destino y

orden que se le da a un pro-yecto para su

tratamiento en las comisiones de la Cámara.


Además, el Artículo 90º otorga a los senadores la facultad de formular observaciones en cuanto al giro dispuesto para los expedientes, dentro de los siete días contados a partir de su pu-blicación en la Lista de Asuntos Entrados en el sitio Intranet del Senado. Si la comisión a la que hubiere sido destinado el proyecto produjera dictamen con anterioridad a la petición de cambio de giro, dicho plazo se considerará caducado.

Reuniones de asesores

Antes de ser tratados por los legisladores miembros de la comisión respectiva, los proyectos pasan por esta instancia, no prevista en el Reglamento, para ser revisados en sus aspectos técnicos.

Se trata de reuniones realizadas por los asesores de los sena-dores que integran la comisión, quienes analizan en profundidad las distintas iniciativas ingresadas, introduciendo las adiciones o modifi caciones pertinentes.

De esta manera, cuando un proyecto entra en temario de se-nadores, el debate es mucho más ágil, pues ya ha sido procesado y discutido en forma minuciosa, restando a los legisladores las consideraciones de carácter político.

Su funcionamiento es similar a las reuniones de senadores, siendo usual que de las mismas forme parte el personal adminis-trativo de la comisión de referencia.

A pesar de no estar reglamentada y de no ser una instancia obligatoria en la tramitación de los proyectos, en la práctica reviste gran relevancia, ya que es el primer fi ltro de las iniciativas que ingresan en la Cámara: buena parte de las iniciativas pre-sentadas pierden estado parlamentario, es decir, caducan, sin haber podido sortear esta fase. No obstante, existe un mecanis-

Cuando un se-nador no es miembro de una comisión en la cual se encuen-tra presente, tiene voz pero no voto.


mo que permite forzar su avance a la etapa siguiente: a pedido de por lo menos tres legisladores, integrantes de cualquier comisión, el proyecto debe necesariamente incorporarse en el temario de las reuniones de senadores (Art. 103º RHSN).

La importancia de las reuniones de asesores, cabe aclarar, es superior en la Cámara de Diputados que en el Senado de la Nación, dónde el menor fl ujo de iniciativas en discusión –derivado a su vez de su composición–, otorga a los legisladores la posibi-lidad de analizar las mismas con mayor profundidad y evitar, en muchos casos, esta etapa intermedia.

Reuniones de senadores

Una vez que el proyecto ha sido examinado por los asesores, pasa a consideración de los legisladores pertenecientes a la co-misión que, a tal efecto, realiza sus propias reuniones.

De acuerdo al Art. 98º del Reglamento, los Senadores que no sean miembros de la comisión, pueden asistir a sus reuniones y tomar parte en las deliberaciones, pero no en la votación. Los au-tores de los proyectos a tratar, si son ajenos a la comisión, deben ser citados especialmente.

Por su parte, el Art. 103º establece que las comisiones deben reunirse como mínimo una vez cada quince días, sin perjuicio de las convocatorias a reuniones extraordinarias que se realicen.

Quórum

Las Comisiones requieren para su funcionamiento la presencia de más de la mitad de sus miembros pudiendo, trans-currida media hora de la convocatoria, considerar los asuntos en cuestión con la asistencia de por los menos la tercera parte (Art. 100º RHSN).

El momento crucial en el

tratamiento en comisiones de los proyectos

es la fi rma del dictamen.


Si no se alcanzara quórum luego de dos citaciones, cualquiera de los miembros de la comisión puede ponerlo en conoci-miento de la Presidencia de la Cámara. Ve-rifi cado este trámite y subsistiendo la falta de quórum, la comisión puede sesionar y dictaminar con la presencia de un tercio de sus miembros (Art. 101º RHSN).

Además, para el caso de inasistencia injustifi cada de un senador, el Art. 102º prevé sanciones: apercibimiento de la Cá-

mara si faltara a dos reuniones, y descuento de la dieta si faltara a cuatro reuniones consecutivas.

Discusión y adopción del dictamen

Por dictamen se entiende la decisión que ha tomado la comi-sión –o plenario de comisiones, si fue girada a dos o más– res-pecto de una iniciativa en particular. El mismo debe constar en un documento fi rmado por sus miembros, que puede ser fundado verbalmente o por escrito, en el cual se incluye, entre otros ele-mentos, el texto fi nal del proyecto que se someterá a votación en el recinto. Cuando la decisión recae sobre dos o más iniciativas que tratan sobre el mismo tema o cuyo objeto es similar, se de-nomina “dictamen conjunto” o “dictamen unifi cado”.

Los dictámenes deben ser adoptados por mayoría: más de la mitad de los miembros que reglamentariamente integren la comisión o, en su caso, cada una de las comisiones a que fue destinado el proyecto (Art. 105º RHSN).

No obstante, si en una comisión o plenario de comisiones las opiniones estuviesen divididas, cada fracción puede presentar su propio dictamen de minoría en la Cámara y sostenerlo en la discusión. Si hubiera dos dictámenes con igual número de fi rmas, será de mayoría el que sostenga el Presidente de la Comisión.

En caso de em-pate de fi rmas el dictamen de mayoría es el que lleva la fi rma del pre-sidente de la comisión.


Cabe aclarar que, en el recinto, el pro-yecto que votará la Cámara es el aprobado por el dictamen de mayoría, procediéndose con el de minoría sólo si el primero fuera rechazado.

Vigencia del dictamen

El Art. 106º del Reglamento establece un plazo de vigencia del dictamen formu-lado por la comisión, cuyo vencimiento im-pide que el proyecto sea considerado en el recinto (a menos que se solicite su tratamiento sobre tablas, como se mencionó arriba). Al respecto, el párrafo cuarto dispone:

“Los dictámenes de las comisiones permanentes, de que se haya dado cuenta al Senado o que se encuentren en el orden del día pendiente, se mantienen en vigor hasta la próxima renovación del cuerpo, siempre que antes no se produzca la caducidad en virtud de la ley 13.640 y sus modifi catorias”.

Como el dictamen se mantiene en vigor, según esta norma, hasta la próxima renovación de la Cámara (que se produce cada dos años), su vigencia puede ser de uno o dos años, dependiendo del momento en que fuera presentado el proyecto. Sin embargo, dicho criterio se aplica siempre que no entren en juego los pla-zos de caducidad de la Ley Nº 13.640, mencionada en el primer apartado de este informe.

Tratamiento en el Recinto

El Reglamento dispone que toda iniciativa, en la sesión, deba pasar por dos discusiones, la primera en general y la segunda en particular. La discusión general, según el Artículo 162º, “versa sobre todo el proyecto o asunto tomado en masa, o sobre la idea

Los dictámenes tienen vigencia

hasta el mo-mento en que se da la renovación

del Cuerpo o cuando se cum-plen los plazos

que establece la Ley Nº 13.640.


fundamental de aquel”. En cambio, la discusión en particular, de conformidad al Artículo 171º, “es en detalle, por artículo, período o parte, recayendo sucesivamente votación sobre cada uno”.

Discusión en general

El uso de la palabra en esta etapa se halla regulado en detalle por el Título XIV Sección Primera del Reglamento, cuyas princi-pales disposiciones se sintetizan a continuación:• Cada senador puede hacer uso de la palabra por una sola vez,

durante veinte minutos, pudiendo utilizar diez minutos adiciona-les, improrrogables, para rectifi car aseveraciones equivocadas que se hayan hecho sobre sus dichos anteriores.

• Los miembros informantes de los dictámenes de mayoría y minoría, el autor del proyecto y el senador que asuma la repre-sentación de un bloque parlamentario, pueden hacer uso de la palabra durante cuarenta minutos.

No obstante, si la importancia y tras-cendencia del asunto a tratar lo exige (y antes de iniciar el debate), la Cámara pue-de ampliar los tiempos establecidos y fi jar otros máximos para el uso de la palabra.

Asimismo, la Cámara puede, a solici-tud de un senador brevemente fundada, declarar libre el debate, en cuyo caso cada legislador puede hablar cuantas veces lo

estime conveniente, pero respetando el orden de otorgamiento de la palabra.

Cerrada la discusión y hecha la votación, si resulta desechado el proyecto en general, concluye toda discusión a su respecto; más si resulta aprobado, pasa a su discusión en particular o se procede, con el voto de la mayoría absoluta del total de los miem-bros del Cuerpo, a delegar la aprobación en particular en una o más comisiones a las que haya sido girado.

Al igual que en la Cámara Baja, en el Senado está regulado temporalmen-te el uso de la palabra.


Discusión en particular

En esta instancia los senadores pueden hacer uso de la pa-labra una vez durante cinco minutos y otra más por igual término en relación a cada una de las normas o artículos en tratamiento. Para los miembros informantes de los dictámenes de mayoría y minoría, el autor del proyecto y el senador que asume la represen-tación de un bloque parlamentario, el tiempo máximo para usar de la palabra es de diez minutos.

Además, durante la discusión en parti-cular pueden presentarse otro u otros artí-culos que, o sustituyan totalmente el artícu-lo que se está discutiendo, o supriman algo de él o lo adicionen o alteren su redacción. Cuando la comisión acepta la sustitución, modifi cación o supresión, ésta se considera parte integrante del dictamen.

Orden de la palabra

Según el Art. 150º del Reglamento, la palabra se concede a los senadores en el orden siguiente:1. Al miembro informante de la comisión que haya dictaminado

sobre el asunto en discusión;2. Al miembro informante de la minoría de la comisión, si ésta se

encontrase dividida;3. Al autor o autores del o de los proyectos en discusión;4. A los presidentes de los bloques parlamentarios o a los sena-

dores que los representen; y5. A los restantes senadores en el orden en que solicitan la palabra.

Votación

El Reglamento de la Cámara contempla dos sistemas de vo-tación: nominal y por signos.

También existe un orden en el otorgamiento

de la palabra a los senadores, estipulado en

el Reglamento de la Cámara

de Senadores.


Las votaciones nominales son las que permiten registrar la forma en que ha votado cada senador un determinado proyecto, quien tiene dos medios para hacerlo: a viva voz o bien, como es más usual, por medios electromecánicos, esto es, pulsando un botón que se encuentra incorporado en su banca.

En cambio, mediante el sistema por signos los legisladores emiten su voto poniéndose de pie o levantando la mano, no que-dando registrado, a diferencia del nominal, el modo en que votó cada senador.

Todos los proyectos de ley deben votarse nominalmente, salvo que el dictamen de comisión haya sido adoptado en forma unánime o no se hayan plateado disidencias al mismo, en cuyo caso la Cámara puede resolver –por mayoría absoluta de los miembros presentes– obviar este procedimiento y utilizar el sis-tema de signos.

Los proyectos de decreto, resolución, comunicación o declaración, generalmente son votados por signos, aunque la Cámara puede decidir –por mayoría absoluta de los presentes– que se proceda con el sistema nominal.

Por otra parte, el Art. 212º del Regla-mento dispone que toda votación debe reducirse a la afi rmativa o negativa. Sin

embargo, se permite que un senador se abstenga de votar, siem-pre y cuando solicite autorización al resto de los miembros de la Cámara. En caso de empate, se reabre la discusión, pero si hubiera un nuevo empate, decide el Presidente.

Si es aprobado por la mayoría absoluta de los miembros pre-sentes, u otra mayoría especial requerida por la Constitución, las leyes o el Reglamento, el proyecto obtiene media sanción y pasa a la Cámara de Diputados. Si el proyecto hubiera ingresado desde la Cámara Baja para su revisión, el mismo es sancionado, y se comunica al Poder Ejecutivo.

Hay tres tipos de votos en el Senado: por la positiva, por la negativa yhaciendo uso dela abstención.

SEXTA PARTE: FACULTADES DEL PODER EJECUTIVO NACIONAL

Aspectos Generales:

El Poder Ejecutivo de la Nación es por su naturaleza el órgano ejecutor, pero existen ciertos supuestos en los que tam-bién adopta facultades de dictar normas, es decir de legislar, de reglamentar, potes-tad que por su naturaleza corresponde al Poder Legislativo.

El Poder Ejecutivo de la Nación actúa en los siguientes casos:• Al aplicar las leyes que dicta el Congreso, el PEN puede regla-

mentar por medio de decretos comunes los pormenores de di-chas leyes, siempre en respeto y sin alterar el espíritu de la ley.

• Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), en casos de emer-gencia donde la gravedad de la situación no permita esperar los plazos legislativos del dictado de una ley. En dichos casos se debe mandar en un plazo de 15 días el DNU a ratifi cación del Congreso y nunca puede reglamentarse por DNU temas penales, electorales o impositivos.

• Facultades Delegadas, estas son facultades propias del Poder Legislativo, que le encomienda al PEN que las lleve a cabo. Siempre ha habido un gran cuestionamiento en torno a la validez de estas delegaciones, el cual desarrollaremos más adelante.Los tres casos anteriores (Ver Gráfi co 2) dan el mismo resul-

tado en cuanto permite al PEN dictar normas, pero su naturaleza y procedimiento es distinto.

El plazo para el tratamiento de

un DNU se esta-blece en la Ley

N° 26.122.


PEN

VETO(Total o parcial)

DECRETOS(Reglamentarios y

DNU)

FACULTADES DELEGADAS

Gráfico 2: normas del Poder Ejecutivo


PEN



DNU)


PEN



DNU)


Gráfico 2: normas del Poder Ejecutivo


Facultad de Dictar DNU:

El uso de DNU fue históricamente objeto de cuestionamientos políticos y jurídicos fuertes, que han llevado al dictado de innume-rables fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Desde la reforma Constitucional de 1994, donde expresamen-te se incluyó en el la Constitución la facultad del PEN de dictar DNU, ha quedado zanjada la discusión sobre su validez, pero preexistió la discusión en cuanto a la formas de su dictado y al mérito de las causas.

El Artículo 99º inciso tercero de nuestra Constitución Nacional dispone que el Presidente:

“Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitu-ción, las promulga y hace publicar.El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo”.


Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Cons-titución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesi-dad y urgencia; los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el Jefe de Gabinete de Ministros.

El Jefe de Gabinete de Ministros personalmente y dentro de los diez días, someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despa-cho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cá-maras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.

Así conforme la Constitución, el PEN puede dictar DNU te-niendo en cuenta los siguientes requisitos y formas:a) Se dicte con acuerdo de Ministros, esto implica que lo dicta la

presidente y debe ser refrendado por todos los Ministros.b) Nunca debe ser sobre materia penal, tributaria, electoral o de

régimen de los partidos políticos.c) Se dicten en merito de una situación de emergencia, es decir,

circunstancias excepcionales que hagan imposible esperar los tiempos normales del procedimiento de sanción de leyes.

d) Una vez dictado debe ser enviado para su ratifi cación o recha-zo al Congreso.Respecto a la circunstancia excepcional que no permita es-

perar el procedimiento ordinario de sanción de leyes, eso ha sido

La fi rma de De-cretos de Ne-cesidad y Ur-

gencia ha pro-vocado siempre

en la historia argentina gran-

des debates.


una cuestión altamente debatida en la justicia, pero en concreto si bien no hay una posición consolidada, podemos decir que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha entendido en diversos casos que la consideración de que una situación amerite o no el

dictado del DNU, por no poder esperar el procedimiento del Congreso, es una “cues-tión política no justiciable” que correspon-de apreciar y defi nir al PEN y no puede ser revisada por los jueces.

Solo le queda al Poder Judicial la posibilidad de analizar si el DNU guar-da razonabilidad. Esto no es analizar la circunstancia excepcional que apreció el PEN para el dictado, sino analizar que la situación considerada por el PEN, los fi nes perseguidos por la norma y los medios

adoptados guarden coherencia. En otras palabras lo que puede revisar la Justicia es si la medida adoptada es coherente con los fi nes que persigue, sin poder analizar si los fi nes son válidos o no porque esa es una cuestión política no justiciable que corres-ponde al PEN apreciar; de otra forma se estaría inmiscuyendo el Poder Judicial en las facultades del PEN.

Por lo mencionado, es una cuestión fuertemente debatida y que ha habido pronunciamientos de todo tipo, pero que sería la postura hasta hoy más acatada, aunque toda jurisprudencia en derecho puede variar.

En cuanto a analizar la validez del DNU, debe este ser so-metido a la ratifi cación del Congreso de la Nación a través del procedimiento establecido en la Ley Nº 26.122 que establece el “Régimen Legal de los Decretos de Necesidad y Urgencia, de Delegación Legislativa y de Promulgación Parcial de Leyes”:a) La constitución ordena que dentro de los 10 días de dictado del

DNU, el JGM debe enviarlo para su ratifi cación al Congreso de la Nación.

La Comisión Bicameral Per-manente de Trá-mite Legislativo se encuentra en funcionamiento desde 2006, con la sanción de la Ley Nº 26.122.


b) Si el JGM no remite el DNU, vencido el plazo la Comisión Bicameral Perma-nente de Control de DNU y Facultades Delegadas, se avocará de ofi cio a su tratamiento.

c) Una vez puesto a consideración de la Bicameral el DNU esta tiene 10 días hábiles para emitir dictamen sobre su ratifi cación o no.

d) Una vez dictaminado debe elevarse el dictamen al plenario de ambas cámaras para su ratifi cación o rechazo formal.En caso de que la comisión no se expida en el plazo estable-

cido por la Ley Nº 26.122 (diez días hábiles), cada cámara queda facultada para tratarlo inmediatamente.

Vale aclarar que el análisis que hace la Comisión Bicameral sobre los DNU es total, a diferencia del Poder Judicial, esto impli-ca que el Congreso puede analizar tanto los requisitos formales (dictado en acuerdo de Ministros; que no traten de materia penal, electoral o tributaria); y de los requisitos sustantivos, esto es que puede el Congreso analizar si la situación excepcional es acepta-ble para haber dictado un DNU o no.

Según dice el Artículo 19º de la Ley Nº 26.122:

“La Comisión Bicameral Permanente tiene un plazo de diez días hábiles contados desde la presentación efectuada por el Jefe de Gabinete, para expedirse acerca del decreto sometido a su consideración y elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cámaras. El dictamen de la Comisión debe cumplir con los contenidos mínimos establecidos, según el decreto de que se trate, en los Capítulos I, II, III del presente Título”.

Por su parte el Artículo 20º señala:

“Vencido el plazo a que hace referencia el artículo anterior sin que la Comisión Bicameral Permanente haya elevado el corres-

Una vez que un DNU ingresa para

su tratamiento al Congreso, la

comisión bicame-ral solo tiene 10 días para emitir

dictamen.


pondiente despacho, las Cámaras se abocarán al expreso e inmediato tratamiento del decreto de que se trate de conformi-dad con lo establecido en los Artículos 99º, inciso 3 y 82 de la Constitución Nacional”.

Esto implica que si el JGM no envía el DNU al Congreso, vencido el plazo la Bicameral debe tratarlo de ofi cio, a su vez la Bicameral tiene 10 días hábiles para tratarlo; si en dicho plazo no lo trata, pasa directamente a ambas cámaras. Esto im-plica que el DNU pasa a consideración de los plenarios del Senado y de Diputados

para su aceptación o rechazo. Es decir que si la Bicameral no lo trata, el mismo queda para ser tratado en la primera sesión ordi-naria de cada cámara.

En cuanto a la vigencia del DNU y conforme lo dice el Artículo 17º:

“Los decretos a que se refi ere esta ley dictados por el Poder Ejecutivo en base a las atribuciones conferidas por los Artículos 76º, 99º, inciso 3, y 80º de la Constitución Nacional, tienen plena vigencia de conformidad a lo establecido en el Artículo 2º del Código Civil”.

Esta vigencia debe entenderse a la luz del Art. 82º de la Constitución, el cual dice que no hay pronunciamientos tácitos de las cámaras. Pero como la Ley Nº 26.122 manda al Congreso a expedirse sobre la ratifi cación o rechazo del DNU, ante el silencio no puede tenerse ni por ratifi cado ni por rechazado, con lo cual la opción sería el Artículo 17º de la Ley Nº 26.122 que claramente mantiene la vigencia de los DNU.

En cuanto a “derecho comparado”, la utilización de los llama-dos Decretos de Necesidad y Urgencia y sus hechos habilitantes, varían de acuerdo a diversos criterios.

Para que un DNU pierda sus efectos norma-tivos debe ser rechazado por ambas Cámaras.


Debemos tener en cuenta los sistemas de gobierno para analizar la utilización de los DNU y principalmente el rol que cum-ple el Poder Ejecutivo. Nuestro sistema presidencialista permite la utilización de DNU en casos de emergencia, en líneas generales, es una característica tipifi can-te de este tipo de sistemas de gobierno. Independientemente de esto, hay casos de presidencialismo y otros de hiperpresi-dencialismo. En estos últimos, dentro de los cuales podemos citarnos, es muy marcada la presencia de normas de carácter urgente emanadas del Presidente de la Na-ción. En otros presidencialismos, incluso en el norteamericano, la emanación de normas por parte del Poder Ejecutivo es casi nula, quedando prácticamente limitada a la declaración de guerra.

Lo mismo ocurre en países que tiene un sistema parlamenta-rista, en los cuales, como el caso de Inglaterra, no tiene faculta-des para emitir normas de carácter urgente. Mientras que en otros sistemas parlamentarios mas débiles, como el caso de España e Italia, se utilizan argumentos de carácter “extraordinario y urgente necesidad” para fundamentar el dictado de tales normas por parte del ejecutivo.

Si citamos al derecho regional, vemos que en Colombia, la Constitución permite el dictado de DNU cuando sobrevengan hechos “que perturben en forma grave e inminente el orden eco-nómico, social y ecológico del país, o que constituyan una grave calamidad pública… en estos casos, el Artículo 215º de la Cons-titución colombiana establece que:

“Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los Artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la fi rma de todos los ministros, declarar el Estado de Emer-

El uso de Decre-tos de Necesi-

dad y Urgencia es una atribu-

ción constitucio-nal que poseen

muchos regíme-nes políticos en

el mundo.


gencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que suma-dos no podrán exceder de noventa días en el año calendario.Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Pre-sidente, con la fi rma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”.

En Paraguay, el Artículo 210º de la Constitución establece los llamados “tra-tamientos de urgencia” en dicho artículo dispone que:

“El Poder Ejecutivo podrá solicitar el trata-miento urgente de proyectos de ley que envíe al Congreso. En estos casos, el proyecto será tratado por la Cámara de origen dentro de los

treinta días de su recepción, y por la revisora en los treinta días siguientes. El proyecto se tendrá por aprobado si no se lo recha-zara dentro de los plazos señalados.El tratamiento de urgencia podrá ser solicitado por el Poder Eje-cutivo aún después de la remisión del proyecto, o en cualquier etapa de su trámite. En tales casos, el plazo empezará a correr desde la recepción de la solicitud.Cada Cámara, por mayoría de dos tercios, podrá dejar sin efecto, en cualquier momento, el trámite de urgencia, en cuyo caso el ordinario se aplicará a partir de ese momento.El Poder Ejecutivo, dentro del período legislativo ordinario, podrá solicitar al Congreso únicamente tres proyectos de ley de trata-miento urgente, salvo que la Cámara de origen, por mayoría de dos tercios, acepte dar dicho tratamiento a otros proyectos”.

Sistema similar a estos tratamientos de urgencia se dan en la República Oriental del Uruguay, en el Artículo 168º inciso 7 de la Constitución, el cual dispone que:

“…7°) Proponer a las Cámaras proyectos de ley o modifi caciones a las leyes anteriormente dictadas. Dichos proyectos podrán ser remitidos con declaratoria de urgente consideración.

En el caso de Paraguay, el tiempo para el tratamiento de los DNU es tres veces superior al argentino.


La declaración de urgencia deberá ser hecha simultáneamente con la remisión de cada proyecto, en cuyo caso deberán ser considerados por el Poder Legislativo dentro de los plazos que a continuación se expresan, y se tendrán por sancio-nados si dentro de tales plazos no han sido expresamente desechados, ni se ha sancionado un proyecto sustitutivo. Su trámite se ajustará a las siguientes reglas:

a) El Poder Ejecutivo no podrá enviar a la Asamblea General más de un proyecto de ley con declaratoria de urgente con-sideración simultáneamente, ni enviar un nuevo proyecto en tales condiciones mientras estén corriendo los plazos para la consideración legislativa de otro anteriormente enviado;

b) No podrán merecer esta califi cación los proyectos de Presu-puesto, ni aquellos para cuya sanción se requiera el voto de tres quintos o dos tercios del total de componentes de cada Cámara;

c) Cada Cámara por el voto de los tres quintos del total de sus componentes, podrá dejar sin efecto la declaratoria de urgente consideración, en cuyo caso se aplicarán a partir de ese mo-mento los trámites normales previstos en la Sección VII;

d) La Cámara que reciba en primer lugar el proyecto deberá considerarlo dentro de un plazo de cuarenta y cinco días. Ven-cidos los primeros treinta días, la Cámara será convocada a sesión extraordinaria y permanente para la consideración del proyecto. Una vez vencidos los quince días de tal convocatoria sin que el proyecto hubiere sido expresamente desechado, se reputará aprobado por dicha Cámara en la forma en que lo remitió el Poder Ejecutivo y será comunicado inmediatamente y de ofi cio a la otra Cámara;

e) La segunda Cámara tendrá treinta días para pronunciarse y si aprobase un texto distinto al remitido por la primera, lo devolverá a ésta, que dispondrá de quince días para su con-sideración. Vencido este nuevo plazo sin pronunciamiento

Los plazos en Uruguay para

el tratamiento de DNU son

similares a los de Argentina.


expreso, el proyecto se remitirá inmediatamente y de ofi cio a la Asamblea General. Si venciere el plazo de treinta días sin que el proyecto hubiere sido expresamente desechado, se reputará aprobado por dicha Cámara en la forma en que lo remitió el Poder Ejecutivo y será comunicado a éste inmediatamente y de ofi cio, si así correspondiere, o en la misma forma a la primera Cámara, si ésta hubiere aprobado un texto distinto al del Poder Ejecutivo;

f) La Asamblea General dispondrá de diez días para su consi-deración. Si venciera este nuevo plazo sin pronunciamiento expreso se tendrá por sancionado el proyecto en la forma en que lo votó la última Cámara que le prestó expresa aproba-ción; La Asamblea General, si se pronunciare expresamente, lo hará de conformidad con el Artículo 135º;

g) Cuando un proyecto de ley con declaratoria de urgente consi-deración fuese desechado por cualquiera de las dos Cámaras, se aplicará lo dispuesto por el Artículo 142º;

h) El plazo para la consideración por la primera Cámara empeza-rá a correr a partir del día siguiente al del recibo del proyecto por el Poder Legislativo. Cada uno de los plazos ulteriores comenzará a correr automáticamente al vencer el plazo inme-diatamente anterior o a partir del día siguiente al del recibo por

el órgano correspondiente si hubiese habido aprobación expresa antes del vencimiento del término.

Por su parte, en Chile, la situación se desarrolla en sintonía con materias dele-gadas por parte del Congreso, y con un fuerte control de los límites allí impuestos. El Artículo 61º de la Constitución del veci-no país señala que:

“El Presidente de la República podrá solicitar autorización al Congreso Nacional para dictar disposiciones con fuerza de ley durante un plazo no superior a un año sobre materias que correspondan al dominio de la ley. Esta autorización no podrá

En Chile el pre-sidente debe pedir la auto-rización del Congreso para dictar disposi-ciones con fuer-za de ley.


extenderse a la nacionalidad, la ciudadanía, las elecciones ni al plebiscito, como tampoco a materias comprendidas en las garan-tías constitucionales o que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales o de quórum califi cado.La autorización no podrá comprender facultades que afecten a la organización, atribuciones y régimen de los funcionarios del Poder Judicial, del Congreso Nacional, del Tribunal Constitucional ni de la Contraloría General de la República.La ley que otorgue la referida autorización señalará las materias sobre las que recaerá la delegación y podrá establecer o determi-nar las limitaciones, restricciones y formalidades que se estimen convenientes.A la Contraloría General de la República corresponderá tomar razón de estos decretos con fuerza de ley, debiendo rechazarlos cuando ellos excedan o contravengan la autorización referida.Los decretos con fuerza de ley estarán sometidos en cuanto a su publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley”.

En cuanto a nuestro derecho interno, vemos que constitucio-nes modernas, como la de Tucumán, han legislado conforme la reforma de la Constitución Nacional del año 2004. En el caso de esta provincia, el Artículo 100º en su inciso segundo establece que:

“Participar en la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promul-ga y hace publicar.El Poder Ejecutivo no podrá, en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e in-sanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.Solamente cuando circunstancias ex-cepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de leyes, y no se trate de normas que regulen la

La reforma constitucional

de 2004 en Tucumán re-conoce a los

DNU como un mecanismo

válido para el ejercicio del

gobierno.


materia tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos con acuerdo general de ministros.En el término de cinco días hábiles de dictado el decreto, éste será remitido a la Legislatura de la Provincia para su considera-ción. Dentro de veinte días hábiles de haber sido recibido por la Legislatura, ésta deberá expedirse sobre su validez. En caso que fuera ratifi cado o venciera el plazo establecido por el presente artículo, sin que la Legislatura se pronunciare, su contenido ad-quirirá fuerza de ley a partir de la fecha en que fue dictado. Si dentro de dicho término la Legislatura lo rechazare, será nulo de nulidad absoluta y carente de validez legal, sin perjuicio de los efectos cumplidos con motivo de su aplicación inmediata, los que no generarán derechos adquiridos.

En el caso de la provincia de San Luís, su Constitución señala en el Art. 138º que:

“En cualquier período de sesiones, el Poder Ejecutivo puede enviar a la Legislatura proyectos con pedido de urgente o muy urgente tratamiento. Los primeros deben ser considerados dentro de los sesenta días de su recepción por la Legislatura, correspondiendo la mitad de tal plazo para que se expida cada Cámara. Para la consideración y resolución de los proyectos de muy urgente tra-tamiento, la Legislatura tiene treinta días corridos contados desde

su recepción, de los cuales corresponden quince días para cada una de las Cámaras.Estos plazos pueden ser ampliados hasta en cinco días por cada Cámara, requiriéndose para ello el voto favorable de la mayoría de sus miembros. La solicitud de tratamiento de urgente o muy urgente de un proyecto, puede ser hecha después de su remisión a la Legislatura y en cualquier etapa de su trá-mite, aún cuando ésta esté tratando o tenga pendiente el tratamiento de su veto total o parcial por el Poder Ejecutivo.

En San Luís las normas de emer-gencia se clasi-fi can como “ur-gentes” y “muy urgentes”, esta-bleciendo plazos diferenciados de tratamiento para cada una de ellas.


Se tienen por aprobados todos los proyectos a los que se le hu-biere impuesto cualquiera de los trámites de urgencia previstos por este artículo y que no sean expresamente considerados y resueltos dentro de los plazos establecidos.Por el voto afi rmativo de los dos tercios de los miembros de las Cámaras puede cambiarse califi cación de trámite urgente a muy urgente y viceversa. Por idéntica mayoría pueden ser dejados sin efecto tal tipo de trámites, en cuyo caso se aplica a los proyectos el trámite ordinario.No puede darse ninguno de los trámites previstos en este artículo al proyecto de Ley de Presupuesto.

En el caso de la provincia de Salta, la regulación es más específi ca, en el Artículo 45º de la Constitución provincial se es-tablece que:

“En caso de estado de necesidad y ur-gencia, o que esté amenazado de una manera grave e inminente el funciona-miento regular de los poderes públicos constitucionales, el Poder Ejecutivo, en acuerdo general de Ministros, y previa consulta ofi cial al Fiscal de Estado y a los Presidentes de ambas Cámaras Legislati-vas, puede dictar decretos sobre materias de competencia legislativa.Informa de ello a la Provincia mediante un mensaje público.En tal caso, debe remitir el decreto a la Legislatura dentro de los cinco días de dictado, convocando de inmediato a sesión extraordinaria si es-tuviere en receso, bajo apercibimiento de perder su efi cacia en forma automática.Transcurridos noventa días desde su recepción por la Legislatu-ra, sin haber sido aprobado o rechazado por ésta, el decreto de estado de necesidad y urgencia queda convertido en ley.

En Chubut, las normas emana-das del PEN no

pueden refe-rirse a materia tributaria, pe-

nal, presupues-taria, electoral

o régimen de los partidos

políticos.


En el caso de la provincia de Chubut, el Artículo 156º de la Constitución señala que:

“El Poder Ejecutivo no puede bajo pena de nulidad absoluta e in-sanable, emitir disposiciones de carácter legislativo Solamente en casos de extraordinarias y grave necesidad que tomen urgencia, impostergable o imprescindible la adopción de medidas legisla-tivas para asegurar los fi nes de esta Constitución, puede dictar decretos por razones de necesidad y urgencia con virtualidad de ley, los que son decididos en acuerdo general de Ministros.En ningún caso pueden versar sobre materia tributaria, penal, presupuestaria, electoral o régimen de los partidos políticos.Dentro de un plazo máximo de cinco días corridos desde la fecha de su dictado, el decreto con sus fundamentos es sometido a consideración de la Legislatura bajo apercibimiento de su auto-mática derogación.Las relaciones jurídicas nacidas a su amparo permanecen vi-gentes hasta el pronunciamiento legislativo. El decreto pierde efectos jurídicos si la Legislatura no lo ratifi ca con el voto de los tercios del total de sus miembros dentro del plazo de treinta días contados a partir de la fecha de su comunicación. El rechazo no puede ser vetado.Si el Cuerpo se encuentra en receso la remisión sirve de acto de convocatoria a sesiones extraordinarias.En ningún caso y cualquiera sea la materia y califi cación que le dé la Cámara, es de aplicación la metodología prevista para el tratamiento de leyes no generales”.

En líneas generales, se puede apreciar que independientemente de los sistemas elegidos, tanto en nuestro ordenamiento interno como externo, las facultades para dictar normas de carácter urgente han sido vitales, principalmente para gobiernos fuertes, en donde el presidencialismo se hace muy fuerte y el Congreso o Parla-

Existen faculta-des delegadas desde la sanción misma de la Constitución de 1853 en Argen-tina.


mento, según se trate de un gobierno presidencialista o parlamen-tario, pasa a tener un segundo plano.

Facultades Delegadas:

Antes de la reforma constitucional de 1994 nada decía la Constitución Nacional respecto de la posibilidad o no de delegar facultades. No obstante las delegaciones legislativas al PEN se han dado a lo largo de toda la historia, las cuales han motivado a fuertes cuestionamientos de las mismas que se han ido resolvien-do por la justicia dando una jurisprudencia consensuada.

Antes de la reforma constitucional la jurisprudencia fue deli-neando los preceptos de la validez de las legislaciones delega-das marcando los principios que luego fueron receptados en la reforma constitucional y que son el marco normativo actual de la delegación legislativa.

En base a la reforma y a la jurisprudencia preexistente el marco normativo de las delegaciones legislativas actual es el siguiente:• El principio general es que está prohibida la delegación legis-

lativa.• En forma de excepción se permite la delegación legislativa con

ciertos requisitos.• Debe referir a temas de administración• Debe ser otorgada por una ley del con-

greso donde se explicite las bases de la delegación y el plazo de la misma.Con la reforma de 1994 ya cambiaba el

contexto legislativo en torno a las delegacio-nes, motivo por el cual todas las delegacio-nes preexistentes que no cumplieran estos requisitos caducarían.

Por tal motivo es que se dictó al Cláu-sula Transitoria Octava, la cual mantuvo por cinco años la vigencia de las delegaciones

Desde 1999, año en que

vencía la vigen-cia constitucio-

nal de dichas facultades, El Congreso ha

sancionado 7 prórrogas a

la delegación legislativa.


preexistentes otorgando un mandato al Congreso de la Nación, para que revisara estas delegaciones y viera cuales expresamen-te deseaba ratifi car por nuevos períodos.

Como es de público conocimiento no se ha podido abordar el tema de obtener en información acabada el universo del plexo normativo delegado hasta la reforma de 1994. De un trabajo reali-zado por la Universidad de Buenos Aires y avalado por la Jefatura de Gabinete de Ministros, surgen que en el plexo normativo de las facultades delegadas se encuentran comprendidas 1901 leyes, cuyo anexo existe a la última prórroga del año 2006.

Ahora bien, como dicho trabajo no ha cumplido con los obje-tivos propuestos, toda vez que se hace mención a normas donde hubiera algún tipo de delegación de facultades, no se aclara las normas específi cas o apartados exactos donde se realiza la de-legación; tampoco aclara qué materia es la que se ha delegado, ni las condiciones de dicha delegación.

Por esta defi ciencia en la información procesada que no permite ver el universo del plexo normativo delegado, ni las im-plicancias, es que sistemáticamente desde el año 1999 (año en el que vencía la vigencia constitucional de dichas facultades) se han prorrogado consecutivamente en bloque. Primero se prorrogó por cinco años, venciendo en el año 2003, luego se prorrogó por tres años dos veces.

En agosto del año 2009, ante el inminente vencimiento de la última prórroga, y ya con un Congreso adverso al gobierno, la

discusión sobre la prórroga ha sido muy dura y donde los consensos solo lograron una prórroga anual, que vence el 25 de agosto del 2010.

La prórroga se llevó a cabo por medio de la sanción de la Ley Nº 26.519 que además de prorrogar la vigencia de las fa-cultades delegadas, crea en el ámbito del Congreso Nacional una comisión bicame-

El plazo para que la Comisión Bicameral Espe-cial presente el informe con las leyes delegadas vence el 30 de junio de 2010.


ral especial, integrada por ocho senadores y ocho diputados; cuyo objetivo es revisar, estudiar, compilar y analizar dentro de los dos-cientos cuarenta días contados a partir de la entrada en vigencia de la ley, la totalidad de la legislación delegante preexistente en virtud de la Cláusula Transitoria Octava de la Constitución Nacio-nal. La fi nalidad de este trabajo consiste en elevar a conocimiento de los Presidentes de cada Cámara, antes de expirar su plazo, y no más allá del 30 de junio de 2010, un informe fi nal conteniendo conclusiones idóneas.

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Ley Nº 23.968 (Espacios marítimos, del 5 de diciembre de 1991).

