Puno en el siglo XXI - SER · 2021. 1. 6. · Puno se han mantenido inalterables. Como parte de nuestra labor, a lo largo de todo este tiem-po hemos publicado diversas investigaciones

1

Puno en el siglo XXI:Desarrollo, ambiente y comunidadesCarlosLeytonIvánLanegraMaríaLuisaBurneoAbdulTrellesPauloVilca (Editor)

2

3

4

Puno en el siglo XXI. Desarrollo, Ambiente y ComunidadesCarlos Leyton, Iván Lanegra, María Luisa Burneo y Abdul TrellesPaulo Vilca Arpasi (ed.) © De la presente edición:Asociación Servicios Educativos RuralesJirón Domingo Ponte 840, Magdalena del Mar – [email protected] Diseño y diagramación: Carmen JavierFotografía: Luisenrrique BecerraMapas y gráficos: Alessandra Clement Primera edición: Abril 2019Tiraje: 500 ejemplares

Se terminó de imprimir en abril del 2019 en:Planeta Libre Internacional EIRLCalle Río Santa 155 - Salamanca, Ate-Lima

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N°2019-051825 Este libro se publicó gracias al apoyo de la Fundación Ford

5

6

INDICE

Presentación

Puno y el Poder CampesinoPaulo Vilca Arpasi (Editor)I. De la lucha por la tierra a la ocupación de las ciudades

1. Cambios en Puno: Del Puno rural al Puno urbano2. De la comunidad campesina al centro poblado3. Del mundo agrario al comercio en las ciudades

II. Los profesionales campesinos1. Las luchas de los profesionales campesinos2. Los profesionales campesinos en la política regional3. Los profesionales campesinos más allá de la política

Conclusión

Puno: Desarrollo y Articulación en la Macroregión SurCarlos Leyton MuñozIntroducciónI. Una mirada al desarrollo en Puno

1. Puno: Comentarios generales sobre su desarrollo2. Cambios y continuidades en Puno3. Una mirada hacia el siglo XXI

II. Puno y la Macroregión Sur1. Sistema de ciudades y ejes integradores en la Macroregión Sur2. Dinámica del desarrollo económico de la Macroregión Sur3. Dinámica del Valor Agregado Bruto de la Producción para Puno 2007 – 20164. Competitividad y desarrollo en la Macroregion Sur 5. Índice de competitividad regional y pobreza en la Macroregión Sur6. Puno en el Índice de Competitividad Regional7. Visión, objetivos estratégicos y potencialidades en la Macroregion Sur

III. La Macroregión Sur y el desarrollo territorial1. Identificación de los procesos e iniciativas en curso con potencialidad integracio-nista y transformadora, partiendo de los ejes incorporados en el diagnóstico2. Identificación de las trabas centrales para la integración regional3. La conflictividad social

IV. Propuestas1. Propuestas para la construcción de consensos sobre la visión de la Macroregión Sur2. Propuestas sobre la planificación del desarrollo 3. Propuestas para el desarrollo del mercado interno y las alianzas estratégicas 4. Propuestas para el fortalecimiento del proceso de descentralización 5. Propuestas sobre la conformación de regiones

Bibliografía

11

15

161620222627283335

39

414242455053535966687274818686

879091919294949597

7

Gobernanza Ambiental en PunoIván Lanegra QuispeIntroducciónI. Perfil socioambiental

1. Bases socioeconómicas de Punoa) Poblaciónb) Economía, pobreza y desarrollo humanoc) Infraestructura de servicios básicosd) Ciudadese) Gobernanza regional y localf ) Conflictividad social2. Principales recursos naturalesa) Aguab) Energíac) Tierrasd) Bosques naturales y fauna silvestree) Minería3. Principales problemas ambientales de Punoa) La contaminación de las aguas superficiales del departamento.b) La gestión de los residuos sólidos y el servicio de tratamiento de aguas residualesc) La adaptación al cambio climático

II. Políticas para la transición hacia la sostenibilidad1. Política ambiental regional general.2. Políticas específicasa) Política de ordenamiento territorialb) Trasformación de los conflictos socialesc) Políticas de formalización minerad) Tratamiento de aguas residualese) Residuos sólidosf ) Gestión del Lago Titicaca.g) Cambio climáticoh) Políticas de regulación nacional: OEFA y SENACE3. Funciones y capacidades regionales y localesa) Gobierno Regional de Punob) Municipalidad Provincial de Punoc) Municipalidad Provincial de San Román

III. Las propuestas de las nuevas autoridades regionales y locales1. El Movimiento de Integración por el Desarrollo Regional y la sostenibilidad: ideario y principios2. Los planes de gobierno del MIDR: Gobierno Regional y principales Municipali-dades Provinciales.

Conclusiones, recomendaciones y hoja de rutaBibliografíaAnexo

101

103I108108109111115117118119122122126127128130132132134135139140144144145145146148148150150153153156159160161

162

168177180

8

Comunidades Campesinas en Puno y nueva ruralidad. María Luisa Burneo y Abdul TrellesIntroducciónI. Las comunidades campesinas en la actualidadII. Historia reciente y cambios en la tenencia de la tierra en comunidades de Puno

1. Tenencia de la tierra en las comunidades de Puno2. Parcelación de tierras en las comunidades

III. Las comunidades campesinas en un espacio rural transformado1. Nueva ruralidad2. Migrantes y retornantes3. Relación entre comunidades campesinas y otros actores localesa) Comunidades y nuevas organizaciones comunalesb) Comunidades y Centros Pobladosc) Comunidades y Rondas campesinasd) Comunidades y municipalidades locales y Gobierno Regionale) Comunidades y Tenientes Gobernadores

IV. Las comunidades campesinas en la agenda pública: retos y demandas1. Políticas públicas y comunidades campesinas2. Proyectos del Gobierno Regional en comunidades campesinas3. Retos y problemas actuales en las comunidades campesinas de Puno

Conclusiones: Elementos para el debateBibliografíaAnexo.

Epílogo10 años de Julio Cotler y Puno

Sobre los autores

183

185I186191191196198198199201201203207212215218218222225230234236

239

243

9

10

11

PresentaciónLa Asociación Servicios Educativos Rurales tiene un largo vínculo con Puno. Desde los prime-ros encuentros de comunidades en la década de los años 80, pasando por el trabajo de base realizado en Ilave tras el asesinato del alcalde Cirilo Robles y los procesos formativos a líderes, lideresas, autoridades locales y grupos productivos al día de hoy, han transcurrido 38 años en los que el compromiso y la apuesta por el desarrollo sostenido y en igualdad de derechos en Puno se han mantenido inalterables. Como parte de nuestra labor, a lo largo de todo este tiem-po hemos publicado diversas investigaciones que abordan los problemas que enfrenta Puno, con sus diversidades y complejidades.

En esta oportunidad, ponemos a disposición el libro Puno en el siglo XXI. Desarrollo, Am-biente y Comunidades, que contiene tres estudios que abarcan los problemas más actuales de este departamento, los cuales fueron elaborados por encargo de SER a destacados inves-tigadores, en el marco del proyecto “Puno hacia al Bicentenario”, que contó con el apoyo de la Fundación Ford.

Para tener un acercamiento a la situación política contemporánea en Puno, Paulo Vilca, editor del libro, nos presenta un texto introductorio titulado Puno y el poder campesino, en el que da cuenta del proceso que siguieron los profesionales campesinos puneños en el ámbito de la política. Consideramos importante este apartado en la medida en que se pone de relevancia que son los actores puneños quienes tienen la responsabilidad de construir la agenda por el desarrollo sostenido de Puno, incorporando las demandas de la población, una parte de las cuales es recogida en los estudios incluidos en este libro.

El primer estudio denominado Puno: Desarrollo y articulación en la Macroregión Sur, fue de-sarrollado por Carlos Leyton Muñoz, y en este se describe y analiza las potencialidades y limi-taciones de la articulación económica de Puno como parte de la macroregión sur y la necesi-dad de impulsar un proceso de integración política.

El segundo estudio, realizado por Ivan Lanegra Quispe trata sobre la Gobernanza Ambiental en Puno. En este trabajo se realiza un análisis detallado de la problemática ambiental en el de-partamento, mostrando cómo el crecimiento poblacional sin orden ni planificación, las activi-dades informales e ilegales, y la debilidad estatal para gestionar el uso adecuado de los recur-sos naturales generan un impacto negativo en el medio ambiente que deteriora la calidad de vida de la población en su conjunto.

El tercer estudio, elaborado por María Luisa Burneo y Abdul Trelles, titulado Comunidades Campesinas en Puno y nueva ruralidad, presenta información actualizada sobre las comu-nidades puneñas, sus antecedentes históricos, las dinámicas comunales, las relaciones que entablan con otros actores rurales, así como su invisibilización en las políticas públicas de los diferentes niveles de gobierno.

12

Quisimos también rendirle un homenaje al gran investigador social Julio Cotler, por lo que, a modo de epílogo, podrán encontrar una entrevista que le realizamos en la Revista Cabildo Abierto hace 10 años, la cual contiene una serie de reflexiones que siguen vigentes.

Esperamos que la lectura de Puno en el siglo XXI. Desarrollo, Ambiente y Comunida-des, genere espacios de diálogo y debate entre todas las personas, organizaciones e institu-ciones públicas y privadas interesadas en contribuir a la búsqueda de soluciones para los pro-blemas que enfrenta Puno. A escasos dos años del Bicentenario de nuestra independencia, la apuesta por Puno es también una apuesta por todo el país.

Raquel Reynoso RosalesPresidenta de la Asociación SER

13

14

15

Puno y el Poder campesino1

El proceso electoral regional del año 2018 trajo como resultado la elección del Contador Públi-co Walter Aduviri Calisaya como gobernador regional, reemplazando en el cargo a su colega de profesión, Juan Luque Mamani. Alarmados por los antecedentes de Aduviri en el denominado “aymarazo”, la mayoría de analistas y medios de comunicación no prestó atención a la sucesión de poder regional entre dos políticos que, más allá de sus distintas trayectorias y posturas, re-presentan el más importante cambio político ocurrido en Puno en el presente siglo: la consoli-dación en las instancias de gobierno regional y local de los profesionales campesinos, un sector conformado por los descendientes de los comuneros indígenas quechuas y aymaras que han reemplazado en el poder a la antigua clase dirigente conformada por terratenientes y notables2.

Creemos que esta transformación política no ha sido resultado de un proyecto articulado específicamente para conseguir dicho objetivo, sino más bien es una consecuencia de los cambios económicos y sociales producidos en las últimas décadas. Este telón de fondo, que es esbozado en los estudios incluidos en la presente publicación, nos brinda el contexto para ubicar el proceso seguido por esta suerte de nueva clase política puneña, la cual tiene en sus manos el reto de encontrar la ruta para impulsar un desarrollo ambientalmente sostenible, inclusivo y articulado al sur del país.

En tal sentido, antes de ingresar al análisis del mapa puneño actual que grafican los trabajos de María Luisa Burneo y Abdul Trelles sobre las comunidades campesinas, Iván Lanegra en rela-ción a la problemática ambiental y Carlos Leyton con la caracterización de la ruta del desarro-llo y la ubicación de Puno en la Macroregión Sur, en las siguientes páginas reseñamos el pro-ceso seguido por los profesionales campesinos en el ámbito de la política. Este acercamiento permite poner en perspectiva las trayectorias de diversos actores de la política puneña en lo que va del siglo XXI y la responsabilidad que les toca asumir con miras a la construcción de una agenda que responda a las demandas y expectativas de la población. Si no se ubica adecuada-mente el lugar de partida, se hace más difícil establecer el camino y el punto de llegada.

Para entender el recorrido político puneño destacamos como factores relevantes la ocupa-ción campesina de las ciudades del Altiplano, el acceso a la formación superior de la juventud puneña y el contexto de conflictividad social. La suma de estos factores facilitó el ingreso a la arena política de las nuevas generaciones de hijos de los campesinos.

Atendiendo los puntos mencionados, en una primera parte presentaremos los cambios socia-les y económicos ocurridos en Puno desde finales del siglo XX a la actualidad y en la segunda relataremos brevemente la participación política de los principales profesionales campesinos en lo que va del presente siglo.

1 Una versión inicial de este trabajo fue elaborada hace algunos años con la colaboración de Hugo Supo, la cual no llegó a ser publicada. El presente texto incorpora nuevos elementos de análisis y revisa los argumentos y reflexiones inicialmente planteadas.

2 He planteado el surgimiento de los profesionales campesinos en Puno en el artículo Las nuevas luchas en el Altiplano (Vilca 2011).

16

I. De la lucha por la tierra a la ocupación de las ciudadesDe acuerdo al Censo 2017 del INEI, el departamento de Puno tiene, más de 1 millón 100 mil ha-bitantes que se distribuyen en 13 provincias y 110 distritos. Desde una perspectiva lingüística, la población está formada principalmente por quechuas y aymaras, siendo las ciudades de Puno y Juliaca, las que concentran la mayor parte de ambos grupos en el ámbito urbano. A nivel geo-gráfico, la mayoría de la población aymara habita en las provincias ubicadas alrededor del lago Titicaca y se extiende hacia la frontera sur con Bolivia, mientras la población quechua habita las provincias del norte en dirección al Cusco y la Amazonía.

En este territorio “tan cerca del cielo y tan lejos de Lima” se produjo, a lo largo del siglo XX, la batalla por Puno, que es como José Luis Rénique (2016) denomina a la lucha campesina por la tierra que se realizó en la sociedad mayoritariamente rural del Altiplano de ese entonces. Durante este periodo son protagonistas de la historia puneña los mensajeros aymaras, los sin-dicatos campesinos impulsados por los hermanos Cáceres Velásquez, las comunidades de la Federación Departamental de Campesinos, la Iglesia Católica del Sur Andino, los predicado-res adventistas y el Partido Unificado Mariateguista, entre otros que tenían como teatro de sus acciones el campo puneño.

No obstante que el centro de la lucha estuvo en el campo y por ende hubo una participación permanente de los actores rurales, los estamentos del poder político, económico y social per-manecieron en manos de la tradicional elite terrateniente y las familias de notables. Por otro lado, un repaso por los principales acontecimientos muestra que el auspicio y organización de las principales jornadas fueron casi siempre una tarea de “gente de fuera”, ya sea revoluciona-rios profesionales como los cuadros limeños del PUM, pastores católicos como los obispos y curas franceses seguidores de la Teología de la Liberación o políticos provenientes de la clase comerciante afincada en Juliaca como los Cáceres Velásquez.

Este escenario se fue diluyendo a finales del siglo XX con la migración del campo a la ciudad de las masas campesinas y la transformación del campo puneño en un territorio salpicado de centros poblados. La lucha por la tierra dio paso a la toma de las ciudades, configurándose un nuevo escenario en el que asistimos a la primera ocasión en la que la batalla por Puno es prota-gonizada por los descendientes de los comuneros devenidos en congresistas, gobernadores regionales, alcaldes, empresarios, periodistas e intelectuales que conforman la nueva clase política puneña.

1. Cambios en Puno: Del Puno rural al Puno urbanoLos cambios descritos y analizados por Bourricaud (2013) a inicios de la década de los años 60 que daban cuenta de un proceso de “cholificación” en Puno, se profundizaron durante los siguientes años. El acelerado proceso de urbanización convirtió el tradicional Puno rural de haciendas y comunidades, en un Puno urbano de negocios y comerciantes. Los resultados de

17

los censos de población realizados por el Instituto Nacional de Estadística e Informática desde el año 1940, retratan nítidamente este cambio.

CUADRO N° 1POBLACIÓN URBANA Y RURAL 1940 – 1993

AÑO Total Urbana % Urbana Rural % Rural

1940 548371 71079 12.96% 477292 87.04%

1961 686260 124147 18.09% 562113 81.91%

1972 776173 186160 23.98% 590013 76.02%

1981 890258 283222 31.81% 607306 68.22%

1993 1079849 423253 39.20% 656696 60.81%

Fuente INEI3 .Elaboración propia.

Si en 1940, la población rural comprendía más del 87% del total de habitantes en Puno, los sucesi-vos censos evidenciaron su reducción paulatina. Así, en 1993, es decir medio siglo después, sólo alcanzaba el 60.81%. La población urbana siguió un proceso inverso: si en 1940, llegaba al 12.96%, para 1993 se había triplicado hasta llegar a 39.2%. Por otro lado, en cifras reales, entre 1940 y 1993, la población urbana creció casi 6 veces, pasando de 71079 personas a 423253; en tanto que la po-blación rural solamente se incrementó en poco más del 40%, de 477292 personas a 656696, aun-que todavía siguió siendo mayoritaria. Las cosas cambiarían más en el nuevo siglo.

CUADRO N° 2POBLACIÓN URBANA Y RURAL 2007 – 2017

AÑO Total Urbana % Urbana Rural % Rural

2007 1268441 568350 44.81% 700091 55.19%

2017 1172697 630648 53.78% 542049 46.22%

Fuente INEI (2017)4 . Elaboración propia.

Como se ve, a lo largo de las últimas dos décadas, la población urbana siguió con el ritmo ace-lerado de crecimiento, de tal forma que el Censo del año 2007 muestra que esta llegaba al 44.8%, alcanzando los 568350 habitantes, mientras la población rural seguía disminuyendo al 55.19%, con 700091 habitantes. Para el año 2017, Puno dejó de ser finalmente un departamen-to con mayoría de población rural. Las ciudades se convirtieron en el lugar de residencia de 630648 personas, es decir el 53.78%, quedando en el campo 542049 personas, que equivalen al 46.62%.

3 http://proyectos.inei.gob.pe/web/biblioineipub/bancopub/Est/Lib0186/CAP0102.HTM4 https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1563/

18

Además, durante estos diez años, la población urbana se incrementó en 62198 personas, con una tasa de crecimiento promedio anual de 1%, mientras que la población rural disminuyó en 158042 habitantes, lo que equivale a una tasa de decrecimiento promedio anual de 2.5%. Por cierto, también cabe indicar que entre el 2007 y el 2017, la población total del departamento se redujo en 95744 personas.

Este cambio demográfico trajo consigo la concentración de la población en las provincias de San Román y Puno, las más urbanas del departamento. Como señala Diez (2003), Juliaca se convirtió en la ciudad de los comerciantes, mientras Puno, la ex ciudad de los terratenientes, era ya la urbe de los burócratas regionales. Los datos a nivel de magnitud poblacional de esta nueva realidad se ven en el siguiente cuadro.

CUADRO N° 3MAGNITUD POBLACIONAL Y POBLACIÓN CENSADA EN PUNO – 2017

Magnitud poblacional Provincias y población

Más de 200 mil habitantes San Román: 307417Puno: 219494

Más de 100 mil habitantes Azángaro: 110392

Más de 50 mil habitantes

Chucuito: 89002Carabaya: 73322

Melgar: 67138El Collao: 63878

Huancané: 57651Sandia: 50742

Menos de 50 mil habitantesLampa: 40856

Yunguyo: 36939San Antonio de Putina: 36113

Moho: 19753

Fuente INEI (2017)5 . Elaboración propia.

Para el año 2017, San Román y Puno, contaban con una población en conjunto superior al me-dio millón de habitantes, alcanzando el 44.9% de toda la población del departamento, siendo seguidas por Azángaro, Chucuito, Carabaya y Melgar donde se ubican las ciudades interme-dias más importantes a nivel de número de habitantes.

El detalle de la distribución urbana y rural de la población a nivel departamental se muestra en el siguiente cuadro.

5 https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1563/

19

CUADRO N° 4POBLACIÓN URBANA Y RURAL A NIVEL DEPARTAMENTAL EN PUNO SEGÚN

PROVINCIA – 2017

PROVINCIA TOTALPOBLACIÓN URBANA POBLACIÓN RURAL

Cantidad Porcentaje Cantidad Porcentaje

Puno 219494 139912 22.0 80582 14.8

Azángaro 110392 33569 5.3 76823 14.2

Carabaya 73322 32906 5.2 40416 7.5

Chucuito 89002 24161 3.8 68841 12.0

El Collao 63878 21838 3.5 42040 7.8

Huancané 57651 7714 1.2 49937 9.2

Lampa 40856 13232 2.1 27624 5.1

Melgar 67138 36425 5.8 30713 5.7

Moho 19753 3257 0.5 16496 3.0

San Antonio de Putina 36113 24333 3.9 11780 2.2

San Román 307417 278532 44.2 28885 5.3

Sandia 50742 4003 0.6 46739 8.6

Yunguyo 36939 11766 1.9 25173 4.6

Fuente: INEI 2017

Tomando en cuenta la población urbana, esta se encuentra mayoritariamente en Puno y San Román que tienen el 22% y el 44.2% respectivamente y suman en conjunto el 66.2%. Estas son seguidas de lejos por Melgar (5.8%), Azángaro (5.3%) y Carabaya (5.2%); mientras que las pro-vincias con menor población urbana son Huancané (1.2%), Sandia (0.6%) y Moho (0.5%). En el caso de la población rural, el mayor número de personas se encuentra en Puno (14.8%), Azán-garo (14.2%) y Chucuito (12%), en tanto que las que tienen el menor número son Moho (3%) y San Antonio de Putina (2.2%).

En el cuadro que se presenta a continuación se detalla la distribución de la población urbana y rural a nivel de cada provincia.

CUADRO N° 5POBLACIÓN URBANA Y RURAL SEGÚN PROVINCIA – 2017

PROVINCIA TOTALPOBLACIÓN URBANA POBLACIÓN RURAL

Cantidad Porcentaje Cantidad PorcentajePuno 219494 139912 63.3 80582 36.7

Azángaro 110392 33569 30.4 76823 69.6Carabaya 73322 32906 44.9 40416 55.1Chucuito 89002 24161 27.1 68841 72.9

20

El Collao 63878 21838 34.2 42040 65.8Huancané 57651 7714 13.4 49937 86.6

Lampa 40856 13232 32.4 27624 67.6Melgar 67138 36425 54.3 30713 45.7Moho 19753 3257 16.5 16496 83.5

San Antonio de Putina 36113 24333 67.4 11780 32.6

San Román 307417 278532 90.6 28885 9.4Sandia 50742 4003 7.9 46739 92.1

Yunguyo 36939 11766 31.9 25173 68.1

Fuente: INEI (2017)

Como resultado de los cambios demográficos ocurridos en las últimas décadas, la provincia de San Román, cuya capital es la ciudad de Juliaca, se ha convertido en el gran centro urbano del departamento (90.6% de población urbana), y al mismo tiempo es la que tiene la menor población rural (9.4%). Puno también cuenta con una mayoría de población urbana (63.3%), aunque la población rural todavía suma una tercera parte (36.7%). Lo mismo ocurre en San Antonio de Putina (67.4% de población urbana), ya que en esta provincia se ubica el centro poblado de La Rinconada que es el emplazamiento más grande de la minería informal en el departamento.

En el grupo de provincias con mayoría de población urbana se encuentra Melgar (54.3%), cuya capital es Ayaviri, la principal ciudad intermedia puneña en el corredor económico que co-necta el departamento con Cusco. Más abajo se encuentra la provincia de El Collao (34.2% de población urbana), con su capital Ilave convertida desde los años 90, en la principal urbe de la zona sur y punto principal del comercio en el corredor que conduce a La Paz (Bolivia).

Este proceso de urbanización no sólo implicó a las ciudades puneñas, sino que a la par generó una reconfiguración territorial en las zonas rurales con el surgimiento de un nuevo actor en el campo: los centros poblados.

2. De la comunidad campesina al centro poblado

Las 1352 comunidades campesinas reconocidas en Puno (INEI 2017), convierten a este depar-tamento en la región comunera por excelencia6 y dan cuenta de la importancia política y social de un campesinado cuyas contundentes movilizaciones durante los años 80 obligaron al pri-mer gobierno de Alan García a llevar adelante el proceso de reestructuración de tierras de las empresas rurales asociativas a favor de las comunidades (Rénique 2016).

6 Más atrás quedan otras regiones como Cusco con 977 comunidades campesinas, Huancavelica con 617, Ayacucho con 560 y Apurímac con 493.

21

Sin embargo, 30 años después de las últimas “tomas” de tierras, el surgimiento de más de 300 municipalidades de centro poblado en el campo puneño es otra muestra de los cambios te-rritoriales ocurridos en el ámbito rural. Las municipalidades de centro poblado son instancias de desconcentración de servicios de las municipalidades provinciales y distritales y si bien no tienen la autonomía política, económica y administrativa de aquellas, sus autoridades son elegidas por la población y realizan una serie de funciones administrativas por delegación. Al mismo tiempo son espacios de micro política rural (Pajuelo 2013) en los que se forman los co-muneros y parceleros antes de ingresar a la arena de la política local.

En el caso de Puno, mientras son 13 las municipalidades provinciales y 97 las distritales, se crea-ron 325 municipalidades de centro poblado hasta el año 2015 (INEI 20177), convirtiéndose en la segunda región con el mayor número de este tipo de instancias en todo el país, después de Cajamarca que tiene 345. Tulacollo (Chucuito), fundada en 1979, es la primera municipalidad de centro poblado creada en Puno y desde entonces su número no ha dejado de crecer, como se observa en el siguiente cuadro.

CUADRO N° 6MUNICIPALIDADES DE CENTRO POBLADO EN PUNO SEGÚN FECHA

DE CREACIÓN

Periodo Número de MCP creadas

Antes de 1980 1Década de 1980 56Década de 1990 1322000 – 2015 136

Fuente INEI 2017 . Elaboración propia.

Las fechas de creación de estas municipalidades dan una idea de la importancia adquirida por estos nuevos centros en los que se han ido aglutinando un sector importante de la población organizada en comunidades y parcialidades que vivieron generalmente de forma dispersa. Así, durante la década de los años 80 se crearon 56, en la siguiente década fueron 132 y desde el año 2000 al 2015 han sido creadas 136 nuevas municipalidades de centro poblado. Un dato adicional es que el mayor número se encuentra en las provincias con mayoría de población aymara, donde existen 235, en comparación con las provincias de habla quechua que cuentan con 908.La creación de este tipo de municipalidades obedece a una estrategia de la población que vive fuera de las capitales distritales, en particular la de las comunidades campesinas con las que mantienen vínculos de coordinación permanente (Burneo y Trelles 2019). Con su creación se busca obtener recursos que les permitan disponer de ciertos servicios públicos como el re-

7 https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1420/index.html8 El número de municipalidades de centro poblado por provincia es: Puno 67, Chucuito 53, El Collao 50, Azángaro 27, Huan-

cané 25, Yunguyo 24, Carabaya 17, Moho 16, Sandia 15, San Antonio de Putina 9, Melgar 8, San Román 8 y Lampa 6.

22

gistro civil, pero también como parte de un eventual proceso de distritalización. Como refiere Pajuelo (2009), “las etapas de la trayectoria de desarrollo territorial a la cual aspira la pobla-ción rural para lograr la consolidación urbana de sus localidades son las siguientes: parciali-dad o anexo, comunidad campesina, pueblo, villa, municipalidad de centro poblado, distrito y provincia. (…) En el modelo ideal de desarrollo territorial que opera cotidianamente en las áreas rurales, la categoría de centro poblado ha adquirido un atractivo especial, debido a que significa alcanzar el estatus de municipalidad. Esto se ha ido acentuando debido a que cada vez resulta más difícil alcanzar dicho rango, ya sea a nivel distrital como provincial”.

Por otro lado, las municipalidades de centro poblado son una instancia de aprendizaje político y funcionan como el primer peldaño del poder local. En efecto, los alcaldes de centros pobla-dos son actores clave para sostener las gestiones municipales por su rol de intermediación con la población rural y ejerciendo dicho cargo se incuban muchos de los futuros dirigentes campesinos que se convertirán luego en autoridades y líderes políticos. De allí surgieron au-toridades como el ex alcalde de Ilave, Fortunato Calli, quien fue previamente presidente de la Asociación de Municipalidades de Centro Poblado de El Collao, o el dirigente aymara y ex can-didato al Congreso y al Gobierno Regional, Hugo Llano, que empezó su carrera política como alcalde del centro poblado de Collacachi.

3. Del mundo agrario al comercio en las ciudades

Los cambios en Puno no se circunscriben a la demografía y la organización del territorio, si no también alcanzan la economía. En efecto, el nuevo perfil demográfico puneño se tradujo en la evolución de las actividades económicas desarrolladas por la población, tal como se apre-cia en el siguiente cuadro que muestra la Población Económicamente Activa-PEA ocupada en Puno en el periodo que va del año 2004 al 2017.

CUADRO N° 7PORCENTAJE DE DISTRIBUCIÓN DE LA PEA EN PUNO POR RAMA DE ACTIVIDAD

2004 – 2017

Año Extractiva 1/ Industria Construcción Comercio Servicios 2/

2004 58.4 7.5 2.3 13.2 18.52008 48.8 9.2 2.7 15.7 23.52012 46.9 8.5 4.6 16.7 23.32017 45.0 8.0 7.0 14.0 26.0

1/ Comprende a agricultura, ganadería, pesca, silvicultura y minería.2/ Comprende a servicios personales, servicios no personales y hogares.Fuente: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo9 y Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de Puno10

Elaboración propia.

9 http://www.trabajo.gob.pe/archivos/file/estadisticas/peel/osel/2013/Puno/ENH/C06_ENH_Puno.pdf10 http://dirtrapuno.gob.pe/wp-content/uploads/2018/11/350-ANIVERSARIO-DE-LA-CIUDAD-PUNO.pdf

23

Las actividades extractivas que se desarrollan básicamente en ámbitos rurales representaban el 58.4% de la PEA ocupada el año 2004, mientras ese mismo año, otras actividades desarro-lladas principalmente en el sector urbano como comercio y servicios llegaban a 13.2% y 18.5% respectivamente. Más atrás quedaban la industria manufacturera con 7.5% y construcción con 2.3%.

La situación fue cambiando rápidamente con las actividades extractivas que disminuyeron al 45% para el año 2017, mientras todas las demás ramas de la actividad económica aumentaron su participación, en particular la rama de servicios que llega al 26%, siendo seguida por comer-cio con 14%, construcción con 7% e industria con 8%. De esta manera, en poco más de una dé-cada, el perfil de la PEA puneña dejó de ser mayoritariamente rural y adquirió un cariz urbano.La preponderancia de las actividades económicas urbanas también se evidencia al observar las cifras del valor agregado bruto regional.

CUADRO N° 8ACTIVIDADES ECONÓMICAS Y VALOR AGREGADO BRUTO EN PUNO – 2015 Y

CRECIMIENTO PROMEDIO ANUAL 2008 – 2015

Actividad Participación en la estructura

Crecimiento promedio anual 2008-2015

Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 16.1% 4.6%Pesca y acuicultura 0.7% 16.3%Extracción de petróleo, gas y minerales 7.6% -2.4%Manufactura 8.1% 1.7%Electricidad, gas y agua 1.5% 1.6%Construcción 8.6% 10.4%Comercio 12.8% 6.7%Transporte, almacenamiento, correo y mensajería 7.9% 6.5%

Alojamiento y restaurantes 2.2% 5.6%Telecomunicaciones y otros servicios de información 3.4% 14.5%

Administración Pública y Defensa 8.0% 6.1%Otros servicios 23.3%| 4.9%

Fuente BCRP11. Elaboración propia.

Como se ve, el año 2015 las actividades económicas rurales en su conjunto tuvieron un peso sustantivamente menor a las urbanas. En el primer rubro se encuentran la agricultu-ra, ganadería (16.1%), pesca y acuicultura (0.7%), las cuales suman el 16.8% de la estructu-ra del Valor Agregado Bruto regional. Por su parte las actividades que tienen como centro el ámbito urbano (comercio, construcción, manufactura, administración pública, defen-

11 Caracterización del departamento de Puno. Departamento de Estudios Económicos. Sucursal Puno del BCRP. Subge-rencia de Sucursales. 22 de julio de 2016.

24

sa, transporte, almacenamiento, correo y mensajería) suman el l 51% del Valor Agregado Bruto de la región. Más atrás se encuentran las actividades extractivas (extracción de pe-tróleo y minerales) con el 7.6%.

En lo referido al crecimiento de las actividades económicas, en el periodo 2008-2015 resalta pesca y acuicultura con 16.3%, pero su participación es poco significativa con 0.7% del total. Asimismo, actividades que se emplazan mayoritariamente en el ámbito urbano como comer-cio y construcción, presentan niveles de crecimiento de 6.7% y 10.4% respectivamente.

Por otro lado, el último Censo Agrario, muestra que existe un importante sector de la pobla-ción rural que deja usualmente sus parcelas para obtener ingresos en otros ámbitos y activida-des. El siguiente cuadro detalla esta información.

Cuadro N° 9UNIDADES AGROPECUARIAS QUE DECLARAN DEJAR USUALMENTE SU ACTIVI-

DAD AGROPECUARIA PARA CONSEGUIR OTROS INGRESOS EN PUNO – 2012

Actividades Número Porcentaje

Agricultura, ganadería y pesca 32856 39.4%Comercio 20297 24.4%Fabricación de prendas de vestir 3347 4.0%Construcción 12917 15.5%Restaurantes y hoteles 791 0.9%Transporte 4343 5.2%Otras 8796 10.6%Total 83347 100%

Fuente: INEI12. Elaboración propia.

De acuerdo al INEI, de los 215170 productores agropecuarios existentes en Puno, 83347 deja sus unidades agropecuarias13 para desarrollar otras actividades económicas. Si bien una parte importante (39.4%) continúa buscando ingresos en actividades económicas rurales, la mayo-ría (60.6%) opta por actividades que se encuentra principalmente en ámbitos urbanos, como el comercio (24.4%), el sector textil (4%), la construcción (15.5%), restaurantes y hoteles (0.9%), transporte (5.2%) y otras (10.6%).

Como muestran los datos estadísticos expuestos, el tradicional perfil rural del altiplano pune-ño se ha transformado, adquiriendo un inconfundible carácter urbano y como se expone en este trabajo, este cambio ha tenido un correlato en el ámbito político y social.

12 Resultados Definitivos. IV Censo Nacional Agropecuario 2012. INEI.13 Se entiende como unidad agropecuaria al “terreno o conjunto de terrenos, dentro de un distrito, utilizados total o

parcialmente para la producción agropecuaria, conducido como una unidad económica por el productor agrope-cuario, sin considerar la extensión, régimen de tenencia y condición jurídica”. Fuente: http://proyectos.inei.gob.pe/CenagroWeb/conociendoivcensodefiniciones.html

25

II. Los profesionales campesinosEl 10 de febrero de 1961 se promulgó la ley 1351614 que dispuso la reapertura de la Universidad de Puno con la denominación de Universidad Técnica del Altiplano15. Las actividades acadé-micas se iniciaron en 1962 y, desde entonces, este centro de estudios se ha convertido en el principal espacio de profesionalización de la juventud puneña, cambiando su nombre en 1983 a Universidad Nacional del Altiplano – UNA. Ese mismo año 1983, se aprobó la Ley 23738 que creó la Universidad Andina Néstor Cáceres Velásquez – UANCV, instalándose así un nuevo centro de profesionalización, en particular para la cada vez más numerosa población de la ciu-dad de Juliaca y el norte del departamento.

Al mismo tiempo, los institutos pedagógicos que funcionaron en diferentes capitales provin-ciales del departamento, también permitieron a los jóvenes puneños de ascendencia campe-sina que no lograban llegar a las aulas universitarias, optar por la carrera docente y obtener el título de profesores. Además, la base adquirida en estos centros de estudio fue útil para que muchos optaran por continuar estudios universitarios.

Volviendo al funcionamiento de las universidades, esta fue aprovechada desde el inicio por la creciente población estudiantil puneña, como se aprecia en la evolución del número de estu-diantes.

CUADRO N° 10POBLACIÓN ESTUDIANTIL

UNIVERSIDAD NACIONAL DEL ALTIPLANO 1972 – 2016

Año Número de alumnos

1972 26121982 64131992 80122002 139842011 15548

201516 20589

Fuente INEI 17. Elaboración propia.

14 https://es.wikisource.org/wiki/Ley_13516_(Per%C3%BA)15 En 1856 se aprobó la Ley N° 406 que creó la Universidad de Puno. Dicha entidad se instaló en mayo de 1859 hasta su

clausura en 1866.16 Fuente: SUNEDU https://www.sunedu.gob.pe/informe-bienal-sobre-realidad-universitaria/17 https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1056/libro.pdf

26

CUADRO N° 11POBLACIÓN ESTUDIANTIL

UNIVERSIDAD ANDINA NÉSTOR CÁCERES VELÁSQUEZ 1989 – 2015

Año Número de alumnos

1989 45391999 39372009 15975201518 26149

Fuente INEI 19. Elaboración propia.

Las cifras muestran que en los dos principales centros superiores del departamento se ha producido un crecimiento sostenido de la población estudiantil en las últimas décadas. En la UNA se pasó de 2612 estudiantes en 1972 a 20589 el año 2015, mientras en la UANCV los 4539 estudiantes de 1989 pasaron a ser 26419 en el 2015. Independientemente de las cualidades educativas, ambas universidades cumplieron un rol que va más allá del ámbito académico pro-piamente dicho y contribuyeron al cambio político ocurrido en Puno 20.

Por un lado, en sus aulas se formaron las generaciones de profesionales hijos de campesinos que gradualmente fueron ocupando los espacios públicos y privados que anteriormente os-tentaban los integrantes de las familias terratenientes y de notables; y al mismo tiempo, los campos universitarios les permitieron iniciar su aprendizaje político como delegados estu-diantiles, catedráticos o autoridades universitarias.

Y en el caso de los profesores egresados de los “pedagógicos”, su vinculación con la política se iniciaba con su incorporación al magisterio y su afiliación al sindicato docente que, más allá de las reivindicaciones sectoriales tradicionales, realizaba un trabajo de formación y moviliza-ción política permanente.

Contagiados por el mundo de la política desde su paso por las aulas, donde además establecie-ron sus redes, era cuestión de tiempo para que los profesionales campesinos dieran el salto a la política regional. La ebullición política y social que se inició en Puno tras la caída del fujimo-rismo fue el espacio principal para que algunos de ellos desempeñaran roles protagónicos.

Un aspecto que no puede soslayarse es que, como veremos a continuación, la incursión de este nuevo sector en los espacios de poder se ha circunscrito por ahora a los varones, siendo escaso el número de mujeres en las primeras filas. Superar esta brecha es una de las principa-les tareas pendientes en la política altiplánica.

18 Fuente: SUNEDU https://www.sunedu.gob.pe/informe-bienal-sobre-realidad-universitaria/19 https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1056/libro.pdf20 Es necesario anotar que por lo menos hasta la década de los años 90, algunos jóvenes puneños también migraban a

ciudades como Arequipa y Cusco para seguir sus estudios superiores en las universidades ubicadas en tales lugares.

27

1. Las luchas de los profesionales campesinos

El 29 de mayo del 2003, un grupo de dirigentes estudiantiles tomó el local de la UNA, en plena vigencia de un estado de emergencia declarado por el gobierno de Alejandro Toledo. La inter-vención de una patrulla mixta conformada por miembros del Ejército y de la Policía Nacional acabó en un enfrentamiento con centenas de estudiantes, dejando como saldo un estudiante fallecido y otras decenas de heridos 21. De esta trágica manera, se daba comienzo en Puno a una etapa de conflictividad que persiste hasta la actualidad, resaltando sucesos como los del asesinato del alcalde de Ilave, Cirilo Fernando Robles Callomamani, ocurrido el 26 de abril del año 2004 o el ciclo de movilizaciones denominadas como el “aymarazo” del año 2011.

Independientemente de las causas e intensidades de los conflictos ocurridos en Puno en el nuevo siglo, un elemento común en ellos es que, a diferencia de lo ocurrido durante las luchas campesinas del siglo pasado – donde la organización y liderazgo correspondía a operadores políticos ajenos a las familias campesinas, aunque estuvieran plenamente comprometidos con su causa –, los roles dirigenciales y el trabajo político organizativo ha sido asumido en gran medida por los profesionales campesinos.

En el caso de Ilave, por ejemplo, los dos principales actores del enfrentamiento fueron los pro-fesores de la UNA Cirilo Robles y Alberto Sandoval, alcalde y teniente alcalde respectivamente. Sin embargo, quien asumiría la conducción de la municipalidad provincial tras el conflicto fue el profesor Miguel Ángel Flores Chambi, licenciado por el Instituto Superior Pedagógico de Puno.

Por otro lado, los sucesos ocurridos en Ilave dieron paso a la difusión del aymarismo, como una corriente de reivindicación étnica enarbolada por actores políticos de la zona sur del departa-mento, entre los que inicialmente destacaron dos docentes egresados de la UNA, el ex alcalde de la municipalidad de centro poblado de Collacachi, Hugo Llano, y el dirigente nacido en el distrito de Platería, Milton Cariapaza. Ambos jugaron roles destacados en las movilizaciones organiza-das a raíz del conflicto surgido por la falta de demarcación con el departamento de Moquegua, presentándose como defensores del territorio puneño. Además, agregaron un tinte étnico a di-cho rol, al afirmar que los aymaras serían los garantes de la integridad territorial. Acompañando a ambos actores, un joven contador egresado de la UANCV iba adquiriendo la experiencia política que le permitirá hacerse un nombre pocos años después, Walter Aduviri.

El espacio abierto por los conflictos sociales permitió a estos nuevos actores obtener la co-bertura mediática y la visibilidad necesarias para llegar a sectores más amplios de la población. De esta manera, labraron el camino que eventualmente los conduciría a participar electoral-mente y lograr el poder a nivel local y regional.

21 De acuerdo a la Defensoría del Pueblo, hubieron 69 heridos, entre civiles, policías y militares. Véase Informe Defenso-rial N° 76. https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2018/05/informe_76.pdf

28

2. Los profesionales campesinos en la política regional

La emergencia de los profesionales campesinos se inició en la década de los años 90, resaltan-do el caso de Gregorio Ticona, el campesino aymara y bachiller en Sociología de la Universidad Nacional del Altiplano, que tras su paso por la universidad empezó su carrera política como dirigente de la Federación Departamental de Campesinos de Puno, fue alcalde de la Municipa-lidad Distrital de Pilcuyo, alcalde de la Municipalidad Provincial de El Collao – Ilave y llegó a ser alcalde de la Municipalidad Provincial de Puno, convirtiéndose en palabras de Juan Mendoza en “el primer alcalde indio del país”. Posteriormente fue electo Congresista de la República, acabando su trayectoria como uno de los tránsfugas captados por Vladimiro Montesinos (Vil-ca 2014).

Sin embargo fue tras la caída del gobierno de Alberto Fujimori y el inicio del proceso de descentralización que se concretó la incursión generalizada de actores de ascendencia comunera en la arena política puneña. En los siguientes cuadros se muestra la trayectoria profesional a nivel regional y municipal de las principales autoridades políticas puneñas que grafican este proceso.

CUADRO N° 12 Autoridades regionales de Puno 2003 – 2019

Nombres y apellidos Lugar nacimiento Estudios Centro estudios

David Jiménez SardónPresidente regional 2003-2006

Juli – Chucuito Medicina Veterinaria Universidad Nacional del Altiplano

Hernán Fuentes GuzmánPresidente regional 2007-2010

Asillo – Azángaro Derecho Universidad San Anto-nio Abad del Cusco

Mauricio RodríguezPresidente regional 2011-2014

Ituata – Carabaya Derecho Universidad Nacional del Altiplano

Juan Luque MamaniGobernador regional 2015 – 2018

Azángaro – Azángaro Contabilidad Universidad Nacional del Altiplano

Walter Aduviri CalizayaGobernador regional2019 a la actualidad

Santa Rosa – El Collao Contabilidad Universidad Andina Nés-tor Cáceres Velásquez

Fuente Infogob y ONPE. Elaboración propia.

El primer presidente regional en Puno fue David Jiménez Sardón, quien fue al mismo tiempo la última autoridad de nivel departamental perteneciente a la antigua clase política puneña. Nacido en la provincia de Chucuito – Juli y descendiente de una familia de hacendados, du-rante su etapa estudiantil en la Universidad Nacional del Altiplano fue uno de los principales dirigentes del grupo político de ascendencia comunista Puka Llacta. Jiménez llegó a la pre-sidencia regional tras ganar las elecciones del año 2002 como cabeza del Movimiento por la Autonomía Regional Quechua y Aymara, un grupo conformado por sus antiguos camaradas

29

universitarios e intelectuales de tendencia indigenista. En las elecciones del año 2002, David Jiménez derrotó a Alberto Quintanilla, líder del movimiento Poder Democrático Regional – agrupación formada por ex militantes del Partido Unificado Mariateguista – y que al igual que su rival pertenecía a una de las principales familias de notables del departamento (Diez 2003). Para entonces la política puneña aún parecía ser coto exclusivo de los políticos de la antigua clase dominante, pero las cosas cambarían el año 2006 con la victoria de Hernán Fuentes.

Fuentes, un abogado natural del distrito de Asillo (Azángaro), que estudió en la Universidad San Antonio Abad de Cusco y labró su carrera política desde Radio Perú en Juliaca, fue el primero de los profesionales campesinos en alcanzar el poder regional, tras dejar nuevamente en segundo lugar a Alberto Quintanilla. La irrupción política de Fuentes tuvo como base un discurso radical y antisis-tema que lo convirtieron en una opción alternativa a la tradicional clase política puneña, contando con el apoyo de sectores ligados al partido Patria Roja y otros de tendencia izquierdista.

Con un discurso y procedencia política distinta, el siguiente presidente regional fue el aboga-do Mauricio Rodríguez. Nacido en el distrito de Ituata (Carabaya), Rodríguez llegó a la ciudad de Puno para seguir sus estudios escolares y posteriormente estudió Derecho en la Universi-dad Nacional del Altiplano. Rodríguez fue uno de los más destacados laicos de la iglesia católi-ca progresista puneña por su labor de periodista en radio Onda Azul y como director de Radio Pachamama. A fin de incursionar en política impulsó la conformación del movimiento regional Proyecto Político Aymatas y Quechuas Unidos e Integrados, grupo integrado por otros laicos como él, así como activistas aymaras y ex dirigentes estudiantiles de la UNA (Vilca 2014 y Vilca 2016), con el que logró imponerse en las elecciones del año 2010 a Juan Luque, que se des-empeñaba como rector de la Universidad Andina Néstor Cáceres Velásquez (Zavaleta 2014).

Cuatro años después, Juan Luque tentó nuevamente la presidencia regional, sostenido por la red de antiguos partidarios del FRENATRACA 22, el partido político fundado por los herma-nos Cáceres Velásquez, que siguieron trabajando de forma conjunta teniendo como base la universidad creada en Juliaca (Vilca 2014). Luque, nació en la provincia de Azángaro, estudió la carrera de Contabilidad en la Universidad Nacional del Altiplano y posteriormente realizó toda su carrera profesional en la UANCV, donde empezó trabajando como docente en 1984 y alcanzó años después el rectorado. Para participar en el proceso electoral del año 2014, Luque formó el movimiento regional Proyecto de la Integración para la Cooperación, logrando la vic-toria en una segunda vuelta en la que compitió con Walter Aduviri, el dirigente aymara, que encabezó las protestas contra la minera Santa Ana en la zona sur de la región.

Para las elecciones del año 2018, Walter Aduviri, nacido en el distrito de Santa Rosa, provincia de El Collao – Ilave y contador egresado de la UANCV, formó el Movimiento de Integración por el Desarrollo Regional (Mi Casita), con el que postuló nuevamente a la gobernación regional de Puno. A pesar de que estuvo ausente durante toda la campaña electoral debido a una orden de detención que pesaba en su contra como parte del proceso judicial que se le sigue por las protestas del año 2011, Aduviri logró ganar el proceso electoral en primera vuelta al obtener

22 Frente Nacional de Trabajadores y Campesinos del Perú, cuyo símbolo era el chullo.

30

más del 40% de los votos. Su victoria se produjo dos días después que una Sala de la Corte Suprema de Justicia anulara la sentencia que lo condenaba en primera instancia y dispusiera el reinicio del proceso penal. La elección del nuevo gobernador regional ratificaba la consoli-dación del sector profesional campesino en la política puneña.

Cabe agregar que Aduviri fue acompañado en la lista por el vicegobernador Agustín Luque Chayña, profesor de primaria egresado del Instituto Superior Pedagógico Público de Juliaca y dirigente del SUTEP 23 de la provincia de San Román. Trayectorias similares a las de los políti-cos anteriores se pueden encontrar en el resto de consejeros regionales elegidos durante los últimos procesos electorales en Puno.

A manera de ejemplo, podemos mencionar algunos casos de actuales representantes regio-nales: Isidro Pacohuanaco Pacco, natural del distrito de Pilcuyo (El Collao – Ilave) y egresado de la carrera de Ingeniería Empresarial e Informática de la UANCV es consejero por la provin-cia de San Román; Severo Flores Ccopa, es originario del distrito de Acora y egresado de la Escuela Superior de Formación Artística de Puno es el consejero por la provincia de Puno; y finalmente Nury Mamani Machaca, que nació en el distrito de Pilcuyo y es Licenciada en Enfer-mería por la UANCV es consejera por la provincia de El Collao.

La biografía de los congresistas puneños electos el año 2016 también revela el origen campe-sino de la mayoría de ellos.

CUADRO N° 13 Congresistas electos en Puno 2016 – 2021


Alberto Quintanilla Chacón Puno – Puno Sociología y Derecho Universidad Nacional

Mayor de San Marcos

Lucio Ávila Rojas Puno – Puno Ciencias Económicas Universidad Nacional del Altiplano

Oracio Pacori Mamani Juliaca – San Román Comunicación e In-geniería Económica

Universidad Nacional del Altiplano

Moisés Mamani Colque-huanca Moho – Moho - -

Edilberto Curro López Pedro Vilca Apaza – Azángaro Educación Universidad Nacional

del Altiplano

Fuente Infogob y ONPE. Elaboración propia.

A excepción de Alberto Quintanilla (Frente Amplio) y Lucio Ávila (Fuerza Popular), pertene-cientes ambos a familias tradicionales de la ciudad de Puno y con una larga trayectoria polí-tica 24, los congresistas Oracio Pacori y Edilberto Curro del Frente Amplio, y Moisés Mamani de Fuerza Popular, son actores políticos nuevos en el panorama puneño que comparten la

23 Sindicato Único de Trabajadores de la Educación, que agrupa a los profesores y tiene bases en todo el país.24 Además de haber sido candidato al Gobierno Regional en cuatro oportunidades, Alberto Quintanilla fue electo dipu-

31

misma ascendencia campesina. Curro es un docente egresado de la UNA que ejerció cargos dirigenciales en el SUTEP de la provincia de Azángaro, de donde es originario. El congresista juliaqueño Oracio Pacori, hijo de comuneros migrantes de la provincia de Lampa, estudió co-municación y economía en la UNA, donde también fue dirigente estudiantil y posteriormente trabajó en ONGs de derechos humanos en la región Cusco. Por su parte, Moisés Mamani nació en Moho y si bien no logró culminar sus estudios, se dedicó a las actividades comerciales, las cuales le permitieron obtener los recursos necesarios para pasar al campo de la política.

También cabe mencionar los casos de ex congresistas como Margarita Sucari, nacida en Azángaro y licenciada en Química Farmaceútica por la Universidad Católica Santa María de Arequipa; y Susana Vilca, natural del distrito de Cabanilla en la provincia de Lampa, que egresó de la UNA como Ingeniera de Minas. Junto a ellas destacan las ex dirigentas campesinas y ex parlamentarias Paulina Arpasi y Claudia Coari. Paulina Arpasi, nació en el centro poblado de Collacachi y fue Secretaria General de la Confederación Campesina del Perú antes de conver-tirse en la primera mujer campesina aymara en llegar al Congreso de la República el año 2001. Por su parte, Claudia Coari, nacida en el distrito de Capachica, tuvo una larga trayectoria en la Federación Departamental de Campesinos de Puno, hasta que resultó electa como parlamen-taria el año 2011.

A nivel municipal, la incursión política de los profesionales campesinos también se aprecia con claridad. En el siguiente cuadro incluimos la información de los alcaldes electos de las 13 pro-vincias de la región.

CUADRO N° 14 Alcaldes electos a nivel provincial de la Región Puno 2019


Martin Ticona MaqueraAlcalde de Puno Puno

Educación

Derecho

Instituto Superior Pedagó-gico de Puno


David Sucacahua YucraAlcalde de Juliaca Juliaca – San Román

Educación Física

Educación

Instituto Superior Pedagó-gico de Educación Física de Lampa

Universidad Andina Néstor Cáceres Velásquez

Villanueva Maquera Alcalde de El Collao Ilave – El Collao

Educación

Administración de la Educación

Instituto Superior Pedagó-gico Simón Bolívar – Ilave


Esteban Álvarez CcasaAlcalde de Melgar Nuñoa – Melgar Educación Agrope-

cuaria Instituto Superior Ayaviri

tado por Puno en 1985 y 1990. Lucio Ávila fue elegido regidor provincial en Puno en 1995 por el partido Vamos Vecino y rector de la Universidad Nacional del Altiplano entre el 2010 y el 2014. También postuló al gobierno regional.

32

Justo Apaza DelgadoAlcalde de Chucuito Zepita – Chucuito Educación Universidad Andina Néstor

Cáceres VelásquezFlavio Mamani HanccoAlcalde de Azángaro

Azángaro – Azán-garo Derecho Universidad Andina Néstor

Cáceres Velásquez

Fabio Vargas Huaman-tucoAlcalde de Carabaya

Macusani – CarabayaEducación

Gestión y administra-ción educativa

Instituto Superior Pedagó-gico Juliaca


Jorge Arturo Álvarez MendozaAlcalde de Huancané

Taraco – Huancané Derecho Universidad Nacional del Altiplano

Hermes Bazán ChoqueAlcalde de Yunguyo Yunguyo – Yunguyo Ingeniería Agronó-

micaUniversidad Nacional del Altiplano

Ciriaco Díaz ArésteguiAlcalde de Lampa Lampa – Lampa

Sociología

Educación



Yolinda Barrantes Que-nallataAlcaldesa de San Anto-nio de Putina

Putin – San Antonio de Putina Derecho Universidad Andina Néstor

Cáceres Velásquez

Juan Tinta MamaniAlcalde de Moho Moho – Moho Ingeniería Civil Universidad Nacional del

AltiplanoVíctor Málaga CarcasiAlcalde de Sandia Sandia – Sandia Contabilidad Universidad Andina Néstor

Cáceres Velásquez

Fuente Infogob, ONPE y Plataforma Electoral. Elaboración propia.

De las 13 autoridades provinciales puneñas, 12 han cursado estudios ya sea en la Universidad Nacional del Altiplano o en la Universidad Andina Néstor Cáceres Velásquez. La única excep-ción es el alcalde de Melgar que ha cursado estudios de educación en el instituto superior de la provincia. Cabe resaltar los casos de los alcaldes de Puno y Juliaca, las dos ciudades más importantes de la región, que estudiaron en institutos pedagógicos la carrera de educación y posteriormente cursaron estudios universitarios. Una trayectoria similar puede encontrarse en quienes los precedieron. En el caso de Puno, el ex alcalde Iván Flores, proveniente del dis-trito de Ácora, también estudió la carrera de Biología en la UNA y Arte en la Escuela Superior de Formación Artística; mientras el ex alcalde de Juliaca, Oswaldo Marín, originario del distrito azangarino de San Antón, estudió la carrera de Educación en la UANCV.

La burocracia gubernamental regional es otro de los espacios en los que los profesionales campesinos han ingresado con fuerza desde hace varios años. Ex funcionarios regionales como Fredy Vilcapaza, Roger Cahua, Roger Maquera, Hugo Llano y Milton Cariapaza fueron egresados de la UNA y formaron parte del grupo que sostuvo la gestión de Mauricio Rodrí-guez (2011-2014). Por su parte Juan Luque contó con el apoyo de Edson Apaza, Javier Suca-saca y Ernesto Calancho quienes también realizaron sus estudios en la UNA, en tanto que Edy

33

Colquehuanca, Hitler Lozano y José Choquehuanca, entre otros, egresaron de la UANCV.

Del mismo modo, a pesar de los cambios abruptos ocurridos durante las primeras semanas de la gestión de Walter Aduviri, la burocracia regional sigue conformada por profesionales como el Gerente Regional Dione Pacoticona, ingeniero economista de la UNA o el Gerente de Infraestructura Jaime Quisocala, profesor por la Escuela Superior de Formación Artística y Bachiller en Ingeniería Civil de la UANCV.

Un panorama similar se observa en los gobiernos municipales y otras agencias estatales don-de las gerencias son ocupadas en su gran mayoría por profesionales puneños de las dos uni-versidades de la región. Algunos casos son los del actual Presidente de la Corte Superior de Justicia de Puno, Walter Gálvez Condori o el representante del Defensor del Pueblo, Jacinto Ticona, abogados ambos de la UNA. Todos los mencionados, además de tener en común su paso por las aulas universitarias, comparten la misma ascendencia campesina.

3. Los profesionales campesinos más allá de la política

Pero el avance campesino no se ha limitado al campo de la política electoral y el Estado. Así, en la ciudad de Juliaca son innumerables los empresarios de origen campesino que empezaron siendo pequeños comerciantes y llegaron a convertirse en prósperos propietarios de verda-deros conglomerados, como el caso de DIREPSUR, cuyo dueño es Eduardo Quispe, natural del distrito de Taraco en la provincia de Huancané. Quispe es uno de los principales empresa-rios de la región, dedicado al negocio de ferreterías, a partir del cual ha iniciado un proceso de diversificación que lo ha consolidado como el distribuidor más importante de una conocida marca de cervezas.

Igualmente, el minero Roger Saya, natural del distrito de Ituata (Carabaya), un empresario con interés político que fue alcalde de su distrito y cuyas actividades son dirigidas en la actualidad desde Lima. Según su propio entorno, tiene inversiones en diferentes lugares del país y em-plea a centenas de personas. Saya también incursionó en el ámbito deportivo y llegó a ser el presidente del club de fútbol Alfonso Ugarte, uno de los más tradicionales del departamento.

Por otro lado, el campo periodístico de la región Puno también ha sido tomado por los egre-sados de la escuela de Comunicación Social de la Universidad Nacional del Altiplano. La pro-fesionalización de la labor periodística, es uno de los logros más importantes en este campo y ha permitido a los migrantes campesinos ocupar el espacio mediático. Tal es el caso del perio-dista huancaneño Hugo Supo, cuya labor profesional alcanza tanto la prensa escrita desde el diario Correo, como la radial, en Pachamama Radio.

Otro buen ejemplo es lo ocurrido con el diario Los Andes que con casi 90 años de vigencia es el periódico más tradicional de la región. Desde su fundación en 1928 perteneció al clan Frisancho, una de las principales familias hacendadas de la provincia de Lampa, que debido a una serie de dificultades económicas dejó de editarlo el año 2004. En esas circunstancias, una

34

familia de hijos de campesinos asumió el reto de reflotar y dar un nuevo rumbo a la entonces alicaída empresa editora. Así, a finales del año 2005, René Calderón Vilca, natural de Pomata (Chucuito) y Flor Asillo, quien proviene de la provincia de Azángaro, relanzaron las ediciones del Decano de la Prensa Regional. La dirección de Los Andes estuvo en manos de la familia Cal-derón Asillo hasta el año 2016, en que transfirieron la marca al empresario Hipólito Batallanos, accionista de la microfinanciera Credicoop La Isla. Batallanos encargó la dirección al periodis-ta Germán Alejo Apaza, natural del distrito de Cojata, provincia de Huancané. La trayectoria de Alejo pasó el año 2018 al mundo de la política, resultando electo como consejero regional por su provincia.

La incursión de los profesionales campesinos en el campo de los medios de comunicación ha sido prolífica en la radio y la televisión que, como indica Zavaleta (2014), funcionan como sus-titutos partidarios y han permitido a políticos como Hernán Fuentes (Radio Mi Perú) o Mau-ricio Rodríguez (Pachamama Radio) llegar a la presidencia regional, o al ex alcalde de Juliaca, Oswaldo Marín (Radio Sol de los Andes), llegar a gobernar la municipalidad de San Román.