Ley Nº 24.449 (Ley de Tránsito, del 10 de febrero de 1995).Ley Nº 24.747 (Iniciativa legislativa popular, del 24 de diciembre

de 1996).Ley Nº 25.320 (Poderes del Estado, del 13 de septiembre de

2000).Ley Nº 25.432 (Consulta popular, del 27 de junio de 2001).Ley Nº 26.122 (Régimen Legal de los Decretos de Necesidad y

Urgencia, de Delegación Legislativa y de Promulgación Parcial de Leyes, del 28 de junio de 2006).

Ley Nº 26.134 (Leyes secretas y reservadas, del 25 de agosto de 2006).

Ley Nº 26.519 (Delegación de facultades, del 24 de agosto de 2009).

Ley Nº 26.552 (Modifi cación de los límites de Tierra del Fuego, del 11 de diciembre de 2009).

Ley Nº 26.571 (Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral, del 14 de diciembre de 2009).

LLAMBÍAS, J. J. (1999): Tratado de Derecho Civil. Buenos Aires: Abeledo-Perrot.

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REGLAMENTO DE LA HONORABLE CÁMARA DE SENADO-RES DE LA NACIÓN ARGENTINA (2003 y modifi catorias).

SALVAT, R. (1923): Tratado de Derecho Civil Argentino. Buenos Aires: Jesús Menéndez.

Artículos de análisis

NOCIONES SOBRE EL PRESUPUESTO NACIONAL

POR MARCOS FINN1 Y MARTÍN KALOS2

Introducción

El sector público es un componente esencial en la economía de los países. A tí-tulo de ejemplo, el gasto público de Estados Unidos como componente de la Demanda Agregada promedió el 16% del PBI en los últimos quince años, para el caso de Brasil el ratio se ubicó en 18% y para China en 12%. En Argentina el porcentaje es relativa-mente menor, aunque el sector estatal par-ticipa actualmente con fuerza vía subsidios y transferencias al sector privado, quedando contabilizados en el gasto del consumo de las familias. De lo descrito se comprende la importancia de poseer un entendimiento cabal del funcionamiento de “lo público”, dado que es el principal regulador de la economía y la sociedad moderna. La herramienta fundamental donde se resume el accionar del Estado en la vida social es el Presupuesto de Ingresos y Gastos de la Administración Nacional.

El objetivo del presente capítulo es brindar una mirada sinté-tica y completa de las nociones básicas referidas al Presupuesto de la Administración Nacional: cómo se enmarca en el sector público, su contenido y partes, sus etapas y las diferentes formas presupuestarias. Para ello se hará uso de defi niciones y ejemplos

1 Marcos Finn es Licenciado en Economía y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social.

2 Martín Kalos es Licenciado en Economía y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social.

La Ley de Pre-supuesto Na-

cional es una de las normas más

importantes para analizar la

gestión de los gobiernos.


sencillos, a fi n de que el lector no familiarizado con la temática disponga de una herramienta clara para comprender las priorida-des del gasto público y sus implicancias.

La Administración Financiera del Sector Público Nacional

La Ley Nº 24.156 sancionada en sep-tiembre de 1992 (“Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional”) establece, en resumidas cuentas, las normas y procedimientos administrativos para la obtención de recursos públicos, su apli-cación (gastos) y su posterior control.

La mencionada norma se aplica a todo el Sector Público Nacional, integra-do por:

• Administración Nacional o Adminis-tración Pública Nacional (APN)

• Empresas y Sociedades del Estado• Entes Públicos (PAMI y AFIP)• Fondos Fiduciarios

Es importante destacar que las pro-vincias y la Ciudad Autónoma de Bue-nos Aires (CABA) poseen sus propias normas y no forman parte del conjunto denominado Sector Público Nacional.

Como también puede observarse en la Tabla 1, la APN está compuesta por:

“La administra-ción fi nanciera gubernamental es el conjunto de principios, normas, organis-mos, recursos, sistemas y pro-cedimientos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y con-trol necesarias para captar los fondos públicos y aplicarlos para la concreción de los objetivos y metas del Estado en la forma más efi ciente posible”. (Ley Nº 24.156)

151NOCIONES SOBRE EL PRESUPUESTO NACIONAL

• Administración Central: incluye el Ministerio Público3 y las ins-tituciones de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

• Organismos Descentralizados: son entidades con patrimonio propio y personería jurídica. Por ejemplo, la Auditoría General de la Nación (AGN), el Instituto Nacional de Tecnología Agro-pecuaria (INTA) o el Ente Nacional Regulador del Gas (Enar-gas).

• Instituciones de Seguridad Social: otros organismos descentra-lizados, que se desglosan en forma apartada por el gran gasto que les corresponde. Su ente más destacado es la Administra-ción Nacional de Seguridad Social (ANSES).

Tabla 1: Estructura jerárquica del Sector Público ArgentinoPoder EjecutivoPoder LegislativoPoder JudicialMinisterio PúblicoAGNINTAONCCAENARGASDNVOtrosANSESCaja de Policía FederalOtras

Instituciones de la Seguridad Social(ISS)

Empresas y Sociedades del EstadoUniversidades Nacionales *S

ecto

r Púb

lico

Arg

entin

o

Sec

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úblic

o N

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Nac

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l(A

PN)

Entes Públicos **Fondos Fiduciarios

Sector Público Nacional FinancieroSectores Públicos Provinciales

Administración Central(AC)

Organismos Descentralizados(OD)

Notas: (*) Las Universidades Nacionales no constituyen un organismo descentralizado en

sí, pero el cálculo de recursos que reciben se explicita en el Presupuesto.(**) Los Entes Públicos son, por ejemplo, el PAMI o la AFIP.FUENTE: EGES

3 Se trata de un órgano bicéfalo constituido por el Ministerio Público Fiscal y el Ministerio Público de la Defensa. El primero nuclea y coordina la acción de los Fisca-les, y el segundo la de los Defensores Ofi ciales.


Este capítulo detalla el proceso de elaboración del Presupues-to Nacional, es decir, el Presupuesto de la Administración Pública Nacional.

De acuerdo a lo establecido en la Ley 24.156 la administración fi nanciera comprende cuatro sistemas:

• Sistema presupuestario• Sistema de crédito público• Sistema de tesorería• Sistema de contabilidad.

Existe una unidad dedicada a la planifi -cación de los ingresos y gastos: la Ofi cina Nacional de Presupuesto, que vuelca los resultados de ese proceso en el Presu-puesto Nacional. La Contaduría General de la Nación es la encargada de comprometer y ordenar los pagos que correspondan, que son luego efectuados por la Tesorería General de la Nación. Cuando los recursos no alcanzan para solventar los gastos que

deben efectuarse, entra en juego el área del sector público encar-gada del Crédito Público –esto es, del endeudamiento.

La Auditoria General de la Nación (AGN) y la Sindicatura Ge-neral de la Nación (SIGEN) son los organismos de contralor de todo este proceso (Ver Gráfi co 1).

Qué es la Ley de Presupuesto Nacional

El Presupuesto de la Administración Pública Nacional san-cionado anualmente por Ley es una estimación de los recursos y gastos previstos –es decir, la forma concreta que adopta la planifi cación prevista por la Ley 24.156 dentro del Sistema de

La ofi cina nacional de presupuesto se dedica a la planifi cación de los gastos y recursos del presupuesto nacional.


Administración Financiera. En defi nitiva, el Presupuesto es una herramienta de planifi cación económico-política.

Tesoro Nacional

Presupuesto Nacional

Contaduría General de la

Nación

Crédito Público

Gráfico 1: Sistemas de la Administración Financiera

Control a cargo de la SIGEN y la AGNFuente: Elaboración EGES

Como los ingresos ya están establecidos mediante otras leyes (por ejemplo, las que imponen impuestos), su mención en el Presu-puesto suele ser marginal, dándose mayor importancia a su aplica-ción. Al autorizar las erogaciones en detalle, la Ley de Presupuesto explicita las prioridades y preferencias de la política pública y ha-bilita su ejecución durante todo el período presupuestado. Permite de esta forma tener un panorama amplio y completo de los gastos y recursos del Estado Nacional, en relación a las diversas metas y políticas públicas diagramadas por el Gobierno Nacional.

Esta programación fi scal se realiza en el marco de ciertas proyecciones macroeconómicas de corto y mediano plazo, pre-viendo a su vez cómo la ejecución de estas políticas públicas afectará esas variables. Estas cuestiones fi guran en el mensaje del Poder Ejecutivo al Legislativo que acompaña el Proyecto de Ley y lo complementa. El mensaje señala la evolución esperada


de diferentes variables relevantes, como pueden ser las fi nanzas públicas, el creci-miento económico (y de cada uno de los componentes de la demanda agregada), el comercio internacional, el índice de pre-cios al consumidor, la cotización prevista para el peso contra las diversas divisas extranjeras, y las proyecciones a mediano plazo (plurianuales) para las principales variables macroeconómicas.

El Presupuesto, como acto de planifi ca-ción administrativa, implica también la puesta en marcha de los programas en él incluidos. Para esto designa las unidades gubernamen-tales responsables de la ejecución de cada uno, estableciendo los recursos con que

contará y sus objetivos de calidad y cantidad de los bienes o servicios que deba generar; previendo también la interacción que deba darse entre las distintas unidades operativas. De esta forma, el Presupuesto es también una guía para que las autoridades responsables de cada programa puedan ejecutarlo efi caz y efi cientemente.

En defi nitiva, la confección de un Presupuesto Nacional una vez por año permite al Gobierno:

Estimar ingresos, Establecer prioridades de gasto, Fijar un resultado operativo, Proyectar a mediano plazo (3 años) la economía y los esce-narios alternativos, y analizar sus consecuencias, Informar a la sociedad los planes y expectativas que el Go-bierno tiene para los próximos años, Re-evaluar el conjunto de políticas llevadas a cabo, Analizar las consecuencias fi nancieras que acarrean, Coordinar medidas entre distintos organismos públicos.

El Presupuesto Nacional es la principal herra-mienta de pla-nifi cación so-cioeconómica y de programación de las políticas de gobierno y administración. Su sanción im-plica, necesaria-mente, un acto legislativo.


Para alcanzar una visión más abarca-tiva y cabal del Sector Público Nacional, el Presupuesto incluye otras herramientas: contiene información sobre las empresas estatales, entidades públicas y los fon-dos fi duciarios que puedan existir y que no forman parte estrictamente de la APN; también incluye los recursos cuyo destino es la Coparticipación Federal; y, por último, se publica además un Presupuesto Conso-lidado del Sector Público Nacional, del cual se encarga también la Ofi cina Nacional de Presupuesto según dicta el artículo 55 de la Ley de Administración Financiera. Este Pre-supuesto Consolidado incluye resúmenes de los Presupuestos de la APN y de las empre-sas y sociedades del Estado, los recursos y gastos públicos consolidados presentados en diversas formas (para facilitar su análisis), la producción de bienes y servicios y la inversión planeadas, y conclusiones sobre el impacto de estas políticas sobre la economía.

Paralelamente y por otro lado, cada gobierno provincial san-ciona su propia Ley de Presupuesto, en función de sus metas, recursos y gastos.

Principios presupuestarios

El proceso de presupuestación busca cumplir con ciertos requi-sitos o principios fundamentales, que son los que garantizan que el Presupuesto será coherente y de utilidad para la política pública.

Entre sus principios, el Presupuesto contempla la Universa-lidad (cada gasto y recurso fi gura discriminado, pero en forma íntegra y sin compensarse entre sí), Unidad (todos los ingresos y gastos constan en él, sin excepciones), y la No Afectación espe-cífi ca de un recurso a un determinado gasto.

Cada gobierno provincial san-

ciona su pro-pia Ley de Pre-supuesto para cada ejercicio,

implicando el cálculo de los recursos

una diferencia entre los que son de origen

provincial y los de origen

nacional.


La Ley de Administración Financiera también prevé el principio de Exclusividad:

“Art. 20. Las disposiciones generales constitu-yen las normas complementarias a la presente ley que regirán para cada ejercicio fi nanciero. Contendrán normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrán contener disposiciones de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modifi car o suprimir tributos u otros ingresos”.

Este principio no suele cumplirse: frecuentemente la Ley de Presupuesto incorpora modifi caciones impositivas o dispone normas de carácter permanente. Estas normativas incluidas en la Ley de Presupuesto son válidas en términos legales, pero no respetan los criterios establecidos por Ley para garantizar que el Presupuesto se formule y apruebe correctamente.

Otros principios generales que deben cumplirse al confeccio-nar el Presupuesto incluyen la Factibilidad (que sea efectivamente posible su ejecución), Veracidad (o Exactitud, que hace referencia a que lo proyectado responda de la mejor forma posible a las cifras que se conocen), Claridad (de forma que la programación que dispone sea entendible), Flexibilidad (debe poder adaptarse a contingencias e imprevistos), Anticipación (que sea aprobado an-tes de que deba comenzar su ejecución), Transparencia (sin dejar dudas ni ambigüedades) y Periodicidad (anual, como establece la Constitución Nacional).

Finalmente, el criterio de Equilibrio ha variado históricamente: hoy en día, no implica que los gastos deban igualar a los recursos – sino que da espacio a que la política pública busque generar alternativamente défi cits o superávits, siempre que ninguno de ellos se dé en forma permanente.

Los Principios presupuestarios buscan garanti-zar su transpa-rencia, utilidad y cohesión inter-na. Se destacan los principios de Universalidad, Unidad, Flexibili-dad y Equilibrio.


Estructura de la Ley de Presupuesto

El Presupuesto está encabezado por el Mensaje del Poder Ejecutivo al Poder Legis-lativo, que sigue un modelo ya establecido por la costumbre y en el cual se destacan los fundamentos de las proyecciones ma-croeconómicas de corto y mediano plazo para la economía nacional.

Luego se detalla el articulado del Pro-yecto de Ley, que según el artículo 19 de la Ley de Administración Financiera debe constar de tres títulos:

Título I: Disposiciones generales. Son normas complementarias que rigen para cada ejercicio financiero, no pudiendo contener disposiciones de carácter perma-nente, ni reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modifi car o suprimir tributos u otros ingresos. El Titulo I incluye los cuadros agregados que permitan una visión global del presupuesto y sus principales resultados. Suele acaparar la mayor parte del texto del proyecto de ley, mientras que los Títulos II y III se presentan como anexos en planillas.

Título II: Presupuesto de recursos y gastos de la administra-ción central (que, como se ha visto, incluye a los Poderes Ejecu-tivo, Legislativo, Judicial y el Ministerio Público).

Título III: Presupuestos de recursos y gastos de los organis-mos descentralizados (i. e., Auditoría General de la Nación, Ofi ci-na Nacional de Control Comercial Agropecuario, Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, Dirección Nacional de Vialidad, Administración Nacional de la Seguridad Social, entre otros).

A continuación de los tres títulos enumerados constan las Planillas Anexas, que son el principal sustento informativo del arti-

El Mensaje del Poder Ejecu-

tivo incluye el análisis y justi-fi cación de las proyecciones

macroeconómi-cas de corto y

mediano plazo, en base a las

cuales se esti-man los gastos y recursos para el ejercicio fi s-cal presupues-

tado.


culado4, y en las cuales se detalla también el ámbito jurisdiccional, metas y recursos de las políticas públicas. Cada una incluye (de ser posible) un resumen de la política presupuestaria de la jurisdicción involu-crada, los créditos (por inciso y partida principal), la cuenta de ahorro-inversión-fi nanciamiento, el listado de los programas (o categorías equivalentes) detallando su descripción, metas y producción bruta, ac-tividades específi cas y proyectos, recursos humanos y de otro tipo que utiliza. Tras las Planillas, un Anexo Estadístico presenta la Ubicación Geográfi ca del Gasto, con algu-nas comparaciones y gasto por provincia.

Recursos

Analizaremos a continuación los con-ceptos y clasifi caciones de recursos, para posteriormente describir los gastos, fuen-tes y aplicaciones fi nancieras, y resultados – para comprender así todos los elemen-tos que forman parte del Presupuesto Nacional.

La Ley de Presupuesto proyecta los ingresos esperados para el ejercicio fi scal considerado, tanto por recaudación tributaria como por otras fuentes.

En una concepción clásica, la recaudación sólo tiene la fi na-lidad de solventar el gasto público, tal y como se plasmó en la Constitución Nacional de 1853. Sin embargo, en la práctica los

4 El listado de las Planillas Anexas y la información complementaria que se les adjunta puede verse en el Anexo a este capítulo ó (para la Ley de Presupuesto Nacional del año 2010) en http: //www.mecon.gov.ar/onp/html/presutexto/ley2010/le-ydosdiez. html#planillas

Las diversas for-mas en las cua-les se obtienen Recursos pue-den tener metas diferentes de la puramente recaudatoria: por ejemplo, proteger la in-dustria nacional, desincentivar el consumo de ciertos bie-nes y servicios considerados nocivos para el bienestar social, o redistribuir ingresos (por ejemplo a través de impuestos progresivos).


impuestos también se utilizan para proteger a determinados secto-res económicos, redistribuir ingresos, atenuar el ciclo económico, desalentar el consumo de ciertos productos (como el cigarrillo), y otras fi nalidades más allá de la estrictamente fi scal.

Los recursos se pueden clasifi car de diferentes maneras, para presentarlos en forma detallada y ordenada desde distintas perspectivas, con el objeto de informar y permitir su mejor comprensión y análisis.

Clasifi cación de los Recursos

Según su carácter jurídico, los ingresos pueden ser:• Originarios: se obtienen sin que el Estado deba recurrir a su

poder coercitivo. Venta de bienes y servicios. Tarifas. Contribuciones de empresas públicas. Crédito obtenido.

• Derivados: surgen del ejercicio del poder coercitivo del Estado. Impuestos. Tasas. Contribuciones especiales. Aportes previsionales.

A la vez, pueden clasifi cárselos según un criterio económico:• Corrientes: se obtienen sin recurrir a endeudamiento o venta

de activos. Tributarios. Impuestos. Derechos sobre el Comercio Exterior. Contribuciones a Seguridad Social: gravan la nómina salarial, para fi nanciar jubilaciones y pensiones.

Los recursos pueden ser cla-sifi cados por su

carácter jurí-dico o a través de un criterio

económico.


No Tributarios: Vg., tasa de justicia, Alumbrado, Barrido y Limpieza (ABKL).

• De capital: Endeudamiento público. Venta de activos (privatizaciones).

Impuestos

Una primera opción es clasifi car a los impuestos según su base imponible – es decir, qué es lo que gravan.• Directos: tienen como base imponible la propiedad, la riqueza o el ingreso de las personas. Vg., Ganancias y Bienes Perso-nales.

• Indirectos: gravan las transacciones y relaciones económicas entre personas, como la producción, el consumo o el comercio. Vg., Impuesto al Valor Agregado (IVA), combustibles, débitos bancarios, cheque.

También es posible discriminar si los impuestos son progre-sivos o regresivos:• Progresivos: inciden más al aumentar la base imponible. Vg.,

en el Impuesto a las Ganancias aumenta la alícuota a medida que se tienen mayores Ganancias. Suelen ser progresivos los impuestos sobre el patrimonio y las ganancias (siempre que aumente la alícuota a medida que se eleve el valor de las propiedades o el monto de los benefi cios) y los que gravan el consumo de bienes de lujo, ya que afectan más a quienes mayores recursos tienen.

• Regresivos: la incidencia relativa es mayor para los bienes de menor base imponible. Vg., el IVA, donde sin importar cuánto consuma cada uno, se paga el 21% del valor de lo consumido. Así, quienes tienen menores ingresos y por tanto consumen una alta proporción de ellos, están destinando una buena par-te de sus recursos al pago del impuesto. En cambio, quienes

Los impuestos progresivos afectan en me-nor medida a quienes menos recursos tienen. Son esenciales en un sistema tributario que busque fomen-tar la igualdad al interior de la sociedad.


tienen ingresos altos y sólo gastan una parte pequeña, pagan poco de IVA en relación a su nivel de ingresos.Un sistema impositivo que busque no

sólo recaudar, sino además favorecer el desarrollo nacional con equidad, debería dar mayor relevancia a los impuestos pro-gresivos. Los impuestos regresivos deberían imponerse sólo cuando haya un objetivo ex-tra-recaudatorio (por ejemplo, desincentivar el consumo de alcohol o de tabaco), o sobre fuertes fundamentos sobre cómo los fondos recaudados de los sectores menos favore-cidos de la población serán destinados al desarrollo sustentable del país –de forma de que en defi nitiva sea benefi cioso para esos sectores de la sociedad.

Por otro lado, el sistema tributario ar-gentino comprende actualmente una intrin-cada red de impuestos, tasas y contribu-ciones de diversos tipos, cuya recaudación se distribuye de manera compleja entre la nación y las provincias y entre diversos or-ganismos públicos – razón por la cual se habla de un auténtico “laberinto fi scal” que suele ser inextricable. Un sistema impositivo razonable debería ser de fácil aplicación y comprensión, para que sea fácil entender el origen de los recursos estatales y el destino de cada uno de ellos.

A continuación se ofrece un listado completo de los impuestos vigentes hoy en día en la República Argentina, clasifi cados de acuerdo al objeto de gravamen. Se los ha ordenado de acuerdo a su importancia en términos de recaudación (sobre el monto tributado total en 2009, de $ 305.000 millones5).

5 Esta suma incluye recursos provenientes de Impuestos, Derechos sobre el Comercio Exterior y Aportes y Contribuciones a la Seguridad Social.

El actual siste-ma impositivo argentino está compuesto por

un sinnúme-ro de leyes (y sus modifi ca-

torias) y los mecanismos

que adopta son complejos y va-riados. Por eso,

conforma un “laberinto fi s-

cal” que impide comprender

cabalmente el destino fi nal de cada uno de los montos recau-

dados.


1. Impuestos internos sobre bienes y servicios Impuesto al Valor Agregado: es el

impuesto que más recauda en Argen-tina (29% del total). Es profundamente regresivo: grava el 21% del valor agre-gado a cada producto o servicio. Como los hogares más pobres son quienes consumen una mayor parte de sus ingresos, destinan una mayor parte de sus recursos al pago de este impuesto que los hogares más ricos. Diversos Impuestos sobre los Combus-

tibles (3,8%): levemente regresivos. Impuestos Internos (2,2%): regresivo,

ya que grava muchos productos de consumo masivo como el alcohol y el tabaco. El objetivo original de su promulgación fue desincentivar el consumo de esos bienes. Impuestos a la Energía Eléctrica: regresivo. Impuesto Adicional de Emergencia sobre Cigarrillos y Fondo

Especial del Tabaco: levemente regresivo. Impuestos a las Entradas de Espectáculos Cinematográ-

fi cos, a los Videogramas Grabados y a los Servicios de Radiodifusión: neutro.

2. Aportes y contribuciones a la seguridad social (25% del total de recaudación) Neutro: es un impuesto que

afecta los salarios de los trabajadores empleados formal-mente, pero cuyo destino es el pago de jubilaciones y pen-siones a los trabajadores ya inactivos.

3. Impuestos sobre los ingresos, benefi cios y ganancias de capital Impuesto a las Ganancias (18% del total recaudado en

2009): progresivo. Grava más a quienes mayores ganan-

Los impuestos internos son: IVA, diversos impuestos so-bre combusti-bles, a la ener-gía eléctrica, a los cigarrillos y las entradas a espectáculos audiovisuales.


cias tienen. De todas formas, la falta de actualización de su base imponible hace que muchos trabajadores cuyos salarios aumentaron ajustando por la infl ación en los últimos años, hoy paguen Impuesto a las Ganancias sin tener ingresos relativamente elevados que lo justifi quen. Gravamen de emergencia sobre

Premios de Determinados Juegos de Sorteos y Concursos Deportivos: levemente progresivo. Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta: Progresivo.

4. Derechos sobre el comercio y las transacciones interna-cionales (13% del monto total recaudado en 2009) Derechos de Importación y Tasa de Estadística: regresivos,

por cuanto gravan bienes que ingresan al país para ser consumidos. En muchos casos, su implementación persigue también los objetivos de proteger a determinadas industrias nacionales o de resguardar al país de que las posibles res-tricciones de divisas originen crisis económicas. Derechos de Exportación: progresivos, puesto que permiten

disminuir los precios internos de estos productos. Impuesto a los Pasajes Aéreos al Exterior: progresivos, ya

que gravan un consumo de lujo.

5. Impuestos sobre la propiedad Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias

y Otras Operatorias (6,7%): intermedio. De todas formas, desincentiva la formalidad en las operaciones bancarias: muchos agentes prefi eren realizar sus transacciones en

Los impuestos sobre ganan-cias y propie-dades suelen ser progresi-

vos; los im-puestos inter-nos sobre bie-nes y servicios generalmente

son regresivos.


efectivo, incluso al margen de la ley, antes que hacerlo por el sistema fi nanciero donde debe pagar este impuesto. Impuesto sobre los Bienes Personales (1,3%): progresivo. Contribución especial sobre el Capital de las Cooperativas:

Levemente progresivo. Impuestos a la Transferencia de inmuebles de Personas

Físicas y Sucesiones Indivisas: progresivo.Es importante no perder de vista

que muchos de estos impuestos tienen fi nalidades más allá de lo meramente re-caudatorio. Así, el Impuesto al Cigarrillo y el Fondo del Tabaco son parte de una política de Salud Pública contra el hábito de fumar.

Además, lo que recaudan puede tener en la práctica afectaciones específi cas a gastos sociales o útiles para el desarrollo nacional, más allá del principio presupues-tario que sostiene lo contrario. En este sentido,

Los Aportes y Contribuciones a la Seguridad Social gravan el salario de los trabajadores ocupados (lo cual sería regre-sivo), pero son destinados al pago de jubilaciones y planes de asistencia social (lo cual favorece a uno de los sectores de menores recursos). La gran mayoría de estos impuestos forman parte del régi-

men de Coparticipación a las provincias. Dentro de ellos, además, El Impuesto a las Ganancias y el IVA destinan parte de sus recaudaciones específi camente a la ANSES. El Gravamen a los Premios de Juegos y Sorteos se desti-na en parte a Bibliotecas Populares y al Instituto Nacional del Teatro.

Muchos de los impuestos actualmente vigentes en Argentina tie-nen destinos ya asignados por Ley, lo cual tam-bién implica una restricción en el proceso de pre-supuestación.


El Impuesto al Capital de Cooperativas aporta una por-ción de lo recaudado al Fondo de Educación y Promoción Cooperativa.

Dentro de los impuestos no coparticipados, Los Impuestos sobre los Combus-tibles Líquidos y Gas Natural, al Cigarrillo, y el Régimen de Mono-tributo, aportan una fracción de su recaudación a la ANSES. Los Impuestos a la Energía Eléctri-ca se usan en parte para subsidiar la energía eólica y los sistemas de transporte federal. El Impuesto a los Bienes Persona-les tiene partes asignadas especí-fi camente al INCUCAI. Los Impuestos sobre Videogramas Grabados y Entradas de Espectá-culos Cinematográfi cos se destinan al Fondo de Fomento Cinematográfi co. El Fondo Especial del Tabaco subsidia la producción ta-bacalera y otras actividades. El Impuesto a los Servicios de Radiodifusión se destina en un 80% al Comité Federal de Radiodifusión6, INCAA e Instituto Nacional del Teatro. El Impuesto sobre el Gas Oil y el Gas Licuado para uso Automotor subsidia la infraestructura para transporte y los sistemas urbanos de transporte público automotor de pasajeros. El Recargo sobre Gas Natural y Gas Licuado de Petróleo subsidia el consumo residencial de gas en algunas regio-nes del país.

6 Nos referimos de esta manera al organismo porque se encuentra suspendida la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual.

Como buena parte de los

Recursos (por ejemplo, los

tributarios) se encuentran

fi jados en otras Leyes, el Pre-

supuesto hace énfasis prin-

cipalmente en los Gastos.


El Impuesto sobre la transferencia o importación de naf-tas y gas natural destinado a GNC se destina a proyectos de infraestructura hídrica, vial y ferroviaria.

Gastos

La Ley de Presupuesto Nacional establece cuánto se gastará en cada actividad, detallando qué organismo es responsable por esa erogación.

Clasifi cación de los Gastos

Existen numerosas clasifi caciones de gastos: institucional, por rubros de recursos, por objeto del gasto, por categoría programática, por localiza-ción geográfi ca, por tipo de moneda o por fuente de fi nanciamiento. Por combinacio-nes de algunos de estos pueden formarse otras clasifi caciones que son usualmente presentadas en nuestro Presupuesto Na-cional: por su fi nalidad y función o por su naturaleza económica.

Así, según su carácter económico, los gastos pueden clasifi carse en:

• Gastos Corrientes: no implican un incremento del patrimonio, sino que pretenden garantizar el adecuado funcionamiento del aparato público. Gastos de Consumo (Remuneraciones y Otros) Rentas de Propiedad Prestaciones de Seguridad Social Transferencias Corrientes Figurativos (gastos de una institución para fi nanciar a otra).

• Gastos de Capital: aumentan el patrimonio, buscando incremen-tar la capacidad productiva o la infraestructura existentes. Inversión Real Directa

Los gastos pue-den clasifi carse por su carácter económico, por objeto, por cri-terios jurídicos y por localización geográfi ca.


Transferencias de Capital Inversión Financiera (excepto para obtener rentas) Figurativos (gastos de una institución para fi nanciar a otra) Aplicaciones Financieras (por aumento de activos fi nan-

cieros o disminución de pasivos: inversión fi nanciera para obtener rentas o amortización de deuda).

También de acuerdo a un criterio eco-nómico, los gastos pueden discriminarse según su objeto. Así, se puede identifi car claramente a qué tipo de bienes y servicios se aplican las erogaciones previstas en el Presupuesto – o sea, para qué se gasta.• Gastos en Personal• Gastos en Bienes de Consumo (insumos

o no durables)• Gastos no personales (alquileres, viáti-

cos, limpieza)• Gastos de Uso (inmuebles, equipos, he-

rramientas)• Transferencias• Activos Financieros (compra de acciones, concesión de prés-

tamos)• Servicios de la Deuda (pago de intereses).

Los criterios jurídicos son varios:• Jurisdiccional (o Institucional): distingue qué área del Sector

Público es responsable por cada gasto presupuestado, es decir quién gasta cada partida asignada. Ministerios del Poder Ejecutivo Nacional Poder Legislativo Poder Judicial Ministerio Público.

• Carácter Institucional: organiza las erogaciones en función de la estructura de las instituciones públicas, refl ejando qué

Cuando se ha-bla de jurisdic-ción en el Pre-supuesto Na-

cional se hace referencia a

los ministerios del PEN, a los

poderes legis-lativo y judicial y el Ministerio

Público.


organismos son los encargados de ejecutar las políticas pre-supuestadas. Administración Central Organismos Descentralizados Instituciones de la Seguridad Social.

• Fuente de Financiamiento: esta clasifi cación resulta fundamen-tal para saber a qué partidas de gastos se afecta cada tipo de

ingreso, al menos en términos generales (y sin que esto implique una “asignación específi ca” de los recursos). Esto permi-te, por ejemplo, asegurarse qué ingresos corrientes sean los que fi nancian gastos corrientes –lo cual suele ser deseable para garantizar su sustentabilidad a largo plazo. Fuentes internas: Tesoro Nacional (recursos genera-

les). Recursos Propios (ingresos de Or-

ganismos Descentralizados, Instituciones de Seguridad Social y empresas del Esta-do). Recursos con afectación específi ca.

Transferencias Internas (de personas o instituciones con sede en el territorio nacional; incluye contribuciones fi gu-rativas). Crédito Interno.

Fuentes externas: Transferencias Externas (de organismos internacionales, otros gobiernos o individuos e instituciones residentes en el exterior). Crédito Externo (otorgado por gobiernos, organismos y entidades fi nancieras internacionales).

• Por Finalidad-Función: aglutina las distintas erogaciones de acuerdo al carácter de los bienes y servicios que brindan a la

La clasifi cación de los Gastos por Finalidad-Función da una poderosa idea de las priorida-des de política pública del Go-bierno Nacional y de los medios que planea usar para alcanzar esas metas.


sociedad, delineando no sólo los objeti-vos generales de la política pública sino también los medios por los cuales se los alcanzará. Administración Gubernamental y Fun-

cionamiento del Estado Legislativa, Judicial, Relaciones Ex-teriores, Información y Estadística, etc.

Servicios de Defensa y Seguridad Defensa, Seguridad Interior, Siste-ma Penal, Inteligencia.

Servicios Sociales Salud, Educación y Cultura, Cien-cia y Técnica, Trabajo, Vivienda y Urbanismo, Promoción y Asistencia Social, Seguridad Social, Agua Potable y Alcantarillado.

Servicios Económicos Energía, Combustibles y Minería, Comunicaciones, Trans-porte, Ecología y Medio Ambiente, Agricultura, Industria, Comercio, Turismo, Seguros y Finanzas, etc.

Servicio de la Deuda Pública.

Por último, los gastos pueden ordenarse de acuerdo a su localización geográfi ca – evidenciando en qué territorios se rea-lizará cada política pública. Para esto se toma la división política del país en provincias, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y/o municipios.

Consistencia y Sustentabilidad del Gasto Público

Cada Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional incluye una previsión de las erogaciones que efectuará el Tesoro Nacional. Cuando su monto crece, suelen surgir cuestionamientos respecto de la factibilidad de efectivamente poder llevar a cabo ese gasto

Para estimar la sustentabilidad del gasto públi-co, puede ana-

lizarse cómo crecerán los in-gresos corrien-

tes (en base, por ejemplo, a

la estructura de recaudación actual) en rela-ción a la evolu-

ción esperada del gasto.


(o si, por el contrario, los recursos no alcanzarán para solventarlo y por tanto las políticas públicas diseñadas quedarán truncas o menguadas en su magnitud y sus efectos).

Una primera forma de analizar esta cuestión es sumar la infl a-ción y el crecimiento esperados de la economía –dos indicadores que, juntos, dan una idea de cómo evoluciona la recaudación fi scal (siempre y cuando no se introduzcan modifi caciones al ré-gimen tributario).

Si se espera que ambos crezcan por encima del aumento del gasto, implica que la marcha “normal” que se proyecta para la economía ya brindará recursos sufi cientes para fi nanciar sus erogaciones. De esta forma la política fi scal sería sustentable en el tiempo.

Si, en cambio, el gasto se eleva más que los incrementos de recaudación y PBI combinados, es posible que se requieran otras formas de fi nanciamiento (deuda, nuevos tributos, etc.) para garantizar la ejecución de las políticas presupuestadas. Así, la política que se desea ejecutar sería incoherente en principio con los recursos que se espera obtener –de no mediar una reforma tributaria o un nuevo endeudamiento.

Este método se expresa algebraicamente de la siguiente forma:

CNS = (ΔP+ΔPBI–ΔG si CNS ≥ 0

Donde:CNS: Consistencia, sólo cuando está defi nida positivamenteΔG: Variación del GastoΔP: Variación de los precios (medido por el IPC o por el IPI, Índice de Precios Implícitos del PBI)ΔPBI: Variación real del Producto


Se presenta en la Tabla 2 un ejemplo de este análisis consi-derando la evolución fi scal de los últimos años y lo proyectado en la Ley de Presupuesto Nacional para el año 2010.

Tabla 2: Análisis de la consistencia del gasto público, en rela-ción al crecimiento de la economía y la infl ación. Datos para el

Sector Público Nacional.

FUENTE: EGES en base a la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales (INDEC) para 2007 y 2008 y el Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional para 2009 y 2010. La infl ación estimada para 2009 y 2010 es una aproximación de elaboración propia.

Como puede observarse, en 2008 y 2009 la política fi scal tendió a crecer en forma inconsistente con el alza esperada en los recursos. Esta decisión de política económica pudo mantenerse durante esos años, pero resultaría imposible de sostener indefi -nidamente. Coincidentemente con este diagnóstico, en 2010 se retorna a un sendero de sustentabilidad fi scal que garantizaría a priori la ejecución de los gastos con los ingresos corrientes del Estado.

Debe considerarse además que el acrecentamiento del stock de deuda pública también genera en el futuro mayor gasto del Gobierno, por el servicio de los intereses y capital que esa deuda devenga.


Fuentes y Aplicaciones Financieras

Las Fuentes y Aplicaciones Financie-ras son variaciones de activos y pasivos – o sea que no son estrictamente recursos ni gastos destinados a una función parti-cular. Son cuentas que vinculan la política fi scal detallada en el resto del Presupues-to con variables monetarias y fi nancieras, terminando de delinear la evolución de las fi nanzas públicas y en particular de la deuda pública.

Las Fuentes Financieras se destinan (junto al superávit fi nanciero, que se expli-cará en el próximo apartado) básicamente a solventar la inversión fi nanciera y la amortización de la deuda. Incluyen:

• Endeudamiento Público y Aumento de Pasivos Títulos y Letras a largo plazo Colocación de Bonos Bocones Préstamos de Organismos Internacionales (FMI, BID, BIRF,

FONPLATA, etc.) Anticipos del Banco Central de la República Argentina Convenios bilaterales de préstamo entre países Créditos comerciales de proveedores Otros

• Disminución de la Inversión Financiera

Por su parte, las Aplicaciones Financieras se desglosan en:• Amortización de Deudas Interna Títulos Ley Nº 23.982 – Consolidación Deudas (efectivo) Ley Nº 23.982 – Consolidación Deudas (bonos)

Las Fuentes Financieras son principalmente el nuevo en-deudamiento y la desinversión fi nanciera; las Aplicaciones Financieras se refi eren al pago de deudas ya contraídas y al aumento de la inversión fi nan-ciera.


Empresas Provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires Préstamos Garantizados Retroactividad Personal en actividad Fuerzas Armadas y de Seguridad Devolución de Anticipos BCRA Otras

Externa Títulos BID BIRF FMI Resto Administración Central Otros

• Inversión Financiera Proveedores y Contratistas Préstamos a Provincias y Ciudad

Autónoma de Buenos Aires Otros

Resultados

De acuerdo a qué recursos y gastos se consideren, el resultado de comparar ambos puede dar lugar a diversas interpretaciones.