Los profesionales campesinos también han alcanzado el ámbito de la academia y el trabajo desde la sociedad civil. En el primer caso, destacan el antropólogo y docente universitario na-cido en Ilave Vicente Alanoca, quien cursó sus estudios en la UNA; el historiador juliaqueño René Calsín que si bien estudió en la Universidad Nacional de San Agustín de Arequipa, des-empeñó toda su trayectoria desde su ciudad de origen; y el ingeniero economista de la UNA, Roberto Arpi, que nació en el distrito de Santiago de Pupuja. Del mismo modo, en la dirección de entidades de la sociedad civil destacan personas como el ex coordinador de la Mesa de Concertación para la lucha contra la pobreza, Juan Casazola, abogado nacido en Macusani y egresado de la UNA; el también abogado con estudios en la UANCV y graduado en la UNA, Boris Rodríguez, del Instituto de Estudios de las Culturas Andinas; y el antropólogo de la UNA Reynaldo Chambi, Coordinador Ejecutivo de la Coordinadora Rural.

El ingreso de los profesionales campesinos a la política, la economía, los medios de comunica-ción y la academia, entre otros campos de la sociedad, ha transformado la región de una forma comparable solamente con la transformación demográfica y territorial. Como señala Pajuelo (2009), “el altiplano puneño de hoy se halla bastante lejos de aquel de mediados del siglo XX

35

retratado por Francois Bourricaud”.

CONCLUSIÓNDurante la segunda mitad del siglo XX, el tradicional Puno rural se transformó en una socie-dad mayoritariamente urbana. La migración campesina a ciudades como Puno, Juliaca e Ilave cambiaron el perfil demográfico de la región, generando cambios en la economía y en la orga-nización territorial. En el primer caso, si bien las actividades agropecuarias mantuvieron su im-portancia, se consolidaron otras como el comercio, la construcción y los servicios; mientras en el campo surgieron las municipalidades de centros poblados, en las que se concentraron las familias comuneras y parceleras.

En este nuevo escenario, los descendientes de los comuneros campesinos encontraron en la educación universitaria y docente el camino para alcanzar el poder político, tanto a nivel elec-toral como burocrático. Así, durante el nuevo siglo, este sector se ha consolidado, ocupando prácticamente en su totalidad los niveles de gobierno regional y municipal, a los que se suma su presencia en el ámbito de los medios de comunicación, la academia, la sociedad civil y en el campo empresarial.

A pesar de la relevancia de este proceso, esta nueva clase dirigente puneña no ha logrado construir una agenda que defina con claridad una ruta hacia el desarrollo. Como veremos en los siguientes apartados, Puno enfrenta grandes retos en el campo de la sostenibilidad am-biental que inciden directamente en la calidad de vida de la población; del mismo modo, en el campo puneño las comunidades siguen jugando un rol fundamental, sin que su importancia se vea reflejada en la implementación de políticas públicas que las incluyan de forma colectiva; y finalmente, la ubicación estratégica del departamento exige que este juegue un rol relevante en el espacio de la macroregión sur.

La atención de los temas mencionados es una de las principales responsabilidades de los pro-fesionales campesinos. Alcanzar el ansiado desarrollo regional dependerá en buena medida de la decisión y capacidad que la nueva clase política dirigente puneña despliegue en los si-guientes años.

36

BIBLIOGRAFÍA• Bourricaud, Francis. (2012). Cambios en Puno. Estudios de sociología. Segunda edición.

IEP.• Burneo, Maria y Abdul Trelles (2019). Comunidades Campesinas en Puno y nueva rurali-

dad. En Puno en el Siglo XXI: Desarrollo, ambiente y comunidades. SER• Diez, Alejandro (2003). Elites y Poderes Locales: Sociedades regionales ante la descentra-

lización. Los casos de Puno y Ayacucho. SER.• Pajuelo, Ramón (2009). No hay ley para nosotros. Gobierno local, sociedad y conflicto en

el Altiplano. El caso de Ilave. IEP.• Rénique, José Luis. (2016). La Batalla por Puno. Conflicto agrario y nación en los andes pe-

ruanos. Segunda edición. La siniestra ensayos y Universidad Nacional de Juliaca.• Vilca, Paulo (2011). Las nuevas luchas en el Altiplano. En Perú Hoy, Ajustes al Modelo eco-

nómico. La promesa de la inclusión. desco• Vilca, Paulo (2014). La persistencia de la política: redes políticas en el altiplano puneño. Te-

sis para optar el grado de Magister en Ciencias Políticas. PUCP.• Vilca, Paulo (2016). Tiempos de cambio en la última frontera. En La Batalla por Puno. Se-

gunda edición. La siniestra ensayos y Universidad Nacional de Juliaca.• Zavaleta, Mauricio (2014). Coaliciones de independientes. Las reglas no escritas de la po-

lítica electoral. IEP.

37

38

Carlos Leyton Muñoz

39

Puno: Desarrollo y articulación en la Macroregión Sur

40

41

IntroducciónEl modelo de desarrollo implementado en el Perú deviene de los cambios producidos en la colonia e inicios de la República, cuya aplicación ha significado la configuración de organiza-ciones político administrativas poco eficientes y una clara definición del rol centralista del estado. Los resultados hasta la fecha constituyen las principales causas de la condición de subdesarrollo nacional y de las marcadas diferencias y desigualdades económicas y sociales expresadas en la persistencia de los desequilibrios territoriales y las desigualdades sociales.

Desde diversas perspectivas, económicas, sociales y culturales se han descrito los resultados de la aplicación de este modelo de desarrollo que en lo esencial se caracteriza por el marcado centralismo tanto en la gestión pública como en la privada. Frente a ello, algunos sectores han buscado que las propuestas políticas nacionales estén orientadas hacia la superación de los marcados desequilibrios territoriales en el desarrollo, considerándose la descentralización como la principal reforma político-administrativa y socioeconómica que se debe implemen-tar para superar las condiciones de subdesarrollo en el Perú.

Diversas han sido las alternativas propuestas desarrolladas, tanto desde las instancias de go-bierno – mediante leyes y decretos –, como del sector privado y de las organizaciones socia-les. Algunas mantienen la actual configuración nacional con los departamentos como unidad geográfica básica y otras buscan adecuar la organización político-administrativa al concepto amplio de región. En este sentido, ha surgido la alternativa de organizaciones territoriales que involucren a varios de los actuales departamentos en un solo ámbito de gestión y gobierno (macroregión).

Por otro lado, la ubicación geográfica y las características territoriales del departamento de Puno han propiciado que este mantenga condiciones de desarrollo marcadamente diferen-ciadas con el desarrollo nacional. En efecto, a pesar de contar con un importante potencial económico y social, aun predomina en la actualidad una organización territorial y administra-tiva con marcado sesgo “primario exportador”, lo que ciertamente no ha impedido el surgi-miento de otras actividades clave para el desarrollo macro regional y nacional.

En el presente trabajo, se analizará el rol y características socio económicas de Puno en el con-texto de la Macroregión Sur del Perú, en particular durante el periodo que va del retorno a la democracia a la actualidad. En términos prácticos ello significa que se trabajará con la infor-mación estadística existente y el resultado del análisis de trabajos realizados con anterioridad, la cual se complementará con información proveniente de entrevistas a actores representa-tivos de instituciones calificadas para este fin. Así mismo, es necesario señalar que se hacen referencias históricas debido a que los procesos políticos económicos así lo ameritan.

Cabe agregar que esta tarea ha sido realizada como parte de las acciones del proyecto “Puno hacia el Bicentenario” ejecutado por la Asociación SER, con el objetivo de promover la cons-trucción de una agenda de desarrollo regional en este departamento. De esta manera, el es-

42

tudio busca identificar los principales procesos de articulación económica y social del sur del país que involucran al departamento de Puno con las regiones vecinas, incluyendo una evalua-ción de sus potencialidades y limitaciones, así como describir y analizar el rol de las capitales departamentales y las ciudades intermedias en los procesos de articulación regional.

El informe se encuentra dividido en tres partes. La primera aborda el tema del desarrollo en Puno, la segunda se refiere a la situación actual de este departamento y su vinculación con la Macroregión Sur y en la tercera planteamos algunos elementos de análisis para el desarrollo territorial. Finalmente presentados nuestras propuestas en relación a los procesos de articu-lación regional en el sur del país.

I. Una mirada al desarrollo en Puno

1. Puno: Comentarios generales sobre su desarrollo

Hablar del desarrollo de Puno implica tener en cuenta tres etapas diferenciadas del proceso histórico, social y económico de este departamento. La primera es la larga etapa de pre Re-forma Agraria, la segunda es la de aplicación de la Reforma Agraria propiamente dicha y final-mente la más reciente o post reforma agraria, que también se puede denominar de moder-nización de la estructura económico social de Puno. Cada una de estas etapas tiene algunas características que las hacen particulares en la macroregión. Veamos algunas de ellas.

a. La pre Reforma Agraria. Esta etapa viene desde la colonia y se sustentó bajo formas de organización económica y social de grandes latifundios con relaciones de producción serviles. Uno de los factores que contribuyeron a que ello suceda fue que en los siglos XIX y XX la presencia del Estado en estos territorios fue muy débil y en algunos casos no logró consolidar un régimen de clases sociales diferentes al que se heredó de la colonia; por el contrario se fortalecieron las formas coloniales y los mecanismos de subordinación “de marcado sesgo colonial”. Por otro lado, se dio origen a procesos de desarrollo urbano con nuevas formas de organización social que se presentan principalmente en las ciudades de la región. En este escenario, la incorporación de derechos ciudadanos a favor de la pobla-ción indígena de Puno ha sido uno de los mecanismos que aparece nominalmente dando un matiz liberal a las formas políticas republicanas, que se tangibilizan, por ejemplo, con la elección de los teniente gobernadores y en la actualidad con la presencia de las “tenienti-nas” gobernadoras. Si bien estas medidas se impulsaron en el marco de la igualdad de de-rechos y la participación en el poder estatal, este sesgo liberal otorgado a las campesinas y campesinos mantiene un tinte o influencia colonial en cuanto asigna un estatus social a quien detenta este cargo. Esta condición es considerada por Pajuelo (2016) como el pri-mer escalón en lo que a ciudadanía política se refiere, es decir que desde este cargo se puede aspirar a otros por designación o elección, teniendo como una característica eta-ria importante que la mayoría de estas autoridades no son jóvenes sino adultos con más de 30 años.

43

b. La época de la reforma agraria. En este periodo se tuvo como objetivo erradicar las for-mas de organización económica predominante en zonas rurales del país y en particular en la sierra peruana, así como eliminar las formas de dominación servil existentes. Los re-sultados no fueron los esperados ya que se mantuvo la propiedad de grandes extensiones de tierras, los hacendados fueron sustituidos por una casta de funcionarios públicos que se constituyeron en administradores y tenían los poderes de los antiguos dueños en las nuevas haciendas, aunque formalmente los campesinos eran los dueños de las empresas.

c. Etapa post reforma agraria. Durante este periodo se fortalecieron las organizaciones sociales, en particular las campesinas, varias de las cuales fueron influenciadas por gru-pos con ideas de izquierda. Estas inician sus luchas bajo los reclamos de los movimientos sociales de la etapa colonial pero no asumen reivindicaciones indigenistas o étnicas sino más bien buscan la refundación de un nuevo estado y al mismo tiempo intentan acceder a las instancias de poder público, es decir se busca gobernar desde las instancias estatales. En esta etapa, se puede apreciar la preeminencia de discursos políticos que reivindican la lucha armada y la búsqueda del poder mediante protestas a favor del indio como clase social, y en menor medida como grupo étnico. Los rezagos de la reforma agraria y estas nuevas formas de organización social a fines del siglo XX e inicios del presente, dan origen a marcados procesos de cambio, en particular de origen urbano. Es importante señalar que la modernización de la sociedad puneña no solo deviene de esta época, sino que se fue consolidando con los flujos migratorios, cada vez más intensos y diversos, ya que no se dirigen únicamente al sur del país sino que, mayoritariamente, su destino es Lima. Por otro lado, el rol del Estado se fue fortaleciendo, ya que en un principio las oficinas públicas eran dependencias de instituciones con sede en Arequipa y en menor medida en Cusco. En tal sentido, es importante señalar el rol que jugaron instituciones como la Corporación de Desarrollo Económico y Promoción Social de Puno (CORPUNO), el Comité de Desa-rrollo de Puno (COMDEP), el Organismo Regional de Desarrollo de Puno (ORDEPUNO) y en la actualidad el Gobierno Regional de Puno, que tienen como enfoque común apuntar a un nuevo modelo de desarrollo sustentado en la modernización de la estructura pro-ductiva, mediante proyectos financiados con recursos públicos o con fondos de coope-ración internacional.

Los resultados de los procesos descritos han sido diversos; sin embargo, hay una tendencia al cambio de modelo de desarrollo, rompiendo con la visión predominante que se sustenta en las actividades agropecuarias realizadas por las grandes propiedades. Según el estudio de Zonificación Ecológica y Económica, Puno tendría cuatro zonas diferenciadas tanto en los as-pectos de recursos naturales como a nivel del desarrollo de actividades económicas, tal como se aprecia en el siguiente mapa elaborado por la Oficina de Planificación del Gobierno Regio-nal de Puno.

44

Mapa N° 1Zonificación ecológica y económica de Puno

Fuente: Gobierno Regional de Puno.

En la zona altiplánica se ha producido el incremento del minifundio, el impulso a la ganadería y la producción de derivados lácteos, y al mismo tiempo han surgido nuevas formas de acumu-lación con el fortalecimiento de actividades no agrarias y particularmente de carácter urbano. En el siguiente apartado abordamos este punto con mayor detalle.

45

2. Cambios y continuidades en Puno

La incorporación del concepto de ordenamiento territorial en la planificación y su aplicación para el análisis del desarrollo permite tener una idea más o menos integral de los diferentes procesos que se han producido en el ámbito regional, local y comunal. En este sentido, se han originado nuevas miradas a los aspectos culturales de las comunidades, en los que resulta im-portante diferenciar si el proceso de desarrollo económico-social y la integración territorial han permitido que los comuneros se sientan o reconozcan menos actores comunales y si es-tán más vinculados o no a una sociedad de mercado, como productores o consumidores .

Cabe resaltar que la integración al mercado ha sido más un proceso económico que no ha ido acompañado de otros aspectos de la vida comunal. Ello también tiene un correlato en la cultura política, teniendo en cuenta que el número de candidatos “comunales” a los cargos directivos es menor cada año, lo que impacta en la capacidad organizativa de las comunidades y de defensa del territorio.

Ello se produce en un escenario de cambios sustantivos en la economía y desarrollo de Puno ocurridos durante los últimos años. Hasta la década de los 80 del siglo pasado predominó el modelo de desarrollo agrario sustentado en la existencia del gran latifundio con relaciones so-ciales casi feudales, que se mantuvo a pesar de la Reforma Agraria, aplicada durante el régimen de Velasco Alvarado. Si bien, en general se mantuvo la estructura de la gran propiedad, se in-tentó introducir una organización de propietarios comunales y una administración moderna que no modificó las relaciones de producción agraria predominante y más bien se mantuvo sobre una administración ajena a la comunidad.

En este contexto, se produjo el crecimiento de actividades mineras en zonas de cordillera y agricultura de selva. Ejemplos de ello son el surgimiento de la Rinconada sobre la base de lo que fue el yacimiento minero de Nathomas Company que explotó oro en Ananea; y en el caso de la colonización en la selva, se encuentra la penetración en San Juan del Oro (Sandia) con la producción de frutas, el desarrollo de la caficultura y en menor medida la producción de coca, que en la actualidad se ha convertido en uno de los principales productos de la zona.

Nos interesa reseñar este proceso, debido a que representan dos modelos de producción marcadamente diferentes. Uno viene de la colonia, predominando la gran propiedad agrope-cuaria, geográficamente se ubica en el Altiplano (conocido como la via Junker) y se caracte-riza por un latifundismo gamonal sustentado socialmente en una condición étnico racial que enfrenta al blanco contra e indio.

El otro es el desarrollo de la pequeña y mediana propiedad post reforma agraria bajo patrones de modernidad en la producción (en términos del desarrollo rural se denomina Farmer) que son expresión del surgimiento de nuevos grupos de población que tienen mayor presencia social y política a nivel regional, a lo que han contribuido los procesos políticos de democra-tización. Este segundo es más moderno y está generalizándose en el ámbito regional con los pequeños y medianos productores agropecuarios que poseen menos de 100 has de terreno y

46

un hato de ganado vacuno con al menos 10 vacas en producción de leche y están ubicados en la zona central del altiplano puneño,

Asimismo, un aspecto particular en este proceso de desarrollo, se encuentra en el crecimien-to de actividades económicas informales como la pequeña minería que se lleva a cabo en gran parte de la Macroregión Sur y que en Puno tienen su mayor expresión territorial en la zona de “La Rinconada”; a lo que debe sumarse el incremento significativo del cultivo de coca en los valles de la provincia de Sandia.

Analizando información del censo agropecuario de los años 1993 y 2012 respecto de la es-tructura y propiedad en Puno no se advierten mayores cambios en los porcentajes, pero sí se observan algunas diferencias cuando se analizan los valores absolutos: la superficie cultivada no crece de manera significativa entre los diez años intercensales, pero sí se nota una mayor concentración de la propiedad en los latifundios, con casi 12 mil has de diferencia (Tabla 1). En cambio, en términos de propiedad se nota un fenómeno inverso ya que son los pequeños y medianos los que crecen más significativamente (ver tabla 2).

Tabla N° 1 Superficie según tamaño de unidad productiva (Puno) 1993 – 2012

TAMAÑO / HECTÁREA Superficie (Ha) 1993 Superficie (Ha) 2012

0 - 1.9 61216.34 60803.96

2 - 4.9 143583.52 120570.15

5 - 99.9 962791.28 945410.74

100 - a más 3217313.72 3337688.82

total 4384904.86 4464473.67

Fuente INEI. Elaboración propia.

4000000

3500000

3000000

2500000

2000000

1500000

1000000

500000

00 - 1.9 2 - 4.9 5 - 99.9 100 - a más

Superficie (Ha) 1993

Superficie (Ha) 2012

47

Tabla N° 2 Tamaño de unidad productiva (Puno) 1993 - 2012

TAMAÑO / HECTÁREA Nº de Unidades Productivas 1993

Nº de Unidades Producti-vas 2012

0 - 1.9 78144 113145

2 - 4.9 46673 40929

5 - 99.9 53863 51474

100 - a más 5930 6667

Total 184610 212215

Fuente INEI. Elaboración propia.

A nivel de desarrollo económico, persisten las desigualdades en los mercados, que siguen los patrones de desarrollo urbano nacional y regional, fortaleciendo los principales centros urbanos como Puno y Juliaca y consolidando nuevos, como Ayaviri, Ilave, Azángaro, Lampa, Sandia entre otros. Estos cambios han estado acompañados de una progresiva conformación de mercados globales. Si bien el mayor grado de integración se observa en los mercados finan-cieros, también se aceleraron los flujos de comercio en los que Puno tiene una “tradición” de muchos años por su condición de región de “frontera política”.

Por otro lado, la integración regional, tanto a nivel territorial mediante la consolidación de vías de comunicación, carreteras y vía férrea, como en los flujos de bienes, servicios y personas que se han intensificado en los últimos años, pueden explicar que como resultado de este pro-ceso, el crecimiento poblacional del departamento haya disminuido, tal como se aprecia en el siguiente cuadro del INEI con los resultados del Censo del año 2017. De acuerdo a las cifras, la

120000

100000

80000

60000

40000

20000

00 - 1.9 2 - 4.9 5 - 99.9 100 - a más

N° de UnidadesProductivas 1993

N° de UnidadesProductivas 2012

48

tasa de crecimiento poblacional Puno pasó del 1.1% en el periodo 1940-1961 al -0.8/, en el pe-riodo 2007-2017.

Tabla N° 3Tasa de crecimiento promedio anual de la población censada en Puno 1940 – 2017

Periodo Porcentaje

1940 -1961 1.1 %1961 – 1972 1.1 %1972 – 1981 1.5 %1981 – 1993 1.6 %1993 – 2007 1.1 %

2007 – 2017 -0.8 %

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática - Censos Nacionales de Población y Vivienda. Elaboración propia.

Volviendo a la articulación territorial, en los últimos años con la construcción de las carreteras Interoceánica sur y Binacional se ha mejorado el flujo de transporte entre el sur del país, Brasil y Bolivia lo que de una manera directa ha favorecido a la región de Puno. Así se ha logrado me-jorar la transitabilidad de las vías internas aportantes a los principales circuitos económicos y turísticos regionales y con ello se contribuyó a la consolidación de mercados regionales como son la producción de frutas y café en la zona amazónica, mientras en el altiplano se ha promo-vido el crecimiento de la producción agropecuaria y el eje minero. El siguiente mapa da cuenta de esta situación.

49

Mapa N° 2Flujos viales en Puno

Fuente: Gobierno Regional de Puno. Plan de Desarrollo 2018-2021.

Como se ve, los principales flujos no tienen destino final en la región sino que son vías de trán-sito hacia las ciudades costeras y en el mejor de los casos hacia los mercados internacionales, principalmente en La Paz, Bolivia.

Este proceso de articulación territorial se puede constatar en su real dimensión cuando se analiza el contexto de la Macroregión Sur, ya que se complementa y articula con los distintos proyectos de infraestructuras de transporte, puertos, aeropuertos, etc., y con la producción de bienes y servicios del resto de departamentos del sur del Perú.

50

A estos procesos se debe agregar la lucha por la descentralización, que originalmente estuvo orientada a la búsqueda de la consolidación autonómica de autoridades locales y regionales dando mayor sentido (enfoque) territorial a los ámbitos geográficos que comprenden los ac-tuales departamentos de la Macro Región Sur. Si bien se logró la conformación de gobiernos regionales, estos son considerados más como instancias administrativas y no como entidades de gestión del desarrollo. En el caso de Puno, la transferencia de una serie de competencias y funciones, ha significado sobre todo el traslado de carga burocrática sin la correspondiente transferencia de recursos financieros que permitan generar mayor eficiencia y eficacia en la gestión territorial del desarrollo de este departamento. En este escenario, la descentraliza-ción fiscal que otorgaría autonomía en el gasto regional, se convierte en un objetivo lejano.

3. Una mirada hacia el siglo XXI

De la revisión de los documentos y las entrevistas realizadas se puede señalar la necesidad de impulsar cambios de mediano y largo plazo para conseguir lo que está propuesto en los di-versos planes y propuestas de desarrollo así como las expectativas de los representantes de la sociedad puneña tanto a nivel de organizaciones sociales como de gremio de empresarios,El Plan de Desarrollo Concertado para el 2021 define 4 zonas de desarrollo de Puno, cada una con recursos naturales sociales e institucionales, que están plasmadas en el mapa que se pre-senta a continuación. Como se ve, la zona I está conformada por las provincias de Sandia, Ca-rabaya y un sector de San Antonio de Putina; la zona II por las provincias de Melgar, Azángaro, Huancané, Moho y parte de San Antonio de Putina; la zona III por las provincias de Lampa, San Román y la zona norte de Puno; y la zona IV por el sur de la provincia de Puno, El Collao, Chu-cuito y Yunguyo.

51

Mapa N° 3Zonas de desarrollo de Puno

Fuente: Proyecto de Ordenamiento Territorial – Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestión del medio ambiente.

52

Es importante señalar que las mayores extensiones de territorio están en las áreas de menor desarrollo relativo de la región, así como en las que se ha desarrollado la mayor cantidad de ac-tividades informales e ilegales (minería, contrabando producción de coca). Estos son elemen-tos que deben ser abordados de manera prioritaria y nacional, en una estrategia de desarrollo que integre a la Macrorregión y el país.

Por otro lado, las zonas I, II y IV presentan condiciones socioeconómicas menos desarrolladas, en tanto que en la zona III y parte de la zona IV se realizan actividades económicas dinámicas y mucho más vinculadas al mercado externo como el turismo, la transformación láctea, y es en dicho territorio donde se asientan las principales ciudades y con ello la actividad urbana tanto en los servicios sociales y comerciales.

Las zonas mencionadas constituyen los focos de irradiación del proceso de desarrollo, al cual se une el sistema vial regional con los efectos integradores tanto al interior de la región como fuera de ella. Como parte de una estrategia de desarrollo nacional que potencie el desarrollo de la infraestructura y la producción energética Puno está llamado a jugar un rol importante, a nivel macro regional y por supuesto en todo el país.

53

II. Puno y la Macroregion Sur

1. Sistema de ciudades y ejes integradores en la Macroregión sur

La Macroregión Sur (MRS) representa el 26.9% del territorio nacional, es decir 345 336.87 Km2; con una población total de 4 812 0787 habitantes, según datos del Censo de 2017, y con una densidad poblacional de 13.9 hab/Km2.

Mapa N° 4La Macroregión Sur del Perú

Fuente: Elaboración propia

La división política de la MRS está compuesta por 7 departamentos: Apurímac, Arequipa, Cusco, Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna. En ellas hay 51 provincias y 470 distritos que muestran, para el año 2016, un sistema de ciudades, caracterizado de la siguiente manera:

Ciudades con más de 800 000 habitantes: 1

54

Arequipa

Ciudades con más de 250 000 habitantes: 2Cusco y Tacna

Ciudades con más de 50 000 habitantes: 7Juliaca, Moquegua, Puno, Puerto Maldonado, Abancay, Ilo, e Ilave

Ciudades de 50 000 a 15 000 habitantes: 9Sicuani, Andahuaylas, Azángaro, Mollendo, Chalhuanca, Yauri, Ayaviri, Quillabam-ba y Camaná.

Ciudades de 15 000 a 5 000 habitantes: 11Yunguyo, Macusani, Urubamba, Calca, Putina, Juli, Huancané, Santo Tomas, Anta, Chivay y Urcos

Ciudades de 5 000 a 3 000 habitantes: 9Lampa, Aplao, Moho, Caraveli, Sandia, Paucartambo, Tambobamba, Chuquibam-billa y Chuquibamba

Ciudades de menos de 3 000 habitantes: ciudadesTarata, Paruro, Yanaoca, Acomayo, Antabamba, Candarave, Omate, Cotahuasi, Iñapari, Salvación y Locumba

55

Mapa N° 5Sistema de Ciudades de la Macroregion Sur del Perú

Fuente: Análisis de la Macro Sur – 2015; Carlos Leyton Muñoz

En este contexto, la región Puno, tiene una ocupación relativamente homogénea de su terri-torio a nivel poblacional. Las ciudades con más de 50 mil habitantes son 3: Juliaca, Puno e Ilave en ese orden (Ver mapa N° 4); las ciudades entre 50 y 15 mil habitantes son también 3: Azánga-ro, Ayaviri y Yunguyo; luego vienen las ciudades entre 15 y 5 mil que son 4: Macusani, Putina, Juli y Huancané; y finalmente las ciudades entre 5 y 3 mil habitantes, son 2: Lampa y Sandia.

56

El sistema de ciudades descrito, tiene como soporte material a los Ejes Integradores, tal como se aprecia en el Mapa N° 6 y que es el substrato de conectividad sobre el cual se sostiene el modelo de desarrollo territorial de la MRS.

Mapa N° 6Ejes Integradores de la Macroregión Sur del Perú

Fuente: Análisis de la Macro Sur – 2015. Carlos Leyton Muñoz

57

Son tres los ejes longitudinales o paralelos con la costa pacífica. El primero es el eje coste-ro del sur, que atraviesa tres regiones: Tacna, Moquegua y Arequipa, utilizando tanto la vía Panamericana como la Costanera, y permite acceder al mayor mercado de bienes y servi-cios del Perú, que es la ciudad de Lima. Por otro lado, este eje da acceso a los dos puertos marítimos más importantes del sur del país, Ilo y Matarani (principalmente de productos agroindustriales y minerales), constituyendo el punto de salida más importante de bienes hacia la cuenca del Océano Pacifico. Cabe indicar que no solo llegan productos de la MRS sino también de Bolivia y Brasil.

Luego se identifica el eje denominado corredor minero, que conecta a todas las regiones de la MRS a excepción de Madre de Dios. Este eje da soporte a la producción minera de la MRS – que es el sector productivo con mayor aporte al Valor Agregado Bruto (VAB) – y otorga acceso a mercados nacionales (bienes y servicios) e internacionales (exportación de minerales, bienes y servicios). Este eje atiende a cinco de las explotaciones mineras de cobre más importantes del Perú: Cerro Verde en Arequipa, Las Bambas en Apurímac, Cuajone en Moquegua, Toque-pala en Tacna y Antapacay en Cusco, sumándose en el futuro el proyecto Quellaveco. El aporte de esta actividad a la producción de cobre del país es del 51% del total.

Respecto de la minería, en el Perú se concede mayor importancia al sector minero metálico, sin embargo, dado el avance tecnológico reciente se ha notado un crecimiento del interés ha-cia el sector no metálico como es la explotación de Litio en Puno y Boratos en Arequipa.

El tercer eje es el denominado corredor alto andino, el mismo que forma parte de la carrete-ra Longitudinal de la Sierra Sur, que parte desde Junín (192.54 Km), pasando por Huancaveli-ca (10.15 Km), Ayacucho (318.25 Km), Apurímac (355.70 Km), Cusco (276.80 Km) hasta Puno (358.23 Km) y finalmente se conecta con Bolivia. De los 1 511.67 kilómetros que corren por el territorio nacional, 990.73 corresponden a tres regiones de la MRS. Esta vía da acceso a zonas de producción, agropecuaria, minera artesanal, entre otras, teniendo como destino principal los mercados de la MRS y Lima.

Es necesario mencionar que, dadas las características informales en que se realizan así como la ausencia de información estadística, no se han considerado las actividades y territorios de producción minera informal de zonas como Madre de Dios, Puno y Caravelí. Aunque estas se hallan integradas a los flujos económicos regionales y tienen una importancia significativa, es-pecialmente en lo que se refiere al impacto en desarrollo económico urbano, es difícil cuanti-ficar su aporte y más aún el caso específico del ingreso familiar macroregional. Por otro lado, tenemos los ejes transversales. El primero es el tramo vial entre Arequipa –Cus-co, que va por Imata, La Pulpera, Sicuani, Andahuaylillas y Cusco con 486 Km. También es posi-ble llegar al Cusco desde Arequipa, vía Juliaca, haciendo un recorrido de 610 Km, la mayoría de ellos asfaltados. Este recibe el mayor flujo vehicular de la macroregión.

El segundo eje transversal es el denominado Binacional, que atraviesa dos regiones: Moque-gua y Puno (marginalmente a Tacna), con una extensión de 392 Km. Se inicia en Ilo y llega hasta

58

Desaguadero, conectando luego con la red vial de La Paz, Bolivia. Tiene un intenso movimien-to de carga, especialmente minerales, desde Bolivia al puerto de Ilo.

El tercer eje transversal, es el de la Interoceánica Perú – Brasil. El uso de este eje conecta los puertos peruanos de Marcona, Matarani e Ilo hasta Iñapari frontera con Brasil y Bolivia. En ese sentido, es posible hacer tres recorridos: a) Marcona-Cusco-Puerto Maldonado-Iñapari, con un recorrido de 1 441 Km; b) Matarani-Arequipa-Juliaca-Puerto Maldonado-Iñapari con 1 158 Km; y c) Ilo-Moquegua-Puno-Juliaca-Puerto Maldonado-Iñapari, recorriendo 1 192 Km.

Asimismo, se cuenta con una línea férrea que va desde Mollendo hasta el Cusco, pasando por Juliaca y Puno. En la actualidad, esta sirve fundamentalmente para el transporte de bienes y recientemente se reanudó el transporte de pasajeros orientado prioritariamente al turismo.

La MRS dispone de cinco aeropuertos que reciben vuelos comerciales de manera regular y están ubicados en las ciudades de Arequipa, Cusco, Juliaca, Tacna y Puerto Maldonado1. Estos pueden operar con aviones de carga para trasladar la producción agropecuaria de exporta-ción, para lo cual es necesario contar con infraestructura y equipamiento básico de “frío”, el cual sólo es ofrecido por el aeropuerto de Arequipa.

A manera de resumen, se presenta una matriz que permite visualizar algunas características singulares de las siete regiones de la Macroregión Sur, la misma que ha sido obtenida del análisis de los diagnósticos incluidos en los Planes de Desarrollo Concertado al 2021 para cada región

Características de la Macroregión Sur

Arequipa

Se encuentra ubicada en la parte sur del territorio peruano, con 1 382 730 habitantes según el censo del año 2017. Tiene una superficie de 63 345.39 km2 y está al suroeste del país; de dicha extensión se estima que la superficie aprovechable con fines agra-rios es aproximadamente de 2 041 092.50 ha, de las cuales 117 344.31 has (5.75%) cons-tituyen superficie agrícola, 1 656 270.22 ha (81.11%) son pastos naturales y el restante está conformado por montes, bosques y otra clase de tierras La región cuenta con el 4.1% de la población nacional y el 4.8% de la superficie total del país. Políticamente, el departamento está constituido por 8 provincias y 109 distritos. La provincia más extensa es Caravelí (20.74% del territorio) y la de menor extensión es Islay (6.13% del territorio).

Moquegua

Está ubicada en la parte sur occidental del territorio peruano. Con 174 863 habitantes al 2017, tiene una superficie de 15 733.97 km2 que representa el 1.4% del territorio na-cional. Agrupa al 0.6% de la población total nacional y al 1.2% del territorio nacional. En la región se puede distinguir la zona marina desértica de costa, así como la zona de sierra con valles interandinos. Se encuentra en el círculo de fuego del Pacífico. Cuenta con 3 provincias: Mariscal Nieto, Sánchez Cerro e Ilo.

1 Se ha abierto a las operaciones el aeropuerto de la ciudad de Ilo, pero su funcionamiento aún no tiene carácter per-manente.

59

Puno

La Región Puno, situada en la parte sur oriental del territorio peruano, tiene una población de 1 172 697 habitantes (2017), con una tasa de crecimiento anual de 1.2%. Su extensión territorial es de 71 999 km2, territorio que incluye 14.50% de área insular lacustre correspondientes a las islas y 4 996.28 km que corresponden a la parte pe-ruana del lago Titicaca. Está conformada por 13 provincias (Puno, Azángaro, Caraba-ya, Chucuito, El Collao, Huancané, Lampa, Melgar, Moho, San Antonio de Putina, San Román, Sandia y Yunguyo) y 110 distritos. El 77% del territorio pertenece a la región natural Sierra, conformada por el altiplano, ladera y cordillera. El 23% pertenece a la región Selva, que comprende el norte del departamento.

Tacna

Se sitúa en el extremo sur del Perú, a 1 348 km de Lima. Su extensión es de 16 075.89 km2, que representan el 1.15% del territorio nacional. Se divide políticamente en 4 provincias (Tacna, Tarata, Jorge Basadre y Candarave) y 27 distritos. La población total en el 2017 fue de 329 332 habitantes con una densidad poblacional de 21,78 hab/km2. El 89.4% corresponde a la provincia de Tacna, 4.3% a Jorge Basadre, 3.4 % a Candarave y 2.9% a Tarata.

Madre de Dios

Se ubica en la región sur oriental del territorio peruano, con una superficie 85,300.54 km2, que representan 6,6% del territorio nacional y 15,3 % de selva. En cuanto a la superficie por provincias, se reporta para Tambopata 42.58%, Manu 32.54% y Tahua-manu 24.88%. Madre de Dios se divide en 3 provincias y 11 distritos. La población en 2017 fue de 141 170 habitantes (0.3% de la población peruana). La población joven es mayoritaria: más del 41 % es menor de 15 años y el 58% son menores de 25 años.

Cusco

La Región Cusco está posicionada en la parte sur oriental del territorio peruano. Cuenta con una superficie de 71 986.50 km2. Su población es 1 3205 527 habitantes (2017): rural 51.4% y urbana 48.6%. Tiene 13 provincias y 108 distritos. La tasa de analfabetismo (1993): 25.4%; PEA 6 años y más (1993): 331,192 personas (ocupadas, 94.79%; desocupadas, 5.21%). Situación de pobreza: en promedio de los 108 distritos, La población de 12 se encuentra en situación pobreza extrema, 44 muy pobres, 44 pobres, 8 regular y ningún distrito en condición aceptable. La esperanza de vida al nacer (2000) es de 61.3 años. Comunidades campesinas: 887; comunidades nativas: 62. Densidad poblacional creciente de 15.46 a 17.59 hab/km2 en los años 1995 y 2006 respectivamente.

Apurímac

Ubicada en la parte sur del Perú, con una población al 2017 de 405 759 habitantes distribuidos en sus 7 provincias y 80 distritos. Tiene una extensión de 20 895.58 km2, con una densidad poblacional de 19.34 por km. La Agricultura constituye el sector productivo de mayor dinámica y es la región con los índices de desarrollo más bajos de la MRS, con la pobreza que incide en un 69.5% de la población.

2. Dinámica del desarrollo economico de la Macroregión sur

Después de haber descrito las características territoriales más saltantes y su relación con el sistema de ciudades de la MRS teniendo como referencia la población por región así como, los ejes viales que conforman la malla de integración tanto al interior como con el resto del país, ahora se hará un breve resumen de los aspectos económicos más relevantes.

Para esta parte del estudio, se usó la información del Valor Agregado Bruto – VAB como la variable que se comparó, en relación a los cambios en el tiempo, región y sector productivo. Aunque trabajar con el Producto Bruto Interno PBI es la alternativa más adecuada, en lo que se refiere a las regiones del país, la estadística utilizada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI es el VAB, debido a las dificultades que existen para discriminar valores de impuestos por productos y derechos de importación.

60

Entre los años 2007 y 2016, el VAB nacional se incrementó en 56.9% en tanto que para la MRS el incremento fue de 69.1%, mostrando un mejor comportamiento comparado en el tiempo, como se aprecia en el siguiente gráfico.

Gráfico N° 1

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI; Elaboración propia

En el año 2007, la MRS aportó al VAB nacional 14% y el 2016 este porcentaje llegó al 16%. Du-rante ese periodo, solamente mostraron incremento relativo las regiones de Apurímac, Are-quipa y Cusco; en tanto, que las regiones que decrecen porcentualmente son Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna. Tal dinámica está referida únicamente a la composición porcentual del VAB por regiones que componen esta macroregión.

De las tres regiones que muestran crecimiento en el aporte al VAB, Cusco aumenta en 4 pun-tos porcentuales, seguida de Apurímac con 3 puntos y finalmente Arequipa con 1 punto por-centual de incremento.

VAB NACIONAL Y MRS 2007 - 2016(En miles de soles de 2007)

319,693,316

501,537,469

50,150,991

2,007

MRS

2,016

84,788,590

NACIONAL

61

Gráfico N° 2


En la región Cusco, se explica este crecimiento por las inversiones efectuadas en el sector mi-nero y de hidrocarburos. Minería representa el 48% del VAB regional, seguido de construc-ción y comercio con 7% cada uno; después vienen agricultura y ganadería, manufactura, aloja-miento, restaurantes y transportes con un aporte del 4% cada uno.

El creciente dinamismo del sector minero y de gas, se traduce en mayores inversiones para la exploración de reservas. Por ejemplo, las reservas probables y probadas de cobre se estiman en 6,4 millones de TM; en el caso del oro son 1,7 millones de onzas finas, en tanto que las reser-vas probadas de plata ascienden a 53,6 millones de onzas finas. Entre los años 2006 al 2015 la inversión realizada en minería fue de 6 418 millones de dólares, estimándose un potencial de inversión minera de 2 636 millones de dólares.

Otro componente dinámico del sector es la producción de gas en el yacimiento de Camisea, con reservas probadas al 2015 de 13,5 trillones de pies cúbicos, que en términos de inversión significan 3 840 millones de dólares tanto en exploración, explotación y transporte (hacia Lima e Ica). Finalmente, la inversión pública en la región canalizada a través del gobierno re-gional y los gobiernos locales entre los años 2009 y 2016 ascendió a 22 711,7 millones de soles.

En la región Apurímac, la dinámica del crecimiento porcentual se explica especialmente por el comportamiento de tres sectores. En primer término, la construcción, que aportó a la com-posición del VAB de la región con19%, seguido del sector agricultura, ganadería, caza y silvicul-tura con 14.9% y en tercer lugar extracción de petróleo, gas y minerales con 10.4%. En cifras absolutas, el VAB de la región creció 3.5 veces entre 2007 al 2016, siendo el sector minero el de mayor importancia para la inversión privada con la ejecución del proyecto Las Bambas con al-

Variación Porcentual del VABpor Regiones de la MRS

4 7 4 3

34 35

22 26

15

10 12 11 108

APURIMAC AREQUIPA CUSCO MOQUEGUA PUNO TACNAMADRE DEDIOS

2007 2016

62

rededor de 10 mil millones de dólares y teniendo un potencial minero significativo equivalente a 9713 millones de dólares en sus primeras etapas.

La tercera región que muestra incremento porcentual entre los años 2007 al 2016 es Arequi-pa, aun cuando solo en un punto porcentual. La dinámica económica de la región se encuentra jalonada por cuatro sectores: en primer término, la actividad minera con 23.7%, seguida por los servicios con 18,6%, manufacturas con 14.2% y comercio con 12%. Entre el 2004 y el 2015 se invirtió en minería la suma de 11 800 millones de dólares, que fue la mayor cantidad compa-rada con otras regiones y representa el 15.4% del total invertido en el Perú, generando cerca de 37 mil empleos directos. Además, Arequipa tiene un potencial minero que representa unos 5 000 millones de dólares, buena parte de los cuales están siendo ejecutados muy lentamen-te y en algunos casos paralizados por consideraciones sociales y ambientales. Por otro lado, hay una inversión privada de las empresas más importantes equivalente a 197,4 millones de dólares, debiendo indicar que en este análisis no se ha considerado la inversión en medianas y pequeñas empresas mineras cuya mayoría está en condición de informal.

Por otro lado, cuando se observa el comportamiento del VAB en cifras absolutas, como apa-rece en el Grafico N° 3, todas las regiones muestran un nivel de crecimiento del VAB: Apurímac crece 3.5 veces, sigue Cusco con un incremento de 2 veces; Arequipa tiene un aumento de 1.7 veces; Puno alcanza a crecer 1.5 veces; Madre de Dios y Tacna presentan un aumento de 1.4 veces; y en último lugar Moquegua con 1.2 veces.

Si bien no se puede presentar una sola explicación debido a que las características de las es-tructuras productivas son diversas entre los departamentos que tienen mayor incremento, sí se constata que Arequipa presenta mayor diversificación y modernización productiva, Cusco sustenta su desarrollo en la producción de gas e hidrocarburos así como la minería y en menor medida en el turismo. Y en el caso de Apurímac, recientemente se ha convertido en uno de los departamentos con mayor producción de cobre a nivel nacional. Desde la perspectiva de los que menos crecen, se observa que tienen economías predominantemente terciarias de ser-vicios y con presencia de actividades extractivas como la minería y la pesca, las cuales fluctúan en función de las variaciones del mercado internacional.

63

Gráfico N° 3


Con respecto a las actividades económicas, en general se puede afirmar que minería e hi-drocarburos es la actividad que en los últimos años ha venido determinando la dinámica económica y productiva de la MRS, siendo seguida en importancia por la manufactura y el comercio, tal como se puede apreciar en el grafico N° 4. Excepcionalmente al final del pe-riodo, la pesca disminuyó significativamente mientras que el resto de sectores presentan incremento en mayor o menor medida.

Valor Agregado Bruto MRS(en miles de soles de 2007)

2007 2016

TACNA

PUNO

MOQUEGUA

MADRE DE DIOS

CUSCO

AREQUIPA

APURIMAC

6,519,7135,143,137

5,888,4749,070,043

7,525,100

21,829,280

29,699,703

1,824,181

0 5,000,000 10,000,000 15,000,000 20,000,000 25,000,000 30,000,000 35,000,000

6,349,504

16,991,831

10,913,725

1,864,5432,665,742

8,654,605

64

Gráfico N° 4


El crecimiento señalado se atenúa cuando se toma como referencia la composición porcen-tual del VAB en la Macroregión Sur. Extracción de petróleo, gas y minerales pasó de 32% a 36.8%, mientras la mayoría de los demás sectores mantienen prácticamente igual su partici-pación en el agregado macrorregional, a excepción de los sectores de manufactura y agricul-tura, ganadería, caza y silvicultura, que muestran una retracción del aporte al VAB. El primero se contrajo en 5.3 %, en tanto que el segundo lo hizo en 2.2 %.

VAB SECTORIAL MRS(en miles de soles de 2007)

Macrorregión Sur 2016 Macrorregión Sur 2007

OTROS SERVICIOS

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DEFENSA

TELECOMUNICACIONES Y OTROS SERVICIOS DE

ALOJAMIENTO Y RESTAURANTES

TRANSPORTE, ALMACENAJE, CORREO Y MENSAJERIA

COMERCIO

CONSTRUCCIÓN

ELECTRICIDAD, GAS Y AGUA

MANUFACTURA

EXTRACCIÓN DE PETRÓLEO, GAS Y MINERALES

PESCA Y ACUICULTURA

AGRICULTURA, GANADERÍA, CAZA Y SILVICULTURA

INFORMACIÓN

11,033,8607,224,066

3,005,637

770,562

1,961,189

3,753,5652,292,841

765,6081,152,215

28,838,408

181,563

3,581,5104,545,736

429,758

15,455,203

8,342,0509,447,225

2,584,6945,787,808

4,037,4716,602,900

1,129,688

2,128,980

1,713,359

0 10,000,000 20,000,000 30,000,000

65

Gráfico N° 5

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI. Elaboración propia

Composición Porcentual VAB de la MRS

Macrorregión Sur 2016 Macrorregión Sur 2007

OTROS SERVICIOS


TELECOMUNICACIONES Y OTROS SERVICIOS DE



COMERCIO

CONSTRUCCIÓN


MANUFACTURA


PESCA Y ACUICULTURA


INFORMACIÓN

14.1

3.8

2.5

1.5

36.8

7.45.8

0.90.2

32.0

17.312.0

1.6

5.37.4

8.48.4

4.74.8

2.3

1.62.7

3.5

14.9

0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0

66

3. Dinámica del Valor Agregado Bruto de la Produccion para Puno 2007 – 2016

En el caso de Puno durante el periodo 2007-2016, se pueden encontrar las siguientes caracte-rísticas: el sector de mayor aporte a la formación del VAB es Agricultura, Ganadería, Casa y Sil-vicultura con 16.1%; le sigue el sector Comercio con 12.8%; Construcción con 8.1%; y el sector Extracción de Petróleo, Gas y Minerales con 7.6%. En este periodo el VAB creció al 4.8% anual en promedio siendo el sector más dinámico la actividad Pesquera y Acuicultura, aunque su tamaño en relación al resto de sectores es reducido. Otro sector importante por su dinámi-ca (con un incremento en 4 puntos porcentuales aproximadamente) es construcción, que ha sido jalonado por el aumento de la inversión pública.

En el Grafico N° 6 se muestra la participación porcentual de los sectores en la formación del VAB de la región Puno.

Gráfico N° 6


En este contexto, es significativo reconocer que el 79.5% de la superficie agrícola está dedica-do a los pastos naturales, mientras que 8.8% son tierras propiamente agrícolas. Precisamente, la actividad agropecuaria en Puno destina al mercado externo la producción de quinua, café orgánico y cañihua, en tanto que se destina al mercado nacional forraje para ganado en las va-riedades de alfalfa, avena y cebada forrajera. A nivel nacional esta región muestra una impor-tancia significativa en provisión de carne de alpaca con 48% y fibra de alpaca con 62%. Por otro lado, la lana de ovino representa el 49%, la carne de ovino el 29% y la carne de vacuno el 11%.

Composición Porcentual VAB de la MRSRegión Puno

2007 2016

OTROS SERVICIOS


TELECOM. Y OTROS SERV.S DE INFORMACIÓN



COMERCIO

CONSTRUCCIÓN


MANUFACTURA


PESCA Y ACUICULTURA


0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0

67

También la producción de derivados lácteos es importante en la medida que se cuenta con las cuencas lecheras consolidadas de Azángaro, Melgar y Taraco, mientras se desarrollan una se-rie de acciones tendientes a consolidar las cuencas de Mañazo, Acora y Asillo. Los productos descritos del sector agrario son los que muestran el mayor dinamismo económico y producti-vo regional. Asimismo, es preciso mencionar que la producción de papa ha crecido sostenida-mente año a año, no solo por el incremento de superficie cultivada, sino especialmente por el aumento de la productividad debido al uso de variedades y técnicas de producción mejoradas.

Por otro lado, el sector de Pesca y Acuicultura se ha orientado casi exclusivamente a la pro-ducción de trucha en jaulas flotantes. El lago Titicaca dispone de 17400 hectáreas habilitadas para la acuicultura, de las cuales se utiliza el 4.5, es decir, 783 hectáreas. No obstante, el po-tencial hidrobiológico total es de 142161 hectáreas estimándose que la utilización del mismo podría incrementar la producción hasta las 372079 TM.

Además del lago Titicaca, cuya extensión en el territorio peruano es de 4 996.28 km2, se ha identificado la existencia de 354 lagunas, de las cuales 190 son aprovechables para la pro-ducción de trucha también, a las que se suman muchos otros manantiales que permitirían la construcción de piscigranjas con la metodología de producción de estanques flotantes. En síntesis, la abundancia del recurso hídrico en la región, define una fortaleza excepcional para el desarrollo de la actividad de acuicultura de agua dulce.

A nivel minero, Puno dispone de importantes reservas de minerales a nivel nacional: el estaño representa alrededor del 80%; el plomo llega a 22%, el oro alcanza 20%, la plata el 8% y el zinc con 3%. Junto con estas reservas ya significativas, se ha anunciado la existencia de reservas de 4,7 millones de toneladas de Litio en la provincia de Carabaya, aun cuando inicialmente se indicó que el yacimiento llegaba a 2,5 millones de toneladas. De confirmarse estas cifras, en Puno se encontraría el primer yacimiento de Litio en roca de Sudamérica con una ley de entre 2,500 y 3,000 partes por millón, siendo muy superior al litio explotado en los salares de Chile, Argentina y Bolivia en los que la ley es de 500 partes por millón.

Para el año 2015, la producción minera formal en la región (a precios constantes de 2007) cayó en 8.8% con relación al 2014. Esta situación se debió a la disminución en la extracción de esta-ño dado el consumo constante de las reservas del mineral y a la baja del precio internacional del estaño. En el mismo sentido, la producción de oro bajo en un 6.1% especialmente por la reducción del precio internacional en un 11% por onza troy.

El turismo creció en el periodo estudiado con un ritmo promedio anual de 5.6%, medido me-diante la ocupación de hospedajes. Se registra mayor presencia de turistas nacionales con 17.7% de crecimiento, frente al decrecimiento importante (-8,0%) de los turistas extranjeros. En el Perú, de las cinco regiones con mayor flujo turístico, tres están ubicadas en la MRS: Cus-co, Puno y Arequipa en ese orden y después de Lima que es el primer destino. Los principales recursos turísticos de la región Puno están relacionados con los sitios histórico-culturales (Sillustani, Pucara, Cutimbo, Tanka-Tanka); templos virreinales (Juli, Puno, Asillo y Tintiri); vi-venciales (Capachica y las islas de Los Uros, Suasi, Amantaní y Taquile); ecoturismo (Parque

68

Nacional Tambopata-Candamo, Nevados); folclor y artesanías (La Candelaria, Carnavales). Sin embargo, el mayor recurso turístico, el Lago Titicaca, no puede ser puesto en valor a nivel internacional y mejorar su posicionamiento, debido principalmente a los altos niveles de con-taminación, especialmente en la bahía de Puno.

4. Competitividad y desarrollo en la Macroregión sur

Luego de señalar las principales características económicas productivas relevantes por de-partamentos y sectores (actividades), se propone un análisis de las regiones que componen la MRS con el propósito de visualizar su evolución y posibilidades de crecimiento. Para tal efecto, se han revisado un conjunto de instrumentos y metodologías que posibilitan alcanzar dicho propósito, teniendo en cuenta además que exista la información para tal fin.

A mediados de la década pasada, Iván Silva Lira (2005) planteó una tipología sobre la evolu-ción económica de territorios subnacionales comparando promedios de crecimiento y PBI per cápita. En este análisis se determina la evolución económica de las distintas regiones (te-rritorios subnacionales) para los casos de Brasil, Chile, Colombia, México y Perú.

La metodología propuesta plantea un eje de coordenadas, en donde el eje horizontal (abs-cisas) corresponde a la tasa media de crecimiento del PBI nacional para el periodo. En este esquema, las regiones cuyas tasas se encuentren por encima del eje horizontal, serán consi-deradas territorios dinámicos y se ubicaran en los cuadrantes superiores (1 y 2). Por otro lado, se propone un eje vertical (ordenadas) que representa el PBI per cápita promedio nacional. Los territorios que se ubiquen a la derecha del eje horizontal tendrán un PBI per cápita supe-rior al promedio nacional y se colocarán en los cuadrantes respectivos (1 y 4). Finalmente los territorios que se ubiquen en el cuadrante restante (3), serán aquellos que muestren el peor desempeño económico, dado que han crecido por debajo del promedio nacional y tienen un PBI per cápita inferior al indicador nacional.

La evolución económica territorial en la MRS, de acuerdo a la metodología mencionada, se muestra en los siguientes gráficos, correspondientes a los años 1995 y 2015.

69

Gráfico N° 7 Tipología de Evolución Económica Territorial Subnacional (1995)

Fuente: Desarrollo Económico Local y Competitividad Territorial en América Latina; Revista de la CEPAL No. 85; Iván Silva Lira, 2005

En el caso de la MRS, según la información del año 1995, se encontró los resultados detallados en el gráfico N° 7: En el cuadrante 1 (C1) se ubican Moquegua y Arequipa, como territorios di-námicos (en términos económicos) y con alto PBI per cápita. Estas regiones se caracterizan por disponer de recursos naturales exportables (mineral de cobre y agricultura) y aprove-chando estas ventajas comparativas, atrajeron inversión y se articularon al mercado nacional y mundial a través de sus exportaciones. Por otro lado, son considerados territorios ganado-res debido a que en ellos se ubican ciudades o áreas metropolitanas importantes. Arequipa está en el primer nivel en el sistema de ciudades de la MRS, mientras las áreas metropolitanas de Moquegua e Ilo se hallan en el tercer nivel.

En el cuadrante 2 están ubicadas Cusco y Puno, definidas como territorios dinámicos y con bajo PBI per cápita, es decir, territorios potencialmente ganadores y que se encuentran en transición a un nivel superior. Las características específicas que explican esta situación tie-nen que ver con una dinámica económica importante ligada con recursos locales singulares (el sector turismo en ambas regiones y la ganadería de camélidos sudamericanos).

En el cuadrante 3 se ubica Apurímac, definido como territorio no dinámico y con bajo PBI per cápita, y considerado como potencialmente perdedor y estancado. Esta caracteriza-ción se debe a una dinámica de crecimiento económico por debajo del promedio nacional, al igual que el PBI per cápita y donde los indicadores de calidad de vida, educación, salud y pobreza son muy bajos. Además, es un territorio sin perspectivas importantes de creci-

Tasa

pro

med

io a

nu

al d

e cr

ecim

ient

o (%

)

PIB per cápita, promedio nacional ($)

CUSCO

PUNO

APURÍMAC

MOQUEGUA

AREQUIPA

TACNA

MADRE DE DIOS

C 2 C 1

C 3 C 4

70

miento por ser predominantemente agrícola, con muy baja productividad y con escaso ca-pital humano calificado.

Finalmente, en el cuadrante 4 se ubican Tacna y Madre de Dios, definidos como territorios en retroceso y en consecuencia, potencialmente perdedores. El caso de Tacna puede explicar-se por la pérdida de dinamismo económico dada su articulación con Chile en un contexto de pérdida de competitividad y mercados, especialmente por el manejo cambiario y la diferencia relativa del ingreso per cápita. En el caso de Madre de Dios, con la menor densidad poblacional del país, es un territorio que depende de otros, dado que la mayor parte de productos que consume vienen de otras regiones; y por otro lado, si bien tiene ingresos per cápita superiores al promedio nacional estos se encuentran ligados con actividades informales e ilegales.

Veinte años después, al usar la misma metodología y con la información estadística para el año 2015, se aprecian cambios sustantivos con respecto a la caracterización de 1995. Para empe-zar, ninguna de las regiones que componen la MRS se ubica en el cuadrante 3.

Gráfico N° 8 Tipología de Evolución Económica Territorial Subnacional (2015)


En el cuadrante 1, Cusco consolida su proceso de desarrollo dejando su anterior ubicación en el cuadrante 2. Asimismo en este cuadrante, se ubican Puno y Apurímac, mejorando este último su desempeño económico al dejar el cuadrante 3. Por otro lado, Moquegua y Arequi-pa se desplazan al cuadrante 4 conjuntamente con Madre de Dios y Tacna, convirtiéndose en regiones en franco proceso de retroceso es decir potencialmente perdedores. Es preciso indicar que el término “potencialmente perdedores” es usado en el sentido de que, si no se

Tasa

pro

med

io a

nu

al d

e cr

ecim

ient

o (%

)

VAB per cápita, promedio nacional ($)

PUNO

APURÍMAC

CUSCO

TACNA

MADRE DE DIOS

MOQUEGUA

AREQUIPA

C 2 C 1

C 3 C 4

71

implementan acciones tendientes a superar la dinámica económica e ingresos, mantendrán su condición de estancamiento.

Como se ha indicado, Cusco muestra un comportamiento evolutivo favorable, debido a que las políticas y acciones desarrolladas tuvieron éxito al insertarse en el proceso de integración global. Este departamento muestra un crecimiento mayor al promedio nacional y en el caso del PIB per cápita también tiene la misma tendencia. La explicación a esta situación puede encontrarse en que Cusco es un territorio con un recurso “natural” exportable, de ventajas comparativas y competitivas explícitas y únicas, como Machu Picchu, que le permitió atraer inversiones y proyectarse al mundo. Sin embargo, los procesos productivos y de servicios no se han densificado y diversificado lo suficiente como para que surjan aglomeraciones produc-tivas territoriales que generen mayores ventajas competitivas.

Puno se mantiene en el cuadrante 2 por cuanto creció económicamente en relación con el promedio nacional, pero su PIB per cápita continúa siendo inferior al nivel nacional. Si bien este departamento mantiene un ritmo de crecimiento importante, este no se ha diversifica-do, aunque sí se aprovecharon las ventajas competitivas y comparativas latentes (lago Titica-ca, Virgen de la Candelaria, artesanías, hospedaje y alimentación) logrando beneficiarse de ellas en virtud de la mayor integración global. Al mismo tiempo, mantuvo un nivel de atraso significativo en la cualificación y tecnificación de la mano de obra.

En el cuadrante 2 se encuentra Apurímac que, como lo indicamos, se desplazó del cuadrante 3. Este cambio obedece a la presencia de una acción o actividad que imprimió dinámica eco-nómica a la región. Dicha actividad está relacionada con el sector minero y en particular a la in-versión para la exploración y construcción del Proyecto minero Las Bambas. Pese a ello, al VAB per cápita se sigue ubicando por debajo del promedio nacional manteniendo condiciones de pobreza. Es decir, la actividad minera, se comporta como un enclave económico cuyos efec-tos en el territorio donde opera aún no se manifiestan. No obstante, es de suponer que con la puesta en operación el año 2017 del proyecto Las Bambas, la dinámica económica de la región se vea beneficiada con un conjunto de actividades que demanden bienes y servicios, siempre y cuando puedan ser atendidos con eficiencia y efectividad, en la misma región.

En el cuadrante 4, se ubican cuatro de las regiones de la MRS. Dos se han desplazado del cua-drante 1 (Arequipa y Moquegua) y las otras dos se han mantenido en el mismo lugar (Tacna y Madre de Dios). El desplazamiento de Moquegua y Arequipa puede estar explicado por la reducción de los precios internacionales del cobre y la pérdida de competitividad por el ago-tamiento del recurso. En ambos casos esta tendencia puede revertirse por dos elementos. En Arequipa, la ampliación de Cerro Verde no solo significó la inversión de 5,400 millones de dólares sino que se incrementará sustantivamente el volumen de producción de cobre, que además, en la actualidad goza de buenos precios internacionales. En Moquegua, la entrada a producción del proyecto Quellaveco representa una inversión de 5,300 millones de dólares, incrementando volumen de producción de cobre en la región y dinamizando la demanda de bienes y servicios y la economía en general. En ambos departamentos se romperá con la iner-

72

cia económica, aunque probablemente tenga mayores posibilidades Arequipa por toda la in-fraestructura económica y productiva que presenta.

Por otro lado, en este cuadrante permanecen Tacna y Madre de Dios. En el caso de Madre de Dios, no ha habido ninguna inversión pública o privada que haya cumplido el papel dinamiza-dor de la economía, es más, por el incremento de las políticas y controles a la minería informal e ilegal, este sector decreció en el periodo de análisis en -0.5% promedio anual y ello explica su escasa capacidad para insertarse al proceso económico de globalización. En Tacna, el sec-tor económico productivo aporta a la estructura del VAB regional el 37.5%; sin embargo, en el periodo de análisis su ritmo de crecimiento fue -1%, de manera tal que no hubo un factor dinamizador de su economía, permaneciendo en el mismo cuadrante, aun cuando el VAB per cápita sea positivo en relación con el promedio nacional.

5. Índice de competitividad regional y pobreza en la Macroregion Sur

Con el propósito de tener una mirada más completa de las regiones de la MRS, se analizó el comportamiento del índice de competitividad2. El valor que se consigna a cada región del país como Índice de competitividad regional – INCORE, es producto de considerar 45 indicadores agrupados en seis pilares: Entorno Económico, Entorno Laboral, Educación, Salud, Infraes-tructura e Instituciones. Los resultados son útiles para entender la relación directa entre com-petitividad y desarrollo económico y social ya que por ejemplo, en el INCORE del 2018 de las ocho regiones menos competitivas siete son al mismo tiempo las más pobres del país.

Como se observa en el siguiente gráfico, en el caso de la MRS tres de las regiones se encuen-tran en el tercio superior del INCORE 2018 y son las mismas que también están ubicadas en el tercio superior de la pobreza en el 2017: Arequipa, Moquegua y Tacna. En el tercio medio del INCORE 2018 se halla Cusco, que aparece en el mismo tercio con relación a la pobreza. Madre de Dios está en el tercio medio del INCORE pero en relación con la pobreza se ubica en el ter-cio superior. Apurímac está en el tercio medio del INCORE, pero en el indicador de pobreza está ubicada en el tercio inferior. Finalmente, Puno se ubica en el tercio inferior del INCORE pero en relación al indicador de pobreza se encuentra en el tercio medio.

2 Toda la información referida al tema se obtuvo del Instituto Peruano de Economía - IPE.

73

Gráfico N° 9

Fuente: INEI, IPE

A fin de seguir con el análisis de la MRS, presentamos la información del INCORE de los años 2015 y el 2018, con la finalidad de determinar el comportamiento de las variables referidas a cada una de las regiones.

Cuadro N° 1Ranking del INCORE en la MRS

2015 2018REGIÓN RANKING REGIÓN RANKING

Moquegua 2 Arequipa 2Arequipa 3 Moquegua 3

Tacna 5 Tacna 5Madre de Dios 6 Madre de Dios 10

Cusco 8 Cusco 12Apurímac 15 Apurímac 14

Puno 22 Puno 24

Fuente: IPE.

Después de cinco años de permanecer en el tercer puesto a nivel nacional, Arequipa regresó al segundo lugar, debido especialmente al avance en los pilares, laboral – con la creación de empleo formal -, número de homicidios, criminalidad y resolución de expedientes judiciales,

INCORE 2018 Pobreza 2017

Gráfico Competitividad 2018 vs. Pobreza 2017

Tercio superior

Tercio medio

Tercio inferior

74

y en presencia policial. Tacna y Moquegua en el pilar educación, mantienen los primeros luga-res a nivel nacional, lo que permite que Tacna no modifique su posición de competitividad. En cambio, la posición de Puno se deteriora cada vez más ocupando el último lugar en los pilares de los Entornos Económico y Salud.

6. Puno en el Índice de Competitividad Regional

Puno presenta una situación muy complicada en relación con el INCORE, lo que obliga a prio-rizar un conjunto de políticas públicas a implementar para revertirla. El departamento dispo-ne de un conjunto de fortalezas y potenciales que pueden ser activados en cada uno de los pi-lares que conforman el INCORE y de esa manera puede mejorar sus niveles de competitividad, lo que finalmente permitirá superar las actuales condiciones de vida a su población.

Con respecto a la ubicación de Puno en el INCORE, los siguientes gráficos muestran la posi-ción en los años 2015 y 2018.

Gráfico N° 10 Índice de Competitividad Regional 2015*

Fuente: IPE.

(puesto entre 24 regiones)

1 2 3 4 56 7 8 9 10 11 12 13 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24

15

Lim

a

Moq

ueg

ua

Are

quip

a

Ica

Tacn

a

Mad

re d

e D

ios

Tum

bes

Cu

sco

Lam

baye

que

La L

iber

tad

Án

cash

Piu

ra

Jun

ín

San

Mar

tín

Apu

rím

ac

Aya

cuch

o

Am

azon

as

Uca

yali

Hu

anca

velic

a

Pas

co

Hu

ánu

co

Pu

no

Caj

amar

ca

Lore

to

75

Gráfico N° 11 Índice de Competitividad Regional 2018

Fuente: IPE.

Como se aprecia en los gráficos anteriores, en el año 2015 Puno se ubicó en el puesto 22 des-cendiendo para el año 2018 dos puestos, encontrándose en el penúltimo lugar del compara-tivo nacional, solo por encima de Cajamarca. Si se observa con mayor detalle la situación de la región Puno; en los seis pilares que conforman el INCORE, la región muestra en todos, una posición inferior al promedio nacional (ver gráfico siguiente).

Gráfico N° 12Índice de Competitividad Región Puno 2018

Fuente: Instituto Peruano de Economía. INCORE Informe Nacional 2018 Lima 2018.

(puesto entre 25 regiones)

12

34

56 7 8 9 10 11 12 13 14

16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

15

Lim

a

Are

quip

a

Moq

ueg

ua

Ica

Tacn

a

Lim

a P

rovi

nci

as

Lam

baye

que

Tum

bes

La L

iber

tad

Mad

re d

e D

ios

Jun

ín

Cu

sco

Piu

ra

Apu

rím

ac

San

Mar

tín

Án

cash

Uca

yali

Pas

co

Aya

cuch

o

Am

azon

as

Hu

anca

velic

a

Hu

ánu

co

Lore

to

Pu

no

Caj

amar

ca

Instituciones

Laboral

10

8

6

4

2

0

Salud

Educación

Infraestructura

EntornoEconómico

PunoPromedio

76

Para el año 2018, Puno ocupa el último puesto a nivel nacional en el pilar del Entorno Econó-mico, presentando cifras bajas en los distintos indicadores, como se ve en el siguiente cuadro que contiene la información del INCORE de los años 2015 y 2018.

Cuadro N° 2Indicadores del pilar Entorno Económico Región Puno; 2015 - 2018

ENTORNO ECONÓMICO2018 2015

Valor Puesto Valor Puesto

Producto Interno Bruto real (millones 2007) S/. 9,315 12 S/. 8,314 13

Producto Bruto Interno real per Cápita S/. 6,164 25 S/. 5,982 21

Stock de Capital por Trabajador S/. 11,551 25 S/. 9,855 22

Presupuesto Público por Capital mensual S/. 269 24 S/. 3,425 16

Gasto por Hogar Mensual S/. 1,345 20 S/. 1,366 18

Incremento del Gasto Real por Hogar -4.14% 24 6.40% 3

Disponibilidad de Servicios Financieros (x cada 100 mil hab.) 264 24 80 23

Acceso al Crédito 25.60% 16 23.10% 15

Fuente: Instituto Peruano de Economía; INCORE 2018. Elaboración propia

El producto interno bruto real (a precios del 2007) se ubicó en el puesto 12 de los 24 de com-paración, manteniéndose casi en el mismo nivel que el año 2015. Sin embargo, a nivel del pro-ducto bruto interno real per cápita Puno baja cuatro puestos y se ubica en el último lugar.

Con relación al indicador stock de capital por trabajador la región también baja al último lugar, lo que evidencia que la inversión de capital productivo en Puno es la menor del país. El indica-dor presupuesto público por capital mensual, también baja 8 puestos ubicándose en el puesto 24; mientras el indicador gasto por hogar mensual se alteró dos puestos pasando del 18 al 20.

El indicador incremento del gasto real por hogar se alteró significativamente, pasando de ubi-carse en el puesto 3 en el 2015 al 24 en el 2018. Asimismo, el indicador disponibilidad de servi-cios financieros (medido como puntos de atención por cada 100 mil habitantes adultos) bajó un punto ubicándose en el puesto 24. Finalmente, el indicador de acceso al crédito no tuvo mayor variación ubicándose en el puesto 16.

De los ocho indicadores que conforman el pilar, siete muestran un decrecimiento significativo y sólo existe una leve mejora en lo relativo al PBI regional. Esto resulta preocupante, ya que el Producto Bruto Interno es un indicador de crecimiento económico y también puede señalar que la productividad promedio está mejorando. En todo caso, esto debe llevar a reflexionar sobre la calidad del INCORE en regiones que aún no han logrado un desarrollo económico moderno y formalizado.

77

En cuanto se refiere al pilar infraestructura, Puno ocupa el puesto 23, estando muy por debajo del promedio nacional. Los indicadores que componen este pilar muestran el siguiente com-portamiento: solo el indicador de cobertura de desagüe mejoró levemente al pasar del puesto 21 en el 2015 al 19 en el 2018; todos los demás indicadores empeoraron su ubicación en relación con las demás regiones.

En el caso de la cobertura de electricidad, bajó un punto ya que pasó del puesto 16 al 17 aun cuando en cifras relativas haya mejorado la cobertura hasta llegar al 91.4%, lo que podría de-berse a que si bien se realizan inversiones no se logra superar las brechas de atención existen-tes. Cabe agregar que este es uno de los pilares con menor dinámica en la región Puno, y por tanto jalona la ubicación de la región a los últimos lugares del país.

Cuadro N° 3Indicadores del pilar Infraestructura Región Puno 2015 - 2018

INFRAESTRUCTURA2018 2015


Cobertura de Electricidad 91.4% 17 86.7% 16

Precio Electricidad (US$/KW hora) 13.6 18 12.3 16

Cobertura de Agua 69.0% 24 59.6% 21

Continuidad Provisión Agua (hrs/día) 8.8 23 10.8 20

Cobertura Desagüe 44.9% 19 37.9% 21

Hogares con Internet 7.2% 21 5.70% 18

Hogares con al menos un celular 83.7% 23 73.9% 20

Densidad del Transporte Aéreo (movimiento x cada 1000 hab) 291 15 254 12


El tercer pilar del INCORE está referido a la Salud y es uno de los dos indicadores que más se acercan a la media nacional, dando impulso a la región para mejorar su ubicación relativa. Pese a lo manifestado, Puno se ubica en el comparativo nacional en el último lugar (puesto 25) con un puntaje de 2.9. Ello podría significar que las políticas nacionales actúan de manera similar en todas las regiones buscando igualar las condiciones de salud y educación, por lo que el IN-CORE recoge esta dinámica de mejoramiento de posiciones entre regiones pero no lo que sucede al interior de ellas

Los indicadores de este pilar tienen el siguiente comportamiento con relación al 2015: dos de ellos (mortalidad neonatal y cobertura hospitalaria) mostraron una mejora en la ubicación comparada; en tanto que, el resto de indicadores se mantuvieron en sus puestos relativos de comparación, o bajaron o disminuyeron de uno a dos lugares

78

Cuadro N° 4Indicadores del pilar Salud Región Puno 2015 - 2018

SALUD2018 2015


Esperanza de vida al nacer 71.3% 22 70.7% 21

Mortalidad neonatal 11.6 19 44.0 23

Desnutrición crónica 10.3% 11 15.3% 11

Morbilidad 79.9% 25 77.7% 23

Cobertura del personal médico (número de médi-cos x cada 10,000 hab) 8.5 16 7.9 16

Cobertura hospitalaria (hospitales x cada 100 mil hab) 1.8 14 1.4 20

Partos institucionales 89.1% 20 76.6% 21

Acceso a seguro de salud 71.4% 21 60.7% 19


En relación con el pilar de educación en la formación del INCORE, Puno presenta el mejor po-sicionamiento en el 2018, ubicándose en el puesto 15, pero distante aun del promedio nacio-nal. En este pilar, dos de los siete indicadores han mostrado un retroceso marcado (asistencia escolar inicial y rendimiento escolar en secundaria) con relación al año 2015. El resto se ha mantenido o no presenta grandes variaciones.

Cuadro N° 5Indicadores del pilar Educación Región Puno 2015 - 2018

EDUCACIÓN2018 2015


Analfabetismo 9.5% 18 10.0% 18

Asistencia escolar inicial 81.7% 24 73.4% 17

Asistencia escolar primaria y secundaria 90.1% 7 91.2% 23

Población con secundaria a mas 53.6% 13 42.6% 12

Rendimiento escolar en primaria (Estudiantes 2do grado comprensión lectora y matemáticas) 31.0% 10 42.4% 10

Rendimiento escolar en secundaria (Estudiantes 2do grado comprensión lectora y matemáticas) 3.8% 17 30.2% 8

Colegios con acceso a internet 39.4% 13 17.6% 15


79

El indicador de asistencia escolar primaria y secundaria paso del puesto 23 en el 2015 al puesto 7 en el 2018 mejorando ostensiblemente su ubicación, aunque hay que precisar que en cifras relativas sólo bajo de 91.2% en el 2015 a 90.1% en el 2018. Con relación al indicador de población con secundaria a más bajó un puesto, del 12 al 13, pero en cifras relativas el porcentaje subió de 42.6% (2015) a 53.6% (2018), lo que redunda en una mayor calificación de la mano de obra, sea profesional o técnica. En el pilar laboral del INCORE Puno se ubica en el puesto 21 con un puntaje de 3.1, distante tam-bién de la media nacional. Cabe destacar que de los siete indicadores que componen el pilar, solo uno se ha mantenido en el puesto en relación con el año 2015 (empleo informal en el 22), en tanto que el resto muestra mayoritariamente un deterioro, a excepción de brecha de géne-ro en el salario, pasando del puesto 23 al 15.

Cuadro N° 6Indicadores del pilar Laboral Región Puno 2015 - 2018

LABORAL2018 2015


Nivel de ingreso por trabajo S/. 819 24 S/. 791 21

Brecha de género en el salario 34% 15 45.2% 23

Empleo adecuado 33.3% 21 31.5% 19

Educación de la fuerza laboral 24.5% 17 24.2% 15

Creación de empleo formal 1.15% 6 8.5% 1

Empleo Informal 88.1% 22 88.9% 22

Desempleo juvenil urbano 13.7% 16 8.9% 10


El indicador sobre la educación de la fuerza laboral bajó del puesto 15 al 17 en el periodo 2015 - 2018, manteniéndose en alrededor del 24%, lo que indica que comparativamente la fuerza laboral está perdiendo competitividad en el contexto nacional.

El indicador de creación de empleo formal perdió el primer puesto en competitividad que mostraba en el 2015 bajando al puesto 6 a nivel nacional en el 2018, creando sólo 1.15% de pues-tos formales, en una región que ha incrementado significativamente las actividades económi-cas como son la minería, el comercio y otras que están insertas en la informalidad y también la ilegalidad laboral.

Por otro lado, el indicador del empleo informal se mantiene inalterado en ambos aspectos, ya que Puno se mantuvo en el puesto 22 con 88% de empleo informal en la región. Finalmente el desempleo juvenil urbano, pasó del puesto 10 en el 2015 al puesto 16 en el 2018 incremen-tándose del 8.9% al 13.7%, lo que indica las escasas oportunidades laborales para la juventud urbana en la región.

80

El último pilar del INCORE es el institucional y en este Puno se ubica en el puesto 16 el año 2108, muy cercano al promedio nacional. De los siete indicadores que lo componen, dos muestran variación favorable en el puesto de competitividad con relación al 2015 (ejecución de la inver-sión pública y resolución de expedientes judiciales); en tanto que, los tres restantes eviden-cian deterioro en su ubicación.

Cuadro N° 7Indicadores del pilar Institucional Región Puno; 2015 - 2018

INSTITUCIONES2018 2015


Ejecución de la inversión publica 72.7% 8 78.1% 13

Percepción de la gestión publica 14.30% 22 60.2% 6

Conflictos sociales 17 24 20 22

Criminalidad (número de denuncias x cada 1,000 hab) 2.8 1 1.2 1

Homicidios (número de homicidios x cada 1,000 hab) 10 20 4 5

Presencia policial (número de habitantes por efectivo policial) 940 24 950 18

Resolución expedientes judiciales 55.0% 3 83.9% 21


El indicador de ejecución de la inversión pública disminuyó en cifras relativas de 78.1% en el 2015 a 72.7% en el 2018, sin embargo, mejora su ubicación en el puesto de competitividad pa-sando del puesto 13 al 8, lo que muestra una mejora de la capacidad de gasto de las autorida-des del territorio de la región sea de nivel regional o local en relación a las del resto del país.; El indicador de percepción de la gestión pública baja del puesto 6 al 22, y lo mismo ocurre con el porcentaje que va de 60.2% al 14.3%.El indicador de conflictos sociales mejora en cifras ab-solutas bajando de 20 a 17 conflictos en la región; sin embargo, la ubicación en el puesto de competitividad nacional empeoró pasando del puesto 22 al 24.

En suma, lo que se aprecia es que los pilares que forman el INCORE ubican a la región de Puno en el tercio inferior y en los tres últimos puestos de competitividad, existiendo por tanto una brecha enorme en términos de competitividad para que la región pase al tercio superior y, en esa medida, presente posibilidades reales de desarrollo económico, social e institucional. Un aspecto final a señalar es que el análisis detallado de los pilares en cada grupo permite identifi-car los factores que involucran las estrategias de desarrollo que deben ser implementadas en el mediano y largo plazo.

81

7. Visión, objetivos estratégicos y potencialidades en la Macroregion Sur

A continuación se listan las estrategias y/u objetivos que cada uno de los gobiernos regionales plantea en los Planes de Desarrollo Regional Concertado – PDRC, con la intención de encon-trar elementos que coadyuven en la construcción de una visión de desarrollo de la MRS, ob-viamente, sin perder de vista las competencias propias de cada región.

Es importante señalar, que se ha mantenido el estilo de redacción en cada uno de los casos reseñados.

Apurímac

Visión: Apurímac es una región integrada y descentralizada, con una sola identidad regional andina y moderna surgida del dialogo intercultural de sus pueblos, quienes han alcanzado uni-dad para construir su desarrollo basado en una economía competitiva desde su producción agroecológica, pecuaria, de sus potenciales turísticos y el uso responsable de sus recursos na-turales, en una sociedad con paz y buen gobierno, justa y solidaria, que promueve el desarrollo humano sostenible

Objetivos Estratégicos:• Construir una economía regional andina, moderna, competitiva y solidaria, armónica con

el desarrollo humano y sostenible, que se sustenta en su producción agroecológica y pe-cuaria, la integración de la actividad turística y una minería sujeta al uso ambiental y social-mente responsable de sus recursos naturales.

• Convertir Apurímac en una región saludable y ambientalmente sostenible, ordenada te-rritorialmente, donde sus habitantes conocen y hacen uso adecuado del ambiente y sus recursos naturales en sus diversos pisos ecológicos, y han desarrollado sus capacidades y mecanismos eficientes para el desarrollo y la gestión territorial con un adecuado manejo de riesgos y adaptada a los cambios climáticos

• Construir una comunidad integrada, unida y con identidad cultural, donde se garantice el acceso a la educación, la atención de salud, el empleo digno y la calidad de vida para todas y todos, la población ejerce sin restricciones sus derechos a la igualdad de oportunidades, la inclusión y equidad social

• Forjar una sociedad andina y democrática donde su población ejerce sus derechos y ha fortalecido sus capacidades para autogobernarse desde la participación social y ciudada-na de sus hombres y mujeres, quienes concertan, desde sus organizaciones e institucio-nes de la sociedad civil, con las autoridades regionales y locales para alcanzar un clima de paz, libertad y justicia social

82

Arequipa

Visión: Debido a la migración que soporta Arequipa, debe implementarse políticas de migra-ción, para fortalecer los mercados intrarregionales

Objetivos Estratégicos:• Mejorar la condición de vida de la población• Mejorar la calidad educativa de los estudiantes• Promover a Arequipa centro de producción artística• Mejorar los servicios de salud• Elevar el acceso a agua, desagüe y energía• Mejorar acceso a las telecomunicaciones• Mejorar acceso a viviendas adecuadas• Elevar el acceso al transporte publico formal• Mejorar el nivel de seguridad ciudadana• Gestión pública eficiente• Gestión pública transparente y moderna• Reducción de la vulnerabilidad ante el peligro• Elevar la competitividad económica de la región• Apoyar la entrega de programas sociales productivos• Mejorar eficiencia del uso hídrico agrario• Dinamizar la infraestructura productiva• Mejorar la infraestructura producción de energía• Incrementar infraestructura transporte multimodal• Incrementar infraestructura de servicios públicos• Agrupamiento de población rural en ciudades intermedias• Gestión sostenible de los recursos naturales• Conservar los ecosistemas y cuencas• Reducir la vulnerabilidad de la población por cambio climático• Desarrollar eco-eficiencia y competitividad pública y privada

Cusco Visión: Región Cusco, el destino mundial del turismo, con desarrollo competitivo, sostenible y calidad de vida de su población, en base a sus potencialidades e identidad cultural

Objetivos Estratégicos:• Reducir la vulnerabilidad de la población con inclusión social e igualdad de genero• Mejorar la calidad educativa de la población• Garantizar la calidad de la salud y condiciones de habitabilidad de la población• Garantizar el estado de derecho y gobernabilidad• Mejorar el nivel de competitividad regional• Promover la cohesión territorial de manera sostenible• Asegurar un ambiente saludable y sostenible que reduzca la vulnerabilidad de la pobla-

ción y sus medios de vida

83

Madre de Dios

Visión; Somos la capital peruana de la biodiversidad, los habitantes tenemos una buena ca-lidad de vida, una gestión moderna, eficiente, participativa y transparente que conduce un desarrollo con equidad, en un territorio ordenado, nuestra economía es competitiva, se pro-mueve la inversión privada y la innovación conservando la biodiversidad y aprovechando los recursos naturales en forma sostenible, respetando los medios de vida tradicionales y a los pueblos indígenas

Objetivos Estratégicos• Plena vigencia de los derechos fundamentales y la dignidad de las personas• Igualdad de oportunidades y acceso a los servicios básicos• Gestión orientada a resultados y estabilidad social• Mejorar la competitividad regional y fomentar el empleo de calidad• Desarrollo regional equilibrado e infraestructura adecuada• Conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad

Moquegua

Visión: Región integrada, con ciudadanos con calidad de vida y sólida identidad, con una eco-nomía competitiva y articulada, que oferta una plataforma de bienes y servicios para América y el Mundo, y que ha logrado un desarrollo integral, equilibrado, equitativo y sostenible

Objetivos Estratégicos• Dotar a la región de infraestructura productiva, para elevar la competitividad, integrando

nuevos mercados e impulsando infraestructura productiva de transformación• Promover la inversión privada y pública para dotar al aparato productivo de suficiente in-

fraestructura y servicios de soporte• Impulsar la biodiversidad y los recursos naturales para la prevención y aprovechamiento

sostenible del patrimonio natural• Realizar actividades preventivas de mitigación y contingencia frente a desastres naturales.

Puno

Visión: Somos una región andina - amazónica que ha afirmado su identidad; su población ha desarrollado interculturalidad, capacidades, valores y goza de calidad de vida, con igualdad de oportunidades.

• Población con vida digna, pleno respeto y ejercicio de sus derechos fundamentales• Servicios de Salud integral y básicos de calidad con cobertura urbana-rural, intercultural

y capacidad resolutiva• Sistema educativo integral e intercultural, forme talento humano con innovación y creatividad• Gestión pública eficiente y eficaz, democrática con practica de valores éticos y liderazgo

para el desarrollo sostenible

84

• Actividad industrial empresarial diversificada y competitiva para la capitalización regional• Niveles de producción y productividad sostenible, competitiva con tecnología limpia y

responsabilidad social• Actividad turística diversificada, competitiva y articulada a los principales corredores y

circuitos nacionales e internacionales• Integración vial y comunicativa, planificada y ordenada territorialmente articulada al

mundo globalizado• Gestión integral y sostenible de recursos naturales y el ambiente con responsabilidad so-

cial

Tacna

Visión: Tacna con identidad cultural, competitiva, sostenible y ciudadanos felices

Objetivos Estratégicos:• Garantizar el ejercicio pleno de los derechos humanos y la dignidad de las personas, con

inclusión social• Brindar servicios de calidad en condiciones equitativas y sostenibles• Desarrollar una gestión pública de calidad orientada al ciudadano• Fortalecer el sistema integrado de seguridad ciudadana• Mejorar los niveles de competitividad regional• Mejorar y ampliar la infraestructura de soporte para la producción• Incrementar la disponibilidad y calidad del recurso hídrico• Asegurar un ambiente saludable• Reducir la vulnerabilidad territorial ante el riesgo de desastres

Los PDRC de las regiones que integran la MRS, carecen de planteamientos en términos de in-tegración y articulación territorial interna y externa. Con excepción de Apurímac que señala que la MRS constituiría un mecanismo de descentralización, en ninguna de las otras propues-tas se ven conformando espacios territoriales más allá de los que son sus límites político admi-nistrativos. En general, todas expresan una visión endógena que les impide encontrar puntos en los que una articulación les permitiría potenciar sus posibilidades reales de desarrollo.

No obstante ello, la revisión de los PDRC muestra que es indispensable lograr fortalezas paran llegar de manera eficiente y eficaz a los mercados de bienes y servicios que están por fuera de los límites de la MRS, existiendo a la fecha una malla vial que articula interna y externamente esta zona del país; además de contar con puertos y aeropuertos, que facilitan la integración internacional. Y en el caso específico de Puno, es puerta de entrada y salida a bienes y servicios que pueden alcanzar mercados internacionales como Bolivia y Brasil.

Es indispensable, por otro lado, identificar aquellos sectores que tienen potencialidades y for-talezas comunes, para diseñar políticas encaminadas a desarrollar cadenas de valor que gene-ren riqueza y por tanto excedentes que mejoren la distribución del ingreso y calidad de vida de la población. La MRS tiene por lo menos tres cadenas de valor que pueden pasar de potencia-

85

lidad a fortaleza: en primer lugar, el sector agropecuario con ventajas específicas en la costa, a lo que se suma un importante crecimiento en la sierra y también en la Amazonía que no ha sido adecuadamente explotado. En segundo lugar, se encuentra el sector minero e hidrocar-buros, ya que la MRS es el territorio de mayor potencial minero metálico y no metálico, siendo indispensable armonizar políticas mineras, ambientales y sociales que potencien la actividad. Finalmente, el sector turismo en la MRS dispone de patrimonio arqueológico, cultural, ecoló-gico, ambiental e histórico único a nivel nacional y mundial, lo que le permite formar cadenas de valor excepcionales.

En lo que se refiere a la zonificación económica ecológica, la MRS dispone de todos los pisos ecológicos existentes en el país. Esa diversidad es un potencial, pero no se visualiza como tal y en consecuencia, no se diseñan estrategias orientadas a su uso sostenible. Es más, alrededor del 50% del territorio no está zonificado y tampoco dispone de planes de ordenamiento territorial.

En cuanto a los sectores productivos en la MRS, en primer término se encuentra el rubro de Petróleo, Gas y Minerales que representa el 51.7% del VAB. Con excepción de Cusco que tiene producción de Gas, el resto de la MRS es eminentemente minera polimetálica y no metálica, por lo que es indispensable promover una visión de uso racional, social y ambientalmente de los recursos mineros que evite el surgimiento de conflictos, permita la convivencia adecuada de las actividades extractivas con otras actividades y garantice que los beneficios lleguen efec-tivamente a la población.

En segundo lugar, se ubica el sector de Manufactura que aporta un 15.1% al VAB de la MRS. Este sector es jalonado por la producción de metales refinados y no refinados que se efectúa en Moquegua. En ese sentido una tares es identificar clúster viables para fomentar ejes especiali-zados de producción, que sean altamente competitivos, a través de la inversión en tecnología y capacitación de la mano de obra.

Como se ve, la MRS, por sus recursos naturales y diversificación económica, tiene el reto de convertir dichas características económicas (minera, manufacturera, comercial y agropecua-ria) en potencialidades, lo que implica, impulsar procesos de transformación o incorporación de valor agregado a su producción básica.

Para atender el requerimiento tecnológico, se debe impulsar selectivamente la investigación aplicada (no académica) y capacitación al factor trabajo (gerencial y productivo). En toda la MRS existen muchas universidades y centros tecnológicos públicos y privados a los cuales se debe involucrar efectivamente con su fortaleza (académica y de investigación) a la genera-ción de valor agregado de los productos especializados y propios de este territorio.

En el caso específico de Puno, presenta además un potencial muy significativo en la produc-ción de fibra de camélidos sudamericanos y producción de granos andinos, contando ambos productos con una demanda constante tanto en el mercado nacional como en el internacio-nal. En este sentido es recomendable desarrollar procesos intensivos de innovación tecno-

86

lógica para incrementar sustantivamente la productividad, así como programas de capacita-ción en mejoramiento de producción de forrajes y mejoramiento genético. De igual manera, es necesario incluir en el ciclo final de comercialización de fibras, la artesanía, diseño y moda.

Los aspectos señalados se orientan fundamentalmente a elevar la productividad y competi-tividad de cada región que conforma la MRS. No se debe considerar una actividad agregada o genérica, sino más bien debe realizarse un trabajo puntual y específico en productos donde se tiene cuenta con ventajas comparativas y con potencial competitivo.

III. La Macroregión Sur y el desarrollo territorialGuardando las proporciones y diferencias notorias entre las siete regiones que conforman la MRS, identificamos algunos aspectos que pueden potenciar y dar origen a procesos de desa-rrollo territorial y formar parte de las propuestas de política pública.

1. Identificación de los procesos e iniciativas en curso con potencialidad integracionista y transformadora, partiendo de los ejes incorporados en el diagnóstico

Los procesos con potencialidad integradora están relacionados con los corredores econó-micos identificados en el diagnóstico, entre los que se menciona el corredor alto andino, que involucra a las regiones de Cusco, Puno y Arequipa. Este circuito se define en función de la ac-tividad de la producción de fibra de alpaca y textiles, que es uno de los pocos rubros econó-micos que ha logrado relativo éxito, así como del intercambio de bienes y servicios como son educación superior, salud, mercaderías de consumo directo, entre otros.

Otro sector integrador puede ser el turismo. Esta actividad es resaltada en los planes de de-sarrollo de casi todas las regiones, habida cuenta de la gran riqueza de atractivos turísticos en vigencia y otros que aún falta explotar y poner en valor, además de la especialización cada vez mayor que se viene logrando en este rubro. La inversión pública apoya proyectos como el del Aeropuerto de Chinchero y la inversión privada hace lo mismo con el ferrocarril del sur. En este campo, queda pendiente que los operadores turísticos rompan con la dependencia de los “mayoristas” que ofertan los paquetes turísticos a nivel mundial y no toman en cuenta las demandas locales.

El eje relacionado con la minería —si bien llega a funcionar como enclave en los departamen-tos del sur— no se puede dejar de mencionar, por su considerable aporte al PBI nacional y la importante inversión que conllevan. Abarca los departamentos de Arequipa, Cusco, Tacna, Moquegua, Apurímac y Puno. En este campo resalta la gran minería del cobre en el que se avi-

87

zora un incremento tanto en volumen de producción como de ingresos, vía una mayor expor-tación de estos recursos. A ello debe agregarse una mayor incidencia en la explotación de los recursos mineros no metálicos, teniendo en consideración la inminente apertura de merca-dos en Brasil y el continente asiático, lo que incrementará esta demanda en el mediano plazo.

La integración vial mediante la construcción de la carretera Interoceánica es un importante mecanismo de articulación territorial que podría estructurar un sistema de mercado para elevar la oferta de productos regionales a Bolivia y Brasil. En este sentido, la preocupación no debe ser sólo la construcción de la carretera sino los bienes y servicios que puedan ser coloca-dos en los nuevos mercados.

El desarrollo de ciudades intermedias está fortaleciendo el sistema urbano macroregional, ya que permite generar servicios de soporte para los procesos de desarrollo local, promoviendo mecanismos de intercambio que construyen mercados locales, regionales e internacionales. De igual manera, el fortalecimiento del sistema urbano promueve la jerarquización en la oferta de servicios, consolidando la atención de las necesidades de la población. Un ejemplo importante de esta difusión de servicios es el funcionamiento de filiales de universidades en las provincias no capitales de departamento. De igual manera se nota con claridad que el sistema financiero ha promovido la localización de estas instituciones en las diversas ciudades de la MRS.

Por otro lado es importante recordar que en el ámbito andino se ha venido consolidando un modelo de crecimiento económico vía la producción y desarrollo de la ganadería lechera y la transformación de productos lácteos, particularmente queso.

A ello se debe agregar la apertura de importantes mercados para los granos andinos como la quinua o la kiwicha, que generan relaciones comerciales de acceso a mercados internacio-nales para los productores y comercializadores de estos productos. El paso siguiente es dar valor agregado a la producción así como, promover la investigación aplicada sobre variedades nativas con altos valores nutritivos.

En términos generales, el incremento de los flujos de bienes, servicios y capital está propician-do la reinversión, no sólo en las capitales departamentales sino principalmente en las ciuda-des al interior de los departamentos.

2. Identificación de las trabas centrales para la integración regional

En general las trabas y dificultades que impiden la promoción de procesos de integración son de orden político, formal-legal, administrativo o de orden social.

Un primer aspecto a señalar es que la legislación es muchas veces contradictoria y no favo-rece el proceso de descentralización. Probablemente se hubiesen evitado los problemas de integración si se establecía por ley el número y la composición de las regiones, determinando

88

el mecanismo por el cual se producirían los reajustes territoriales, tal como se hizo durante la década de 1990.

Otro aspecto a mencionar es la ausencia de un modelo de desarrollo nacional que oriente las prioridades que el Estado debe tener en los diferentes ámbitos territoriales y las políticas de acción fronteriza para consolidar procesos de integración nacional e internacional.

La descentralización tiene un carácter procesal que permite realizar los ajustes necesarios para lograr un eficiente proceso de transferencia de funciones y competencias. Sin embargo, este proceso en la actualidad no tiene límites de tiempo. La conformación de regiones, espe-cíficamente, podría no producirse en los próximos diez años y no existe un medio o mandato legal que obligue a los actuales gobiernos regionales a constituirse en regiones.

A pesar de que la ley establece las competencias exclusivas para los diversos niveles de go-bierno, parece una infracción constitucional que el nivel central establezca requisitos que deben cumplir los gobiernos regionales y locales para que se les transfieran las competen-cias señaladas. Esto ha determinado que hasta la fecha no se haya establecido con claridad la delegación de competencias a los gobiernos regionales y locales, situación que impide, en particular a los gobiernos regionales, actuar de acuerdo con el papel que la Constitución y las leyes pertinentes les ha asignado. Más aún, esta situación provoca conflictos con los otros niveles de gobierno. Evidencias concretas son el incumplimiento en la reglamenta-ción de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y el manejo de los sistemas administrativos cu-yos órganos rectores dependen en su gran mayoría del Ministerio de Economía y Finanzas y de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Un ejemplo concreto es el siguiente: los gobiernos regionales por ley tienen competencia so-bre las denominadas vías departamentales, mientras que, por otro lado, existen organismos como Provías Descentralizado, con similares funciones y dependiente del nivel central, que solo coordina con los gobiernos sub nacionales en la parte de ejecución de los proyectos o programas viales en los ámbitos territoriales pertinentes, sin que las autoridades puedan opi-nar sobre las características de las vías o los materiales utilizados.

Las trabas de orden político se hacen más evidentes en los procesos de integración regional. La filiación política de los gobernadores regionales, así como la de los alcaldes, juega un papel im-portante en el respaldo para consolidar regiones futuras. En lo que va el periodo de aplicación de la Ley de Bases de Descentralización se han dictado normas y leyes que han restado fuerza e importancia a este proceso. Como ejemplo se puede señalar la Ley de Mancomunidades locales y regionales y diferentes normas presupuestales que limitan las competencias regionales en es-tos temas. Resulta claro que en los últimos años se ha producido un proceso de recentralización que se evidencia en la participación del Gobierno Central en la distribución presupuestal.

Ligado a lo antes mencionado, se puede señalar que, para el caso del sur del país, el nivel cen-tral no ha dedicado un gran esfuerzo por reactivar las oportunidades de desarrollo. Así ocu-

89

rrió por ejemplo con la promoción turística del país que emprendió el Poder Ejecutivo hace unos años dejando de lado los atractivos turísticos de Arequipa y Puno.

Asimismo, la desigual distribución de recursos económicos para cada región influye en la de-terminación de los departamentos por integrarse. Obviamente, los departamentos con más recursos no encontrarán mayores motivaciones para relacionarse con otros. Tal es el caso del Cusco, que ha visto incrementados sus recursos presupuestales como producto de la explo-tación del gas de Camisea.

Los actuales gobernadores regionales no tienen mayor interés en constituir Juntas Macrore-gionales como paso previo para conformar regiones. En realidad no se perciben beneficios concretos que superen los que hasta hoy tienen los gobiernos de las regiones-departamen-tos, sobre todo aquéllos que, en tamaño poblacional y por ello reducido caudal electoral, no podrían competir con los que tienen un mayor número de votantes.

Lo mismo sucedería en la composición de los Consejos Regionales y los de Coordinación Re-gional. Si en la actualidad sus miembros pertenecen por lo general a instituciones localizadas en la capital departamental, ¿qué sucederá si son constituidos por tres departamentos?, ¿cuá-les serían las organizaciones favorecidas y como se establecería una proporcionalidad que no perjudique inicialmente a alguno de los departamentos que se integren?

En términos administrativos, hay una serie de indefiniciones sobre la conformación de los fu-turos gobiernos regionales. En primer lugar, no hay una determinación de las estructuras or-ganizativas y de gestión que permitan superar las actuales, provenientes de los Consejos Tran-sitorios de Administración Regional (CTAR). En segundo lugar, no se ha definido si, cuando se conforme la región, existirán subregiones y si contarán con aparatos administrativos propios. En tercer lugar, dada la existencia de direcciones regionales sectoriales, unas acreditadas y otras no, ¿cómo se procederá para integrarlas en una sola dirección regional?

En la actualidad, en la población existe la idea que el gobierno regional es administrativamente el CTAR mejorado, y que por lo tanto está anclado a una estructura burocrática que lo hace lento y poco eficiente. Siendo ello cierto, no sólo es responsabilidad del gobierno regional sino también del central, que no ha avanzado en la definición clara de las estructuras admi-nistrativas que deben operar para que el estado se modernice, y que cada nivel de gobierno asuma las funciones que le competen.

Desde la perspectiva del presupuesto, el Ministerio de Economía y Finanzas ha venido asig-nando los recursos tomando como unidad geográfica al departamento. Si se constituyen las nuevas regiones, esta asignación deberá cambiar por una de carácter regional, disminuyendo el número de pliegos presupuestales departamentales de según el número de regiones.

El predominio de lo que podría denominarse una identidad localista, se está convirtiendo en una traba para los procesos de integración regional. En el caso del departamento de Arequipa, el rasgo característico de su identidad (arequipeñismo), puede convertirse en un factor ne-

90

gativo que limite la integración con otros departamentos, y lo mismo puede decirse de Puno (con el puneñismo) y el resto de departamentos de la MRS.

Las organizaciones sociales tienen una limitada capacidad de análisis y propuesta ante los pro-cesos de integración, pues están ganadas por reivindicaciones de orden laboral y de respeto a sus derechos. En algunos departamentos hay grupos con iniciativa para conformar regiones, pero sus propuestas no son muy difundidas y tienen alcances reducidos. Se puede afirmar que en general, prima el sentimiento de mantener la independencia de los departamentos, incre-mentándoles las competencias y la asignación de recursos a los gobiernos actuales.

Finalmente, dado que existe una fuerte dependencia del nivel central para la asignación de competencias y de recursos, la participación del sector privado se ha minimizado, quedando la impresión de que el proceso de integración corresponde principalmente al gobierno regio-nal y al sector público en general.

3. La conflictividad social

En la MRS se reportan a la fecha 62 conflictos3 siendo la macroregion de mayor conflictividad comparada con las del norte centro y oriente. Cusco reporta 16 conflictos, seguido de Apurí-mac con 14, Puno con 13, luego Arequipa con 9, Tacna con 5, Madre de Dios con 3 y finalmente Moquegua con 2 casos. De los conflictos reportados, 35 están relacionados con asuntos am-bientales y 6 son asociados con el recurso hídrico, siendo estos los que generan los mayores impactos a nivel político.

Los conflictos asociados con la explotación de recursos naturales, merecen especial aten-ción, por cuanto están relacionados no solamente con las demandas legítimas de la pobla-ción, sino también, de algunos actores que los utilizan como plataformas que les otorgan mayor visibilidad.

Por estas razones y otras, es necesario que la gestión de los conflictos sea un tema priorita-rio para las autoridades, en términos de fijación de políticas públicas, y asimismo, deben ser tratados de manera profesional para evitar que escalen a posiciones de violencia. Es preciso remarcar que, la conflictividad social no solamente afecta la paz y tranquilidad necesarias para el desarrollo de todas las actividades de una sociedad, sino también la gobernabilidad y legiti-midad de las autoridades en todos sus niveles.

En lo que se refiere a la MRS, un tipo de conflicto sobre el que es necesario llamar la atención es el que se presenta entre una o más regiones. Estos se producen por la falta de delimitación, así como por la falta de acuerdo sobre el uso de los recursos naturales ubicados en las zonas limítrofes o que, como ocurre en el caso de los cursos de agua, atraviesa varias regiones.

3 Willaqniki No. 04-2018; 21 de setiembre de 2018. Presidencia del Consejo de Ministros. Secretaria de Gestión Social y Dialogo.

91

El departamento de Puno presenta varios de estos casos, resaltando el conflicto que existe desde hace varios años con Moquegua por las controversias en la demarcación territorial, que involucra todas las áreas colindantes de ambos departamentos con Madre de Dios en la zona de los distritos de San Gabán y Ayapata, con Cusco en la zona de Nuñoa, entre otros. A ellos se suman otros por el uso de los recursos hídricos, resaltando el caso de la represa de Paltiture, que genera enfrentamientos con Arequipa y Moquegua, y también el del proyecto Vila Vilani II ejecutado por el Gobierno Regional de Tacna.

La falta de solución a este tipo de conflictos obedece por un lado a las posturas de “defensa” de los territorios y recursos que asumen las autoridades políticas regionales, lo que se tradu-ce en la adopción de actitud confrontacionales; pero al mismo tiempo ello se presenta en un escenario de falta de iniciativa del gobierno central para proponer soluciones y diseñar políti-cas públicas que permitan una gestión interregional de ciertos recursos naturales y que estas generen beneficios concretos para las distintas partes.

Encontrar una salida concordada a estos problemas es uno de los principales desafíos para garantizar una convivencia armónica entre los ciudadanos del sur del país y promover los pro-yectos que impulsen el desarrollo de la macroregión su conjunto.

IV. Propuestas

1. Propuestas para la construcción de consensos sobre la Visión de la Macroregión Sur

Desde la perspectiva de las iniciativas ya emprendidas, es necesario fortalecer un movimiento que busque consolidar una visión compartida de desarrollo para la Macroregión Sur, que in-volucre a los principales actores económicos, sociales y políticos, promoviendo consensos y acuerdos que deben ser respetados sin importar qué partido o movimiento llegue al gobierno regional. Asimismo, es necesario que esta visión vincule las soluciones de problemas que afec-tan la vida cotidiana de los habitantes de la MRS con aquéllos de carácter estratégico para su sostenibilidad y posicionamiento en el mercado internacional, promoviendo la construcción de una identidad desde la diversidad local.

Es importante, también, desarrollar mecanismos que promuevan el intercambio de informa-ción y estudios sobre oportunidades y proyectos de inversión, potenciando las capacidades ya existentes tanto en las cámaras de comercio, las organizaciones de productores y las uni-versidades regionales.

Otra acción conveniente es crear una opinión regional sobre las alternativas a procesos de integración regional o subnacional, así como respecto a proyectos de importancia macrore-gional como la carretera Interoceánica, el gas de Camisea, la salida del gas de Bolivia por Ilo, el desarrollo de grandes proyectos mineros (Las Bambas, Quellaveco, etc.), la protección del Manu y el aprovechamiento sostenible de la Amazonía.

92

2. Propuestas sobre la planificación del desarrollo

Se han identificado y señalado a lo largo de este trabajo, un conjunto de limitaciones en los pla-nes de desarrollo, las mismas que en el corto plazo debieran ser superadas mediante procesos de capacitación e innovación. Algunas limitaciones a este respecto son las siguientes:

• Los instructivos del Presupuesto Participativo del Ministerio de Economía y Finanzas ven el desarrollo desde la perspectiva del estado y sus inversiones, y no desde la lógica de la sociedad y las innovaciones que ésta aporta.

• Los planes no vinculan ventajas comparativas con ventajas competitivas y tienen una vi-sión del territorio restringida a la localización física antes que a la construcción social.

• La mayoría de los planes se centran en las actuales jurisdicciones departamentales y en la delimitación político-administrativa y no formulan su desarrollo como departamentos articulados a un ámbito territorial más amplio.

• Los programas e inversiones de los gobiernos regionales mantienen la inercia de los Con-sejos Transitorios de Administración Regional, donde se diluye la inversión que por lo ge-neral es de nivel local y se dejan de lado proyectos de alcance regional o macro regional. La excepción es la inversión en infraestructura de carreteras, que tal como se ha señalado se realiza con intervención del Gobierno nacional.

A pesar de estas limitaciones, es necesario resaltar que los planes son un avance en el sentido de poner en la agenda social la importancia de la planificación para el desarrollo, promover el involucramiento de los diversos sectores sociales, económicos y políticos en la construcción de un proyecto compartido, así como hacer de la concertación un instrumento estratégico para la definición de políticas públicas, buscando superar la visión de que los límites a la des-centralización los establece el presupuesto público asignado al gobierno regional.

Para superar estas limitaciones, es necesario promover el desarrollo de estudios regionales que permitan contar con información actualizada, en particular de los aspectos económicos productivos, ya que la que se usa actualmente tiene antigüedad mayor a los 5 años.

Con el fin de promover la inversión, es preciso fortalecer un sistema de pre inversión que de-sarrolle proyectos y busque aliados estratégicos para su ejecución tanto dentro de la región como fuera de la misma. Es necesario, igualmente, promover la información de flujos comer-ciales y de servicios entre los ámbitos colindantes, así como con los de otros países. La promo-ción de las estrategias de corredores económicos y ejes de desarrollo favorecería la integra-ción y desarrollo económico regional e interregional.

Para el mejoramiento de las condiciones de competitividad regional (mercado), es recomen-dable propiciar una adecuada concordancia entre las estrategias de desarrollo local y regio-nal, articulando eficientemente los criterios de inversión y manteniendo procesos de lucha contra la pobreza y pobreza extrema.

93

Desde una perspectiva general, el proceso de despegue económico debiera, además, atraer y retener inversiones, elevar cualitativamente la productividad del trabajo, aumentar el em-pleo y el ingreso, permitir el desarrollo de cadenas y eslabonamientos productivos, así como de articulaciones en corredores económicos y ejes de desarrollo, permitiendo que el costo de transporte sea crecientemente menor en relación con el valor agregado.

Así, se construirán espacios más amplios, las regiones contarán con centros urbanos diná-micos y entornos adecuadamente interconectados, en los cuales se desenvolverán mejor la competitividad productiva y la innovación tanto en materias tecnológicas como de gestión. La idea es que las regiones inspiren y generen confianza para la inversión privada nacional e internacional, sobre la base de intereses particulares o sectoriales que se reflejen en las apues-tas regionales y nacionales reconociendo la importancia del sector privado en esta tarea.

La descentralización tiene otras dimensiones, que se vinculan a la organización de las fuerzas internas indispensables para enfrentar el desarrollo local/regional y la inserción exitosa en la economía internacional. Incluso debe permitir una nueva manera de entender la geopolítica continental y los objetivos de integración social y económica, porque los proyectos suprana-cionales tienen una influencia significativa y probablemente, constituir importante oportuni-dad para los procesos de desarrollo local/regional.

La descentralización supone la proximidad de los ciudadanos a la toma de decisiones (presu-puestos participativo, por ejemplo), la profundización de la democracia, el ejercicio cercano de la representación y del control social, la coordinación y conjunción de esfuerzos entre los niveles de gobierno, el reconocimiento de una realidad plural y diversa capaz de ver el conjun-to en la contribución de cada una de sus partes; y, junto con ello, una alianza de largo aliento y consensuada entre lo público —entendido como el gobierno regional y local— y lo privado —las asociaciones de productores y empresarios (micro, pequeños, medianos) de la ciudad y el campo—.

En términos del análisis de los conflictos regionales, en particular por la utilización de recursos naturales, se deben establecer las responsabilidades y competencias a fin de que cada nivel de gobierno pueda actuar de manera eficiente y efectiva. Es necesario impulsar a la población para que encuentre solución a sus problemas y no tengan que recurrir al recurso de viajar a la capital del país, para que una autoridad nacional atienda sus demandas y la derive a su depar-tamento a fin de que allí sean atendidos.

En lo concerniente a las responsabilidades de la gestión pública se deben evitar las superposi-ciones entre los diversos niveles de gobierno.

94

3. Propuestas para el desarrollo del mercado interno y las alianzas estratégicas

Los marcados desequilibrios espaciales de la MRS han propiciado diversos niveles de integra-ción espacial, económica y social. Es necesario propiciar mecanismos que faciliten el desarro-llo del mercado en todo el ámbito macroregional, permitiendo el acceso de los productores de las zonas más deprimidas a mercados con mayores potenciales, tanto nacionales como internacionales. Esto debe promover la asociatividad horizontal y vertical, para la agregación de oferta y la facilitación de las acciones de posproducción y traslado de bienes y servicios, promoviendo el desarrollo de cadenas productivas con aporte del sector privado y los fondos de promoción que ha desarrollado el Estado, tal como lo establece la ley de incentivos.

Es posible también, propiciar las alianzas estratégicas público-privadas para el desarrollo de infraestructura de servicios a la producción y otras actividades económicas, buscando forta-lecer a las micro y pequeñas empresas productivas y de servicios a través de su formalización.

En este contexto, es preciso promover una amplia discusión sobre las ventajas y desventajas de incorporar al país y en especial a la MRS en los tratados de integración subregional y otros tratados de libre comercio.

4. Propuestas para el fortalecimiento del proceso de descentralización

Dadas las complicaciones surgidas en el diseño y la aplicación del proceso de descentralización, es evidente que se debe fortalecer la propuesta de “endogenizar” este proceso, cambiando el sentido que ha venido implementándose —es decir, de arriba hacia abajo— por propuestas que provengan de abajo para hacer incidencia política en las esferas centrales de gestión; y, por otro lado, promover las opciones de la descentralización económica a favor de las regiones.

Esto requiere el fortalecimiento democrático de los mecanismos de participación de la po-blación en las instancias de gobierno y en las organizaciones de la sociedad civil y los partidos políticos, de tal manera que esa participación mejore de manera cualitativa en cada instancia. Es necesario, además, propiciar la máxima difusión de los acuerdos y las propuestas que se formulen desde las diversas instancias, tanto de la sociedad civil como del estado, para la con-solidación del proceso de descentralización, regionalización y desarrollo de la MRS.

Desde el sector público se deben fortalecer las institucionalidades superando los problemas de superposición y limitación de las autonomías asignadas por la ley y la Constitución. Es una tarea prioritaria propiciar el mantenimiento de las competencias claras de cada una de las ins-tancias y fomentar en las organizaciones la defensa de los fueros locales y regionales.

Por otro lado, es necesario discutir sobre el problema de las transferencias del sector público y las implicancias en la gestión de los gobiernos locales y regionales, así como el uso eficiente

95

de los mecanismos de vigilancia social y la transparencia de la información, desarrollando de manera eficiente el principio de subsidiariedad administrativa.

Finalmente, es necesario iniciar un debate sobre las características y la función de los gobier-nos regionales en el proceso de desarrollo, en relación con la incidencia que se pueda generar en el debate sobre la reforma del estado y el rol que se le debe asignar, ya que en la actualidad aparecen como alcaldías departamentales más que como gobiernos regionales.

5. Propuestas sobre la conformación de regiones

a) A nivel nacional• En lo referente al proceso de conformación de regiones, es necesario desarrollar estra-

tegias que propicien una amplia participación de los actores involucrados, superando la percepción de que esta propuesta viene impuesta desde arriba. En tal sentido, es pre-ciso promover la elaboración de propuestas que provengan desde las organizaciones regionales.

• Propiciar campañas de difusión de los beneficios actuales y futuros del proceso de des-centralización y regionalización, buscando esclarecer las interrogantes sobre los me-canismos de asignación de presupuesto en el caso de las regiones que se constituyan, o cómo será la gestión de proyectos que tengan como ámbito más de dos regiones cons-tituidas (incorporación al Invierte.pe), conformación de los Consejos de Coordinación Regionales, entre otros temas.

• Desarrollar campañas que promuevan la restitución de la confianza de la población en el proceso, ya que por diversos motivos se ha incumplido con las normas generadas por el propio gobierno (financiamiento de proyectos, transferencias presupuestales, etc.).

• A fin de superar los posibles vacíos de orden administrativo que se presentan por la no constitución de regiones, es preciso impulsar que el Poder Legislativo revise los plazos y mecanismos para la conformación de regiones.

• Para dar solidez a la reforma, es importante el fortalecimiento de las capacidades locales y regionales orientadas a mejorar la gestión pública desde el lado de la eficiencia y desde la perspectiva de la transparencia y la participación ciudadana, promoviendo acciones para que la descentralización vaya más allá de las capitales departamentales.

• Culminar la reforma del Estado definiendo los roles y competencias que a éste le corres-ponden, en función de la prestación de servicios sociales y la promoción del desarrollo.

• Así mismo se debe avanzar en el proceso de descentralización fiscal, tema muy sensible ya que el diseño actual de recaudación es marcadamente centralista

b) A nivel regional• Promover la incorporación activa de los actores con capacidad de iniciativa para for-

mular propuestas para la conformación de regiones. Los Consejos de Coordinación Re-gional y los Consejos de Coordinación Local podrían constituir mecanismos que dina-micen los debates y la formulación de propuestas. Ésta también es una tarea prioritaria de los partidos y movimientos políticos sobre todo en los periodos intermedios de los procesos electorales.

96

• Facilitar las acciones que promueven la asociatividad entre los gobiernos locales para la atención de servicios de su competencia y el desarrollo de proyectos interprovinciales o interdepartamentales. Debe abrirse la oportunidad de institucionalizar el espacio de la MRS a través de una Junta de Coordinación Interregional, para lo cual se deben pre-parar las condiciones necesarias para la constitución de una secretaría técnica que dé sustento a las decisiones de su presidencia colegiada y promueva el diseño y la ejecu-ción de proyectos de impacto macroregional.

• En el mismo sentido, es preciso evaluar y viabilizar posibilidades de inversión multiprovin-cial o multidepartamental con impacto económico y de generación de empleo.

• Aplicación efectiva del principio de Subsidiariedad establecido por la Ley de Bases de Descentralización. En particular para la gestión pública regional con el escalonamiento entre el gobierno regional-provincial y distrital, con el fin de fortalecer los procesos de planificación, administración de recursos y gestión de proyectos.

• Fortalecer las articulaciones territoriales intra e interregionales mediante sistemas via-les que acerquen las áreas de producción a las de mercados potenciales tanto regionales como extra regionales.

• Promover el desarrollo y fortalecimiento de sistemas de ciudades intermedias que per-mitan generar condiciones de soporte para el desarrollo regional y en especial facilitar a la población el acceso a servicios públicos de calidad.

c) Incidencia en el debate nacional• Los movimientos regionales y las organizaciones de la sociedad civil deben establecer

mecanismos de coordinación sobre las acciones de sensibilización en aspectos de vigilan-cia ciudadana y transparencia de gestión del estado, buscando tener eco en sus similares de los otros departamentos de la MRS.

• Desde esta perspectiva, se deberá promover los intercambios creando y fortaleciendo una cultura descentralista. De igual manera, se deberá buscar que los partidos políticos promuevan debates respecto a las propuestas de constitución de regiones o macroregio-nes, ya que hasta la fecha no han tenido ninguna participación significativa.

• Desde la sociedad civil, es necesario promover el desarrollo de nuevos estilos de liderazgo social y político, incentivando la incorporación de los diversos actores en el debate sobre estos procesos, especialmente las universidades, en el entendido de que la descentraliza-ción es un medio para lograr la superación de las condiciones de atraso y marginación en que se encuentra un importante sector de la población de la Macroregión Sur y del país en general.

97

BIBLIOGRAFIA

Bourricaud, F. (2012). Cambios en Puno: estudios de sociología andina.2° ed. Lima, Cooperación Regional para los Países Andinos. Embajada de Francia; IFEA; IEP (Estudios de Sociedad Rural 42)

Canziani J. y A. Schejtman, Editores (2013). Ciudades intermedias y Desarrollo Territorial. Fon-do Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

CEPAL. Silva Lira, I. (2005). Desarrollo económico local y competitividad territorial en Améri-ca Latina.

CEPAL (2017). Documentos de Proyecto. Panorama del desarrollo territorial en América Lati-na y el Caribe, 2017. Diciembre 2017.

CEPLAN (2016). “Plan Estratégico de Desarrollo Nacional Actualizado: Perú hacia el 2021”.

CEPLAN (2016). Megatendencias: un análisis del estado global.

CONECTADEL (2011). Albuquerque, F. y Pérez Rozzi S. El Desarrollo Territorial: Enfoque, Contenido y Políticas. Disponible en: http://www.conectadel.org/wp-content/uploads/down-loads/2013/09/EL-ENFOQUE-SOBRE-EL-DESARROLLO-TERRITORIAL-doc-Mesa-de-Pro-gramas.pdf

Consejo Nacional de Competitividad y Formalización, Ministerio de Economía y Finanzas (2018). Principales Ejes para Impulsar la Competitividad y Productividad. Julio 2018.

Contraloría General de la República (2014). Estudio del proceso de descentralización en el Perú.

Cuisano Marreros, V. y Guillen Pastus, L. (2015). El Liderazgo de Arequipa en el contexto ma-crorregional sur del Perú: un análisis socioeconómico del espacio globalizado. Investigacio-nes Sociales Vol. 19 No. 35, pp79-90. UNMSM-IIHS, Lima – Perú.

Del Pozo-Vergnes, E. (2004). De la hacienda a la mundialización: sociedad, pastores y cambios en el altiplano peruano – Lima: IEP, IFEA (Estudios de la Sociedad Rural.

Gobierno Regional de Apurímac. “Plan de Desarrollo Regional Concertado: Apurímac al 2021”. Julio de 2010.

Gobierno Regional de Arequipa. “Plan de Desarrollo Regional Concertado 2013 – 2021”. Sep-tiembre de 2016.

Gobierno Regional de Moquegua. “Plan de Desarrollo Regional Concertado: Moquegua hacia el 2021”. Junio de 2013.

98

Gobierno Regional de Puno. “Plan de Desarrollo Regional Concertado: Puno al 2021”. Octubre de 2013.

Gobierno Regional de Tacna. “Plan de Desarrollo Regional Concertado: Tacna hacia el 2021”.

Gobierno Regional de Cusco. “Plan de Desarrollo Regional Concertado: Cusco al 2021. Con Perspectiva al 2030”. Junio de 2013. Octubre de 2016.

Gobierno Regional de Madre de Dios. “Plan de Desarrollo Regional Concertado de Madre de Dios, 2014 - 2021”. Junio de 2013. Agosto de 20014.

ILPES (2013). Serie Desarrollo Territorial. Luis Riffo P. 50 años del ILPES: Evolución de los mar-cos conceptuales sobre desarrollo territorial. Febrero 2013.

INEI (2016). Perú Cuentas Nacionales, Año Base 2007. Características de la Economía Depar-tamental.