En primer lugar, el resultado económico surge de la diferen-cia entre los ingresos corrientes y los gastos corrientes. Indica la capacidad del Estado de proveer a sus gastos de funcionamiento exclusivamente con sus recursos habituales. La existencia de un défi cit económico implica que el Estado está fi nanciando parte de esos gastos operativos con endeudamiento o ventas de acti-vos. Es importante destacar que una vez que se incrementan los gastos corrientes es muy difícil (en términos políticos) dar marcha atrás, por lo que lo correcto sería asegurarse la disponibilidad de recursos corrientes a futuro, previamente a aplicar una expansión del gasto operativo.

El resultado fi -nanciero incluye todos los ingre-sos y gastos del Estado en el pe-ríodo considera-do y muestra su necesidad fi nal

de fi nanciamien-to o ahorro.


• Resultado económico = Ingresos Corrientes – Gastos Corrien-tes.

El Estado tiene también ingresos y gastos de capital, cada uno de los cuales es, en principio, irrepetible –la compra o venta de activos, incluyendo el pago de capital de deuda o el nuevo endeudamiento. Considerando entonces todos los ingresos y gastos de la Administración Pública Nacional excepto el servi-cio de la deuda, obtenemos el resultado primario. Éste indica la necesidad de fi nanciamiento del Estado en el ejercicio fi scal considerado, antes del pago de intereses de la deuda. La idea de este indicador es que muestra el estado de las fi nanzas públicas que se encuentran directamente bajo el control del Gobierno – el servicio de la deuda pública no lo está, ya que es el resultado de compromisos tomados en el pasado.

• Resultado primario = Ingresos – Gastos (excluidos intereses) = Necesidad de fi nanciamiento.

Finalmente, al incluir también el servicio corriente de deuda, obtenemos el resultado real de la Administración Pública Nacional para el ejercicio fi scal. Así, muestra el requerimiento de créditos

por parte del Estado, como consecuencia de sus intervenciones en la economía nacional.

• Resultado fi nanciero = Resultado pri-mario – pago de intereses de deuda.

A modo de ejemplo puede verse la Tabla 3, en la cual se observa que para el conjunto del Sector Público Nacional en el año 2009, el Resultado Económico fue positivo –un superávit de $ 28.695 millo-

El proceso de elaboración por el cual se con-fecciona el Pre-supuesto Nacio-nal no difi ere en su concepto del que permite a una familia pla-nifi car sus gas-tos hogareños.


nes, equivalentes al 2,3% del PBI proyectado para este año. Si se incluyen los recursos y gastos de capital, pero no se contabilizan los intereses pagados de la deuda pública, se obtiene el Resul-tado Primario –superavitario, nuevamente, por $ 17.286 millones o el 1,4% del PBI. La inclusión de los $ 24.417 millones erogados para el servicio corriente de la deuda arroja fi nalmente el Resul-tado Financiero, que como puede observarse fue defi citario en $ 7.131 millones– el 0,6% del PBI. Estos guarismos refl ejan que el Estado, en 2009, tuvo ingresos sufi cientes para solventar casi todas sus erogaciones operativas y de capital –pero sólo pudo pagar los intereses de la deuda adquiriendo nuevos compromisos fi nancieros o recurriendo al ahorro que pudiera haber acumulado en períodos previos.

Tabla 3: Resultados del Sector Público Nacional en el año 2009.

Millones de $ % del PBII. Ingresos Corrientes 260.044,9 20,8%II. Gastos Corrientes 231.349,8 18,5%

Intereses (por rentas de la propiedad) 24.416,7III. Resultado Económico: Ahorro/Desahorro (I-II) 28.695,1 2,3%IV. Recursos de Capital 169,3 0,0%V. Gastos de Capital 35.995,5 2,9%VI. Ingresos totales (I+IV) 260.214,2 20,8%VII. Gastos totales (II+V) 267.345,3 21,4%VIII. Gastos Primarios (VII - Intereses) 242.928,6 19,4%IX. Resultado Primario (VI - VIII) 17.285,6 1,4%X. Resultado Financiero (VI - VII) -7.131,1 -0,6%

Sector Público Nacional, año 2009

Nota: El PBI considerado es el estimado en la Ley de Presupuesto Na-cional para el año 2010.

FUENTE: EGES en base a Secretaría de Hacienda del Ministerio de Eco-nomía y Finanzas Públicas.


Comparación con un presupuesto hogareño

El Presupuesto Nacional no difi ere, en su estructura, criterios y contenido, de cualquier otro presupuesto. A fi nes pedagógicos, entonces, puede resultar útil entender cómo se confecciona ejem-plifi cándolo con un presupuesto hogareño.

Un determinado hogar puede esperar obtener ingresos por los conceptos ilustrados en la Tabla 4.

Tabla 4: Ingresos del hogar

Tal como se hace con los recursos nacionales, supondremos que todos los ingresos constituyen un “fondo para gastos del hogar” independientemente de quién los haya provisto. Esto no quita que pueda luego especifi carse qué partidas de ingresos se utilizarán para qué partidas de gastos – sin que esto implique necesariamente una asignación específi ca, sino simplemente de-tallar la asignación de los recursos a los gastos en este período. Sin embargo, en esta primera aproximación, haremos abstracción de esa cuestión en aras de la simplicidad del ejemplo.

En base a las necesidades y prioridades que desee cubrir, el hogar también proyecta que sus erogaciones en el próximo período tendrán como destino los bienes y servicios que constan en la Tabla 5.


Tabla 5: Bienes y servicios consumidos por el hogar

Un primer análisis nos indicará quién efectúa cada gasto, como se observa en la Tabla 6.

Tabla 6: Bienes y servicios según quién ejecuta su gasto

Producto QuiénArroz ArielCarne ArielJabón y Tintura ArielMicroondas BrunoPlasma BrunoRegalo BrunoAgua ArielElectricidad ValeEmpleada ArielCañerías ArielPlomero ValeCrucero Vale

Puede añadirse también, para qué sector de la casa está destinada esa erogación (Tabla 7).


Tabla 7: Bienes y servicios, según quién efectúa el gasto y a qué ambiente de la casa se destina

Producto Quién LugarArroz Ariel CocinaCarne Ariel CocinaJabón y Tintura Ariel BañoMicroondas Bruno CocinaPlasma Bruno LivingRegalo Bruno LivingAgua Ariel SótanoElectricidad Vale SótanoEmpleada Ariel CocinaCañerías Ariel BañoPlomero Vale BañoCrucero Vale Externo

Este listado puede ampliarse incorporando una clasifi cación del gasto (según si es un gasto corriente o de capital; y/o si es una transferencia, un gasto de consumo, una inversión, el pago de remuneraciones, etc.), el origen del gasto (es decir, en qué se gas-tará) y su monto. La Tabla 8 muestra la clasifi cación completa.

Tabla 8: Bienes y servicios, según quién efectúa el gasto, a qué ambiente de la casa se destina, qué tipo de gasto es,

cuál es el origen del gasto, y su monto

De este listado podremos obtener varias conclusiones, ana-lizándolo por partes. Por ejemplo, considerando simplemente en qué gasta cada miembro del hogar, obtenemos la Tabla 9.


Tabla 9: Bs. y servicios según quién efectúa el gasto y su monto

En la Tabla 10 se ve a qué sector de la casa corresponde cada una de las erogaciones.

Tabla 10: Bs. y serv. según su ambiente de destino y su monto

Podría verse también quién gasta en cada sector de la casa (Tabla 11).


Tabla 11: Gastos según persona que lo ejecuta y ambiente de destino

O enfrentar el origen de cada erogación con su clasifi cación por tipo de gasto, como se hace en la tabla 12.

Tabla 12: Gastos según origen y tipo

Adicionalmente, la Tabla 13 muestra quién ejecuta cada tipo de erogación.

Tabla 13: Tipo de gastos según persona que lo ejecuta


¿Qué es lo que hemos hecho para este hogar? En base a una clasifi cación muy simple, hemos estudiado sus gastos de acuerdo a varios criterios, cruzando la información en formas diferentes. Las planillas que acompañan al Presupuesto Nacional hacen exactamente lo mismo: clasifi can las erogaciones previstas en el Presupuesto y las presentan de diversas maneras, para obtener así mejores y más variados elementos de análisis.

Formulación del Presupuesto Nacional

Para su formulación, aprobación y control, el Presupuesto Nacional tiene una serie de mecanismos y procedimientos esta-blecidos que buscan generar una secuencia de ingreso y salida de información que realimente el proceso de planifi cación.

Etapa de formulación o programación (marzo-septiembre del año 0)

1. Pedido inicial de cada organismo: antes del mes de abril del año 0 cada entidad de cada jurisdicción del sector público debe enviar la información de sus gastos y necesidades para el año 1 a la Ofi cina Nacional de Presupuesto (ONP), que depende de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía. Para ello requiere:–Búsqueda de información para esta-

blecer las mejoras deseadas–Limitaciones que se enfrentanCada programa de gasto debe expli-

citar:+ Subprogramas, proyectos, subpro-

yectos y actividades,+ Organismo responsable,+ Metas (cuantifi cadas),

Cada dependen-cia del Estado

debe explicitar durante el pro-ceso de presu-puestación los indicadores a través de los

cuales evaluará la efi ciencia, efi -cacia y efectivi-dad de las polí-ticas que debía

ejecutar.


+ Plazos,+ Recursos que usará (personal, bienes y servicios),+ Indicadores para su evaluación: efi cacia, efi ciencia, efecti-

vidad.Los indicadores de efi ciencia pueden hacer referencia ex-

clusivamente al aspecto físico (producción objetivo de bienes y servicios) o fi nanciero (valuando su resultado o considerando el monto de sus recursos), o una combinación de ambas. A su vez, los indicadores de efi cacia señalan en qué medida se cumplió con lo previsto en el Presupuesto.

2. La ONP analiza los gastos solicitados y estima los recursos con los que se contará para el año 1. En base a eso, elabora un esquema de gastos, recursos y resultados que compatibilice en la medida de lo posible las posibilidades y necesidades de cada sector. Aquí es donde el Estado puede establecer “prio-ridades” (con criterios políticos), en función de cómo decida

asignar los recursos disponibles entre esa infi nidad de necesidades existentes. El es-tablecer las prioridades de gasto y política pública es responsabilidad del Presidente y de los Ministros del Poder Ejecutivo, de acuerdo a la Constitución Nacional.3. Para fi nes de junio del año 0, la ONP comunica a cada entidad el “techo” presu-puestario con que contará.4. Cada organismo debe entonces pre-parar un “anteproyecto” de presupuesto, en base a ese techo presupuestario y a la orientación que la ONP le brinda sobre planes estratégicos y políticas jurisdiccio-nales. En ese anteproyecto debe incluir el detalle de cómo planea utilizar los recur-

Las prioridades que establezca la Ofi cina Na-cional de Presu-puesto al mo-mento de asig-nar los recursos a cada programa de cada depen-dencia estatal, son la instancia clave en la cual se establecen las prioridades políticas del Go-bierno.


sos que se le asignarían. Todos los anteproyectos son enviados a la ONP antes de concluir agosto.

5. Una vez más, la ONP debe ajustar los anteproyectos a las posibilidades y necesidades reales de gasto.

6. Entre agosto y septiembre, la ONP elabora el proyecto de ley. En él incluye no sólo el detalle defi nitivo de cómo se distribuirán los gastos entre todos los organismos públicos (de cada juris-dicción); sino también, un “mensaje” en el cual se analiza la si-tuación actual de la economía y sus perspectivas para los años venideros. Además, se le añade un presupuesto plurianual que contempla, a grandes rasgos, la evolución de la economía y del gasto para los años siguientes.

7. El 15 de septiembre es la fecha límite para remitir el Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional al Congreso.

No obstante, no todos los organismos de la Administración Pública Nacional se rigen por este mecanismo. A fi nes de ga-rantizar su autarquía, el Ministerio Público genera su propio presupuesto, que el Po-der Ejecutivo debe incorporar sin modifi ca-ciones al Proyecto de Ley de Presupuesto, en virtud de la Ley 24.946:

“ARTICULO 22. A los efectos de asegurar su autarquía fi nanciera, el Ministerio Público contará con crédito presupuestario propio, el que será atendido con cargo a rentas generales y con recursos específi cos.El Procurador General de la Nación y el Defensor General de Nación, elaborarán el proyecto de presupuesto y lo remitirán al Congreso para su consideración por intermedio del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos.El Poder Ejecutivo sólo podrá formular las observaciones que estime apropiadas, pero sin modifi car su contenido, debiéndolo incorporar en el proyecto de presupuesto general de la Nación”.

Dada la comple-jidad del armado

del Presupues-to Nacional, se

identifi can algu-nas difi cultades al momento de su elaboración.


También el Poder Judicial, en base a ingresos propios y a re-cursos del Tesoro Nacional específi camente afectados a él, posee autarquía presupuestaria, según consta en la Ley 23.853:

“ARTICULO 1º – La Corte Suprema de Justicia de la Nación preparará el Presupuesto de Gastos y Recursos del Poder Ju-dicial, el que será remitido al Poder Ejecutivo Nacional para su incorporación al proyecto de Presupuesto General de la Adminis-tración Nacional que se presenta anualmente ante el Honorable Congreso”.

Los problemas más usuales que se enfrentan durante la etapa de formulación del Presupuesto son:• Que las áreas involucradas no se involucren en profundidad

durante el proceso de formulación pre-supuestaria, ya sea por falta de conoci-mientos técnicos o por la falta de decisión política para su participación. Esto con-duce a que el Presupuesto no refl eje las necesidades reales de esas áreas.• Que el Congreso de la Nación o el Poder Ejecutivo no posean la adecuada capacidad técnica y/o el tiempo necesario para analizar en detalle y mejorar el dise-ño de las políticas presupuestadas, tanto en sus prioridades de gastos como en su forma de ejecución.

Etapa de aprobación (septiembre-diciembre del año 0)

La aprobación del Presupuesto Nacional es atribución exclu-siva del Congreso de la Nación, en virtud del artículo 75 de la Constitución Nacional:

“8. Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 de este artículo, el presupuesto general

La aprobación del Presupues-to Nacional se rige por el mis-mo mecanismo de sanción que cualquier otra Ley, tal como establece la Constitución Nacional.


de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión”.

8. La Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados analiza el Proyecto, pudiendo introducirle modifi caciones.

9. Se expone y trata el Proyecto en la Cámara de Diputados, pudiendo también incorporarle nuevos cambios.

10. El mismo proceso se repite en el Senado. Sin embargo, si se lo modifi ca, el Proyecto debe retornar a Diputados para ser tratado y aprobado nuevamente. Si no se le hacen cambios, el Proyecto pasa al Poder Ejecutivo Nacional.

11. El Poder Ejecutivo promulga por decreto la Ley de Presupuesto para el año 1. Si éste veta la Ley, el Poder Legislativo puede insistir con 2/3 de los votos en cada Cámara, en cuyo caso la Ley queda promulgada –tal y como indica el procedimiento de sanción de Leyes establecido por la Constitución.

Etapa de ejecución y distribución (años 1 y 2)

12. A principios de cada trimestre, la Secretaría de Hacienda distribu-ye efectivamente los recursos de acuerdo a la Ley de Presupuesto.

13. La Jefatura de Gabinete de Minis-tros puede efectuar ajustes en la distribución y programación del Presupuesto, bajo el marco legal que establece el artículo 100 de la Constitución Nacional:

“Al jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad política ante el Con-greso de la Nación, le corresponde:

Una de las atri-buciones de la

Jefatura de Gabi-nete de Ministros desde su creación es el de modifi car

la distribución y programación del Presupuesto Na-

cional. Esto le brin-da al Presupuesto la fl exibilidad para adecuarse a situa-

ciones no previstas hasta su sanción.


6. Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo.7. Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de Presupuesto nacional”.

De todas formas, el artículo 99 de la Constitución explicita que el Presidente de la Nación

“10. Supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales”.

14. Cada organismo debe informar trimestralmente sus gastos (com-prometidos, devengados y pagados) y recursos percibidos.

15. La ONP realiza un seguimiento durante todo el año 1 de la gestión física del Presupuesto, analizan-do si las metas fueron cumplidas y si la ejecución del Presupuesto fue llevada a cabo con éxito. De acuerdo a cómo haya cambiado la recaudación respecto de la proyectada en el Presupuesto, puede defi nir cuotas.7

16. La Contaduría General de la Nación (CGN) asienta y evalúa la gestión fi nanciera del Presu-puesto: el movimiento de fondos, el estado de deuda pública y los estados contables de cada organismo. Este análisis es remitido al Congreso a mediados del año 2.

7 En caso de que los recursos sean menores a los presupuestados, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas tiene la facultad de aplicar “cuotas” a los gastos previstos para cada dependencia. El objetivo de la cuota es poner un límite práctico a las erogaciones, modifi cando la planifi cación de gastos para ajustarla a los recursos realmente disponibles. Estas cuotas son defi nidas para cada dependencia estatal, pudiendo variar entre ellas, de acuerdo a los criterios que el Ministerio defi na.

El ciclo del pre-supuesto incluye su elaboración, su ejecución y su control.


Como ya se ha mencionado, la ejecución del Presupuesto se da en cuatro etapas:• Preventiva (que se realiza en el Presupuesto).• Compromiso de pago (cuya responsable a nivel nacional es la

Ofi cina Nacional de Contrataciones).• Orden de pago (contable).• Pago efectivo del gasto (realizado por el Sistema de Tesorería,

cuyo órgano rector es la Tesorería General de la Nación).

Los obstáculos más frecuentes durante la ejecución del Pre-supuesto Nacional incluyen:• La formulación inadecuada del Presupuesto, que puede con-

ducir a que haya insufi ciencia de recursos para cuestiones que se consideran prioritarias o gastos superfl uos o excesivos en políticas juzgadas menos relevantes por el Gobierno. En este sentido se destaca la posibilidad de defi nir cuotas durante la ejecución del Presupuesto, a partir de ciertos criterios (políti-cos), y su correspondiente efecto sobre las políticas públicas.

• Su aprobación fuera de término, que conduce a que el período presupuestado se inicie sin una referencia clara para la ejecu-ción de políticas públicas. En este caso, se extiende el último Presu-puesto vigente hasta la aprobación del nuevo – lo cual lleva a distorsio-nes en la política pública.

• Cambios en la conducción política, que puede introducir modifi caciones en los recursos y gastos respecto de los previstos en el Presupuesto. O incluso en el caso de que no realice estas variaciones en el Presupuesto en curso, puede defi nir a mediano y largo plazo cambios en las prio-ridades de gasto que lleven a que

El proceso de pre-supuestación no concluye al fi na-

lizar el período presupuestado. Continúa luego

con la evaluación y fi scalización de su ejecución, que realizan tanto el Poder Ejecutivo

como el Poder Le-gislativo.


las políticas ejecutadas hoy queden obsoletas o reduzcan su impacto.

Etapa de Control (año 2)

17. El Congreso, con el auxilio de la Auditoría General de la Na-ción (AGN) y la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, controlan el correcto cumplimiento de las funciones del Estado. Ésta es la forma de control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo, en lo que al Presupuesto se refi ere, establecida en el artículo 85 de la Constitución Nacional:

“Art. 85. El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, eco-nómicos, fi nancieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo.El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación.Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se inte-

grará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente del organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y des-centralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue.Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o re-chazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos”.

Es el Poder Le-gislativo el que controla al Po-der Ejecutivo en los aspectos relacionados a patrimonio, eco-nomía y fi nan-zas.


18. Además, la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) rea-liza un análisis similar, que permite al Poder Ejecutivo tener un control sobre su propia administración.

19. Sobre esta base, deberían analizarse errores y aciertos a fi n de mejorar las políticas vigentes en las siguientes Leyes de Presupuesto Nacional:

• Se identifi can problemas y virtudes.• Se revisa la planifi cación.• Se evalúa el desempeño en base a los indicadores de gestión

(metas planteadas y desvíos).• Cada organismo responsable debería poder justifi car esos

desvíos.Un último paso debería ser el in-

forme público, a la sociedad en su conjunto, de la efectividad y efi ciencia en el cumplimiento de los objetivos planteados.

Técnicas Presupuestarias

Las técnicas presupuestarias son los mecanismos que se utilizan para elaborar la planifi cación, proceso que luego se vuelca en una Ley de Presu-puesto Nacional.

Presupuesto tradicional

La técnica tradicional de presupuestación divide en fracciones el monto total, asignando cada porción a una dependencia estatal. Sus objetivos de política pueden entreverse en esa asignación de fondos, pero no se explicitan. Tampoco existen criterios para medir efi ciencia ni efi cacia. Esta técnica, obviamente, ha caído en desuso y ha sido reemplazada por los métodos modernos que se detallan a continuación.

La técnica presu-puestaria elegida

debería refl ejar el marco institucional en que se realizará el presupuesto; de no ser así, su pla-

nifi cación puede no ser coherente

con la factibilidad de su ejecución.


Presupuesto por programas

El Presupuesto por programas es una técnica que, en base a ciertas categorías programáticas, busca asignar los recursos que cada una de ellas requiera. Conceptualiza a la Administra-ción Pública Nacional como un organismo productor de bienes y servicios, y a sus diversas jurisdicciones y entidades como las unidades productoras – a las cuales debe proveerse de los insu-mos y factores productivos necesarios para alcanzar sus objetivos de producción. Estos objetivos son defi nidos previamente por las autoridades políticas, y deben explicitar sus metas cualitativas y cuantitativas así como las entidades responsables de lograr cada una de esas metas. Así, el Presupuesto por Programas está clara-mente enfocado a obtener determinados resultados (productos).

Esta perspectiva resulta útil en al-gunos aspectos y permite, además, un seguimiento relativamente sencillo de la ejecución de las políticas públicas (puesto que establece unidades de medida de la provisión de bienes y servicios, con sus respectivos indicadores de eficiencia) –pero presenta severas defi ciencias para comprender todos los roles del Estado Nacional moderno.

Presupuesto orientado a resultados

Un Presupuesto orientado a resultados busca involucrar a todas las partes ejecutoras de los programas así como a las au-toridades políticas, asignando los recursos disponibles de acuerdo a las prioridades establecidas por el Gobierno y a la efi cacia que cada programa tenga o haya tenido en el pasado. Para esto es menester contar con indicadores de desempeño, a fi n de realizar un seguimiento que permita mejorar los mecanismos de gestión y presupuesto futuros. Permite, además, realizar revisiones inte-grales de los planes de gasto.

El presupuesto por programas permite realizar un seguimiento efi ciente de la ejecución de las políticas públi-cas.


Por supuesto, los indicadores de desempeño presentan li-mitaciones (rigideces presupuestarias que impiden adaptar los programas a coyunturas imprevistas, la imposibilidad de medir co-rrectamente ciertos objetivos de la política pública, la posibilidad de que un mismo efecto pueda ser atribuido a diversos programas y por tanto no se sepa exactamente cuál fue el rendimiento de cada uno de ellos, que los programas pueden tener consecuencias positivas en el largo pla-zo que no se refl ejen en los indicadores inmediatamente).

La Ofi cina Nacional de Presupuesto publicó para el período 1994-2004 los resultados de varios centenares de In-dicadores de la Administración Pública Nacional, que pueden consultarse en su página web.8

Presupuesto de base cero

La técnica de presupuestación de base cero propone que cada organismo estatal deba justifi car totalmente sus fondos y gastos en cada ejercicio fi scal. Cada jurisdicción parte así de un presupuesto nulo, y debe explicar en detalle para qué solicita cada partida, probando que son necesarias y/o útiles para deter-minados objetivos de política (ya defi nidos por las autoridades nacionales). Cada funcionario debe identifi car, evaluar y comuni-car efi ciente y hábilmente todas sus actividades y planes. Estos argumentos serán luego sopesados por una ofi cina central, que jerarquizará los gastos propuestos y asignará en ese orden los recursos disponibles.

En la mayoría de las demás técnicas presupuestarias, el presupuesto de una dependencia pública para un nuevo período

8 Al momento de edición de este libro, http: //www.mecon.gov.ar/onp/html/eva-texto/indicadores. html

Los presupuestos de base cero son

complejos porque implican para cada ejercicio comenzar

de nuevo el pro-ceso de armado y

cálculo de gastos y recursos por orga-

nismo.


se realiza en base al del año anterior, ampliado en función de las nuevas necesidades que pueda justifi car. Así, se arrastra una cierta “inercia de gastos”, ya que es raro que a una jurisdicción se le eliminen grandes partidas de recursos para gastos – dado que se asume en principio que esos gastos continúan existiendo.

En cambio, en el presupuesto de base cero, cada año se parte de un presupuesto “limpio” al cual se le añaden gastos. Esto mejora la planifi cación y asignación de recursos período a período; pero introduce problemas para el largo plazo, dado que se puede tornar muy inestable la asignación de recursos. Esta consecuencia puede ser considerada un “error” que se corrige con el ejercicio de esta técnica presupuestaria; pero en defi nitiva, una obra de infraestructura o un plan social podrían tener fi nan-ciamiento los primeros años y perderlo luego.

En la práctica, las jurisdicciones que usan la presupuestación desde base cero suelen implementarla cada cierto número de años, en lugar de todos los períodos. En nuestro país ha habido experiencias relevantes en este sentido, destacándose la de la ciudad de Bahía Blanca.

Presupuesto participativo

Por último, el Presupuesto partici-pativo busca que la población afectada por las políticas que se planean en él, participen directamente de las decisiones que se toman – eligiendo prioridades y los montos a destinar a cada una, de acuerdo a sus necesidades reales (esencial en el caso de exclusión, pobreza o desigualdad social, donde los Gobiernos suelen ser inefi caces o inefectivos). De este proce-so de planifi cación intervienen también

El Presupuesto participativo busca involucrar a la comunidad en la planifi ca-ción, ejecución y control de los gastos guber-namentales. En principio esta técnica fomenta la participación democrática y benefi cia tanto a los contribu-yentes como a la dirigencia polí-tica.


Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y por supuesto re-presentantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, que habrán de sancionar y concretar esas políticas. Al participar de la formu-lación de las políticas públicas de esta manera, también ejercen el control sobre esos gastos; ya sea en forma directa o a través del sufragio, al apoyar o revocar a los funcionarios encargados de ejecutar esas decisiones incluidas en el Presupuesto.

Esta técnica tiene objetivos que van más allá de la mera presupuestación, dado que permite afi anzar la participación de-mocrática, acercar las instituciones políticas a la cotidianeidad de la sociedad, disminuir los riesgos y costos políticos para los funcionarios de la administración pública, y fortalecer la identidad de la comunidad en su conjunto. También posibilita el surgimiento de nuevos líderes políticos, renovando continuamente la dirigencia política. A la vez, descentraliza decisiones de Gobiernos centrales cada vez más atiborrados de atribuciones.

Por su naturaleza (requiere y fomenta la participación ciuda-dana), es más fácil instaurar presupuestos participativos a nivel municipal que en niveles superiores de gobierno. Los anteceden-tes más relevantes son los de Porto Alegre (desde 1989), donde participan actualmente más de 150 mil ciudadanos y se asigna de esta manera casi la cuarta parte del Presupuesto total; Belem y Belo Horizonte. En nuestro país ha habido experiencias, por ejemplo, en las ciudades de Buenos Aires y Rosario.

Conclusión

Más allá de las defi niciones, las ca-tegorizaciones y los procesos descritos en esta sección, hemos buscado que el lector cuente con un panorama comple-to relativo al Presupuesto de la Adminis-tración Nacional. Se ha destacado que es fundamental comprender no sólo el esquema general de gastos, sino tam-

El aporte funda-mental del artículo es que los ciudada-nos comprendan la lógica que implica el armado de una de las leyes más

importantes de la Nación.


bién las múltiples formas de presentación de éstos que permiten analizar las implicancias de las decisiones políticas detrás de las erogaciones previstas. La comparación con un presupuesto ho-gareño es la mejor manera de acercar la norma presupuestaria al ciudadano, que puede creer que los tecnicismos no son para él. Por el contrario, la lógica presupuestaria es una lógica completa-mente asequible a cualquier persona cuando se cuenta con los conocimientos mínimos que permitan analizarla.

Se ha detallado asimismo el proceso presupuestario completo, resaltando que esta ley está en permanente ejecución y prepara-ción –y no constituye un mero trámite legislativo de aprobación o rechazo, sino un proceso complicado que incluye las herramientas para mejorar año a año.

En defi nitiva, el presupuesto es una de las leyes más rele-vantes para la sociedad. Entender la orientación de los gastos allí contemplados es asomarse a la comprensión cabal de la vida política, económica y social de la Nación.

ANEXO

Planillas Anexas – Administración NacionalComposición del gasto por Finalidad-Función y Carácter Económico Nº 1 Anexa al Art. 1ºComposición del gasto por Finalidad-Función y Carácter Institucional Nº 2 Anexa al Art. 1ºComposición del gasto por Finalidad-Función y por Jurisdicción Nº 3 Anexa al Art. 1ºComposición del gasto por Jurisdicción y Carác-ter Institucional Nº 4 Anexa al Art. 1ºComposición del gasto por Jurisdicción y Carác-ter Económico Nº 5 Anexa al Art.1ºComposición del gasto por Jurisdicción y por Fuente de Financiamiento Nº 6 Anexa al Art. 1º

Composición del gasto por Carácter Económico y por Carácter Institucional Nº 7 Anexa al Art. 1ºCálculo de Recursos por Carácter Económico y por Carácter Institucional Nº 8 Anexa al Art. 2ºGastos Figurativos Nº 9 Anexa al Art. 3ºContribuciones Figurativas Nº 10 Anexa al Art. 3ºCuenta de Ahorro-Inversión-Financiamiento Nº 11 Anexa al Art. 4ºFuentes Financieras Nº 12 Anexa al Art. 4ºAplicaciones Financieras Nº 13 Anexa al Art. 4ºRecursos Humanos– Totales por Carácter Ins-titucional Nº 14 Anexa al Art. 6Recursos Humanos– Administración Central Nº 15 Anexa al Art. 6Recursos Humanos– Organismos Descentrali-zados Nº 16 Anexa al Art. 6Recursos Humanos– Instituciones de Seguridad Social Nº 17 Anexa al Art. 6Contratación de Obras o Adquisición de Bienes y Servicios que inciden en Ej. Futuros Nº 18 Anexa al Art. 11


Universidades Nacionales Planilla “A” Nº 19 “A” Anexa al Art. 12Universidades Nacionales Planilla “B” Nº 19 “B” Anexa al Art. 12Fondos Fiduciarios Nº 20 Anexa al Art. 13Contribuciones al Tesoro Nacional Nº 21 Anexa al Art. 28Operaciones de Crédito Público Nº 22 Anexa al Art. 43Operaciones de Crédito Público Adicionales Nº 23 Anexa al Art. 44Colocación de Bonos de Consolidación de Deu-das Nº 24 Anexa al Art. 46Otorgamiento de avales Nº 25 Anexa al Art. 55Otorgamiento de otros avales Nº 26 Anexa al Art. 56Operaciones de Crédito Público Plurianuales – Programa de Inversiones Prioritarias Nº 27 Anexa al Art. 61

Planillas Anexas – Administración CentralComposición del Gasto por Jurisdicción, Subju-risdicción y por Finalidad Nº 1 Anexa al Titulo IIComp. del Gasto por Jurisdicción, Subjurisdicción y por Carácter Económico Nº 2 Anexa al Titulo IIComp. del Gasto por Jurisdicción, Subjurisdicción y Fuente de Financiamiento Nº 3 Anexa al Titulo IIComp. de los Recursos Por Carácter Económico y Fuente de Financiamiento Nº 4 Anexa al Titulo IICarácter Económico de los Recursos por Juris-dicción, Subjurisdicción Nº 5 Anexa al Titulo IIGastos Figurativos Nº 6 Anexa al Titulo IIContribuciones Figurativas Nº 7 Anexa al Titulo IIFuentes Financieras Nº 8 Anexa al Titulo IIAplicaciones Financieras Nº 9 Anexa al Titulo II

Planillas Anexas – Organismos DescentralizadosComposición del Gasto por Jurisdicción, Entidad y por Finalidad Nº 1A Anexa al Titulo IIIComp. del Gasto por Jurisdicción, Entidad y Ca-rácter Económico Nº 2A Anexa al Titulo IIComp. del Gasto por Jurisdicción, Entidad y Por Fuente de Financiamiento Nº 3A Anexa al Titulo III


Comp. de los Recursos por Carácter Económico Nº 4A Anexa al Titulo IIICarácter Económico de los Recursos por Juris-dicción Entidad Nº 5A Anexa al Titulo IIIGastos Figurativos Nº 6A Anexa al Titulo IIContribuciones Figurativas Nº 7A Anexa al Titulo IIIFuentes Financieras Nº 8A Anexa al Titulo IIIAplicaciones Financieras Nº 9A Anexa al Titulo IIIInstituciones de Seguridad SocialComposición del Gasto por Jurisdicción, Entidad y por Finalidad Nº 1B Anexa al Titulo IIIComp. del Gasto por Jurisdicción, Entidad y Ca-rácter Económico Nº 2B Anexa al Titulo IIIComp. del Gasto por Jurisdicción, Entidad y Por Fuente de Financiamiento Nº 3B Anexa al Titulo IIIComp. de los Recursos por Carácter Económico Nº 4B Anexa al Titulo IIICarácter Económico de los Recursos por Juris-dicción Entidad Nº 5B Anexa al Titulo IIIGastos Figurativos Nº 6B Anexa al Titulo IIIContribuciones Figurativas Nº 7B Anexa al Titulo IIIFuentes Financieras Nº 8B Anexa al Titulo IIIAplicaciones Financieras Nº 9B Anexa al Titulo III

Distribución por Jurisdicción – EntidadPoder Legislativo NacionalPoder Judicial de la NaciónMinisterio PúblicoPresidencia de la NaciónJefatura de Gabinete de MinistrosMinisterio del InteriorMinisterio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y CultoMinisterio de Justicia, Seguridad y Derechos HumanosMinisterio de DefensaMinisterio de Economía y Finanzas PúblicasMinisterio de Industria y TurismoMinisterio de Agricultura, Ganadería y Pesca


Ministerio de Planifi cación Federal, Inversión Pública y ServiciosMinisterio de EducaciónMinisterio de Ciencia, Tecnología e Innovación ProductivaMinisterio de Trabajo, Empleo y Seguridad SocialMinisterio de SaludMinisterio de Desarrollo SocialServicio de la Deuda PúblicaObligaciones a Cargo del TesoroAuditoría General de la NaciónFundación Miguel LilloComité Federal de RadiodifusiónConsejo Nacional de Investigaciones Científi cas y TécnicasComisión Nacional de Energía AtómicaComisión Nacional de Actividades EspacialesAdministración de Parques NacionalesInstituto Nacional del AguaSindicatura General de la NaciónAutoridad Regulatoria NuclearTeatro Nacional CervantesInstituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES) Comisión Nacional de ComunicacionesBiblioteca NacionalInstituto Nacional del TeatroInstituto Nacional de Asuntos IndígenasInstituto Nacional de Promoción TurísticaRegistro Nacional de las PersonasDirección Nacional de MigracionesInstituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el RacismoAgencia Nacional de Seguridad VialCaja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía FederalInstituto Geográfi co MilitarDirección General de Fabricaciones MilitaresServicio Meteorológico Nacional


Instituto de Ayuda Financiera Para el Pago de Retiros y Pensiones MilitaresAgencia Nacional de Desarrollo de InversionesComisión Nacional de ValoresSuperintendencia de Seguros de la NaciónDirección Nacional de VialidadInstituto Nacional de Tecnología AgropecuariaInstituto Nacional de Investigaciones y Desarrollo PesqueroInstituto Nacional de Tecnología IndustrialInstituto Nacional de VitiviniculturaOfi cina Nacional de Control Comercial AgropecuarioTribunal de Tasaciones de la NaciónEnte Nacional de Obras Hídricas de SaneamientoInstituto Nacional de SemillasTribunal Fiscal de la NaciónInstituto Nacional de la Propiedad IndustrialServicio Nacional de Sanidad y Calidad AgroalimentariaServicio Geológico Minero ArgentinoEnte Nacional Regulador del GasEnte Nacional Regulador de la ElectricidadOrganismo Regulador de Seguridad de PresasComisión Nacional de Regulación del TransporteOrganismo Regulador del Sistema Nacional de AeropuertosAdministración Nacional de Aviación CivilFondo Nacional de las ArtesComisión Nacional de Evaluación y Acreditación UniversitariaAdministración Nacional de la Seguridad SocialSuperintendencia de Riesgos del TrabajoCentro Nacional de Reeducación Social CENARESOHospital Nacional Dr. Baldomero SommerAdministración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología MédicaInstituto Nacional Central Único Coordinador de Ablación e ImplanteAdministración Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud Dr. Carlos Malbrán (ANLIS)


Hospital Nacional Dr. Alejandro PosadasColonia Nacional Dr. Manuel A. Montes de OcaInstituto Nacional de Rehabilitación Psicofísica del Sur Dr. Juan Otimio Te-soneServicio Nacional de RehabilitaciónAdministración de Programas EspecialesSuperintendencia de Servicios de Salud

Cuadros Comparativos – Administración NacionalCuenta de Ahorro – Inversión – Financiamiento Cuadro Nº 1Composición del Gasto por Finalidad Función Cuadro Nº 2Composición del Gasto por Carácter Económico Cuadro Nº 3Composición del Gasto por Jurisdicción Cuadro Nº 4Composición del Gasto por Inciso Cuadro Nº 5Composición del Gasto por Ubicación Geográfi ca Cuadro Nº 6Composición de los Recursos por Carácter Económico Cuadro Nº 7

Cuadros Comparativos – Administración CentralComposición del Gasto por Finalidad Función Cuadro Nº 1Composición del Gasto por Carácter Económico Cuadro Nº 2Composición del Gasto por Jurisdicción Cuadro Nº 3Composición del Gasto por Inciso Cuadro Nº 4Composición de los Recursos por Carácter Económico Cuadro Nº 5

Cuadros Comparativos – O. D. e I. S. SComposición del Gasto por Finalidad Función Cuadro Nº 1Composición del Gasto por Carácter Económico Cuadro Nº 2Composición del Gasto por Entidad Cuadro Nº 3Composición del Gasto por Inciso Cuadro Nº 4Composición de los Recursos por Carácter Económico Cuadro Nº 5

Estadístico – Administración Nacional

Cuenta de Ahorro – Inversión – FinanciamientoNº 11– Anexa al artículo 4º


Composición del Gasto por Jurisdicción y por Finalidad Nº 1Composición del Gasto por Jurisdicción y por Inciso Nº 2Composición del Gasto por Finalidad Función y por Inciso Nº 3Composición del Gasto por Carácter Económico y por Inciso Nº 4Comp. del Gasto por Carácter Económico y por Fuente de Financiamiento Nº 5Comp. del Gasto por Inciso Económico y por Fuente de Fi-nanciamiento Nº 6Comp. del Gasto por Jurisdicción, Subjurisdicción, Entidad, Programa y Carácter Económico Nº 7Comp. del Gasto por Jurisdicción, Subjurisdicción, Entidad y por Inciso Nº 8Comp. del Gasto por Jurisdicción, Subjurisdicción, Entidad y Fuente de Financiamiento Nº 9Calculo de Recursos por Rubro y por Carácter Institucional Nº 10Carácter Económico de los Recursos por Jurisdicción, Sub-jurisdicción y Entidad Nº 11Proyectos por Ubicación Geográfi ca, Jurisdicción, Subjuris-dicción o Entidad y Fuente de Financiamiento. Nº 12Composición del Gasto por Ubicación Geográfi ca y Carácter Económico Nº 13Composición del Gasto por Ubicación Geográfi ca y por Ins-titución Nº 14Composición del Gasto por Ubicación Geográfi ca y por Fi-nalidad Nº 15Composición del Gasto por Ubicación Geográfi ca y Fuente de Financiamiento Nº 16Comp. del Gasto por Ubicación Geográfi ca e Inciso Nº 17Programa, Subprograma, y Actividad por Ubicación Geográfi -ca, Jurisdicción, Subjurisdicción, o Entidad e Inciso Nº 18Estadístico – Administración CentralComposición del Gasto por Finalidad Función y Carácter Económico Nº 1Composición del Gasto por Jurisdicción, Subjurisdicción y por Inciso Nº 2Composición del Gasto por Carácter Económico y por Inciso Nº 3Composición de Recursos por Rubros Nº 4


Estadístico – Organismos DescentralizadosCuenta Ahorro – Inversión – Financiamiento

Organismos DescentralizadosComposición del Gasto por Finalidad Función y por Carácter Económico Nº 2 AComposición del Gasto por Entidad y por Inciso Nº 3 AComposición del Gasto por Carácter Económico y por Inciso Nº 4 AComposición de los Recursos por Rubros Nº 5 AEstadístico – Instituciones de Seguridad Social

Composición del gasto por Finalidad y Función y Carácter Económico Nº 2BComposición del Gasto por Entidad y por Inciso Nº 3BComposición del Gasto por Carácter Económico y por Inciso Nº 4BComposición de los Recursos por Rubros Nº 5B

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ACUÑA, J., BUCHTER, J. y KALOS, M. (2009): Sector Público (Mimeo).

BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA.CONSTITUCIÓN NACIONAL.INSTITUTO NACIONAL DE ECONOMÍA Y CENSO (INDEC).LECUONA, G. (2009): Curso básico de presupuesto. Buenos

Aires: Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública.

Ofi cina Nacional de Presupuesto (2008): El Sistema Presupues-tario en la Administración Nacional de la República Argentina. Buenos Aires: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

Ofi cina Nacional de Presupuesto (2009): Proyecto de Ley de Presupuesto de la Administración Pública Nacional para el año 2010. Buenos Aires: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

PODER CIUDADANO (2004): Presupuesto participativo: la ex-periencia de Poder Ciudadano 2001-2003. Buenos Aires: Fundación Poder Ciudadano.

COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS: INSTRUMENTO DE REDISTRIBUCIÓN Y DEBATE

POR NADIA KARAGUEZIAN1 Y MARÍA CRISTINA TCHINTIAN2

Introducción

Si tuviéramos que realizar un ran-king de los temas históricos más espi-nosos de la Nación nadie dudaría en ubicarla entre las primeras cinco, y si el ejercicio fuese sobre los temas más confl ictivos entre el gobierno Nacional y los gobiernos Provinciales, creemos que su lugar sería el primero. El por qué es claro: hablar de coparticipación, es hablar sobre recursos recaudados y redistribuidos, es seguir revisando nuestro fede-ralismo, el histórico espacio que se disputa entre los niveles de gobierno. Es hablar sobre transferencia de servicios y difi cultades para recaudar por parte de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Es seguir debatiendo sobre responsabilidad (o irresponsabilidad) fi scal.

Cientos de páginas escritas, muchas iniciativas y seguimos con la misma premisa sin resolver: ¿cómo hemos llegado a la actualidad sin lograr articular los mecanismos institucionales y los consensos necesarios para reformar cuestiones del sentido común, sobre las que tanto se ha escrito y poco se ha logrado?

La lógica de poder en la Argentina no siempre estuvo situada en el poder central sino que ésta fue ganando espacio a lo largo de

1 Nadia Karaguezian es Licenciada en Ciencias Políticas y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social.

2 María Cristina Tchintian es Licenciada en Ciencias Políticas y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social.

Desde la sanción del régimen tran-sitorio de coparti-cipación en 1988, el tema nunca ha

perdido actualidad.


la historia. Si pensamos en dónde estuvo situado el primer poder en términos territoriales, podríamos decir que hasta la Independen-cia se encontraba en los gobiernos locales. Luego y hasta 1880 las provincias dominaron el espacio de poder gracias al desarrollo económico que fueron adquiriendo. Por último, varios historiadores sitúan al año 1880 como el comienzo de la fuerte consolidación del Estado Nacional. Y esta consolidación va estrechamente ligada a la capacidad de disponer de los recursos y administrarlos.

El escenario claro de esta acumu-lación de poder se refl eja en el primer sistema de coparticipación en nuestro país, establecido en 1935. En un contex-to de retracción de los fl ujos comerciales internacionales, en donde los impuestos al comercio exterior con los que Nación contaba se redujeron considerablemen-te, se decidió unifi car los impuestos y distribuir el 82,5% de los recursos de la recaudación para la Nación y el resto a distribuir entre las provincias. Ese 17,5% de la distribución secundaria se realizaba de acuerdo a varios criterios: un 30% se distribuía de acuerdo a la población, un

30% de acuerdo al gasto, un 30% de acuerdo a los recursos tota-les de la provincia (antes de la implementación del sistema), y un 10% por partes iguales entre todas las provincias.

Este primer sistema de unifi cación de impuestos y transferen-cia de recursos planteó y reprodujo en los siguientes sistemas, hasta hoy, la discusión y puja de la masa de fondos coparticipa-bles entre los dos niveles de gobierno; su porcentaje y la crecien-te acumulación de los fondos de la Nación en desmedro de este fondo a coparticipar asignando especifi cidad a tributos que por naturaleza deberían ser coparticipables. Otro tema fundamental de replanteos y propuestas es el criterio que se debería utilizar para la distribución entre las mismas provincias.

El régimen de coparticipación de 1935 debía dar solución a tres aspectos centrales: la Crisis de 1930, la expansión del gasto público y los potenciales riesgos de la do-ble imposición.

207COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS. INSTRUMENTO...

La Ley N° 23.548 sancionada en 1988, dos pactos federales posteriores, compromisos federales y demás normas complemen-tarias, son los que rigen nuestro actual sistema. Un sistema com-plejo en el cual la distribución de los recursos entre la Nación y las provincias se da de acuerdo al poder de negociación de las partes interesadas; donde se permiten impuestos no coparticipados, aumentando el poder discrecional de la Nación en la administra-ción de los recursos públicos, en el cual las provincias no tienen incentivos para llevar una relación equilibrada entre sus necesi-dades y sus capacidades fi scales. Un régimen en el que se hace difícil recordar el esquema de los impuestos coparticipables, y si logramos recordarlos, la difi cultad radica en recordar el porcentaje de los mismos a coparticipar: en difi nitiva, un régimen incapaz de lograr un esquema transparente de distribución de recursos entre la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, alejándonos del mandato Constitucional de distribuir “…en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas con-templando criterios objetivos de repar-to; (la coparticipación) será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.3

3 Artículo 75, Inc. 2 de la Constitución Nacional.

La cantidad de modifi caciones

de la Ley 23.548 hace muy compli-cado comprender la distribución de

impuestos entre la Nación, las provin-cias y la Ciudad de

Buenos Aires.


La normativa que complementa y modifi ca la Ley N° 23.548, además de las leyes específi cas que regulan impuestos nacionales, es:• Ley N° 25.049 – modifi catoria de la Ley N° 23.548;• Decreto 705/2003 – participación de la Ciudad Autónoma de Buenos

Aires;• Pacto I (12-08-1992): acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos

provinciales;• Pacto II (12-08-1993): Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el

Crecimiento – Ley N° 24.699;• Ley N° 25.235 – Compromiso Federal del 6 de diciembre de 1999;• Ley N° 25.400 – Compromiso Federal para el Crecimiento y Disciplina

Fiscal del 17 de noviembre de 2000;• Acuerdo Nación – Provincia sobre Relación Financiera y Bases de un

Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. Firmado el 27 de febrero de 2002; y

• Ley N° 25.570 – ratifi cación del acuerdo Nación Provincia del 27 de fe-brero de 2002.

BREVE ANÁLISIS DEL PRIMER CAPÍTULO DE LA LEY N° 23.548, REFERIDO ESPECÍFICAMENTE AL RÉGIMEN

TRANSITORIO DE DISTRIBUCIÓN4:

Ley 23.548Capítulo I

RÉGIMEN TRANSITORIO DE DISTRIBUCIÓN

ARTÍCULO 1°. Establécese, a partir del 1° de enero de 1988, el Régimen Transitorio de Distribución de Recursos Fiscales en-tre la Nación y las provincias, conforme a las previsiones de la presente ley.

En la Reforma Constitucional de 1994, el artículo 75 inciso 2 estableció como atribución del Congreso de la Nación la sanción de una nueva ley de coparticipación federal de impuestos. La Constitución le da un carácter de ley convenio, lo que implica que todas las provincias deben pronunciarse a favor a través de la aprobación de sus legislaturas provinciales.

La cláusula transitoria sexta impone que el régimen de copar-ticipación y la reglamentación del organismo fi scal federal, sean establecidos antes de la fi nalización del año 1996; afi rmando que la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de la reforma del régimen no podrá modifi carse sin la aprobación de la provincia interesada; como tampoco podrá modifi carse, en desmedro de las provincias, la distribución de recursos vigente.

4 Cabe destacar que el régimen transitorio es el vigente, llevando 22 años de aplicación.

En la Constitución de 1994 se esta-

blece la necesidad de modifi car el

régimen de copar-ticipación federal

de impuestos, pero hasta hoy esto no

ha sucedido.


Desde entonces, a pesar de que la Coparticipación Federal de Impuestos tiene rango constitucional, seguimos a la espera de un nuevo “pacto fi scal integral” entre la Nación y las provincias que garantice el desarrollo equitativo en todo el país.

ARTICULO 2°. La masa de fondos a distribuir estará integrada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacio-nales existentes o a crearse, con las siguientes excepciones:

a. Derechos de importación y exportación previstos en el ar-tículo 4° de la Constitución Nacional;

b. Aquellos cuya distribución, entre la Nación y las provincias, esté prevista o se prevea en otros sistemas o regímenes especia-les de coparticipación;

c. Los impuestos y contribuciones nacionales con afecta-ción específi ca a propósitos o destinos determinados, vigentes

al momento de la promulgación de esta ley, con su actual estructura, plazo de vigencia y destino. Cumplido el objeto de creación de estos impuestos afectados, si los gravámenes continuaran en vigencia se incorporarán al sistema de distribución de esta ley;

d. Los impuestos y contribuciones nacionales cuyo producido se afecte a la realización de inversiones, servicios, obras y al fomento de actividades, que se declaren de interés nacional por acuerdo entre la Nación y las provincias. Dicha

afectación deberá decidirse por ley del Congreso Nacional con adhesión de las Legislaturas Provinciales y tendrá duración limita-da. Cumplido el objeto de creación de estos impuestos afectados, si los gravámenes continuaran en vigencia se incorporarán al sistema de distribución de esta ley.

La complejidad que encierra la Ley N° 23.548 y sus sucesivas modifi caciones ha llevado a que se conozca su forma de dis-tribución como “laberinto de la coparticipación”.


Asimismo considérense integrantes de la masa distribuible, el producido de los impuestos, existentes o a crearse, que gra-ven la transferencia o el consumo de combustibles, incluso el establecido por la ley 17.597, en la medida en que su recauda-ción exceda lo acreditado al Fondo de Combustibles creado por dicha ley.

El actual régimen se ha convertido en un mecanismo de co-ordinación fi nanciera muy cercano a un laberinto, ya que en las modifi caciones y normas complementarias a esta ley primó la necesidad fi scal del Gobierno Nacional, interpretando las cláusu-las de distribución de recursos entre los niveles de gobierno de modo coyuntural.

En los siguientes cuadros se expondrán los impuestos nacio-nales y sus destinos, tanto los coparticipables, los no copartici-pables y los que por naturaleza deberían serlo pero tienen una asignación específi ca5:

IMPUESTOS COPARTICIPABLES Y PARTICIPACIÓN DEL TOTAL DE LOS RECURSOS A DISTRIBUIR

Impuesto a las Ganancias: Ley N° 20.628 (t.o. en 1997) y Ley N° 26.078En primer término se efectúa una detracción anual de $

580.000.000, que se destina a$120.000.000 anuales para ANSES

$20.000.000 anuales para refuerzo de la cuenta espe-cial 550, Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias (ATN)

$440.000.000 anuales al conjunto de las provincias para distribuir según las proporciones establecidas en esta ley (incluyendo a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur)

Luego de la detracción se destina a

5 En el Anexo se presenta el esquema de distribución de los principales recursos tributarios.


2 0 % a ANSES

1 0 % , h a s t a un monto de $650.0 0 0.0 0 0 anuales, a la Prov. Bs. Aires. El excedente de dicho monto se distribuye entre el resto de las pro-vincias incluyen-do T. del Fuego

2% a l M i -nister io del Inter ior, en concepto de Aportes del Tesoro Nacio-nal (ATN)

4% a las Pro-vincias, ex-cepto la de Buenos Ai-res

64% a coparti-cipación entre la Nación y las Provincias

Impuesto al Valor Agregado – Ley N° 23.966, art. 5°, pto. 2 y Ley N° 26.078De la recaudación del impuesto se detraen los reintegros a las expor-taciones, luego el saldo se distribuye11% al Régimen Nacional de Previsión Social, que a su vez se distribuye

89% a la coparticipación entre la Nación y las Provincias

6,27% a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

93,73% a la ANSES

Impuestos internos – Ley N° 24.674100% a la coparticipación entre la Nación y las Provincias

Impuesto a la transferencia de Inmuebles de Personas Físicas y Suce-siones Indivisas– Ley N° 23.905, Título VII

100% a la coparticipación entre la Nación y las ProvinciasGravamen de emergencia sobre Premios de Determinados Juegos de Sorteo y Concursos Deportivos – Ley N° 20.630 y sus modifi caciones, Decreto N° 668 /7480,645% a coparticipación entre la Nación y las Pro-vincias

16,130% al Fondo especial para Bibliotecas Populares del Ministerio de Educación de la Nación

3,225% al Insti-tuto Nacional del Teatro

Impuesto sobre el Capital de las Cooperativas – Leyes N° 23.427, 23.658, 23.760, 25.239 y 25.791El producido por la aplicación de la alícuota del 2% se destina1% a coparticipación entre la Nación y las Provincias

1% al fondo para Educación y Promoción Cooperativa.


Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta – Ley N° 25.063, título V100% a la coparticipación entre la Nación y las Provincias

Como establece la Constitución Nacional y el artículo 3° de la ley, existen tributos que no se coparticipan sean por su naturaleza o por tener asignación específi ca, estos son:

IMPUESTOS NO COPARTICIPADOSTasa de Estadística – Ley Nº 23.664, art. 1º) modifi cada por ley Nº 23.697, art. 35) 100% se destina al Tesoro NacionalDerechos de Importación y Exportación. Código Aduanero – Decreto Nº 2275/94 – Resolución M. E. Nº 11/02 y sus modifi catorias.100% se destina al Tesoro Nacional

IMPUESTOS CON ASIGNACIÓN ESPECÍFICAImpuestos sobre los combustibles Líquidos y Gas NaturalLey Nº 23.966, Título III, Cap. IVLey Nº 24.699, art. 2º y Ley Nº 26.087El gravamen sobre las naftas, gasolina natural, solvente, aguarrás y a los productos compuestos por una mezcla de hidrocarburos, en la medida que califi quen como naftas de acerado a las especifi caciones técnicas de la reglamentación respectiva, se distribuye: 21% a ANSES El 79% restante

29% al tesoro na-cional

29% a las pro-vincias

42% al Fondo Nacio-nal de la Vivienda

El producido de impuestos que graven en forma específi ca, el gasoil, diesel – oil, kerosene y el gas natural comprimido se destina a la ANSES


Impuestos a la Energía Eléctrica

Ley N° 23.681 Ley Nº 24.065 art 70 y Ley Nº 26.078El recargo el 6% sobre el precio de venta de la electricidad aplicada a los consumidores fi nales se destina al Fondo de la Empresa Servicios Públi-cos Sociedad del Estado de la Provincia de Santa Cruz

El Fondo Nacional de la Energía Eléctrica se constituye con un recargo sobre las tarifas que pagan los compradores del mercado mayorista y se destina: 0,07% a remu-nerar a la ener-gía generada por sistemas eólicos que se vuelquen a los mercados mayoristas y/o se destinen a la presentación de servicios

19,86% a l Fondo Fidu-ciario para el Transpor te Eléctrico Fe-deral

79,44% al Fon-do Subsidiario para compen-saciones regio-nales de tarifas a usuarios fi na-les y al Fondo para el Desa-rrollo Eléctrico del Interior

Impuesto sobre bienes personales Ley Nº 23.966, Título VI, art. 30 y Ley Nº 26.078

En forma mensual se detraen $ 250 mil para ser transferidas al Instituto Nacional Central Único Coordinador de Ablación e Implante (INCUCAI), el resto se distribuye93,73% según Ley de Coparticipación Federal, pero sin formar parte de los recursos coparticipables, por lo que no sufren las detracciones del 15% con destino a la seguridad social y a la parte proporcional de los $ 45.8 millones mensuales que se distribuye entre las provincias

6,27% entre las provincias y la Ciu-dad Autónoma de Buenos Aires

Impuestos Internos – Automotores GasolerosEl total producido del impuesto se destina al fi nanciamiento del Sistema Integrado de Jubilaciones y PensionesImpuestos Internos – SegurosEl total producido del impuesto sobre primas de los seguros que se contraten se destina al Tesoro NacionalImpuesto sobre los Videogramas Grabados Ley Nº 17.741, modifi cada por la Ley Nº 24.377100% al Fondo de Fomento Cinematográfi co


Fondo Especial del Tabaco - Ley Nº 19.800 y sus modifi cacionesLos importes recaudados se destinan a subsidiar a los productores tabaca-leros y otras actividadesImpuesto a los Pasajes Aéreos – Ley Nº 19.574El producido del impuesto sobre la venta o emisión de pasajes al exterior se destina a la Secretaría de TurismoImpuestos a los servicios de radiodifusiónLey N° 22.285 y Decreto Nº 1522/01, y sus modifi caciones1

27% al Comité Fe-deral de Radiodi-fusión

40% al Inst. Nac. de Cine y Artes Audiovisuales

13% al Institu-to Nacional del Teatro

20% al Tesoro Na-cional (por leyes de presupuesto)

Régimen Simplifi cado para pequeños contribuyentes (Monotributo)Ley Nº 26.545Impositiva Previsional70% a ANSES 30% a las provincias,

de acuerdo a dis-tribución secundaria prevista por la ley de Coparticipación

100% a ANSES

Adicional de emergencia sobre cigarrillos. Leyes 24.625 y 26.545100% ANSESImpuesto a los Créditos y Débitos en Cuenta Corriente BancariaLey Nº 25.413 y modifi catoriasEl 70% se destina al Tesoro Nacional y lo administra el PEN con destino a la atención de los gastos que ocasio-ne la emergencia pública declarada por Ley N° 25.561

El 30% se distribuye según la ley de coparticipación

Impuesto sobre el Gas Oil y el Gas Licuado para Uso AutomotorLeyes Nº 26.028 y N° 26.454La alícuota del impuesto del 22% será afectada: El 20,20% en forma exclusiva y es-pecífi ca al fi deicomiso que conforma el Sistema de Infraestructura del Transporte (SIT)

El 1,80% de la alícuota para compen-saciones tarifarias al sistema de servi-cios públicos de transporte automotor de pasajeros de áreas urbanas y su-burbanas bajo jurisdicción municipal y provincial, con excepción de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el área metropolitana de Buenos Aires


Recargo sobre el Gas Natural y el Gas Licuado de PetróleoLey N° 25.565, art. 75Destinado al fondo fi duciario para subsidios de consumos residenciales de gas, con el objeto de fi nanciar: a) las compensaciones tarifarias para la re-gión Patagónica, departamento Malargüe de la provincia de Mendoza y de la región conocida como “Puna”, que las distribuidoras o subdistribuidoras zonales de gas natural y gas licuado de petróleo de uso domiciliario, deberán percibir por la aplicación de tarifas diferenciales a los consumos residencias, y b) la venta de cilindros, garrafas o gas licuado de petróleo, gas propano comercializado a granel y otros, en las provincias ubicadas en la Región Pa-tagónica, departamento Malargüe de la provincia de Mendoza y de la región conocida como “Puna”.Impuesto sobre la transferencia o importación de naftas y gas natural destinado a GNC – Ley N° 26.181El producido del impuesto integrará el Fideicomiso de Infraestructura Hídrica y tiene afectación específi ca al desarrollo de proyectos, obras, mantenimiento y servicios de infraestructura hídrica, de recuperación de tierras productivas, de control y mitigación de inundaciones y de protección de infraestructura vial y ferroviaria.

1 Si bien este impuesto y su distribución debería ser la que dispone la nueva Ley N° 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual en su artículo 97, la misma no se encontraba operativa al momento de la redacción de este artículo.

FUENTE: DIRECCIÓN NACIONAL DE INVESTIGACIONES Y ANÁLISIS FISCAL – SUBSECRETARIA DE INGRESOS PÚBLICOS – SECRETARIA DE HACIENDA – MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS PUBLICAS – PRESIDENCIA DE LA NACIÓN

ARTICULO 3°. El monto total recaudado por los gravámenes a que se refi ere la presente ley se distribuirá de la siguiente for-ma:

a. El cuarenta y dos con treinta y cuatro centésimos por ciento (42,34%) en forma automática a la Nación;

b. El cincuenta y cuatro con sesenta y seis por ciento (54,66%) en forma automática al conjunto de provincias adheridas;

c. El dos por ciento (2%) en forma automática para el recu-pero del nivel relativo de las siguientes provincias: Buenos Aires


1,5701%, Chubut 0,1433%, Neuquén 0,1433% y Santa Cruz 0,1433%

d. El uno por ciento (1%) para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional de las provincias.

En 1992, esta distribución fue modifi cada en su primer nivel: las provincias cedieron ante las necesidades fi scales de la Na-ción, afectando de la Masa Coparticipable Bruta un 15% para el Tesoro Nacional, con el fi n atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales (ANSES).

Esta cesión fue recompensada con el Fondo Compensador de Desequilibrios Fiscales Provinciales: de la Masa Coparticipable Bruta también se retraerían un monto fi jo de $ 549,6 millones para ser distribuidos entre las provincias, asignando un monto de forma discrecional para cada una de ellas, que se han mantenido invaria-bles hasta el día de hoy.

PROVINCIASIMPORTE QUE RECIBEN POR FON-DO COMPENSADOR DE DESEQUILI-

BRIOS FISCALES PROVINCIALESChubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego $ 3.000.000 cada una

La Pampa, Neuquén, Río Negro y Salta $ 2.500.000 cada una

Catamarca, Formosa, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones, San Juan, San Luis, Santiago del Es-tero, Tucumán

$ 2.200.000 cada una

Entre Ríos $1.800.000Córdoba y Santa Fe $ 500.000 cada una

Luego de retraído este fondo, la Masa Coparticipable Neta que-da distribuida de acuerdo a lo que se establece en el Gráfi co 1.

ARTICULO 4º.– La distribución del monto que resulte por apli-cación del Artículo 3°, inciso b) se efectuará entre las provincias adheridas de acuerdo con los siguientes porcentajes:


CABA; 1,40%Fondo ATN; 1%

TESORO NACIONAL;

40,24%

Distribución primaria a

provincias ; 57,36%

Fondo ATN CABA TESORO NACIONAL Distribución primaria a provincias

Gráfico 1

Fuente: EGES

Buenos Aires 19,93% Mendoza 4,33%Catamarca 2,86% Misiones 3,43%Córdoba 9,22% Neuquén 1,54%Corrientes 3,86% Río Negro 2,62%Chaco 5,18% Salta 3,98%Chubut 1,38% San Juan 3,51%Entre Ríos 5,07% San Luis 2,37%Formosa 3,78% Santa Cruz 1,38%Jujuy 2,95% Santa Fe 9,28%La Pampa 1,95% Santiago de Estero 4,29%La Rioja 2.15% 2,15% Tucumán 4,94%

FUENTE: EGES

De la distribución primaria del 57,36% de la Masa Coparticipable Neta para las provincias, se retraén 1.284,2 millones anuales por Transferencia de Servicios produciendo así el fondo para la distribu-ción secundaria: los porcentajes establecidos en el artículo 4° son los que fueron fi jados al momento de la sanción de la ley, careciendo de criterios claros. ¿Cuál fue la ecuación que dio como resultado


estos coefi cientes? En la práctica la variable decisiva fue el poder de negociación de cada gobernador al momento de la sanción de esta ley.

ARTICULO 5º.– El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias, creado por el inciso d) del artículo 3° de la presen-te ley se destinará a atender situaciones de emergencia y des-equilibrio fi nancieros de los gobiernos provinciales y será previsto presupuestariamente en jurisdicción del Ministerio del Interior, quien será el encargado de su asignación.

El Ministerio del Interior informará trimestralmente a las pro-vincias sobre la distribución de los fondos, indicando los criterios seguidos para la asignación. El Poder Ejecutivo Nacional no podrá girar suma alguna que supere el monto resultante de la aplicación del inciso d) del artículo 3º en forma adicional a las distribucio-nes de fondos regidos por esta ley salvo las previstas por otros regímenes especiales o créditos específi cos del presupuesto de gastos de administración de la Nación.

Para la aplicación de este fondo, vuelve a ser necesario hacer referencia al poder de negociación de cada gobernador y los intere-ses coyunturales que implican su relación con la Nación.

Con la recaudación centralizada y el gasto descentralizado, es inevitable que exista un sistema de transferencias adicionales de fondos (además de los ATN) a las provincias. El problema grave radica en que éstas no están sujetas a nor-mas objetivas que determinen cuál debe ser esta distribución. No existen reglas, sino decisiones discrecionales que debilitan seriamente la autonomía de los gobiernos provinciales.

ARTICULO 6º. El Banco de la Na-ción Argentina, transferirá automática-

La implementación de una nueva for-ma de reparto de

los tributos na-cionales permitirá eliminar la discre-

cionalidad en el reparto de fondos

a las provincias.


mente a cada provincia y al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias, el monto de recaudación que les corresponda, de acuerdo a los porcentajes establecidos en la presente ley.

Dicha transferencia será diaria y el Banco de la Nación Argen-tina no percibirá retribución de ninguna especie por los servicios que preste conforme a esta ley.

Los fondos que el Banco de la Nación Argentina transfi ere diaria y automáticamente a las provincias provienen de la re-caudación de los impuestos coparticipables con los porcentajes establecidos por la ley. Lo que también se transfi ere automática y diariamente son los fondos de aquellos impuestos que teniendo asignación específi ca (o sea, no formando parte de la masa co-participable) distribuyen una porción de los mismos de acuerdo a la ley de coparticipación. Un ejemplo es el Impuesto sobre Bienes Personales: siendo un impuesto con asignación específi ca, distri-buye el 93,73% según la ley de coparticipación, pero sin formar parte de los recursos coparticipables, por lo que no sufren las detracciones de la masa bruta.

Esta automaticidad en la transferencia de los fondos, es esta-blecida también en la Constitución Nacional “(…) Una ley conve-nio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones,

garantizando la automaticidad en la remi-sión de los fondos (…).”6

ARTICULO 7º.– El monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al treinta y cuatro por ciento (34%) de la recaudación de los recursos tributarios


El Artículo 7° de la Ley N° 23.548 es quizás el más complejo de interpretar, en virtud de las am-bigüedades que encierra.


nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta ley.

Este artículo resume la complejidad del sistema. A primera vista el cálculo del 34% pareciera no tener complicación: si qui-siéramos comprobarlo, sumaríamos todos los ingresos y le apli-caríamos el porcentaje: si lo girado a las provincias fuese inferior al 34%, el laberinto se estaría devorando los recursos que por ley les corresponde.

Pero analicemos el artículo por partes:“El monto a distribuir a las provincias”: El art. 2° de la ley

23.548 dispone la masa de fondos a distribuir por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales, con la excepción de los derechos de exportación e importación y los impuestos con asignación específi ca. Sin embargo las provincias se fi nancian no sólo con recursos de la coparticipación, sino con asignaciones específi cas de otros impuestos, como ser el 14% de Ganancias o la mayor parte de Bienes Personales, entre otros. En términos generales se puede hablar que cerca del 80% de los recursos tributarios de origen nacional que se transfi eren a las provincias forman parte de la masa coparticipable (incluyen-do CFI, Ley de Financiamiento Educativo y la Transferencia de Servicios de la Ley Nº 24.049). Debido a esto hay que determinar qué monto a distribuir a las provincias se considera, si el total de recursos girados o lo previsto en términos de coparticipación (el 80% mencionado).

Lo girado a las provincias por asignación específi ca suele (en su gran mayoría) respetar los porcentajes de coparticipación. Es decir, recursos coparticipados por un lado y recursos coparticipados más los recursos de impuestos con asignación específi ca hacia las provincias.

La Administración Central abarca el

Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el

Poder Judicial y el Ministerio Público.


“de la recaudación de los recursos tri-butarios nacionales de la Administración Central”: En este caso no hay que confundir la Administración Nacional con la Admi-nistración Central. La primera abarca a la segunda, comprendiendo también a los Organismos Descentralizados, entre los que se incluye a las Instituciones de la Seguri-

dad Social (ANSES). Por este motivo no se deben considerar los recursos tributarios de la seguridad social como así tampoco los correspondientes al Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), la Ofi cina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA), etc. dado que son organismos descentralizados. Esto puede llevar a una difi cultad, dado que generalmente se presenta la información de recursos de la Administración Nacional, y no de la Administración Central.

Por otro lado, la Ley de Administración Financiera Nº 24.156, donde se defi nen claramente estos términos data de 1992, cuatro años después de la norma de coparticipación. Sin embargo la anterior legislación de fi nes 1956 que regulaba estos aspectos, la “Ley de Contabilidad y Organización del Tribunal de Cuentas de la Nación y Contaduría General” distingue las entidades descen-tralizadas, por lo que se puede aceptar que la distinción ya era habitual.

“tengan o no el carácter de distribuibles por esta ley”: Este punto es engañoso. En primera instancia abarca a toda la masa de fondos, incluidos los que explícitamente se excluyen en el art. 2º de la misma ley (es decir, derechos sobre el comercio exterior, impuestos con asignación específi ca, etc.).

Es decir, de $100 que recauda la Nación, $34 como mínimo debería ir a las provincias. Alternativamente se podrían excluir los recursos por aportes y contribuciones, dado que no forman parte

No debe con-fundirse la ad-ministración nacional con la administra-ción central.


de la Administración Central. Por ejem-plo, excluyendo de los $100 unos $24 al ANSES (en 2009 el 24% del total de recursos tributarios tuvo ese destino), por lo que contaríamos con $76 como total ($100-$24=$76), de aquí, el 34% debería distribuirse como piso a las provincias, es decir, alrededor de $26.

Sin embargo en este punto se halla la mayor complejidad, la ley establece: “34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central”, o sea, 34% de los recursos propios de la Administración Central, no del total de recursos. La Ley de Administración Financiera (Nº 24.156), dispone en su art. 21º lo siguiente:

Art. 21. Para la administración central se considerarán como recursos del ejercicio todos aquellos que se prevén recaudar durante el periodo en cualquier organismo, ofi cina o agencia au-torizadas a percibirlos en nombre de la administración central (…) No se incluirán en el presupuesto de recursos, los montos que correspondan a la coparticipación de impuestos nacionales.

Es decir, no hay que manejarse con la recaudación total me-nos los recursos de la seguridad social, sino solamente con los recursos tributarios de la administración central excluyendo lo que se coparticipa. Si por ejemplo de la distribución vigente resulta que $20 irán a las provincias por coparticipación, es menester restar: $100-$24 (ANSES) –$20 (Copa) =$56 y eventualmente sobre ese total aplicar el 34%.

Cuando se estimaron los recursos de la Administración Cen-tral para 2009 se obtuvieron alrededor de $115.000 millones, mientras que la masa coparticipable distribuida a las provincias fue de $60.291 millones: el ratio superó el 50%. Desde esta in-terpretación de la norma, mediante la coparticipación más las leyes especiales (los impuestos con asignación específi ca), se destinaron $75.569 millones a las provincias, lo que determinaría un porcentaje aun mayor.

En el sistema de coparticipación

federal de impues-tos se establece

la coparticipación primaria y la se-

cundaria.


Algunas consideraciones sobre la ley de coparticipación en la actualidad

El actual régimen de coparticipación, luego de las leyes y pactos sancionados en las dos últimas décadas, es apenas un pálido refl ejo de lo que fue la Ley de Coparticipación de 1988. Claro está que estas leyes y pactos, e incluso la ley vi-gente, son la cristalización de relaciones de fuerza que prevalecían en un momento dado, es decir, son resultado de pujas políticas y complejas negociaciones. En

otras palabras, el actual sistema de reparto de recursos entre la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires no conlleva una lógica en su distribución o criterios objetivos de reparto, sino más bien responde, por un lado a la necesidad fi scal del Gobierno Nacional, y por otro lado, al poder que hayan tenido las provincias para imponer sus propias necesidades.

Vale remarcar que la ley de coparticipación, con sus remien-dos, termina benefi ciando a algunos distritos provinciales y per-judicando a otros. Incluso, perjudica mucho a las provincias más pobladas y da como resultado situaciones sumamente arbitrarias como, por ejemplo, que algunas provincias con similar contexto social en el norte argentino reciban mucho más que otras en igual o peor situación.

Otra característica del sistema es la falta de información, que es el resultado de la complejidad del sistema y la ausencia de reglas de juego claras para los actores. Es decir, a partir de la Ley 23.548 se han ido sucediendo una serie de pactos y acuer-dos fi scales especialmente en los marcos de 1988 de crisis del país, que han modifi cado sustancialmente la ley, aumentando las transferencias y compensaciones bilaterales desde Nación hacia las provincias. La particularidad de estos pactos es que no se debatió la ley de fondo, debido al costo que traía aparejado poner

La Ley N° 23.548 obedece a las re-laciones de fuer-zas que existían en 1988, las que desde entonces han cambiado.


en discusión una ley que necesitaba el acuerdo de los 24 distritos y de la Nación, sino que las negociaciones fueron particulares. De más está decir que esta situación dio como resultado un sistema mucho más complejo y mucho menos equitativo.

Cuando hablamos de capacidad de las provincias para recaudar impuestos propios, no se puede dejar de lado una cuestión fun-damental: mientras el peso de los impuestos provinciales sobre el PBI se mantiene en un porcentaje mínimo, la administración nacio-nal en las últimas décadas ha ido elevando la presión fi scal, aumentando fuertemente sus recursos (se destacan el aumento ver-tiginoso de los derechos de importación y exportación y la creación de impuestos con asignación específi ca, como el “impuesto al cheque”). Dado este estado de situación, vale la pena no entrar en una lectura simplista al creer que la nación oprime a las provincias y a estas no les queda otra opción que perder autonomía tributaria (Ver Gráfi co 2).

El poder de veto de las provincias

La Reforma Constitucional del año 1994 establece la necesi-dad de sancionar una nueva ley de coparticipación, bajo la forma de “Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias”7, con la aprobación de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.


Los 22 años de existencia

de un régimen transitorio solo se explican por

el carácter de Ley Convenio

que tiene la Coparticipación Federal de Im-

puestos.


0%

20%

40%

60%

80%

100%

C.A.B.A.

BUENOS AIR

ES

CATAMARCA

CÓRDOBA

CORRIENTE

S

CHACO

CHUBUT

ENTRE RÍO

S

FORMOSA

JUJU

Y

LAPAMPA

LARIO

JA

MENDOZA

MISIO

NES

NEUQUÉN

RÍO N

EGRO

SALTA

SANJU

AN

SAN LU

IS

SANTACRUZ

SANTA FÉ

SANTIAGO D

EL ESTERO

TUCUMÁN

TIERRA DEL FUEGO

Ingresos Corrientes - ProvinciasIngresos Corrientes - Nación

Gráfico 2

Fuente: EGES

Este es el primer punto en el cual nos gustaría detenernos: la ley convenio. Lo que se conoce como la “regla del dictador” plan-tea que cuánto más inclusiva sea una regla, naturalmente más difícil será el llegar a un acuerdo. En cambio si el que toma las decisiones es uno solo se minimiza el costo de toma de decisio-nes pero aumenta el riesgo de encontrar resistencias a la misma, a causa del bajo consenso en torno a esta decisión.

Si nos centramos en la ley de coparticipación: ¿cómo po-dríamos defi nirnos ante esta situación? Es decir, ¿deberíamos movernos hacia reglas más o menos inclusivas? En este caso, dada la especial trascendencia de esta norma, lo que se busca es minimizar el costo externo incluyendo a un número mayor de actores. Esto también explica por qué, en nuestra Constitución, existen distintas mayorías (mayoría absoluta de los miembros presentes de ambas Cámaras del Congreso, mayoría absoluta de


la totalidad de los miembros, mayorías especiales, unanimidad): cuánta mayor relevancia tenga un tema, mayor será la cantidad de actores que se necesitará incorporar.