Municipalidad Provincial de Puno (2016). Informe de Facilitación del Proceso de Actualización del Plan de Desarrollo Concertado de la Provincia de Puno al 2021, de la Fase de Análisis Pros-pectivo.

Pajuelo Tevés, R. (2016). Un rio Invisible. Ensayos sobre Política, Conflictos, Memoria y Movili-zación Indígena en el Perú y los Andes. Lima. RIOS PROFUNDOS Editores.

PCM, Secretaria de Descentralización. Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Re-gionalización (2012-2016). Documento para Consulta Nacional.

Pino, Zambrano V. (2014) La Dinámica Espacial en el Sur del Perú. Cusco.

Renique, J. L (2004). La Batalla por Puno. Conflicto agrario y nación en los Andes peruanos 1866- 1995- Lima IEP. Estudios Históricos, 39.

Revesz, B. Editor (2013). Miradas Cruzadas. Políticas Publicas y desarrollo Regional en el Perú .Lima, IEP, CIPCA (Estudios obre Desigualdad, 5)

RIMISP (2004). Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural. Schejtam, A. y Berdegué J. Desarrollo Territorial Rural. Marzo 2004.

Ramos Zambrano A. (2007) Aymaras Rebeldes. Instituto de Estudios Pukara, Arequipa, Perú.

Schneider, S. y Peyré I. (2006). Territorio y Enfoqué Territorial: de las referencias cognitivas a los aportes aplicados al análisis de los procesos sociales rurales. Buenos Aires.

99

100

Iván Lanegra Quispe

101

Gobernanza Ambiental en Puno

102

La pobreza, el estancamiento, el olvido estatal son viejos elementos de la vida altiplánica. ¿Ayu-darán la globalización, la apertura al mundo, la descentralización a domeñar estos factores?

José Luis Rénique. La batalla por Puno (2004)

103

IntroducciónEl departamento de Puno sintetiza bien la amplia brecha que aún existe en el Perú entre el anhelo de una sociedad sostenible y los hechos. A pesar de, los esfuerzos que autoridades, comunidades, ciudadanos y empresas han desarrollado durante las últimas décadas no han revertido hasta el momento las tendencias de deterioro de los recursos naturales y de los eco-sistemas que dependen de ellos. Ante esta realidad de deterioro ambiental, la vulnerabilidad de los y las puneñas es heterogénea, siendo la población rural, cuyas actividades están ligadas a recursos como el agua, el suelo, la flora y la fauna silvestre, la que enfrenta mayores riesgos. Esta situación se hace más crítica en el contexto del cambio climático.

Este documento busca mostrar que la respuesta a estos desafíos formidables debe partir de una comprensión de los factores que lo impulsan. Al ser un departamento de frontera, la diná-mica económica puneña ha favorecido el desarrollo de actividades informales e ilegales en un nivel más importante que en otras zonas del país. Muchas de estas actividades son intensivas en el uso de recursos naturales como el agua y el suelo, y generan impactos sobre los cuerpos del agua y sobre la calidad de los suelos. Al mismo tiempo, un desarrollo urbano explosivo y desordenado ha conllevado un déficit tanto en la cobertura como en la calidad de los servicios públicos de saneamiento –incluyendo la gestión de los residuos sólidos–.

La Asociación Servicios Educativos Rurales –SER, en el marco del proyecto «Puno hacia al Bi-centenario», encargó la realización del presente estudio sobre la Gobernanza Ambiental en el departamento de Puno, con el objetivo de analizar a profundidad la problemática ambiental en dicha jurisdicción, así como el proceso de toma de decisiones sobre el uso y acceso a los recursos naturales, así como con relación a las políticas públicas asociadas.

Para este fin, el presente documento identifica los principales problemas ambientales, inclu-yendo su impacto en conflictividad social en el departamento de Puno. Del mismo modo, des-cribe y analiza el papel de los actores involucrados en el proceso de toma de decisiones rela-tivas al uso y acceso a los recursos naturales en el indicado departamento. También se ocupa de los avances en la implementación de las políticas públicas (a nivel nacional, regional y local), así como de la ejecución de los proyectos estatales y privados vinculados a la problemática ambiental puneña, señalando los principales obstáculos y las alternativas de solución. Recoge, además, las propuestas de las nuevas autoridades regionales y locales que tendrán a su cargo la gestión del gobierno regional y de las municipalidades provinciales entre el 2019 y el 2022, siendo las autoridades del Bicentenario. Finalmente, plantea un conjunto de propuestas y re-comendaciones para atender la problemática ambiental en Puno, considerando las acciones a realizar en el ámbito binacional, nacional, regional y local. Cabe indicar que el presente do-cumento brinda especial relevancia a los aspectos institucionales y de gobernanza ambiental.

Puno tiene, en la actualidad, serios problemas ambientales que afectan prácticamente a toda la población que habita el departamento, tanto en el ámbito rural como en el urbano. En el primer ámbito, uno de los problemas ambientales más serios es la contaminación producida por la minería, tanto la formal, como la informal e ilegal, lo cual ha contribuido a la situación de

104

emergencia en que se encuentran diferentes cuencas fluviales de la región, llegando a afectar gravemente al lago Titicaca, que presenta niveles altos de presencia de contaminantes en su bahía interior. Estos tienen su origen en los vertimientos sin tratamiento de las aguas residua-les de las ciudades, las actividades agrícolas y productivas –además de las mineras–. ¿Por qué si son tan evidentes los problemas ambientales las autoridades y la sociedad no logran resolver dicha situación?

La hipótesis que planteamos1, parte de la aceptación de que los actores son racionales y que toman decisiones en marcos que incorporan tanto el análisis de costo – beneficio como los marcos institucionales –formales e informales– que abren y cierran opciones de decisión y acción. Sin embargo, estos actores también poseen sesgos, actúan por inercia o se ven in-fluenciados fuertemente por factores culturales e históricos. Entre las principales cuestiones a considerar se encuentra la llamada «Paradoja de Giddens»: en tanto no se perciban efec-tos «tangibles, inmediatos ni visibles en el curso de la vida cotidiana […], muchos brazos se cruzarán y no harán nada concreto al respecto». Esto ocurre porque dichos actores le hacen «rebajas de futuro» a los escenarios ambientales futuros, con lo cual se subestima el efecto en el largo plazo del deterioro ambiental crónico, mientras que por otro lado se sobrevaloran los beneficios de corto plazo, en particular los económicos (Giddens 2010: 12-13). Ante esta situación, los actores fijan solo por breve tiempo su mirada en el problema ambiental –a veces por un desastre o evento calamitoso– para luego pasar rápidamente a los temas de preocu-pación «prioritarios» o «habituales». También es muy usual el depositar toda la esperanza en el desarrollo tecnológico. Esto suele combinarse con una mirada pragmática, que puede entender que resulta mejor acumular mucho dinero hoy para atender el desastre ambiental después, pagando el costo de la remediación que ofrece la tecnología. Además, es muy común en un país con las diferencias y distancias como el Perú, que el problema ambiental sea perci-bido como algo lejano y ajeno por la élite social o económica. Finalmente, algunos terminan refugiándose en esfuerzos puramente individuales o de pequeños grupos, que no modifican las instituciones sociales que explican el deterioro ambiental (Klein 2015: 15-17). La consecuen-cia de todos estos factores es el carácter secundario o no prioritario de la agenda ambiental.

Por otra parte, pese a que los políticos y los principales funcionarios gubernamentales del ni-vel nacional, regional y municipal, emiten declaraciones, directrices o definen planes o políti-cas que enuncian cambios en la situación ambiental actual, en buena medida estas no llegan a concretarse en políticas públicas eficaces, ni logran cambios sustantivos en la situación am-biental. Entre tanto, las grandes empresas tienen la tentación de ignorar la evidencia del daño ambiental y promueven sus intereses de corto plazo, a lo que debe sumarse la inevitable incer-tidumbre que se encuentra detrás de muchas decisiones que dependen de la construcción de escenarios futuros siempre hipotéticos (Lanegra 2017: 119).

Otro cuadro común es la presencia de políticos (nacionales, regionales y locales) y otros ac-tores con intereses de corto plazo, que bloquean el logro de acuerdos, o que, permitiéndolos, sabotean su implementación. Es una forma particularmente nefasta que toma la Paradoja

1 Estas ideas han sido desarrolladas en Lanegra (2018) para el caso de la gestión del cambio climático. Aquí trasladamos las mismas, con la adaptación del caso, a la gestión ambiental en general.

105

de Giddens. Los políticos también prefieren apostar a proyectos o políticas que les rindan ré-ditos políticos y no ven mucho incentivo en favorecer cambios cuyos resultados no podrán aprovechar políticamente. ¿Pero qué ocurre si llega un desastre ambiental y no adoptaron las decisiones correctas? Los políticos, en estos casos, siempre pueden echarle la culpa a la na-turaleza –la que nos castiga sin misericordia– o al destino – es una obra de Dios–. Por eso, aún con la debida información y conciencia del problema, priorizan, en muchos casos, la agenda de corto plazo (Lanegra 2017: 125).

Por eso, es indispensable que los políticos, la burocracia y los actores sociales con poder o in-fluencia, sean empujados por otros actores, cuyos intereses se mueven en un horizonte tem-poral más extenso, a fin de que puedan incorporar los objetivos ambientales de largo plazo. Es evidente —como destaca Naomi Klein— que la calificación y atención oficial de algo como crítico, depende del poder y de sus prioridades, y no solo de los hechos y datos empíricos. Es decir, no es solo consecuencia de la evidencia científica. Es por ello que la política ambiental también puede derivar de los movimientos y la acción colectiva de la ciudadanía, como la his-toria de la política ambiental ha demostrado (2015:19).

Pero el movimiento y la acción colectiva no son suficientes, si es que no se transforman en una estructura de gobernanza ambiental estable y sostenible. Así, es necesario construir una capacidad de planificación sólida, apoyada por instrumentos eficaces que conlleven la nece-saria alineación entre los objetivos ambientales y la planificación e inversión estatal, en todos los niveles de gobierno (nacional, regional y municipal). Solo un marco de planificación sólido puede reducir los incentivos de la política democrática de priorizar los objetivos electorales de corto plazo en desmedro de la política ambiental. Finalmente, la única forma de lograr que la política ambiental no esté sometida al vaivén de los intereses de corto plazo, es generar pac-tos políticos de gran amplitud que trasciendan a las administraciones gubernamentales (Gid-dens 2010: 17-18, 24). Estamos refiriéndonos a la política-democrática– necesaria para hacer efectiva la política ambiental.

Es por todo lo indicado que debemos estar atentos a las complejidades del proceso de de-cisión de los gobiernos subnacionales con relación a las actividades extractivas, en particu-lar con la minería. En la actualidad, los gobiernos regionales son los principales responsables de la actividad minera de pequeña escala (pequeña minería y minería artesanal) así como del proceso de formalización, dentro de sus respectivas jurisdicciones. Y aunque no tienen com-petencias para regular la minería de mediana y gran escala, en muchas ocasiones han jugado desde un papel abiertamente opositor hasta uno de intermediación promotora. Y en muchos casos la misma administración ha variado su posición desde un punto hacia el otro. Por otro lado, a través del canon, la minería ha sido responsable de un aumento significativo de los re-cursos que han dispuesto los gobiernos subnacionales, lo que ha generado tanto pedidos de mayores recursos como conflictos alrededor de la redistribución de los mismos.

Respecto del primer tema, referido a la formalización minera regional, el balance es negati-vo. Los logros en la formalización son muy limitados y el avance de la minería ilegal no se ha detenido, amenazando incluso a las áreas naturales protegidas. En algunos casos, las autori-

106

dades regionales provienen del mismo sector que luego debían regular. Esto no debería ser ninguna sorpresa, pues la actividad minera informal (e ilegal) ha generado importantes ingre-sos que luego han sido canalizados a ciertos movimientos políticos regionales y nacionales, buscando que los candidatos, una vez electos, sean funcionales a los intereses de este sector. Por otro lado, la minería informal e ilegal generan beneficios concretos a la población, que a su vez apoyará a las autoridades que les permitan seguir desarrollando dicha actividad, incluso conociendo de sus efectos dañinos, tanto para los propios mineros (salud) como para el am-biente. Ante esta situación, es probable que la tendencia actual de recentralizar las tareas de la formalización minera continúe.

Con relación al segundo tema, ha habido una preocupación sobre la aparición de una posición de cuestionamiento al desarrollo de la minería. La crítica a la misma ha sido parte de las cam-pañas regionales. Sin embargo, hay que tener cuidado en sacar conclusiones apresuradas en la materia, simplificando las posiciones y adoptando posturas casi maniqueas de blanco o ne-gro. Muchas de las autoridades electas, más que plantear una oposición abierta a los proyec-tos plantean demandas de una mayor (o al menos una mejor) distribución de los beneficios de la minería. Por ejemplo, el discurso de Walter Aduviri, actual gobernador regional de Puno, combina una reivindicación a los valores y derechos ancestrales, con una demanda de una me-jor redistribución de la renta minera. Existe, por lo tanto, un amplio espacio de negociación, que debería ser ocupado por las autoridades nacionales, las comunidades y el sector privado.

En un sentido similar, los recursos del canon no han logrado articular la minería con una me-jora de las condiciones de vida en las regiones. No es que no existan mejoras locales, pero los beneficios no son ni equitativos ni compartidos nacionalmente. Son varias las razones que explican esta situación: falta de capacidades estatales, ausencia de planificación territorial, un sistema de redistribución que genera incentivos perversos y que excluye a las áreas no mi-neras, etc. Ante esto, la alternativa de reemplazar al Estado por las propias empresas mine-ras ha mostrado sus limitaciones y no ha estado exenta de provocar nuevos conflictos. Esta es una cuestión muy difícil y las autoridades nacionales deberían abrir un amplio espacio de discusión con las nuevas autoridades de los gobiernos regionales y municipales para generar consensos e ir corrigiendo esta situación. En síntesis, el gobierno nacional tiene una oportuni-dad para discutir cada uno de los puntos de esta agenda en los primeros meses de las nuevas gestiones, ya que luego será más difícil generar el clima de confianza necesario para lograr los necesarios consensos.

Otras dos cuestiones plantean retos enormes a países como el Perú, y en particular a Puno. De un lado, la gobernanza ambiental debe actuar en un contexto de debilidad estatal, entendida esta como la poca capacidad del gobierno para formular políticas y llevarlas a cabo. El Esta-do, indica Joel Migdal, puede ser definido como la capacidad de penetrar eficazmente en la sociedad que gobierna. Esta capacidad, indica Francis Fukuyama, está definida por el tamaño de la administración pública, los recursos de que dispone –que derivan de la recaudación–, y los niveles de formación y conocimiento de los funcionarios. No obstante, también debe-mos considerar lo que efectivamente hacen los gobiernos con dichas capacidades y recursos (Fukuyama 2016: 85-86).

107

Lant Pritchett, Michael Woolcock y Matt Andrews (2012) resaltan cómo los países menos de-sarrollados intentan copiar la organización formal de los países más desarrollados, pero se muestran incapaces de generar resultados efectivos. Tienen una política ambiental formal, pero muestran grandes problemas para convertirlas en acción. Así, el Perú puede contar con una organización ambiental formal (Ministerio del Ambiente, Gerencias Regionales y Munici-pales de Gestión Ambiental), pero esta no cuenta con la capacidad estatal suficiente para im-plementar las decisiones que se adopten. No debemos olvidar, además, que al interior de los países las diferencias de capacidad pueden ser significativas. Si es difícil impulsar una decisión en las áreas donde el Estado tiene cierta capacidad –como en las áreas urbanas–, esta misma tarea puede convertirse en una experiencia infructuosa en las zonas rurales, en particular en las regiones altoandinas (Lanegra 2017: 128-129).

La identificación de los problemas de capacidad exige asumir tres tareas de manera simultá-neas. En primer lugar, identificar el déficit de capacidades al interior de las entidades estatales, pero también respecto del resto de actores involucrados en los procesos de gobernanza. Este déficit debe ser objeto de un plan de atención de corto, mediano y largo plazo. En segundo lugar, deben considerar las capacidades actuales y el proceso de fortalecimiento señalado, considerando la diversidad del territorio peruano y puneño en particular. Debe tomarse en consideración el papel de los actores no estatales. Aquí no solo debe considerarse el campo de la legalidad, sino tomar en cuenta las complejas relaciones que existen en el territorio entre lo legal, lo informal o lo ilegal, que más que constituir compartimentos estancos, conforman una unidad intricada y compleja (CEPLAN 2016).

Las autoridades deben enfrentar problemas serios de ilegalidad en sectores críticos vincu-lados a la agenda ambiental. Tanto los actores formales, informales –abiertamente– y los ilegales –de forma subrepticia–, pueden oponerse a reformas que consideran negativas para la actividad que desarrollan. Y para dicha estrategia opositora pueden llegar a contar con el apoyo de las propias autoridades, tanto a través del sistema político (financiamiento de las campañas electorales) como por medio de la corrupción. La ausencia de una polí-tica territorial fuerte, los problemas enfrentados en la lucha contra la corrupción, y las li-mitaciones de las políticas de formalización (en particular en la minería) ponen la agenda ambiental cuesta arriba. Esperamos que el presente documento de algunas luces sobre las condiciones bajo las cuales se presentan estos desafíos en el departamento de Puno y sobre las mejores vías para enfrentarlo.

Finalmente, debemos precisar que, aunque, la investigación tiene como ámbito el conjunto del departamento de Puno, el estudio se ha concentrado en las provincias de Puno y de San Román, así como en la agenda ambiental vinculada al Lago Titicaca. Debo agradecer el apoyo brindado por el equipo de Servicios Educativos Rurales, en particular la asistencia de Edson Ortega Portugal, que de forma eficiente facilitó la realización de las entrevistas en el departa-mento de Puno.

108

I. Perfil SocioambientalEn el presente capítulo presentamos un perfil socioambiental que facilite la comprensión de los problemas ambientales que deben ser enfrentados, así como los principales factores que los originan. Para ello, empezamos describiendo las características básicas de la economía y la población puneña, para luego presentar la situación de los principales recursos naturales, así como los problemas que enfrentan.

1. Bases socioeconómicas de Puno

El departamento de Puno tiene una superficie de 67 891.66 km². Está conformado por 13 pro-vincias, 110 distritos y 9,372 centros poblados.

Cuadro N° 1Número de provincias, distritos y centros poblados en Puno

Provincia Número de distritos

Número de Centros Poblados

Puno 15 1404

Azángaro 15 971

Carabaya 10 1140

Chucuito 7 715

El Collao 5 462

Huancané 8 749

Lampa 10 1099

Melgar 9 1175

Moho 4 297

San Antonio de Putina 5 257

San Román 5 262

Sandia 10 597

Yunguyo 7 244 Fuente: INEI (2018)

Ubicado en el sureste del país, posee una amplia línea de frontera con Bolivia, con la cual com-parte no solo la cuenca del lago Titicaca, sino una larga historia de economía, sociedad y cul-tura compartida. Aunque la mayor parte de su territorio es andino, también posee un área amazónica.

109

a. PoblaciónDe acuerdo con el Censo Nacional de 2017, fueron censados en el departamento de Puno un total de 1 172 697 personas, que representan el 4% de la población nacional. La densidad po-blacional es de cerca de 20 habitantes por km2, que es un poco menor de la media nacional de 24. 2 Las cifras revelan una caída en el número de personas censadas con relación al cen-so anterior (una reducción de -0.8%), cortándose una tendencia de crecimiento poblacional que se venía registrando desde el censo de 1940 (ver gráfico 1). Esta caída en el número de personas podría ser resultado de un proceso de migración desde el departamento altiplánico hacia otros departamentos del país, pues Puno tiene el tercer saldo neto migratorio negativo del país, con -1.8%. Además, de los 414 969 hogares puneños, 13498 tienen al menos a uno de sus miembros viviendo fuera del país durante los últimos 5 años.

La población urbana es del 53.8% (por debajo de lamedia nacional de 79.3%), siendo un depar-tamento de rango medio en esta variable. El crecimiento urbano es innegable (Puno creció a una tasa de 1% anual en la última década en dicho ámbito) y plantea desafíos ambientales crecientes, en particular en las provincias de Puno y San Román, que concentran, sumadas, el 66.2% de la población urbana. De hecho, San Román es la provincia que ha crecido más, con una tasa de 2.5% anual. El panorama es distinto en el ámbito rural donde la población ha decre-cido, con una tasa negativa de -2.5% (INEI, 2018: 24-25).

En Puno hay ligeramente más mujeres (50.7%) que hombres. El 24.9% de la población es me-nor de 15 años y es uno de los departamentos con mayor población adulta mayor (65 años o más) con un 9.3% en dicho rango de edad. La edad promedio del puneño es de 33 años.

Gráfico N° 1Población censada en el departamento de Puno - 2017

Fuente: INEI, Censo Nacional 2017. Elaboración propia.

2 No obstante, el INEI ha señalado que habría un 6% de la población que no habría sido censado.

1400000

1200000

1000000

800000

600000

400000

200000

0año 1940 año 1961 año 1972 año 1981 año 1993 año 2007 año 2017

548371

686260

776173

890258

1073849

1258441

1172697

110

Por otro lado, Juliaca (provincia de San Román) y la provincia de Puno constituyen, largamen-te, las dos circunscripciones más pobladas como se ve en el siguiente gráfico.

Gráfico N° 2Población que fue censada en Puno y que vive permanentemente en dicho

departamento (por provincia) - 2017


Esto es natural, dado que ambas jurisdicciones poseen las principales ciudades del departa-mento. Además, San Román es la provincia de mayor crecimiento demográfico del país. Des-de luego, este aumento de la población urbana también implica un aumento de la demanda de acceso a los servicios públicos esenciales para la buena calidad de vida en las ciudades.

Un dato muy importante lo constituye el hecho de que Puno es un departamento con una im-portante diversidad cultural. En el último censo, fue el departamento con el mayor porcentaje de población indígena en el país. Además junto con Tacna y Moquegua, alberga el porcentaje de población aimara más grande. Asimismo, Puno es el departamento con el mayor número de población aimara hablante , que llega a 292 866 personas, cifra que, sin embargo, es menor que la censada 10 años atrás.

Moho

San Antonio de Putina

Yunguyo

Lampa

Sandia

Huancané

El Collao

Melgar

Carabaya

Chucuito

Azángaro

Puno

San Román0 100 000 200 000 300 000

111

Gráfico N° 3Población indígena andina y amazónica por departamento


En síntesis, se puede afirmar que Puno cuenta con una población cada vez más urbana, étnica y culturalmente diversa, y con fuertes incentivos hacia la migración fuera del departamento. A esto hay que agregar que el 76.9% de las personas que viven en el departamento se encuen-tran en edad de trabajar.

b. Economía, pobreza y desarrollo humanoEl departamento de Puno posee hoy una economía con pocas variaciones en su estructura productiva durante la última década (ver el siguiente cuadro). En ella, los servicios constitu-yen el sector predominante, seguido de la actividad agrícola y la actividad minero-hidrocar-burífera.

Tum

bes

Piu

raLa

Lib

erta

dLa

mba

yequ

eS

an M

artí

nC

ajam

arca

Lore

toC

alla

oIc

aA

maz

onas

Uca

yali

Lim

aÁ

nca

shA

requ

ipa

Moq

ueg

ua

Jun

ínM

adre

de

Dio

sTa

cna

Hu

ánu

coP

asco

Cu

sco

Hu

anca

velic

aA

yacu

cho

Apu

rím

acP

un

o

100.00%90.00%80.00%70.00%60.00%50.00%40.00%30.00%20.00%10.00%

0.00%

Quechuas Aimaras Indígenas amazónicos

112

Cuadro N° 2Puno: Valor agregado brupo por años, según actividades económicas 2008-2016

Valores precios constantes de 2007(Estructura porcentual)

Actividad 2008 2009 2010 2011 2012 2013P/ 2014P/ 2015E/ 2016E/Agricultura, ganade-ría, caza y silvicultura 15.6 16.4 16.1 15.4 14.8 14.7 15 16 14.9

Pesca y acuicultura 0.5 0.4 0.4 0.5 0.6 0.7 0.6 0.7 0.8

Extracción de petró-leo, gas, minerales y servicios conexos

13.6 12.3 10.3 9.2 8.7 8.5 8.1 7.8 10.4

Manufactura 10.1 9.3 10 9.8 9.7 9.6 9 8.5 7.8Electricidad, gas y agua 1.8 1.7 1.5 1.6 1.5 1.6 1.5 1.6 1.4

Construcción 6.7 8.2 9.1 9.3 9.5 10.8 10.7 8.6 9.5Comercio, manteni-miento y reparación de vehículos auto-motores y motoci-cletas

11.4 10.9 11.5 11.9 12.2 12 11.9 12.4 11.8

Transporte, almace-namiento, correo y mensajería

6.8 6.8 7.2 7.6 7.8 7.7 7.7 7.8 7.5

Alojamiento y res-taurantes 2.1 2 2 2 2.1 2.1 2.2 2.2 2.2

Telecomunicaciones y otros servicios de información

1.9 2.1 2.3 2.5 2.8 2.9 3.1 3.4 3.6

Administración pública y defensa 7.1 7.4 7.4 7.7 7.8 7.5 7.8 8 7.8

Otros servicios 22.3 22.8 22.2 22.3 22.4 22 22.3 23.1 22.3Valor Agregado Bruto 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Nota: información disponible a junio de 2017.E/ EstimadoP/ PreliminarFuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática

Durante los últimos años se ha experimentado un crecimiento de la economía, lo cual ha deri-vado en una reducción de la pobreza, tal como se observa en el siguiente gráfico:

113

60

50

40

30

20

10

0

año 1940

año 2003

año 2004

año 2005

año 2006

año 2007

año 2008

año 2009

año 2010

año 2011

año 2012

año 2013

año 2014

año 2015

año 2016

Gráfico N° 4PUNO: Población con al menos una necesidad básica insatisfecha, 2002 - 2016

(Porcentaje respecto del total de población de cada año)

Fuente: INEI (2017). Elaboración propia

Cabe indicar que casi el 50% de la PEA en Puno está dedicada a la actividad agropecuaria, a lo que hay que agregar que según el CEPLAN (2016), casi 9 de cada 10 puneños trabaja en el sector informal, siendo un porcentaje superado solo por los departamentos de Ayacucho y Huancavelica. Debido a ello, el crecimiento económico y la reducción de la pobreza siguen siendo precarios, por lo que una reducción de la variación positiva del Producto Bruto Interno puede originar un aumento de la pobreza.

El crecimiento de la minería informal es parte de este sector dinámico pero informal (e ilegal, ligado al narcotráfico y al contrabando) que está generando transformaciones en la econo-mía del departamento. Pero al mismo tiempo revela los problemas de productividad que se enfrentan. En el siguiente gráfico, Puno aparece en el extremo superior izquierdo del primer cuadro, en donde el alto nivel de informalidad se combina con un bajo ingreso per cápita. En el cuadro de la derecha, por su parte, Puno es apenas el segundo departamento con el menor nivel de productividad en el país.

114

Gráfico N° 5Perú: Empleo informal, productividad e ingresos por departamentos, 2014

(CEPLAN, 2016)

115

Esta situación está ligada directamente con la educación. De acuerdo con el último Censo, el 9.3% de los puneños de 15 años o más, no tienen nivel educativo alguno, siendo el sétimo peor resultado a nivel departamental, mientras que la incidencia de analfabetismo es de 10.5%. Y aunque el 41.4% ha logrado ya terminar la secundaria, apenas 8.6% ha culminado la educación superior no universitaria, y un 16.7% ha terminado la universidad (un aumento de casi 6 pun-tos con relación al 2007), ubicándose por debajo de la media nacional y sin entrar a discutir la cuestión de la calidad de la educación. Con relación a esta última anotación, Puno es el cuarto departamento con el mayor porcentaje de población con estudios de maestría o doctorado (11%), siendo muy equilibrado respecto de hombres y mujeres.

La mejora del desempeño ambiental debe estar también vinculada a una mejora de la productivi-dad que haga posible el desarrollo de actividades productivas menos contaminantes, pero tam-bién contribuya a generar los recursos económicos que permitan sostener el gasto ambiental.

c. Infraestructura de servicios básicosLa infraestructura de agua y saneamiento sigue siendo limitada. Así, el abastecimiento de agua potable es muy variado de acuerdo a la provincia, como ha revelado el reciente Censo Nacio-nal 2017.

Cuadro N° 3Abastecimiento de agua potable en el departamento de Puno por provincia y tipo

de fuente - 2017

Fuente: INEI (Censo Nacional 2017). Elaboración propia

Puno

Azán

garo

Cara

baya

Chuc

uito

El C

olla

o

Hua

ncan

é

Lam

pa

Mel

gar

Moh

o

San

Anto

nio

de P

utin

a

San

Rom

án

Sand

ía

Yung

uyo

Tota

l Pun

o

100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%

0%

Red pública dentro de la vivienda

Pilón o pileta de uso público

Pozo (agua subterránea)

Río, acequía, lago, laguna

Vecino

Red pública fuera de la vivienda, pero dentro de la edificación

Camión - cisterna u otro similar

Manantial o puquio

Otro

116

Y, aunque hay un aumento progresivo de la producción de agua potable –como se muestra en el siguiente cuadro–, este aún es insuficiente, siendo necesaria una gran inversión para am-pliar estos servicios y asegurar una cobertura universal.

Cuadro N° 4Puno: Volumen de producción de agua potable por años, según localidades

2004-2016

Localidades 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Puno 4995505 5552844 5745772 5805887 5935916 6177007 5744442 5748025 6151786 7611753 7871135 788572 7882573

Ilave 782085 922661 957355 996942 958840 1020650 1035820 1097330 1226670 1479846 … … …

Juli 219810 172087 199617 164150 173836 163827 118112 … … … … … …

Desagua-dero 112998 121000 122238 191225 202106 206092 196172 203811 197727 206062 206122 206303 206303

Juliaca 6794705 7525688 7862086 7857054 8008668 979130 1002475 8355893 8198242 10374818 10542193 10641358 10641358

Yunguyo 635399 809782 856137 879168 967413 800866 795303 700883 … … … 448125 448125

Total 13540502 15104062 15743205 15894426 16246779 9347572 8892324 16105942 15774425 19672479 18619450 12084358 19178359

Fuente: EMSA-Puno, SEDA-Juliaca, EMAPA-Yunguyo

De otro lado, en el campo del saneamiento, apenas el 32% de la población usa un servicio de desagüe a través de una red pública dentro de la vivienda. El pozo ciego o negro, es el méto-do más utilizado (34%). En el contexto del crecimiento de las ciudades, estas deficiencias se traducen en fuentes de deterioro ambiental y de contaminación de las aguas superficiales y subterráneas.

Gráfico N° 6Servicios de Saneamiento en Puno - 2017

Fuente: INEI (Censo Nacional 2017). Elaboración propia

Pozo ciego o negro

Red pública de desagúe dentro de la vivienda

Campo abierto o al aire libre

Letrina (con tratamiento)

34%

4%4%

1%1%

32%

14%

10%

117

Del mismo modo, también se ha ampliado la cobertura de los servicios de energía eléctrica. Como se puede observar en el siguiente cuadro, este proceso se ha experimentado en todas las provincias puneñas, aunque con diferente intensidad.

Cuadro N° 5Puno: Usuarios de energía eléctrica, según localidades 2006-2017

Localidad 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017/a

Juliaca-Lam-pa 51969 56024 60581 67673 72792 90668 96774 99571 94411 103876 110403 112785

Ayaviri 7108 7371 8011 8185 8520 10635 10890 11099 13764 16700 17003 17281

Azángaro 6619 7041 7647 15782 15704 18810 22839 23881 18797 21265 21561 21457

Sandia 893 938 1012 1056 1099 1362 1406 1451 1636 4410 4385 4864

Ananea … … 3025 2228 2331 2864 2517 2835 4508 5867 6000 6434

Huanca-né-Moho 7105 7270 7285 12785 12745 15515 18245 18641 15512 16044 16276 16686

Crucero 2085 2188 2319 2441 2494 3790 3878 3861 3508 3827 3740 3896

San Gabán 402 408 444 484 514 648 683 692 639 772 854 1773

Putina 4674 5099 2321 5210 5731 7193 8898 8037 6552 7268 7552 8205

Puno-Vilque 28394 29590 31095 32598 34673 42447 44236 44832 41288 44871 47215 48253

Ilave-Chucui-to-Juli 14139 14807 15209 18661 21035 25889 28802 29278 24975 27163 27095 29357

Pomata-Des-aguadero. 2611 2761 3042 3285 4406 5918 6600 6649 9048 9650 10328 10183

Yunguyo-Tini-cachi-Anapia 3081 3258 3464 3618 3770 4628 4781 4879 4516 4875 5401 5156

Total 129080 136755 145455 174006 185814 230367 250549 255706 239154 266588 277813 286330

Información a agosto de 2017Fuente: Electro Puno - Oficina de Comercialización.

d. Ciudades.La tendencia de crecimiento urbano se expresa en la ciudad más poblada del departamento, Juliaca, con una población que se acerca a las 280 000 personas. La segunda ciudad, y capital del departamento, Puno, no llega a las 140 000 habitantes. Sin embargo, la cercanía de ambas ciudades genera una dinámica que las acerca a una estructura conurbada.

Con respecto a las provincias que tienen las ciudades más importantes por tamaño de pobla-ción estas son:

118

Cuadro N° 6Provincias y población urbana en Puno

Provincia Población urbana

Puno (Puno) 138 912San Román (Juliaca) 278 532Melgar (Ayaviri, 19.000) 36 425Azángaro (Azángaro 16,000) 33 569Carabaya (Macusani 9,000) 32 906San Antonio de Putina (La Rinconada 10,000, Putina, 24,000) 24 333

El Collao (Ilave, 22,000) 21 838

Fuente: INEI (2018)

La siguiente ciudad en importancia es Ananea (La Rinconada), distrito de la provincia de San Antonio de Putina, cuya población podría llegar en algunos momentos a 50 mil personas. No obstante, se trata de una población móvil, por lo que población permanente no llega a los 10 mil habitantes. Este poblado ha crecido a partir de la minería informal e ilegal, y ha experi-mentado un incremento explosivo que lo ha llevado a casi triplicar su tamaño en una década. Luego vienen Ilave, capital de la provincia de El Collao, con cerca de 22 mil habitantes; Ayaviri, capital de la provincia de Melgar con aproximadamente 19 mil; Azángaro, capital de la provin-cia del mismo nombre, con 16 mil habitantes; Juli, capital de la provincia de Chucuito, con 15 mil habitantes; Putina, capital de la provincia de San Antonio de Putina, con 14 mil habitantes; Lampa, capital de la provincia del mismo nombre, con 12 mil; Yunguyo, capital de la provincia homónima, con 12 mil; y Macusani, capital de Carabaya, con casi 9 mil.

e. Gobernanza regional y localEl departamento de Puno cuenta con una estructura de gobierno regional (nivel intermedio) y de gobiernos municipales provinciales (13) y distritales (110) que constituyen el nivel local. En ambos casos, las autoridades son electas por un período de cuatro años (no está permitida la reelección) y cuentan con autonomía en el marco de las competencias establecidas por la Constitución y las respectivas leyes orgánicas (de gobiernos regionales y de municipalidades).La cabeza de los gobiernos regionales es el gobernador o gobernadora regional. Es acompa-ñado por un Consejo Regional, con 19 consejeros que representan a las provincias de acuerdo a la siguiente distribución:

119

Cuadro N° 7Consejeros regionales por provincia

Puno 2Azángaro 2Carabaya 2Chucuito 2El Collao 2Huancané 1Lampa 1Melgar 1Moho 1Sandia 1San Antonio de Putina 1San Román 2Yunguyo 1

Elaboración propia.

Desde hace muchos años, tanto los gobiernos regionales como las municipalidades han sido gobernadas por autoridades que pertenecían a movimientos regionales. La presencia de los partidos políticos nacionales ha enfrentado serias dificultades. Así, en la última elección regio-nal, el partido con mejor resultado –Alianza para el Progreso– solo obtuvo el 5.3% de los votos válidos. En la elección para la Municipalidad Provincial de Puno, el partido nacional mejor ubi-cado fue Acción Popular con solo 3.45% de los votos válidos, mientras que, en San Román, el Frente Amplio llegó al 11.15% de los votos válidos. En el siguiente capítulo desarrollaremos con más detalle lo que concierne a la gobernanza ambiental.

f. Conflictividad socialPuno es el segundo departamento, después de Ancash, en el número de conflictos sociales. En setiembre, de acuerdo con la Defensoría del Pueblo (Reporte de Conflictos de setiem-bre de 2018), tuvo 18. Además, está involucrado en 3 conflictos multiregionales y en uno de alcance nacional. El número ha variado muy poco a lo largo del año, como se muestra en el siguiente gráfico.

120

Gráfico N° 7Número de conflictos sociales en Puno durante el 2018

Fuente: Defensoría del Pueblo. Elaboración propia.

De los 18 conflictos sociales registrados en setiembre de 2018, 12 son socioambientales. Uno adicional toca el tema de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales - PTAR para Puno. Además, dos de los multiregionales son sobre temas de recursos hídricos: Pasto Grande (Mo-quegua) y Vilavilani II – Fase I (Tacna). De los 7 conflictos socioambientales activos (otros 5 conflictos están registrados como latentes), 5 son mineros, 1 es sobre aguas residuales y 1 so-bre residuos sólidos. Por su parte, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental regis-tra solo 2 conflictos mineros bajo atención. En general, como se muestra en el siguiente cua-dro, los conflictos socioambientales están dispersos en todo el territorio del departamento.

20

15

10

5

0

Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Setiembre

121

Mapa N° 1Mapa de conflictos socioambientales (activos y latentes) en Puno

Fuente: Defensoría del Pueblo (agosto, 2018)

Por lo tanto, la minería, el crecimiento urbano (y los servicios públicos que requieren), y el control de los recursos hídricos entre departamentos, son la principal fuente de conflictos so-ciales en la actualidad. Asimismo, dejamos constancia de las tensiones recientes con relación a la operación del proyecto minero Aruntani (provincias de Lampa y Melgar) que ha originado protestas que denuncian un problema de contaminación del río Llallimayo.

122

José Luis Rénique concluía en su libro «La batalla por Puno» que «la pobreza, el estancamiento, el olvido estatal son viejos elementos de la vida altiplánica», ante lo cual se preguntaba si la globalización, la apertura al mundo, la descentralización, ayudarían a someter esos factores (2016: 480-481). Quizá esta permanente conflictividad es la expresión de los cambios genera-dos por estas últimas variables en el contexto histórico descrito por Rénique.

2. Principales recursos naturales

Una de las principales características del departamento de Puno es su diversidad ecológica y climática, poseyendo siete distintas regiones ecológicas: circunlacustre, suni, puna, janca, rupa rupa o selva alta y selva baja. Puno, su capital, se encuentra a 3 848 msnm y mantiene una temperatura promedio anual de 5°C. La capital de provincia a mayor altitud es Macusani a 4 321 msnm., mientras que la menor es Sandia, capital de la provincia del mismo nombre, con solo 2 249 msnm. El nevado más elevado es el Viscachani, que alcanza los 6 000 msnm. Estas características explican la riqueza en ecosistemas del departamento, su rica agrobiodiversi-dad así como la existencia de varias áreas naturales protegidas.

a. Agua

Los lagos y lagunas –y sus cuencas – constituyen el centro de la vida de Puno. La superficie la-custre es la más importante del país, debido a la presencia del Lago Titicaca.

Cuadro N° 8Puno: Superficie continental, lacustre e insular, según ámbito geográfico

Ámbito geográficoSuperficie Territorial

Total Continental Lacustre Insular Lacustre

Puno 71999 66963.68 4996.28 39.04

Lago Titicaca Grance 1/ … 4996.28 27.6

Lago Huiñaymarca 2/ … 11.44 11.44

Otros lagos y lagunas 3/ … 378 …

1/ Incluye en la provincia de Puno el distrito insular de Amantaní que comprende las islas de Amantaní y Taquile que suman 15Km22/ Incluye en la provincia de Yunguyo el distrito insular de Anapia con 9.54 km23/ En el departamento de Puno existen más de 36 lagos y lagunasFuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática

La Autoridad Nacional del Agua ha dividido el departamento en cuencas, las cuales se encuen-tran identificadas por colores en el siguiente mapa.

123

Mapa N° 2

Fuente: Gobierno Regional de Puno

124

De acuerdo con la Autoridad Nacional del Agua – ANA (2012) la oferta hídrica superficial del departamento (al 75% de persistencia) es de 24 695 millones de m3, mientras que la oferta promedio anual es de 35 114.7 millones de m3, lo que representan alrededor del 1.7% de la ofer-ta nacional. Estos recursos se distribuyen así:

Cuadro N° 9Distribución temporal de la oferta hídrica superficial (Millones de m3 anual)

Administración Local de Agua (ALA)

75% Persistencia Promedio

Azángaro 1622,56 3245,12Huancané 1097,51 1548,47

Coata 975,27 1325,04

Ilave 1892,91 2631,22

Inambari 19099,85 26354,06Tacna 6,92 10,82

Fuente: ANA 20126, 92. Elaboración propia

Sin embargo, esta oferta estaría al límite de las posibilidades de otorgamiento de derechos sobre el agua. Por dicha razón, los funcionarios de la ANA en Puno, nos indicaron durante las entrevistas realizadas que ya no están otorgando más derechos sobre los recursos hídricos (uso), sino simplemente administrando lo ya existente.

Las dos cuencas de especial interés para el estudio muestran, además, la diferencia entre las de-cisiones estatales y la realidad. En la intercuenca del Ramis, por ejemplo, no hay licencias de agua registradas a favor del sector minero, a pesar de ser la más afectada por las actividades mineras.

Gráfico N°8

Fuente: Ojo Público

125

Por su lado, en la cuenca del Suches, también afectada por la minería, solo existen 5 licencias de agua para uso minero otorgadas, todas ellas con relación a recursos hídricos superficiales.

Gráfico N° 9

Fuente Ojo Público

Cabe agregar que Puno es uno de los departamentos con el mayor número de derechos de agua otorgados para fines industriales –es decir, los orientados a actividades de manufactura, incluyendo industria de pequeña escala, mediana y gran escala– en el país.

Gráfico N° 10

Fuente: Ojo Público

550

500

450

400

350

300

250

200

150

100

50

0LimaIcaPuno

Puno es el tercer departamento con el mayor número de derechos de agua otorgados para fines industriales

126

Los problemas de contaminación –minera y de fuente doméstica– y las alteraciones genera-das por el cambio climático constituyen las principales preocupaciones actuales, pues ello pondría en riesgo tanto la calidad y cantidad del agua para consumo humano y para las activi-dades agropecuarias.

b. Energía

El principal potencial energético de Puno se encuentra en la energía hidroeléctrica, la energía solar y la energía geotérmica (cordillera Puno-Cusco). Además, la zona de Desaguadero tiene cierto potencial para la generación de energía eólica. A partir de las actividades agropecuarias es posible también generar energía a partir de la biomasa. En el caso de la energía geotérmica, Puno muestra un potencial especialmente atractivo.

Mapa N° 3Potencial de Energía Geotérmica

Fuente: Ministerio de Energía y Minas

Pero el tema más relevante, y con mayores consecuencias ambientales, es la generación hi-droeléctrica. El potencial del departamento se encuentra básicamente en la ladera Oriental de los Andes, habiendo sido calculado en 1 792 MW, de los cuales han sido aprovechados una parte menor: la central hidroeléctrica de San Gabán II genera 110 MW y la mini central Hi-droeléctrica de Chigisia produce 2.2 MW. La cartera de proyectos de centrales hidroléctricas del Ministerio de Energía en el departamento incluye algunos fuertes cuestionamientos am-bientales, como ha sido el caso del proyecto Inambari, de 1 355 MW.

Finalmente, en lo que corresponde a los hidrocarburos, en el departamento se encuentran los lotes 105 (entre Puno y Azángaro) 141 (entre Azángaro y Melgar), el 155 (en el norte de Puno) y el 156 (hacia el sur de Puno).

127

c. Tierras

Las características del territorio puneño explican que los suelos aptos para las tareas agrí-colas sean relativamente escasos, llegando solo al 8.03% del total del suelo. Cabe señalar que Puno es el departamento en donde las comunidades campesinas poseen la mayor ex-tensión de superficie agrícola bajo su conducción: 19 200 km2, de acuerdo al último Cen-so Agropecuario. En cambio, las tierras de protección, es decir aquellas que –conforme señala el Ministerio de Agricultura y Riego– no reúnen las condiciones ecológicas mínimas requeridas para otros usos, son las más extensas. Estas tierras, por sus mismas condicio-nes y ubicación, son necesarias principalmente para conservar el equilibrio ecológico, los suelos y las aguas, con el fin de proteger las tierras agrícolas, la infraestructura productiva o de servicios, o los centros poblados, incluyendo garantizar el aprovisionamiento de agua para consumo humano, agrícola e industrial. Por dicha razón, estos suelos son intangibles. El porcentaje de estos suelos en Puno es de 41.52%, estando muy cerca al 42% que es el pro-medio nacional. Luego de este uso se encuentran las tierras aptas para pastos, que siendo el 38.47% del total del suelo, casi triplican el 14% que es el promedio nacional. En el siguiente cuadro se observa el total disponible de tierras.

Cuadro N° 10Superficie de las unidades de clasificación de tierras según su capacidad de uso

mayor - región Puno

CLASIFICACIÓN SUPERFICIEKm2 %

Tierras de labranza o agrícola (A) 5816.11 8.03

Tierra con pasos forestales (P) 28586.97 39.47

Tierras forestales (F) 1860.14 2.57

Tierras de protección (X) 30073.17 41.52

Tierras ocupadas por la población 5.31 0.01

Lagos 5661.56 7.82

Tierras ocupadas por nevados 432.01 0.6

Total 72435.27 100

Fuente: Elaborado en base al Proyecto de Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial/GRRNNyGMA - 2008

Esas mismas características de los sueltos altoandinos y altiplánicos, con gran pendiente, vuelve a estos suelos muy vulnerables a la erosión. El 57.94% de la superficie se encuentra en rango de vulnerabilidad a la erosión de alto y muy alto, con pendientes de 25% a más, tal como se muestra en el siguiente cuadro.

128

Cuadro N° 11Superficie de erosión de la región Puno

CATEGORÍA DESCRIPCIÓN KM2 PORCENTAJE

NULO 5905 8.15

BAJO Pendiente de 0-8%, ligeramente inclinado, presentan depósitos de limos arenas 20680 28.55

MEDIO Pendiente de 8-15%, ligeramente inclinado, presentan andesitas volcánicas 3878 5.35

ALTO Pendiente de 25-50%, empinado, presentan areniscas, conglomerados, andesitas, tobas. 33069 45.65

MUY ALTOPendiente de 50% a más, muy empinado, presentan rocas volcánicas metamórficas y afloramientos

8903 12.29

TOTAL 72435 100

Fuente: Gobierno Regional Puno - 2008

La combinación de estas características del suelo, combinados con eventos climáticos extre-mos, pueden aumentar la vulnerabilidad del departamento al cambio climático.

d. Bosques naturales y fauna silvestre

El 19.94% de la superficie del departamento de Puno estaba cubierta de bosques en el 2016, ocupando el décimo puesto a nivel nacional en dicho rubro.

Gráfico N° 11Departamentos del país con mayor porcentaje de su superficie cubierta de

bosques -2016

Fuente: Sistema Nacional de Información Ambiental (Ministerio del Ambiente)

Como ocurre con el resto del país, Puno viene sufriendo una pérdida de sus bosques. De acuerdo con el SERFOR, entre 2001 y el 2016 Puno habría perdido 20,819 hectáreas, lo que ha implicado una reducción paulatina del porcentaje de su superficie con cobertura forestal, tal como se observa en el siguiente cuadro.

100

80

60

40

20

0PunoPascoLoretoJuninHuancavelicaCajamarcaAmazonas

2016

Ucayali

129

Gráfico N° 12Evolución del porcentaje de la superficie con cobertura forestal (2009-2016)

Fuente: Ministerio del Ambiente. Elaboración propia.

Por otro lado, de acuerdo con el Plan Regional de Acción Ambiental 2014-2021, son 404 las es-pecies de fauna silvestre del departamento, de las cuales 64 se encuentran bajo la condición de amenazadas:

Cuadro N° 12Número de especies y especies amenazadas en Puno

Familia N° de especies Amenazadas

Mamíferos 169 24Aves 174 31Peces 18Reptiles 28 6Anfibios 15 3

Total 404 64

Fuente: Gobierno Regional (2014).

En el presente informe, que prioriza la zona altoandina, no se tratará este problema creciente de deterioro del bosque natural y de los ecosistemas que sostienen la fauna silvestre, dado que, además, las funciones forestales no han sido aún transferidas al nivel regional de gobier-no. No obstante, dejamos apuntada la necesidad de establecer acciones para al menos reducir el ritmo de pérdida de superficie boscosa en el departamento.

20.15

20.1

20.05

20

19.95

19.9

19.85

130

e. Minería

De acuerdo con el 22 Reporte del Observatorio de Conflictos Mineros en el Perú (Cooperac-ción, 2018), el departamento de Puno es la única región del país que produce estaño. Ocupa, por otro lado, con el 7.93% de la producción de oro del país, el quinto puesto a nivel nacio-nal. La cartera de proyectos mineros del departamento llega a los 1 281 millones de dólares americanos. Son parte de esta los proyectos Corani, Ollachea y Minsur-San Rafael (en fase de ingeniería de detalle), Macusani (en fase de prefactibilidad) y 4 proyectos en exploración. La meseta de Macusani, señala el citado reporte, es una de las pocas zonas del territorio peruano con presencia de uranio y litio. Con relación a este último mineral hay cierta expectativa sobre su futuro aprovechamiento –teniendo en cuenta además la experiencia en la vecina Bolivia-. En este contexto, en julio de 2018, la empresa canadiense Plateau Energy Metals (matriz de Macusani Yellowcake) anunció que las reservas encontradas en Puno sumarían al menos 4.7 millones de toneladas de litio, duplicando las estimaciones iniciales. La explotación de estos yacimientos, sin embargo, por las características que poseen –no son salares, sino litio en roca, asociado con el uranio– requerirá de tecnologías más complejas y mayores inversiones, así como regulaciones específicas, por lo que su eventual explotación podría concretarse re-cién hacia el año 2022.

El área concesionada para la minería en el departamento de Puno es de 1 471 771 hectáreas, lo que representa el 21.68% de su superficie. Aunque este porcentaje ha aumentado ligeramente respecto de años anteriores, aún está lejos del 38.6% alcanzado en el año 2014, cuando cerró el ciclo de expansión de los precios de los minerales (ver el siguiente gráfico).

Gráfico N° 13Evaluación de la superficie de Concesiones mineras* en el

departamento de Puno

Fuente: INGEMMET, Mayo 2018Elaboración: Área de Geografía y Ambiente - CooperAcción(*) Excluyendo concesiones mineras extintas.

13.2

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2017 Oct.

2017 May.

2016

9.0 8.2 8.7 8.610.1

12.7

15.818.1

21.5

24.5

37.7

38.0

38.0 38.6

22.220.2 19.80

21.68

36.7

6.5

131

A esta situación debe agregarse la expansión de la minería informal (e ilegal). Solo en la loca-lidad de la Rinconada habría cerca de 30 mil personas dedicadas a esta actividad. El Registro Integral de Formalización Minera - REINFO, tiene 5911 registros correspondientes al departa-mento de Puno, 556 de los cuales corresponden a personas jurídicas (4 de ellas son comuni-dades campesinas) (Ministerio de Energía y Minas). Las provincias de Sandia, San Antonio de Putina y Carabaya concentran el número mayor de registros.

Gráfico N° 14Número de Registros en el REINFO a octubre de 2018, en el departamento de Puno

(por provincia)

Fuente: Registro Integral de Formalización MineraElaboración propia.

En síntesis, la minería seguirá siendo un área muy dinámica de la economía departamental, con las consecuencias correspondientes en materia social y ambiental, y en el contexto de una alta informalidad (e ilegalidad).

Sandia


Carabaya

Lampa

Huancané

Puno

San Román

Azángaro

El Collao

Melgar

Chucuito

Yunguyo

Moho

0 500 1000 1500 2000 2500

132

3. Principales problemas ambientales de Puno

De la revisión de las fuentes secundarias, los documentos oficiales de planificación ambiental y de las entrevistas realizadas para la realización de este trabajo, podemos reafirmar que los problemas más relevantes en materia ambiental en el ámbito de la investigación son:

a) La contaminación de las aguas superficiales del departamento. En particular la contaminación de la Bahía Interior de Puno, debido a la acumulación de mate-ria orgánica proveniente de aguas residuales domésticas del actual sistema de alcantarillado de la ciudad de Puno. También la contaminación de la cuenca del río Ramis, debido a la acti-vidad minera informal e ilegal y a las aguas residuales domésticas provenientes de distintas ciudades del departamento de Puno que utilizan el sistema hídrico de la cuenca para verter estas aguas residuales. Finalmente, la contaminación de la cuenca binacional del río Suches, provocada por la actividad minera ilegal de operadores mineros de Perú y Bolivia.

Conforme lo ha señalado la Comisión Multisectorial para la prevención y recuperación del Lago Titicaca y sus afluentes, en la cuenca de dicho lago hay 34 fuentes de contaminación por aguas residuales que aportan 8 184 TM DBO/año. 4 918 TM DBO/año son descargadas sin tra-tamiento. Del mismo modo, los residuos sólidos, que llegan a 250 911 TM/año, son otra fuente de contaminación.

En la cuenca del lago Titicaca, se ha evidenciado concentraciones de metales pesados y meta-loides en los cuerpos hídricos puntuales como influencia de la actividad minera. En el siguien-te gráfico se encuentran los focos de contaminación ambiental identificados en este ámbito.

133

Mapa N° 4

Fuente: Gobierno Regional de Puno

Como resultado de esta situación, el impacto sobre los ríos de la cuenca del Titicaca y la bahía interior de dicho lago han generado un deterioro de los ecosistemas y de la calidad ambiental como consecuencia de la contaminación ambiental. En el siguiente gráfico se muestra el nivel de impacto de la contaminación y las áreas más críticas.

134

Mapa N° 5

No hay que olvidar que la contaminación en estos cuerpos de agua no solo es generada por las actividades actualmente en operación, sino también de actividades realizadas en el pa-sado, pues en Puno existen 177 pasivos ambientales mineros que representan el 3.19% del total nacional.

Resulta relevante anotar el carácter binacional de la cuenca, lo cual aumenta la complejidad de la gestión, tanto en lo que concierne a la atención de las fuentes de contaminación, como de las decisiones sobre el manejo de los recursos naturales del lago.

b) La gestión de los residuos sólidos y el servicio de tratamiento de aguas residua-les en las ciudades del departamento de Puno.

El crecimiento de las principales ciudades del departamento ha traído consigo el desborde de la capacidad para atender los servicios de residuos sólidos, lo que no significa que antes hubiera un servicio de calidad. De hecho, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambien-tal ha identificado 112 áreas degradadas por residuos sólidos (botaderos) en el departamento, que ocupan una superficie de 71.7 hectáreas (portal interactivo de fiscalización ambiental a diciembre de 2018). Hasta la fecha, Juliaca y Puno, las ciudades más importantes, no cuentan con un relleno sanitario operativo. El destino principal de los residuos son los botaderos y la quema de los mismos.

135

Cuadro N° 13Destino de los residuos sólidos en Puno

Municipali-dades

Municipalidades que realizaron

recojo de residuos sólidos

Relleno Sanitario Botadero Reciclados Quemada

Incinerada Otro

Total en el departamen-to de Puno

109 108 29 84 22 48 2

Puno 15 15 3 14 5 7 0

Azángaro 15 14 5 9 3 8 0

Carabaya 10 10 4 6 2 3 0

Chucuito 7 7 1 7 0 4 0

El Collao 5 5 4 4 2 3 0

Huancané 8 8 1 6 1 5 0

Lampa 10 10 3 8 1 4 1

Melgar 9 9 1 7 1 3 1

Moho 4 4 2 2 0 1 0

San Antonio de Putina 5 5 2 2 3 1 0

San Román 4 4 0 4 2 2 0

Sandia 10 10 2 9 0 5 0

Yunguyo 7 7 1 6 2 2 0

Fuente: INEI (2017)Elaboración propia

Por otro lado, solo el 33% (37) de las municipalidades cuentan con algún sistema de tratamien-to de aguas residuales. 27 de ellas tienen lagunas facultativas o aireadas (INEI 2010) y como ya hemos visto en el punto anterior, la consecuencia de esta deficiencia es la contaminación grave de los cuerpos de agua, incluyendo el Lago Titicaca.

c) La adaptación al cambio climático.

El cambio climático es un hecho cada vez más presente en la vida de Puno. Las características socioeconómicas explicadas líneas arriba –con un alto componente agropecuario de la PEA y del PBI– son variables críticas al momento de analizar la vulnerabilidad climática del departa-mento. El cambio climático se manifiesta en el departamento con un aumento de los picos de temperatura (máximos y mínimos), lo cual se refleja en la presencia creciente de eventos cli-máticos extremos. En el siguiente cuadro se resumen los fenómenos naturales más frecuen-tes en Puno.

136

Cuadro N° 14Reporte de fenómenos naturales más frecuentes en el departamento de Puno

(2009)

Distritos que reportan fenómenos naturales 109

Lluvia intensa 69Heladas 95Sequía 62Viento fuerte 72Desborde de ríos 62Granizada 84Deslizamiento 18

Fuente: Gobierno Regional (2014)Elaboración propia

Los cambios en la temperatura, como se observa en el siguiente gráfico, se vuelven cada vez más tangibles. Esto puede variar la frecuencia e intensidad de muchos de los fenómenos arri-ba descritos.

Gráfico N° 15Temperatura (grados Celsius) en estación Puno durante el mes de julio

(2005-2017)

Por otro lado, las heladas son un fenómeno recurrente en Puno – como se observa en el si-guiente gráfico– y esto podría agravarse en los siguientes años, pues –a contracorriente de

137

lo que sostiene el sentido común sobre el calentamiento global– durante determinados pe-ríodos de tiempo las temperaturas pueden ser aún más bajas, y las heladas más recurrentes.

Mapa N° 6Mapa de frecuencias de heladas - mes de Julio (1984-2009)

Fuente: Elaborado por CENEFRED con información de SENAMIH

Al impacto sobre la salud de las personas a consecuencias de las heladas, que se muestran en cifras de decenas de muertes y de afectados con enfermedades respiratorias ligadas a las ba-jas temperaturas que se presentan cada año en el departamento, debemos agregar el impacto sobre la economía. Las pérdidas de cultivos en Puno están muy cerca o por encima del prome-dio de pérdidas del país, como se muestra en el siguiente cuadro.

138

Gráfico N° 16Impacto de las heladas en el año 2008 / pérdidas por cultivos y promedio

Fuente: Ferradas (2014)

Lo mismo puede señalarse de la pérdida en el ganado, aspecto en el que también Puno apare-ce por encima del promedio como se muestra en el gráfico siguiente.

Gráfico N° 17Impacto de las heladas en el año 2008 / pérdidasy daños en ganadería

Fuente: Ferradas (2014)

Si a esto sumamos el impacto del cambio climático sobre los recursos hídricos –pérdida de glaciares, alteraciones del ciclo hídrico- queda en claro que la adaptación al cambio climático constituye uno de los principales desafíos para la gestión regional.

Cada uno de los problemas señalados representan desafíos para el Estado, la sociedad y el sector privado. Es por ello que en el siguiente capítulo analizaremos las condiciones de gober-nanza ambiental regional y provincial (Puno y San Román), incluyendo la coordinación con las autoridades del nivel nacional de gobierno y el ordenamiento territorial, que pueden servir para la atención de la agenda descrita.

Promedio de pérdidas

Puno

19.89%37.29%

25.49%43.40%

34.28%32.11%

0%

Forrajes Cebada / kiwicha Trigo / quinua Papa

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

35.72%51.20%

Promedio de pérdidas

Puno

Muertos Enfermos

16.89%

18.82% 23.76%

21.50%

139

II. Políticas para la transición hacia la sostenibilidad

En el presente capítulo describiremos las condiciones actuales de la gobernanza ambiental en el nivel regional y local en el departamento de Puno, y analizaremos las principales políticas que con-sideramos esenciales para iniciar un tránsito hacia los objetivos de la sostenibilidad ambiental.

No existe en la literatura un concepto uniforme de gobernanza (governance) (Porras 2016: 195). Así, por ejemplo, el Informe sobre el Desarrollo Mundial de 2017 del Banco Mundial, relativo a la go-bernanza y las leyes, define la primera como el proceso a través del cual los actores estatales y no es-tatales interactúan para diseñar e implementar políticas públicas, dentro de un conjunto dado de reglas formales e informales que dan forma y son formadas por el poder. Este último es entendido como la habilidad de grupos e individuos para hacer que otros actúen a favor de los intereses de los primeros a fin de alcanzar resultados específicos. Dependiendo del contexto, los actores pueden establecer una estructura de gobierno como un conjunto de instituciones estatales formales (un término usado en la literatura para hacer alusión a organizaciones y reglas) que hagan cumplir e im-plementen las políticas públicas. También, dependiendo del citado contexto, los actores estatales jugarán un papel de mayor o menor importancia con relación a los actores no estatales, como es el caso de las organizaciones de la sociedad civil y de los grupos de interés empresariales (lobbies). Además, la gobernanza toma lugar en diferentes niveles, desde los cuerpos internacionales, las instituciones estatales nacionales, las agencias de gobierno local, hasta las comunidades y gremios empresariales. Estas dimensiones a menudo se traslapan, creando una compleja red de actores e intereses (World Bank, 2017: 3). Una concepción moderna de gobernanza implica, por ello, una re-definición de las líneas divisorias entre las funciones públicas y privadas, estableciéndose nuevos roles y acuerdos entre actores estatales y no estatales (Wiener, 2018: 29).

Dentro del marco descrito, la gobernanza ambiental constituye una parte de la gobernanza en general que tiene por propósito cumplir plenamente los objetivos de la política ambiental. Esta, «puede describirse como un conjunto de procesos –globales, internacionales, naciona-les y subnacionales– que ponen en interacción a numerosos actores –en los niveles mencio-nados– para la construcción de instituciones formales e informales que crean los principios organizadores del acceso, uso y distribución de recursos naturales que hacen posible la repro-ducción social y biológica de las sociedades humanas contemporáneas», constituyendo un proceso claramente político, pues dichos principios son objeto de formulación y refutación constante (Andrade 2015: 161). La gobernanza ambiental, en tanto estructura formal, incluye las reglamentaciones, prácticas, políticas e instituciones que configuran la manera en que las personas interactúan con el ambiente. Una buena –y eficaz– gobernanza ambiental toma en

140

cuenta el papel que cumplen todos los agentes que repercuten en el ambiente, desde las au-toridades estatales, hasta los organismos no gubernamentales, el sector privado, la sociedad civil, y la cooperación internacional (PNUMA 2010).

Por otro lado, cuando nos referimos a la gobernanza de los recursos naturales, podemos enten-derla como el sistema de relaciones y conductas que articulan el funcionamiento de los actores públicos y privados ligadas a aquellos, en su entorno social, político, económico y natural. A tra-vés de dicho conjunto de mecanismos, procesos y reglas se ejerce la autoridad sobre el aprove-chamiento (o uso) de dichos recursos por las diversas partes involucradas, considerando tanto la protección (o no) de la naturaleza y de los derechos básicos (Wiener, 2018: 30). Por lo tanto, debemos analizar no solo las funciones formales de los niveles subnacionales de gobierno, sino también los recursos que poseen y la forma en que vienen traduciéndose en políticas específicas en materia de gestión ambiental y de aprovechamiento de los recursos naturales.

1. Política ambiental regional general

El Gobierno Regional de Puno cuenta con todos los instrumentos básicos para la definición de la política ambiental regional. Estos son:i. Política Ambiental Regional (2009)ii. Estrategia Regional de Diversidad Biológica (2012)iii. Diagnóstico Ambiental Regional (2013)iv. Plan Regional de Acción Ambiental 2014-2021 (2013)v. Zonificación Económica – Ecológica a nivel de mesozonificación (2015)vi. Estrategia Regional sobre el Cambio Climático (2017)

Adicionalmente, en febrero de 2012, autoridades nacionales, regionales y locales firmaron un Pacto de Gobernanza Ambiental (febrero de 2012), mediante el cual se establecieron siete lí-neas de acción centrales, las cuales son:i. Gestión y manejo racional de recursos naturales y del medio ambienteii. Agua, biodiversidad, aire, suelo, acuicultura sostenible, minería sostenible, adaptación al

cambio climático, valoración del patrimonio natural, promoción del valor de las ANPiii. Recuperación de la calidad ambientaliv. Fortalecimiento de la regulación ambientalv. Gobernanza ambiental comunitariavi. Participación y coordinación intergubernamentalvii. Compromisos y oportunidades ambientales internacionales

El Plan de Acción Ambiental al 2021, por su parte, plantea como objetivo general de la política ambiental la gestión integral y sostenible de recursos naturales y el ambiente con responsabi-lidad social. Asimismo, establece como objetivos específicos los siguientes:i. Gestión responsable y sostenible de los recursos naturales.ii. Gestión ambiental de calidad.iii. Gestión integral de riesgos climáticos con capacidad adaptativa.iv. Gobernanza ambiental pública y privada consolidada.v. Adecuación de acuerdos y tratados internacionales en aspectos ambientales.

141

El mismo plan identificó las que consideró las principales prioridades de la gestión ambiental en Puno:i. Aprovechamiento racional de recursos naturales, priorizando la gestión del recurso hí-

drico por cuencas hidrográficas.ii. Mejoramiento de la calidad del agua, propiciando el tratamiento de aguas servidas y resi-

duos sólidos.iii. Fortalecer la gobernanza ambiental, básicamente, en la implementación de los instru-

mentos de gestión ambiental, ordenamiento territorial, desarrollo de la cultura y educa-ción ambiental y sistema de información.

iv. Impulsar las medidas de adaptabilidad al cambio climático para minimizar los efectos que atenten a la salud humana y al ambiente.

v. Protección y conservación de la biodiversidad, así como el recurso suelo y aire.

Estas acciones se han desarrollado a través de un conjunto de metas para el 2021, las cuales se reúnen en el siguiente cuadro.

Cuadro N° 15Metas al 2021

Tema Metas al 2021 Tipo de meta

Agua

Se cuentan con 3 Cuencas Transfronterizas, 3 Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca cuentan con Diagnóstico y Plan de Gestión Integral de Recursos Hídricos; y se gestiona la conformación de otros 3 Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca.

Gestión ambiental

Se ha incrementado en un 35% el abastecimiento de agua potable en el ámbito urbano y 20% en el ámbito rural de la región.

Cobertura de los servicios públicos

Se ha incrementado a 97% la cobertura de alcantarillado por las EPS en el ámbito regional y el 70% de gobiernos locales realiza el tratamiento de aguas residuales.

Cobertura de los servicios públicos

El 50% de titulares con autorización de vertimiento, cumple con los Límites Máximos Permisibles-LMP y Estándares de Calidad Ambiental-ECA para agua.

Desempeño ambiental

Monitoreo y vigilancia de la calidad de agua en el 80% de las cuencas hídri-cas.

Gestión ambiental

60% de gobiernos locales cuentan con proyectos formulados para el trata-miento de aguas residuales.

Gestión ambiental

Residuos sólidos

90% de residuos sólidos no reutilizables del ámbito municipal son tratados y dispuestos adecuadamente


50% de gobiernos locales promueven la segregación y reciclaje de residuos sólidos del ámbito municipal.

Gestión ambiental

El 100% de fuentes generadoras de residuos sólidos peligrosos son monito-readas y controladas.

Gestión ambiental

Se han conformado 6 nuevas empresas recicladoras en la región Puno Gestión ambiental

50% de los residuos electrónicos son reaprovechados y dispuestos adecua-damente.


142

Aire

3 ciudades (Azángaro, Ayaviri e Ilave) implementan planes de acción para mantener la calidad del aire; y 2 ciudades (Puno y Juliaca) mantienen la calidad del aire de acuerdo a los ECA para aire.

Calidad ambiental

32% de áreas urbanas formulan e implementan planes para la prevención del ruido.

Gestión ambiental

80% de centros urbanos incrementan sus áreas verdes. Calidad ambiental

Suelos

Se ha reducido en 40% la superficie de suelos degradados con la instalación de pasturas.

Calidad ambiental

Se ha recuperado el 25% de tecnologías ancestrales en la región Puno. Gestión ambiental

Bosques

Reducción en un 50% de la tasa anual promedio de deforestación. Calidad ambiental

Se cuenta con el 4% de áreas forestadas y reforestadas sobre tierras aptas para forestación.

Calidad ambiental

Se ha recuperado un 20% de bosques asociados a sistemas agroforestales. Calidad ambiental

Cambio climático

70% de instituciones educativas de zonas urbanas y 50% de zonas rurales de las provincias de Puno, Juliaca, Azángaro, Ilave y Melgar, implementan medidas de protección frente a las radiaciones ultravioletas.


50% del territorio regional cuenta con estudios de riesgos climáticos y en 20% del territorio se aplican sistemas de alerta temprana.

Gestión ambiental

Se ha reducido en un 50% el número de personas damnificadas por la ocu-rrencia de desastres naturales, respecto al año base.


30% de gobiernos locales, desarrollan e implementan planes locales de adaptación y mitigación frente al cambio climático.

Gestión ambiental

Se han implementado programas de siembra y cosecha de agua en 39% de cuencas de la región.


Biodiversidad

Se ha inventariado especies de flora y fauna en el 40% del territorio regional. Gestión ambiental

El 25% de especies de flora y fauna amenazadas en peligro, son conservadas mediante proyectos.


El 35% de la superficie de ecosistemas frágiles son conservados bajo modali-dades complementarias o diferentes al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado-SINANPE.


3 nuevas áreas naturales identificadas son propuestas con expediente ante la entidad competente (SERNANP) y 2 áreas identificadas son reconocidas por el SERNANP.

Gestión ambiental

Reducción en 50% de la extracción ilegal de especies de flora y fauna silves-tre.

Calidad ambiental

Se ha inventariado los recursos hidrobiológicos del 50% de áreas continen-tales en el territorio regional.

Gestión ambiental

40% de pescadores cumplen con el reglamento de ordenamiento pesquero. Desempeño ambiental

Se aplica en un 50% las acciones previstas en el plan de bioseguridad de Organismos Vivos Modificados-OVM.


5 zonas de agro biodiversidad identificadas, legalmente constituidas y mane-jadas sosteniblemente.

Gestión ambiental

Incremento del 25% de visitas de turistas a las Áreas Naturales Protegidas - ANP, respecto a una línea base.


143

Minería y Energías

70% de personas naturales o jurídicas formalizados implementan estudios de impacto ambiental y planes de adecuación de manejo ambiental.


60% de empresas minero energéticas implementan un sistema de gestión ambiental y cumplen con acciones de responsabilidad ambiental y social.


El 30% de áreas con pasivos ambientales mineros priorizados, cuentan con planes de remediación ambiental aprobados y en ejecución.


Gobernanza Ambiental

El 85% de entidades del sector público del Sistema Regional de Gestión Am-biental - SRGA y gobiernos locales de los niveles provincial y distrital cuentan con instrumentos de gestión ambiental actualizados e implementados y articulados.

Gestión ambiental

100 % de gobiernos locales a nivel provincial cuentan con un Sistema de Información Ambiental Local y están integrados al Sistema de Información Ambiental Regional.

Gestión ambiental

100% de entidades del sector público a nivel de gobierno regional y local implementan sus instrumentos de gestión ambiental adecuada al Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental - SEIA.

Gestión ambiental

45% de instituciones públicas, 25% de municipalidades y 60% de institucio-nes educativas del ámbito urbano formulan programas de ecoeficiencia y aplican.

Gestión ambiental

50% de instituciones educativas de nivel inicial, primaria y secundaria tienen logros en la aplicación del enfoque ambiental.

Gestión ambiental

25% de gobiernos locales cuentan con planes de ordenamiento territorial aprobados; y en proceso de aplicación de plan de ordenamiento territorial.

Gestión ambiental

Autoridad de evaluación y Fiscalización ambiental actúa en un 90% del territorio regional.

Gestión ambiental

Se implementan el 50% de proyectos priorizados de investigación de alcan-ce regional que contribuyen a la conservación del ambiente.

Gestión ambiental

50% de incremento de la participación ciudadana en la gestión ambiental, respecto a la línea base

Gestión ambiental

25% de proyectos formulados y priorizados por instituciones públicas y privadas cuentan con viabilidad de financiamiento.

Gestión ambiental

Como se observa, las metas más utilizadas son del tipo de gestión ambiental (buscan mejorar el desarrollo o aplicación de instrumentos de gestión ambiental). Otro grupo intenta mejorar el desempeño ambiental (hacer coincidir las acciones de las personas con la conducta espe-rada por la autoridad ambiental). El grupo menor es el de calidad ambiental, que está ligado a una mejora sustantiva del estado del ambiente (calidad del aire, cobertura de bosques natura-les, eliminación del ruido, etc.). Estos últimos son los claves, pues constituyen los verdaderos objetivos de la política ambiental y dan sentido al resto de esfuerzos de mejora del desempeño ambiental, o de la gestión ambiental pública.

Finalmente, es importante destacar que también en el caso de las municipalidades existe una amplia aprobación de los instrumentos de gestión ambiental a nivel de política y planificación, tal como se resume en este cuadro del Plan de Acción Ambiental al 2021 de Puno.

144

Gráfico N° 18Instrumentos de gestión ambiental local en gobiernos locales de la

región Puno - 2012

Fuente: Proyecto Educación Ambiental/GRRN y GMA/GORE Puno 2012.

2. Políticas específicasEn este segundo acápite presentaremos brevemente las principales líneas de política del go-bierno regional.

a) Política de Ordenamiento TerritorialEn el año 2015, el Gobierno Regional de Puno logró aprobar su Zonificación Económica – Ecológica a nivel de mesozonificación. De acuerdo con su Plan Operativo Institucional 2018, el Gobierno Regional tenía previsto gastar para ese año la cifra de 600 mil soles en la imple-mentación del proceso territorial, así como 58 213 soles en el monitoreo a la elaboración del expediente técnico del proyecto Mejoramiento de Servicios de Gestión Territorial del Departamento de Puno. Sin embargo, la ZEE no genera obligaciones para los actores, sino que solo brinda información para la toma de decisiones. Por lo tanto, su capacidad de inci-dencia sobre los actores, provocando cambios en las tendencias de ocupación del territo-rio, es muy limitado. Hasta la fecha el Perú carece con la Ley sobre la materia que permita ir cambiando esta situación.

Como parte de las políticas de ordenamiento territorial deben considerarse la protección de áreas naturales protegidas. En el ámbito del departamento de Puno existen tres perte-necientes al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, además de dos áreas de con-servación privada.

27

5

4

2

2

2

9

9

0 10

N° de Gobiernos locales

Inst

rum

ento

s d

e G

esti

ón

Am

bie

nta

l Lo

cal

20 30 40 50

8

27

46

Otros instrumentos de gestión

Plan de ordenamiento Territorial

Agenda Ambiental Local

Plan de Acción Ambiental Local

Política Ambiental Local

Diagnóstico Ambiental Local

Cuenta con instrumentos de Gestión Ambiental

Documento que abrueba: Ordenanza u otro

Cuenta con CAM

Cuenta con sistema Local de Gestión Ambiental

Oficina o Unidad Ambiental

145

Cuadro N° 16

Nombre del área Ubicación Extensión (hectáreas)

Parque Nacional Bahuaja Sonene Frontera norte del departamento, comparti-do con Madre de Dios. 1 091 416

Reserva Nacional del Titicaca Entre las provincias de Puno y Huancané 36 180

Zona Reservada Reserva Paisajística Cerro Khapia

Distritos de Yunguyo, Copani y Cuturapi en la provincia de Yunguyo, y los distritos de Zepita y Pomata en la provincia de Chucuito

18 313.79

Áreas de conservación privada Checca Provincia El Collao, distrito de Santa Rosa 651.19

Áreas de conservación privada Taypipiña Provincia El Collao, distrito de Santa Rosa 560

b) Transformación de los conflictos socialesLa política sobre la atención de los conflictos sociales surgió a inicios del siglo XXI, teniendo como detonante los sucesos de Ilave en el año 2004. Desde entonces, el Estado ha desarrolla-do instituciones y políticas orientadas al seguimiento y registro de los conflictos sociales –en particular en la Defensoría del Pueblo– así como instituciones especializadas, tanto en la Pre-sidencia del Consejo de Ministros, como en los ministerios como en los gobiernos regionales. Actualmente la entidad rectora es el Viceministerio de Gobernanza Territorial de la PCM.

En el caso de Puno, esta cuenta con una oficina orientada al tema de conflictos sociales, crea-da en el año 2011 con el nombre de Unidad de Diálogo y Concertación, y que en el actual Regla-mento de Organización y Funciones del Gobierno Regional se denomina Oficina de Diálogo y Concertación, dependiente de la Gobernación Regional. Se trata de un órgano de asesora-miento especializado, responsable de establecer los mecanismos de articulación interguber-namental, orientados a la implementación y ejecución de políticas y actividades regionales para la prevención y solución de conflictos sociales en el ámbito regional.

El representante de la Defensoría del Pueblo en Puno, Jacinto Ticona, ha señalado pública-mente (Diario Los Andes, 14 de abril de 2018) que «al parecer el trabajo que se debió tener por parte de la Oficina, se ha minimizado, buscando solucionar los conflictos que se tiene contra el Gobierno Regional y no han involucrado los conflictos sociales medioambientales». Por otro lado, de las entrevistas realizadas en el transcurso de esta investigación, se nos ha señala-do que la capacidad nacional para la recolección de información en el campo se ha reducido. Como hemos señalado en el capítulo 1, la conflictividad social no ha variado sustantivamente en los últimos años y Puno se mantiene en el segundo lugar en el número de conflictos.

c) Políticas de formalización minera.La política de formalización minera está actualmente regulada por el Decreto Legislativo N° 1293, que declara de interés nacional la formalización de las actividades de la pequeña mine-ría y minería artesanal, el Decreto Legislativo Nº 1336, que estableció las disposiciones para el proceso de formalización minera integral, el Decreto Supremo Nº 005-2017-EM, que estable-

146

ció disposiciones complementarias para el ejercicio del derecho de preferencia, y el Decreto Supremo Nº 018-2017-EM que estableció disposiciones complementarias para la simplifica-ción de requisitos y la obtención de incentivos económicos en el marco del proceso de forma-lización minera integral. Estas normas implicaron una simplificación con relación a la política y normativa previa, buscando mejorar los resultados en términos de formalización, que hasta el año 2016 eran muy bajos, como se muestra en el siguiente gráfico.

Gráfico N° 19Resoluciones de formalización minera en Puno

Pese a los cambios, los resultados siguen siendo modestos. Hasta octubre de 2018 solo hay 44 titulares formalizados, y de estos, 16 son “asociados” o similares, que incorporan a 1961 traba-jadores mineros. Además, 28 de los formalizados están en la Provincia de San Antonio Putina (en el distrito de Ananea), 15 se ubican en Sandia (más dispersos), y 1 en Lampa.

d) Tratamiento de aguas residualesEl principal esfuerzo de atención del déficit de tratamiento de aguas residuales proviene del nivel nacional de gobierno, a través de Proinversión. Esta entidad está buscando desarrollar una solución para el tratamiento y disposición final de las aguas residuales municipales en la cuenca del Lago Titicaca en Puno. Aunque el proyecto es gestionado por Proinversión, la en-tidad competente es el Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento. La modalidad es-cogida es la de una Iniciativa Privada Cofinanciada con un monto de inversión previsto de 841 050 553 soles. El plazo del proyecto es de 30 años (incluye un período de mantenimiento). Una parte de los componentes del proyecto considera tareas de diseño, financiamiento, construc-ción, ampliación, rehabilitación, operación y mantenimiento. Esto incluye 6 infraestructuras de tratamiento, conforme se señala en el siguiente gráfico.

25

20

15

10

5

0

año 2014 año 2015 año 2016 año 2017 2018 (a octubre)

147

Gráfico N° 20

Fuente: Proinversión

Adicionalmente, otros 4 componentes solo tendrán actividades de operación y manteni-miento, cuyo nombre y ubicación se encuentra en el siguiente gráfico.

Gráfico N° 21

Fuente: Proinversión

148

De las conversaciones realizadas con funcionarios de las distintas entidades involucradas se observa un amplio consenso sobre la importancia de esta iniciativa y el compromiso que ten-drían los actores locales en su rápida implementación. No obstante, el proyecto no está exen-to de dificultades, pues la ejecución enfrenta riesgos políticos, así como presiones de actores que quisieran obtener réditos del desarrollo del proyecto.

e) Residuos sólidos.En el caso de los residuos sólidos, además de las acciones que corresponde para el manteni-miento de los servicios de limpieza, el principal problema sigue siendo el déficit de infraestruc-tura para la disposición final de residuos sólidos (rellenos sanitarios). Como ocurre en el caso del tratamiento de aguas residuales, es el nivel nacional de gobierno el que ha impulsado esta agenda, a través de la iniciativa Perú Limpio del Ministerio del Ambiente, con el apoyo de la cooperación japonesa (JICA).

De acuerdo con el plan previsto por esta iniciativa, los rellenos sanitarios que se construirán en los próximos años se encuentran en la provincia de Puno (2019), Azángaro (2019-2020), El Collao-Ilave (2019-2020) y en San Román (Juliaca) (2019-2020). Aunque las autoridades entrevistadas muestran su apoyo y compromiso con estos proyectos, el proceso de cons-trucción no es simple (se han generado conflictos sociales, como es el caso de Juliaca) y deben implementarse medidas provisionales (celdas) de disposición hasta que se culminen las obras definitivas. Entre tanto, deben atenderse los problemas de contaminación de los ríos afectados (cuenca del Coata) por la disposición inadecuada de los residuos (botadero de Chilla, Juliaca).

f) Gestión del Lago TiticacaLa Gestión del Lago Titicaca presenta una estructura de gobernanza muy compleja. A las ta-reas que corresponden al gobierno regional y a las municipalidades (provinciales y distritales) se le suma la existencia de la Reserva Nacional del Titicaca (un área natural protegida gestiona-da por el nivel nacional de gobierno cuya área se señala en el siguiente cuadro) y la Autoridad Binacional Autónoma del Lago Titicaca, que reúne a los gobiernos nacionales del Perú y de Bo-livia, y el Proyecto Especial Lago Titicaca, bajo la rectoría del Ministerio de Agricultura y Riego.

149

Mapa N° 7Reserva Nacional del Titicaca

150

Es por esta razón que alrededor del Lago se han producido las iniciativas más importantes en materia de gestión ambiental del departamento de Puno. El componente binacional es parti-cularmente relevante, pues a los proyectos e inversiones que se vienen haciendo en el lado pe-ruano del lago, el gobierno boliviano viene respondiendo con su propia agenda de proyectos. Así, en el año 2016, los países limítrofes firmaron un acuerdo por el cual se comprometieron a desarrollar políticas bilaterales para preservar el lago Titicaca por siguientes diez años, con una inversión combinada de cerca de 500 millones de dólares.

g) Cambio Climático

Tanto el Plan de Desarrollo Regional Concertado de Puno como el Plan Regional de Acción Ambiental Puno al 2021, reconocen que los efectos del cambio climático constituyen una amenaza que condiciona el desarrollo regional. Evidencia de ello es, señalan, el retroceso de los glaciares, los cambios en la disponibilidad de los recursos hídricos, así como el cambio pau-latino en los patrones históricos de precipitación pluvial y temperatura, así como en el incre-mento de la intensidad y frecuencia de eventos climáticos extremos. Todo ello genera impac-tos significativos sobre la salud de las personas, en particular las más vulnerables, y sobre la producción, en especial la derivada de la agricultura, que es muy dependiente de las variables climáticas para su desarrollo.

Por esta razón el año 2017 el Gobierno Regional de Puno actualizó su Estrategia Regional de Cambio Climático. Al mismo tiempo, se han impulsado acciones específicas sobre la materia (que mostraremos en el siguiente acápite del presente capítulo) y se han articulado a inicia-tivas como el Proyecto de Inversión Pública y Adaptación al Cambio Climático – IPACC, que tiene por objetivo realizar un análisis de riesgos en el contexto de cambio climático en la pla-nificación y evaluación de los proyectos de inversión pública, con el propósito de minimizar los daños y las pérdidas, prevenir los errores en las inversiones y aprovechar los beneficios del cambio climático. Los sectores seleccionados son agua (recursos hídricos, riego mayor y menor, servicios ecosistémicos de regulación hídrica, entre otros) y energías renovables y pequeñas centrales hidroeléctricas. La iniciativa es financiada por el Ministerio Federal Ale-mán de Medio Ambiente, Protección de la Naturaleza, Obras Públicas y Seguridad Nuclear – BMUB y ejecutado por la Dirección General de Política de Inversiones (DGPI) del Ministerio de Economía y Finanzas – MEF y el Ministerio del Ambiente, con el apoyo de la cooperación alemana (GIZ). También debe considerarse la reciente aprobación de la Ley Marco sobre el Cambio Climático, que requerirá de mecanismos de aplicación en la escala regional.

h) Políticas de regulación nacional: OEFA y SENACE.Finalmente, debemos considerar la regulación ambiental y sus dos principales herra-mientas: la evaluación de impacto ambiental de los proyectos de inversión y la fiscaliza-ción ambiental, que se encuentran en el nivel nacional de gobierno para los proyectos de mediana y gran escala.

Así, el Servicio Nacional de Certificación Ambiental – SENACE ha aprobado un total de US$ 382 millones sometidos a los procesos de evaluación de impacto ambiental en el departamen-

151

to de Puno. Los proyectos evaluados, como se explican en el siguiente cuadro, incluyen las áreas de electricidad, minería y transportes.

Cuadro N° 17Evaluación ambiental 2016-2018 (SENACE) en Puno

EIA-d MEIA EVAP ITS Otros Total

Aprobados 1 6 1 8

Electricidad Desaprobados 1 1

Otros 1 1 2

Aprobados 1 11 1 13Minería Desaprobados 1 1

Otros 3 3Aprobados 2 2 6 10

Transportes Otros 5 5Total 1 1 3 21 17 43

Fuente: Senace. Elaboración propia

La dinámica de proyectos aprobados en el departamento de Puno se ha mantenido en el tiem-po, aunque con ligeros vaivenes en su número, como es posible observar el siguiente gráfico.

Gráfico N° 22Evolución de los proyectos evaluados por SENACE en el tiempo en Puno

(2016-2018)

Fuente: Senace. Elaboración propia.

12

10

8

6

4

2

0

Ingresados

1 trim16

2 trim16

3 trim16

4 trim16

1 trim17

2 trim17

3 trim17

4 trim17

1 trim18

2 trim18

Evaluados

152

Con miras a los próximos meses, el SENACE ha identificado los nuevos proyectos o ampliacio-nes que serán evaluados hacia el año 2019, que como se resume en el siguiente cuadro, inclu-yen proyectos mineros y eléctricos.

Cuadro N° 18Nuevos proyectos o ampliaciones en Puno (SENACE): 2018-2019

Empresa Proyecto Etapa

Consorcio de Ingenieros EjecutoresMineros S.A.: Unidad minera Las Águilas

MEIA del Proyecto MineroLas Águilas

Acompañamiento en gabinete del Senace. Avanzada social

Minsur S.A.: Unidad minera San Rafael

MEIA de la Unidad MineraReaprovechamiento de relaves. Nueva Acumulación Quenamari - San Rafael

Acompañamiento y Supervisión -Desarrollo de Línea base y Des-cripción de proyectoAvanzada social

Empresa de Generación Eléc-trica San Gabán S.A MEIA CH San Gaban II

Acompañamiento y Supervisión -Desarrollo de Línea base y Des-cripción de proyectoAvanzada social

Fuente: Senace. Elaboración propia

En lo que concierne al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA, este cuenta con una oficina desconcentrada en la ciudad de Puno. Su trabajo está básicamente concentra-do en el sector minero-energético que comprende 80 (89.8%) de las unidades fiscalizables, tal como se muestra en el siguiente gráfico.

Gráfico N° 23Unidades fiscalizables por sector

Fuente: OEFA

Minería49%

Electricidad35%

Hidrocarburos7%

Industria7%

Pesquería2%

153

En el primer semestre del año 2018, las acciones del OEFA se han concentrado también en la minería, como señala el siguiente gráfico.

Gráfico N° 24Acciones de Supervisión Ambiental a cargo del OEFA entre enero y junio de 2018

Fuente: OEFA

Las coordinaciones entre estas autoridades nacionales y los gobiernos regionales no están es-tructuradas formalmente y se desarrollan más de manera informal. A su vez, es poco probable que estas funciones pasen al nivel regional en el corto o mediano plazo.

3. Funciones y Capacidades regionales y locales

¿Qué capacidades, recursos materiales, humanos e institucionales tien e a su disposición el gobierno regional para atender tanto la política general como las políticas específicas seña-ladas? En este acápite analizaremos dichos aspectos con relación al Gobierno Regional de Puno como de las Municipalidades Provinciales de Puno y de San Román.

a) Gobierno Regional de PunoEl presupuesto institucional modificado (PIM) del Gobierno Regional de Puno de 2018 as-ciende a 1 885 014 638 soles. De otro lado, en el mismo período, tiene un presupuesto por canon de 64 185 861 soles mientras que el proveniente de recursos directamente recauda-dos es de 29 160 492 soles.

El área responsable de las funciones en materia ambiental es la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente. La Gerencia es un órgano de línea del Gobierno Re-gional y tiene la siguiente estructura:

Minería

16

5

1

3

Electricidad Hidrocarburos Industria

154

Gráfico N° 25

De acuerdo con su Cuadro de Asignación de Personal (2018), dicha gerencia tiene asignadas 20 plazas (incluyendo al Gerente Regional), de las cuales estaban ocupadas solamente 13.

Las funciones asignadas son básicamente las derivadas de la Ley Orgánica de Gobiernos Re-gionales (ver siguiente cuadro). Así, se han concentrado las funciones en materia ambiental en el ámbito de la mencionada gerencia –incluyendo las ligadas a los residuos sólidos–, salvo las políticas forestales, que se encuentran en la Dirección Regional Agraria y las de formaliza-ción minera, en el ámbito de la Dirección Regional de Minería. En el caso de los recursos hídri-cos, sin embargo, la promoción de los consejos de cuenca está siendo asumida por la Gerencia Regional de Recursos Naturales.

Cuadro N° 19Principales funciones en materia de gestión ambiental y de los recursos naturales

previstas en la Ley Orgánica de Gobierno Regionales.

Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los Gobiernos Locales (art. 53°, a).Implementar el sistema regional de gestión ambiental, en coordinación con las comisiones ambien-tales regionales (art. 53°, b).Proponer la creación de las áreas de conservación regional y local en el marco del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (art. 53°, d).Promover la educación e investigación ambiental en la región e incentivar la participación ciudadana en todos los niveles (art. 53°, e).Controlar y supervisar el cumplimiento de las normas, contratos, proyectos y estudios en materia ambiental y sobre uso racional de los recursos naturales, en su respectiva jurisdicción. Imponer sanciones ante la infracción de normas ambientales regionales (art. 53°, h).

GERENCIA REGIONAL DE RECURSOS NATURALES Y

GESTI[ON DEL MEDIO AMBIENTE

SUB GERENCIA DE RECURSOS NATURALES

SUB GERENCIA DE GESTIÓN DEL MEDIO

AMBIENTE

SUB GERENCIA DE DEFENSA NACIONAL Y

CIVIL

155

Formular planes, desarrollar e implementar programas para la venta de servicios ambientales en regiones con bosques naturales o áreas protegidas (art. 53°, i).Preservar y administrar, en coordinación con los Gobiernos Locales, las reservas y áreas naturales protegidas regionales que están comprendidas íntegramente dentro de su jurisdicción, así como los territorios insulares, conforme a Ley. [Inciso j) modificado por el Artículo 9º de la Ley N° 27902, publicada el 1° de enero de 2003] (art. 53°, j).Otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales, en áreas al interior de la región, así como ejercer labores de promoción y fiscalización en estricto cumplimiento de la política forestal nacional (art. 51°, q).Impulsar proyectos y obras de generación de energía y electrificación urbano rurales, así como para el aprovechamiento de hidrocarburos de la región. Asimismo, otorgar concesiones para mini centra-les de generación eléctrica (art. 59° d).

En este marco de funciones, la Gerencia tiene un presupuesto que ha priorizado las siguientes actividades en materia de gestión ambiental de acuerdo con su Plan Operativo Institucional 2018, sin incluir las actividades vinculadas a Defensa Civil, que están ligadas principalmente a la prevención de los riesgos de desastres (incluyendo los climáticos):

Cuadro N° 20Líneas de actividad y presupuesto

Línea de actividad Monto en soles

Fortalecer Consejo Regional sobre el cambio climático e implementar la estrategia regional sobre cambio climático. 62 574

Capacitaciones en materia de cambio climático y monitoreo de proyectos para reducir vulnerabilidad a riesgos climáticos 64 721

Gestión sistematizada de los recursos hídricos de la cuenca de la región Puno: Crea-ción de los Consejos de Cuenca del Titicaca, de Tambo-Moquegua, y de la Cuenca Interregional Alto Apurímac.

54 746

Estrategias adecuadas de conservación de especies de flora y fauna. 54 746Promover el proceso de ordenamiento territorial de Puno. 658 213Implementación de las medidas de ecoeficiencia, educación, cultura y ciudadanía ambiental. 281 285

Actualizar instrumentos de planificación ambiental regional e implementar el siste-ma regional de gestión ambiental. 231 178

TOTAL 1 407 463

Como podemos observar, la Gerencia maneja un presupuesto pequeño con relación al presu-puesto total del Gobierno Regional y cuenta con un equipo profesional reducido, a pesar de la complejidad y amplitud de las tareas encomendadas. Esto fue confirmado en las entrevistas realizadas con miembros del equipo de trabajo. Por otra parte, el Gobierno Regional resaltó como principales acciones del año 2017 en materia ambiental el proyecto de Cobertura Fo-restal en el Anillo Circunlacustre, el cual tiene el objetivo de mitigar los efectos del cambio cli-mático, reducir la erosión del suelo y conservar los ecosistemas (10 618 928 soles); el proyecto de Conservación de la Diversidad Biológica (2 088 338 soles); y el proyecto Recuperación de Ecosistemas en comunidades de Sutuca Urinsaya y Quello Quello – Lampa (1 197 182 soles).

156

La eficacia en las labores de fiscalización del gobierno regional ha sido medida por el OEFA. Para ello ha elaborado un índice3 el cual fue aplicado al Gobierno Regional de Puno entre los años 2013 al 2015. Como resultado del mismo, Puno mostró una paulatina mejoraría, tanto en el índice como en el lugar relativo respecto de otros gobiernos regionales. Los resultados se recogen en el siguiente cuadro.

Cuadro N° 21Ubicación de Puno en el índice de la eficacia en las labores de Fiscalización

Año Índice de desempeño

Puesto a nivel nacional entre gobiernos regionales

2013 5.3 15

2014 6.75 15

2015 6.92 13Elaboración propia.

Respecto de los mecanismos de coordinación interinstitucional, el Gobierno Regional de Puno cuenta con un Sistema Regional de Gestión Ambiental, creado el 2005, así como con una Comi-sión Ambiental Regional, creada el 2006. Del mismo modo, desde el 2013, cuenta con un Consejo Regional de Cambio Climático de la Región Puno (2017), y un Grupo Técnico Regional sobre Re-cursos Hídricos creado en 2015. También debe mencionarse el Sistema de Conservación Regio-nal de Puno, creado en 2013, que cuenta con un Comité Técnico Consultivo de Conservación.

Finalmente, en lo que concierne a la coordinación nacional-regional (es decir, desde el nivel de gobierno nacional hacia el regional), los mecanismos existentes son en buena medida in-formales y están ligados al desarrollo de proyectos de inversión específicos. Tal es el caso, por ejemplo, del proceso ligado a la promoción de inversiones en el área de saneamiento básico y de gestión de residuos sólidos. Actualmente, el Ministerio del Ambiente no cuenta con una estructura formal de coordinación permanente con los niveles subnacionales de gobierno ni cuenta con oficinas desconcentradas. No obstante, a través de sus entidades adscritas (OEFA y SERNANP en Puno) mantiene una relación con las autoridades locales en materias ligadas a las competencias de dichos entes.

b) Municipalidad Provincial de PunoEn el caso de la Municipalidad Provincial de Puno, su presupuesto institucional modifica-do correspondiente al año 2018 fue de 84 904 733 soles. De dicho monto, 19 521 433 soles provienen del canon, 11 084 531 soles provienen de los impuestos municipales, mientras que 32 579 626 son transferencia del gobierno nacional a través del Fondo de Compen-

3 El Índice de desempeño del Oefa tomó en cuenta las funciones de fiscalización del Gobierno Regional establecidas en su Reglamento de Organización y Funciones, la programación de acciones de fiscalización ambiental minera, la identi-ficación y comunicación de la minería ilegal, la remisión del reporte trimestral de supervisión y fiscalización ambiental al OEFA, el cumplimiento de condiciones básicas para la fiscalización ambiental minera, la atención de denuncias y la ejecución de acciones fiscalizadoras. Lamentablemente el OEFA ha dejado de elaborar el índice.

157

sación Municipal. Es decir, los impuestos municipales cubren apenas un poco más de la octava parte del presupuesto.

Las funciones ambientales más importantes están a cargo de la Gerencia de Medio Ambiente, Saneamiento y Servicios, que a su vez cuenta con tres subgerencias, dos de las cuales están vinculadas a la gestión ambiental: Gestión Ambiental y Salud Pública; y la de Parques, Jardines y Conservación de Áreas Verdes. Esto debe entenderse en el marco de los objetivos estratégi-cos que en la materia ha establecido el gobierno provincial, los que se presentan en el siguien-te cuadro:

Gráfico N° 26Gestión Medioambiental sostenible de localidades saludables

Por lo tanto, esta gerencia concentra la mayoría de las funciones en materia de gestión am-biental municipal: planificación ambiental, manejo de áreas verdes, limpieza pública y dispo-sición final de residuos, control de ruidos y educación ambiental. La única función ambiental que está fuera de esta área es la vinculada con el control de la contaminación proveniente de los vehículos automotores, a cargo de la Subgerencia de Inspecciones de Tránsito de la Ge-rencia de Transportes y Seguridad Vial. Por otro lado, existe una empresa municipal a cargo del servicio de agua potable y alcantarillado (Empresa Municipal de Saneamiento Básico de Puno - EMSAPUNO).

Cabe indicar que la Municipalidad Provincial de Puno cuenta con un Comité Provincial del Me-dio Ambiente, un órgano de coordinación, encargado de establecer políticas y acciones para la conservación del suelo y recursos naturales de la provincia y contra la contaminación del medio ambiente, muy especialmente por la descontaminación del Lago Titicaca, el cual coor-

Niveles significativos de reducción de la contaminación sonora

Barrios, empresas y viviendas saludables y sosteniblesimplementadas

1

2

Lago Titicaca descontaminando y eje de desarrollo turístico3

Disminución visible de Residuos sólidos en la ciudad y la bahía,a través de sistemas eficientes de manejo y transformación delos mismos.

4

Niveles de vulnerabilidad ante riesgos y desastres reducidos5

158

dina con la Subgerencia de Gestión Ambiental y Salud Pública. Finalmente, las funciones de ordenamiento territorial se encuentran asignadas a la Gerencia de Desarrollo Urbano.

Gráfico N° 27Organigrama de la Gerencia de Medio Ambiente, Saneamiento y Servicios de la

Municipalidad Provincial de Puno

La indicada Gerencia cuenta –de acuerdo con el Cuadro de Asignación de Personal de 2018– con 205 plazas destinadas a estas tareas, de las cuales 185 estaban ocupadas. No obstante, 130 de las plazas previstas son para auxiliares de limpieza (función de limpieza pública) y 40 para auxiliares de jardinería (función de parques y jardines). De acuerdo con el Plan Operativo Ins-titucional de 2018, la Gerencia Municipal maneja un presupuesto para el año 2018 de 1 014 517 soles, de los cuales casi 674 000 soles están destinados a los residuos sólidos, mientras 321 119 soles, están asignados al manejo de parques y jardines. Por su parte, conforme se nos indicó en la entrevista con el personal de la Municipalidad de Puno, ésta ha invertido 438 000 soles en 2015 y 300 000 adicionales en 2016 y 2017 para mejorar la recolección y almacenamiento de los residuos sólidos. Pero solo el 0.9% de los costos de los servicios de limpieza se cubren con el arbitrio correspondiente. Hay que recordar que el presupuesto total para el año 2018 de la Municipalidad Provincial es de 84 904 733 de soles. Estamos, por lo tanto, hablando de una actividad con una prioridad menor dentro del gobierno en términos presupuestales y orientado fundamentalmente a atender los servicios públicos tradicionalmente municipales de la gestión de residuos sólidos y de parques y jardines, a lo cual se suma las dificultades de recaudación de los arbitrios respectivos. Otras actividades, como el control de ruidos, se ven afectadas por la ausencia de equipos suficientes. Por ejemplo, solo un existe un equipo de me-dición de contaminación sonara para toda la provincia. Cabe señalar, además, que, mediante la Ordenanza 370-2013-CMPP, de julio de 2013, se creó el Programa Especial de Gestión de Re-siduos Sólidos de la Municipalidad Provincial de Puno, el cual, no obstante, ya no fue conside-rado el Plan Operativo Institucional de 2018.

GERENCIA DE MEDIO AMBIENTE Y SERVICIOS

S. G. DE GESTIÓNAMBIENTAL Y SALUD

PÚBLICA

S. G. DE PARQUES,JARD. Y CONSERVAC. DE

ÁREAS VERDES

S. G. PROTECCIÓNCIUDADANA Y

DEFENSA CIVIL

159

En lo que concierne a los mecanismos de coordinación interinstitucional, la Municipalidad Provincial de Puno cuenta con una Comisión Ambiental Municipal, creada en el año 2006. Del mismo modo, cuenta con un Grupo de Estudio Técnico Ambiental - GESTA Aire.

c) Municipalidad Provincial de San RománEn lo que respecta a la Municipalidad Provincial de San Román, el año 2016 los ingresos fueron de 88 004 184 soles, mientras que en el 2017 se redujo a 74 012 255 soles. Del indicado mon-to, los impuestos municipales representan apenas el 17.97% del presupuesto. En contraste, el Fondo de Compensación Municipal representa el 55% del presupuesto, mientras que el Ca-non llega al 6.77%. También aquí se hacen evidentes los problemas en materia de recaudación tributaria local.

Casi todas las funciones ambientales se encuentran en la Gerencia de Servicios Públicos y Me-dio Ambiente, un órgano de línea de la Municipalidad Provincial de San Román. Esta cuenta con tres subgerencias, una de las cuales –Gestión Ambiental– es la entidad especializada en el tema. Igualmente, existe una Unidad de Gestión de Residuos Sólidos, un órgano descon-centrado dependiente de la Gerencia Municipal, creada el año 2017. Dicha unidad tiene bajo su responsabilidad dos subunidades: Limpieza Pública y Tratamiento y Disposición Final. La primera está a cargo de la supervisión del barrido de vías y espacios públicos, así como de la su-pervisión de la recolección y transporte de los residuos sólidos. La segunda tiene a su cargo la supervisión tanto de la disposición final como de la segregación de los residuos sólidos. De la revisión del Plan Operativo Institucional de 2017 constatamos que las actividades de la muni-cipalidad se centran en la atención de los servicios públicos a su cargo (limpieza pública y par-ques y jardines) así como acciones de supervisión (incluyendo el control del aire), además de actividades de concientización o difusión en materia ambiental. En las entrevistas realizadas en la Municipalidad Provincial de San Román nos indicaron que la misma dispuso en el 2018 de 7 millones de soles para la gerencia ambiental, de los cuales 4 millones están asignados a la limpieza pública, mientras que cerca de un 1 millón al área de parques y jardines.

No obstante, en el último cuadro de asignación de personal disponible (2016), sólo existían 4 plazas para la alta dirección de la Gerencia de Servicios Públicos y Medio Ambiente, 23 en áreas verdes, y 10 en limpieza pública. Sin embargo, durante la entrevista realizada con funcionarios de la Municipalidad Provincial de San Román se nos indicó que el número de personal asigna-do para esas tareas era de 500 personas.

En lo que concierne a la coordinación interinstitucional, la Municipalidad Provincial cuenta con una Comisión Ambiental Municipal que fue reactivada en setiembre de 2015.

En resumen, las capacidades institucionales de las autoridades estatales son limitadas, y po-seen recursos financieros insuficientes para cumplir no solo con las funciones a su cargo, sino también para atender con eficacia los distintos aspectos de la agenda ambiental de Puno.

160

III. Las propuestas de las nuevas autoridades regionales y locales

Las elecciones regionales y municipales del 7 de octubre de 2018 concluyeron con el triunfo del Movimiento de Integración por el Desarrollo Regional (Mi casita) tanto en la competencia por el Gobierno Regional de Puno (Walter Aduviri Calisaya, con el 43% de los votos válidos) como para las Municipalidades Provinciales de Puno (Martín Ticona Maquera, con el 32.46% de los votos válidos) y de San Román (David Sucacahua Yucra, con el 26.09% de los votos váli-dos). Además, obtuvo otras 5 municipalidades provinciales (Villanueva Maquera en El Collao, Hermes Bazán en Yunguyo, Víctor Málaga en Sandia, Jorge Álvarez en Huancané y Juan José Tinta en Moho), así como 29 municipalidades distritales. Salvo en San Antonio de Putina, don-de obtuvo el sexto puesto, estuvo entre los tres primeros lugares en las elecciones municipa-les provinciales de todo el departamento.

Cuadro N° 22Resultados en las elecciones municipales provinciales 2018

Provincia Votación válida (%) Puesto

Azángaro 18.10 3Carabaya 8.78 3Chucuito 15.99 2El Collao 21.13 1Huancané 23.08 1Lampa 18.98 3Melgar 25.53 2Moho 30.26 1Puno 32.46 1San Antonio de Putina 5.64 6San Román 26.09 1Sandia 32.28 1Yunguyo 29.06 1

Fuente: ONPE. Elaboración propia

Dado la importancia electoral de esta organización es necesario analizar las propuestas que plantea con relación a la gobernanza ambiental, a fin de determinar de qué forma podría aten-der los desafíos identificados en el capítulo anterior.

161

1. El Movimiento de Integración por el Desarrollo Regional y la sostenibilidad: ideario y principios.

De acuerdo con su Plan de Gobierno, el Movimiento de Integración por el Desarrollo Regio-nal –en adelante el MIDR– es una «plataforma de protagonismo político multiétnico, en apoyo para la reconstrucción del Estado Plurinacional, desde, y con la autoafirmación consciente de los Pueblos Quechua-Aymaras y demás pueblos originarios de la Región de Puno». Este com-ponente étnico se expresa en un esfuerzo por definir ciertos paradigmas que se entienden conectados con prácticas ancestrales –referencias a las normas del buen vivir: allin kawsay y suma jakaña, y al pensamiento «pacha»– ligadas a prácticas comunitarias y a un discurso de emancipación étnica, las que derivan en propuestas de reforma política bajo el nombre de «Gobierno Autónomo Regional de Qullasuyo».

A nivel de principios, el MIDR acoge tres elementos relacionados con la gobernanza ambien-tal: el buen vivir, la autodeterminación en el uso de los recursos naturales y la defensa territo-rial-ambiental.

a. El Buen Vivir para todos en armonía con la Pachamama. A través de este principio, el MIDR entiende que la vida [social] en armonía [con la Pachamama] «constituye el eje ético y moral de toda forma de acción y responsabilidad social, política, económica y, al final cul-tural». El concepto de «Buen Vivir» utilizado, no obstante, sigue siendo poco preciso en sus linderos, lo cual no constituye una característica solo de esta propuesta, sino que es compartida por otros grupos y movimientos políticos en América Latina (Schavelzon 2015). Como señala Erika Arteaga-Cruz (2017), el concepto de sumak kawsay –buen vi-vir- es para algunos una propuesta del movimiento indígena que pretende reconstruir el vínculo sujeto-objeto, una creación de comunidad inspirada desde el ayllu, mientras que para otros es el resultante del debate de intelectuales mestizos que luego es incorpora-do a las demandas del movimiento indígena. Ella, citando a Viola, resalta que en la idea de buen vivir hay una idealización de la cosmovisión y los valores de las culturas andinas, que más que consistir en alternativa a la promoción del desarrollo económico –por parte de los gobiernos–, resulta una forma de permitir la continuidad del mismo, pero bajo otro discurso. Esto ha sido particularmente claro en la experiencia de Bolivia y en la de Ecua-dor, lo cual ha generado tensiones entre las agendas gubernamentales y la de muchos grupos indígenas y ambientalistas.

b. Respetar la autodeterminación y los derechos de los pueblos quechua-aimara a nivel de territorio, aguas, bosques, biodiversidad y recursos naturales en general. El MIDR plantea fortalecer la organización y los derechos adquiridos [sobre los recursos naturales] por nuestros pueblos originarios –quechuas y aimaras– respecto a todos sus elementos cons-titutivos, «que les permita la capacidad de decidir sobre su propio camino de desarrollo y crecimiento». De esta manera, sostienen, «la revalorización de sus formas culturales e históricas respecto a su consolidación integral, debe constituirse en la mayor herencia y riqueza para garantizar nuestro desarrollo y crecimiento armónico». No obstante, como hemos ya destacado, las decisiones sobre los recursos naturales son del nivel nacional de

162

gobierno, aunque existen mecanismos como la consulta previa a los pueblos indígenas que pueden brindar mecanismos para articular este principio en la práctica.

c. Asumir la defensa territorial y del medio ambiental, dentro de los parámetros Constitu-cional y legislativo competentes. El MIDR, a partir del reconocimiento de nuestra presen-cia histórica [de los pueblos originarios] sobre los espacios habitados por nuestros an-cestros, «constituye un trabajo de fortalecimiento y potencialización de todas nuestras posibilidades de crecimiento y desarrollo». Curiosamente el principio es más claro y pre-ciso que la descripción del mismo, al ser el componente activo –y político– de los puntos anteriores. Es relevante que se reconozca el marco institucional como un fundamento del ejercicio de este tercer principio.

¿Cómo se concretan estos principios en las propuestas de gobierno regional y local? Este as-pecto constituye el siguiente punto del capítulo.

2. Los planes de gobierno del MIDR: Gobierno Regional y princi-pales Municipalidades Provinciales.

Con relación al nivel regional, el plan de gobierno del MIDR incorpora aspectos de gobernanza ambiental a su visión, señalando a Puno como un espacio territorial «con una economía diver-sificada, con recursos naturales y ambiente sostenible». Del mismo modo, dicho movimiento planteó como objetivo en la dimensión ambiental:

Convertir a Puno en una región ambientalmente sostenible en equilibrio, con ordena-miento y saneamiento territorial, donde sus habitantes conocen y hacen uso adecuado del territorio, ambiente y sus recursos naturales, y han desarrollado sus capacidades y me-canismos eficientes para el planeamiento y la gestión territorial con un adecuado manejo de riesgos y enfrentando eficazmente el cambio climático.

En un sentido similar, han planteado como sus principales políticas públicas relacionadas a la temática ambiental la «formalización y apoyo técnico a la pequeña minería, minería artesa-nal en las provincias de san Antonio de Putina, Sandia y Carabaya» así como, desarrollar una «política regional de cierre de brechas en san eamiento básico e integral, tanto en el sector urbano y rural». De otro lado, resulta interesante que vincule la promoción de la pequeña y mediana empresa a la búsqueda de la «diversificación productiva». Es decir, no existe una renuncia a la promoción de actividades que se encuentran vinculadas a las actividades eco-nómicas tradicionales, pero al mismo tiempo plantean un interés de ampliar el abanico de las mismas en el departamento.

Con relación a las acciones específicas en el ámbito regional, en el plan propone lo siguiente:

163

Cuadro N° 23

Área de política Lineamientos Acciones

SaneamientoAmpliar los servicios de agua, desagüe y energía, especialmente en áreas vulnera-bles, fronteras y limítrofes

1. Reactivación del programa Sa-neamiento Básico (SABA) Integral Rural, para impulsar la inversión en proyectos de saneamiento básico en articulación con los gobiernos locales.2. Continuar con la impulsión de la ejecución de los PTARs en articula-ción con el Ministerio de vivienda y gobiernos locales.

Interculturalidad

Cumplir con el Convenio 169 de la OIT.Difundir el derecho de los [pueblos] ori-ginarios a ser consultados cada vez que se busque aprobar o dictar medidas que puedan generar cambios en sus modos de vida.Promover el reconocimiento del valor cultural de nuestros pueblos originarios, quechuas, aimaras y uros, y la recupe-ración del patrimonio cultural para una perspectiva de desarrollo integral de las áreas andinas

1. Promover instituciones y fondos para la recuperación y sistemati-zación de la sabiduría ancestral; así como, la generación de nuevos cono-cimientos y tecnologías que aporten con el desarrollo regional y potencien su sostenibilidad y crecimiento.2. Fomentar y promover el manteni-miento, conservación y desarrollo de la riqueza histórica, cultural y artística de la región para contribuir con el desarrollo integral de la región y su posicionamiento en el escenario internacional; así mismo, su puesta en valor y su difusión.

Desarrollo Sostenible

1. Establecer los sistemas de contingen-cia para riesgos, emergencias y preven-ción.2. Difundir y velar por el cumplimiento de la normatividad ambiental vigente, así como aprobar y supervisar los Progra-mas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA); implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes, en caso de incumpli-miento.3. Implementar programas de capacita-ción orientados a concientizar sobre los peligros de la contaminación ambiental; así como la formulación y ejecución de proyectos asociados a la preservación del medio ambiente.4. Promover acciones conducentes a re-mediar los pasivos ambientales en áreas de explotación minera abandonada.5. Impulsar la ejecución de proyectos energéticos y de concesiones para centrales y mini centrales de generación eléctrica, priorizados en el Plan Nacional de Electrificación.6. Ampliar la infraestructura energética en áreas rurales alto andinas, zonas de frontera y limítrofes, para impulsar las actividades económicas productivas generadoras de empleo.

1. Programa de fortalecimiento de Fronteras y limítrofes con Tacna, Moquegua, Arequipa y Cusco.2. Impulsar que los distintos centros poblados de la Región de Puno se conviertan en distritos.3. Garantizar la ejecución de los PTARs, para la descontaminación de la bahía Interior de Lago Titicaca,4. Programa de Construcción de Presas, sistemas de Riego, bombeo de pozos con Paneles Solares.5. Impulsar la construcción de la Presa – Huajchani para la desconta-minación del río Ramis.6. Impulsar la formalización de pe-queños mineros y mineros artesa-nales con asistencia técnica desde el gobierno regional.7. Impulsar la participación regional de la hidroeléctrica, San Gabán III, para el desarrollo industrial de Puno8. Impulsar la ejecución del Proyecto Gasoducto Sur Peruano, mediante ducto para la región de Puno.9. Recuperar la participación en la administración de la Central Hi-droeléctrica de San Gabán II, para obtener una energía más barata para el beneficio de la población regional.

164

De lo que se observa en el Plan de Gobierno, nos encontramos ante una apuesta por continuar con las inversiones de proyectos de gran escala –incluso los extractivos, aunque planteando nuevas condiciones, en particular ligadas a la redistribución de sus beneficios–, así como la promoción de la minería de pequeña escala. Esto ha sido ratificado en una entrevista que dio el gobernador electo, Walter Aduviri, a poco de conocerse los resultados electorales:

«Yo tengo una opinión crítica frente a la gran min ería transnacional en nuestro país. T engo mis argumentos y creo que los recursos deb en b en eficiar a todos los peruanos (…) Lo que reclamamos es que los recursos naturales de nuestro país beneficien a los pe-ruanos. A veces por tener este tipo de opinión somos cuestionados. No somos radicales, no somos antimineros, no somos antiinversión, lo queremos es que los recursos naturales estén al servicio de nosotros. Vamos a poner un ejemplo. En Bolivia, antes de Evo Mora-les, los recursos naturales estaban en manos de las transnacionales. Evo entró y las cosas cambiaron. La pregunta es ¿se ha espantado la inversión? No, viene trabajando. Bolivia, en los últimos 10 u 8 años, tiene un crecimiento sostenido de 4,8 a 5% y ahora sus departa-mentos tienen el servicio instalado en sus domicilios. Y en Perú, los vecinos del Cusco ni siquiera tienen gas. Esto es el colmo. Creemos que los recursos naturales tienen que servir al desarrollo de nuestro país, pero a muchos no les gusta este discurso».4

Por su lado, respecto de la formalización de la minería de pequeña escala, señaló Aduviri:

«Creemos en un proceso de formalización con apoyo técnico y legal. Por supuesto, sin contaminación. Esto también está en nuestro plan de gobierno. Hoy, nuestros hermanos mineros usan los recursos naturales por falta de empleo. ¿Qué empleo les ofrece a ellos el Estado? Nada. Simplemente nunca se les ofreció un empleo sostenible. Hay que apoyar el proceso de formalización con asistencia técnica desde el gobierno regional. Vamos a trabajar de la mano con ellos y sin contaminación».5

Hay, pues, coherencia entre las propuestas programáticas y el discurso político, el cual, como hemos visto en otras experiencias en América Latina, combina un discurso de respeto de los valores ancestrales (buen vivir) con propuestas orientadas a promover las inversiones ex-tractivas, pero generando beneficios más equitativos.6 Del mismo modo, el Plan de Gobierno regional muestra un interés en continuar con las obras de saneamiento cruciales para la des-contaminación del Lago Titicaca.

Por su parte, en lo que toca a la Municipalidad Provincial de Puno, la gobernanza ambiental constituye parte central en su visión del Programa de Gobierno, la cual reza:

4 Entrevista en el portal Ojo Público, publicada el 8 de octubre de 2018, disponible en https://ojo-publico.com/875/walter-aduviri-yo-tengo-una-opinion-critica-frente-la-gran-mineria-transnacional

5 Entrevista en el portal Ojo Público, publicada el 8 de octubre de 2018, disponible en https://ojo-publico.com/875/walter-aduviri-yo-tengo-una-opinion-critica-frente-la-gran-mineria-transnacional

6 Por ejemplo, es el caso de Ecuador y Bolivia. Al respecto, Merino afirma que el reconocimiento, incluso a nivel consti-tucional del concepto de buen vivir “…no ha desafiado la actual economía política, pues las nuevas instituciones han sido construidas dentro de una esfera de acción que no va más allá de la lógica del extractivismo”. (2018: 136).

165

«Somos una región con identidad intercultural, andina y amazónica, con valores sólidos de hon estidad, responsabilidad y solidaridad, que contribuyen al proceso de desarrollo sosteni-ble, impulsando la diversificación productiva, educación de calidad, salud para todos, sanea-miento básico e integral y seguridad.»

El plan, además, plantea metas bastante precisas a alcanzar hacia el 2022 con relación a las prioridades identificadas:

Población sin agua potable: 5% Población sin servicios higiénicos: 7% Toneladas de residuos sólidos domiciliarios recolectados: 112 Tn/díaM3 de aguas servidas vertidas al Lago Titicaca sin adecuado tratamiento en la provincia: 259 106 m3/mes.Cumplimiento del plan de desarrollo urbano: 20%Porcentaje de cumplimiento del Plan Estratégico Institucional (para mejorar los servicios públicos a cargo de la municipalidad): 80%

No obstante, el Plan carece del detalle específico de los proyectos o inversiones que se realiza-rán para alcanzar estas metas y se limita a una lista de actividades que repiten en buena medida las funciones municipales.

Finalmente, con relación al Plan correspondiente a la Municipalidad Provincial de San Román, la misión del mismo declara abiertamente que su objetivo es «direccionar el correcto creci-miento urbano, acorde a los lineamientos económico, social, ambiental e institucional rumbo a la ciudad sustentable». En su visión agregan que

«ese anhelo solo será posible si, a la vez, logramos dotar y mejorar nuestros servicios básicos (transporte, salud, educación, seguridad, alumbrado y saneamiento). Y poder tener una ciu-dad sustentable sea suministrado de manera, humana y con respeto al medio ambiente».