Como se dijo con anterioridad, la ley de coparticipación es fundamental, por lo que requiere de la aprobación de todas las jurisdicciones que conforman la República Argentina. En otras palabras, todas y cada una de las veinticuatro jurisdicciones tie-ne poder de veto, lo cual vuelve sumamente compleja la sanción de una nueva ley que regule criterios de reparto entre la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires. De hecho, esta con-dición de acuerdos entre la Nación y las provincias da lugar al mantenimiento del statu quo, ya que aquellas provincias que en la actualidad se encuentran favorecidas con el régimen de reparto de recursos, pueden apelar al veto para mantener su situación de privilegio.

Federalismo

Nuestra Constitución adopta un régi-men de gobierno federal.8 El federalismo se basa en un gobierno dividido verticalmen-te, en donde las instituciones centrales y no–centrales coordinan mecanismos para ejercer el poder. Por lo tanto, “La coordi-nación federal requiere un difícil equilibrio de autogobierno y gobierno compartido, autonomía y proyecto común, y ambos mo-mentos resultan igualmente irrenunciables” (Benton, 2003).

A diferencia de lo que comúnmente se cree, partimos del supuesto que las provin-cias en nuestro país tienen un fuerte peso e infl uencia en el gobierno central. Esto pue-

8 Artículo 1º de la Constitución Nacional.

Otra de las claves sobre la

difi cultad de modifi car el es-quema vigente

de copartici-pación reside

en la sobrerre-presentación que existe en

el Congreso de los distritos con escasa po-

blación.


de evidenciarse en los fuertes liderazgos de los gobernadores provinciales, o bien en la forma en que las elecciones provinciales re-percuten en las nacionales.9 En este aparta-do nos parece esencial abordar la cuestión del federalismo y sus consecuencias en el Congreso de la Nación, teniendo siempre como horizonte cómo podría ser el trata-miento de una nueva ley de coparticipación en el seno del poder legislativo.

En primer lugar, en ambas Cámaras del Congreso existe una desproporcionalidad territorial característica de los gobiernos

federales. Entendemos la desproporcionalidad territorial como “ (…) la discrepancia entre el porcentaje de asientos legislativos y el porcentaje de población de las distintas unidades geográfi cas” (Samuels y Zinder, 2001: p. 26). En este caso, cabe decirlo, el voto de un ciudadano puede valer más que el de otro de acuer-do al distrito en el que viva y vote. En el Senado, la cámara que representa a los distritos provinciales, la desproporcionalidad te-rritorial es claramente visible, habida cuenta de que existen tres representantes por cada jurisdicción, dando como resultado una sobrerrepresentación de los distritos menos poblados. También se evidencia la desproporcionalidad en la Cámara de Diputados: a pesar de que su esencia es representar a los ciudadanos, lo cierto es que existe un piso mínimo de cinco diputados por región. Esto benefi cia a determinadas jurisdicciones que no cuentan con los habitantes necesarios para lograr cinco diputados (Tierra del Fuego, La Rioja, Santa Cruz, Chubut, entre otras), generando una desproporcionalidad territorial también en esta Cámara. En el caso de la coparticipación, además de contar con una sobre-rrepresentación de algunas provincias en el Poder Legislativo, el peso de las mismas es muchísimo mayor, ya que se necesita

9 Para más información ver Benton (2003): “Presidentes fuertes, provincias po-derosas” y “El federalismo electoral argentino”, de Calvo y Abal Medina (2001)

En la literatura de Ciencias So-ciales se cono-ce el fenómeno de la represen-tación asimétri-ca en el Poder Legislativo con el concepto de “Malaporciona-miento”.


contar con la aprobación de todas las jurisdicciones, trasladando el poder de decisión a un nivel subnacional.

En este mismo sentido, podemos observar una correlación positiva existente entre transferencias de recursos por habitante y la cantidad de diputados cada 100.000 habitantes. Este hecho pone de manifi esto que los legisladores de las provincias de me-nor población, debido a que pertenecen a distritos sobrerrepre-sentados, pueden hacer valer su voto por encima de la proporción de población que representan. El resultado en ese caso, es un benefi cio por habitante superior al que obtienen las provincias más grandes.

Por otra parte, cuando hablamos de federalismo en nuestro país, es importante remarcar que la Argentina es un país suma-mente desigual, ya que las jurisdicciones provinciales se caracte-rizan por una fuerte desigualdad estructural en sus recursos. La coparticipación, con su reparto arbitrario, es la primera causa de estas desigualdades, a la cual se suman los diversos grados de autonomía que pueden tener las provincias basado en su capaci-dad de recaudación de recursos propios.

Descentralización de servicios y centralización en el cobro de tributos

En el proceso de reformas en Argentina en la década del noventa (privatizaciones, desregulación, liberalización de tasas de interés, de la entrada de inversiones ex-tranjeras directas y del comercio internacio-nal, políticas públicas focalizadas, etc.) la provisión de servicios básicos como la edu-cación, la salud pública, la infraestructura, la justicia y la seguridad, ha tendido hacia la descentralización. La descentralización de servicios tiene algunas cuestiones que es necesario atender. En primer lugar, es

Nuestro Fe-deralismo

encierra una paradoja fun-damental: los

servicios, en la mayoría de los

casos, se en-cuentran des-centralizados, pero la recau-

dación que per-mita atender a los mismos es centralizada.


incoherente con la forma en que se recaudan y distribuyen los recursos. En consecuencia, se produce un desequilibrio entre los recursos y los gastos provinciales que es compensado por los giros del régimen de coparticipación y por otras transferencias nacionales.

Por otra parte, la descentralización de servicios, que tienen un alto impacto sobre la equidad social, fragmenta a la sociedad y pone a los ciudadanos de los distritos más pobres en una situa-ción mucho más desventajosa que aquellos que viven en distritos más ricos, al mismo tiempo que evita que exista una estrategia colectiva de acceso a políticas públicas.

Dado que los territorios provinciales poseen diferentes capa-cidades para hacerse cargo de estos servicios estratégicos, la mejora de los mismos demandará inevitablemente políticas de coordinación y compensación de diferencias desde los gobiernos centrales. Probablemente, el debate de fondo gira en torno a las reformas necesarias en políticas públicas y al esquema de inter-vención pública para el futuro. Es decir, cuál será la responsabi-lidad de la Nación y de las provincias en el futuro de las políticas públicas.

Si bien, como se afi rmó con anterioridad, la Nación argentina adopta la forma de gobierno federal, el gobierno central es quien concentra los recursos del régimen tributario argentino y lo reparte a las provincias. Por lo tanto, la descentralización de los servicios

estratégicos como la salud o la educación, y la centralización en la recaudación de los tributos por parte del gobierno nacional, traen como consecuencia que el país opere bajo una organización institucional que no responde ni a un régimen federal, ni a un régimen unitario. Incluso, un resultado no deseado dentro de esta organización es que las provincias con fuerte dependencia del gobierno central realizan gastos que no tienen relación con sus recursos, provocan-

El fenómeno de recaudación central y pro-visión de servi-cios descentra-lizados hace de nuestro federa-lismo un siste-ma híbrido.


do desincentivos para controlar el gasto público, sucesivos défi cits fi scales y un alto grado de endeudamiento.

Asimismo, otro problema que esto trae aparejado es que la población de estas provincias no puede ejercer el control ya que la falta de información o las complejidades del sistema hacen poco posible el reclamo. Por otra parte, el actual sistema de co-participación da como resultado que los contribuyentes no puedan asociar los tributos que pagan con los gastos que se realizan en sus distritos para la provisión de servicios.

La cuestión fi scal

El régimen de coparticipación no puede separarse de una cuestión mucho más amplia, pero que lo involucra: la cuestión fi scal federal, uno de los problemas estructurales claves del sis-tema fi scal argentino. Lo cierto es que, aproximadamente hasta la década del `60, existía en nuestro país un sistema tributario que mostraba una alta presión fi scal y un importante nivel de progresividad. La regresión en el sector fi scal actual implica la deformación del sistema de coparticipación vigente.

De hecho, si bien la presión fi scal ha aumentado en los últi-mos años, no ha podido recobrar el nivel de progresividad carac-terístico del sistema tributario de mediados de siglo, ya que lo hizo a partir de un régimen donde el IVA (Impuesto al Valor Agregado) tiene un peso importantísimo y los impuestos progresivos están reducidos.

Por lo tanto, la coparticipación de impuestos no puede tratarse indepen-dientemente de cuestiones tales como la coordinación fi nanciera, la asignación de responsabilidades de gasto, la defi nición sobre una política fi scal progresiva, etc.; en suma, de las instituciones fi scales de-fi nidas ampliamente.

Un debate serio sobre la coparti-cipación implica

la redefi nición de las estruc-

turas de recau-dación fi scal en

Argentina.


Sistema previsional

El fi nanciamiento del sistema de seguridad social es un último problema que no puede dejarse de lado por su fuerte impacto so-cial y económico. Este es un tema sumamente complejo, ya que, luego del segundo Pacto Fiscal, en 1993, se les dio la posibilidad a las provincias de transferir sus cajas de jubilación defi citarias al Sistema Nacional de Seguridad Social.10 Este défi cit sobre la Se-guridad Social provocó que se recurra al fi nanciamiento por medio del 15% de la masa coparticipable bruta, 11% de recaudación del IVA, $580 millones de Impuesto a las Ganancias. En este sentido, se crea el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones con la Ley N° 24.241 y los empleados públicos de las provincias que transfi eran sus cajas pasan a regirse por ella.11

Teniendo en cuenta esta situación, de-berá ser un tema de debate en una nueva ley de coparticipación la seguridad social, ya que desde el gobierno nacional se giran recursos a las provincias que sí transfi rieron sus cajas, mientras que aquellas que no lo hicieron se autofi nancian. Incluso, existe una especie de “coparticipación” entre las provincias cuyas cajas han sido transferidas y la Nación, ya que el sistema se fi nancia con impuestos. Esto genera una situación injusta, habida cuenta que las provincias

que no transfi rieron sus cajas están fi nanciando las propias y las transferidas al Estado, con los impuestos que se destinan a la seguridad social en todo el país.

10 Provincias transferidas al régimen nacional: Salta, Jujuy, Tucumán, Catamarca, La Rioja, San Luis, Mendoza, San Juan, Santiago del Estero, Río Negro.

Provincias asistidas: Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, La Pampa, Chaco, For-mosa, Corrientes, Entre Ríos, Misiones, Santa Cruz.

11 En la actualidad rige la Ley 26.425, que dispone la unifi cación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un único régimen previsional público, el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA).

Una nueva ley de copartici-pación debe cerrar la ambi-güedad que se establece en el sistema de se-guridad social argentino.


Por último, no hay que dejar de lado que, el hecho de que el 54% de la población económicamente activa (la integran las personas que tienen una ocupación o que sin tenerla la están buscando activamente. Está compuesta por la población ocupa-da más la población desocupada) no aporte a la jubilación pero mantenga el sistema por medio de sus impuestos y en especial del IVA, de lugar a una situación sumamente regresiva.

El Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal

La Ley de Responsabilidad Fiscal12 Nº 25.917 fue sancionada en 2004 y establece pautas de transparencia y gestión pública; gasto público; ingresos públicos; equilibrio fi nanciero; endeuda-miento; Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal; y sanciones por incumplimiento al mismo. Es quizás el último gran intento para incorporar racionalidad y orden a la relación fi scal Nación-provin-cias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

El tratamiento de esta Ley se fundó en un acuerdo con varios gobernadores que tenía como objetivo fi jar las “reglas del juego” de la ejecución del gasto; ante la posibilidad de reformar la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos. En otras palabras, fue creada como una especie de enmienda para apaciguar los reclamos de controles del gasto y del en-deudamiento de los gobernadores y del Presidente exigidos desde el Fondo Mo-netario Internacional (FMI). En la actuali-dad hay 22 distritos adheridos, menos La Pampa y San Luís, que no han ingresado al régimen.

Esta ley establece la pauta de cuen-tas provinciales ordenadas para acceder a fi nanciamiento desde la Nación. Así,

12 Otros países cuentan con leyes de responsabilidad fi scal, como Brasil, Nueva Zelanda y los países miembros de la Unión Europea.

La Ley de Res-ponsabilidad

Fiscal es un me-canismo que fi ja

las pautas de comportamiento

de gasto de las provincias.


los llamados Programas de Asistencia Financiera (PAF) se imple-mentan a través del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (FFDP), según lo dispuesto en el Art. 26 de la Ley Nº 25.917. En el mencionado artículo se establece que el Gobierno nacional puede implementar programas vinculados con la deuda de aquellas juris-dicciones que no cuenten con el fi nanciamiento correspondiente, siempre que observen pautas de comportamiento fi scal y fi nan-ciero compatibles con la Ley de Responsabilidad Fiscal. A su vez estos programas (los PAF) se instrumentarán a través de acuerdos bilaterales. La creación del FFDP y la implementación de los PAF sustituyen al Programa de Financiamiento Ordenado (PFO) que rigió en 2002, 2003 y 2004.

La intención de la ley es buena y recorrió sus primeros años sin grandes alteraciones, más allá de algunos casos puntuales en relación a deudas de algunas provincias. No obstante, a fi nes de 2009 se advirtió que la norma no cumplía con los objetivos, ya que el impacto de la crisis fi nanciera internacional (que provocó una caída de las exportaciones ante los ajustes de gasto que imprimieron la mayoría de los países del mundo) y desastres cli-máticos puntuales (sequías e inundaciones en diferentes regiones del país) hacían imposible para los distritos adheridos cumplir con las metas fi scales establecidas en la norma; y por otro lado, ne-cesaria la emisión de deuda por parte de algunas provincias para

sostener los gastos de sus respectivas administraciones, evitando así tener que recurrir a la emisión de cuasimonedas.

De esta manera, se sancionó la Ley Nº 26.530 que establece excepciones puntua-les a la norma. Básicamente se suspenden por dos años los topes de gasto y endeu-damiento para las provincias y se permite una mayor fl exibilidad para poder trasladar recursos destinados a gastos de capital (obras de infraestructura e inversiones) hacia el rubro de gastos corrientes.

La historia de las leyes de coparticipación en nuestro país y los pactos fe-derales previos nos muestra que todos ellos han sido pro-ductos de crisis económicas.


Conclusiones: propuestas para una nueva ley de Coparticipación Federal de Impuestos

Como conclusión a este trabajo, nos permitimos realizar algunas propuestas. Por supuesto, son sugerencias sobre las cuales se ha escrito y argumentado, aunque se han logrado pocos avances en la realidad.

En primer lugar, sostenemos que es muchísimo más probable llevar a cabo una corrección de la coparticipación secunda-ria en el contexto de un ciclo económico ascendente, ya que el excedente de recur-sos permite fi nanciar las correcciones de los coefi cientes secundarios que tendrían que ceder algunas provincias. No obstante, el marco normativo sobre coparticipación, tanto la Ley N° 23.548 como sus modifi ca-torias, se sancionaron en tiempos de crisis. Usualmente las crisis terminan en resultados que no son los racionales de mediano y largo plazo, siendo el resultado de las correlaciones de fuerzas en estos momentos dados.

Por otra parte, al revisar la historia, parece fundamental partir desde la idea de la necesidad de un marco legal duradero, pero a la vez fl exible para poder adaptarse a situaciones cambiantes. El ejemplo más cabal de esto lo presenta la Ley de Responsabilidad Fiscal, sancionado en un período económico muy bueno, pero que no permitía a los distritos adheridos márgenes de maniobra para contextos de crisis.

En los últimos años las propuestas de reforma del presente marco normativo han variado desde una extrema descentralización, que haría desaparecer el régimen de coparticipación federal, a una centraliza-ción aún más pronunciada; o bien un punto medio sugiere una gradual pero fuerte descentralización sin dejar de lado el rol redistribuidor del régimen de coparticipación, además de impulsar modos de cogestión

Un esquema inteligente para

una nueva ley de coparticipa-ción federal de

impuestos debe incluir crite-

rios dinámicos, principalmente

respecto del crecimiento po-blacional en los

distritos.


tributaria entre las provincias, la Ciudad de Buenos Aires y la administración nacional (Gaggero, 2004).

Un punto neurálgico en este sistema de coparticipación es, como se planteó con anterioridad, la postura que se va a tomar con respecto a las responsabi-

lidades de cada actor, tanto provincial como nacional, en relación a la provisión de bienes y servicios de carácter público. Este hecho implica establecer la forma en que se distribuirán las competencias, permitiendo clarifi car las funciones, obligaciones y responsabilidades de cada nivel de gobierno. Una vez que se haya evaluado quién debe ser el responsable en la prestación de ciertos servicios y bienes públicos, se pueden sentar las bases para discutir un acuerdo.

Entre los especialistas en el tema, hay un consenso mayo-ritario en: a) aumentar el grado de descentralización tributaria (para algunos impuestos como bienes personales, las provincias cuentan con ventajas recaudatorias), b) que los impuestos coparti-cipables que Nación gire a las provincias sean enteramente devo-lutivos y c) que toda la redistribución del sistema se haga explícita y responda al principio de correspondencia fi scal, es decir, que el nivel de gasto se equipare con el nivel de recaudación.

Otro punto a tener en cuenta, es el esquema que se podría utilizar para establecer los coefi cientes: se podría trabajar con un esquema de índices de corrección en el margen, o sea que para cada distrito se utilizará como base lo que venía percibiendo y sobre ello se agregarán montos en base a ciertos indicadores como cantidad de habitantes, PBI, NBI, desempleo, pobreza o efectividad en la recaudación. También se podría establecer un mecanismo de premios y castigos, donde cada distrito, (incluida la Nación), se imponga límites al gasto y al endeudamiento. Tenien-do en cuenta estos indicadores, los coefi cientes contemplarían criterios redistributivos (indicadores de desempleo, pobreza, NBI) y criterios devolutivos (basado en lo que aporta cada provincia a la masa coparticipable, medido por población y desarrollo).

Un nuevo régimen debe incluir de for-ma clara las res-ponsabilidades de cada jurisdicción.


Asimismo, otra cuestión a tener en cuenta es que las diferencias territoriales pueden surgir no sólo del lado de la “capa-cidad fi scal” de cada región, sino también del lado de la “necesidad fi scal”. Varias ra-zones pueden originar costos diferenciales por habitante: por ejemplo, mayor disper-sión de la población dentro del territorio provincial, como sucede en especial las provincias de la región patagónica. Estas provincias pretenden que existan criterios como desertifi cación mediante un índice de “despoblamiento efectivo” (gran parte de la región Patagónica y NOA); mientras que las provincias que cuentan con más habitantes preferirán una transferencia de impuestos al consumo. Algunas provincias querrán la coparticipación de retenciones agropecuarias (Santa Fe); otras las retenciones petroleras (Mendoza, Neuquén, Santa Cruz, Salta, Río Negro y Chubut). Con respecto a las provincias más grandes, se espera que se tomen en consideración indica-dores como el NBI o la cantidad de habitantes para la distribución de recursos.

Por otro lado, se podría avanzar hacia un sistema de correspon-sabilidad fi scal, coordinando tanto Nación como las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, algunos indicadores fi scales como el gasto provincial, recursos provinciales, recursos nacionales, empleo públi-co, recursos y población; y algunos indicadores fi nancieros como el grado y el nivel de endeudamiento, debiendo limitar y coordinar el grado de autonomía que deben tener los gobiernos subnacionales en materia de endeudamiento público. Incluso, se podría crear una institución que permita ordenar el acceso futuro al crédito y que pue-da prestar apoyo técnico a los administradores provinciales.

Con respecto a la información y a la transparencia, además de algunas propuestas como delimitación de competencias entre Nación, provincias y Ciudad de Buenos Aires sobre la provisión de bienes y servicios públicos, o los indicadores que se podrían utilizar

En una nueva ley de coparticipa-

ción federal de-berían eliminar-

se los regímenes especiales de

distribución de impuestos.


para establecer nuevos coefi cientes distribu-tivos, se podría sumar al esclarecimiento de la coparticipación secundaria, los subsidios y planes sociales. De esta misma forma, deberían eliminarse todos los regímenes especiales de distribución e incorporar a la masa coparticipable del régimen general todos los tributos que continúen en poder del Estado nacional (con excepción de los impuestos al comercio exterior). En cuanto a la transparencia, es esencial que se es-tablezcan mecanismos de control, no sólo en los parlamentarios, sino en los sectores administrativos, por medio de auditorias.

En miras de atender a la cuestión del Organismo Fiscal Federal nombrado en la Constitución Nacional13, sostenemos que sería sumamente positivo para este orga-

nismo contar con un área netamente técnica, que sea la encarga-da de establecer coefi cientes y trabajar con datos duros; mientras que también deberá contar con un costado político, que es el que terminará defi niendo las cuestiones relevantes. Las funciones que debería cumplir el organismo fi scal federal son:

–De fi scalización y control de la administración del régimen (en la actualidad lo lleva la CFI);

–Cálculo regular de los indicadores sobre los que se basa la coparticipación;

–Realización de estudios que lleven a adoptar indicadores más apropiados de necesidades y capacidades fi scales para fundamentar la distribución;

13 “Un organismo fi scal federal tendrá a su cargo el control y fi scalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición”. Artículo 75, inciso 2 de la Constitución Nacional.

Dentro de un nuevo esquema de coparticipa-ción observa-mos que sería importante que la recaudación de los derechos aduaneros con-tinúe en manos del poder cen-tral, encargado de la toma de decisiones en materia de po-lítica exterior.


–Elevación y generación de nuevas propuestas sobre políticas que modifi quen el sistema fi scal federal de atribuciones de gastos e impuestos; y

–Atención de cuestiones macroeconómicas como la coordina-ción del uso del crédito público por parte de la Nación, las provin-cias y la Ciudad de Buenos Aires; fondos de estabilización con un mecanismo anticíclico; programas de asistencia a las provincias con crisis fi nanciera.

Los desafíos a enfrentar si se espera concretar una reforma relevante, parten de ciertas limitaciones como el pago a la deuda pública, los intereses de determinados sectores opuestos a un desenvolvimiento progresivo del sistema tributario, el grado de au-tonomía y la dinámica fi scal de largo plazo de los diversos niveles de gobierno. Para sortear estos obstáculos, es esencial recurrir a la historia, que nos demuestra que las condiciones políticas e institucionales para que puedan darse las reformas necesarias, son el resultado de la presión de una sociedad activa.


AN

EXO


ACUERDO NACIÓN – PROVINCIA SOBRE RELACIÓN FINAN-CIERA Y BASES DE UN RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS (2002)

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de febrero de 2002).Ley Nº 25.917 (Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal del

25 de agosto de 2004).Ley Nº 26.530 (Excepciones al Régimen Federal de Responsabi-

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ASIGNACIÓN UNIVERSAL A LA NIÑEZ: ANÁLISIS Y DESAFÍOS

POR FERNANDO RIGHINI1 Y PABLO JAVIER SALINAS2

Introducción

Lograr una reducción notoria de la pobreza y la marginalidad, es un desafío que se plantean todos los gobernantes a la hora de asumir su cargo. Los medios para conseguirla son múltiples: planes de empleo, inversión en educación, redistribu-ción del ingreso, entre otros.

En los últimos años, en Argentina se ha instalado en el discurso de diversos sectores políticos la necesidad de imple-mentar un sistema de ingresos destinados a la niñez con el objetivo de asistir a los jóvenes en situación de riesgo y vulnerabilidad.

A mediados del mes de octubre de 2009, la Presidenta Cris-tina Fernández de Kirchner, anunció la puesta en marcha de la Asignación Universal a la Niñez, quizás el mayor programa de asistencia social implementado en Argentina hasta el momento, tanto por el monto que será destinado al mismo como por el nú-mero de benefi ciarios.

La medida despertó apoyos y críticas, por ello en el presente artículo analizaremos los diferentes aspectos que componen esta política social, intentando proyectar su alcance y sus desafíos.

1 Fernando Righini es Licenciado en Ciencia Política y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social.

2 Pablo Javier Salinas en Licenciado en Ciencia Política y Coordinador de Inves-tigación y capacitación del Equipo de Gestión Económica y Social.

El análisis de esta política

social es nece-sario, ya que

estamos en presencia de un

programa sin precedentes en

Argentina.


Acerca de las políticas sociales y las estrategias de intervención

El marco de defi nición de las políticas sociales se da en el espacio que resulta de la articulación de dos esferas principales: desigualdad económica (condiciones de vida) e igualdad cívico jurídica (ciudadanía). Básicamente, se podría afi rmar que las políti-cas sociales en muchas ocasiones consisten en acercar recursos a las necesidades.

Cuando el Estado pone en marcha acciones de política social, lo hace adoptando una particular estrategia de intervención propia de los supuestos macro de administración pública. Teóricamente se identifi can tres tipos principales:

Asistencial: visión individualista de la sociedad, cada persona persigue su propio interés (“teoría del derrame”). Depende de la voluntad de los sectores acomodados de la sociedad. El Estado no hace nada, todo se da en el ámbito de la sociedad civil.

Econocrático: modelo de racionalidad instrumental (medios-fi nes), la intervención debe darse siguiendo el criterio costo-be-nefi cio. El Estado interviene ante una supuesta falla del mercado, tomado como un efi ciente asignador de recursos.

Solidario: Partiendo del supuesto de que el mercado siempre reparte bienes y servicios de manera injusta, se justifi ca la inter-vención del Estado. En esta concepción priman los conceptos de equidad intrasocietal, la homogeneidad y la implementación de un

sistema de reparto y redistribución.A lo largo de los años, estas estrategias

de intervención se han implementado a través de dos dimensiones contrapuestas: la universalización y la focalización. La pri-mera asigna recursos y bienes de manera ecuánime a toda la población, sin importar diferencias de niveles de vida u otro tipo; en tanto que en la segunda, sólo se asignan recursos y bienes a “poblaciones objetivo”

Muchas veces las políticas sociales tam-bién son lleva-das a cabo por organizaciones de la sociedad civil.

245ASIGNACIÓN UNIVERSAL A LA NIÑEZ: ANÁLISIS Y DESAFÍOS

y “grupos meta”, teniendo en cuenta niveles de vida, grupos de riesgo, situaciones de marginalidad, vulnerabilidad y exclusión social.

Actualmente, en nuestro país la dimensión de asignación elegida es principalmente la focalización: acercar la necesidad a los sectores que realmente la necesitan, de acuerdo a los perfi les que se defi nen en tal sentido. Por ello, hay que tener en cuenta que la implementación de una asignación universal a la niñez implica un cambio en la lógica de asignación de los recursos de política social.

Respecto a las asignaciones moneta-rias, también hay una diferenciación: los ingresos condicionales son aquellos que se reciben en contraprestación por una tarea o labor llevada a cabo; y los incon-dicionales son inherentes a ello.

Usualmente, dentro de las políticas sociales se combinan ambos recursos debido a la necesidad de que aquellos sujetos que no están insertos en el mer-cado laboral por una cuestión de edad (hablamos de niños y ancianos), cuenten con un ingreso necesario para satisfacer las necesidades básicas de consumo.

Antecedentes Históricos y Filosófi cos

Uno de los primeros antecedentes de una política de ingresos universales, fue la sanción de la ley Speenhamland, en la Inglate-rra de fi nales del siglo XVII. En medio del período más activo de la Revolución Industrial, se decidió que era necesario aplicar una tabla en la cual se establecía un subsidio según variase el precio del pan. La medida tenía por fi n “asegurar a los pobres unos in-gresos mínimos independientemente de sus ganancias” (Polanyi, 1997: p.135-139).

El debate uni-versalismo Vs.

focalización lleva años. Lo intere-sante en vez de

atacar a uno y alabar al otro es comprender sus objetivos y per-

tinencia en los contextos en que

se los aplica.


La ley de Speenhamland era una estrategia de caridad que tenía el gobierno de la época, básicamente era darle el “derecho a vivir” a los más necesitados, ya que sin éste, muchas personas no hubieran podido subsistir.

No obstante ello, los subsidios entregados por la ley de Speenhamland eran equiparables con los salarios de la época, lo que ocasionó una caída en la actividad productiva. Es decir, muchos desocupados de Inglaterra preferían mantenerse en esa situación, ya que obtendrían los mismos réditos sin necesidad de ofrecer una contraprestación a cambio.

Finalmente, con el ascenso de sectores de la clase media al poder, el sistema fue abolido en 1834. Dos fueron los princi-pales argumentos de la derogación de este plan: por un lado la necesidad que tenía en su avance el sistema industrialista de incluir mano de obra en las fábricas; y por el otro, la necesidad de recomponer un sistema de salarios que, de cierta forma, se encontraba subvencionado por el mismo Estado.

Denominaciones como “renta básica”, “subsidio universal garantizado”, “ingreso básico universal”, “ingreso ciudadano” o “ingreso mínimo”, han sido algunos de los nombres que se han

acuñado al derecho de todo ciudadano a recibir por parte del Estado una suma de dinero periódica a los fi nes de solventar sus necesidades básicas.

Diversos pensadores, incluso muchos de ellos de ideologías antagónicas, han presentado trabajos argumentando los be-nefi cios que se generarían a través de de este tipo de políticas.

Incluso el liberal Milton Friedman (1966), pregonó por la implementación de una reforma fi scal que incluyera el impues-to negativo sobre la renta (INR), el cual consistía en que el Estado dé dinero a los

El “Sistema Speenhamland” se basaba en un subsidio complementa-rio a la pobla-ción trabajado-ra pobre para asegurarle su subsistencia, a fi nes del siglo XVIII en Ingla-terra.


ciudadanos a través de un impuesto sobre la renta y así garantizar ingresos mínimos a toda la ciudadanía.

El INR, que era un crédito impositivo uniforme y reembolsa-ble, garantizaba un nivel mínimo de ingresos mediante la política fi scal: si en la declaración de ingresos se superaba ese mínimo, se pagaban los impuestos correspondientes; si, por el contrario, no se superaba o se carecía de ingresos, el estado abonaba la diferencia hasta alcanzar el mínimo establecido.

La propuesta de Friedman implicaba una reforma fi scal basa-da en principios de solidaridad en la cual los contribuyentes con rentas más bajas se benefi ciaban con los excedentes pagados por aquellos ciudadanos de ingresos más altos, los cuales pro-porcionalmente abonaban un gravamen moderado a su situación económica.

No obstante, debemos señalar que esta propuesta, no era más que una reforma tributaria de índole redistributiva y que si bien pudo tener repercusiones de carácter social, no era su fi n último.

Otros teóricos, como Gorz (1998) o Van Parijs & Vanderborght (2006) sostienen que el Estado debe asignar a cada ciudadano un ingreso universal, sufi ciente e incondicional, para acceder a los bienes y servicios que se requieren para tener una vida digna. El justifi cativo por el cual sustentan la iniciativa radica en que, en la actualidad, las personas se hallan cada día con más difi cultades para conseguir un empleo y, más aún, uno que satisfaga sus expectativas; tanto en materia de salarios como en cuanto a desarrollo personal.

Gorz sostiene que de esta forma el sujeto tendrá más libertad para optar qué tipo de trabajo desea realizar y no estará obligado a realizar tareas penosas o que considere desagradables. La

Es falaz el argu-mento por el cual

se afi rma que una transferencia

estatal fomen-ta la vagancia y

defi ne la posición social de las per-

sonas.


medida tiende a mejorar la equidad en cuanto a la redistribución de recursos y mejorar la autonomía de los trabajadores, ya que el trabajo es, más bien, una actividad alienante. Por ello, esta medi-da haría que el mercado laboral mejorase su oferta de empleos y que los trabajadores pudieran optar por aquellos que satisfi cieran las expectativas de los ciudadanos.

Más allá de los argumentos teóricos de estas propuestas, las mismas han sido criticadas fuertemente no sólo por liberales, sino también por neo-marxistas, ya que sostienen que de esta forma se está asalariando la exclusión, provocando además una degradación en la autoestima de los sujetos (Rosanvallon, 1995); o bien se está incentivando a que las personas permanezcan desempleadas y no se inserten en el mercado laboral.

Si bien la idea de una renta universal continúa vigente dentro de las aspiraciones de numerosos sectores, principalmente los más relacionados con la izquierda, gran parte de las iniciativas

en materia de asistencia social que han elaborado los gobiernos de los diversos países han sido orientadas esencialmente a aquellos sectores de menos recursos y en particular a sus niños y jóvenes; tratan-do de garantizarles fundamentalmente el acceso a una buena alimentación, a una educación digna y a un servicio sanitario al menos básico.

Es, quizás, la Declaración Universal de los Derechos del Niño aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas

el 20 de noviembre de 1959, el tratado que más sustenta la imple-mentación de un plan de Asignación Universal por hijo.

En sus diversos artículos se reafi rma que los niños gozan del derecho a educación, salud, alimentación, vivienda y recreo; y su artículo 6º especifi ca: “La sociedad y las autoridades públicas tendrán la obligación de cuidar especialmente a los niños sin fa-

La asignación universal por hijo es qui-zás uno de los mandatos más claros de la Declaración Universal de los Derechos del Niño de 1959.


milia o que carezcan de medios adecuados de subsistencia. Para el mantenimiento de los hijos de familias numerosas conviene conceder subsidios estatales o de otra índole”.

Programas de transferencia monetaria en Latinoamérica

A continuación (Tabla 1) se detallan características generales de algunos programas vigentes en Latinoamérica que conllevan una transferencia condicionada de ingresos.

Tabla 1: Planes sociales vigentes en América Latina que impli-can una transferencia monetaria

Programa Objetivo Benefi ciarios Benefi cios ExigenciasFamilias en Acción Colombia (2000)

Reducir la pobreza extrema y facilitar el acceso a la alimentación y la educa-ción.Lograr una mayor cohesión en el núcleo familiar.

Menores de 17 años en situación de pobreza extre-ma.

Subsidios en alimen-tosSubsidios escolares.

Se debe demostrar que los jóvenes concurren a los establecimientos escolares.Calendario de va-cunación completo.Las madres deben asistir a cursos de nutrición e higiene.

Bolsa FamiliaBrasil (2003)

Garantizar el acceso a la alimen-tación de las familias más pobres fomentando mecanismos de integra-ción social.

Hogares po-bres con hijos de hasta 17 años.

Transferen-cias mone-tarias.Becas es-colares.

Se debe demostrar que los niños y jóvenes concurren a clases.Deben tener el ca-lendario de vacu-nación completo.Los padres deben asistir a cursos de salud, higiene y alimentación.


Plan de Atención Nacional de Emer-gencia Social (PANES) Uruguay (2005)

Garantizar el acceso de la pobla-ción a las necesidades básicas.

Niños y adolescen-tes; Mujeres embarazadas; Desemplea-dos, adultos mayores en situación de extrema po-breza.

Transferen-cias Moneta-rias; Trabajo Transitorio, Asistencia alimentaria, Asistencia s an i t a r i a , Alojamiento de personas sin techo.

Demostrar la asistencia de los jóvenes a estable-cimientos educa-tivos.Realizar tareas co-munitarias. Asistir a los programas de capacitación.


El contexto argentino para comprender la implementación de la Asignación Universal por Hijo

La decisión de implementar un programa de asignación uni-versal en nuestro país obedece a comprender como es la dinámi-ca de la pobreza y la exclusión social. Con la caída de la “matriz estado céntrica”, que se implementó en Argentina hasta fi nales de la década del ochenta, se produjo un fenómeno de aumento de la marginalidad y desempleo que atravesó toda la década del noventa del siglo pasado y llegó, incluso, a manifestarse en los primeros años del siglo XXI.

Que un país atraviese procesos tan radicales y con tal impac-to social implica que se dañe sensiblemente el entramado social amplifi cando las diferencias entre aquellos que menos tienen y aquellos que tienen una posición acomodada. Los primeros se quedan sin posibilidades de integración en la sociedad, mientras que los segundos cada vez tienen más bienes y oportunidades.

Estos fenómenos de polarización social, además, obligan al Estado a ocupar un rol de mayor oferta de servicios sociales (principalmente de salud y educación) para aquellos sectores que están dentro de la línea de la pobreza y la indigencia; o atraviesan largos períodos con los jefes de hogar sin una ocupación, o con ocupaciones inestables y de baja calidad (trabajo informal, regí-menes de contratación por escaso tiempo, entre otros).


Gráfico 1: Evolución de la pobreza en Argentina (1993-2009)

30.035.0

47.8

13.2

0.05.0

10.015.020.025.030.035.040.045.050.0

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Fuente: Elaboración EGES en base a datos de la EPH del INDEC

Nota: Los datos corresponden a la EPH puntual y la EPH continua, todos ellos de fi nales de cada año de relevamiento (segundo semestre). Dado que los datos provienen de dos metodologías distintas, la curva se presenta unida, pero solo a fi nes gráfi cos.

Para comprender mejor lo que se está afi rmando resulta es-clarecedor analizar la evolución de la pobreza en nuestro país en los últimos diecisiete años3 (Ver Gráfi co 1). En la evolución histó-rica de la curva pueden observarse picos llamativos. El primero de ellos corresponde al año 2002, donde se alcanzó una pobreza de 35%, pero destacándose el dato de 2003, donde las estadís-ticas pudieron refl ejar cabalmente el impacto de la crisis política, económica y social del año 2001, cuando colapsó el gobierno de la Alianza en manos del presidente De la Rúa. De allí en adelante se nota un marcado descenso de la pobreza, principalmente por la implementación de un nuevo modelo económico, en el cual el Estado recobró un rol preponderante de orientador de la eco-nomía. Así, llegamos al dato del segundo semestre de 2009, en

3 Se presentan los datos de los últimos diecisiete años porque no existen esta-dísticas consolidadas disponibles que nos permitan analizar años anteriores.


donde se observa que la pobreza en los aglomerados urbanos de Argentina es de 13,2%. Más allá de que es positivo encontrarse en esta situación (a la que le falta mucho para ser ideal), el dato debe ser complementado con los datos del mercado laboral (Ver Gráfi co 2) para obtener más elementos en el análisis. Cuando se analiza la evolución del desempleo en nuestro país hay que tener en cuenta los vaivenes de la economía.