Para ello, el Plan provincial planteas varias líneas de acción que se resumen en el siguiente cuadro:

166

Cuadro N° 24

Problema Objetivo Meta al 2022

Poner en funcionamiento las celdas transitorias en el primer año de gestión.

Instalación de las celdas transi-torias.

Cierre definitivo del botadero de «Chilla».

Deficiente manejo en la gestión de residuos sólidos en la provin-cia de San Román

Elaborar e implementar el Plan Integral de Gestión de Residuos Sólidos (PIGARS), teniendo como dato los lugares de dispo-sición final de residuos sólidos.

Dar uso y funcionamiento a todo el equipamiento destinado para limpieza pública, mejora el sistema de barrido, mejorar el sistema de recojo, etc.Trabajar con urbanizaciones pi-loto para mejorar el sistema de recolección de residuos sólidos.

La gran cantidad de residuos orgánicos son los que generan olores desagradables y forman parte principal de los lixiviados.

Incorporar un sistema de tec-nológico capaz de minimizar la generación de residuos sólidos de residuos orgánicos

Reducir los niveles de contami-nación por materia orgánica.

Cumplir con el proyecto de planta de tratamiento de residuos sólidos que está que tiene presupuesto asignado por convenio.

Instalación de la planta de trata-miento de residuos sólidos.

Tener un lugar de disposición final de residuos sólidos con el equipamiento acorde, para realizar segregación.

Existen áreas degradadas por contaminación de aguas resi-duales y botadero informal.

Realizar la remediación de aras degradadas por contaminación de aguas residuales y el botade-ro informal.

Recuperar áreas degradadas por contaminación.

Baja calidad en área verde por habitante en la provincia de San Román.

Fortalecer e incrementar las plantaciones de árboles.

Aumentar la cantidad de árboles y arbustos en la provincia de San Román que serán utilizados en los diversos parques y áreas verdes de nuestra ciudad.

Carencia de lugar donde uno pueda tener recreación res-petando el medio ambiente y aprendizaje al cuida del medio ambiente.

Crear parque recreacional zonal.

Implementar un área destinada al recreo de la población.

No existe monitoreo ambiental por parte de la municipalidad provincial de San Román done los principales afectados son sus pobladores.

Aplicar y ejecutar los programas de monitoreo ambiental en áreas locales de eventos, áreas con problemas ambientales.

Aplicar y ejecutar sanciones contra las personas que in-cumplan frente a los niveles de contaminación ambiental.

Un mérito de esta parte del plan es la referencia expresa a proyectos o programas públicos que atenderán los problemas planteados. Como es posible observar, los mismos plantean una continuidad con iniciativas actualmente en curso en el ámbito de la provincia de San Román.

En conclusión, la llegada del Movimiento de Integración por el Desarrollo Regional al go-bierno de las principales instancias subnacionales de Puno representa un desafío, no solo por la necesidad de cumplir con lo señalado en sus planes de gobierno, sino también por los problemas de gobernanza que han sido analizados anteriormente. Por dicha razón, aun cuando existiera una voluntad clara de cumplir con lo señalado en sus planes de gobierno (y aún más si se buscara alcanzar las metas del Plan Regional de Acción Ambiental hacia el

167

2021), sin un aumento de las capacidades institucionales, así como de mecanismos de arti-culación entre las propias entidades públicas (nacionales, regionales y locales) y entre éstas y la sociedad puneña, es probable que las dificultades observadas en la actualidad para ge-nerar las condiciones de sostenibilidad no varíen con la nueva administración. Es por ello que en el capítulo siguiente planteamos un conjunto de recomendaciones que esperamos permitan que los gobiernos regionales y locales, puedan mejorar la calidad y eficacia de sus políticas en materia de gestión ambiental.

168

Conclusiones y recomendaciones

A partir del análisis de la información recogida tanto de fuente secundaria como de las entre-vistas (ver Anexo) y presentaciones con expertos y autoridades, realizadas tanto en la ciudad de Lima como en Puno, podemos llegar a las siguientes conclusiones y recomendaciones

a) Conclusiones

A nivel de definición de la políticaLos instrumentos de política oficiales recogidos -en particular en planes y políticas en materia ambiental de alcance regional y local–, señalan lineamientos y orientaciones generales, pero no todos logran aportar claridad con relación a los objetivos de política a alcanzar, lo que difi-culta un mejor seguimiento de sus avances y logros. Una notable excepción es el Plan Regional de Acción Ambiental al 2021, aunque podría mejorarse la definición de metas más precisas de mejora sustantiva en la calidad ambiental.

Por otro lado, la influencia del área ambiental sobre otras áreas de la política subnacional (eco-nómica, productiva y social) es limitada, y esto impide la transversalización e integración de la política ambiental. Si bien los planes de gobierno de las nuevas autoridades regionales y mu-nicipales (Puno y San Román), incorporan un compromiso con la política ambiental, a la vez muestran la predominancia de los objetivos económicos y sociales sobre la primera.

A nivel de gestión de recursos naturales y regulación ambientalLas principales funciones regulatorias y de gestión de los recursos naturales son nacionales, y son ejercidas a través de autoridades desconcentradas (Autoridad Nacional del Agua, Ser-vicio Nacional Forestal, Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas, Organismo de Eva-luación y Fiscalización Ambiental) o directamente desde Lima (Servicio Nacional de Certifica-ción Ambiental para las Inversiones Sostenibles). Actualmente existen fuertes incentivos para no proseguir con los procesos de transferencia o para encargar más funciones a los gobiernos regionales a través de cambios en la legislación vigente. La situación de la minería ilegal y de la tala ilegal ha sido una de las principales razones. Esto limita sustancialmente la capacidad regional y local de gestionar efectivamente los territorios bajo su jurisdicción, debiendo limi-tarse a negociar con el nivel nacional el sentido de determinadas decisiones sobre los recur-sos naturales. Es por ello que, en muchas ocasiones, los conflictos sociales encuentran a las autoridades nacionales y subnacionales en bandos opuestos.

Esta situación debe ser contrastada con el hecho de que las autoridades subnacionales tienen dificultades para poder cumplir con las funciones descentralizadas hasta el momento (mine-ría de pequeña escala, saneamiento, residuos sólidos, etc.). Es decir, existen razones objetivas que fundamentan las preocupaciones del nivel nacional. Sin embargo, una política diferente apuntaría a corregir los problemas de gobernanza que impiden una descentralización más efi-caz. En cambio, lo que se observa hasta el momento es la continuidad del status quo.

169

También se observan limitaciones en las capacidades institucionales, tanto en el nivel regional como en el local, tanto en materia de recursos presupuestales, recursos humanos y equipos para la gestión. En este punto, los actuales mecanismos de redistribución de la renta de los recursos naturales no están contribuyendo a corregir los problemas señalados.

Por otra parte, los mecanismos de coordinación (CAR, CAM, y los Grupos de Estudio Técnico Ambiental- Gesta Aire) sirven esencialmente para tareas de gestión ordinarias. En contraste, estos espacios no han tenido la capacidad de transformar la agenda y generar un modelo re-gulatorio intergubernamental.

A nivel de intervención en el territorioLa aprobación en 2015 del ZEE para el departamento de Puno ha sido un paso importante. No obstante, como ocurre en otros lugares del país, este instrumento carece, por sí solo, de la capacidad de orientar la ocupación y gestión sostenible del territorio

El peso de la economía informal hace aún más difícil alcanzar dicho objetivo. Así, por ejemplo, el proceso de formalización de la minería ha profundizado la mirada sectorial de la gestión am-biental, en la medida que, debido a las grandes dificultades que tuvieron los gobiernos regio-nales para atender esta agenda, el gobierno nacional ha preferido recentralizar o mediatizar el ejercicio de las funciones gubernamentales subnacionales.

Por su parte, las Áreas Naturales Protegidas y el Lago Titicaca poseen una dinámica de gestión propia, en este caso territorial, pero aislada. El carácter binacional del lago le agrega una di-mensión de complejidad internacional adicional.

Puno sigue siendo una de las áreas con más conflictos sociales del país. Sin embargo, la infor-mación sobre la materia que manejan las autoridades es pobre, lo que impide la atención tem-prana de los mismos.

A nivel de los proyectos de inversiónLas inversiones más importantes vienen siendo gestionadas desde el nivel nacional (aguas residuales, residuos sólidos). En cierta medida, las autoridades nacionales están cubriendo la falta de incentivos o de capacidades y recursos suficientes para impulsar los proyectos a es-cala regional y provincial. Esto tiene impactos sobre la manera en que se procesan las decisio-nes, así como las prioridades y tiempos de la ejecución de los proyectos. El Lago Titicaca, con su significación nacional, ha sido por eso identificado como una prioridad. Del mismo modo, la agenda del Ministerio del Ambiente ha estado fuertemente ligada desde su creación a la promoción de las inversiones en la gestión de los residuos sólidos, lo que explica el interés en atender el problema en las principales ciudades del departamento.

No obstante, incluso en el nivel nacional de gobierno, los proyectos enfrentan riesgos políti-cos (búsqueda de réditos políticos, corrupción, especulación de tierras, desinformación de la población) y burocráticos (saneamiento físico legal). Estos factores pueden hacer más lenta su ejecución o aumentar sus costos.

170

A nivel de la ciudadaníaLos entrevistados coincidieron en la persistencia de prácticas pocos sostenibles de la ciuda-danía, tanto en el ámbito rural como en el urbano. La ausencia de incentivos que premien –o castiguen– estas conductas, contribuye al mantenimiento de la situación actual. Las únicas ac-tividades presentes son las de campañas de concientización o de difusión de información, las cuales resultan claramente insuficientes.

Por otra parte, hay preocupación en los actores municipales respecto al sostenimiento de proyectos en materia ambiental debido a la baja recaudación fiscal (rellenos sanitarios) o por el rechazo a pagar por un servicio de saneamiento (aguas residuales, luego de transcurrido el período de mantenimiento). He aquí tanto un problema de diseño tributario –un sistema de cobro que favorece la morosidad– como de falta de una cultura tributaria y ciudadana.

b) Recomendaciones

PolíticaFormular con mayor claridad los objetivos de política ambiental (metas precisas y ligadas a logros sustantivos) y acompañarlos de indicadores que permitan su seguimiento, en todas las instancias de gobierno. Asimismo, es necesario establecer un mecanismo específico de segui-miento del Plan de Acción Ambiental Regional al 2021 para asegurar el logro de sus ambiciosas metas. Esto implica, por cierto, no desconocer los avances que, con sus limitaciones, se han alcanzado hasta el momento.

Más que concebir la gestión ambiental como un área independiente (y de menor alcance) es necesario generar mecanismos que la conviertan en un tema transversal. Para ello, la incorpo-ración en instrumentos de planificación como los Planes de Desarrollo Concertado no son su-ficientes. Es por eso, necesario, alinear el presupuesto regional o local con los logros ambien-tales, asegurando que en el diseño de los programas o proyectos de inversión se considere su contribución a los objetivos de política ambiental.

CapacidadesMejorar la capacidad de monitoreo de las cuencas con la instalación de estaciones automáti-cas y ampliando el monitoreo de los recursos hídricos. Ello debe complementarse con el apo-yo de la vigilancia ciudadana.

Instalar un laboratorio certificado en Puno con el objetivo de reducir el tiempo de procesa-miento de las muestras en los cuerpos de agua (actualmente es de casi dos meses).

Generar un programa de fortalecimiento de las capacidades subnacionales de gestión am-biental, utilizando indicadores de desempeño para medir los logros. Priorizar la regulación de la minería de pequeña escala.

171

En este punto, será necesario establecer desde el departamento de Puno, nuevas propuestas para mejorar la distribución de la renta minera (y del resto de recursos naturales), haciéndola más equitativa. Pero, por otro lado, deberá asegurarse que la misma sea invertida en una mejo-ra sustantiva de las capacidades institucionales que permitan soportar el esfuerzo de mejora de la gestión ambiental. Aunque es una decisión del nivel nacional de gobierno, tocará al nivel regional (y municipal) tomar la iniciativa hacia la búsqueda de un nuevo acuerdo en la materia. Entre las cuestiones involucradas en este punto se encuentran: permitir que parte del canon pueda ser invertida en proyectos con metas concretas y verificables de mejoras en la capaci-dad de gestión y de regulación, priorizando las municipalidades con menores capacidades; y aumentar progresivamente el canon minero e hidrocarburífero a partir de mejoras verifica-bles en la eficacia del gasto.

Ampliar el presupuesto ambiental. Más allá de la necesidad de mejorar la calidad del gasto, tan-to el nivel regional, como las autoridades municipales, necesitan ampliar el presupuesto para las actividades ambientales. Naturalmente esto traerá resistencias, por lo cual será muy útil vincular ese gasto ambiental con mejoras concretas en el desempeño productivo o en la pro-tección de derechos fundamentales de la población, en particular de la más vulnerable. GestiónLos gobiernos municipales necesitan mejorar la capacidad de recaudación. La reciente modi-ficación de la Ley de Residuos Sólidos puede ayudarlos, pudiendo aprovecharse la posibilidad de vincular el pago de los arbitrios de limpieza pública al pago de los servicios públicos como el agua o el servicio de energía eléctrica.

Es indispensable contar con equipos mínimos para las tareas de fiscalización urbana (medi-ción de ruido, camionetas, etc.), así como garantizar su debido mantenimiento.

Las áreas de servicios (limpieza pública, parques y jardines) deberían ser gestionados de ma-nera independiente de las áreas de política y supervisión, de esta manera se reducirían los riesgos de un manejo basado solo en criterios políticos, priorizando la dimensión técnica de la gestión. En este sentido, hay que evaluar la experiencia de la Unidad de Gestión de Residuos Sólidos de la Municipalidad Provincial de San Román, en tanto constituye un esfuerzo de otor-gar mayor independencia técnica a la gestión de dicho servicio.

Gestión intergubernamentalEl gobierno nacional y los gobiernos subnacionales necesitan mejorar la articulación para el diseño y desarrollo de grandes proyectos de inversión (por ejemplo el gasoducto andino del sur). Igualmente, espacios ad hoc de coordinación pueden ser constituidos siguiendo la expe-riencia del Proyecto Camisea en el Cusco.

Los gobiernos subnacionales deben identificar acciones de competencia nacional con impac-to local muy grande (pasivos ambientales) y presionar por su atención –incluyendo cambios en la legislación nacional–, en vista que las autoridades nacionales suelen tener pocos incenti-vos para hacerlo.

172

Gestión territorialSin una Ley de Ordenamiento Territorial será muy difícil romper la dinámica actual básica-mente sectorial. Las presiones informales apuntan en el mismo sentido contrario a la gestión del territorio, incluyendo la afectación de las cuencas y sus cabeceras.

No obstante, es posible señalar y documentar los costos que genera la ausencia de un ordena-miento territorial eficaz y usarlo como argumento para presionar por una normativa nacional sobre el ordenamiento territorial: cambio climático (adaptación) plantea oportunidades. La futura recuperación del Titicaca requiere de este enfoque.

Del mismo modo, el enfoque territorial debería ser parte sustancial de una política de trans-formación de los conflictos socioambientales que apunte a las causas de dichos conflictos: el uso del territorio. Esto debe ser acompañado con la inversión de mayores recursos en la generación de información sobre la situación que acompaña el ciclo de los conflictos sociales, en particular en el campo, mejorando la atención temprana de los mismos.

La transferencia de competencias en materia forestal y de vigilancia y control de los recursos naturales relacionados con el sector agrario y el otorgamiento de concesiones, debería estar precedido de garantías que aseguren la existencia de capacidades regionales suficientes, así como de un buen sistema de coordinación intergubernamental, a fin de evitar las experiencias negativas vistas en la minería y la tala ilegal en otros departamentos.

Gestión interculturalIncorporar mecanismos de adecuación cultural en el desarrollo de las distintas competencias ambientales, en el marco de los lineamientos desarrollados por el Ministerio de Cultura.

Alinear los objetivos ambientales con las demandas de los pueblos indígenas y comunidades. Asegurar la aplicación de la consulta previa para los proyectos de inversión que afecten los de-rechos de los pueblos indígenas. En este punto, dada la distribución de competencias existen-tes, toca a los gobiernos subnacionales trabajar conjuntamente con las autoridades naciona-les, vigilando el debido cumplimiento de esta obligación cuando sea de competencia nacional y asegurando su aplicación, cuando sea de competencia regional o municipal.

InversionesApoyar los proyectos que impulsan Proinversión y el Minam en materia de aguas residuales y residuos sólidos. En particular, hay que minimizar los riesgos del retraso en su ejecución que enfrentan o podrían enfrentar, sin dejar de lado otros riesgos (corrupción, sobrecostos, etc.). No obstante, deben tomarse medidas coordinadas para asegurar que durante el lapso en que se culminen las obras, no se generen nuevas situaciones críticas en ambas áreas, afectando la salud de las personas o dañando el ambiente.

Las experiencias que se vayan recogiendo del proceso de Reconstrucción con Cambios que vie-ne desarrollando el gobierno nacional, pueden dar lecciones para mejorar tanto la adaptación al cambio climático (tema crítico para Puno) como para agilizar las inversiones en general.

173

Ciudadanía

Generar cambios de patrones de conducta en temas simbólicos (por ejemplo, horarios de recolección de residuos sólidos, pago simbólico por las aguas residuales) que generen trans-formaciones ciudadanas paulatinas en el sentido de responsabilidad ambiental. Combinar incentivos y sanciones. Esto debe enlazarse con la promoción de la educación ambiental en cada nivel subnacional de gobierno.

Asegurar la transparencia de los procesos de toma de decisión en materia ambiental, a fin de reducir riesgos de corrupción o cooptación del aparato público.

Establecer alianzas entre el gobierno regional, municipalidades y las universidades, para el desa-rrollo de investigación aplicada que permita mejorar la gestión ambiental en el departamento.

c) Hoja de Ruta para la Gobernanza Ambiental para Puno

Acción Responsabili-dad central Actores clave Supuestos Plazo

Formular con mayor claridad los objetivos de política ambiental (metas precisas y ligadas a lo-gros sustantivos) y acompañar-los de indicadores que permitan su seguimiento, en todas las instancias de gobierno. Estable-cer un mecanismo específico de seguimiento del Plan de Acción Ambiental Regional al 2021 para asegurar el logro de sus ambi-ciosas metas.

Gobierno Re-gional

Municipalida-des provinciales

Ministerio del Ambiente

Generar capacida-des mínimas en la Gerencia especiali-zada del Gobierno Regional y coordina-dor con la Comisión Ambiental Regional

1er año

Apoyar los proyectos que im-pulsan Proinversión y el Minam en materia de aguas residuales y residuos sólidos. En particular, hay que minimizar los riesgos del retraso en su ejecución que enfrentan o podrían enfrentar, sin dejar de lado otros riesgos (corrupción, sobrecostos, etc.).

GORE y Mu-nicipalidades Provinciales

Municipalida-des Distritales, Ministerio de Economía y Finanzas, Proinversión, Ministerio del Ambiente

Proinversión y el Mi-nisterio del Ambien-te mantienen la ini-ciativa en el impulso de estos proyectos y se remueves los obstáculos sub-sistentes para la buena marcha de los proyectos.

1er año

Generar un programa de forta-lecimiento de las capacidades subnacionales de gestión am-biental, utilizando indicadores de desempeño para medir los logros. Priorizar regulación de la minería de pequeña escala.

Gobierno Re-gionalMinisterio de Ambiente

Municipalida-des Provinciales y distritales

Recursos para financiar el progra-ma de capacitación. Existen posibili-dades de apoyo en la cooperación internacional.

2do año

Establecer alianzas entre el gobierno regional, municipali-dades y las universidades, para el desarrollo de investigación aplicada que permita mejorar la gestión ambiental en el depar-tamento.

Gobierno Regio-nal, Universida-des con sede en Puno

Organizaciones de la sociedad civil y del sector privado

Existe voluntad po-lítica para mejorar el gasto en inves-tigación, tanto en cantidad como en calidad.

2do año

174


Los gobiernos municipales necesitan mejorar la capacidad de recaudación. La reciente modificación de la Ley de Resi-duos Sólidos puede ayudarlos, pudiendo aprovecharse la po-sibilidad de vincular el pago de los arbitrios de limpieza pública al pago de los servicios públicos como el agua o el servicio de energía eléctrica.

Municipalidades Provinciales y Distritales

Empresas de Servicios de Saneamiento.

Firma de convenios con las empresas de servicios públicos y mejora de los meca-nismos de recauda-ción por parte de dichas empresas.

2do año

Asegurar la transparencia de los procesos de toma de decisión en materia ambiental, a fin de reducir riesgos de corrupción o cooptación del aparato público.

Gobierno Regio-nal, Municipali-dades provincia-les y distritales.

Presidencia del Consejo de Ministros, Con-traloría General de la República, Ministerio Pú-blico, Ministerio del Interior, or-ganizaciones de la sociedad civil y del sector pri-vado, Ministerio del Ambiente.

Voluntad política para fortalecer los mecanismos de control de la corrup-ción y de promoción de la transparencia.

2do año

Las áreas de servicios (limpieza pública, parques y jardines) deberían ser gestionados de ma-nera independiente de las áreas de política y supervisión, de esta manera se reducirían los riesgos de un manejo basado solo en criterios políticos, priorizando la dimensión técnica de la gestión.

Municipalidades Provinciales

Voluntad política al interior de las municipalidades provinciales a fin de realizar dichos cambios.

2do año

Los gobiernos subnacionales deben identificar acciones de competencia nacional con im-pacto local muy grande (pasivos ambientales) y presionar por su atención –incluyendo cambios en la legislación nacional–, en vista que las autoridades nacionales suelen tener pocos incentivos para hacerlo.

Gobierno Regio-nal, Municipa-lidades provin-ciales

Ministerio del Ambiente, Ministerio de Economía y Finanzas, Comunidades afectadas por los pasivosam-bientales, Minis-terio de Energía y Minas

2do año

Promover una Ley de Ordena-miento Territorial.

Gobierno Regio-nal, Municipa-lidades Provin-ciales

Organizaciones de la sociedad civilMinisterio del AmbienteCongreso de la República, Viceministerio de Gobernanza Territorial.

Voluntad política en el Gobierno Nacio-nal y en el Parlamen-to Nacional para el dictado de una Ley de Ordenamiento Territorial. La inclu-sión de esta tarea en la Evaluación de Desempeño Am-biental de la OCDE podría ayudar.

2do año

175


Incorporar mecanismos de ade-cuación cultural en el desarrollo de las distintas competencias ambientales, en el marco de los lineamientos desarrollados por el Ministerio de Cultura.

Gobierno Regio-nal, Municipa-lidades Provin-ciales

Ministerio de Cultura, Organizaciones de los Pueblos Indígenas

Generar capaci-dades mínimas de gestión intercultural entre los funciones de los gobiernos subnacionales

2do año

Contar con equipos mínimos para las tareas de fiscalización urbana (medición de ruido, camionetas, etc.), así como garantizar su debido manteni-miento.

Municipalidades Provinciales

Financiar la adquisi-ción y mantenimien-to de los nuevos equipos.

3er año

El gobierno nacional y los go-biernos subnacionales necesi-tan mejorar la articulación para el diseño y desarrollo de grandes proyectos de inversión.

Gobierno Regio-nal, Ministerio del Ambiente, Presidencia del Consejo de Ministros

Municipalida-des Provincia-les, Organiza-ciones de la Sociedad Civil

Existe voluntad política del gobierno nacional para plan-tear conversaciones con el gobierno subnacional para potenciar la política de inversiones.

3er año

El enfoque territorial es parte sustancial de una política de transformación de los conflictos socioambientales que apunte a las causas de dichos conflictos: el uso del territorio. Esto debe ser acompañado con la inver-sión de mayores recursos en la generación de información so-bre la situación que acompaña el ciclo de los conflictos sociales, en particular en el campo, mejo-rando la atención temprana de los mismos.

Gobierno Re-gional

Municipalida-des Provincia-les, Organiza-ciones de la Sociedad Civil, Defensoría del Pueblo, Ministe-rio del Interior (Policía Nacio-nal del Perú), Viceministerio de Gobernanza Territorial.

Acuerdos entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales sobre las políticas de transformación de conflictos sociales

3er año

Mejorar la capacidad de monito-reo de las cuencas con la instala-ción de estaciones automáticas y ampliando el monitoreo de los recursos hídricos, buscan-do apoyarlo con la vigilancia ciudadana.

Autoridad Na-cional del Agua

Proyecto Es-pecial del Lago Titicaca, GORE.

Transferencia de re-cursos económicos para dichas tareas

3er año

Asegurar la aplicación de la consulta previa para los pro-yectos de inversión que afecten los derechos de los pueblos indígenas. En este punto, dada la distribución de competencias existentes, toca a los gobiernos subnacionales trabajar conjun-tamente con las autoridades nacionales, vigilando el debido cumplimiento de esta obliga-ción cuando sea de compe-tencia nacional, y aseguran su aplicación, cuando sea de com-petencia regional o municipal.

Gobierno Re-gionalAutoridades sectoriales

Ministerio de Cultura, Organizaciones de los Pueblos Indígena

Generar capaci-dades mínimas de gestión intercultural entre los funciones de los gobiernos subnacionales, y ge-nerar mecanismos de coordinación permanentes entre las autoridades gu-bernamentales y los pueblos indígenas.

3er año

176


Generar cambios de patrones de conducta en temas simbó-licos (por ejemplo, horarios de recolección de residuos sólidos, pago simbólico por las aguas re-siduales) que generen transfor-maciones ciudadanas paulatinas en el sentido de responsabilidad ambiental. Combinar incentivos y sanciones. Esto debe enlazarse con la promoción de la educa-ción ambiental en cada nivel subnacional de gobierno.

Gobierno Re-gionalMunicipalidades ProvincialesMunicipalidades Distritales

Organizaciones de la Sociedad Civil y del sector privado.

El Gobierno Regio-nal y las municipa-lidades destinan recursos mínimos para la promoción de las prácticas y la generación de incentivos. Además, se generan capa-cidades mínimas para el diseño de los mismos.

3er año

La transferencia de competen-cias en materia forestal y de vigi-lancia y control de los recursos naturales relacionados con el sector agrario y el otorgamiento de concesiones, debería estar precedido de garantías que aseguren la existencia de capa-cidades regionales suficientes, así como de un buen sistema de coordinación interguber-namental, a fin de evitar las experiencias negativas vistas en la minería y la tala ilegal en otros departamentos.

SERFOR

Gobierno Re-gionalMinisterio del Ambiente (OSINFOR)

Generación de capacidades míni-mas en el Gobierno Regional.

4to año

Instalar un laboratorio certifi-cado en Puno con el objetivo de reducir el tiempo de procesa-miento de las muestras en los cuerpos de agua (actualmente es de casi dos meses)

Autoridad Na-cional del AguaGobierno Re-gional

Transferencia de recursos para finan-ciar la instalación y mantenimiento del laboratorio.

4to año

Promover desde el departamen-to de Puno, nuevas propuestas para mejorar la distribución de la renta minera (y del resto de recursos naturales), haciéndola más equitativa. Pero, por otro lado, deberá asegurarse que la misma sea invertida en una me-jora sustantiva de las capacida-des institucionales que permitan soportar el esfuerzo de mejora de la gestión ambiental

Gobierno Re-gional

Municipalida-des ProvincialesMunicipalida-des DistritalesComunidades CampesinasMinisterio de Economía y FinanzasCongreso de la República

Voluntad política en el Gobierno Nacio-nal y el Parlamento Nacional para discutir una reforma de las políticas de redistribución de la renta minera.

4to año

177

Bibliografía• Andrade, P. (2015): El Gobierno de la Naturaleza. La Gobernanza Ambiental Posneoliberal

en Bolivia y Ecuador, en: Gobernanza Ambiental en América Latina (F. De Castro, B. Ho-genboom y M. Baud, eds.), Buenos Aires, CLACSO, págs. 135-170.

• Andrews, Matt, Pritchett, Lant; y Woolcock, Michael (2012). Escaping Capability Traps through Problem-Driven Iterative Adaptation (PDIA). CGD Working Paper 299. Washin-gton, D.C., Center for Global Development. http://www.cgdev.org/content/publications/detail/1426292.

• Arteaga-Cruz, Erika (2017). Buen Vivir (Sumak Kawsay): definiciones, crítica e implicacio-nes en la planificación del desarrollo en Ecuador. En: Saúde Debate, Rio de Janeiro, V. 41, N. 114, P. 907-919, jul-set. 2017.

• Autoridad Nacional del Agua (2012). Compendio de los recursos hídricos superficiales de Puno. Lima, ANA.

• CENEPRED (2018). Escenarios de riesgo por heladas y friajes en el marco del plan multi-sectorial 2018. Lima, CENEPRED.

• CEPLAN (2016). Economía informal en Perú: Situación actual y perspectivas. Lima, CE-PLAN.

• Comisión multisectorial para la prevención y recuperación ambiental del lago Titicaca y sus afluentes (2014). Estado de la calidad ambiental de la cuenca del lago Titicaca. Ámbito peruano. Lima, PCM.

• Ferradas, Pedro (2014). Vulnerabilidad y gestión del riesgo en las zonas altoandinas. Lima, Oxfam y Soluciones Prácticas.

• Fukuyama, Francis (2016). Orden y decadencia de la política. Desde la Revolución Indus-trial hasta la globalización de la democracia. Barcelona, Deusto.

• Giddens, Anthony (2010). La política del cambio climático. Madrid, Alianza Editorial.• INEI (2017). Compendio Estadístico Puno 2017. Puno, INEI.• INEI (2018). Resultados definitivos de los censos nacionales 2017. Puno. Lima, INEI.• INEI (2018). Perú: Perfil Sociodemográfico. Informe Nacional. Censos Nacionales XII de

Población, VII de Vivienda y III de Comunidades Indígenas. Lima, INEI.• Klein, Naomi (2015). Esto lo cambia todo. El capitalismo contra el clima. Barcelona, Paidós.• Lanegra, Ivan. (2017) ¿Qué es el cambio climático? Calentamiento global y sociedad. Lima,

Planeta.• Lanegra, Ivan (2018). Las condiciones de gobernanza para la implementación de las Con-

tribuciones Nacionalmente Determinadas: el caso del Perú. En: Revista Kawsaypacha. So-ciedad y Ambiente. N° 2 –enero-junio 2018. pp. 33-47.

• Merino, Roger. Buen vivir y desarrollo humano (2018). En: Deneulin, Séverine; Clausen, Jhonatan; y Valencia, Arelí (editores). Aportes para el desarrollo humano en América Lati-na. Introducción al enfoque de capacidades. Buenos Aires, Manantial, pp. 133-140.

• Ministerio de Energía y Minas (2018). Compendio Normativo del Proceso de Formaliza-ción y Minería Ilegal. Lima, Minem.

• Movimiento de Integración por el Desarrollo Regional. Plan de gobierno. Periodo 2019-2022. Municipalidad Provincial de San Román. Juliaca.

178

• Movimiento de Integración por el Desarrollo Regional. Plan de Gobierno 2019 – 2022. Co-mité Ejecutivo Provincial de Puno. 2018.

• Movimiento de Integración por el Desarrollo Regional. Plan de Gobierno 2019 – 2022. Go-bierno Regional de Puno, 2018.

• PNUMA (2010). Gobernanza ambiental. Nairobi, PNUMA.• Porras, F. (2016) Gobernanza. Propuestas, Límites y Perspectiva, Ciudad de México, Insti-

tuto Mora.• Rénique, José Luis (2016). La batalla por Puno. Conflicto agrario y nación en los Andes pe-

ruanos. Lima, UNAJ- La siniestra ensayos.• Schavelzon, Salvador (2015). Plurinacionalidad y Vivir Bien/Buen Vivir. Dos conceptos leí-

dos desde Bolivia y Ecuador post-constituyentes. Quito, Clacso.• Wiener, Leonidas (2018). Gobernanza y la gobernabilidad. El caso Las Bambas. Lima, Coo-

peracción.• World Bank (2017). Governance and the Law. World Development Report, Washington

D.C., World Bank, 2017.

179

180

AnexoEntrevistas realizadas

Entrevistado(a) Entidad

1 David Aranibar Huaquisto Jefe del SERNANP Puno

2 José Jimén ez Chura Fiscal Provincial en materia ambiental del distrito Fiscal de Puno

3 Ana Pino Jordán Promotora del Instituto de Culturas Andinas IDECA

4 Mourik Bueno de Mesquita Especialista en gestión del agua del Centro Bartolo-mé de las Casas

5 Yuri Coyla Jefe de OEFA Puno

6 Raul Rojas Sub Gerente de gestión ambiental del Gobierno Regional Puno

7 Jorge Edson Limachi Mozo Representante del Ministerio de Vivienda Construc-ción y Saneamiento en Puno

8 Miguel Enriquez Fernandez Mares Jefe del Autoridad Local del Agua Titicaca

9 Grover Herrera Vásquez Docente de la Universidad Andina Néstor Cáceres Velásquez

10 Juan Carlos Flores Cahuana Sub Gerente de Servicios y Medio ambiente Munici-palidad Provincial de Puno.

11 Jacinto Ticona Huamán Jefe de la Oficina Defensorial Puno12 Mauricio Huamán Proyecto Especial Binacional Lago Titicaca

13 Yanina Coaquira Mamani Encargada del despacho del Módulo de la Defensoría del Pueblo en Juliaca.

14 Ing. Arturo Oroz Bocangel Gerente de Servicios y Medio Ambiente de la Munici-palidad Provincial de San Román Juliaca

15 Edson Ortega Portugal Servicios Educativos Rurales – Oficina en Puno.16 Mariano Castro Exviceministro de Gestión Ambiental17 Javier Torres Antropólogo, experto en política regional18 Aldo Santos Experto en política regional (Puno).

181

182

María Luisa Burneo

Abdul Trelles

183

Comunidades Campesinas en Puno y nueva ruralidad

184

185

IntroducciónEl presente documento es el informe del estudio “Comunidades campesinas en Puno y Nueva Ruralidad”, encargado por la Asociación Servicios Educativos Rurales, en el marco del proyec-to “Puno hacia al Bicentenario”, con apoyo de la Fundación Ford.

Este estudio aborda el tema de la situación de las comunidades campesinas en Puno en el con-texto de la nueva ruralidad, discutiendo sus principales roles, sus nuevas articulaciones, así como los retos que enfrentan en la actualidad. Puno concentra el mayor número de comuni-dades campesinas en el país – 1303 –, de las cuales 1057 están reconocidas y tituladas, en tanto que 246 están reconocidas, pero sin titular1. Estas comunidades abarcan una amplia extensión del departamento y agrupan a un importante número de productores agropecuarios. Las co-munidades no son ajenas a los importantes cambios que han atravesado los ámbitos rurales en las últimas décadas en todo el país, generados por un conjunto de procesos como: la mi-gración, la urbanización y el surgimiento de centros poblados, la mayor articulación al mer-cado, el avance de actividades ilegales, la ejecución de nuevas infraestructuras, entre otros. A lo anterior, se agrega el surgimiento o afianzamiento de nuevas instituciones locales espe-cializadas como juntas de usuarios, rondas campesinas y asociaciones de productores, entre otros, así como órganos con funciones de administración local, que en algunos casos pueden superponerse a ámbitos comunales. En este contexto, resulta necesario conocer la situación actual que atraviesan las comunidades campesinas, así como identificar los principales retos y dificultades que enfrentan estas importantes instituciones del espacio rural.

Para la realización del presente estudio, se ha utilizado tanto información secundaria como in-formación de primera mano, recogida a partir de la realización de un conjunto de entrevistas (32) con actores locales clave vinculados al tema de comunidades campesinas, entre autori-dades regionales, técnicos del Gobierno Regional de Puno, especialistas locales, académicos y representantes de organizaciones. Asimismo, se realizaron entrevistas a dirigentes de rondas campesinas, tenientes gobernadores y autoridades comunales en dos zonas del departamen-to: Ilave en la provincia de El Collao y en Azángaro, zonas aymara y quechua, respectivamente. Además de los funcionarios y especialistas regionales (15), se entrevistó a representantes de 11 comunidades campesinas (16) de ambas provincias (ver anexo 1). Asimismo, se revisaron planes, programas y proyectos ejecutados por el Gobierno Regional y la Dirección Regional Agraria en-tre los años 2015 y 2018, priorizando aquellos que consideran a las comunidades campesinas en sus ámbitos de ejecución.

El presente documento está organizado en cuatro partes: la primera parte presenta cifras ge-nerales sobre las comunidades en el departamento; la segunda parte, muestra la trayectoria histórica de las comunidades en Puno, dando cuenta de algunas de sus tendencias actuales, sistemas de tenencia de la tierra y formas de organización; la tercera parte, se centra en las dinámicas de las comunidades en el contexto de la nueva ruralidad, incluyendo su relación

1 IBC, CEPES (2016): Directorio 2016 Comunidades Campesinas del Perú. SICCAM – Sistema de Información sobre Co-munidades Campesinas del Perú, Lima.

186

con otras instituciones del ámbito rural, como las municipalidades de centros poblados y los tenientes gobernadores; la cuarta y última parte trata sobre la situación actual de las comuni-dades, su presencia (o ausencia) en las políticas públicas y los principales problemas y retos que estas enfrentan. Finalmente, las conclusiones, proponen un conjunto de temas para ser considerados en una agenda para el fortalecimiento de la institución comunal en Puno y su rol en el desarrollo regional.

I. Las comunidades campesinas en la actualidad De acuerdo al Directorio de Comunidades Campesinas elaborado por el Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) y el Instituto del Bien Común (IBC) en el año 2016, existen en Puno 1303 comunidades reconocidas. La cifra ligeramente varía si la comparamos con el IV Censo Nacional Agropecuario (CENAGRO) del año 2012 y con los datos de la Dirección Regional Agraria regional; según el Censo, en el 2012 habían 1 388 comunidades reconocidas en el de-partamento, en tanto que de acuerdo a la Dirección Regional Agraria, del conjunto de comuni-dades reconocidas en Puno hasta el año 2015, estarían tituladas 1 057. En las hojas complemen-tarias publicadas como anexo del CENAGRO 2012, se registra que, del total de comunidades campesinas encuestadas en el departamento de Puno, el 57% son quechua hablantes y el 41% aymara hablantes; tan solo un 2% de los presidentes comunales encuestados respondió que la lengua principal en su comunidad era el castellano.

Tabla N° 1Cifras de comunidades campesinas en Puno

Total Comunidades Campesinas: 1 303 Reconocidas y tituladas: 1 057 Reconocidas por titular: 246 Extensión: 2 162 313.04 Ha.

Fuente: Dirección Regional Agraria-Puno

Como se observa en el cuadro 1, existen comunidades en todas las provincias del departamen-to, siendo Azángaro, Puno, Chucuito y el Collao los ámbitos provinciales que concentran el mayor número. Las tierras tituladas de las comunidades del departamento suman un total de 2 162 313.04 hectáreas.

187

Cuadro N° 1 Comunidades campesinas en las provincias de Puno

Provincia Total C.C. Tituladas Por titular Extensión de tituladas (Ha)

Azángaro 284 230 54 172 170.92

Carabaya 51 46 5 490 102.68Chucuito 146 125 21 292 155.00El Collao 133 123 10 176 098.38Huancané 126 111 15 140 839.77Lampa 96 67 29 177 849.24Melgar 78 66 12 88 233.24Moho 25 21 4 27 370.40Puno 213 168 45 232 862.80San Antonio de Putina 52 26 26 73 769.52San Román 38 25 13 44 044.47Sandia 40 29 11 225 166.78Yunyugo 21 20 1 21 649.84TOTAL 1303 1057 246 2 162 313.04

Fuente: Directorio 2016, Comunidades Campesinas del Perú, IBC - CEPES

En cuanto a la inscripción de comunidades campesinas en Puno, esta se da en distintos momentos a partir de 1920, año en el que el Estado Peruano reconoce formalmente la existencia de comuni-dades indígenas y abre el primer registro para estas organizaciones en el Perú. En los años sesenta se inscribieron casi 100 comunidades indígenas en el departamento, mientras que en la siguiente década fueron más de 200 las inscritas, bajo la nueva denominación de comunidades campesinas introducida por el gobierno revolucionario de las fuerzas armadas en el año 1969. En el caso de Puno, muchas de ellas son antiguas parcialidades que ocupaban esos territorios desde hace gene-raciones, y que se inscribieron bajo la figura institucional de comunidad campesina buscando re-conocimiento legal de sus territorios. Por ello, es un error pensar que porque su reconocimiento formal data de la década de 1960 y 1970, se trata de comunidades “nuevas”; tal afirmación consti-tuiría un error histórico. Estas existían previamente, pero logran realizar su inscripción y reconoci-miento recién durante estos años. Es cierto que como resultante del proceso de Reforma Agraria, también se forma un grupo importante de nuevas comunidades. Sin embargo, como discutiremos con ejemplos en la segunda sección del documento, no se debe caer en generalizaciones.2

2 Este es un tema complejo que trasciende los objetivos del presente estudio, pero queremos insistir en que no es posible hablar de un solo origen ni un único proceso de conformación de comunidades. Existe incluso una confusión por los términos utilizados por funcionarios, comuneros e, incluso, especialistas. Muchos comuneros en diversas zonas de Puno se refieren a las “comunidades originarias” para referirse a aquellos antiguos grupos (parcialidades o no) que lograron inscribirse como comunidades –aproximadamente entre los años 1940 y 1970– pero que vienen de procesos anteriores de formación (“de antiguos ayllus”). Estas se inscriben como comunidades indígenas y luego pasan a ser denominadas campesinas. Otra confusión ocurre con el tema de las parcialidades indígenas; un buen ejemplo es el de las comunidades aymara de la zona de Ilave: muchas tienen su origen en antiguas parcialidades y se inscribieron como comunidades cam-pesinas durante (y luego) de la reforma agraria; otras no se inscribieron como tales y siguen llamándose parcialidad. De todas formas, se trata de grupos de familias campesinas vinculadas a un espacio y una historia particular, con sus propios sistemas de tenencia de la tierra y que ocupan esos territorios desde hace muchos años, más allá de si se han inscrito o no como comunidad. Retomaremos brevemente este tema en la segunda sección del documento. Al respecto, ver los trabajos de: Bourricaud (1967), Scurrah (1987), Rénique (2004), Del Pozo-Vergnes (2004), entre otros.

188

Finalmente, el período más importante de inscripción de comunidades se da durante la dé-cada de 1980, producto de las movilizaciones campesinas y tomas de tierra de las Sociedades Agrarias de Interés Social (SAIS) conformadas durante la Reforma Agraria; en este periodo se inscriben más de 500 comunidades campesinas.3

Cuadro N° 2 Evolución de Comunidades Campesinas reconocidas en Puno (1998 – 2016)

Institución PETT 1998 DRA 2008 DRA 2015 IBC 2016

Cantidad 1222 1270 1282 1303

Como se observa en el cuadro 2, la tendencia de inscripción de comunidades ha continuado en aumento a lo largo de los últimos años, aunque en cantidades mucho menores que antes de la década de 1990. Según las cifras proporcionadas por la Dirección Regional Agraria de Puno, la Oficina de Comunidades Campesinas reconoció un total de 37 entre el año 2011 y 2017.

Cuadro N° 3 Comunidades reconocidas en Puno entre los años 2011-2017

Año/ Provincia 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Total

Carabaya 0 0 2 1 0 1 1 5

Chucuito 0 2 3 6 2 1 1 15

El Collao 0 0 0 2 0 0 0 2

Moho 0 0 0 0 1 0 0 1

San Antonio de Putina 0 0 0 1 0 0 0 1

Sandia 0 3 1 2 1 1 1 9

Huancané 0 0 0 0 0 3 0 3

Yunguyo 0 0 0 0 0 0 1 1

TOTAL 0 5 6 12 4 6 4 37 Fuente: Oficina Regional de Comunidades Campesinas, DRA. Elaboración propia.

De otro lado, es importante señalar que, a pesar de los procesos de expulsión de población joven, las comunidades continúan albergando a una población muy importante que supera las 124 mil familias; es decir, alrededor de medio millón de habitantes, cifra que sigue teniendo un peso considerable respecto al total departamental que alcanza 1 172 697 habitantes (INEI 2017).4

3 Carolina Trivelli en su estudio Las comunidades en cifras (1992), encuentra que 93, 209 y 502 comunidades fueron registradas en Puno durante los períodos señalados respectivamente.

4 Según el INEI, el promedio de miembros de las familias rurales en el Perú es de 3,6.

189

Cuadro N° 4Número de familias en comunidades campesinas por provincia (2015)

Provincia PoblaciónNúmero de Familias %

Azángaro 23054 18.48%Carabaya 5375 4.31%Chucuito 19669 15.76%El Collao 12638 10.13%Huancané 10291 8.25%Lampa 7031 5.63%Melgar 5777 4.63%Moho 2446 1.96%Puno 20656 16.55%San Antonio de Putina 4090 3.28%San Román 3960 3.17%Sandia 5676 4.55%Yunguyo 4116 3.30%TOTAL 124779 100

Fuente: Dirección Regional Agraria (2015). Elaboración propia.

En ese sentido, las comunidades campesinas tienen un peso importante en el departamen-to, tanto por los recursos que gestionan al interior de sus territorios como por la cantidad de familias que albergan, que representan a una tercera parte de la población puneña. Además, en zonas como El Collao – Ilave, las comunidades aymaras mantienen una estructura organi-zacional importante que agrupa a todas las que existen en la zona y cuentan con un represen-tante conocido como “presidente de presidentes”, el cual actúa como vocero de todas las co-munidades del ámbito distrital. La asamblea de presidentes de presidentes se reúne una vez al mes y en ella se toman decisiones respecto de demandas y gestiones que se vienen realizando de manera conjunta, sobre todo, con los gobiernos locales; asimismo, esta sirve como una pla-taforma para resolver eventuales problemas o conflictos que surgen en el ámbito comunal.

190

Comunidades y conflictos socialesEn diciembre del año 2018, la Defensoría del Pueblo registró un total de 181 conflictos sociales. De es-tos, el 62.4% son conflictos socioambientales y muchos se desarrollan en espacios comunales. Ade-más, Puno es el segundo departamento a nivel nacional con el mayor número de conflictos, con un total de 18 (13 activos y 5 latentes). De los trece conflictos activos registrados en el mes de diciembre, cinco tienen relación con empresas mineras, ya sea por quejas por contaminación de ríos o micro-cuencas, o búsqueda de compensación por daños ambientales ocasionados por la actividad extrac-tiva. De estos trece conflictos, tres involucran como actores principales a comunidades campesinas. A continuación, mencionamos aquellos casos en los cuales el reporte de la Defensoría del Pueblo menciona directamente a comunidades o representantes de estas.

En el primero, las comunidades campesinas del distrito de Ocuviri acusan a la empresa minera Arun-tani S.A.C. de afectar y contaminar el río Chacapalca. En el diálogo entre los actores involucrados, la representación corresponde al Presidente de presidentes de las comunidades del distrito. En el se-gundo conflicto, ciudadanos del distrito de Lalli expresaron su preocupación por la contaminación de la microcuenca de Llallimayo por la actividad minera que ahí se desarrolla. Al no obtener respues-ta, se realizaron bloqueos de carreteras entre Puno – Cusco los días 17, 18 y 19 de diciembre. Final-mente, ciudadanos del distrito de Ayapata pidieron se verifique el terreno que fue ampliado por el Proyecto Especial Titulación de Tierras (PETT) a favor de la Comunidad de Upina el año 2009, donde se efectuaría actividad minera. Los comuneros manifiestan que dicho predio no estaría cumplien-do su finalidad de uso agropecuario. Este último es un conflicto por linderos y usos del suelo, que es frecuente entre comunidades, pero que normalmente no son registrados por la Defensoría por no trascender el contexto local.

Los conflictos intracomunales no son registrados como tales por instancias estatales como la De-fensoría del Pueblo, ya que son resueltos, en la mayoría de casos, en el ámbito de la justicia especial. Cuando estos trascienden este ámbito e involucran a terceros, como en el caso de la min ería, son reportados. Muchos de los conflictos limítrofes entre comunidades se mantien en como un asunto comunal, siendo resueltos por estas mismas organizaciones y, eventualmente, en coordinación con las rondas campesinas distritales, dependiendo de su ámbito y alcance.

191

II. Historia reciente y cambios en la tenencia de la tierra en las comunidades de Puno

1 Tenencia de la tierra en las comunidades de Puno

Las comunidades del departamento de Puno provienen de distintos procesos de conforma-ción; en algunos casos, el origen de estas se remonta a antiguos ayllus prehispánicos y en otros casos, su formación se vincula con acontecimientos ocurridos en la segunda mitad del siglo XX. Algunos autores como Del Castillo (1992) han propuesto tipologías para las comunidades de Puno y tienden a agruparlas en tres tipos: (i) originarias, (ii) parcelarias –que, por lo general, tienen su origen en la Reforma Agraria y durante la reestructuración agraria en la segunda mi-tad de la década de 1980, por lo que (casi) todo su territorio se encuentra bajo régimen indivi-dual– y (iii) mixtas –definidas como aquellas que tienen áreas comunales y áreas bajo régimen de tenencia individual–. Sin embargo, esta clasificación combina el origen de la comunidad con el tipo de régimen de tenencia de la tierra, por lo que puede llevar a confusión; por ejem-plo, existen comunidades originarias cuyos sistemas de tenencia de la tierra son mixtos.

Por otro lado, estas formas de clasificación dejan de lado a las parcialidades, muchas de las cuales fueron inscritas como comunidades campesinas luego de la Reforma Agraria; por tan-to, a pesar de tener un origen muy antiguo, sus fechas de reconocimiento e inscripción datan de épocas recientes. Es más, hoy en día existen aún parcialidades que no se han inscrito como comunidad campesina y se mantienen como parcialidad, como sucede por ejemplo en la zona de Ilave. Las parcialidades, mantienen sistemas de tenencia de la tierra que no pueden clasifi-carse de manera dicotómica (colectivo o individual), sino que muestran distintas variantes. Así, puede darse el caso de que exista un conjunto de parcelas familiares que pertenecen a una zona regulada por el colectivo de familias, que está destinada a un mismo cultivo y cuyo sis-tema es de rotación. En algunas zonas, esto es conocido como Aynoka, y es bastante común tanto en parcialidades como en comunidades.

Más que intentar una nueva clasificación, luego de una exhaustiva revisión bibliográfica y del análisis de las entrevistas realizadas, es posible señalar que, en el caso de Puno, las comunida-des campesinas en la actualidad combinan regímenes distintos de tenencia de la tierra, por lo que la mayoría puede agruparse entre las llamadas parcelarias y las llamadas mixtas. Sin em-bargo, aunque se trata de casos excepcionales, también existen comunidades que mantienen un régimen de tenencia fundamentalmente colectivo, como ocurre por ejemplo en el caso de la comunidad de Paccaje en Macusani, provincia de Carabaya.5 Por otra parte, es posible iden-tificar dos procesos o momentos clave de reconocimiento de comunidades campesinas: el primero, durante el proceso de Reforma Agraria implementado en Puno, centralmente, entre 1972 y 1979; el segundo, durante el proceso de liquidación de las empresas asociativas, rees-

5 Este ejemplo se basa en un trabajo de campo realizado en el marco de otros estudios (uno realizado en el año 2008 y, otro en el año 2018); gracias a ello, tenemos información de primera mano sobre el sistema de tenencia de la tierra en esta comunidad.

192

tructuración agraria y tomas de tierras, que se desarrolló durante la década de 1980 (Scurrah 1987; Del Castillo 1992; Rénique 2004; Jacobsen 2013 y otros).

El origen de las comunidades a las que hacemos mención en el párrafo anterior, es variable: algu-nas de ellas eran antiguas parcialidades, despojadas de sus tierras por las haciendas (o resistien-do su avance en zonas colindantes a estas) que se agruparon e inscribieron como comunidades campesinas a partir de los procesos de expropiación y adjudicación o de las posteriores tomas de tierras; otras provienen de grupos de familias que poblaban la zona desde hace generacio-nes o que se habían desplazado de otras zonas, que fueron absorbidos luego bajo el sistema de yanaconaje por las haciendas, que finalmente recibieron tierras como “grupos campesinos” du-rante la Reforma Agraria y luego se inscribieron como comunidades en la década de 1980; otras eran antiguas comunidades indígenas que no se habían registrado formalmente y recién logran hacerlo en la misma década. Así, por ejemplo, en la zona de Ilave, los once presidentes entrevista-dos señalaron que sus comunidades eran antiguas parcialidades, siendo reconocida la mayoría como comunidad campesina y, algunas tituladas, entre los años 1985 y 1988.

El caso del distrito de San José en Azángaro también ejemplifica lo sucedido durante la década de 1980. Hasta antes de que se agrupen y conformen la SAIS San José, las comunidades que habían sido absorbidas por las haciendas, eran parcialidades o parte de otra comunidad ma-triz. Con la liquidación de las empresas asociativas y el proceso de reestructuración de tierras llevado a cabo entre 1985 y 1988, la SAIS San José se divide y a partir de esta se reconocen 12 nuevas comunidades campesinas. Estos son los casos de Incapara, que hasta antes de la Refor-ma era parte de una hacienda y en el año 1988, con la reestructuración, se inscribe como co-munidad; Rosario Huancarane, que pertenecía a la comunidad de Chimpa Hayapis, pero que en el año 1985, dado que esta última le cede tierras a los comuneros que vivían en la parte alta, se inscribe como otra comunidad; Ccaccallaco, cuyos miembros fueron peones de hacienda, luego adjudicatarios de SAIS y durante la reestructuración recibieron tierras cercanas al lago con las que decidieron quedarse y como no utilizaban las tierras de las zonas altas, las ceden a los campesinos asentados en esas zonas, quienes se inscriben como una nueva comunidad; o Huallana Layuyo Patipantini, que está conformada a partir de la unión de tres antiguas parcia-lidades distintas, que luego de la reestructuración se agruparon para poder inscribirse como una sola comunidad campesina. En suma, en muchos casos se trata de grupos de familias ori-ginarias de la zona que siguieron distintas trayectorias hasta su inscripción como comunidad, logrando así su reconocimiento como persona jurídica y la protección sobre sus tierras.

A la luz de los casos señalados, se puede decir que el origen de las comunidades en Azángaro, Ilave, y, en general en Puno, no se debe reducir a un solo proceso. Por lo mismo, los sistemas de tenencia de la tierra pueden variar. Sin embargo, bajo el marco general de la Ley N° 24656, Ley General de Comunidades Campesinas (1987), actualmente las comunidades en Azángaro e Ilave tienen formas de organización similares. Los comuneros entrevistados reconocen a la Asamblea General como la máxima instancia de decisión y a la Directiva Comunal como su ór-gano de representación. La mayoría cuenta con un estatuto –aunque no en todos los casos lo tienen inscrito en Registros Públicos–, instrumento que precisa las reglas de funcionamiento de la comunidad y especifica los derechos y obligacion es de sus integrantes. No obstante, los

193

entrevistados reconocen que el estatuto, por lo general, está desactualizado; de hecho, algu-nas comunidades no lo actualizan hace más de 10 años, así como tampoco se actualiza el Pa-drón de comuneros. Hasta hace unos años, ello no generaba ningún problema grave; sin em-bargo, en el contexto de la nueva ruralidad y los cambios que se han producido en los espacios rurales puneños –sobre todo en los que hay presencia de empresas privadas-, la actualización de las herramientas de gestión del gobierno comunal adquiere una mayor importancia.

Las comunidades estudiadas en Azángaro están conformadas por un rango de entre 25 a 70 comuneros empadronados calificados y un número similar de no calificados. Este número ha decaído en los últimos años debido al poco interés de jóvenes por ser como comuneros y también a que muchos han migrado hacia la zona urbana de la provincia, Juliaca o Puno6. Otro motivo que explica el bajo número de integrantes es la falta de tierras; las comunidades dis-ponen cada vez de menos áreas comunales para realizar nuevos repartos de tierras entre los más jóvenes. Los entrevistados afirman que casi la totalidad de tierras de sus comunidades ya estaban bajo usufructo familiar y que los únicos espacios libres son zonas rocosas o cerros. Esto hace que disminuya el interés de inscribirse como comunero y, por ende, de participar en las faenas o pasar cargos en la comunidad..

En Ilave la tendencia es similar; el número de comuneros calificados fluctúa entre los 30 y los 80 comuneros. En estas se mantienen sistemas de aynoka, regulados por la comunidad. Cada comunero puede llegar a tener entre 10 y 20 pequeñas parcelas, dependiendo del caso. Los principales problemas que señalan se refieren al acceso y gestión del agua, así como la caren-cia de infraestructura de riego. De otra parte, el problema de los jóvenes es igualmente una preocupación en esta zona.

Sobre la tenencia de la tierra, en las zonas visitadas se reconocen las tierras como de propie-dad comunal, aunque con distintas formas de tenencia en su interior que se fueron recupe-rando o transformando luego del proceso de reestructuración agraria. Así, por ejemplo, Hu-llana Layuyo Patipantini (Azángaro), cuenta con más de 2,500 Ha y a cada comunero se le ha entregado en posesión entre 6 y 7 Ha para su usufructo familiar. Además, la comunidad cuenta con tierras comunales dedicadas enteramente a la actividad pecuaria, pudiendo calificarse en el régimen de tenencia mixto. Caso similar sucede con Ccaccallaco, con una extensión de 960 Ha y en la que cada comunero tiene bajo posesión individual varias parcelas que suman un to-tal de entre 6 y 7 Ha; la cantidad de parcelas que tiene cada integrante varía de comunidad en comunidad, y puede fluctuar de 8 a 20 parcelas, o en algunos casos, incluso más. Ccaccallaco también cuenta 200 Ha de tierras comunales dedicadas a la crianza de ganado.

Una trayectoria distinta es la de Incapara, también en Azágaro, que tiene con aproximadamen-te 650 Ha tituladas y en la que por votación en Asamblea, se decidió, poco después de titularse, que los pastos y chacras permanezcan en su totalidad bajo un régimen de tenencia colectivo, regulado por la comunidad. Así, los comuneros no cuentan con tierras en posesión individual y solo tienen pequeños espacios para sus viviendas. La decisión, según el presidente, se tomó

6 El proceso de migración rural-urbano de jóvenes en Puno se verá más adelante con mayor especificidad.

194

debido a que querían evitar problemas de linderos entre vecinos y fraccionamiento de la tie-rra por herencias. De esta manera, es la comunidad la que regula la forma en que se transfiere la tierra comunal.

Rosario Huancarane es un caso resaltante de la zona. Si bien los comuneros reconocen que su comunidad cuenta con 800 Ha y se organiza bajo Asamblea comunal, esta se parceló en 1992, luego de la reestructuración agraria. La parcelación de las tierras se hizo por etapas y, dependiendo de la antigüedad de cada comunero, se les entregó entre 6 y 10 Ha a cada uno. La parcelación fue motivada, señalan, por actos de corrupción de directivas pasadas, que ponían en una situación vulnerable las tierras cedidas en su interior, lo que provocó que la Asamblea decidiera dividir el totalidad de las tierras. Los comuneros tienen con títulos de propiedad in-dividual registrados en Registros Públicos; es decir, que formalmente esta ya no es más una comunidad campesina y de hecho, ya no figura en la base de datos del Gobierno Regional de Puno (GORE). Sin embargo, ellos siguen llamándose “comunidad” y se siguen reuniendo en Asamblea para gestionar temas comunes, como obras, vigilancia y el orden interno, coordina-ciones con la municipalidad de centro poblado y, eventualmente, gestionar algún pedido con la municipalidad distrital.

La mayoría de estas comunidades muestra un sistema de tenencia de la tierra mixto. Muchas de ellas han logrado titular el conjunto de sus territorios: los comuneros usufructúan las par-celas que tienen en posesión individual y existen, también, zonas no parceladas de uso colecti-vo. Se trata de acuerdos que datan de décadas atrás y que fueron establecidos por la Asamblea General. Aunque existen excepciones con mayor control comunal, en la mayoría de casos las parcelas son heredadas de padres a hijos. A pesar de las normas sociales y los acuerdos tácitos al interior sobre el uso efectivo de la tierra, es cierto que en ocasiones pueden darse proble-mas internos (por ejemplo, si el ganado invade la zona de otra familia). Estos problemas, sin embargo, suelen ser resueltos rápidamente por la directiva comunal, los tenientes goberna-dores o las rondas campesinas comunales.