Gráfico 2: Evolución del desempleo en Argentina (1993-2009)

9.3

14.7

8.4

7.3

9.5

18.3

12.4

17.3

0.02.04.06.08.0

10.012.014.016.018.020.0

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Fuente: Elaboración EGES en base a datos de la EPH del INDEC

Nota: Los datos corresponden a la EPH puntual y la EPH continua, todos ellos de fi nales de cada año de relevamiento (segundo semestre). Dado que los datos provienen de dos metodologías distintas, la curva se presenta unida, pero solo a fi nes gráfi cos.

Así, observamos que a fi nales de la década del ochenta del siglo XX, la tasa de desempleo dejó de presentar valores por debajo del 5% y comenzó a elevarse. El primer dato que pre-sentamos corresponde a 1993, cuando la desocupación era del 9,3%. A partir de ese momento, se dio un aumento muy impor-tante, coincidente con el período de privatizaciones y ajuste del mercado laboral que llegó, a fi nales de 1996, a superar el 17%


de desocupados de la población económicamente activa. La recuperación de la economía durante los siguientes cinco años permitió que ese porcentaje descendiera primero al 12,4% en 1998 (el mejor año de la economía de la década del noventa) y luego, a 14,7% cuando el gobierno de la Alianza se hizo cargo del país a fi nes de 1999. Cuando la recesión y el estancamiento se apoderaron del escenario de la economía, lo que desembocó, entre otros factores, en la crisis de 2001; la tasa de desocupa-ción ascendió al 18,3%, registrándose el valor más extremo de la historia de nuestro país (al menos desde que se tienen datos relevados). Nuevamente, la explicación del descenso de la curva de desempleo se explica con la orientación productiva que tiene nuestro país desde 2003. Así, llegamos a 2009 con una desocu-pación de 8,4%, cumpliéndose cuatro años con tasas de menos de un dígito (cabe destacar que en 2008 la desocupación para el segundo semestre fue de solo 7,3%).

Hay muchos más indicadores que pueden presentarse para comprender la evolución de la economía y el contexto social, pero entendemos que el análisis de la desocupación y la pobreza sirve para comprender cabalmente la situación so-cial en Argentina.

Más allá de experimentar el país una importante recuperación, la situación social heredada de los impactos de la década del noventa del siglo pasado han dejado un saldo preocupante que hay que considerar para terminar de dimensionar la decisión que ha implicado implementar la asignación universal por hijo. Años de falta de trabajo y caída del bienestar han horadado el entramado de oportunidades para las familias con menores recursos de Argentina. Esto ha llevado a que se generen núcleos de pobreza estructural

La clave para comprender la

implementación de la asignación

universal por hijo está en casi dos décadas de

producción de inequidades que

llevaron a que los niños, niñas y adolescentes no tengan acceso a la educación, la

alimentación y la salud.


muy difíciles de solucionar en el corto plazo. Lamentablemente el camino para llegar a la exclusión no suele llevar una gran cantidad de años, pero salir de esa situación puede implicar décadas.

Gráfico 3: Condición de actividad (11 a 18 años)

Desocupado; 2.1%

Ocupado; 5.4%

Inactivo; 92.5%

Fuente: Elaboración EGES en base a datos de la EPH del INDEC (datos del tercer trimestre de 2009)

Esta pobreza estructural genera un círculo vicioso con las si-guientes características: una familia pobre y con los jefes de hogar desocupados tiene hijos, los cuales crecen en un contexto de ca-rencias básicas, tales como la alimentación (que es de muy baja calidad), el acceso a la salud y la educación (ya que muchos de las niñas, niños y adolescentes deben incorporarse tempranamen-te al mercado laboral informal, o directamente infantil, para com-plementar las estrategias de supervivencia del hogar). Luego esta población de menos de 18 años, o con esta edad recién cumplida, también emprende el camino de formar una familia en el mismo contexto social que los vio nacer. La comprensión del fenómeno es sencilla, pero no así las estrategias que debe tomar el gobierno para revertirla, entendiendo que un país no puede desarrollarse con núcleos de exclusión poblacional que no tiene oportunidades de incorporarse a la actividad social, principalmente al mundo del trabajo. A continuación se presenta la situación de los niños de


5 a 18 años de edad. En el Gráfi co 3 se observa que el 7,5% de los niños de 11 a 18 años de edad trabaja, representando esto una situación de trabajo infantil; en tanto que en el Gráfi co 4 se observa que de los niños de 5 a 18 años, el 0,4% nunca asistió a un establecimiento educativo y que el 7,1% asistió pero abandonó los estudios. En otras palabras, el 7,5% no ha terminado el nivel secundario o polimodal. En este contexto, la asignación universal puede ser un elemento más para avanzar fuertemente contra el trabajo infantil.

Fuente: Elaboración EGES en base a datos de la EPH del INDEC (datos del tercer trimestre de 2009)

Gráfico 4: Situación educativa (5 a 18 años)

Nunca asistió; 0.4%

Sí, asiste; 92.5%

No asiste, pero asistió;

7.1%

Puesta en marcha de la asignación universal por hijo

La decisión adoptada en octubre del año pasado (a través del Decreto de Necesidad y Urgencia 1.602) tiene como objetivo principal comenzar a corregir la situación de pobreza estructural y falta de oportunidades que tienen los niños, niñas y adoles-centes en Argentina. De esta manera, la “Asignación Universal por Hijo para la Protección Social” consiste en una transferencia que realiza el Estado por cada hijo a un grupo familiar sin tener en cuenta la situación de empleo de las personas, ni otro tipo de


característica social. Con un límite de 18 años de edad y hasta 5 niños, todos aquellos padres y madres con hijos menores a dicha edad gozarán del benefi cio, el cual comprende un monto fi jo de dinero de $180 por cada hijo (hasta un límite de cinco) y de $720 por cada hijo con discapacidad (esta asignación se otorga a todas las edades). Es una política de transferencia (o de igualación) que

complementa a las tradicionales (salud y educación).

Partiendo de la base de que los niños y niñas son portadores de derechos bási-cos como contar con una buena alimenta-ción, tener acceso a una educación digna y poder recibir una atención sanitaria ade-cuada, la asignación universal por hijo es un reconocimiento de estos derechos y un sistema que facilita el acceso a los mismos en los sectores más vulnerables.

La Asignación Universal es una política estatal destinada a reducir la marginalidad, a través de la asignación de un ingreso

mensual con el objeto de satisfacer necesidades básicas de ni-ños y jóvenes que, por su situación de vulnerabilidad, no pueden adquirir o tienen problemas para hacerlo. Aquí reside la clave de esta política, que se plantea logros de largo plazo: brindar las mismas oportunidades a todos los niños, niñas y adolescentes; teniendo como principal requisito de acceso que todos los sujetos de la misma se eduquen y tengan un buen estado de salud, ac-cediendo a vacunas, a la capacitación, en defi nitiva, a todos los factores que los harán sujetos de obtener un empleo a partir de los dieciocho años.

Tiene por espíritu brindar igualdad de oportunidades y capa-cidades a todos los niños, focalizándose en aquellos en situación de vulnerabilidad. La medida intenta no relacionar la situación laboral de los padres con el bienestar mínimo de los niños. El plan se sustenta en un principio de solidaridad e igualdad de oportu-

A través de esta medida se asegura la cobertura de más de tres mi-llones de niños en Argentina, los cuales se encontraban fuera de la pro-tección estatal.


nidades, a los fi nes de reducir la indigencia y la pobreza en las generaciones futuras.

Mensualmente se liquidará el 80% de estos montos ($144 por hijo y $576 por hijo con discapacidad) porque el 20% restan-te ($36 por hijo y $144 por hijo con discapacidad) sólo se hará efectivo una vez al año, si se demuestra que el menor concurre a un establecimiento educativo, asiste a los controles sanitarios regulares4 y tiene actualizado el Plan de Vacunación vigente; todo esto es controlado a través del control de la “Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educación” a nombre del benefi ciario. Si no se cumple con este requisito, no sólo no cobrará ese 20% que se abona contra la presentación de los certifi cados, sino que tampoco seguirá cobrando el 80% de la asignación que se paga mensualmente. Es por este requisito que sostenemos la impor-tancia de esta política: no es una transferencia de dinero, sino que es una ayuda a las familias que de-ben, como contraparte, asegurar que los niños, niñas y adolescentes concurran al colegio, se vacunen y concurran periódi-camente a controles sanitarios.

De esta forma, se alcanza la Univer-salidad a la cual hace alusión el nombre del programa: con su aplicación, las asig-naciones familiares por hijo se extienden a todos los menores de 18 años del país – puesto que ya las recibían quienes te-nían a sus padres empleados formalmen-te o cobrando un Seguro de Desempleo, pero faltaban los menores que han sido actualmente incluidos.

4 Los niños/as menores de 6 años deben estar inscriptos en el Plan Nacer, que tiene como objetivo disminuir el componente sanitario de la mortalidad materna e infantil en la Argentina. Para ello, se hace un seguimiento del embarazo de manera temprana, se monitorean los primeros días de vida de los niños hasta el primer año de vida; y luego hasta que cumplan los seis años de edad.

El criterio de uni-versalidad de la asignación uni-

versal está dado porque cubre a los niños en si-

tuación de riesgo que no tenían

acceso a otros planes sociales.


Requisitos para el acceso a la asignación universal:

EL TITULAR• Tener DNI• Residir en el país.

• Ser argentino nativo o naturalizado o con residencia legal en el país mínima de 3 años.

• Figurar en la Base de Personas de ANSES• Que sus hijos fi guren en la Base de Personas de ANSES relacionados con el

titular.

EL HIJO• Tener menos de 18 años de edad.• Ser hijo matrimonial o extramatrimonial, adoptado o estar bajo guarda, tutela,

o estar a cargo de un pariente por consanguinidad hasta 3º grado (abuelo, tío, hermano)

• Ser soltero.• Tener DNI.• Residir en el país.• Ser argentino nativo o naturalizado o con residencia legal en el país mínima de

3 años.

EL HIJO CON DISCAPACIDAD• Contar con Autorización por Discapacidad vigente emitida por ANSES.• No tiene límite de edad.• Ser soltero.• Ser hijo matrimonial o extramatrimonial, adoptado o estar bajo guarda, tutela, o

Curatela a la Persona, o estar a cargo de un pariente por consanguinidad hasta 3º grado (abuelo, tío, hermano).

• Cuando el discapacitado sea mayor de edad y no tenga madre ni padre ni curador se abona la Asignación Universal por Hijo al pariente por consanguinidad o afi -nidad cuya obligación alimentaria, en los términos de los artículos 367,368 y 370 del Código Civil, sea declarada o reconocida por Autoridad Judicial competente, ya sea a través de Sentencia o Información Sumaria.

• Ser soltero, divorciado, separado legalmente o viudo.• Tener DNI.• Residir en el país.• Ser argentino nativo o naturalizado o con residencia legal en el país mínima de

3 años.

LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL A LA NIÑEZ PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL ES INCOMPATIBLE CON LA PERCEPCIÓN DE OTROS PLANES SOCIALES


El rol de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES):

Hasta fi nes de 2009, la política social era llevada a cabo prin-cipalmente por los Ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, de Salud y de Desarrollo Social, aunque el resto de las carteras también tienen líneas de políticas sociales, aunque en menor medida y escala.

La característica central de la asignación universal (que se convirtió en la política social más importante que lleva a cabo el Estado argentino) es que queda bajo la órbita de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Este cambio no es me-nor, ya que se le otorga a una cartera dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social una responsabilidad mayor que la que venía teniendo desde de su creación: la atención de las jubilaciones y pensiones.

0 50 100 150 200

Interior de Buenos AiresSanta Fe

Conurbano BonaerenseCórdoba

ChacoTucumán

Entre RíosMendozaMisiones

SaltaSan Juan

JujuyFormosa

Río NegroCatamarcaCorrientes

Santiago del EsteroNeuquén

ChubutSanta Cruz

La RiojaLa Pampa

CABASan Luis

Tierra del Fuego

19197

7472

484342

4036

3434

292626

2221

191615141312

108

6

Gráfico 3: Puntos de gestión de la Asignación Universal por Hijo*

* Oficinas de la ANSES, Ministerios de Desarrollo Social y Trabajo, Empleo y Seguridad Social

Buenos Aires: 265Resto del país: 683


Este organismo de la administración pública es fundamental para llevar a cabo una política de esta magnitud, ya que cuenta con cobertura en todo el país y con un gran número de ofi cinas al interior de cada una de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Ver Gráfi co 3), asegurando la cobertura de los más de tres millones de niños, niñas y adolescentes objetos de la asignación universal. A esto se suma que posee una estructura modernizada y totalmente informatizada, dos elementos centrales a la hora de administrar un programa de tamaña importancia, que conlleva un nivel de complejidad elevado y necesita de informa-ción actualizada y de rápido acceso.

El operativo para poner en marcha la asignación universal implica la existencia de 948 ofi cinas para gestionarla (éstas son ofi cinas de la ANSES y de los Ministerios de Desarrollo Social y Trabajo, Empleo y Seguridad Social). Los primeros días, incluso, hubo operativos en localidades donde se difi cultaba el acceso a la gestión de la política.

En defi nitiva, haber decidido descentralizar la implementación de la política en la ANSES es una apuesta a un organismo que hasta el momento sólo se encargaba de gestionar jubilaciones y pensiones y que ahora debe llevar a cabo la política social más importante del país. El correr del tiempo y la efi cacia en la puesta en práctica brindarán los elementos para evaluar si es una apues-ta correcta, o si debe ser rectifi cada. Los primeros meses indican que ha sido la decisión acertada.

La asignación universal en números• Comenzó a funcionar en noviembre de 2009.• En febrero, el programa alcanzó a 3.384.546 menores de 18 años.• Entre noviembre y febrero la ANSES desembolsó 1629,9 millones de

pesos entre los benefi ciarios.• La inversión social que se realiza con la asignación universal por hijo

implica 0,8% del PBI nacional estimado para 2010.


Conclusiones: desafíos y benefi cios de la asignación universal a la niñez

Sin dudas, la Asignación Universal por Hijo es uno de los planes de mayor envergadura realizados en materia so-cial no sólo en Argentina, sino también en América Latina. Como se mencionó anteriormente, es prematuro realizar aproximaciones con respecto a las consecuencias que pueden derivar del plan, pero si se pueden mencionar sus desafíos.

Es importante resaltar que el programa está focalizado en aquellos niños, niñas y adolescentes que se encuentran en situa-ción de precariedad y que su forma de asignación evita cualquier tipo de distribución discrecional o intercambio de favores políticos, que comúnmente se conoce como clientelismo.

Más allá de esto, una de las primeras cosas a tener en cuenta es que en un país tan extenso como Argentina, que aún presenta problemas de transitabilidad en determinadas zonas, es probable que algunas personas tengan problemas para obtener bienes o servicios que solamente son provistos en centros urbanos. Este es uno de los inconvenientes que tiene que atenderse con ma-yor énfasis, ya que si bien el alcance de la ANSES y las ofi cinas ministeriales es importante, no es total. No hay que olvidar que numerosos niños en situación de vulnerabilidad, viven en sectores rurales y/o pequeñas localidades del interior del país, las cuales no poseen ofi cinas de la ANSES ni otros organismos estatales.

Otro factor que se relaciona al anterior es la cantidad de be-nefi ciarios que quedarán excluidos por carecer de Documento Nacional de Identidad (DNI), muchos de ellos hijos de extranjeros residentes en el país que aún no han regularizado su situación mi-gratoria, pero también muchos hijos de nativos que se encuentran en esta misma situación. Aquí, será necesario que la ANSES se

Esta política social está ges-

tionada por la Administración Nacional de la

Seguridad Social (ANSES) desde fi nes de 2009.


vincule institucionalmente con el Ministerio del Interior, encargado de la identifi cación de las personas en nuestro país.

El tercer desafío es el monto de la asignación universal, el cual es otorgado de manera discrecional por el Poder Eje-cutivo. Se debe tener cuidado en los casos en los que se atraviese aumentos de pre-cios generalizados, donde quizás la suma

no sea necesaria para cubrir las necesidades alimentarias y de bienestar básicas. Ante esto, habrá que analizar en el tiempo si existirán o no actualizaciones en el monto, acordes a la realidad social de Argentina.

También, es una crítica atendible la que afi rma que solamente esta política no podrá hacer frente a la situación de vulnerabilidad social. Esto es cierto, pero tampoco esta observación habilita a pensar en el abandono de la asignación universal. En todo caso, debe complementarse con herramientas concretas que favorez-can la cohesión familiar y posibiliten la inserción laboral. Como contraparte, el Estado también deberá rearmar la estructura de fi nanciamiento de los programas sociales, ya que muchos bene-fi ciarios de otros planes deberán elegir percibir esta asignación en detrimento del que tienen en la actualidad.

Los requisitos de escolaridad y atención sanitaria pondrán a prueba los sistemas educativo y de salud, siendo otro desafío poder dar respuesta al incremento de la demanda de niños, niñas y adolescentes desde ambas áreas sin transitar por situaciones de colapso infraestructural. A comienzos de este año, se ha com-probado que las matrículas de los niveles primario y secundario han aumentado, provocando algunos trastornos ante la falta de pupitres en las aulas. Otro reto relacionado a esto será mejorar la calidad educativa en todos los niveles, incluyendo la capacitación de los docentes.

Muchas de las críticas a la asignación uni-versal se basan en conceptos abandonados por la sociología hace décadas.


El último desafío que destacamos es revertir las exclusiones que genera la asignación universal que no fueron con-templadas en la puesta en práctica de la política. Así, como destaca Wainfeld (2010), será necesario incorporar como benefi ciarios a los hijos de aportantes del monotributo de la categoría más baja, los niños que asisten a colegios de gestión privada de muy baja cuota o cuota cero, los hijos de los presos y los hijos de fami-lias de trabajadores temporarios.

Hasta aquí los desafíos. Teniendo en cuenta otros planos de análisis, la pues-ta en marcha de la asignación universal es central para comenzar a revertir las situaciones de exclusión de niños, niñas y adolescentes, sobre todo teniendo en cuenta los requisitos de educación y salud que son necesarios para obtenerla. Esto, en otras palabras, implica a futuro el abandono de la pobreza estructural y la inclusión de los jóvenes nuevamente en el mercado de trabajo.

Relacionado a lo anterior, con el correr de los meses se verá el impacto de la asignación universal en los indicadores sociales, principalmente en la pobreza y más aún en la indigencia. Algunas de las primeras proyecciones (que aún deben ser corregidas y controladas) indican que la reducción de la indigencia será casi total, en tanto que otras más austeras afi rman que la reducción será muy importante.

Otro de los benefi cios es que al ser incompatible con otros planes sociales, la asignación universal implicará la disminución de los benefi ciarios de otros programas, redundando en el ahorro estatal en los mismos, pudiendo destinar mayores cantidades de dinero a esfuerzos para reducir la exclusión y la vulnerabilidad social.

En la implemen-tación de la asig-nación universal no se han tenido en cuenta algu-nas situaciones

puntuales (como los hijos de pre-

sos) que deberían incorporarse a la política para ase-gurar su carácter universal y redis-

tributivo.



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ANÁLISIS DE LAS LEYES SANCIONADAS DESDE EL AÑO 2003

POR: AGUSTINA CATTÁNEO1

Introducción

El objeto de este artículo es analizar la producción legislativa en el período comprendido entre la asunción de Néstor Kirchner como presidente de la República Argentina, en mayo del 2003 y febrero del 2010; transcurridos poco más de dos años desde el comienzo de la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner.

Conocer el contenido de las leyes sancionadas nos ayuda a comprender desde un ángulo novedoso la relación entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo, además de evaluar el nivel de efi -cacia de ambos poderes del Estado a la hora de incorporar leyes al sistema de normas de Argentina.

Contenido de las leyes

A lo largo de este período, se han sancionado 853 leyes. De este total, 372 han sido iniciativas directas del Poder Ejecutivo y 481 iniciativas del Poder Legislativo (Ver Gráfi co 1).

1 Agustina Cattáneo es Abogada y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social.


Gráfi co 1

Elaboración EGES

Poder Ejecutivo44%

Poder Legislativo

56%

Leyes Sancionadas entre Mayo 2003 y Febrero 2010

Elaboración EGES

Poder Ejecutivo44%

Poder Legislativo

56%


Estos datos revelan una fuerte participación del Poder Ejecutivo en la actividad del Congreso Nacional, posicionando claramente su agenda en el debate legislativo. Debe tenerse en cuenta, además, que estos porcentajes están conformados por normas de desigual peso. Es innegable el hecho de que, como norma general, el Eje-cutivo es el promotor de las leyes más relevantes de un país en cuanto a su materia y a sus efectos. (García Montero, 2007: p. 8). Las impulsadas por el Poder Ejecutivo, suelen ser las leyes de ma-yor impacto social, que se convierten en políticas de gobierno.

Los datos de la Tabla 1 (que clasifi ca las leyes por materia y por origen del proyecto) comprueban claramente esta proposición. Por ejemplo, se observa que del total de 101 leyes cuyo objetivo es la declaración u homenaje, sólo 2 corresponden al Poder Eje-cutivo, mientras que 62 corresponden a proyectos impulsados por Diputados y 37, a Senadores. En cambio, de las leyes que regulan cuestiones tributarias, 37 corresponden a proyectos de autoría del Gobierno y sólo 16, a Diputados.

267ANÁLISIS DE LAS LEYES SANCIONADAS DESDE EL AÑO 2003

Tabla 1: Iniciativas con sanción defi nitiva clasifi cadaspor materia y origen de la iniciativa

Materia Leyes PEN HCDN HSN Comisiones Bicamerales

Ratifi cación de Tratados/ Acuerdos (ver aparte) 178 173 2 3 -

Declaración/homenaje 101 2 62 37 -Tributario 53 37 16 - -Transferencia inmueble 44 - 16 28 -Organización de Justicia 44 8 20 16 -Organización del Estado 36 23 7 6 -Educación 30 5 14 11 -Salud 25 5 9 11 -Derechos Humanos 24 9 10 5 -Legislación general 23 6 12 5 -Emergencia pública/económica 22 7 7 8 -

Actividad Militar 22 18 1 3 -Presupuesto y Finanzas Públicas 18 14 2 2 -

Seguridad 18 10 4 4 -Seguridad social 17 5 8 4 -Penal 17 7 10 - -Producción 15 3 9 3 -Energía 15 5 7 3 -Vivienda 15 4 8 3 -Medio ambiente 16 3 8 5 -Emergencia agropecuaria 13 - 10 3 -Empleo 12 2 6 4 -Aduana 13 5 4 4 -Comercio 11 1 5 5 -Otros temas 71 20 28 20 3TOTAL 853 372 285 193 3

Elaboración EGES


Tabla 2: Especifi cación del ítem “otros temas” de la tabla anterior

Materia LeyesTransporte 7Comunicación 7Deporte 7Patrimonio Cultural 6Electoral 6Entidades Financieras 6Industria 5Ciencia y Tecnología 5Control del Estado 4Poderes del Estado 4Turismo 4Comunidades Originarias 3Servicios Públicos 3Puertos 2Organización Territorial 1Seguridad Vial 1TOTAL 71

Elaboración EGES

Iniciativas del Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo ha tenido un rol preponderante en la producción legislativa de estos poco más de seis años. A conti-nuación se presenta el análisis de los contenidos de las normas impulsadas desde el gobierno (Ver Gráfi co 2).


Gráfi co 2

Como puede observase, gran parte de la actividad legisla-tiva correspondiente al Poder Ejecutivo, está constituida por la ratifi cación de convenciones y tratados con países extranjeros. El Gráfi co 3 muestra las cuestiones sobre las que versan estos instrumentos internacionales.


Gráfi co 3

Poder Legislativo: actividad de las Cámaras

El 56,39% de iniciativas correspondientes al Poder Legislativo (Gráfi co 4) se reparten en un 33,41% para proyectos correspon-


dientes a la Cámara de Diputados (Gráfi co 5) de la Nación y un 26,63% de iniciativas del Senado de la Nación (Gráfi co 6).

Gráfi co 4

Elaboración EGES

Senadores22,63%

Bicameral0,35%

Diputados33,41%

Poder Ejecutivo43,61%


Elaboración EGES

Senadores22,63%

Bicameral0,35%

Diputados33,41%

Poder Ejecutivo43,61%


Gráfi co 5


Gráfi co 6

En nuestro país, existen prerrogativas constitucionales que indican en que Cámara deben iniciarse las leyes que versan sobre determinadas cuestiones. Por ejemplo, corresponde exclusiva-mente a la Cámara de Diputados la iniciativa de las leyes sobre contribuciones, reclutamiento de tropas y las iniciativas populares; y al Senado de la Nación, las leyes referidas a la Coparticipación Federal de Impuestos.

Con respecto al resto de las iniciativas, el Poder Ejecutivo pue-de decidir discrecionalmente en cual de ellas presentarlas. De las 372 leyes de iniciativa del Gobierno, durante el período analizado, 243 han sido iniciadas en el Senado y 129 en la Cámara de Dipu-tados. Esta decisión obedece, principalmente, a los alineamientos políticos que presentan ambos cuerpos: si hay una conformación


más favorable por ejemplo en el Senado; seguramente sea la Cá-mara de origen de los proyectos presentados en ese período (Ver Gráfi co 7).

Gráfi co 7

Elaboración EGES

Diputados35%

Senadores65%

Proyectos del Poder Ejecutivo clasificados por Cámara de inicio

Elaboración EGES

Diputados35%

Senadores65%

Proyectos del Poder Ejecutivo clasificados por Cámara de inicio

El inicio en una u otra Cámara es de vital importancia. Recor-demos que cada Cámara cuenta con comisiones permanentes, y otras especiales y/o investigadoras que analizarán los distintos proyectos y serán las encargadas de realizarles las modifi cacio-nes que consideren pertinentes. Las Comisiones son el primer ámbito de negociación en la actividad legislativa.

En la República Oriental del Uruguay, es el Vicepresidente de la República, presidente también del Senado, quien decide cual será la Cámara que estudiará cada iniciativa del Ejecutivo. Los datos de la Legislatura para el Gobierno de Tabaré Vázquez, entre el 2005 y el 2007, muestran que un 28% de los proyectos presentados por el Ejecutivo, que fi nalmente se transformarían en ley, fueron efectivamente enmendados en la comisión de la primera Cámara que las trató (Chasquetti, 2007).

En América Latina, el número de comisiones permanentes de las Cámaras de Diputados varía entre un mínimo de 7, en Co-


lombia, y un máximo de 45, en Argentina. El número de comisiones por legislador varía entre 1 y 2, en la mayoría de los casos, y 5 en Argentina (Llanos y Nolte, 2006).

Efi cacia de las iniciativas del Poder Ejecutivo en las Repúblicas Latinoamericanas con sistemas presidencialistas

Se han realizado varios estudios analizando y comparando la “efi cacia” o “éxito legislativo” del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en la producción de leyes, tanto en nuestro país como en otras naciones latinoamericanas con sistemas presidencialistas similares al nuestro. Todos ellos arrojan como resultado una tasa mucho más alta de efi cacia a favor del primero.

El indicador “efi cacia” hace referencia a la relación que existe entre el número de iniciativas presentadas por el Ejecutivo o el Legislativo con la cantidad que fi nalmente es aprobada (Alcántara, 2005:99).

En Argentina, según un estudio realizado en 2008 por la Fun-dación Directorio Legislativo, entre 1998 y 2007 el Poder Ejecutivo presentó un total de 831 proyectos de ley de los cuales 488 fueron aprobados, es decir el 58,73%. Mientras que sólo el 3,73% de las iniciativas presentadas por la Cámara de Diputados y el 2,15% de las presentadas por el Senado obtuvieron sanción defi nitiva entre 1999 y 2006.

Esta tendencia se confi rma, también, en Uruguay (Ver Tabla 3). Durante los años 2005 y 2006 de la presidencia de Tabaré Váz-quez, se aprobaron el 56% de los proyectos del Ejecutivo y sólo el 17% de los presentados por el Legislativo (Chasquetti, 2007).

Existen varios estudios en América Latina que revelan la efi cacia legis-lativa del po-der ejecutivo.


Tabla 3: Uruguay-Proyectos y Leyes (2005-2006) PE PL Total

Total Proyectos 281 476 757Leyes sancionadas 2005 63 28 91Leyes sancionadas 2006 95 52 147Total de Leyes sancionadas 158 80 238Proyectos pendientes 123 396 519Efi cacia (leyes/proyectos) 56% 17% 31%

Elaboración EGES en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria. PL (Chasquetti, 2007).

En Chile, la tasa de “efi cacia” para el Poder Ejecutivo es si-milar. De los 588 mensajes enviados por el gobierno de Ricardo Lagos, entre 2002 y 2006, el 53% de ellos logró convertirse en ley, cifra muy similar a sus antecesores Aylwin, 56% y Frei, 54% (Toro Maureira, 2007).

Un estudio realizado por García Montero (2007) concluyó que en seis países de los doce que analizó (Paraguay, Honduras, Panamá, Chile, Perú y Bolivia) la tasa de “efi cacia” del Ejecutivo estaba entre el 70% y el 80%, y en México superaba el 90% (Ver Tabla 4). Excepto en Ecuador, donde el Ejecutivo durante 1995-2002 apenas logró sacar adelante el 38,9% de sus propuestas, en ningún país el gobierno había mantenido un “éxito” legislativo inferior al 50%.

Concordantemente, un informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), realizado en 2006, indica que, en distintos períodos, este fenómeno se repitió en toda la región, tanto para gobiernos unifi cados, como para gobiernos sin mayorías.


Tabla 4País Período Porcentaje

México 1982-1999 96Paraguay 1990-1999 83Honduras 1990-1996 79Chile 1990-2000 69Venezuela 1958-1988 68Perú 2001-2004 65Argentina 1983-2000 64Uruguay 1985-2000 57Ecuador 1979-1996 42Costa Rica 1986-1988 41

FUENTE: Stein (2006)

Las investigaciones, además, revelan que la relación entre cantidad de proyectos presentados y efi cacia pareciera ser in-versamente proporcional para el Poder Legislativo, es decir, a mayor cantidad de proyectos presentados, menor efi cacia. Con-trariamente, cuantos más proyectos son presentados por el Poder Ejecutivo, mayor cantidad son aprobados.

Si se compara la “efi cacia” en la aprobación de sus proyectos de los presidentes latinoamericanos con los de los países europeos, caracterizados por regímenes de corte parlamentario, se comprueba que estas tasas son relativamente bajas (García Montero, 2007).

La utilización simple del indicador “efi cacia” puede exagerar el peso del Poder Ejecutivo sobre la actividad legislativa porque, en los países latinoamericanos, es habitual que los legisladores presenten una gran cantidad de proyectos de ley cuyos destinatarios son gru-pos de interés determinados, sabiendo que existe baja probabilidad de que sean aprobados. Se suele utilizar la presentación de proyec-tos como herramienta política, para captar la atención de los electo-res o fi jar posiciones con respecto a temas determinados.

Esta circunstancia también se verifi ca en nuestro país. El go-bierno de Cristina Fernández, en el período que va desde el 10 de Diciembre del 2007 hasta el 1 de Diciembre del 2009, presentó 135


proyectos de Ley; mientras que se presentaron 3.473 proyectos de Ley de autoría de Diputados y 1.713 pertenecientes a Senadores.

El siguiente cuadro muestra como esta realidad se repite en los distintos países de América Latina. Nuestro país, junto con Perú y Ecuador, son los que demuestran mayor diferencia entre la cantidad de proyectos presentados por uno y otro poder; superan-do en los tres casos, el porcentaje de los proyectos presentados por legisladores el 90%.

Gráfi co 8: Proyectos presentador por el Poder Legislativo en Latinoamérica

Fuente: García Montero (2007)

El Poder Ejecutivo suele introducir una menor cantidad de pro-yectos. Generalmente, analiza previamente la posible reacción del Poder Legislativo teniendo en cuenta los poderes institucionales con los que cuentan. La capacidad del presidente en el proceso legislativo está estrechamente relacionada con la interacción en-tre sus poderes constitucionales (veto y decreto) que le otorgan fl exibilidad para ejercer poder en la agenda política aún sin contar con una mayoría legislativa; y los poderes partidarios, que son las facultades presidenciales para defi nir el proceso de elaboración de las leyes, así como del control que tiene sobre su partido o


partidos y del número de los escaños que éstos ostenten (Shugart y Mainwaring, 2002: p. 20).

Además, el ejecutivo concentra una enorme masa de capacidad técnica que le permite mejores oportunidades para imponer sus iniciativas legislativas. Cada ministerio posee su propia “técno-estruc-tura”, que lo habilita como co-legislador en su propia área. La presidencia, a través de su Secretaría General –que tiene rango de ministerio– no solamente coordina la elaboración de los proyectos de leyes, sino también su presentación constitucional y la estrategia que en cada

caso conviene seguir en el congreso” (Godoy, 2003).

Leyes Vetadas durante este período

En el período que va de mayo de 2003 a febrero de 2010, tanto Néstor Kirchner como Cristina Fernández utilizaron el veto, tanto parcial como total.

El Presidente Kirchner vetó totalmente 13 leyes, principalmen-te referidas a cuestiones tributarias o transferencias de inmuebles. Además, vetó parcialmente otras 22 normas. La Presidenta, en lo que va de su mandato, ha vetado totalmente sólo una norma: la Ley N° 26.418 de Presupuestos Mínimos para la Protección de los Glaciares y del Ambiente Periglacial. Han recibido vetos parciales otras 17 leyes. Entre éstas, se encuentran normas referidas a emergencia agropecuaria y la reforma política.

Iniciativas de acuerdo al signo político de sus autores

Se ha realizado una clasifi cación con relación a la inclinación política de los autores de los proyectos de ley que han logrado sanción para el período mayo del 2003 – febrero del 2010, inde-

Hay que tener en cuenta que muchas de las iniciativas que ingresa el Poder Ejecutivo son de temas referidos a Acuerdos in-ternacionales y acuerdos.


pendientemente de si pertenecen al Poder Ejecutivo o al Poder Legislativo (Gráfi cos 9 y 10).

Gráfi co 9

Elaboración EGES

Oposición233 leyes

Oficialismo620 leyes

Iniciativas según Orientación política de sus autores

Elaboración EGES

Oposición233 leyes

Oficialismo620 leyes

Iniciativas según Orientación política de sus autores

Gráfi co 10

Estos datos demuestran que el ofi cialismo, durante este pe-ríodo, ha contado con un importante poder de agenda mientras que, la oposición, ha quedado relegada a un rol casi marginal en


materia de iniciativa de las leyes. Esto se debe a una combinación de factores políticos e institucionales. Es importante recordar que el gobierno ha tenido, a lo largo de estos años, una mayoría legis-lativa estable y disciplinada. El papel de la oposición ha quedado, entonces, circunscrito a la labor de las comisiones y a la fi scalización del Congreso sobre la administración.

La sanción de leyes y las mayorías

Un aspecto importante a tener en cuenta del proceso de sanción de leyes es la relación de fuerzas en el Congreso. En este sentido, el retorno de la Democracia en Argentina desde 1983 ha demostrado que mientras el Poder Ejecutivo cuenta con el control de ambas Cámaras o una de ellas, no tiene mayores inconvenientes en la aprobación de leyes. Sin embargo, cuando el gobierno debe enfrentarse a un Poder Legislativo adverso, la historia reciente da señales preocupantes: el gobierno de Alfonsín nunca contó con el control de las dos Cámaras del Congreso, lo que signifi có, por ejemplo, un duro revés en el intento de aprobar una ley de reforma sindical (conocida como Ley Mucci) cuando el Senado no acompañó la iniciativa. Luego en 1987, cuando el gobierno perdió las elecciones legislativas (quedando con mayor desventaja en el Congreso), esto precipitó el adelantamiento de las elecciones presidenciales.

Otro ejemplo de composición adversa fue el gobierno de De la Rúa (período 1999-2001), que sufrió un gran impacto cuan-do se comprobaron sobornos para la aprobación de una ley de reforma laboral, ya que las voluntades en el Congreso también eran adversas (en este caso, en ambas Cámaras). Esta situación

El elevado número de leyes aproba-das por los con-gresos de América Latina que provie-nen del Poder Eje-cutivo no debe ser tomado como un indicador de debi-lidad por parte del Poder Legislativo.


se profundizó con la crisis de diciembre de 2001, renunciando el Presidente a su cargo.

Actualmente, el gobierno de Cris-tina Fernández desde fi nes de 2009 no controla ninguna de las Cámaras legislativas, pero conserva en ambas una minoría sólida. El devenir de los próximos meses demostrará con que grado de efi cacia el gobierno logrará aprobar leyes en el Congreso.

Conclusiones

Es innegable la participación del Poder Ejecutivo en la ta-rea legislativa del Congreso Nacional. Sin embargo, junto a su irremplazable rol en la iniciativa de leyes, el Poder Legislativo desempeña, también, un importante papel de control político sobre la actividad del Gobierno. Aparte de presentar sus propios proyectos, estudia y enmienda las propuestas del Poder Ejecuti-vo; cumple funciones de investigación, interpelación, monitoreo e investigación a través de sus comisiones especiales; y participa, prestando su acuerdo, de la designación y remoción de funciona-rios públicos.

En este sentido, debe revalorizarse la misión del Congreso Nacional como representante de los intereses ciudadanos y reconocerse su importancia en el proceso de consolidación de-mocrática. No importa tanto quien impulse las leyes, sino que las normas emanadas del Poder Legislativo sean de calidad, apunten al bien común y hayan pasado los controles de constitucionalidad establecidos.

Este análisis de las leyes emanadas desde 2003 demuestra que han sido más las normas aprobadas que fueron elevadas por el Poder Ejecutivo y las impulsadas por el ofi cialismo en las Cámaras, pero también pone a la vista del lector que no ha sido

Es muy importan-te el rol de con-trol que tiene el

Congreso sobre el Poder Ejecutivo.


menor la aprobación de leyes impulsadas por la oposición. Así, la conclusión general nos deja una buena señal en términos de calidad democrática: la producción legislativa ha sido muy buena y necesaria, registrándose un promedio de 142 leyes por año, de las cuales han participado todos los espacios políticos.