En Ilave, varios de los presidentes entrevistados señalaron que sus comunidades tienen título de propiedad y funcionan internamente bajo el sistema de aynoka, al igual que en las parcia-lidades de la zona. Por ejemplo, en Lacaya, inscrita como tal en 1986, las parcelas familiares forman parte del sistema rotativo comunal (papa, pastos, descanso); cada comunero tiene alrededor de 15 parcelas de alrededor de 3 Ha cada una, dependiendo de la zona. Las faenas para el trabajo agrícola continúan siendo importantes, al igual que las decisiones tomadas en la Asamblea. Otra comunidad de la zona, Jaccoccata Huniwinini, cuenta con una propiedad titulada de 1,110 Ha y con 94 comuneros calificados. Esta comunidad, en los términos de su presidente, se considera “originaria” y proviene de tres antiguas parcialidades que lograron su reconocimiento en 1986, su inscripción registral en 1990 y obtuvieron su título comunal en 1994.7 Sus tierras se dividen en sectores manejados bajo el sistema de aynoka, incluyendo los

7 Es importante comprender la diferencia que existe entre lograr la inscripción de una comunidad como persona jurídi-ca en los Registros Públicos y la obtención del título de propiedad del territorio comunal (son dos procesos distintos). Hay aún una cantidad importante comunidades reconocidas e inscritas que no cuentan con su propiedad debida-mente saneada y no tienen títulos de propiedad inscritos en los Registros Públicos.

195

pastizales. Las dos comunidades mencionadas identifican el acceso al agua como uno de los principales problemas que atraviesan y en el caso de Jacoccata Huniwinini, los entrevistados señalan que no tienen una fuente de agua directa en su territorio, por lo que deben pedir a la comunidad vecina que les permita derivar agua del río que pasa por el suyo; incluso existe una parcialidad vecina que intentó cobrar 100 soles anuales por familia por acceso al agua del río. Este tipo de tensiones son gestionadas por las directivas comunales en coordinación con los tenientes gobernadores para evitar que se origine un conflicto mayor. En otras ocasiones pueden darse conflictos por tierras entre hermanos u otros familiares, los cuales son resuel-tos con mayor facilidad por la propia justicia comunal.

A partir de los casos señalados, actualmente se encuentran tres tipos de dinámicas comuna-les en Azángaro e Ilave:

i. Comunidades que aún mantienen un sistema comunal fuerte de control para el acceso y usufructo de tierras y también funcionan como organización para la toma de decisiones colectivas;

ii. Comunidades que conservan la estructura comunal a nivel organizacional, pero la regula-ción del acceso y uso de tierras se da en mediana magnitud; y

iii. Comunidades que conservan la estructura comunal solo a nivel organizacional pero se encuentran parceladas en su totalidad y tienen un bajo nivel de regulación comunal de los recursos.

Un elemento trasversal a las distintas comunidades, es que la importancia de la Asamblea se mantiene. Dentro del primer tipo, están incluidas las comunidades que tienen una gestión co-munal de las tierras, sin parceleros o posesionarios individuales, y aunque ello no es común, se pueden encontrar algunos casos. En el segundo tipo, las tierras se encuentran parceladas y entregadas en posesión, pero la comunidad mantiene un nivel de injerencia en las decisiones sobre las parcelas y sobre las áreas comunales, siendo este tipo es el más recurrente entre las comunidades estudiadas. En el tercer tipo, se encuentra que cada posesionario es dueño de su parcela, e incluso, esta puede estar registrada en Registros Públicos como propiedad, pero se mantiene la Asamblea como instancia de decisión de diversos temas como la negociación de servicios y proyectos con las municipalidades de centro poblado y el gobierno local. En suma, cuando ocurre que los comuneros ya cuentan con sus títulos de propiedad individual (y ya no existen áreas comunes), técnicamente la comunidad no existe más como persona jurídica; sin embargo, en la práctica, varios aspectos que competen al conjunto de las familias (ex comune-ras) siguen funcionando a través de decisiones colectivas. Con relación a este último aspecto, los entrevistados resaltaron la importancia de la Asamblea para decidir temas que son de in-terés común entre aquellos que comparten un territorio. Así, por ejemplo, este es el espacio a partir del cual se deciden los temas que deberán coordinarse con el teniente gobernador o la ronda campesina y en el cual se solucionan problemas entre comuneros; asimismo, se de-baten los problemas y necesidades que luego se llevan a la municipalidad distrital o provincial.

La comunidad adquiere entonces un funcionamiento que no está supeditado a la existencia de una gestión colectiva de los recursos (la tierra principalmente). Si bien algunos entrevista-

196

dos reconocieron que al estar parcelados ya no trabajan de manera colectiva (faenas), resal-tan el sentido de la Asamblea como aquella instancia que aún mantiene unida a la colectividad. De este modo, la comunidad es vista aún como una entidad que otorga un sentido de identi-dad y pertenencia a un colectivo, desde el cual se resuelven conflictos, se imparte justicia y se negocian temas comunes (como proyectos o servicios); es decir, esta sigue siendo percibida por sus miembros como una institución legítima que establece reglas, genera consensos y ac-túa de mediadora entre sus integrantes y otros actores locales o regionales.

2 Parcelación de tierras en las comunidades

En algunas comunidades de las zonas de Ilave y Azángaro –y de otras zonas del departamento, como se puede deducir de los archivos de la Dirección Regional Agraria revisados–, se ha pro-ducido un proceso de parcelación de tierras comunales que se remonta a inicios de la década de los noventa. El año 1992 es la referencia señalada por la mayoría de entrevistados como el momento en el que varias comunidades decidieron iniciar la parcelación de tierras y titularlas a nombre de los comuneros. Se indica que si bien los intentos por parcelarse fueron intensos en dicha década, finalmente, los vacíos legales y la falta de información frenaron el proceso. Varias de las autoridades comunales entrevistadas señalan que los intentos de parcelación fueron producto de “una moda por esos años”, que llega con el Programa Especial de Titu-lación de Tierras (PETT) impulsado por el régimen fujimorista. A pesar de estos intentos, en muchas comunidades decidieron no parcelarse porque ello podría haber conllevado a con-flictos entre los comuneros por la distribución de zonas no parceladas (con distintas carac-terísticas y calidades de suelo). Otra razón que contuvo la parcelación fue el temor desde al-gunos sectores a que las tierras individuales queden desprotegidas frente a actores externos.

Los representantes de la Federación Departamental de Campesinos de Puno (FDCP) refieren que la postura frente a la parcelación fue variando en el tiempo, y que la lucha de los campesi-nos y de la Federación cambió en distintos momentos. Primero, durante la Reforma Agraria, “las luchas se dieron por la mala distribución de las tierras organizada por SINAMOS8, que per-judicó a muchas comunidades que recibieron extensiones de tierras poco productivas”. Así, las movilizaciones viraron hacia la búsqueda de una reestructuración de la propiedad agraria en Puno. Dichas movilizaciones llegaron a uno de sus puntos más álgidos en diciembre del año 1985, cuando se tomaron tierras en la provincia de Melgar. La restructuración era parte de un proyecto mayor del campesinado puneño: el objetivo principal era que las tierras sean admi-nistradas por las propias comunidades y que los comuneros accedan a tierras en usufructo individual. Los comuneros querían las tierras y la comunidad, reconocida por ley y cuyos terri-torios contaban con protección constitucional, fue la forma de organización que les permitía contar con ese reconocimiento.

Uno de los temas en discusión en ese momento en Puno era la formación de empresas co-munales como una de las vías de desarrollo de las comunidades. Se hicieron algunos intentos,

8 El Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social, fue una entidad creada en 1971 durante el gobierno de Velasco Alvarado.

197

sin embargo, salvo casos excepcionales, estas no llegaron a consolidarse. Hacia el año 1995 la idea de llevar desarrollo a las comunidades a través de las empresas comunales decae y se fortalece la idea de la parcelación. Sumado a ello, la Ley N° 26505, Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las co-munidades campesinas y nativas – más conocida como Ley de Tierras – promulgada durante el gobierno de Alberto Fujimori, generó un espacio de incertidumbre en las comunidades: tal como señalan los entrevistados, muchos campesinos pensaron que se les iba a quitar las tie-rras para venderlas, por lo que deciden parcelarse y titularse antes de que algo así ocurriese.

Durante este proceso algunas comunidades lograron desmembrarse y las tierras fueron en-tregadas definitivamente a los comuneros quienes obtuvieron los títulos de sus predios indivi-duales por parte del PETT. La mayoría, sin embargo, llevó a cabo parcelaciones internas apro-badas en Asamblea y, en ocasiones, legalizadas en notarías o juzgados de paz, pero sin títulos de propiedad individual inscritos en los Registros Públicos. Según los representantes de la FDCP, la gran mayoría de comunidades de Puno estaría parcelada internamente. Así, la organi-zación comunal perdura para funciones que implican la organización del trabajo en conjunto, como las faenas (mantenimiento de la escuela, canales de riego o caminos) y ya no tanto para el trabajo productivo. Además, también vela por los fondos colectivos provenientes del alqui-ler de tierras o venta de ganado comunal, entre otros posibles ingresos.

En la actualidad, según los entrevistados, la demanda por desmembrarse (distribuir los predios en propiedad privada) ha disminuido considerablemente en relación a la década de los noventa, y las comunidades han aceptado seguir parceladas internamente sin iniciar procesos formales de desmembramiento. Esto se debería principalmente a tres factores que pueden variar entre distintas comunidades y zonas del departamento: (i) la heteroge-neidad de las tierras (pastizales, pampa, cerros, zona rocosa, zona agrícola), que hace com-plicada una distribución equitativa entre los comuneros, sumada a que se comparten ríos, canales o fuentes de agua para el riego; (ii) existencia de contextos en donde la organización comunal es vista como necesaria para enfrentar industrias extractivas y demandar servicios y/o proyectos a las autoridades locales; y (iii) la dimensión identitaria en varias comunida-des, en las cuales la pertenencia al grupo y a un lugar compartido “al que pertenecieron los abuelos” se mantiene vigente.

En suma, las comunidades en Puno han atravesado por un proceso de parcelación interna que se intensificó durante la década de 1990 llegando, en algunos lugares, a producirse la distri-bución de parcelas en propiedad individual. En tales casos, se obtuvo la titulación individual aprovechando la presencia del PETT que se implementaba en el país durante esa época. Sin embargo, como hemos recogido de diversos testimonios, este proceso sería más lento en los últimos años, debido a que las comunidades parecen optar por mantener la propiedad colec-tiva del territorio a pesar de que sus miembros sean posesionarios individuales en su interior. Estas son tendencias generales, pero se requeriría de un estudio en mayor profundidad sobre el tema de tenencia de la tierra en distintas provincias del departamento para poder realizar afirmaciones más específicas.

198

III. Las comunidades campesinas en un espacio rural transformado

1. Nueva ruralidad

La Reforma Agraria implementada por el gobierno de Juan Velasco Alvarado puede ser con-siderada como uno de los momentos centrales de cambio en la sociedad rural peruana en el siglo XX. En el sur andino en particular, esta acabó con el régimen del gamonalismo, término utilizado para referirse al sistema de explotación en las haciendas del sur andino (Rénique, 2004). Luego de esta y de la crisis de las grandes empresas asociativas, las tomas de tierra serían el mecanismo más importante para la redistribución de las tierras en el departamen-to durante la década de 1980, teniendo como resultado la formación de un conjunto de co-munidades campesinas y la reestructuración de la estructura agraria regional. Entrada la dé-cada de 1990, importantes cambios se producirían en los ámbitos rurales en el Perú, debido a un conjunto de factores socioeconómicos y políticos: mayor articulación con el mercado, mayor acceso a servicios y una mayor movilidad de la población rural, construcción de nuevas infraestructuras, ampliación de las redes de comunicación, desarrollo de actividades económicas no-agropecuarias –como servicios, el comercio, la min ería artesanal–, entre otros. Esos cambios se enmarcan en un contexto de transformación de los espacios rurales en toda América Latina, que desde la década de 1990 se analizan desde la perspectiva de la llamada nueva ruralidad (De Grammont, 2008; Llambí Insua y Pérez Correa, 2007). El enfoque rural tradicional considera los ámbitos rurales como espacios de división rígida entre lo rural y lo urbano, mientras que la perspectiva de la nueva ruralidad más bien concibe ambos espacios en permanente interrelación y con flujos de poblaciones y actividades económicas de familias rurales pluriactivas y con una alta movilidad en el territorio (Diez, 2015).

En el caso peruano, además, se suma el proceso de reforma estatal, la descentralización, que supone una nueva organización territorial del estado y nuevas estructuras de gobierno en los ámbitos regionales y locales, a partir del año 2002. Con todo ello, han surgido también nuevos actores políticos y económicos que, en algunos ámbitos, se superponen a los territorios co-munales. Con la descentralización, los órganos de gobierno local, las municipalidades distri-tales, adquirieron nuevas funciones y un rol más importante en la gestión local. Asimismo, el balance del poder entre las autoridades locales ha variado; la figura de los tenientes goberna-dores, por ejemplo, adquiere un mayor peso en los últimos 25 años (Quiñones, 2011; Pajuelo, 2011). Por otra parte, desde el año 1990, las rondas campesinas también han adquirido un ma-yor protagonismo en varias zonas del departamento, en particular, en la provincia de Caraba-ya. Así, las comunidades se encuentran con un conjunto de instituciones con quienes deben negociar y coordinar diversos aspectos del desarrollo local y la vida pública.

En el contexto descrito y, contrario a lo que se pueda pensar, el incremento de actividades económicas y la presencia de servicios e instituciones del Estado no tuvo como consecuencia la desaparición de instituciones consideradas “tradicionales” como la comunidad campesina.

199

Si bien es cierto que muchas se han visto debilitadas desde la década de 1990 en distintas zo-nas del país, la institución sigue existiendo y es un actor central para la gobernanza de los terri-torios rurales en la medida en que siguen gestionando recursos en un espacio compartido y representando a un conjunto importante de familias rurales.

Si analizamos las dinámicas comunales en las últimas décadas en distintas zonas del país, ve-remos que estas no solo se han transformado y adaptado a distintas coyunturas económicas y políticas (Diez, 2007, 2012a, 2012b), sino que incluso han promovido un conjunto de iniciati-vas que van desde proyectos de desarrollo, construcción de infraestructura –como caminos rurales–, hasta la ampliación de los derechos ciudadanos y el acceso a la educación (Eguren, 2015; Remy, 2013). Así pues, las comunidades son instituciones que han atravesado un conjun-to de cambios y están articuladas a los espacios económicos y políticos regionales a través de las dinámicas y flujos de las familias comuneras –tal vez más, a que a partir de canales institu-cionales formales–.

Pese a su importancia en el espacio rural, uno de los mayores problemas es la ausencia de mecanismos claros de participación para las comunidades en los espacios de toma de deci-sión, como los presupuestos participativos, a los que acceden a través de otras instituciones, como las municipalidades de centro poblado de los ámbitos en donde se encuentra (o se su-perpone, dependiendo del caso) el territorio comunal. Tampoco existen canales claros para vincularse con el gobierno regional o local, que les permitan concursar a fondos o proyectos como comunidad campesina. Por lo general, los fondos y concursos están orientados a las asociaciones de productores más no a la comunidad como organización. Tampoco cuentan con espacios de participación institucionalizados en la política regional ni canales claros de articulación con los otros órganos de gobierno. Con lo anterior, no queremos decir que los comuneros, a través de distintos mecanismos, no estén involucrados en la política regional; lo que decimos es que en tanto colectivo o como institución, la comunidad campesina no es considerada como un actor político a nivel nacional o regional ni se le facilitan mecanismos para acceder a proyectos de desarrollo o fondos de inversión. De hecho, no existe a nivel na-cional ni regional una política de comunidades campesinas.

2. Migrantes y retornantes

Uno de los temas que causa mayor preocupación entre los comuneros mayores son los jóve-nes de la comunidad. Hay un consenso general sobre que, desde hace aproximadamente 15 años, la migración de jóvenes hacia las ciudades de Puno ha aumentado. Los lugares de des-tino son Juliaca o Puno, principalmente, o a zonas con presencia de dinámicas económicas vinculadas al comercio, al cultivo de café, a la minería artesanal y al cultivo de hoja de coca. La migración de jóvenes se realiza por dos motivos principales: cuando están en edad escolar y salen de sus comunidades para asistir a la secundaria en centros educativos en zonas urbanas (y ya no regresan al hogar familiar); la segunda es la precaria situación de la agricultura y la falta de trabajo que los lleva a buscar empleo en otras zonas. Salir de las comunidades no solo es

200

una decisión personal, sino que muchos son apoyados por padres y madres de familia que ven limitadas las posibilidades de desarrollo de sus hijos en su lugar de origen y desean que estos “sean otros”, expresión utilizada para referirse a la expectativa de que sus hijos estudien y ya no sean campesinos, o para expresar que no desean que estos pasen las dificultades que ellos viven por dedicarse a la tierra.

En muchos casos, la migración de jóvenes no es temporal; según los testimonios recogidos, un grupo importante ya no retorna a vivir a sus comunidades y durante el tiempo que están fuera se limitan a visitar a sus padres o abuelos esporádicamente. En otros casos la migra-ción es pendular y depende del momento del año. Esta situación causa preocupación: dado el poco tiempo que pasan en la comunidad, los adolescentes o jóvenes adultos ya no crean un vínculo con el lugar. Como consecuencia, quienes vuelven ya no quieren participar de los trabajos colectivos, como las faenas, o simplemente, no quieren empadronarse ni tienen mucho interés en participar de las Asambleas. De esta manera, ocurre un proceso de pérdi-da del vínculo con la institución comunal. Si bien siempre hay un pequeño grupo de jóvenes que se queda o a quien no le va bien en sus procesos migratorios y decide retornar, existen comunidades en donde el número de jóvenes es realmente insuficiente para pensar en un recambio generacional. Este problema ocasiona, por ejemplo, que no existan suficientes nuevos comuneros para pasar los cargos comunales cívicos (directiva comunal y comités especializados) o cargos de mayordomía.

La migración de jóvenes hacia las ciudades genera distintas situaciones en las comunidades: por ejemplo, aquellos que tienen relativo éxito –han logrado conseguir un empleo estable o sostener un negocio– terminan llevándose a sus padres o abuelos a la ciudad. Esto provoca que las parcelas de las que estos son posesionarios queden abandonadas y, en aquellos casos en donde los procesos de parcelación han calado hondo, estas tierras ya no puedan revertir a la comunidad. Otra situación se da cuando se generan fricciones entre jóvenes migrantes que retornan y comuneros calificados empadronados, debido a que los primeros reclaman derechos sobre las parcelas de sus padres, sin ser parte de la vida comunal, con la intención de arrendarlas o venderlas. Por otro lado, son pocos los jóvenes que quieren asumir cargos directivos, integrar los comités comunales o las rondas campesinas, por lo que usualmente estos terminan siendo ejercidos por personas mayores de 45 años.

De las entrevistas a comuneros se desprende que existe una sensación de abandono de par-te de los jóvenes hacia las comunidades. Una preocupación constante en los mayores es que en algunos años las tierras de las comunidades queden abandonadas y por lo tanto se pier-da la organización. No obstante, aunque parezca paradójico, al preguntar a los presidentes si actualmente hay tierras disponibles para entregar a los jóvenes, la respuesta es casi siempre negativa. En efecto, algo que ha sucedido con la parcelación de las tierras comunales es que todas las tierras tienen posesionarios, y las áreas libres no son productivas (zonas rocosas, ce-rros) o se restringen a algunas extensiones de pastos comunales en las zonas altas. Por ello, los jóvenes que se quedan o bien deben trabajar en las parcelas de sus padres o bien esperar que estos les transfiera algunas de sus parcelas, las cuales difícilmente serán suficientes para la reproducción de una unidad familiar.

201

3. Relación entre comunidades campesinas y otros actores locales

a) Comunidades y nuevas organizaciones comunales Las comunidades de Ilave tienen un nivel de organización distinto al de las ubicadas en otras zonas de Puno. En esta zona, se organizan en una estructura conocida como Presidente de presidentes, que agrupa a los presidentes de las comunidades campesinas en tres ámbitos: zona norte (cercana al lago Titicaca), zona centro y zona sur. A su vez, cada presidente que pertenece a esta estructura representa a un grupo de comunidades, vinculadas a un cen-tro poblado. La función que tiene el presidente de presidentes es coordinar con las comu-nidades de su zona, para realizar gestiones con la municipalidad de centro poblado y con el gobierno local; asimismo, participa en la asamblea de presidentes de presidentes de su zona, que se realiza una vez al mes. Este es un mecanismo de articulación intercomunal que permite alcanzar demandas y proyectos a las municipalidades, así como coordinar con au-toridades locales como los tenientes gobernadores (que a su vez son comuneros) y con el alcalde del centro poblado.

Uno de los temas recurrentes son los pedidos de proyectos que las municipalidades de cen-tro poblado deben llevar al proceso de presupuesto participativo del distrito. En ese sentido, esta organización de segundo nivel, busca crear un canal de relacionamiento con el Estado a través del cual se lleva la voz de las comunidades de la zona. Como nos dice un ex presidente de presidentes: “Nuestra función es coordinar con los presidentes de las comunidades a nivel del centro poblado. En mi centro poblado solo hay una comunidad reconocida en Registros Públi-cos y el resto, todos, son parcialidades. Solamente coordinamos, vemos lo que son problemas que se presentan en las parcialidades y las comunidades, sobre eso tratamos. (Ex presiden-te de presidente de la comunidad de Winiwinini Jaccoccata Toncopata, del centro poblado Ccancora Yacanco, Ilave).

La cita anterior comenta las funciones de los presidentes de presidentes, y refiere que además de las coordinaciones que realiza, también puede dar cuenta de los problemas que se puedan suscitar; esto quiere decir, que hay dificultades que son llevadas a la asamblea general pero que, al trascender el ámbito comunal, deben transitar hacia otra instancia. Ello ocurre cuan-do, por ejemplo, el problema involucra a más de una comunidad (o parcialidad), o cuando se requiere algún tipo de negociación con agentes externos. Uno de los problemas recurrentes es la negociación por los proyectos del presupuesto participativo: mientras las comunidades requieren proyectos productivos o de infraestructura productiva, los alcaldes de centro po-blado difícilmente aceptan llevar un proyecto de ese corte al proceso distrital. La gran mayo-ría de veces se presentan proyectos que solo benefician al ámbito urbano del centro poblado con pequeñas obras.

En el caso de la provincia de Azángaro, observamos otras formas de articulación de comuni-dades, aunque quizás no tan consolidadas como la estructura de Presidentes de presidentes la zona aymara. Un ejemplo es la Federación de Comunidades Campesinas de la Microcuenca de San José, que agrupa a las doce comunidades y parcialidades que fueron parte de la SAIS San José y se parcelaron luego del proceso de la reestructuración agraria. Esta Federación fue

202

creada recientemente, en el año 2017, con la intención de tener un trato más directo con el al-calde provincial y la gobernación regional. Los entrevistados señalaron que cuando se acerca-ban de manera individual a la municipalidad provincial a solicitar algún proyecto como directi-vos o presidentes de sus comunidades, no eran recibidos o no se les brindaba el presupuesto requerido. Esto provocó que las comunidades se organicen y formen una federación con la intención de gestionar proyectos de manera conjunta y establecer un vínculo directo con el municipio provincial o el gobierno regional.

La Federación cuenta con un Presidente que actúa como interlocutor con el resto de presi-dentes comunales y representa a la organización ante instancias como la municipalidad distri-tal y la municipalidad de centro poblado, haciendo de intermediario entre las demandas de las comunidades integrantes y los municipios. La Federación está integrada por los presidentes de cada una de las comunidades y renueva su directiva cada dos años. No obstante, esta fede-ración es de muy reciente creación y aún no cuenta con personería jurídica, lo cuál es conside-rado una limitación. Los comuneros señalan que todavía no son considerados como quisieran por las municipalidades en los procesos participativos locales. Por este motivo, su próximo objetivo es registrarse como persona jurídica y esperan que, al estar formalmente reconoci-dos, puedan tener un mayor peso.

La Federación, en palabras de uno de sus representantes, ha sido creada única y exclusiva-mente para tener un trato directo con las autoridades locales y regionales que no escuchan a las comunidades. Esto es importante pues se hace evidente que los comuneros sienten que la comunidad, a pesar de ser una institución reconocida formal y legalmente, actualmente no constituye un foco de atención para las instituciones estatales a nivel subnacional.

La existencia de organizaciones supracomunales, tanto en la zona sur y norte, llama la atención sobre el rol que ha tenido en los últimos años la Federación Departamental de Campesinos de Puno (FDCP). La FDCP fue creada en el año 1978 en alianza con el partido político Vanguardia Revolucionaria y tenía como objetivo trabajar con las comunidades campesinas del departa-mento en la lucha y reivindicación por las tierras. Tuvo su momento más importante en el año 1985, cuando organiza y lleva a cabo la toma de tierras en Puno y participa activamente en el proceso de reestructuración. A lo largo de su historia, la FDCP ha estado vinculada a distintas organizaciones políticas como la ya mencionada con Vanguardia Revolucionaria entre 1978 y 1984, el Partido Unificado Mariategusita (PUM) entre 1984 y 1993, el Partido Mariateguista Revolucionario entre 1993 y el 2002; y desde ese año, del movimiento Poder Democrático Re-gional (PDR). Los constantes cambios han provocado que su representación y organización se debilite, y hoy en día sea percibida por los comuneros como una organización que está más ligada a la política, que al apoyo a las comunidades. Ello le ha restado legitimidad y capacidad de articulación. Además, durante la primera mitad de la década de 1990, esta no supo canalizar las demandas de las comunidades que en ese momento buscaban titularse (Vilca, 2015).

Lo anterior ha tenido como efecto, según se recoge en las entrevistas realizadas a autoridades comunales en Ilave y Azángaro, que no se reconozca claramente algún tipo de influencia de

203

la FDCP en las comunidades como una institución representativa del campesinado puneño. Esta situación es reconocida por los propios representantes de la FDCP, quienes sostienen que esta se debilitó y perdió contacto con las comunidades, aunque actualmente están tra-tando de renovar sus vínculos con estas organizaciones y recuperar su legitimidad como or-ganización de nivel regional.

b) Comunidades y Centros PobladosLas Municipalidades de Centro Poblado (MCP) surgen como una instancia de intermediación con el fin de acercar los servicios estatales a la ciudadanía. Resumiendo lo señalado por varios de los entrevistados (funcionarios, dirigentes y comuneros), se considera que su creación se dio con el objetivo de que el Estado llegara a la población rural desatendida y distribuir una parte de los recursos que los municipios distritales destinaban solo a la zona urbana.

Técnicamente, las MCP son reconocidas desde inicios de la década de 1980. La Ley N° 23853, Ley Orgánica de Municipalidades de 1984, los reconoce junto con los municipios provinciales y distrita-les y señala que estos podían encontrarse en “caseríos, comunidades campesinas y nativas”, pero sin tener rango de gobierno local. El año 2003, la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, reconoce a las “Municipalidades de Centro Poblado”, aunque dependen de la instancia de gobier-no local provincial. Esta Ley menciona que para la creación de una MCP, la municipalidad provincial debe acreditar un mínimo de 1000 habitantes mayores de edad en la zona en donde se conside-ra que existe la necesidad comprobada de descentralizar la prestación de servicios. Además, son requisitos necesarios que el centro poblado no se halle en un área urbana del distrito, que exista una opinión favorable del concejo municipal distrital y que la ordenanza de creación sea aprobada. Una vez creada, esta debe contar con un alcalde y cinco regidores que son elegidos bajo un proceso electoral organizado por la municipalidad provincial. Según el INEI (2017) Puno es el segundo de-partamento a nivel nacional que agrupa la mayor cantidad de MCP, con un total de 325 reconocidas de manera formal.

Desde 1982 hasta el año 1998, se crearon en Azángaro 14 centros poblados y actualmente hay 27 en toda la provincia; mientras en el Collao se crearon 27 entre 1983 y 1998, y actualmente existen 51 centros poblados en toda la provincia (28 solo en el ámbito distrital de Ilave) (INEI, 2018). Como señala Pajuelo, con la Ley Orgánica de Municipalidades del año 1984, se faculta a las municipalidades provinciales a crear lo que en la época se llamó Municipalidades delegadas o Municipalidades rurales (Pajuelo, 2005). Con la Ley Nº 27972, se introducen cambios en la regulación de dichas municipalidades y se establecen nuevas funciones y competencias para los gobiernos locales, como la transferencia de un pequeño presupuesto para las MCP, de-nominadas como tales por la misma ley. Esta acotación es relevante porque ayuda a situar un contexto político en el que se incentiva la municipalización; la creación de centros poblados se convierte incluso en una promesa de políticos –como congresistas– hacia las poblaciones locales. Un ejemplo es el de Gregorio Ticona, quien fue alcalde provincial de El Collao (1993-1998) y que promovió una política local de incentivo a la formación de centros poblados, lo cual se tradujo en la transferencia de dinero o bienes (no normadas) bajo la figura de “cuotas” –que podían fluctuar entre los mil y los 20 mil soles– (Pajuelo, 2005, p. 80-85). Así, tenemos que en la década de 1990 se incentiva la creación de municipalidades distritales y formación

204

de centros poblados, mientras que las comunidades no son consideradas dentro de este es-quema de organización territorial; y posteriormente, tampoco son tomadas en cuenta como un actor territorial en el marco de las reformas descentralistas.

Las diversas MCP presentan realidades distintas en Puno. En las zonas rurales de Ilave fueron los propios comuneros quienes promovieron la creación de sus centros poblados para atraer servicios, proyectos y presupuestos a sus comunidades. Tal como afirma un miembro de la comunidad de Huinihunini, lo que motivó a su comunidad a impulsar la constitución de la MCP fue “el desarrollo local (…) que sean los propios comuneros quienes administren sus tierras con presupuesto del Estado y contar con un centro urbano”. A fin de cumplir con los requi-sitos, en Ilave, pequeñas comunidades vecinas y en algunos casos también parcialidades se unieron para llegar a la población mínima solicitada. Además, al ser necesaria la existencia de un centro urbano las comunidades donaron entre 4 y 10 Ha para la construcción del “pueblo”. El espacio donado fue lotizado y a cada comunero o parcelero se le ha otorgado un lote para construir su vivienda, quedando otros lotes para los retornantes, hijos o nietos.

En Ilave la creación de MCP respondió a la necesidad local de buscar una institución que sirva como intermediadora entre las comunidades y parcialidades con las municipalidades distritales o provinciales para: i) ser parte del presupuesto participativo y obtener proyectos de infraes-tructura y abastecimiento de servicios básicos; ii) el acceso a programas de desarrollo social impulsados por el gobierno nacional o local.

No obstante, la relación entre las MCP y las comunidades no ha funcionado como se esperaba. Si bien se reconoce que existe comunicación constante entre los alcalde de las MCP y las auto-ridades comunales, también ha habido problemas en la definición de los proyectos que deben llevarse al presupuesto participativo. Por ejemplo, en el centro poblado del que es parte la co-munidad Canaquichiarullo Nincumiriun, el alcalde de la MCP quería promover proyectos para el centro urbano y no promovía proyectos para las comunidades, lo que le trajo problemas con los comuneros.

Situación similar se dio en Huinihuinini, en donde la autoridad comunal califica de “regular” la gestión de los alcaldes del MCP, porque “no han podido llevar obras a las comunidades, no se han ganado proyectos del presupuesto participativo y solo están administrando el presu-puesto municipal, con el que no se pueden hacer obras y solo sirve para mantener el munici-pio”. Esto ha provocado pugnas entre los miembros del centro poblado por ver dónde y en qué se invierte el poco dinero disponible. Esta tensión constante entre distintas comunidades ha impactado en la relación entre ellas y sus miembros, quienes “ya no se juntan como antes y no participan en las fiestas”.

En general, la creación de MCP en Ilave no ha dado los resultados esperados a nivel de proyec-tos aprobados en el presupuesto participativo y se considera que es poco lo que se ha hecho desde su creación. Una de las explicaciones al por qué las comunidades no obtienen presu-puesto, según distintos entrevistados, es que hay un desinterés de las autoridades subnacio-nales por estas instituciones, que viene desde el gobierno regional y se replica en los gobiernos

205

locales. Esta idea se consolida con las experiencias narradas por las autoridades comunales, que afirman no haber sido atendidas por sus alcaldes cuando se han acercado a buscarlos. Por ejemplo, un presidente recuerda que cuando fue a buscar al alcalde de Ilave para pedirle “ayu-da para un proyecto”, este le dijo que todo trámite que quiera hacer lo realice con el alcalde de su centro poblado. Más allá de los mecanismos y procedimientos formales, la percepción compartida por varios de los entrevistados es que las comunidades, en tanto instituciones, no son tomadas en cuenta como debieran por las diferentes gestiones, a pesar de que son ellos quienes finalmente las eligen.

En Azángaro la historia de creación de MCP varía un poco; los entrevistados hacen mención de distintos intentos de crear dichas instancias que no se llegaron a concretar. En el distrito solo existe una MCP, a diferencia de las 28 que hay en Ilave. Ello se debe, en primer lugar, a la poca cantidad de población adulta con la que cuentan las comunidades campesinas; y, en se-gundo lugar, a la relación entre las comunidades vecinas. Por ejemplo, Hullana Layuyo Patipan-tini, junto a otras, iniciaron el proceso de creación de una MCP, pero este se detuvo cuando no se llegó a un acuerdo por las tierras que debía entregar cada comunidad en el futuro centro poblado. El acuerdo comprometía a las comunidades a entregar un total de 15 Ha de tierras para la construcción del centro urbano que luego sería lotizado entre los comuneros; sin em-bargo, algunos querían más lotes para ellos y sus hijos y no se llegó a un acuerdo respecto de la distribución de los mismos.

Además, crear una MCP requería un alto nivel de organización entre comunidades para elegir un alcalde, regidores e iniciar la construcción del local municipal, entre otras gestiones adminis-trativas, algo que cada comunidad quería realizar a su manera. No obstante lo indicado, un tema transversal señalado por todos los entrevistados en Azángaro es que consideran que a futuro se debe de promover su creación. La existencia de MCP, sostienen, aseguraría el acceso a servicios básicos como agua, luz, educación y salud, algo de lo que carecen la mayoría de comunidades en la zona, incluso las que se encuentra en un radio de 10 km de la municipalidad provincial.

206

Tabla N° 2Proceso de creación de Centros Poblados

Centros Poblados Ilave Azángaro

Situación

• Falta de servicios.• Ausencia de proyectos agropecua-

rios.• Ausencia de programas sociales. • Falta de desarrollo local.

• Falta de servicios.• Ausencia de proyectos agropecua-

rios.• Ausencia de programas sociales.• Falta de desarrollo local.

Resultados esperados

• Ejecución de proyectos y programas en las comunidades. • Ser parte del presupuesto participativo.• Mejorar relación con municipios y autoridades locales.• Relación horizontal con alcalde distrital y provincial.• Creación de área urbana.• Atraer jóvenes y evitar migración. • Aumento del presupuesto hacia la zona.

Acciones1. Asociarse con comunidades y par-

cialidades vecinas.2. Creación de municipios de cen-

tros poblados.

1. Asociarse con comunidades vecinas. 2. No lograron crear municipios de

centro poblado.

Resultados obtenidos

• No se ha ganado en el presupuesto participativo.

• Tensión entre las comunidades integrantes del MCP.

• Problemas con el alcalde del MCP.• Relación vertical entre autoridades

locales y directiva comunal.

• Formación del Federación de las Comunidades Campesinas de Micro-cuenca San José.

Fuente: entrevistas. Elaboración propia.

Según un ex Gerente General del Gobierno Regional (GORE), la diferencia entre la zona ayma-ra y quechua respecto a las MCP se debe a que en la primera, la creación de estos espacios fue un tema político. A pesar de no cumplir con los requisitos, muchos MCP fueron creadas por los alcaldes provinciales o distritales para cumplir con promesas de campaña y así las comuni-dades puedan acceder a una pequeña fracción del presupuesto. En la zona aymara, sostiene, los alcaldes obedecen directamente a las demandas de las comunidades. Por el contrario, en Azángaro no ha habido mayor presión para la creación de tales entidades y es claro entre las comunidades que no cumplen con los requisitos establecidos, por lo que no ha habido mucha demanda. En opinión de más de un funcionario del GORE, la creación de MCP por parte de las comunidades es un primer paso para luego convertirse en distritos y así acceder a un mayor presupuesto.

Los representantes de la FDCP sostienen que las comunidades buscan crear MCP para acce-der a servicios básicos que aún no llegan a sus territorios. El objetivo real sería disminuir los altos índices de migración de adolescentes y jóvenes; ello es similar a lo dicho por uno de los entrevistados en Ilave, quien señaló que lo que se busca con la construcción de un centro ur-bano es “acoger gente para que viva en la zona, generándose que la población aumente y así recibir mayor presupuesto”.

A partir de lo señalado se puede afirmar que hay un contacto directo entre las autoridades de los MCP y las comunidades y parcialidades, aunque esta relación pueda ser tensa en los mo-

207

mentos en que se tiene que distribuir el presupuesto. De otro lado, en zonas como Azángaro, la relación entre las comunidades que integran y buscan promover la creación de una nueva MCP, no siempre es la mejor. En Ilave, ocurre que en algunos casos se presentan disputas por eventuales pequeños proyectos pero, a modo de hipótesis, podemos sugerir que pareciera que la estructura de Presidentes de presidentes funciona como un ente regulador de las ten-siones internas y logra que se llegue a acuerdos respetados entre estas. Haría falta un estudio a mayor profundidad sobre esta estructura para poder comprender su real alcance en la po-lítica local-comunal, por lo que no estamos en posición de realizar otro tipo de afirmaciones. Finalmente, resulta claro que a pesar de las tensiones, el alcalde de MCP es considerado como un intermediador entre comunidades y gobiernos locales. Las experiencias en las zonas ay-mara y quechua son distintas; mientras que en la primera la presencia de MCP es mayor y se ha consolidado como una instancia de intermediación en la política local, en la segunda ello no aparece con la misma claridad, aunque sí es una expectativa manifiesta de los comuneros.

c) Comunidades y Rondas campesinasLas rondas campesinas se originan en 1976 en Chota, Cajamarca para contrarrestar los cons-tantes casos de abigeato en las zonas rurales y como alternativa a un ineficiente sistema ju-dicial oficial. Dado el éxito obtenido, la organización es imitada pronto en otras zonas del de-partamento, para luego llegar a otras regiones del sur del país, como Puno. En cada ámbito territorial, las rondas tienen una estructura similar pero adquieren matices locales, tanto por el rol que juegan, como en sus formas de actuación; por ejemplo, los criterios para el estable-cimiento de sanciones y las formas de disciplinamiento cuando este tiene lugar.

Rodríguez (2007) sostiene que las rondas de Puno son órganos de vigilancia y protección de las comunidades y tienen como función cuidar la vida y el patrimonio de los comune-ros frente a agentes externos o propios que vulneren sus derechos, como también ejercer justicia, promover el desarrollo local y establecer relaciones de coordinación con distintas instancias del Estado. Ahora bien, aunque el ejercicio de la justicia ronderil goza de cierta autonomía, las prácticas a través de las cuáles se ejerce se encuentran parcialmente some-tidas al orden establecido por el Estado. Así, la Ley N° 27908, aprobada en el año 2003, es-tablece que no pueden actuar por encima de lo establecido en la Constitución ni vulnerar los derechos humanos. Por tal razón, existen casos en Puno en que los ronderos han sido denunciados ante la justicia ordinaria –e, incluso, sometidos a juicio–, acusados de cargos como secuestro o intento de homicidio.

Las rondas en Puno han pasado por distintas fases desde su creación, incluyendo el rol que juga-ron como comités de autodefensa en algunas zonas del departamento, desde finales de la déca-da de 1980. En un primer momento primaba la autodefensa y la protección de los bienes comu-nales; y en un segundo momento, pasaron a asumir y resolver dichos problemas a nivel distrital. En un tercer momento, autoridades y rondas llegaron a una coexistencia y a entablar relaciones de colaboración entre instituciones. Finalmente, en un cuarto momento, comenzaron a promo-ver el desarrollo local, como también acciones de control y fiscalización de gobiernos locales, lo cual permitió que alcancel un rol protagónico y ganen legitimidad entre la población rural, sobre todo, en zonas como la provincia Carabaya (Diez 2007, Rodríguez 2007).

En Puno, la presencia de rondas campesinas es importante, siendo después de Cajamarca, el departamento en donde se encuentra el mayor número de estas organizaciones en el país. En general, todas las rondas tienen como objetivo velar por la seguridad de la comunidad, y si bien

208

se reconoce que lo que motivó su creación fueron los múltiples casos de abigeato, actualmente cumplen con otras responsabilidades como atender casos de robos, solucionar problemas en-tre comuneros, atender problemas de violencia familiar, en muchos casos, en coordinación con la comunidad o con los tenientes gobernadores. Asimismo, en algunas zonas, las rondas se han convertido en un actor político que representa intereses locales en negociaciones con terceros –como empresas mineras– y que se involucra en procesos de desarrollo local.

En Ilave, no todas las comunidades cuentan con rondas campesinas. Aquellas comunidades que no cuentan con una, recurren a la ronda del centro poblado cuando necesitan algún tipo de apoyo. En general, la relación entre comunidad y rondas campesinas, según los entrevistados, es buena. No se han registrado problemas ni pugnas internas en la toma de decisiones. Esto, debido a que quie-nes integran las rondas campesinas son, y es un requisito, comuneros empadronados. En todos los casos vistos, queda claro que la directiva comunal y la ronda campesina mantienen comunicación constante y coordinan distintas actividades que van desde organizar la seguridad en actividades comunales, la resolución de problemas entre comuneros, hasta el cuidado de las tierras comuna-les. No obstante, existen algunas quejas sobre desempeño que se deben a su falta de capacitación para atender emergencias rápidamente y a que no se hacen presentes en todas las situaciones en las que son requeridas.

A nivel del departamento, se reconoce que en la zona aymara las rondas son una institución importante en la configuración de las organizaciones campesinas. En las entrevistas realiza-das en Ilave no se hizo referencia a algún problema o tensión entre la organización comunal y la asamblea con las rondas; por el contrario, queda claro que ambas realizan trabajos conjun-tos y mantienen una relación de coordinación. Por ejemplo, los días 30 de cada mes la direc-tiva comunal se reúne con los miembros de la ronda para dialogar sobre los eventos que han sucedido y planificar acciones a futuro.

209

Gráfico N° 1Intervención de las rondas campesinas en Ilave y Azángaro

Fuente: Trabajo de campo. Elaboración propia.

En Azángaro, si bien las rondas campesinas existen desde la década de 1980, y jugaron un rol en tanto comités de autodefensa durante el conflicto armado interno, estas perdieron cierto peso en los años siguientes. Así, los entrevistados ubican como un punto importante de reac-tivación, el impulso recibido entre los años 2013 y 2014 con la ejecución del proyecto del GORE – Puno llamado “Mejoramiento de los servicios de seguridad ciudadana rural en las provincias de mayor incidencia de inseguridad social”. El proyecto regional que se inició en el año 2012, tenía como objetivo mejorar la capacidad operativa y organizacional de las rondas, esto con la finalidad de “disminuir los índices de inseguridad y conflictos en la población rural y garantizar la paz social en las comunidades campesinas”. Contó con una inversión total de S/. 4’704,433 soles y buscaba fortalecer las rondas ya creadas y constituirlas en aquellos lugares en donde no existían.

Sin embargo, de acuerdo a los testimonios recogidos, las rondas que se crearon a partir del proyecto no se afianzaron del todo y no han ganado la legitimidad necesaria. Según el actual presidente de las Rondas Campesinas de Azángaro, en el año 2016 se impulsó la presencia de las rondas en todas las comunidades, incentivando su creación en donde no existían o pro-moviendo su reactivación. Con apoyo de la municipalidad provincial las comunidades crearon sus propias rondas, formando un total de 63, una por cada comunidad. En total, recalca el pre-sidente, en Azángaro se encuentran registrados un total de 450 ronderos –que son, a la vez, comuneros de las comunidades circundantes–. Tienen como objetivo principal disminuir los casos de abigeato, como también ayudar con el orden y la disciplina a nivel comunal.

Ilave

Denuncia de problema oconflicto ante la comunidad

Denuncia de problema oconflicto ante la comunidad

Se deriva a la comunidad o Tnte. Gobernador La mayoría de veces se deriva a la comunidad

Se soluciona Se soluciona

Se soluciona

No se soluciona No se soluciona

No se soluciona

Se deriva a laRonda campesina

Se deriva a laRonda campesina

Se deriva al Tnte. Gobernador

Azángaro

210

Actualmente, en Azángaro todos los miembros de las rondas se reúnen una vez al mes en el centro urbano de la provincia, además realizan intercambios de experiencias cada cuatro me-ses con las rondas de otras provincias del departamento y participan de la asamblea regional cada 6 meses a donde asisten entre 4 y 5 mil ronderos de todo Puno. La labor de estas orga-nizaciones ha sido efectiva en la reducción de los casos de abigeato en las comunidades de Azángaro. Además, se encuentra que hay una relación directa entre la organización comunal y las rondas: los ronderos entrevistados coinciden en que “dependemos enteramente de la comunidad y trabajamos para la misma”. Asimismo, tienen que rendir cuentas a la Asamblea general de comuneros y coordinar constantemente con la directiva.

No obstante, a partir de la información recogida, puede decirse que en Azángaro las rondas no han logrado posicionarse como actores políticos en la misma medida de otros lugares del de-partamento, como Carabaya. Resalta el hecho de que cada vez haya una menor participación de los ronderos en las reuniones mensuales, tal y como lo señala el actual presidente, quien precisa que en las últimas reuniones solo han asistido entre 80 y 100 de los 450 inscritos. Indica que esto podría estar sucediendo porque desde su creación, no han recibido incentivos de los munici-pios ni los han apoyado con uniformes o víveres para sus familias. Además, son pocas las ron-das que han renovado la dirigencia a nivel de las comunidades y distritos, a pesar de que el cargo solo dura un año. A esto se debe agregar que la organización cada vez atrae a menos ronderos jóvenes, no se realizan convocatorias para nuevos miembros y tampoco se capacitan. Al decir de los entrevistados, en esta zona, las rondas “se han estancado” y se le da mayor peso a la figura de los tenientes gobernadores, –tal como afirma un miembro de la comunidad de Ccaccallaco–. A su vez, el presidente actual menciona que la municipalidad de Azángaro “poco ha hecho por las rondas”, situación distinta a lo que sucede en Carabaya o Sandia. Lo anterior es importante de señalarse, pues esta situación desmotiva a los ronderos, más aún cuando están al tanto de la importancia que han alcanzado las rondas en otras provincias.

211

Tabla N° 3Funciones de las rondas campesinas y relación con las comunidades

Rondas Campesinas Funciones Relación con la comunidad

campesina

Ilave

• Reducir casos de abigeato.• Velar por la seguridad de la comunidad.• Ayudar con el orden de la comunidad.• Apoyar a la asamblea comunal o directiva

en la solucionar problemasSolucionar: • Problemas entre comuneros por tierras.• Problemas familiares. • Otros problemas.

• Elegidos por la asamblea comunal.

• Miembros son comuneros empadronados.

• Reuniones mensuales con la directiva comunal.

• Coordinación constante con la directiva comunal para el cuidado de la comunidad.

Azángaro

• Reducir casos de abigeato.• Ayudar con el orden de la comunidad. • Velar por la seguridad de los comuneros.• Apoyar al teniente gobernador para solu-

cionar problemas. • Apoyar a la asamblea comunal o directiva

en la solución de problemas.• Seguridad de la comunidad.• Ultima instancia de solución de problemas

entre comuneros, por tierras, violencia, etc.

• Elegidos por la asamblea comunal.

• Miembros son comuneros empadronados.

• Coordinación contante con la directiva comunal y el teniente gobernador.

Fuente: trabajo de campo. Elaboración propia.

A pesar de lo que se señala para el caso de Azángaro, en entrevistas realizadas a otros acto-res regionales –como funcionarios y especialistas de ONG–, existe la idea de que el GORE y los municipios buscan fortalecer la organización de las rondas campesinas en desmedro de la organización comunal. Esto, señalan, se evidencia en las distintas ocasiones en las que las rondas han sido beneficiadas con capacitaciones, viajes y material y las pocas veces en que las comunidades se han visto beneficiadas con proyectos. En esa misma línea, los representantes de la FDCP, sostienen que la intención del Gobierno Regional es desplazar a las comunidades del espectro político local.

Al respecto cabe afirmar que si bien es cierto que las comunidades no están presentes en los procesos de planificación (planes de desarrollo, comisiones multisectoriales), y tampoco aparecen como sujetos de políticas públicas regionales (ni nacionales), ello no implica que a nivel local se perciba una competencia entre ambas instituciones. A nivel comunal, ronda y co-munidad no aparecen en una abierta competencia sino como dos instituciones con ámbitos diferenciados de acción, que han creado sus propias lógicas y mecanismos de coordinación y colaboración. Lo anterior no excluye, sin embargo, que hayan existido en los últimos años más proyectos estatales orientados hacia las rondas que hacia las comunidades –como los imple-mentados por el Poder Judicial–, pero ese es un tema que no debe confundirse con el de la relación entre ambas organizaciones.

212

En cuanto a las diferencias territoriales, los especialistas y autoridades entrevistados sobre la situación de las rondas en la zona quechua y aymara, coinciden en señalar que en Azángaro las rondas campesinas no tienen el mismo peso que en Ilave, debido a que en dicha provincia son más recientes, además del papel que históricamente han desempeñado los tenientes goberna-dores. Así, son estos últimos quienes tienen mayor relevancia en las comunidades y quienes se han encargado de resolver los problemas que aparecen en la comunidad. El ex Gerente General del GORE, sostiene que el poco peso de las rondas se debe a que aún están en proceso de orga-nización y consolidación y al poco apoyo que reciben de los municipios locales. Desde la Direc-ción Regional Agraria señalan también que, en algunas zonas, son los tenientes gobernadores y la organización comunal las que tienen mayor importancia. Lo anterior nos lleva a concluir que el peso de las rondas es diferenciado en los distintos ámbitos territoriales de la región.

En suma, se puede afirmar que la interacción y relación entre la comunidad, su asamblea y di-rectiva, y las rondas campesinas es directa y de coordinación fluida. En ninguno de los casos se ha encontrado una situación de disputa o tensión entre la organización comunal, comuneros, tenientes gobernadores y las rondas campesinas; por el contrario, sí se observa la existencia de distintos niveles de coordinación entre todas estas instancias, que están siempre regula-dos y mediados por la directiva y la asamblea comunal. Incluso en el caso de Macusani en Ca-rabaya, en donde las rondas tienen una presencia muy importante, estas mantienen un nivel de coordinación con las comunidades a través de los comités de seguridad de cada comuni-dad (o, podría decirse, la ronda a nivel comunal). Ello no quiere decir que la ronda no actúe de manera autónoma; de hecho, la ronda distrital ejerce justicia y maneja diversos casos en su jurisdicción territorial sin coordinar con las comunidades, cuando se trata de delitos, casos de robos o violencia; es decir, de conflictos que no involucran al ámbito territorial de las comuni-dades y no se refieren al control de recursos naturales. Lo anterior nos dice que no se super-ponen las funciones de cada organización, sino que más bien se ha identificado la existencia de ámbitos diferenciados y rutas conocidas para el ejercicio de la justicia especial. En este senti-do, es posible decir que los temas vinculados al territorio y las tierras comunales (como litigios por linderos), pertenecen a la justicia comunal y se resuelven de la mano con la ronda; si estos no se pueden resolver en el ámbito comunal, es muy posible que sean derivados a la ronda distrital. Por lo anterior, concluimos que ronda y comunidad, más que estar en competencia, son dos instituciones con prácticas y funciones diferenciadas que, en muchos casos, más bien coordinan y se complementan para el ejercicio de la justicia.

d) Comunidades, municipalidades locales y Gobierno RegionalOtra de las instituciones importantes en el entorno de las comunidades campesinas de Puno son las municipalidades locales. Sobre este punto en específico se encontró un consenso ge-neral: existe una opinión negativa entre las autoridades comunales, comuneros y ronderos sobre la actual relación entre las comunidades y los alcaldes municipales.

Aunque no es posible hacer generalizaciones en base a las entrevistas realizadas para nuestros estudios de caso, es importante señalar un problema que surge en varios de los testimonios recogidos de los presidentes comunales: estos perciben que no cuentan con canales insti-tucionales que los vinculen formalmente con los gobiernos locales. Perciben, además, que

213

existe incluso cierta reticencia de parte de los alcaldes distritales para recibirlos, ya que no los consideran “al mismo nivel” que otras autoridades estatales. En parte, es por esta razón que los presidentes comunales se acercan a los alcaldes de centros poblados, como intermedia-rios con el gobierno local.

En Ilave los entrevistados señalaron que no mantienen contacto directo con el alcalde distrital ni con el alcalde provincial y que toda coordinación o propuesta de la comunidad es interme-diada por el alcalde de la MCP. Así, señalan que desde el gobierno regional hasta los municipios locales se muestran desinteresados y “se han olvidado de las comunidades”. Un ejemplo es lo que le sucedió al presidente de la comunidad de Canaquichiarullo Nincumiri: al acercarse a la municipalidad de Ilave, en su posición de Presidente de Presidentes, para a conversar con el alcalde, este no quiso recibirlo pues “no quería saber nada de las comunidades, ni conmigo”, y le reiteró que él “solamente hablaba con alcaldes”.

Otros comuneros resaltan que los alcaldes solo se acercan a las comunidades durante las campañas electorales y se comprometen a hacer obras y ayudarlos. Sin embargo, una vez que ganan la elección no cumplen con sus promesas y “se olvidan de las comunidades”. En suma, la percepción de la mayoría de entrevistados es que las municipalidades no muestran un real interés por aquellas. El trato, señalan, es horizontal y directo cuando la comunicación se da en-tre alcaldes provinciales, distritales y de centros poblados. Solo a través de la intermediación del alcalde de la MCP se puede conseguir “sacar algún apoyo (…) con un alcalde como inter-mediario, no importa si es comunero o no, igual será atendido y al menos alguito puede llegar a la comunidad”. La sensación es que la comunidad campesina como organización no tiene un espacio para manifestar sus demandas particulares.

Las autoridades comunales entrevistadas en Ilave coinciden en señalar que su trato con al-caldes distritales o provinciales no es horizontal; por el contrario, se percibe que hay una mirada jerarquizada sobre la comunidad que trae como consecuencia una percepción ne-gativa sobre la autoridad municipal y también sobre la institución, que termina afectando la relación entre ambas.

Situación similar se encuentra en Azángaro, donde representantes de las comunidades cerca-nas al centro urbano sostienen que han ido múltiples veces a la municipalidad provincial a pe-dir que se promuevan proyectos ganaderos y no han sido recibidos. La sensación es la misma: la municipalidad y sus autoridades no quieren saber nada de las comunidades. La respuesta suele ser siempre que “ya no hay presupuesto”; pero los comuneros sostienen que se sabe que los proyectos siempre se derivan a una o a dos comunidades, que coincidentemente, fue-ron las que apoyaron al alcalde en su campaña electoral, con la que también mantiene relacio-nes de compadrazgo.

Señalan, además, que en la municipalidad hay nepotismo, que el presupuesto se termina de-rivando a proyectos que benefician a los conocidos de las autoridades o se ejecutan solo en la zona urbana. Sostienen que numerosos ejemplos evidencian dicha situación: la inconclusa carretera que conecta Incapara con el puente sigue sin terminarse luego de 3 años y medio; la

214

prometida electrificación de Ccaccallaco y otras cercanas hasta ahora no se ejecuta; o lo ocu-rrido en Rosario Huancarane, cuya solicitud de apoyo para reparar el motor que abastece de agua a la comunidad fue negado luego de insistir varios meses, entre otros.

En Azángaro, salvo un par de excepciones, señalan los comuneros entrevistados que el alcalde no atiende ni apoya a las más de 85 comunidades campesinas cercanas al centro de la provincia. Esta idea es compartida por el teniente gobernador de Rosario Huancarane, quien agrega que la desatención de la municipalidad siempre ha sido igual, sin importar su cercanía a la capital provincial. En este ámbito, la desatención de la municipalidad ha generado que once comuni-dades se organicen y creen la Federación de Comunidades Campesinas de la Microcuenca de San José, con el fin de que esta intermedie directamente con las autoridades municipales. De esta forma, señalan, con una organización fuerte y que agrupe a varias organizaciones, “quizás la municipalidad provincial o el gobierno regional nos atiendan en nuestras demandas”.

La relación entre las organizaciones comunales y los municipios tiene como eje central el pre-supuesto participativo. Así, la percepción de los comuneros sobre el desinterés de los muni-cipios siempre se relaciona con la ejecución o no de proyectos en sus comunidades. Tanto en Azángaro como en Ilave se comparte la idea de que el presupuesto solo se termina otorgando a proyectos dirigidos a la zona urbana. Si bien las comunidades participan a través de sus cen-tros poblados, en Azángaro, por ejemplo, sostienen que nunca han ganado ningún proyecto y que participar “es una pérdida de tiempo”. Para los entrevistados, los proyectos presentados, prioritarios para el desarrollo de la comunidad, no lo son para la municipalidad; cabe señalar que ser proyectos agropecuarios y no de infraestructura. En ese sentido, la sensación es que existe algún grado de discriminación hacia la zona rural, tal como señala un teniente goberna-dor: “si eres campesino, no te atienden”.

La relación con el GORE Puno es aún más distante que con las municipalidades, a quienes lle-gan, como hemos visto, a través de los alcaldes de centro poblado. Los entrevistados seña-lan que el Gobierno Regional no tiene presencia en sus respectivas zonas; por el contrario, en Azángaro es recordado por la mala ejecución en la construcción de una carretera que aún no se concluye. La relación entre comunidades y el gobierno regional, –salvo excepciones, como aquellas comunidades que están en proceso de titulación– es casi inexistente.

215

Gráfico N° 3Relación entre comunidades campesinas, municipios y Gobierno Regional

Fuente: Trabajo de campo. Elaboración propia.

Del lado de los funcionarios regionales, existe más bien una visión de las comunidades campesinas como “tercas” y “problemáticas”, como espacios en donde “es complicado trabajar o realizar pro-yectos porque los comuneros no se ponen de acuerdo”. Un ejemplo mencionado por un funciona-rio de dicha entidad a cargo del tema de catastro y titulación, es que debido a la “desorganización y terquedad”, algunas comunidades reconocidas siguen aún sin titularse por la existencia de disputas internas y tensiones entre las autoridades comunales. La percepción de los funcionarios de la Direc-ción Regional Agraria es que las comunidades desconocen los beneficios que supone, por ejemplo, titularse y priorizan la resolución de problemas internos. En suma, la visión desde la administración regional es que las comunidades no aprovechan las oportunidades que les otorgan.

e) Comunidades y Tenientes GobernadoresLa percepción sobre el trabajo de los tenientes gobernadores9 y su relación con las comunidades es, por lo general, bastante buena. Los entrevistados reconocen que existe una relación cercana y de coordinación entre los tenientes y las directivas comunales. Sin embargo, las funciones que cumplen los tenientes pueden tener variaciones dependiendo de la zona.

En Ilave los tenientes gobernadores tienen como función velar por el cuidado y la seguridad de los co-muneros, la solución de problemas familiares y otros que se presentan al interior de la comunidad. En ese sentido, la comunicación constante con la directiva y las rondas es importante, ya que aquellos ca-sos que no pueden solucionar son derivados de manera conjunta, hacia la ronda distrital o hacia otra

9 Los Tenientes gobernadores representan al Poder Ejecutivo en su jurisdicción, que puede ser una comunidad, un caserío, un pueblo, un anexo, un centro poblado u otra jurisdicción similar. El cargo se ejerce sin remuneración y formalmente depende de la Dirección General de Gobierno Interior del Ministerio del Interior.