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CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES: RESULTADOS ELECTORALES RECIENTES Y COMPORTAMIENTO

DEMÓGRAFICO POR COMUNA

POR MARCOS FINN1 Y MARTÍN KALOS2

Introducción

El presente documento busca revelar la relación existente entre la posición so-cial de las personas, el comportamiento demográfi co y la elección de candidatos expresada por medio del voto. La hipóte-sis general sostiene que el rol que desem-peñan las personas en la división social del trabajo condiciona su posicionamiento económico, en referencia a la estratifi cación social. Además de poseer una dinámica demográfi ca propia, cada estrato vierte opiniones políticas particulares. Se sostiene que la pertenencia a un estrato se encuentra fuertemente vinculada con la región (co-munas en este caso) donde las personas habitan. En defi nitiva, la Ciudad de Buenos Aires estaría lejos de poder considerarse como un conglomerado de personas homogéneo, puesto que diferentes grupos poblacionales muestran comportamientos característicos, íntimamente relacionados con su grado de poder adquisitivo.

Características Generales

Según el Censo Nacional 2001 en la Ciudad de Buenos Aires habitan 2.776.138 personas en una superfi cie de 200 km2, con una densidad de 13.880 habitantes por km2. Cálculos posteriores del

1 Marcos Finn es Licenciado en Economía y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social.

2 Martín Kalos es Licenciado en Economía y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social.

El electorado porteño tiene ca-racterísticas que

lo diferencian del comportamiento

de los votantes del resto del país.


mismo censo elevan la población a prácticamente 3 millones, mien-tras que según datos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) actualmente existiría una suma levemente superior.

Tabla 1: Evolución esperada de la Población

Año Población (1)

2002 3.000.9662003 3.006.1792004 3.011.6942005 3.018.1022006 3.025.7722007 3.034.1612008 3.042.5812009 3.050.7282010 3.058.309

(1) Al 1º de julio de cada año

Fuente: Anuario 2006 CABA, en base a INDEC.

Los barrios de la ciudad, mediante la Ley 1.777, se han agru-pado en Comunas. Se observa que el promedio de habitantes por comuna es de 200.000 personas, presentándose escasa dispersión entre ellas. Entre las comunas con mayor densidad se encuentran las que abarca Balvanera y San Cristóbal (Comuna 3), Almagro y Boedo (C5), Recoleta (C2) y Caballito (C6).

La dinámica poblacional general en la Ciudad de Buenos Ai-res manifi esta diferentes aspectos. Uno de ellos se observa en el incremento en la edad al casarse: para las mujeres la edad de la unión civil se elevó de 25 años en 1970 a 30 años en 2006; para los hombres en el mismo lapso, pasó de 28 años a 31 años. Los motivos tienen que ver con la extensión de la duración del estudio, la incorporación de las mujeres al mercado de trabajo y la difi cul-tad del acceso a una vivienda propia, entre otros factores. Otra razón es que en la actualidad es más frecuente que las personas se separen y se vuelvan a casar, lo cual no sucedía con tanta periodicidad hace 30 años. De la misma forma, el concubinato sin

287CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES: RESULTADOS ELECTORALES RECIENTES...

unión civil de por medio es más común hoy día, lo cual evidente-mente no se registra en las estadísticas de casamiento.

Gráfi co 1: Mapa de Comunas

FUENTE: GCBA

Tabla 2: Comunas y población

Barrios Nº de Comuna Población Superficie

(km2)Densidad (hab/km2)

Retiro, San Nicolás, Monserrat, San Telmo, Constitución, Puerto Madero 1 194.222 19,1 10.169Recoleta 2 188.779 6,7 28.050Balvanera, San Cristobal 3 202.183 6,4 31.641Parque Patricios, Barracas, La Boca, Nueva Pompeya 4 228.329 20,3 11.226Almagro, Boedo 5 187.782 6,7 28.195Caballito 6 183.396 6,9 26.773Flores, Parque Chacabuco 7 209.723 11,7 17.910Villa Lugano, Villa Soldati, Villa Riachuelo 8 170.441 21,8 7.804Liniers, Mataderos, PAvellaneda 9 163.357 16,8 9.747Villa Real, Monte Castro, Versalles, Villa Luro, Vélez Sarsfield, Floresta 10 171.535 12,7 13.464Villa Devoto, Villa del Parque, Villa Santa Rita, Villa General Mitre 11 199.375 14,1 14.150Villa Pueyrredón, Villa Urquiza, Saavedra, Coghlan 12 200.494 15,6 12.885Núñez, Belgrano, Colegiales 13 248.946 14,5 17.216Palermo 14 252.313 16,0 15.809Agronomía, Villa Ortúzar, Chacarita, Paternal, Villa Crespo 15 194.522 14,3 13.584Total Ciudad de Buenos Aires 2.995.397 203 14.756

FUENTE: CGBA


Dinámica de la población de la ciudad

Por otro lado se aprecia una reducción en la tasa de fecundidad.3 En 1990 cada mujer tenía 2,08 hijos en promedio; mien-tras que para 2006 la relación fue de 1,9 hijos por mujer. Paralelamente disminuyó la cantidad de hijas por mujer, por lo que la probabilidad de que en el futuro haya menos nacimientos aumenta. También se observa un alza en la edad promedio de las madres (29 años para 2006 contra 28 en 1990), concordante con el incremento de la edad al casarse.

Si bien la tendencia es al decrecimiento de la fecundidad, la mortalidad ha merma-

do incluso en mayor medida; por lo que la tasa de crecimiento vegetativo ha aumentado desde 1970. Es decir que el alza en la población no es porque nazcan más personas, sino porque se mueren menos. Así, en Capital Federal al haber menos decesos aumenta la esperanza de vida, que se elevó de 70 años (67 para los hombres y 74 para las mujeres) en 1970 a 76 años (72 para los hombres y 80 para las mujeres) para el último censo nacional.

Cabe destacar que no sólo los nacimientos y las muertes son los determinantes del nivel de población ya que las migra-ciones juegan un papel importante. Lo que se estima es que el crecimiento vegetativo resulta parcialmente contrarrestado por el éxodo hacia barrios privados por parte de las clases media-alta y alta. Inversamente, la ciudad es también receptora de familias que se hallan bajo la línea de pobreza, aumentando los asentamientos precarios. Actualmente más de un tercio de la población residente no nació en la ciudad.4

3 Tasa de fecundidad: hijos por cada mil mujeres.4 De todas formas el proceso de migración “hacia la ciudad” hoy no se da con

tanta fuerza como hace algunas décadas, y se concentra en los grupos de edad de

El aumento de la esperanza de vida y la caí-da en la tasa de mortalidad permiten el crecimiento vegetativo en la Ciudad de Buenos Aires, pese a la caída en la tasa de fecundidad.


Dinámica de la población según barrios y comunas

Clasifi cación por comunas

El comportamiento demográfi co de los grupos poblacionales está íntima-mente ligado a las condiciones socio-económicas en que desarrollan su vida. Básicamente, está condicionado por el rol que ocupan las personas en la divi-sión social del trabajo. Así, el tipo de em-pleo que ocupa el jefe de hogar implicará determinado ingreso del que dispondrá la familia, situando a todos los integrantes de la familia en una u otra posición en la jerarquía de estratos sociales.

Como hemos dicho, cada estrato social tiene su dinámica de-mográfi ca propia. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires esto se ve refl ejado en que diferentes zonas de la capital del país (es decir las distintas comunas) presentan comportamientos pobla-cionales disímiles. En las zonas donde el valor de la propiedad de la tierra es más elevado (por razones históricas, geográfi cas o económicas) se ubican familias que pertenecen a estratos so-ciales con mayor disponibilidad relativa de recursos económicos. Inversamente, en aquellas zonas donde el precio del metro cua-drado es comparativamente menor viven familias con ingresos más escasos.

Históricamente hay barrios donde se ubican estratos sociales con mayor poder adquisitivo, más allá de los precios actuales que de todas formas sirven como referencia. Según el Instituto de Economía de la UADE, el valor de los departamentos nuevos se incrementó cerca de un 100% desde 2001. A marzo último Recoleta, Belgrano, Núñez, Palermo y Caballito promediaban un precio de U$S 1.900

15-39 años. Específi camente desde 1980 a 2006, el período 2000-06 fue el mayor receptor de migrantes.

Por jefe de ho-gar se entiende

aquí a la persona perceptora de

mayores ingresos y no a la persona que es reconoci-da como tal por

el hogar (en algu-nas metodologías

se utiliza este último concepto).


el metro cuadrado, liderando el rango de precios de departamentos nuevos, mientras que en el otro extremo de los barrios residenciales se ubicaban Flores y Villa Urquiza.5 Aún sin información sobre sus valores inmobiliarios, los barrios que pertenecen a las Comunas 8,9 y 10 (Villa Lugano, Villa Soldati, Villa Riachuelo, Liniers, Mataderos, etc.) poseen un precio por metro cuadrado menor.

Gráfi co 2: Precio promedio del M2 en U$S de departamentos nuevos y usados, Marzo 2009, barrios seleccionados

2 R

ecol

eta

14 P

aler

mo

13 B

elgr

ano

13 N

úñez

12 S

aave

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5 A

lmag

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6 C

abal

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11 V

illa

Dev

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4 B

arra

cas

7 F

lore

s

12 V

illa

Urq

uiza

-

250

500

750

1.000

1.250

1.500

1.750

2.000

2.250 U$S 2032

U$S 1400

Fuente: Instituto de Economía - UADE

Existen otras variables que actúan como indicadores de composición de estratos y pueden ser utilizadas para distinguir su ubicación en diferentes zonas geográfi cas: por ejemplo, la califi cación laboral del jefe de hogar. En términos generales, mayor califi cación implica mayor salario. Por este motivo es útil mostrar el nivel de califi cación según comuna. En la Tabla 3, las comunas se encuentran ordenadas de menor a mayor porcentaje según la variable “Clasifi cación Profesional” (característica de las profesiones liberales: abogados, contadores, etc. o de universita-rios). Al ordenar la tabla por “No califi cada” obtenemos resultados similares.

5 Respecto a los precios es necesario aclarar que la sobrevaluación actual en las propiedades puede distorsionar el análisis si se relacionan estrictamente los valores actuales en los diferentes barrios con la pertenencia de clase.


Tabla 3: Califi cación laboral por comunas

FUENTE: EGES en base a datos del GCBA

Paralelamente se pueden ordenar las comunas según la proporción de Jefes de Hogares y el máximo nivel educativo al-canzado. En este caso los resultados ordenados por “No asistió o hasta Primaria” son los que se observan en la Tabla 4.

Tabla 4: Máximo nivel de instrucción alcanzado por el Jefe de Hogar



Adicionalmente se puede analizar el poder adquisitivo y las pautas de comportamiento de los diferentes estratos y su lugar de residencia, según la posesión de ciertos aparatos en el hogar. Por ejemplo, observando la posesión de microondas según datos del Censo 2001, obtenemos la Tabla 5. Los datos ordenados por esta variable muestran una clara correspondencia con los resultados inferibles de la Tabla 4.

Tabla 5: Tenencia de microondas

FUENTE: EGES en base a datos del Censo 2001 para GCBA

También puede considerarse la tenencia de Computadora Personal (PC) (con o sin conexión a Internet) en los hogares. Cabe destacar sin embargo que en el año 2001 (cuando se rea-lizó el último censo nacional) el uso de computadoras se hallaba difundido, pero no tanto como hoy en día. De todas formas, el ordenamiento por la característica de “ausencia de PC” arroja resultados similares a los presentados anteriormente.


Tabla 6: Posesión de PC y conexión a Internet


Por añadidura, se sabe que hay una relación directa entre es-trato social, condiciones habitacionales y precio de la vivienda.6 Al estudiar las Necesidades Básicas Insatisfechas en cada comuna, se observa una fuerte división Norte-Sur al interior de la ciudad.

Las variables analizadas (precio de la vivienda, califi cación del jefe de hogar, presencia de ciertos aparatos en el hogar y cantidad de población con NBI) permiten catalogar a las comunas según el nivel adquisitivo de la mayoría de la población residente en ellas. Como hemos dicho, los resultados obtenidos eran relativamente similares de acuerdo a todos estos parámetros, permitiendo con-feccionar la clasifi cación que se observa en la Tabla 7.

6 Este aspecto no debe ser tomado aisladamente ya que se tornaría en un argu-mento circular: por ejemplo un hogar puede ser considerado con NBI por hacinamien-to, siendo esto consecuencia y no causa de la pertenencia a una determinada clase.


Gráfi co 3: Mapa de NBI por Comuna


Tabla 7: Comunas según su poder adquisitivo


Nota: La comuna 1 reúne barrios muy disímiles entre sí y al interior de los mismos como son Puerto Madero, San Nicolás y Constitución. Fue con-siderada con “Mediano Poder Adquisitivo” según los indicadores, aunque lo correcto sería poder particionarla.

Fuente: EGES en base a datos del Censo 2001 para GCBA.

Gráfi co 4: Mapa de Comunas según poder adquisitivo

FUENTE: EGES en base a datos del Censo 2001 para la CABA

Comportamiento demográfi co de las comunas

La teoría indica que en los barrios más costosos (ubicados en el norte de la ciudad) la dinámica poblacional es diferente a


aquella de zonas con peores condiciones habitacionales y menor precio de vivienda (ubicadas al sur). Efectivamente la mayor pro-porción de la población con NBI reside en el sur de la ciudad, en las Comunas 1, 3, 4, 5 y 8; mientras que en el norte los hogares con NBI apenas alcanzan el 5%.

De esta forma cuando se observa el comportamiento de las variables para las comunas de “Bajo Poder Adquisitivo” (BPA) se comprueba una dinámica poblacional con altas tasas de natalidad y de mortalidad infantil, altas tasas de crecimiento vegetativo y población relativamente joven. La cantidad de hijos por mujer es mayor, la edad de la primera unión es menor y hay más miem-bros por familia. Así, Villa Lugano, La Boca, etc. muestran una mayor participación de niños y jóvenes en el total de la población residente allí, alcanzando prácticamente el 33% para la Comuna 8. Este indicador para el total de la ciudad es del 24,6% y para la Comuna 2 (Recoleta) no llega al 20% de su población.

Adicionalmente la proporción de niños de 0 a 4 años es ma-yor en las Comunas 4,7 y 8 (8,1%; 7,1% y 8,5% respectivamente) que responden a Barracas, La Boca, Nueva Pompeya, Parque Avellaneda, Liniers, Villa Soldati, etc. Mientras que la Comuna 2

(Recoleta) muestra la mayor proporción de mayores de 80 años en su población total (5,5% de sus habitantes).

Como las clases sociales más bajas muestran más nacimientos, en el grupo de barrios mencionados el grupo de edad 0-4 pesa más; mientras que al tener una espe-ranza de vida mayor la gente en Recoleta vive más, envejeciendo a la población. Al extender el análisis se obtiene los cuadros 8 y 9.

Los datos y la teoría indican que el compor-tamiento de la población es diferente según el poder adqui-sitivo, hecho que se expre-sa, entre otras cosas, en el barrio de resi-dencia.


Tabla 8: Comunas con mayor proporción del grupo poblacional de 60 años y más


Tabla 9: Comunas con mayor proporción del grupo poblacional de hasta 19 años


Se observa que las comunas más envejecidas son las que es-tán integradas por los barrios que típicamente han correspondido al lugar de residencia de los estratos altos (comunas con Poder Adquisitivo Alto y Muy Alto). Esto muestra que estos sectores sociales tienen una longevidad mayor, de forma que es más re-levante el grupo etario formado por mayores de 60 años (24% y 23,3% para Recoleta y Caballito). Contrariamente, en la Comuna 8 (Lugano, Soldati, Riachuelo) este grupo representa apenas el 15,4% del total.

Al analizar otras variables se aprecia que en las Comunas 1,4 y 8 (Retiro, Monserrat, Constitución, Barracas, Nueva Pompeya,


V. Lugano, V. Soldati, etc.) se encuentran las tasas de natalidad más altas debido al menor control de la natalidad, uniones más tempranas, dependencia económica de la mujer hacia el marido, etc.7 A su vez, en estas tres comunas se hallan las mayores tasas de mortalidad infantil (9,3‰; 9,9‰ y 10,2‰). En resumen: nacen muchos niños y se mueren muchos niños. Vale aclarar que en los estratos sociales más bajos la tasa de dependencia (defi nida en este caso como población de hasta 14 años sobre población en edad activa) es muy alta, por lo que los ingresos generados se deben repartir entre más integrantes de la familia, generando un círculo vicioso de pobreza y dependencia. En estas tres comunas se registran las tres tasas de dependencia más altas de toda la Ciudad.8

Tabla 10: Indicadores demográfi cos por Comunas (ordenado por tasa de fecundidad)


7 Este indicador resulta ser de 16,2‰, 19,9‰ y 20,1‰ respectivamente cuando para el total de la ciudad es de 14,3‰ y para Recoleta y Palermo de sólo 9,8‰ y 11,9‰.

8 Si alternativamente defi nimos la tasa de dependencia como la relación de mayores de 65 sobre población en edad activa, el cálculo para estas comunas arroja las menores tasas, justamente porque hay menor proporción de mayores que de menores.


En el otro extremo se ubican Recoleta y Palermo, donde se muestran tasas de natalidad y de fecundidad sensiblemente me-nores, en concordancia con un envejecimiento poblacional, mayor control de la natalidad, independencia económica de la mujer, etc. En efecto, Recoleta y Caballito presentan las tasas de dependen-cia para adultos más altas. La proporción de mayores en el total de su población es mayor, e (incluso descontando a los menores) tiene un peso absoluto signifi cativo.

Tabla 11: Tasa de crecimiento vegetativo poblacional por Comunas (2006)

Nota: La tasa de crecimiento vegetativo resulta de la diferencia entre na-cimientos por cada mil habitantes y defunciones por cada mil habitantes.


Se desprende del análisis la posibilidad de dividir geográfi ca-mente en cuatro regiones a la ciudad de Buenos Aires de acuer-do a características demográfi cas y al poder adquisitivo. En los barrios del norte de la ciudad se han asentado los estratos más altos, con una dinámica poblacional que tiende al estancamiento,


menores nacimientos, población envejecida, etc. Por su lado, los barrios del sur son poblados por estratos sociales de bajo poder adquisitivo, con una estructura poblacional diferente: más cantidad de hijos por mujer, mayor crecimiento vegetativo, altas tasas de dependencia respecto a los niños, etc.

Comunas y votos

Teniendo en cuenta la clasifi cación de las comunas ya reali-zada, en este apartado se analizará el voto en cada una de ellas. En las tablas se muestra, para cada fórmula, sus mejores tres comunas y el voto promedio en ellas; y las tres comunas donde obtuvieron menor cantidad de votos junto con su promedio co-rrespondiente. En otras palabras, más allá de qué partido ganó en cada comuna, existe una comuna determinada donde al partido “x” le fue mejor electoralmente. Esto es lo que puede observarse en las tablas siguientes.

En los comicios de mediados del año 2005, el Frente para la Victoria ganó las elecciones de manera contundente, logrando afi anzar su caudal electoral luego de que el presidente Kirchner fuera elegido en el 2003 con poco más del 20 por ciento de los votos. No obstante, más allá de los excelentes resultados a nivel

nacional, el kirchnerismo no pudo imponer-se en la Ciudad de Buenos Aires; históri-camente, éste es un distrito reacio a votar al peronismo. De todas formas, el FPV logró hacer una muy buena elección, des-tacándose en las comunas de bajo poder adquisitivo (Comunas 8, 9 y 4, que abarcan los barrios de La Boca, Barracas, Nueva Pompeya, Parque Patricios, Villa Soldati, Villa Lugano, Villa Riachuelo, Avellaneda, Mataderos y Liniers). Por el contrario, este partido logró los porcentajes de votos más bajo en las comunas con mayor poder

El comporta-miento del voto por Comuna es una variable clave para ana-lizar al electo-rado porteño, mostrando que el distrito está lejos de formar un conjunto homogéneo.


adquisitivo: las Comunas 14 (Palermo), 13 (Núñez, Belgrano y Colegiales) y 2 (Reco-leta).

El PRO fue el partido que más votos obtuvo en la Ciudad de Buenos Aires. Su desempeño electoral fue muy bueno en dos de las comunas en donde el kirchnerismo obtuvo menor porcentajes: las Comunas 13 y 2, caracterizados por su alto poder adquisi-tivo. Asimismo, el PRO cosechó un importante caudal de votos en la Comuna 1, de poder adquisitivo medio (barrios de Retiro, San Nicolás, Monserrat, San Telmo, Constitución y Puerto Madero). En cambio, las zonas donde se identifi có el porcentaje de votos más bajo fueron las de poder adquisitivo medio (Comunas 5, 10 y 3, que conforman los barrios de Almagro y Boedo; V. Real, Monte Castro, Versalles, Villa Luro, Vélez Sarsfi eld y Floresta; Balvanera y San Cristóbal).

El ARI, al igual que el PRO, obtuvo su mejor porcentaje de votos en comunas de alto poder adquisitivo (6, 13 y 12). Contraria-mente a lo que sucedió con el FPV, el ARI tiene el peor promedio de votos en los distritos en donde el kirchnerismo tuvo su mejor desempeño, las Comunas 9, 8 y 4 de bajo poder adquisitivo.

En cuanto a los partidos agrupados en el sector de Izquierda (Partido Obrero + Humanista + PSA + MST + Socialista + AyL + Asambleas + Frente PTS-MAS + Frente ALBA), estos no pa-recieron seguir un patrón que relacione el nivel adquisitivo de la comuna con el voto a este sector, ya que tanto en las zonas con mejor resultado como aquellas con peor desempeño se mezclan comunas de poder adquisitivo medio y alto. Un punto a remarcar es que las circunscripciones con peor desempeño entre los par-tidos de izquierda fueron, justamente, las de mejor desempeño del PRO.

Si bien en las elecciones de 2007 la fórmula Macri-Michetti del PRO ganó en todas las comunas, no en todas ellas sacó la misma diferencia con el segundo. Al igual que en las elecciones

El análisis del comportamien-to del voto por comunas es un factor clave de cara a las elec-

ciones de 2011.


del 2005, este partido logró su mejor elección en dos de las tres comunas de “Poder Adquisitivo Muy Alto” (2 y 13) y la Comuna 1 de “Poder Adquisitivo Medio”. Por otra parte, obtuvo menor can-tidad de votos en dos de las tres comunas clasifi cadas como de “Bajo Poder Adquisitivo” (Comunas 8 y 9).

Tabla 12: Resultados de las Elecciones 2005

Nota: Izquierda: Partido Obrero + Humanista + PSA + MST + Socialista + AyL + Asambleas + Frente PTS-MAS + Frente ALBA

FUENTE: EGES en base a resultados de elecciones 2005 (DINE)

¿Qué sucedió con los candidatos ofi cialistas? Claramente su peor resultado se encuentra en la zona catalogada con un poder adquisitivo muy alto, en las Comunas 2, 13 y 14, en línea con lo su-cedido en las elecciones inmediatamente anteriores. La identifi cación de las comunas de Recoleta, Núñez, Belgrano, Colegiales y Palermo hizo que apoyaran al PRO y rechazaran a Filmus-Heller. Mientras tanto, su mejor actuación se repartió en tres zonas con variados poderes adquisitivos, denotando que no existió una identifi cación de estrato social con esta fórmula. Probablemente la fórmula elegida por el FPV, más alejada al peronismo clásico y más cercana a los sectores progresistas, haya captado otro tipo de electorado.

Para el caso de Telerman-Olivera se ve claramente el soporte de las clases con escaso poder adquisitivo, marcando la prefe-rencia de una parte de la población de estas clases que residen


en Lugano, Soldati, La Boca, Liniers, Mataderos, etc. En este caso tampoco se encuentra una clase social que abier-tamente no los apoyara. Las comunas en donde el Frente para la Victoria obtuvo su mejor desempeño electoral en 2005 son, justamente, las que les arrebató la fórmula Telerman-Olivera. En este punto, habría que tener en cuenta que Telerman era el jefe de gobierno al momento de las elecciones, por lo que pudo haber capita-lizado este hecho a su favor. Con respec-to al porcentaje más bajo de votos para esta fórmula, se destacaron dos comunas en donde el PRO obtuvo su mejor promedio (comunas 1 y 2), al igual que la comuna 12 de alto poder adquisitivo, que incluye los barrios de Villa Pueyrredón, Villa Urquiza, Saavedra y Coghlan.

Lo que hemos defi nido como “Izquierda” (P. Walsh + L. Mén-dez + M. Ramal + J. Castillo + C. Castillo + H. Heberling) se llevó los votos del estrato con “Poder Adquisitivo Mediano”, mientras que las comunas que caracterizan a los estratos altos los votaron en menor medida. Es decir que en aquellas comunas en donde el PRO obtuvo más votos, la izquierda tuvo su peor desempeño.

Finalmente la fórmula de Lozano-González tuvo buenos re-sultados entre las clases ubicadas en la media de los estratos sociales, mientras los de menores recursos apenas la apoyaron.

La comuna 2 (Recoleta) se encuentra entre las peores comu-nas para todos los partidos analizados, a excepción del PRO a quien votó en amplia proporción.

Las últimas elecciones resultaron en un triunfo del PRO, aun-que con un caudal de votos menor al de las elecciones del 2007. En segundo lugar se destacó el ascenso del partido de centroiz-quierda liderado por Pino Solanas, Proyecto Sur. Es importante remarcar que la intención de voto hacia este partido creció mucho durante las dos últimas semanas de campaña, probablemente

En las comunas donde la expre-

sión de centrode-recha se impone

es donde peor resultado alcan-za la izquierda;

y viceversa. Este comportamiento

se repite en las diferentes elec-

ciones.


captando el voto anti-macrista y anti-kirchnerista. Asimismo, la Coalición Cívica, contrariamente a lo esperado, no pudo pre-sentarse como la opción opositora al macrismo, lugar que le fue arrebatado por el partido de Solanas.


Nota: Izquierda: P. Walsh + L. Méndez + M. Ramal + J. Castillo + C. Cas-tillo + H. Heberling


Cuando se observa la tabla con los mejores y peores resulta-dos por comuna, queda claramente establecida una relación entre las comunas con mayor y menor poder adquisitivo y el partido ele-gido en la votación. Nuevamente la zona de “Poder Adquisitivo Muy Alto” (comunas 2, 13 y 14) se inclinó por G. Michetti, candidata del PRO, al igual que por el candidato de la Coalición Cívica, Prat Gay. A su vez, estas tres comunas se ubicaron entre las peores para el peronismo y la izquierda. Por otra parte, las comunas de bajos recursos que votaron al kirchnerismo son, justamente, las que me-nos votaron a la fórmula liderada por Carrió. El candidato ofi cialista, Carlos Heller, captó los votos del estrato previamente mencionado, que en las elecciones pasadas se había llevado la dupla Telerman-


Olivera. Al igual que en 2007 la fórmula del FPV se llevó la mayor negativa en las comunas más pudientes.

La Izquierda (V. Ripoll + M. Ramal + C. Castillo + Polino + Zamora) tuvo su mejor desempeño entre la clase media (Poder Adquisitivo Mediano y Poder Adquisitivo Alto), comunas en donde el macrismo obtuvo su porcentaje más bajo de votos. Por último, Pino Solanas obtuvo más apoyo en las comunas de la región oeste de la Ciudad de Buenos Aires, caracterizadas por un Alto Poder Adquisitivo. En las elecciones previas estas no se habían inclinado claramente por un partido determinado. No obstante, pa-rece difícil establecer una relación entre estas comunas y el voto a este partido a partir de los resultados en una única elección, por lo que habría que prestar atención al comportamiento en las próximas elecciones. Entre las comunas con peor desempeño para Proyecto Sur, se encontraron aquellas en donde el PRO suele obtener porcentajes más altos.


Nota: Izquierda: V. Ripoll + M. Ramal + C. Castillo + Polino + Zamora



Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, se podrían establecer algunas relaciones observadas a lo largo de las tres elecciones referenciadas. En primer lugar, se identifi ca una rela-ción entre las comunas de la región sur de la Ciudad de Buenos Aires y el voto al peronismo. Asimismo se puede identifi car esta misma vinculación entre las comunas de poder adquisitivo muy alto con el PRO y las opciones lideradas por Carrió. Inversamente estos partidos obtienen su peor performance en los barrios de bajo poder adquisitivo, mientras que el peronismo presenta los porcentajes más bajos en las comunas donde habita población con alto poder adquisitivo. Las opciones de izquierda presentan un patrón variado, aunque sí se observa que las clases bajas no suelen apoyar a este sector, que más bien cuenta con el voto de los sectores medios o medios-altos.

Conclusiones

La intención de este trabajo es poner en conocimiento las ten-dencias de la sociedad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en relación al voto, de acuerdo a la condición socioeconómica de

sus ciudadanos. Más allá de esta primera aproximación, el lector no debe inferir una estricta relación entre estrato social e in-clinación partidaria. Como se ha dicho no se recogen los resultados electorales sim-plemente, sino que se ha tomado dónde le ha ido relativamente mejor y peor a cada fórmula o partido, y a partir de ahí se han sacado conclusiones.

De esta forma los datos presentados avalan la hipótesis inicial: la forma en que las personas se insertan en el mercado de trabajo condicionaría el nivel de ingresos percibidos; esto genera un determinado modo de vida que se expresa (entre otras

La hipótesis central del artículo parece confi rmada: existe relación entre el mer-cado de traba-jo, el ingreso, el modo de vida, el lugar de residencia y la decisión del voto de los ciudadanos.


formas) en el comportamiento demográfi co y en la decisión de voto.

La Ciudad de Buenos Aires no confi gura un universo homo-géneo, a pesar de su escasa superfi cie relativa. Es clara la sepa-ración norte-sur en un primer lugar, siendo posible identifi car con más detalle cuatro zonas bien diferentes –tomando bien el grado de poder adquisitivo, las tasas demográfi cas, o los resultados electorales. Se sostiene que para un estudio de políticas econó-micas-sociales, estas tres variables deben ser tomadas en forma conjunta, a fi n de contemplar la heterogeneidad de la población residente en la ciudad.


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Artículos de opinión

LA ACTUALIDAD DEL DEBATE PARLAMENTARISMO-PRESIDENCIALISMO:

ACERCA DE LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES Y LA REALIDAD POLÍTICA

POR PABLO JAVIER SALINAS1

Introducción:

El debate acerca de la forma de gobierno en Argentina lleva casi tres décadas de vigencia.

Hace casi tres décadas que se dis-cute en Argentina acerca de la necesi-dad de implementar la forma de gobier-no parlamentaria al texto constitucional, en función de las supuestas “falencias” del presidencialismo. Este debate es interesante, como todos aquellos que tienen que ver con la organización institucional de un país, pero también requiere de un tratamiento muy serio y de condiciones del sistema político, del sistema de partidos y del sistema social esenciales.

Por supuesto, esta es una parte. Del otro lado del debate se encuentran aquellos que sostienen que el presidencialismo es una forma de gobierno característica del continente americano, ya que su nacimiento se produjo en Estados Unidos y fue adoptada por todos los países latinoamericanos a medida que se fueron inde-pendizando, en desmedro del parlamentarismo o formas interme-dias – esto es, semipresidencialismo o semiparlamentarismo –.

El presente artículo no pretende agotar el debate, ya que no es su objetivo. Se intenta arrojar luz sobre las principales carac-

1 Pablo Javier Salinas es Licenciado en Ciencia Política y Coordinador de Inves-tigación y Capacitación del Equipo de Gestión Económica y Social.

Los cambios de forma de gobierno exigen un análisis

profundo de los contextos social,

político, cultural y económico.


terísticas de las formas de gobierno mencionadas, realizando el análisis desde una perspectiva sistémica, esto es, teniendo en cuenta todos los elementos necesarios para poder comprender con más herramientas este rico debate.

La intención manifi esta de las siguientes líneas es evaluar si Argentina debe ir en busca de un cambio de forma de gobierno o si debe perfeccionar el régimen presidencial en aras de profundi-zar el proceso de consolidación democrática iniciado en 1983.

Parlamentarismo y presidencialismo: un clásico de las ciencias sociales:

El debate parlamentarismo-presiden-cialismo comenzó a esbozarse a fi nes de la década de 1970 a nivel mundial, alcanzando madurez y los primeros re-gistros documentales en el campo de las ciencias sociales a comienzos de los ochenta. Si bien por la temática parecería sencillo ubicarlo específi camente en la rama de la Ciencia Política, también tiene interesantes desarrollos en el campo de la Sociología y el Derecho Constitucional.

El surgimiento del debate se basó en el análisis de los go-biernos de América Latina y su difi cultad, en la modalidad de presidencialismo, para consolidar el régimen democrático en la región. No es ajena al lector la historia reciente del subcontinente, donde los golpes de estado y las interrupciones de los gobiernos y del estado de derecho han sido moneda corriente. Teniendo esto como supuesto fundamental, diversos autores comenzaron a manifestar la necesidad de que los países latinoamericanos aban-donen el presidencialismo para formar gobiernos parlamentarios, supuestamente con características más avanzadas y apropiadas para el ejercicio de la democracia. Detrás de estas afi rmaciones se encontraba un relevamiento estadístico en donde la mayor cantidad de democracias que por algún motivo fueron interrum-

Quienes sostie-nen que el Pre-sidencialismo debe ser cam-biado se basan en la inesta-bilidad de las democracias en América Latina.

313LA ACTUALIDAD DEL DEBATE PARLAMENTARIO - PRESIDENCIALISMO

pidas pertenecían a la forma de gobierno presidencial. El caso de América Latina es relevante, ya que casi todos los países han adoptado la forma de gobierno presidencial, a excepción de Belice que está organizado a través de una democracia parlamentaria.

Haciendo un poco de historia, la adopción latinoamericana del presidencialismo estadounidense no ha sido perfecta, al menos en el sentido de la continuidad. Pero esta afi rmación carece de elementos importantes tales como las características periféricas y dependientes de estos países, el grado de infl uencia y penetración de Estados Unidos en la región, las particulares amalgamas so-ciales que dieron orígenes a sus estados, entre otras importantes características. Lo cierto es que hay un grupo de países donde la inestabilidad del régimen político es la característica por antonoma-sia: Ecuador, Bolivia, Honduras, República Dominicana, Nicaragua, Guatemala, El Salvador y Haití. Luego siguen otros que en los últi-mos tiempos (entre mediados y fi nes de los ochenta) han alcanzado cierta estabilidad como: Argentina, Perú, Paraguay, Uruguay, Brasil, Venezuela y Chile. Continúan la lista países que se caracterizan por cierta estabilidad como México, Panamá y Colombia. Las excepcio-nes son Costa Rica, que nunca interrumpió el orden democrático y Cuba, cuya especifi cidad no puede ser asimilable al resto de los países mencionados, debido al proceso de toma del poder en 1959 (Ver Gráfi co 1, que toma el siglo XX como referencia).

Gráfico 1: Gobiernos de América Latina

Inestables40%

Parcialmente estables

35%

Estables15%

Muy estables5%

Otros5%



Tomando por caso el Parlamentarismo, sus orígenes se remontan a Inglaterra en el siglo XVII, luego de la denominada Revolución Gloriosa de 1688. La característica fundamental de los parlamentarismos se debe a que surgen de regímenes políticos que en la antigüedad (y muchos aún en la actualidad) estaban organizados en monarquías.

Con el correr de las décadas varios países, principalmente europeos, fueron adoptando el parlamentarismo como forma de gobierno, adaptándolo a sus idiosincrasias y con matices. Luego de producirse el proceso de descolonización que comenzó a me-diados de la década del cincuenta del siglo pasado orientado por el fi n de la Segunda Guerra Mundial, países de Asia y África lo han adoptado como forma de gobierno, aunque alguno de ellos lo han hecho por el presidencialismo o formas mixtas.

Entre medio de ambas formas de go-bierno se encuentra el semipresidencialis-mo o semiparlamentarismo, que mezcla los tipos puros de las anteriores con mecanismos novedosos. Los casos para-digmáticos son: la V República Francesa, Egipto, Finlandia, Rusia y Ucrania; pero hay muchos más países que adoptaron esta forma de gobierno mixta.

Retomando el relato hacia los fi nes que nos interesan, la formación del Estado argentino ha marcado a fuego la adopción

del presidencialismo. Realizando un rápido repaso, nuestro país en sus primeros años de independencia se encontraba ante la necesidad de centralizar el poder en una única unidad territorial, ya que no era posible establecer un Estado con la recaudación desconcentrada (en el caso de las aduanas provinciales esto es esclarecedor), líderes provinciales de peso –caudillos, todos ellos con aspiraciones mayores– y milicias irregulares; en conjunto con la existencia de la población originaria que fue arrasada a fi nes del siglo XIX en la denominada “Conquista del Desierto”. Todo

Sostener que Juan Bautista Alberdi copió la Constitución de Estados Uni-dos es cometer una injusticia con uno de los padres de la patria.


esto, a su vez, entrecruzado por las ten-dencias antagónicas Unitaria y Federal que culminaron recién en 1852 con el triunfo de la segunda, cuando Juan Ma-nuel de Rosas fue derrotado por Justo José de Urquiza en la denominada Ba-talla de Caseros.

Fruto de esa derrota se fue deli-neando en la pluma de Alberdi la Cons-titución Nacional de 1853, teniendo en cuenta los pactos preexistentes (Tratado de Pilar, Tratado del Cuadrilátero, Pacto Federal, Protocolo de Palermo, Acuerdo de San Nicolás y Pacto de San José de Flores) y la Constitución de Estados Unidos.

Esta formación del Estado, como ha marcado Oscar Oszlak (1997) en su obra cumbre, tuvo que realizarse con el objetivo de la “reducción a la unidad”, valiéndose el poder central (consagra-do luego de llevar a cabo estas operaciones) de la penetración territorial llevada a cabo por un ejército unifi cado, acotando y eli-minando progresivamente el poder de los caudillos provinciales; y de la penetración ideológica, encargada de generar la necesaria “conciencia nacional” necesaria para la unifi cación.

Dadas estas características de la amalgama social, llevada a cabo a través de medios represivos y de cooptación, Argentina no podía fundar las bases del régimen democrático sobre la plata-forma del parlamentarismo. Esto por varios motivos: no heredaba ningún régimen de tipo monárquico, sus experiencias asamblea-rias no fueron fructíferas, no estaban organizados los partidos políticos, estaba por delante la formación de un Estado central y sus instituciones distintivas; y principalmente era necesaria una fi gura fuerte que pudiera consolidar estos procesos (experiencias similares acontecieron en la mayoría de los países de América Latina, con amplia tradición de liderazgos fuertes).

Desde la Consti-tución de 1853, la Carta Magna ha sufrido siete reformas, inclu-

yendo la de 1949 derogada por un

decreto del go-bierno de facto

en 1956.


Por estos motivos, en la Constitución de 1853 se adopta la forma representativa, republicana y federal con un poder ejecutivo en manos de un Presidente que ejerce fun-ciones de jefe supremo de la Nación y jefe de gobierno, con la responsabilidad política de la administración general del país.

El transcurrir del siglo XX en Argentina tiene visos muy intere-santes que exceden las pretensiones de este artículo, por lo que solo nos limitaremos a mencionar algunos de los hitos fundamen-tales a tener en cuenta para los objetivos de este apartado. Fue a principios de siglo que se consolidaron los partidos políticos, se amplió la representación popular con la sanción de la Ley Sáenz Peña de 1912, se robustecieron los sindicatos, se estableció el voto femenino en 1947 con la presidencia de Juan Domingo Perón, se modifi có en 1949 la Constitución de manera completa (antes solo hubo reformas de menor alcance, como las de 1860, 1866 y 1898), se restableció la Constitución de 1853 y sus modifi caciones pos-teriores con la derogación de la de 1949 a través de la convención constituyente en 1957 convocada por el gobierno de facto de la “Revolución Libertadora” que impidió que el peronismo formara parte de las elecciones convocadas a tal fi n.

También fue el siglo en donde Argentina tuvo que atravesar penosamente por variadas interrupciones al orden democrático con los golpes de estado de 1930,1943,1955,1962,1966 y 1976. Cabe destacar que el Siglo XX también fue el período de consoli-dación de los dos partidos políticos mayoritarios de Argentina: la Unión Cívica Radical (UCR) y el Partido Justicialista (PJ).

Durante el devenir de la rica historia argentina y las interrup-ciones democráticas, hubo un momento en el cual se cuestionó el presidencialismo con intenciones de abandonarlo para adoptar la forma de gobierno semiparlamentaria. Fue cuando en 1980 Raúl Alfonsín integró el Consejo para la Consolidación de la Democra-

Argentina ha sufrido 6 inte-rrupciones del régimen de-mocrático en el siglo XX.


cia con el acuerdo del dirigente peronista Antonio Cafi ero. Pero con la derrota de Cafi ero en la interna del PJ a manos de Carlos Menem, esta iniciativa quedó trunca, quedando como antecedente de la reforma constitucional de 1994. Pero esto es el cometido del siguiente apartado.

El presidencialismo en la Constitución Argentina:

Cuando se sancionó la Constitución de la Confederación Argentina el 1º de mayo de 1853, con la promulgación del Director Provisional de la Confederación Justo José de Urquiza, se adoptó la forma de gobierno presidencial. Gran cantidad de artículos hacen referencia al Presidente de la Confederación y específi camente el artículo 71º expresaba que: “El Poder Eje-cutivo de la Nación será desempeñado por un ciudadano con el título de `Presidente de la Confederación Argentina’”.

En el viejo artículo 83º se detallaban sus atribuciones, muchas de ellas sos-tenidas por el actual texto constitucional, dejando en claro que el presidencialismo que se adoptaba era rígido y no había lugar a otra interpretación.

Sus sucesivas modifi caciones ratifi caron esto y fue recién en 1994 cuando los convencionales constituyentes introdujeron elementos muy novedosos al texto constitucional. Muchas in-terpretaciones de constitucionalistas y teóricos de las ciencias sociales afi rman que quizás la reforma más llamativa de la nueva Constitución es la inclusión de componentes parlamentarios. Sin embargo, para desarrollar esto, es necesario revisar nuevamente la historia que le dio vida a la nueva Carta Magna.

Con la elección de los convencionales constituyentes en 1994 se dio inicio a la reforma de la Constitución de 1853. Una de las

Las diversas mo-difi caciones de la Constitución

argentina nunca pusieron en tela de juicio la for-ma de gobierno

presidencialista, siendo solamente la de 1994 la que

incorporó algu-nos elementos

del parlamenta-rismo.


causas principales de la reforma se debió al deseo del presidente Menem de ser reelegido en el cargo, lo cual tenía un impedimento muy claro en el texto constitucional. Pero recordar esta reforma solo por la reelección del presidente es cometer una injusticia muy grande, ya que en la misma se plasmaron importantes avances, tales como el establecimiento de penalidades para aquellos que intentaren vulnerar el régimen democrático, la incorporación de tratados internacionales con jerarquía constitucional y la inclusión de los derechos de tercera y cuarta generación.

Gráfico 2: Constituyentes de 1994

MODIN; 21 UCEDE; 3

Demócrata Progresista;

3Frente

Grande; 31

Provinciales; 39

PJ; 134

UCR; 74


La clave para poder reformar la Constitución estuvo dada en el llamado Pacto de Olivos entre Menem y el ex presidente y principal referente de la UCR Raúl Alfonsín. Este pacto contenía puntos fundamentales de acuerdo entre el PJ y la UCR para la reforma, estipulados en el denominado “Núcleo de Coincidencias Básicas”.2 Algunos de ellos fueron:

2 Para mayor información ver la Ley Nº 24.309 donde se declara la necesidad de la reforma constitucional y se estipulan todos los puntos del “Núcleo de Coincidencias Básicas”.


Reelección del presidente y vicepresidente inmediata por un período y la reducción del mandato a cuatro años; La elección de un senador por la minoría en todos los distritos,

acortando el mandato de los mismos a seis años (antes era de nueve); Elección directa por doble vuelta del presidente y vicepresidente

(antes eran elegidos indirectamente por un colegio electoral); Regulación de la facultad presidencial de dictar reglamentos

de necesidad y urgencia y procedimientos para agilización del tramite de discusión y sanción de las leyes; Establecimiento de mayorías especiales para la sanción de

leyes que modifi quen el régimen electoral y de partidos políti-cos; Mecanismo para la realización de la intervención federal a las

provincias y la Ciudad de Buenos Aires.Es interesante analizar este Núcleo

de Coincidencias Básicas ya que el pun-to A del mismo establecía la “atenuación del sistema presidencialista”, básicamen-te con la creación de la fi gura del Jefe de Gabinete de Ministros que es desig-nado y removido por el Presidente de la Nación y responsable ante el Congreso Nacional, institución que puede también removerlo mediante voto de censura. Dentro del núcleo también fi guran las atribuciones del nuevo cargo. En este sentido, cabe destacar los artículos de la Constitución Nacional que se refi eren al Presidente y al Jefe de Gabinete.

Mediante el artículo 94º se establece que “El presidente y el vicepresidente de la Nación serán elegidos directamente por el pueblo, en doble vuelta, según lo establece esta Constitución […]”. En el artículo 99º se enumeran las atribuciones del presidente:

Con la reforma de 1994 se eli-

minó el Colegio Electoral para la elección de

Presidente y se redujo el manda-to a cuatro años.

También se re-dujo el mandato de los senadores

de nueve a seis años.


Es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsa-ble político de la administración general del país. Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Consti-

tución, las promulga y hace publicar. En casos excepcionales que hicieran imposible seguir los trámi-

tes ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia. Nombra los magistrados de la Corte Suprema y Jueces de los

tribunales federales inferiores con acuerdo del Senado. Puede indultar o conmutar penas por delitos sujetos a la juris-

dicción federal. Nombra y remueve a los embajado-

res, ministros plenipotenciarios y encarga-dos de negocios con acuerdo del Senado; por sí sólo nombra y remueve al jefe de ga-binete de ministros y a los demás ministros del despacho, los ofi ciales de su secretaría, los agentes consulares y los empleados cuyo nombramiento no está reglado de otra forma por esta Constitución. Hace anualmente la apertura de las

sesiones del Congreso y prorroga las se-siones ordinarias o lo convoca a sesiones extraordinarias. Supervisa el ejercicio de la facultad

del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Na-ción y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales.

El Núcleo de Coincidencias Básicas tenía trece puntos fundamentales, pero habili-tó también el tratamiento de otros dieciséis temas, tales como cuida-do del medio ambiente o la creación de la Defensoría del Pueblo de la Nación.


Concluye y fi rma tratados, concordatos y otras negociaciones internacionales. Es comandante en jefe de todas las fuerzas armadas de la

Nación. Provee los empleos militares de la Nación, con acuerdo del

Senado. Declara la guerra y ordena represalias con autorización y apro-

bación del Congreso. Declara en estado de sitio uno o varios puntos de la Nación. Decreta la intervención federal a una provincia o a la Ciudad

de Buenos Aires en caso de receso del Congreso, y debe con-vocarlo simultáneamente para su tratamiento.El artículo 100º reserva para el Jefe de Gabinete, entre otras,

las siguientes atribuciones: Ejercer la administración general del país. Enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de

Presupuesto Nacional. Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la Ley de

Presupuesto Nacional. Producir los informes y explicaciones

verbales o escritas que cualquiera de las cámaras solicite al Poder Ejecutivo.En el artículo 101º se establece una

“moción de censura” para el funcionario, la cual se logra con el voto de mayoría absoluta de los miembros de cada una de las cámaras (129 Diputados y 37 Se-nadores).

Es interesante destacar que el intento de atenuar el presidencialismo de la Cons-titución desde lo formal se cumple, pero sin el abandono de la forma de gobierno pura. En la literatura de las ciencias sociales y en particular del Derecho Constitucional

La intención de la reforma de 1994 era ate-

nuar los efectos del presidencia-lismo en Argen-tina, pero en la práctica se ha

consolidado aún más esta forma

de gobierno.


la forma de gobierno de Argentina es considerada como híbrida. Pero analizando la reforma constitucional en la práctica, lo que ha sucedido es una consolidación del presidencialismo.

Esta consolidación o profundización de esta forma de gobier-no se ve con tres elementos claves en la Constitución Nacional, a saber: Decretos de Necesidad y Urgencia: Argentina no es el único

país que los tiene, pero es uno de los pocos que ha plasmado en el texto de la Carta Magna su procedimiento de sanción y ha dejado un margen muy amplio de interpretación que le per-mite a los presidentes valerse de esta norma en casi cualquier circunstancia y materia, mientras no se refi eran a normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos. Solamente en los últimos meses en el Con-greso hay planteos para regular su validez y modifi car la ley especial de su regulación (26.122). Delegación Legislativa: el texto constitucional prorrogó la

existencia de la legislación delegada por el Congreso al Poder Ejecutivo desde 1853. Si bien se establece un plazo para revisar estas normas y devolver al Poder Legisla-tivo estas atribuciones, hasta el momento se mantiene la prórroga de más de 1900 normas (se calcula que la mayoría de ellas en la actualidad están derogadas) que le permiten al presidente actuar en materias que van desde comercio exterior al Código Civil, la competencia de los tribunales na-cionales, ley de impuestos internos, entre muchas otras. Poder de veto: todos los presiden-

cialismos reservan para el presidente la posibilidad de vetar leyes emanadas del Poder Legislativo, es una atribución que nadie discute y, de hecho, es aceptada y

La delegación legislativa fue prorrogada por un año en 2009, debiendo el 30 de junio de 2010 la Co-misión Bicame-ral específi ca presentar un informe para evaluar la con-tinuidad o no de la delega-ción de más de 1900 normas.


tiene amplio consenso a nivel mundial, ya que es lógico que el Poder Ejecutivo tenga una herramienta para enfrentar un parlamento adverso; o para no promulgar una norma contraria a las políticas del Estado; o improcedente (en ciertos casos se sancionan leyes que contradicen normas de superior jerarquía o que son insanablemente nulas o contienen errores de fondo). Sin embargo, la Constitución Nacional reserva para el presi-dente la capacidad de promulgar parcialmente normas, algo también conocido como veto parcial. Esto le da amplias facul-tades al Poder Ejecutivo a la hora de seleccionar los artículos de las normas que no considera procedentes o que considera contrarios a los objetivos de política que se plantea. Salvo escasas excepciones, generalmente no han sido insistidos los vetos parciales del presidente.Quizás el instrumento del veto parcial es el que más ha pro-

fundizado el presidencialismo en nuestro país. Llegados a este punto, es necesario analizar brevemente las características del presidencialismo, el parlamentarismo y las formas mixtas, come-tido del próximo apartado.

Breves consideraciones sobre las formas de gobierno3:

El presidencialismo puro se destaca por tres elementos fundamentales: 1) el presidente es electo de manera directa o semidirecta por el pueblo por un período determinado de tiempo, que en el caso ar-gentino es de cuatro años; 2) el presidente no puede ser despedido del cargo por una

3 Las características teóricas de las formas de gobierno presidencial, parlamen-taria y mixtas han sido analizadas en profundidad por la literatura de las ciencias so-ciales. No forma parte de las intenciones de este artículo realizar digresiones teóricas de las mismas, por lo que se recomienda para su profundización analizar la vasta can-tidad de obras al respecto, en conjunto con su evolución histórica y perspectivas. Por solo mencionar algunos autores se recomiendan las obras de Linz, Sartori y Nohlen.

El parlamenta-rismo nace en Inglaterra en

1648 y se esta-blece defi nitiva-mente en 1688.


votación del Congreso y tiene la facultad de nombras a sus mi-nistros; y 3) el presidente dirige el Poder Ejecutivo sin intromisión del Congreso.

Como se ha mencionado, el presidencialismo ha sido la forma de gobierno adoptada por casi la totalidad de los países de Amé-rica Latina siguiendo el modelo de Estados Unidos.

El parlamentarismo se caracteriza por que el poder legislativo y el poder ejecutivo comparten el poder; esto implica, parafra-seando a Sartori (1994), que todos los gobiernos parlamentarios son designados, apoyados y destituidos por el Parlamento. Así, se encuentra la fi gura del jefe de estado y del jefe de gobierno, encargado de la administración general del país, elegido entre sus pares del parlamento. Por lo general se reservan para el jefe de estado sólo las atribuciones de política exterior. Otra característica fundamental es que los equipos de gobierno surgen del parla-mento, ocupando cargos ministeriales legisladores emanados del poder legislativo.

Este modelo nació en Inglaterra y se ha ido perfeccionando, siendo los países de Europa quienes generalmente lo han adop-tado. Dentro de su evolución histórica se registra un hecho impor-tante: después de la Segunda Guerra Mundial los países parla-mentaristas comenzaron a incorporar las fi guras del voto de cen-

sura y el voto de confi anza. El primero se refi ere a la negativa del parlamento sobre la continuidad del primer ministro o algunos de los ministros; en tanto que el segundo es una aceptación tácita de los rumbos del gobierno que realiza el poder legislativo. Generalmente los votos de censura son acompañados de propuestas de reemplazo de los funcionarios cuestionados.

El semipresidencialismo (también lla-mado semiparlamentarismo) cuenta con un presidente, que es el jefe de estado, elegido por voto popular por un período determina-

Entre los tipos puros de parla-mentarismo y presidencialis-mo se encuen-tran las formas mixtas, con diversos mati-ces en los paí-ses que las han adoptado.


do, pero comparte el poder ejecutivo con un primer ministro ele-gido por el parlamento. Así, se defi ne una estructura de carácter dual que, básicamente, tiene tres componentes: 1) el presidente es independiente del parlamento pero no gobierna solo, estando su voluntad canalizada en el gobierno; 2) el primer ministro y el gabinete son independientes del presidente en la mayoría de los casos, quedando sujetos al voto de confi anza o de censura por parte del parlamento; y 3) esta estructura bicéfala defi ne diversos juegos y balances de poder dadas estas características.

En defi nitiva, mientras la composición del parlamento sea fa-vorable al ofi cialismo tanto presidente como primer ministro son del mismo color o alianza política. Pero cuando cambia esta divi-sión de fuerzas y la oposición resulta mayoría en el parlamento, el presidente es jefe de estado y el primer ministro jefe de gobierno. Esto es lo que se conoce como “cohabitación”, que en los casos más extremos implica que el presidente quede en funciones a título casi testimonial, terminando el mandato fi jado por la consti-tución sin tener el gobierno en sus manos.

Entonces… ¿Cuál es la mejor forma de gobierno?

Se han escrito tratados completos de derecho constitucional y obras monumentales de Ciencia Política argumentando a favor y en contra del presidencialismo y el parlamentarismo. En muchos casos se ofrece la salida de las formas mixtas como solución de transición de una forma de gobierno a otra. Sin embargo, la defi nición de cuál es la mejor forma de go-bierno para un país no es una respuesta sencilla y amerita un análisis exhaustivo de las características sociales, políticas, económicas, culturales, etc. para arribar a conclusiones tentativas. Pero más allá de esto, también el peso de la historia y de las tradiciones es fundamental a la hora

No existe la for-ma de gobierno ideal, lo inte-resante es que cada país pueda adoptar la que mejor compren-de su realidad histórica y so-cial.


de elegir la forma de gobierno más adecuada. De esto resulta que difícilmente un país cambia de parlamentarismo a presidencialis-mo (o viceversa), ya que las costumbres y el quehacer político son siempre elementos de mayor peso que las denominadas reformas a nivel de las instituciones. De hecho, Francia es el país que más ha experimentado en los cambios de forma de gobierno y, por este motivo, no es casual que tenga como forma de gobierno el semipresidencialismo.

Todas las formas de gobierno tienen elementos positivos y elementos negativos, dependiendo de los contextos y las constric-ciones del sistema político y social. El cometido de las siguientes líneas es repasar las características de cada una de ellas para brindar mayor claridad a las afi rmaciones anteriores.

Cuando se critica al presidencialismo generalmente se hace referencia a que la fi jación de un mandato por un tiempo de-terminado dota a la forma de gobierno de una rigidez que no permite la adaptación del gobierno a situaciones de crisis, que muchas veces desembocan en períodos de ingobernabilidad que, en los casos más extremos, pueden terminar por provocar la caída del presidente. Amé-rica Latina es testigo de este fenómeno, afortunadamente en las últimas décadas las crisís se han resuelto con respuestas dentro del marco democrático, pero te-niendo el recuerdo de la “salida” militar desde comienzos del siglo XX.4 Esto es lo que Aníbal Pérez Liñán (2009) deno-

4 Lamentablemente Honduras ha sufrido un golpe de estado en 2009 fuerte-mente condenado por la comunidad internacional y los países de América Latina, valiéndose de los organismos internacionales como la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización de los Estados Americanos (OEA) para sostener posturas comunes. Este país retomó la senda democrática a comienzos de 2010 con la asunción de un nuevo presidente.

La visión negativa que se tiene acer-ca de la reelec-ción de un presi-dente no tiene en cuenta la posibili-dad de darle otra oportunidad a un gobernante que ha demostrado gestionar efi caz-mente un país. Lo malo de las re-elecciones es que no tengan límite.


mina “presidencialismos estables con presi-dentes inestables”. No obstante, la duración por un período de tiempo determinado del mandato presidencial tampoco es una mala característica, ya que dota al sistema de previsibilidad.

Otra de las características favorables del presidencialismo, en desmedro del par-lamentarismo, es que los ciudadanos saben quién será el conductor del proceso demo-crático por el período de tiempo que dicta-mine la constitución. Sin embargo, muchos críticos de esta forma de gobierno afi rman que la elección en el presidencialismo implica una forma plebiscitaria (como si esto fuera un atributo negativo) y que al existir el fenómeno de la reelección el sistema tiende a la concentración y el personalismo, ignorando que también en el parlamentarismo pueden darse fenómenos de reelección.

Además, la posibilidad de la reelección permite a la ciudada-nía volver a optar por un mandatario que ha hecho bien su trabajo y puede continuar con su obra de gobierno por un nuevo período. En verdad, el único problema con las reelecciones se da cuando esta posibilidad es indefi nida y ahí sí, entonces, puede provocarse una concentración perniciosa del poder en una fi gura política.

También los críticos del presidencialismo afi rman que las elecciones en sistemas presidencialistas son de suma cero, esto es, el esquema de que “el ganador se lo lleva todo”: poder eje-cutivo, instituciones estatales, etc. Sin embargo, esta afi rmación esconde un paso previo, las elecciones. En efecto, solamente el presidencialismo es de suma cero cuando resulta ganadora la fór-mula presidencial y la composición del congreso es de la misma expresión política. Cuando sucede lo contrario cae la teoría y se produce un juego de suma variable. En Argentina, la afi rmación de la suma cero es aún menos aplicable, ya que el sistema electo-ral es de representación proporcional, lo cual favorece la elección

Muchos autores desconocen una de las particu-laridades más comunes de los presidencia-lismos en los últimos años: la formación de alianzas y coa-


de expresiones políticas diversas que se ven representadas en la conformación del Congreso. En el caso de Diputados a través del sistema de reparto D’Hondt y en el de Senadores a través de asegurar un representante por la minoría en cada uno de los 24 distritos.

Quienes critican el presidencialismo también argumentan que el presidencialismo es confrontativo y el parlamentarismo, en cambio, consensúa las políticas. Esta es otra afi rmación que par-te de un lugar posterior a la largada. Básicamente es importante destacar que por la propia naturaleza de las formas de gobierno el presidencialismo tiene una relación indirecta entre poderes, ya que la división entre ellos es clara. En cambio, en el parla-mentarismo la relación entre ambos poderes es directa porque cogobiernan. Esta es la característica a resaltar: la esencia del presidencialismo es la concentración del poder, lo que muchas veces implica mantenimiento de políticas, no confrontación.

Pasando ahora a analizar las virtudes y defectos del parla-mentarismo, quienes lo justifi can como la mejor forma de gobierno destacan que la dinámica propia del sistema obliga a los partidos políticos a formar coaliciones, destacando esto como sano para la democracia. Hasta aquí el argumento es irrefutable y es cierto que es muy sano que las diferentes expresiones políticas encuentren puentes de diálogo para conformar gobiernos. Pero lo que estos teóricos olvidan es que en el presidencialismo, cada vez más, se dan coaliciones de gobierno; siendo muy difícil que un partido por sí solo resulte ganador de las elecciones generales. Como ejem-plo de ejercicios de coalición en América Latina se encuentran la Concertación chilena, la Alianza argentina y las experiencias de México, Uruguay y Brasil. Además aquí cabe resaltar otro argu-mento: cuando se produce una ruptura en las coaliciones en el parlamentarismo, el resultado es la caída del gobierno, dado que caen los acuerdos políticos que le dieron origen. En cambio, en términos teóricos, cuando se rompe una coalición en un sistema

Una característica central del parla-mentarismo es el cogobierno.


presidencial difícilmente se produce el fenómeno de la caída del gobierno.

Como mencionamos anteriormente, se sostiene que el parlamentarismo es sano para la democracia porque al estar formado por el acuerdo del poder legis-lativo, en los momentos de crisis política puede disolverse el parlamento y convo-carse a elecciones nuevamente, o bien se produce un cambio en la coalición go-bernante. No obstante, no se muestra la otra cara de la moneda: esta posibilidad de cambio y la inestabilidad constante de los gobiernos parlamentarios lo único que hacen es sumar volatilidad al gobierno, ya que el más pequeño cambio en las alianzas del parlamento puede signifi car un cam-bio de gobierno; con el agravante de que esta situación puede repetirse indefi nidamente. Algunos afi rman que con el llamado a elecciones este riesgo se modera porque seguramente resulten elegidos como parlamentarios miembros afi nes al nuevo ocupante del poder ejecutivo; pero es un argumento que no resulta del todo convincente.

Otra supuesta ventaja del parlamentarismo es que se afi rma que las crisis son de gobierno y no de régimen, desconociendo que en el presidencialismo pasa exactamente lo mismo5: nunca se discute la continuidad del régimen democrático, lo que se pone en tela de juicio es la continuidad de los presidentes. A pesar de esto, es obligación reconocer que muchas veces el cambio de primer ministro permite oxigenar los gobiernos, actuando como “fusible” ante las crisis.

5 Más aún con los gobiernos que se han dado a partir de lo que se conoce como la “tercera ola de democratización” desde fi nales de la década del ochenta del siglo XX en Latinoamérica.

Cada vez con mayor asiduidad

en Europa los primeros minis-

tros tienden a concentrar en su imagen los

mismos rasgos personalistas

que tienen los presidentes de

América.


Sin embargo, el argumento que ge-neralmente se brinda como irrefutable del parlamentarismo es su capacidad de evitar los personalismos. Pero esta con-cepción ha quedado fuera de tiempo. Es verdad que hasta la década del ochenta del siglo pasado no había discusión al respecto: los presidencialismos fomenta-ban el liderazgo personal del presidente, aumentando de esta forma el persona-lismo; algo que en el parlamentarismo no sucedía con los primeros ministros. No obstante, el cambio de ejercicio de la

política de las últimas décadas (identifi cación votante-líder, voto a partidos políticos por el carisma de sus dirigentes, entre otros aspectos) deja a este argumento en mala posición, ya que se presentan fenómenos de personalismo en el presidencialismo y el parlamentarismo por igual, solo basta con recordar las fi guras de Margaret Thatcher, Tony Blair, Konrad Adenauer, Winston Churchill o Felipe González, por solo mencionar algunos prime-ros ministros. Este rasgo ha sido explicitado muy acertadamente por Lanzaro: “Es interesante anotar que existe una creciente preocupación por los fenómenos de ‘presidencialización de las democracias parlamentarias’ de Europa Occidental: en referen-cia al aumento de los poderes del primer ministro, su dominio sobre el gabinete, la concentración de la toma de decisiones en el vértice del Ejecutivo, la relación cada vez más asimétrica con el Parlamento y con su propio partido, su vínculo con la ciudada-nía y la articulación electoral, el esquema de accountability y el marketing político” (Lanzaro: 2003, p. 46).

Por todas estas virtudes y defectos de los tipos puros, muchos afi rman que lo mejor es adoptar las formas mixtas. Esto tiene un argumento innegable: tanto el parlamentarismo como el presiden-cialismo son vulnerables a la existencia de un sistema de partidos multipartidista, lo que provoca en los primeros grandes difi cultades

Hay un límite para ambas for-mas de gobierno: la existencia de sistemas de par-tidos multipar-tidistas. Cuando se produce esta confi guración, la inestabilidad sue-le ser la regla.


para formar y mantener coaliciones de gobierno y en los segundos la composición adversa de las cámaras legislativas del congreso.

Es por ello que varios autores (Vg. Sartori) y especialistas del derecho (como es el caso del Ministro de la Corte Suprema de Justicia de Argentina Eugenio Zaffaroni) afi rman que lo mejor que le puede pasar a las democracias de América Latina es la adopción del semipresidencialismo, ya que la adopción directa del parlamentarismo podría ser un cambio de costumbres demasiado fuerte para sus democracias.

En este punto hemos llegado a un lugar interesante del análisis: hemos visto que no es posible describir una forma de gobierno como la mejor, ya que el presidencialismo, el parlamentarismo y las formas mixtas tienen tanto virtudes como defectos; por lo que cada demo-cracia debe respetar su historia y adoptar las formas de gobierno a las condiciones sociales, políticas, económicas y culturales.

Lo que queda al descubierto, entonces, es la tarima desde donde elegimos ver el problema: las formas de gobierno no son ni buenas ni malas en sí mismas, lo pernicioso es partir de análi-sis incongruentes desde sus inicios. La explicación de esto es el objetivo del siguiente apartado.

Sobrevaloración de las herramientas institucionales:

Abunda la literatura, especialmente en Ciencia Política, recomendando que Amé-rica Latina se adopte el sistema parlamen-tarista como forma de gobierno, en virtud de sus supuestas ventajas respecto del presidencialismo, las que fueron repasadas una a una en la parte anterior del artículo.

Es más, muchas veces nos toca leer que si los países latinoamericanos hu-bieran adoptado el parlamentarismo hoy la democracia tendría otras prácticas y

Existe un peli-gro en las cien-

cias sociales y los teóricos del derecho cons-titucional: so-brevalorar las herramientas

de la ingeniería política.


tendría mayor calidad. Uno de los autores que ha refl exionado con mayor certeza al respecto afi rma: “ (…) al comparar el presi-dencialismo con el parlamentarismo en América Latina, se está comparando algo que, efectivamente, existe – en el presente y en el pasado – con algo que nunca existió” (Nohlen, 1991: p. 46).

Como ya hemos dicho, la mejor forma de gobierno es la que mejor se adapta a la realidad de cada país. Argentina desde 1826 con la presidencia de Rivadavia, más allá de las interrupciones al orden democrático, ha adoptado el presidencialismo; y sus instituciones, los grupos de presión, los ciudadanos, las organi-zaciones de la sociedad civil, etc. están adaptados a la misma. Obviamente este no es un argumento para pensar que nuestro país por siempre tendrá presidentes y que no puede cambiar la forma de gobierno; pero obliga a tener gran responsabilidad a la hora de emitir juicios valor acerca del presidencialismo.

Básicamente quienes están a favor de que Argentina adopte el parlamentarismo como forma de gobierno atribuyen a los cambios institucionales una importancia mayor a la que tienen. Poner en manos de una simple reforma institucional la res-ponsabilidad de dotar a la democracia de mayor calidad no es prudente. Y entonces, simplemente se aventuran a afi rmar que la solución a los problemas de inestabilidad y baja calidad democrática es que un par-lamento sea el encargado de llevar ade-lante las políticas públicas de la Nación.

Pero el gran error que se comete al mencionar esta posibilidad es ignorar, precisamente, el funcionamiento del parlamentarismo y la realidad de los países que lo tienen como forma de gobierno.

El parlamentarismo para funcionar necesita partidos políticos adaptados a las características de su funcionamiento, esto es: acostumbrados a la cohesión y la disciplina, algo de lo que, como dice Sartori, América Latina carece y “con los partidos que cuen-

Algunos autores tienden a olvidar la regla básica para asegurar el éxito de los par-lamentarismos: la existencia de partidos políti-cos adaptados al funcionamiento de este sistema.


ta, indisciplinados, lo único que lograría [al adoptar parlamentaris-mo] es caer en las garras del asambleísmo no funcional” (Sartori, 1994: p. 112). Pasquino (2004) va aún más lejos y afi rma que las condiciones para adoptar el parlamentarismo son: 1) que el sis-tema de partidos tienda al bipartidismo; 2) competencia político electoral en clave bipolar; y 3) que el primer ministro por constitu-ción pueda disolver el parlamento. La historia y la actualidad de los países del subcontinente obligan, entonces, a ser más cautos en las propuestas que solo apuntan a un cambio en la organiza-ción institucional del gobierno.

Es cierto que los países latinoame-ricanos tienen mucho que mejorar, co-menzando por transitar democracias con calidad institucional. Hay iniciativas muy buenas, pero aún no se ha consolidado el respeto irrestricto a las instituciones y la relación entre los poderes de la repúbli-ca dista de ser la mejor. Aún hoy, vemos permanentemente como los poderes le-jos de controlarse entre sí, como fomenta el mandato republicano, se entrometen en los asuntos del otro. Ese es el primer paso para obtener democracias de calidad y no depende de un cambio institucional, depende de cambios en las costumbres de los actores del sistema político.

Al respecto del debate acerca de la calidad institucional no se puede ignorar el planteo de Guillermo O’Donnell (1997) acerca de la necesidad de fortalecer las instituciones de la democracia para limitar los fenómenos de delegación que comenzaron a plasmarse en América Latina a partir de la década del noventa del siglo pasado. Este fortalecimiento tiene como objetivo limitar el decisionismo y la arbitrariedad que muchas veces cometen algunos presidentes de Latinoamérica. En Argentina los fenóme-nos de concentración del poder siguen practicándose, pero en los últimos años han habido intentos de robustecer las institucio-

Considerar que una forma de

gobierno puede ser defi nida por

elementos teóri-cos es no tener

en cuenta el peso de los actores

en los sistemas políticos.


nes, con cuestiones tales como la reforma política, la sanción de la ley que regula el tratamiento de los decretos de necesidad y urgencia, un nuevo procedimiento para la designación de los jueces de la Corte Suprema de Justicia, entre otros.

Como venimos sosteniendo, las insti-tuciones del régimen político son las que

fortalecen las formas de gobierno, no al revés. Esta falsa creen-cia lleva a muchos autores, aún con las mejores intenciones, a creer que la política es un laboratorio. Un cambio en la forma de gobierno sin instituciones preparadas para recibirlo y sin actores acostumbrados puede ser el peor de los errores. Esto se une a la necesidad de analizar no sólo a quienes están en el ejercicio del poder, sino también a la oposición, que del mismo modo debe dar cuenta de respeto a las instituciones y comportamientos políticos enmarcados en las reglas de la democracia.

Conclusiones

Las refl exiones vertidas en el artículo han intentado brindar al lector un repaso por el debate parlamentarismo – presidencialis-mo, por las características del presidencialismo en nuestra Carta Magna, por las virtudes y defectos de estas formas de gobierno y por los contextos en los cuales América Latina ha adoptado el régimen presidencial en lugar del parlamentario. Todo ello desde una perspectiva sistémica, pero cometiendo una gran injusticia con la enorme cantidad de bibliografía al respecto. La pretensión de este artículo, como se mencionó, no es agotar el debate, sino aportar elementos para su comprensión dentro del proceso de consolidación democrática que ha iniciado Argentina en 1983; pero con la obligada coherencia que involucra el hablar de un cambio de la forma de gobierno, porque esto no sólo implica que nos vamos a dormir un día con un presidente y nos despertamos a la mañana siguiente con un primer ministro, sin que nada más

El respeto de las institucio-nes debe ser una práctica del ofi cialismo y de la oposición.


suceda; y con la pretensión de que el cambio traiga cosas buenas y nos permi-ta abandonar el supuesto daño que ejer-ce el sistema presidencialista. Este es, a nuestro modesto entender, el error que cometen quienes depositan excesivas esperanzas en la ingeniería institucional.

Como hemos mencionado, existe una visión optimista hacia el parlamentarismo que lo hace aparecer como la panacea de las formas de gobierno y, su no adopción como la causa de los males de nuestra democracia. Esta visión es de corto al-cance, porque democracias inestables hay con presidencialismos, parlamentarismos y formas mixtas; si no Europa no tendría los problemas que tiene en la actualidad. La democracia debe con-tener el andamiaje institucional, no someterse a él.

Quienes, con las mejores intenciones, bregan por la instaura-ción del parlamentarismo se olvidan que esta forma de gobierno comete los mismos vicios con el cual acusan al presidencialismo. Situaciones de abuso de poder hay en América Latina tanto como en los parlamentarismos de Europa, Asia y África. También des-conocen que muchos países latinoamericanos han incluido en sus textos constitucionales unos cuantos elementos del parlamentaris-mo, que no han podido establecerse; por lo que las fallas no son a nivel de las instituciones, sino a nivel de los actores políticos.

Esta mirada corta sobre las loas al parlamentarismo desco-noce, asimismo, que esta forma de gobierno comete los mismos abusos de poder con los que acusan al presidencialismo. Afi rma-mos esto principalmente porque se dice que el parlamentarismo tiene, por esencia, la obligatoriedad de realizar acuerdos entre el poder ejecutivo y el legislativo. Pero, en un tema muy caro a la idiosincrasia argentina, encontramos el argumento contrario: cuando Margaret Thatcher había decidido declarar la guerra a nuestro país ante la ocupación de las Islas Malvinas en 1982,

Al momento de realizar reco-

mendaciones de cambio institu-

cional es funda-mental tener en

cuenta las conse-cuencias de di-

cho cambio y las exigencias que

contiene.


su parlamento no la apoyaba. Sin más, lo disolvió y resultó electa una nueva con-formación conservadora que le permitió cumplir con su cometido.

El presidencialismo, aún con todas las cosas que tiene por mejorar parece ser la forma de gobierno que mejor se adapta a la realidad latinoamericana y, en particular, a la República Argentina. La historia nos dice mucho, nuestro país aún

en la actualidad parece precisar de liderazgos fuertes, la crisis de 2001 pudo ser resuelta cuando el poder volvió a encauzarse en la fi gura del presidente. La etapa asamblearia y los gobiernos de emergencia no pudieron contener las demandas de la ciu-dadanía, los medios de comunicación, los partidos políticos, los empresarios, los sindicatos; recién en 2003 se retomó la senda de la tranquilidad y el quehacer político volvió a encauzarse hacia su objetivo principal.

Hoy se afi rma que el Congreso está marginado de las deci-siones clave que se toman en el país y que por ello es necesario que se adopte el parlamentarismo; pero es más que evidente que no es así: el Congreso tiene un protagonismo como nunca tuvo en la historia democrática. Argentina no está preparada para adop-tar el parlamentarismo, sus dos partidos mayoritarios (el PJ y la UCR) no están estructurados al requisito de la disciplina partidaria y aún en la actualidad no han cambiado la lógica confrontativa entre sí.

La ciudadanía de América Latina, hasta el mo-mento, ha de-mostrado estar mejor preparada para la forma de gobierno presi-dencial.


Ausentismo en Argentina

14%

26%

24%

29%

25%

20%

17%

20%

18%16%

15%

15%

20%

32%

10.00%

20.00%

30.00%

83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09

º

Gráfico 3: Ausentismo en Argentina

Fuente: Elaboración EGES en base a DINE

Pensemos en la historia reciente y los fenómenos de apatía ciudadana, expresadas principalmente en el sostenido índice de ausentismo en las elecciones nacionales de nuestro país (Ver Gráfi co 3). ¿Podemos planifi car un pasaje al parlamentarismo, que se basa en la posibilidad de convocar a elecciones a la ciu-dadanía cada vez que hay un grave problema de crisis de gober-nabilidad? La respuesta parece ser no.

En defi nitiva, estamos convencidos que el debate de las for-mas de gobierno es sano para el crecimiento de la calidad demo-crática y de las instituciones, necesarias para el crecimiento del régimen en Argentina. Pero en su justa medida y con los cuidados del caso.


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Se terminó de imprimir en Impresiones DunkenAyacucho 357 (C1025AAG) Buenos Aires

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