Comunidades Campesinas

CentroPoblado

GobiernoRegional

Distrito

Provincia

216

instancia, probablemente de la justicia ordinaria. Asimismo, los tenientes fungen de intermediarios con las entidades y programas estatales. En suma, en el sur los tenientes son una autoridad política que goza de legitimidad y que se considera cercana a las comunidades, a lo que se agrega que los te-nientes son comuneros y, aunque no está escrito, es prácticamente un requisito –o parte de una tra-yectoria– para luego transitar hacia otros cargos de autoridad local.

En Azángaro, los tenientes gobernadores cumplen funciones similares a los de Ilave, aunque qui-zás con una trayectoria menos consolidada. Si bien existen estudios que señalan que en el sur los tenientes tienen mayor peso que en la zona norte (Quiñones, 2011, p. 95), de acuerdo a las entrevistas realizadas, podría decirse que en los últimos cinco años los tenientes gobernadores parecen haber adquirido una mayor presencia. Así, los comuneros señalan que estas autorida-des también intervienen, junto con las comunidades, en problema de tierras entre comuneros y diversas situaciones, como la violencia familiar. También colaboran en “hacer cumplir con el trabajo en la comunidad”, por ejemplo, las faenas; finalmente, se encargan de realizar actas de defunción y dirigir reuniones de coordinación local sobre diversos temas.

En Azángaro, los tenientes gobernadores tienen un uniforme que los identifica como autori-dades y desfilan todos los domingos del año en la plaza central. Al igual que las rondas, los te-nientes son elegidos en asamblea comunal y se renuevan cada año, procurándose que el cargo sea asumido por distintas personas.

Para cumplir con estas funciones, en Azángaro se busca que los tenientes sean jóvenes, con tiempo y disposición para asumir el cargo, además, de tener habilidades para solucionar pro-blemas. Esto último ha provocado que en los últimos años las comunidades opten cada vez más por escoger mujeres como tenientes. Sostienen que las mujeres son más responsables y puntuales, cumplen con los compromisos que asumen, son respetadas y se hacen respetar. No obstante, asumir el cargo de “tenientina” supone para las mujeres una mayor carga de tra-bajo, ya que también se dedican a las labores de su hogar. Esta figura relativamente reciente, es un tema que debiera ser estudiado en mayor detalle, para comprender como vienen cam-biando las dinámicas de género en la participación política local.

217

Tabla N° 4Funciones y relación de Tenientes Gobernadores con comunidades campesinas

Teniente Gobernador Funciones Relación con la comunidad

campesina

Ilave

• Velar por el cuidado y seguridad de comuneros y ancianos.

• Solucionar problemas familiares. • Evitar posibles problemas en la comu-

nidad. • Evitar conflictos. • Solucionar problemas de linderos. • Otras labores administrativas.• Coordinar con la directiva y/o asamblea

comunal.

• Cercana y directa. • Elegidos por la asamblea

comunal.• Reuniones de coordinación.• Coordinación con la directiva

comunal.

Azángaro

• Solucionar problemas familiares.• Solucionar problemas de tierras entre

comuneros.• Evitar conflictos. • Supervisar el trabajo en las faenas. • Dirigir y moderar reuniones y asamblea

comunal. • Realizar actas de defunción. • Otras labores administrativas. • Coordinar con otros tenientes goberna-

dores.

• Elegido por la asamblea.• Cercana y directa. • Reuniones constantes con

la directiva comunal y ronda campesina.

Fuente: trabajo de campo. Elaboración propia.

Para concluir esta sección, es importante resaltar que es notoria la búsqueda de canales for-males de articulación con el Estado –las municipalidades y el gobierno regional– por parte de las comunidades. En general, la percepción de los entrevistados es que o bien no existen ca-nales institucionales claros o bien no son del todo bien recibidos por parte de autoridades y funcionarios. Este es un tema de fondo, al que volveremos en las conclusiones finales.

218

IV. Las comunidades campesinas en la agenda pública: retos y demandas

1. Políticas públicas y comunidades campesinas

A nivel nacional, desde fines de la década de 1980 las comunidades campesinas dejaron de ser sujeto de políticas públicas que las consideraran como actores políticos y agentes de cambio. Actualmente, son dos las políticas nacionales que podrían enmarcar líneas de trabajo con co-munidades campesinas. Una es la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional – ENSA (2013-2021) y la otra, la Estrategia Nacional de Agricultura Familiar – ENAF (2015-2021). Sin embargo, al analizar ambos documentos encontramos que las comunidades a aparecen apenas mencionadas como parte del diagnóstico.

En el caso de la ENSA (2013), encontramos conclusiones como la siguiente: “En el Perú predo-minan los minifundios y la gran mayoría de los productores agropecuarios no se encuentran organizados. Se tiene como dato referencial de la Encuesta Nacional de Hogares – ENAHO 2011 que las unidades agropecuarias presentan una alta fragmentación hecho aunada en mu-chos casos a la ubicación dispersa de las parcelas (…) Las Direcciones Regionales Agrarias de los 24 departamentos del Perú reportaron, haber identificado y registrado a 122 mil produc-tores organizados en diversas modalidades asociativas (cooperativas agrarias, asociaciones, comités, entre otros), lo cual representa aproximadamente un 5% del total de los 2.3 millones de productores agropecuarios.” Lo anterior revela una mirada en la que las comunidades campesinas no son consideradas como formas de gestión ni organización colectivas a lo que cabe agregar que tampoco aparecen señaladas en los lineamientos como formas de organiza-ción. Algo similar sucede con la ENAF (2015), en cuyo diagnóstico se señala que un número im-portante de productores familiares vive en el ámbito de comunidades campesinas y nativas; y tampoco son consideradas dentro de los lineamientos ni estrategias.

En los dos documentos mencionados, las comunidades aparecen mencionadas en el marco del diagnóstico vinculado a la dimensión de “acceso” a activos productivos, afirmándose que pueden representar una limitación en este campo. Ello debido a que un porcentaje de sus tie-rras se encuentra en condición de inseguridad jurídica, de donde se desprende la importancia de los programas de titulación de tierras. De esta manera, en lugar de aparecer como poten-ciales aliadas, las comunidades aparecen como un factor negativo.

Ambas estrategias nacionales otorgan un peso importante al tema de la asociatividad de los productores familiares, identificando su condición dispersa como uno de los temas a ser su-perados. Por ello, el tema de la asociatividad aparece como una medida a desarrollar, a través de la promoción de incentivos para la formación de cooperativas, comités de productores y otras formas. Sin embargo, en ninguno de estos casos se menciona a las comunidades campe-sinas –ni a sus formas de gestión y de gobierno– como posibles aliadas para lograr un acceso más seguro a recursos, ni en la promoción de formas asociativas, el desarrollo de cadenas pro-

219

ductivas, entre otros. En cierta forma, esta ausencia de las comunidades como actores del de-sarrollo, es un tema de fondo que marca la orientación de las políticas públicas en los ámbitos rurales peruanos.

Si las comunidades campesinas en el país, según el CENAGRO del año 2012, son propietarias del 40% de la superficie agropecuaria nacional, y agrupan a cientos de miles de pequeños productores agropecuarios, resulta válido preguntarse por qué estas no son incluidas como actores de las Estrategias de Seguridad Alimentaria y Agricultura Familiar. No es propósito de este estudio responder a esa pregunta, pero sí es posible señalar que las comunidades parecen haber sido desplazadas de una visión de desarrollo rural en la que la asociatividad así como las formas “deseables” de tenencia de la tierra, pasan por otros agentes y otros términos. Así, el gobierno colectivo de la tierra, por ejemplo, es un término que ni siquiera aparece considerado.

Como veremos seguidamente, esta ausencia también se presenta a nivel regional en Puno, no obstante que en este departamento más del 40% de la población participa en mayor o menor medida en la vida comunal. En efecto, según el INEI, para el año 2017, el departamento tenía 1 172 000 habitantes, mientras que el GORE Puno registraba 124 779 familias comuneras para el mismo año, es decir, familias cuyo jefe o jefa de hogar figura como comunero/a en el padrón comunal. Haciendo un cálculo solo referencial, se podría decir que al menos unas 499 116 per-sonas (considerando 4 integrantes por familia nuclear), viven en ámbitos de comunidades campesinas y están adscritas a la organización comunal; es decir, al menos un 42% de la pobla-ción total del departamento.

¿Cómo explicar la ausencia de las comunidades en las políticas nacionales y regionales? Po-dríamos ensayar la hipótesis de que se trata de la confluencia de varios factores. Por un lado, la orientación de las políticas nacionales desde la década de 1990 (y el discurso que la acompa-ña), que se centra en la promoción de un agro “moderno” y competitivo vinculado a la agro ex-portación; por otro lado, la asociación que se ha construido, durante las últimas dos décadas, entre comunidades y atraso (visión reforzada por discursos como el de “El perro del hortela-no” y otros desde el sector empresarial). A lo anterior se suma otro factor: la poca presencia de organizaciones campesinas fuertes de nivel regional y nacional que articulen a las comu-nidades; y junto a ello se encuentra el hecho que, en efecto, son varias las comunidades que se han visto debilitadas y fragmentadas en los últimos 20 años. Esta ausencia en las políticas nacionales y regionales, ya se constaba en un informe preparado por el grupo Allpa en el año 2009, en el que se concluye lo siguiente sobre el nivel subnacional en Puno:

“El Gobierno Regional no ha establecido ninguna política de promoción de las comu-nidades campesinas (…) La Federación Departamental de Campesinos de Puno ya no tiene el rol protagónico que tuvo en los años 80. Actualmente, las organizaciones campesinas más representativas son las Rondas Campesinas que congregan a miles de campesinos y que tienen una fuerte presencia institucional en el norte de la región (…) El Plan de Desarrollo Regional Concertado 2007 - 2011 no incluye a las comunida-des campesinas como actores de desarrollo; tampoco, prevé programas o proyec-

220

tos para las comunidades campesinas. El Gobierno Regional no está desarrollando ni tiene planificada la ejecución de proyectos con impacto en el campo de la pequeña y mediana agricultura en la región (…) Se observa también una incipiente participación de las comunidades campesinas en los espacios regionales como la Federación De-partamental de Campesinos de Puno, el Consejo de Coordinación Regional y el Pre-supuesto Participativo Regional; espacios regionales de concertación importantes en la región” (Allpa, 2009)

En Puno, se aprobó un nuevo Plan de Desarrollo Concertado en el año 2008, con proyección al 2021. En este documento tampoco aparecen las comunidades campesinas como actores relevantes; apenas son mencionadas en una subsección del diagnóstico y no aparecen en los lineamientos de política. De manera escueta, en el componente agropecuario, se las mencio-na en el Diagnóstico en el capítulo de Democracia y participación ciudadana, en el apartado “comunidades y organizaciones comunales”, que consta de tres párrafos, en el que se señalan dos iniciativas previas para trabajar el tema de las comunidades desde la región, los cuales no llegaron a consolidar. Primero el INDEC, Instituto regional de comunidades campesinas, y pos-teriormente, el CORECAS, Consejo regional de comunidades agrarias. No se realiza ninguna especificación más sobre las funcion es de estas instancias, que ya no existen.

Cabe señalar que actualmente, como parte de la Dirección Regional Agraria (DRA), funciona la Ofi-cina Regional de Comunidades Campesinas. En palabras de su responsable, su rol es “concientizar a las comunidades o parcialidades que no están tituladas; se les da charlas informativas sobre las leyes, y se fomenta el proceso de deslinde y titulación. Con las parcialidades se quiere que las que no se hayan inscrito como comunidades, puedan hacerlo a través del gobierno regional”. (Entrevista al Coordinador de la Oficina regional de comunidades campesinas de Puno, 2018).

La Oficina Regional de Comunidades Campesinas no cuenta con ningún proyecto particular diri-gido especialmente a trabajar con estas instituciones, por ejemplo, en la elaboración de planes co-munales. En el caso del gobierno regional, tampoco existe una política vinculada a las comunidades, a excepción de la titulación de tierras; así, todo el tema comunal se reduce al ámbito de la titulación y saneamiento de la propiedad.

Con respecto a este último punto, desde hace años, la titulación de tierras es uno de los temas centrales del debate sobre propiedad comunal y derechos de las comunidades campesinas en el Perú. Desde su primera fase en la década de 1990, el Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PTT-fase 1) –orientado, centralmente a comunidades de costa–, generó cuestiona-mientos por su priorización de metas de titulación individual, mientras que grandes comuni-dades quedaron apartadas sin lograr la inscripción de títulos de sus territorios comunales en Registros Públicos. En su segunda fase (2000-2006) el PETT amplió su ámbito de ejecución a las comunidades de sierra, incluyendo la zona sur. El caso de Puno es particular debido a que muchas de las comunidades se inscribieron como tales durante el proceso de Reforma Agra-ria y, posteriormente, durante la reestructuración agraria en a década de 1980, por lo que ya cuentan con sus títulos de propiedad. Sin embargo, todavía existe un buen número de comu-nidades que no cuenta con un título de propiedad debidamente inscrito.

221

Proyecto de Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales en el Perú (PTRT 3).

El año 2016 se inició la tercera fase del Proyecto de Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales– PTRT 3, cuya zona de focalización se ubica en la Amazonía y algunas zonas de la sierra, sobre todo, la sierra sur. De acuerdo a la página oficial, el objetivo del proyecto es “incrementar la competitividad agraria y la inserción a los mercados, con énfasis en el pequeño productor agrario. Promover el san eamiento físico legal y la formalización de la propiedad agraria.”. El “eje de política” está planteado como sigue: “lograr la seguridad jurídica sobre la tierra. Con-tribuir a la mejora de la productividad y competitividad de las áreas rurales, con mayores nive-les de inversión y de acceso a financiamiento”. La meta nacional establecida es entregar 403 títulos a comunidades nativas, 190 a comunidades campesinas y 283,400 títulos individuales.

El departamento de Puno se encuentra en el “lote 3” del proyecto, junto a Cusco y Apurímac. En Puno, la meta es titular a 53 Comunidades Campesinas y 122 783 predios individuales. No se ha podido hallar documentación oficial sobre la cantidad de comunidades ni los criterios en función de los cuáles se eligió a las que fueron incluidas inicialmente en el proyecto. De las entrevistas realizadas tanto con el Jefe de la empresa ganadora de la implementación del pro-yecto para el Lote 3 como con funcionarios del GORE de la DRA y la Oficina de Catastro Rural, no se pudo obtener mayores explicaciones sobre los criterios de focalización. Ninguno de los funcionarios supo (quiso) explicarnos estos criterios. Sin embargo, es posible realizar las si-guientes observaciones: el responsable del PTRT3 en Puno, señaló que al realizar el diagnósti-co en campo, se encontró que no todas las 53 comunidades priorizadas estaban funcionando como comunidad campesina y otras no tenían los requisitos formales que son condición pre-via para ser tituladas. Por ello, el PTRT3 procedió a reemplazarlas. No queda claro, sin embar-go, a partir de qué variables se eligieron a unas comunidades y no a otras, ni tampoco cómo algunas fueron reemplazadas en el camino.

Desde la perspectiva de los presidentes comunales entrevistados tanto en Ilave como en Azángaro, lo que hace falta es un proceso de saneamiento físico que actualice la situación de las comunidades y las parcelas a ser tituladas. Uno de los problemas es la herencia, ya que muchas veces la forma en que se ha levantado el catastro no ha tomado en cuenta que existen predios que en realidad tienen varios posesionarios. Asimismo, manifiestan la poca disposición de los funcionarios del GORE para ayudar a las comunidades a resolver los pro-blemas limítrofes.

222

Cuadro N° 5

Fuente: PTRT3, portal institucional.

2. Proyectos del Gobierno Regional en comunidades campesinas

En la Dirección Regional Agraria (DRA) se encontró poca información sobre los proyectos o políticas públicas llevadas a cabo por el Gobierno Regional de Puno que involucren trabajo directo o indirecto con las Comunidades Campesinas. Representantes de las diversas áreas que integran la DRA, manifestaron no conocer de algún proyecto en ejecución y solo hacían referencia al PTRT-3. En la Oficina regional de Comunidades Campesinas señalaron no tener detalles sobre los proyectos que se vienen ejecutando, aunque mencionaron dos: el primero destinado a mejoramiento de vicuñas y, el segundo, sobre granos andinos.

Cabe indicar que en Puno, entre los años 2015 y 2018 se declararon viables o aprobados un to-tal de 123 proyectos divididos en diez grupos: transporte, salud y saneamiento, orden público y seguridad, ambiente, educación, cultura y deporte, agropecuarios, planeamiento, comercio y energía. El detalle de cada grupo se puede ver en el siguiente cuadro.

Azángaro

Carabaya

Chucuito

Eñ Collao

Huancané

San Román

Melgar

Moho

Puno


San Román

Sandia

0 2 4 6 8 10 12

Número de Comunidades consideradas en el PTRT-3

Número de Comunidades consideradas en el PTRT-3

223

Cuadro N° 6

Fuente: portal del MEF. Elaboración propia.

En los últimos cuatro años los proyectos impulsados por el GORE se han concentrado en sa-lud y educación, ocupando el 73% del total. De otro lado, energía, comercio, cultura y deporte y seguridad han sido los sectores menos favorecidos con un total de cinco proyectos, mien-tras que planeamiento, ambiente y agropecuario tuvieron seis proyectos cada uno. Dentro del grupo de proyectos agropecuarios se aprecia que cuatro están destinados a la creación, mejoramiento o ampliación del servicio de agua para riego. De los otros dos proyectos uno, ya mencionado, es para el mejoramiento de capacidad agro productiva de granos andinos y el otro para el mejoramiento de la cadena productiva de café.

Además de los proyectos señalados, también se encuentran los ejecutados por el Programa de Apoyo al Desarrollo Rural Andino del GORE. Este programa, entre los años 2015 y 2018, implementó cinco proyectos de los cuales cuatro se enfocaban en la actividad pecuaria, en específico en el mejoramiento de ganado y la producción de leche; el quinto buscaba mejo-rar las capacidades comerciales de personas con discapacidad. Salvo este último, el resto de proyectos especifica en su estudio de pre-inversión o informe técnico el trabajo directo en comunidades campesinas, centros poblados o parcialidades.

Los once proyectos (del grupo de proyectos agropecuarios y del Programa de Apoyo al Desa-rrollo Rural Andino, respectivamente) son los siguientes:

1. Mejoramiento de la capacidad agro productiva de granos andinos orgánicos de quinua, cañihua, haba y tarwi

10

41

49

26 6

1 1 16

60

50

40

30

20

10

0 En

ergía

Com

ercio

Plan

eamien

to

Agropecu

ario

Cu

ltura y deporte

Edu

cación

Am

biente

Orden

público y

seguridad

Salu

d y San

eamien

to

Transporte

Proyectos declarados viables y aprobados para la región Puno entre los años 2015-2018

224

2. Mejoramiento y ampliación del servicio de agua para el sistema de riego presurizado en las micro cuencas de Chillichaca, Kunkurchaca, Caso Mayo, Sayapia, Chuani Y Alto Ucu-marine Del Centro Poblado de Ollachea, distrito de Ollachea, provincia de Carabaya (SNIP 2357471)

3. Creación del servicio de agua para el sistema de riego presurizado con energía fotovoltai-ca en los distritos de Moho, Conima y Tilati, provincia de Moho (SNIP 2358265)

4. Mejoramiento de los servicios de apoyo a la cadena productiva de cafés especiales en los distritos de Coasa, Ituata, Ollachea, Usicayos, Limbani, Patambuco y Phara de las provin-cias de Carabaya y Sandia (SNIP 2326588)

5. Mejoramiento y ampliación del servicio de agua para riego en los sectores central, San-ta Rosa y Huecco del anexo Challapampa, distrito de Copani, provincia de Yunguyo (SNIP 2305521)

6. Mejoramiento y ampliación del servicio de agua para el sistema de riego tecnificado Mo-lino Humacata centro poblado de Molino Humacata, distrito de Zepita, provincia de Chu-cuito (SNIP 2357498)

7. Mejoramiento de capacidades técnico productivo de los productores de ganado vacuno lechero (SNIP 181218)

8. Mejoramiento de las capacidades productivas y comerciales de personas con discapaci-dad mediante el desarrollo de crianzas familiares (245807)

9. Mejoramiento de la capacidad productiva de carne, lana y leche en el ganado ovino de la zona sur (SNIP 252481)

10. Mejoramiento de la tecnificación de procesos para la cadena productiva de la leche (SNIP 362324)

11. Mejoramiento de la productividad de leche, carne y lana en el ganado ovino de la zona nor-te (SNIP 208134).

A pesar de contar con estos proyectos en proceso de aprobación o ejecución (hasta setiem-bre de 2018), en la Oficina de Proyectos del GORE solo hicieron mención a tres proyectos que se orientaba a asociaciones agropecuarias, parcialidades o comunidades campesinas: i) Mejo-ramiento de la capacidad de la capacitación agro productiva de granos andinos orgánicos de Quinua, Cañihua, habas y tarwi; ii) Mejoramiento del acceso a los servicios de capacitación en uso de herramientas tecnológicas agrícolas en el poblador rural y; iii) Mejoramiento del mane-jo sostenible de vicuñas en zonas alto andinas.

En relación al primero, se presentó el año 2011 con un nombre distinto y fue aprobado con el objetivo de mejorar el nivel socio-económico de los productores de granos andinos. El estu-dio de inversión consideró un gasto total de 12 millones 828 mil soles. Cinco años después, el 30 de junio del año 2016, se declaró su viabilidad como un Proyecto de Inversión Público-Pri-vado. Inicialmente tenía como objetivo ejecutarse en once provincias de la región y en 44 dis-tritos y consideraba la intervención en más de 50 comunidades campesinas, parcialidades y centros poblados. No obstante, se decide aumentar su inversión, cambiar parcialmente sus objetivos y beneficiar a más de 10 mil personas en un total de 368 localidades (comunidades, centros poblados y parcialidades). Así, el proyecto significó un gasto total de más de 22 millo-nes de soles.

225

En relación al segundo proyecto, se presentó en el año 2015, bajo la idea de mejorar el acceso de los agricultores a mecanismos tecnológicos habida cuenta de la limitada capacidad de ser-vicios para la tecnificación de sus procesos agrícolas. Entre sus objetivos buscó alcanzar más de 52 mil beneficiarios en 13 provincias y 61 distritos de la región. Para el año 2016 el proyecto disminuyó su rango de intervención y se encargó la ejecución a la DRA. Finalmente, el año 2017 se dio la factibilidad al proyecto con una inversión total de 87 millones de soles y 287 mil bene-ficiarios, quienes son productores agropecuarios.

Por último, el tercer proyecto está relacionado con la mejora de las capacidades para el cui-dado de vicuñas. Se presentó el año 2015 y un año después, en 2016 se declaró su factibilidad con una inversión de 19 millones de soles. El proyecto debía tener una duración de tres años y se llevaría a cabo en 10 provincias y 35 distritos de Puno, considerando 83 “localidades” que incluyen comunidades campesinas (55 en total), asociaciones y sociedades agrícolas y busca beneficiar a 5339 personas. El objetivo era fortalecer las capacidades de los productores pe-cuarios en la conservación sostenible de vicuña a partir del manejo y conservación de prade-ras naturales, y trabajaría solo con miembros de los Comités de Uso Sustentable de Camélidos Sudamericanos Silvestres (CUSCSS) registrados hasta el año 2016.

Al observar los tres proyectos resalta que en ninguno de los casos se señala que los benefi-ciarios serán directamente comunidades campesinas. Si bien estas son mencionadas, esto es debido a que el ámbito de intervención involucra espacios comunales. En ninguno de los documentos de los proyectos revisados se enfatiza la participación de comunidades o el tra-bajo con ellas; por el contrario, los beneficiaros son productores agropecuarios, asociaciones o comités de usuarios.

3. Retos y problemas actuales en las comunidades campesinas de Puno

a) Retos de las comunidades campesinas en PunoLas comunidades campesinas en Puno enfrentan una serie de retos, que se pueden organizar en dos grupos: (i) retos vinculados a la propia organización y dinámicas comunales, y al manejo de los recursos; y (ii) retos de articulación con entidades estatales y participación en la toma de decisio-nes de políticas públicas y planificación regional.

(i) Retos sobre la gestión comunal y el manejo de los recursos

Sobre tierras, linderos y agua• Titulación pendiente y problemas de linderos no resueltos. Este es un tema que afecta a

un grupo de comunidades en el departamento que no tiene saneada su propiedad y no está siendo abordado directamente por el actual proyecto PTRT-3 Puno. La entidad pri-vada encargada del proceso de catastro y titulación, señala que es la Dirección Regional Agraria quien debe acompañar a las comunidades en este proceso, y que ellos requieren

226

encontrar a las comunidades con sus tierras saneadas y sin conflictos pendientes. Por otro lado, las comunidades señalan que no tienen el suficiente apoyo de las entidades res-ponsables del Gobierno Regional para actualizar la situación legal de las tierras comuna-les, en particular en los casos en que han habido herencias o nuevos repartos.

• Falta de tierras comunales para llevar a cabo nuevos repartos (tensiones al interior de familias). Una de las funciones de las comunidades campesinas ha sido la regulación del acceso al uso y la distribución de recursos comunales, en este caso, la tierra. Sin embar-go, en las últimas décadas las pocas áreas comunales con las que aún se contaba, ya han sido parceladas o apropiadas familiarmente. Esto genera una tensión entre las directivas y los comuneros jóvenes que requieren de nuevas tierras y demandan nuevos repartos a la comunidad, ya que las parcelas familiares están muy fragmentadas. La atención de esta problemática corresponde al Ministerio de Agricultura en coordinación con el Gobierno Regional y las propias comunidades.

• Conflictos por el control de fuentes de agua y falta de agua en algunas comunidades. Exis-ten casos de comunidades en cuyos territorios escasean fuentes de agua y deben utilizar fuentes ubicadas en territorios vecinos. En ocasiones, ello genera conflictos inter-comu-nales por el control de las fuentes de agua y el uso por parte de los comuneros. Aunque normalmente se llega a acuerdos entre comunidades, recientemente se han presentado casos en donde se ha establecido un cobro por el agua utilizada, en parte como respuesta a la escasez del recurso, sin que hasta el momento la Autoridad Nacional del Agua ni los gobiernos locales hayan adoptado medida alguna al respecto.

• Presencia de proyectos mineros en territorios comunales y avance de concesiones mine-ras. Las concesiones mineras en Puno pasaron de abarcar 433,321 hectáreas el año 2002 a 1’643,746 en 2010, lo que equivale al 25% del departamento. Para el segundo semestre del año 2017, las concesiones mineras ocuparon el 21.21% del territorio puneño. Gran parte de estas se superponen a territorios comunales, lo cual ya ha generado serios conflictos sociales en el pasado. Si bien durante los últimos años ello no ha ocurrido en el ámbito de nuestros estu-dios de caso, sí sucede en otros ámbitos del departamento, como en las provincias de Melgar, Lampa o Carabaya. En esta última se encuentran los distritos de Corani y Macusani, en los que ya existen proyectos en etapa de explotación y exploración, respectivamente. Las exploracio-nes en estos últimos apuntan a desarrollar proyectos de uranio y litio en el corto plazo. En este contexto, las comunidades requieren contar con seguridad jurídica sobre sus tierras así como asesoramiento legal y técnico para asumir los procesos de negociación de los que son y serán parte. Además es necesario construir un nuevo marco normativo ad hoc para el desarrollo de actividades extractivas de minerales que todavía no han sido explotados en el país.

Sobre la organización y las dinámicas comunales• Migración de jóvenes comuneros. Este es un problema que preocupa a un grupo impor-

tante de comunidades. Como hemos señalado anteriormente en el documento, los jóve-nes comuneros salen de sus comunidades en busca de educación y trabajo, y en muchos casos, no retornan. Debido a ello existe un temor respecto del recambio generacional para ocupar cargos comunales, en tanto que por el lado de los jóvenes se percibe que las autoridades comunales no siempre son flexibles para comprender su situación y los obli-gan a cumplir con una serie de deberes para poder tener acceso a tierras y tener plenos de derechos como comuneros. Ello genera una tensión entre generaciones.

227

• Ausencia y debilidad de plataformas de representación comunal de segundo y tercer ni-vel. Las comunidades perciben que no cuentan con una organización fuerte que las re-presente a nivel regional. Con relación a la FDCP, los comuneros concuerdan en que esta fue una organización importante en décadas anteriores, pero actualmente se encuentran distanciados. Como señala un presidente de comunidad entrevistado: “La FDCP era la mayor fuerza que teníamos, todavía existe, pero ya cuando llega, algunos líderes ya quie-ren capturar la parte política y eso la población no lo ve bien”. Otro presidente comunal señala: “La CCP10 tampoco, ya están muy divididos. En algunas zonas están, por ejemplo en Melgar o en Azángaro, pero ya sin fuerza”. Uno de los problemas identificados es la ausencia de capacidad de la organización para construir una agenda que refleje las reales necesidades de las comunidades.

(ii) Falta de articulación con entidades estatales y escasa participación en la toma de decisio-nes de políticas públicas• Ausencia de las comunidades en espacios de planificación distrital, provincial y regional.

Los presidentes entrevistados señalan que no hay espacio para ellos en los procesos de planificación y concertación regional y local. Por ejemplo, en el Plan de Desarrollo Con-certado o en los Presupuestos Participativos que llevan a cabo las municipalidades pro-vinciales y distritales, no intervienen directamente como comunidad campesina, sino a través de las municipalidades de centro poblado, que muchas veces priorizan pedidos de la zona urbana.

• Inexistencia de canales de articulación claros entre las comunidades y el Gobierno Regio-nal. Se señala que la Oficina regional de comunidades campesinas no tiene presencia en el terreno y que, en todo caso, esta se limita a los temas de catastro y titulación, pero no se orienta al desarrollo de otras iniciativas como el fortalecimiento del gobierno comunal. Al mismo tiempo, no existen proyectos productivos o de otro tipo ni tampoco encuentran canales con el ejecutivo regional que les permitan dialogar directamente sobre los pro-blemas que las aquejan.

• Las diferentes entidades del gobierno nacional y regional se enfocan en trabajar con co-mités de productores y asociaciones, más no con las comunidades. El enfoque que tienen los programas de desarrollo rural y fondos concursables, no toma en cuenta a las comu-nidades; como hemos visto, si bien hay proyectos en ámbitos comunales, estos no están orientados a un trabajo con aquellas como instituciones, sino con las familias comuneras en tanto productoras. Las comunidades perciben que son dejadas de lado como organi-zación y que ello las debilita aún más.

b) Principales demandas y necesidades de las comunidades campesinas en PunoLas comunidades tienen una serie de demandas urgentes, que responden tanto a carencias de servicios y de infraestructura, como a necesidades de mayor capacitación e información. A continuación presentamos las demandas más urgentes recogidas en las diversas entrevistas realizadas a autoridades de 10 comunidades campesinas de la zona de Ilave y Azángaro:

10 Confederación Campesina del Perú. Es una organización de carácter nacional, fundada en 1947, que agrupa a las comunidades campesinas y de la cual forma parte la FDCP.

228

• Acceso a servicios básicos: agua potable y electrificación. Las comunidades campesinas de las zonas estudiadas señalan que requieren de servicios básicos, principalmente, agua potable y electrificación. Estos son los servicios a los que mayor mención se hace y que son viejas promesas de diversos actores políticos, alcaldes y gobernadores, que no han sido cumplidas. Además del agua potable, en segundo lugar se mencionan otros servicios de saneamiento básico, como acceso a sistemas de desagüe y alcantarillado, aunque sa-ben que ello requiere de una inversión mayor. En muchas comunidades se accede a agua entubada que proviene de distintas fuentes cercanas, y que se utiliza para consumo hu-mano, pero no a un sistema de agua potable.

• Demanda de infraestructura. Existe una gran demanda entre las comunidades por una me-jor infraestructura, centralmente de dos tipos: (i) infraestructura productiva, en particular, sistemas de riego y (ii) caminos y carreteras. La falta de infraestructura de riego es un tema recurrente entre las autoridades comunales, quienes tienen una gran preocupación por el acceso, almacenamiento y distribución del agua para cultivos. Consideran que tener acceso a infraestructura que les permita tener sistemas de riego, y a la vez, eso les permitiría mejo-rar su producción así como sembrar otros cultivos, y tener pastos forrrajeros para los ani-males. Además, en algunos casos existe el problema de la dependencia de fuentes de agua que están fuera del territorio de su comunidad, por lo que en ocasiones deben realizar un pago anual que les cobra la comunidad que se considera “dueña” del agua.

• Programas y proyectos agropecuarios (capacitación, asistencia técnica, acceso a merca-dos y desarrollo de cadenas productivas). Existe una alta demanda para que se considere a las comunidades como beneficiarias de proyectos agropecuarios que incluyan un paquete que combine asistencia técnica, capacitación en diversos rubros, estrategias de comercia-lización, transformación de la producción para el desarrollo de cadenas, entre otros. Esta podría ser la demanda de cualquier grupo de familias de productores, sin embargo, la par-ticularidad es que esta va a acompañada de una consideración especial: “que no pasen por sobre la comunidad”. Esto se explica por lo siguiente: los pocos proyectos del GORE que se orientan al desarrollo agropecuario trabajan ya sea directamente con las familias o con asociaciones de reciente constitución, más no con la comunidad campesina como organi-zación. Sin embargo, esta sigue siendo la instancia desde la que se toman acuerdos sobre los recursos comunales, como por ejemplo, los sistemas de rotación sobre ciertas áreas (a pesar de que las parcelas sean de tenencia individual/familiar). Lo que perciben las autorida-des comunales –y esto es común a las dos zonas, quechua y aymara, que se tomaron como casos para el estudio– es que tanto los programas implementados por el gobierno nacional así como los del GORE, “pasan por alto” la comunidad y su Asamblea de comuneros, y que si bien terminan siendo beneficiarios de algunos proyectos, ello ocurre porque se encuentran dentro de los ámbitos de focalización de los mismos, pero no porque sean tomadas real-mente en cuenta en tanto organización.

• Actualización de instrumentos de gestión. Este es un tema de relativo reciente interés de las comunidades. Hasta hace aproximadamente 10 años, no se consideraba una necesidad tener los estatutos actualizados y tampoco se le daba tanta importancia al padrón de comu-neros. Sin embargo, con los cambios ocurridos en la última década a los que nos hemos re-ferido en secciones anteriores, sobre todo en los territorios donde existe presencia de acti-vidad minera, las comunidades perciben que es más importante tener sus instrumentos de

229

gestión debidamente actualizados e inscritos en los Registros Públicos. En suma, perciben una mayor necesidad de formalización. Además, en la actualidad hay un mayor peso de la migración –como, hemos visto, sobre todo de jóvenes–, y al mismo tiempo, existe cierta mi-gración de retorno; ello hace que tener el padrón actualizado se convierta en una necesidad para poder ordenar el tema de los derechos sobre las tierras en la comunidad. Respecto de los estatutos, las comunidades perciben también que deben adaptarse al nuevo contexto de lo rural (nuevas organizaciones, mayor peso de las MCP, entre otros factores), y también dada la importancia que ha adquirido la discusión sobre los derechos de las mujeres. Sobre esto último, por ejemplo, algunas comunidades vienen modificando sus estatutos para in-corporar a las comuneras como “comuneras calificadas” en todos los casos –ya no solo a las viudas o madres solteras–, para que tengan voz y voto en la Asamblea.

• Contaminación ambiental; esta es una preocupación frecuente en las comunidades que se vincula con una demanda por un sistema de manejo de residuos. Los comuneros se refieres básicamente a dos tipos de contaminación : (i) contaminación del agua (la mayor preocupa-ción), tanto por la actividad minera –en zonas donde se realiza esta actividad–, como por las prácticas de la población; y (ii) contaminación por mal manejo de residuos sólidos. Este es un tema que aparece como una preocupación en los últimos 5 o 7 años, que antes no estaba presente como parte del discursos de las autoridades comunales, pero que hoy en día ha ganado un lugar importante (la preocupación por la contaminación se registra en casi todas las entrevistas realizadas). Las comunidades demandan un sistema de manejo de residuos a los gobiernos locales, pues perciben que estos no vienen planteando ninguna propuesta concreta al respecto; o que, en todo caso, esta se limita a los ámbitos urbanos.

• Información sobre leyes y decretos ley que afectan a las comunidades. Las comunidades tienen una fuerte preocupación respecto del conjunto de normas –sobre todo, de nivel nacional-, que se ha promulgado en las últimas dos décadas y que afecta los derechos de las comunidades, en particular, en materia de tierras y territorio. Asimismo, se refieren al sistema de concesiones mineras y a un paquete de normas que facilita el ingreso de indus-trias extractivas. Las autoridades comunales entrevistadas, señalan que la cantidad nue-vas normas y de modificaciones a la legislación anterior, hace prácticamente imposible el seguimiento y actualización permanentes sobre los principales cambios que les concier-nen. Existe una gran confusión respecto, por ejemplo, del tema de Consulta previa (y del convenio 169 de la OIT en general), un desconocimiento sobre el avance de la titulación comunal, y en general, frente a un conjunto de temas normativos. Aparece, incluso, una narrativa vinculada a los bonos de la Reforma Agria y a la posibilidad de que los ex hacen-dados o sus hijos, vuelvan a recuperar sus tierras. Todo ello tienen que ver, en parte, con la rapidez con que se dictan normas (muchas veces contradictorias entre sí, o incluso, in-constitucionales), que es muy difícil seguir; pero también, con la falta de un trabajo dirigi-do a las comunidades campesinas por parte del GORE y el ejecutivo nacional. En suma, las comunidades se sienten desactualizadas y desinformadas respecto de las nuevas normas que pueden poner en riesgo sus territorios, sobre todo, frente a la presencia de actores privados con interés de acceder a tierras.

• Aunque ya hemos mencionado el tema como parte de los retos vinculados a las tierras comunales, no podemos dejar de señalar la demanda por la titulación de tierras. Hasta fi-nes del año 2018, todavía existían 246 comunidades por titular en Puno. Además de ellas,

230

existe un grupo de parcialidades que no se han inscrito como comunidades campesinas y que perciben que, en el contexto actual, sus territorios no gozan de seguridad jurídica, por lo que estarían evaluando pedir su reconocimiento como comunidad campesina. No es posible realizar mayores afirmaciones sobre este tema que requeriría un estudio es-pecífico en mayor profundidad. Queda claro, sin embargo, que la titulación de tierras si-gue siendo un tema pendiente que preocupa a un número considerable de comunidades en el departamento. En particular, debe tenerse en cuenta a aquellas comunidades que no tienen saneada su propiedad y que no han resuelto antiguos conflictos limítrofes –la mayoría de veces, con comunidades vecinas-, por lo que no cuentan aún con sus linderos debidamente establecidos.

Conclusiones: Elementos para el debate

Una ausencia de tres décadas de las comunidades en la agenda pública

De lo expuesto en el presente documento, se desprenden las siguientes ideas centrales:i. Las comunidades campesinas no están presentes en la agenda de las políticas públicas

nacionales (salvo, quizás, por la última propuesta de ley de canon comunal, que no las be-neficia realmente)11,

ii. Las comunidades tampoco aparecen claramente –ni se les asigna un rol– en los diversos planes regionales, a pesar de ser más de mil en el departamento de Puno, y

iii. La única política que se refiere a las comunidades es la vinculada a la titulación de tierras, que tiene como ente rector al Ministerio de Agricultura y como ejecutoras a las direc-ciones agrarias regionales –aunque la labor técnica del catastro la realizan entidades pri-vadas que ganaron una licitación del Estado peruano–. Esto último se ve reflejado en la orientación de la Oficina de Comunidades Campesinas del GORE, cuyo accionar se limita a acompañar el tema del saneamiento de la propiedad y titulación de tierras, como lo se-ñalan los funcionarios responsables en las entrevistas realizadas.

Lo anterior nos lleva a preguntarnos ¿Qué pasó con la mirada que se tenía de las comunidades desde los Rimanakuy de la década de 1980 hasta la actualidad? ¿Cómo y por qué han sido des-plazadas del debate público y de la agenda regional? Si bien estas preguntas exceden el objeti-vo del presente documento, es necesario situar la discusión previa y relacionarla con elemen-tos de cambio que trascienden al ámbito departamental, para luego analizar el rol que siguen cumpliendo las comunidades en Puno y los retos actuales que estas enfrentan.

11 Esta propuesta, presentada a mediados del 2018, viene siendo discutida en las comisiones del Congreso de la República. Junto con otros especialistas, consideramos que esta ley sería perjudicial para el desarrollo territorial y para las mismas comunidades, ya que generaría mayor fragmentación y dispersión, así como nuevas tensiones en la política local.

231

Un primer elemento a tomar en cuenta es el fin de la Reforma Agraria y el proceso de parcela-ción de las últimas décadas. Durante la década de 1970, como es sabido, se formó en Puno un número importante de comunidades; pero es durante la siguiente década que estas toman un protagonismo en la región por el papel fundamental que jugaron en las tomas de tierra y por su participación en el movimiento campesino. La reestructuración agraria, la crisis de las em-presas asociativas, el consiguiente proceso de parcelación y la violencia interna de la década de 1980, pondrían fin a una etapa donde la política regional (y nacional, en buena cuenta) esta-ba vinculada al campesinado y a las transformaciones de la propiedad rural. Si bien el inicio del fin de la Reforma Agraria se remonta a principios de los 80s, durante el segundo gobierno de Belaúnde, el final de este proceso puede situarse en la década de 1990, con la eliminación del límite a la propiedad agraria durante el régimen fujimorista.

Desde entonces, y con un proyecto especial de titulación de tierras orientado a la titulación de predios individuales, las comunidades van siendo desplazas como actores de cambio y motor de procesos de modernización, para ser encasilladas cada vez más como una “traba para el desarrollo”. Este discurso, que se consolida a lo largo de la década de 1990, tiene su expresión cumbre en el artículo del ex presidente García, El Síndrome del Perro del Hortelano (2007), donde estas instituciones son clasificadas por el mandatario como arcaicas y con una “propiedad aparente” de sus tierras. Esta mirada es asumida por un conjunto de funcionarios públicos y actores políticos, sin tener conocimiento de la forma en que estas funcionan en la práctica actualmente. 12

Un segundo elemento a tomar en cuenta es un fenómeno que se inicia en la década de 1980 y se consolida durante los años noventa: el proceso de formación de los centros poblados. Este proce-so –que es producto tanto de las dinámicas internas como de una agenda política regional y local– contribuye al desplazamiento de las comunidades de la agenda regional. El crecimiento urbano y la demanda de servicios, generan la creación de centros poblados en distintos ámbitos del departa-mento, los cuales, como hemos señalado anteriormente, pasan a ser denominadas Municipalida-des de Centro Poblado en el año 2003, con la entrada en vigencia de la nueva Ley Orgánica de Mu-nicipalidades. Desde entonces, las municipalidades empiezan a tomar un peso mayor en la gestión de las necesidades y demandas de la población rural que se articula a estos espacios en formación. Así, las comunidades se ven paulatinamente reemplazadas como interlocutoras con el Estado, mientras las MCP se van convirtiendo en la instancia que canalizará las demandas –en particular, de obras para mejorar el acceso a servicios básicos- de distintas comunidades de la zona. En la misma década, estas demandas son canalizadas como un activo por distintos actores de la política local que buscan escalar hacia el ámbito provincial o regional o, incluso, hacia el Congreso de la Repúbli-ca. Así, se suceden las promesas políticas por la creación de distritos, la obtención de presupuesto transferido directamente a las MCP y el desarrollo legal de su autonomía administrativa y financie-ra, incentivando la fragmentación territorial y la formación de nuevas municipalidades de centro poblado. Se podría afirmar que hay una promoción de la municipalización en varias regiones del

12 En efecto, como ejemplo de ello, en un encuentro público en Puno en el mes de setiembre de 2018, una ex autoridad regional señaló que las comunidades en Puno ya no tenían cabida (Reunión de presentación de estudios sobre política regional, organizada por la Asociación Servicios Educativos Rurales, Puno, setiembre de 2018)

232

país, como sucede en Puno13 mientras la distancia entre comunidad y municipalidad, de acuerdo a los testimonios recogidos, se va ampliando y la primera es desplazada como actor político y de desarrollo local.

Un tercer elemento que también resulta importante señalar, es que, durante los años 90, el go-bierno central desplegó un conjunto de programas sociales, como Foncodes, que apuntaban a trabajar directamente con las familias rurales, consideradas como población en situación de pobreza. Así, la estrategia de Foncodes consistía en organizar núcleos ejecutores compuestos por los hogares beneficiarios dejando de lado las organizaciones campesinas de las que for-maban parte. Si bien las comunidades juegan un rol en tanto mediadoras y como espacios de decisión, poco a poco estas van siendo reemplazadas en su rol de interlocución con el Estado, pero también, como actores políticos colectivos, para convertirse en un conjunto de familias beneficiaras. Desde la década del 2000, las comunidades no son incorporadas, desde el Es-tado, como agentes de desarrollo: los canales de diálogo pasan más por la municipalidad de centro poblado y los tenientes gobernadores, en tanto que los programas de desarrollo local se orientan a las asociaciones promovidas por estos y las familias beneficiarias. Las lógicas co-munales previas siguen funcionando para regular internamente los asuntos de la comunidad (asambleas, faenas, etc.), pero el aparato estatal no dialoga con esta institución.

Finalmente, un cuarto elemento es que, desde hace alrededor de 8 años, ocurre otro giro im-portante: desde el Estado peruano, pero también, desde las propias organizaciones naciona-les, lo campesino va desapareciendo en medio de la discusión sobre lo indígena y los pueblos originarios. En el marco del debate sobre el convenio 169 de la OIT y la Ley de Consulta Previa aprobada en el Perú en el año 2011, el foco de la discusión está puesto en quiénes (y quiénes no) son indígenas en el Perú, y por tanto, son sujetos de un conjunto de derechos específicos. Esta discusión generó mecanismos creados por el Estado, como la Base de Datos de Pueblos Indígenas y Originarios elaborada por el Ministerio de Cultura, donde figura un conjunto de pueblos reconocidos por el Estado como indígenas, dentro los cuales se encuentran las co-munidades nativas y un grupo de comunidades campesinas. Ello generó un debate aún vigen-te, ya que un número importante de estas últimas no ha sido incorporado en dicha base. Por su parte, algunas de las organizaciones de nivel nacional vinculadas, en décadas previas, a la lucha por la tierra y el campesinado, hoy están más enfocadas en la reivindicación y reconoci-miento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios. El discurso desde el Estado y las propias organizaciones, también ha tenido variaciones importantes; por ejemplo, en términos de uso del lenguaje, el término comunidad o campesino es mucho menos utiliza-do, mientras que el término indígena ocupa actualmente un lugar central.

En suma, este recorrido de tres décadas, permite afirmar que la comunidad campesina ha pa-sado de ser un actor político durante la década de 1970 y 1980, vinculado a la lucha por la tierra y los derechos del campesinado, a ser progresivamente invisibilizada por el Estado en las dé-cadas siguientes. Desde la década de 1990, los comuneros y las comuneras son más bien cali-ficados bajo el rótulo de familias en situación de pobreza y, luego, como hogares beneficiarios

13 Estas afirmaciones se basan tanto en trabajos como en el Pajuelo (2009) como en entrevistas realizadas a especialistas para este estudio (Juan Palao, Javier Torres, entre otros).

233

de programas sociales, calificativo que persiste hasta la actualidad. Por otro lado, como con-secuencia del proceso de violencia interna y la escasa presencia estatal en los ámbitos rurales, durante las décadas de 1990 y 2000, las entidades estatales vinculadas a la justicia, promocio-naron la figura de los comités de autodefensa y, posteriormente, de las rondas campesinas, sin que necesariamente sean comprendidas por el estado como entidades vinculadas a la co-munidad campesina (aunque en la práctica sí lo estén). En cuanto a la organización territorial, la distritalización y la creación de municipalidades de centro poblado se convierten en el leit-motiv de los operadores de la política local, generándose un esquema en el que la comunidad campesina no tiene mayor espacio como actor territorial. Más recientemente, el debate so-bre lo indígena ha reemplazado en distintos ámbitos (sobre todo en el Estado, pero también en la sociedad civil) a lo comunal. Finalmente, las políticas de desarrollo rural se enfocan más en las familias productoras y en las nuevas formas de asociatividad (asociaciones de produc-tores) dejando de lado que es la comunidad campesina, la figura institucional de regulación de recursos y territorio.

Esta confluencia de factores –políticas, programas, miradas y discursos– hace que resulte complejo para las comunidades ubicarse como actores políticos y actores del desarrollo local y regional. Sin embargo, en la práctica, las comunidades existen, mantienen un vínculo entre las familias que las conforman y son un espacio territorial real de toma de decisiones, que fun-ciona a través de la Asamblea y de las autoridades comunales.

Con el fin de afrontar la situación descrita, las comunidades campesinas buscan formas de or-ganización propias –como la asamblea de Presidentes de presidentes en Ilave, o la Federación de comunidades en Azángaro–, así como canales de articulación, a través de sus coordinacio-nes con los alcaldes de centro poblado. Sin embargo, queda claro que el conjunto de retos y problemas que estas enfrentan, requiere de una mirada estatal distinta, que las considere como interlocutoras válidas en las políticas nacionales y en los procesos de planificación re-gional. No debemos olvidar que aun con todos los problemas y debilidades identificados, las comunidades continúan siendo propietarias de un porcentaje importante de las tierras del departamento y siguen funcionando como espacio vital y de coordinación para decenas de miles de familias rurales en Puno.

234

Bibliografía• Ávila, Y. (1977). La deuda agraria en Puno: el carácter corporativo del «no pago de la deuda

agraria”. Lima: Ediciones José María Arguedas. • Bourricaud, F. (2012 [1967]). Cambios en Puno. Estudios de sociología. Segunda edición.

Lima: Instituto de Estudios Peruanos.• CENAGRO (2012). Censo Nacional Agropecuario. Lima, INEI.• Centro Peruano de Estudios Sociales (2016). Comunidades Campesinas del Perú. SIC-

CAM – Sistema de Información sobre Comunidades Campesinas del Perú. Lima: CEPES, IBC.

• De Grammont, H. C. (2008). El Concepto de Nueva Ruralidad. En: La Nueva Ruralidad en América Latina: avances teóricos y evidencias empíricas. Bogotá D.C., pp. 23- 44.

• Del Castillo, L. (1992). ¿Tiene futuro las comunidades campesinas? Debate Agrario, (14). • Del Castillo, L. (2003). Titulación de las comunidades campesinas: CEPES, ALLPA y la pro-

blemática comunal. Debate Agrario (36). Lima: CEPES.• Del Castillo, P. (2013). IV CENAGRO y las comunidades del país; su presencia es innegable.

La Revista Agraria , pp. 12-13.• Del Pozo-Vergnes, E. (2004). De la hacienda a la mundialización: sociedad, pastores y cam-

bios en el altiplano peruano. Lima: IEP• Defensoria del Pueblo. (2018). Reporte de Conflictos Sociales N° 178, Diciembre 2018.

Lima: Defensoria del Pueblo.• Diez, A. (2007). Organización y poder en comunidades, rondas camepsinas y municipios.

En A. D. P. Castillo, ¿Qué sabemos de las comunidades campesinas? (págs. 108-152). Lima: ALLPA.

• Diez, A. (2012a). Gobierno comunal: entre la propiedad y el control territorial. El caso de la comunidad de Catacaos. En Sepia XIV. Perú: El problema agrario en Debate. (pp. 115 - 148). LIMA. Sepia.

• Diez, A. (2012b). tensiones y transformaciones en comunidades campesinas. LIMA. Cise-pa PUCP.

• Diez, A. (2015). Constataciones, hipótesis y temas pendientes sobre el desarrollo rural. En Perú Hoy: Hacia otro desarrollo. (pp. 71 - 92). LIMA. Desco.

• Dirección de Estudios Económicos de MYPE e Industrial. (2016). Puno: Sumario regional. Lima: Ministerio de la Producción.

• Eguren, F. (1988). La reforma agraria y el nuevo orden en el campo peruano. Santiago de Chile: Grupo de Investigaciones Agrarias, Academia de Humanismo Cristiano, Comisión de Estudios Rurales.

• Eguren, F. (2015). Contribución de la agricultura familiar al sector agropecuario en el Perú. Lima: CEPES-COEECI.

• Gobierno Regional de Puno. (2008). Plan de desarrollo regional concertado al 2021. Puno: Subgerencia de planeamiento y acondicionamiento territorial.

• Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2017). Compendio Estadístico Puno 2017. Lima: INEI.

• Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2014). Características socioeconómicas

235

del productor agropecuario en el Perú. IV Censo Nacional Agropecuario 2012. Lima: INEI.• Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2013). IV Censo Nacional Agropecuario

2012. Resultados definitivos. Lima: INEI; MINAGRI.• Jacobsen, N. (2013). Ilusiones de la transición. El altiplano peruano, 1780 - 1930. Lima: IEP.• Llambí Insua, L. & Pérez Correa, E., 2007. Nuevas ruralidades y viejos campesinismos:

agenda para una nueva sociología rural latinoamericana. Bogota: Cuadernos de Desarro-llo Rural, 4 (59), 37- 61.

• Maquera, R. (2009). Las comunidades campesinas en la región Puno . Lima: Grupo Allpa.• Ministerio de Agricultura y Riego. (2018). Unidad Ejecutora de Gestión de Proyecto Sec-

torial. Obtenido de https://www.uegps.gob.pe/ptrt3/. Revisado el 08/08/2018.• Ministerio de Agricultura. (2015). Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

2015 - 2021. Lima: MINAGRI.• Ministerio de Agricultura y Riego. (2015). Estrategia Nacional de Agricultura Familiar 2015-

2021. Lima: MINAGRI, AGRORURAL.• Pajuelo, R. (2009). No hay ley para nosotros. Gobierno local, sociedad y conflicto en el Al-

tiplano. El caso de Ilave. Lima: IEP. • Quiñones, P. (2011). Municipalidades distritales rurales del Altiplano: los nudos de la polí-

tica local. Lima: SER.• Renique, J. (2004). La Batalla por Puno. Conflicto agrario y nación en los andes peruanos.

Lima: IEP.• Remy, M. (2013). Reflexiones sobre lo rural (y lo urbano) en el Perú. En: Canziani, José y

Alexander Schejtman (editores), Ciudades Intermedias y Desarrollo Territorial. Lima: Fondo Editorial de la PUCP y RIMISP.

• Rodríguez, C. (2007). Justicia comunitaria y rondas campesinas en el sur andino. Lima: SER.

• Scurrah, M. (1987). Empresas asociativas y comunidades campesinas: Puno después de la reforma agraria. Lima: GREDES

• SICCAM. (2016). Directorio de Comunidades Campesinas del Perú. Lima: IBC; CEPES.• Villar, V. y Campos, M. (2014). IV Censo Nacional Agropecuario. Información complemen-

taria, resultados definitivos, comunidades campesinas y nativas. Lima: INEI, MINCUL, MI-NAGRI.

• Vilca, P. (2015). La persistencia de la política: redes políticas en el altiplano puneño. Tesis para optar el grado de Magister en Ciencias Políticas. Lima: PUCP.

236

Anexo: Listado de entrevistadosEntrevistas realizadas (2018)

Nº Nombre Institución/Organización Cargo Nivel

1 Jeo Laureano CCCP Especialista Regional

2 Elmer PTR3 - Empresa Representante Regional

3 Roberto Arpi Abogado, docente universitario Especialista Regional

4 Rudy Niño de Guzmán Dirección Agraria Regional Director Regional

5 Jesús Condori Oficina CC. CC. Técnico Regional

6 Asesor Jeuss Condori Oficina CC. CC. Técnico Regional

7 Bonifacio AGRORURAL Encargado del área de proyectos Regional8 Cesar Rodríguez Abogado, docente universitario Especialista Regional9 Jacinto Ticona Defensoría del Pueblo Puno Defensor Regional10 Juan Palao Ex SINAMOS Especialista Regional11 Ana Pino Intelectual Especialista Regional12 Sabino Soncco Ronda campesina departamental Presidente Regional

13 Luciano Flores Oficina regional de comunidades del GR Técnico Regional

14 Mario Jinez Ticona CC. CC. Lacaya Expresidente de Presidentes Local15 Wilber Calderon CC. CC. Canaquichiarullo Nincumiri Presidente Local

16 Raul Cusi CC. CC. Huinihuinini Jaccoccata Tomcopata Ex presidente de ronda Local

17 Luis Incacutipa CC. CC: Huinihuinini Jaccoccata Tomcopata Presidente comunal Local

18 Fredy Vilcapaza Mamani exGte. Gral. GORE Candidato alcaldía de Azángaro Local

19 Rolando Hancco CC. CC. Hullana Layuyo Pantipantini Presidente comunal Local

20 Esteban Mamani CC. CC. Incapara Presidente comunal Local

21 Pastor Cutipa Condori CC. CC. CCallallaco Secretario Comité Cultura Local

22 Margarita Libiece Ccaso CC. CC. Incapara Tnte. G obernador Local

23 Antonio Quispe Larico CC. CC. Rosario Huancarane Tnte. Gobernador Local

24 Rufina Asoc. Frente Único de Barrios Populares Azangaro Secretaria Local

25 Julian Paucar FDCP Secretario Gral. Local26 Babino Cáceres FDCP Secretario de juventudes Campesinas Local

27 Italo Califaya Alcantara PTR3 GORE PUNO Validador Local

28 Eusebio Arpita Vilcapaza Rondas Campesinas deAzagaro Presidente Local

29 Mario Zapana Quispe CC.CC. Yacango Presidente comunal Local

30 Mario Jinez Ticona CC.CC. Lacaya Ex presidente de Presidentes para 80 comuni-dades y parcialidades (2017) Local

31 Remigio Quilli CC.CC. Jaccoccata Comuneros y Teniente gobernador Local

32 Irma Aroapasa CC.CC. Churu Maquera, del CP Villa López Alcaldeza de MCP y comunera Local

237

238

239

Epílogo

10 años de Julio Cotler y Puno

El año 2009 se publicó una entrevista a Julio Cotler, en la edición número 40 de la revista Ca-bildo Abierto1, publicada por la Asociación SER.

Desde su oficina en el Instituto de Estudios Peruanos, el recientemente fallecido investigador principal de esta entidad conversó con Christian Reynoso y Paulo Vilca, brindando su lectura sobre la situación política y social del país y en particular del departamento de Puno.

Transcurridos 10 años desde entonces - que incluyen 4 Presidentes de la República, 4 goberna-dores regionales puneños, decenas de congresistas por Puno y alcaldes provinciales, además de centenas de alcaldes distritales -, las reflexiones de Cotler sobre la ausencia de un proyecto político que siente las bases del desarrollo en Puno, mantienen una vigencia que debe llamar la atención de los actores públicos y privados interesados en impulsar un porvenir distinto para una región que conjuga su tradicional lejanía de la capital con la presencia de una realidad cul-tural que juega un papel esencial en la formación de la identidad nacional.

La inclusión de la entrevista a Julio Cotler en esta publicación es un recordatorio de los retos que esperan a puneños y puneñas y también un homenaje a uno de los pensadores peruanos más importantes de las últimas décadas.

Revista Cabildo Abierto Nro. 40

Entrevista: “En Puno te encuentras con la ilegalidad creciente que va a ser peor que el VRAE”Paulo Vilca – Christian Reinoso

Julio Cotler, uno de los investigadores más importantes y prestigiosos del país, autor de libros clásicos de las ciencias sociales e innumerables ensayos y artículos, analiza en la siguiente en-trevista con Cabildo Abierto, diversos aspectos de la política peruana y del papel de los go-biernos regionales, a propósito de la reciente publicación del estudio “Poder y Cambio en las Regiones” (IEP, PNUD, 2009). Frente al actual escenario se pregunta: “Todo el mundo quiere más democracia pero, ¿dónde están los actores democráticos?”

En “Poder y cambio en las regiones”, se habla de la inestabilidad política como par-te del proceso histórico peruano. ¿Quiere decir esto que la clase política ha estado en permanente crisis?

Sí, cuando se habla de inestabilidad, quiere decir que los cambios no se han realizado a través del procedimiento que señala la Constitución. Cada vez que hay problemas hay un cambio in-

1 Puede revisar la entrevista en: http://www.ser.org.pe/files/cabildo40.pdf

240

constitucional a la bruta, a través de un golpe o de una rebelión, que trae consigo una ruptura. Esa discontinuidad es uno de los grandes problemas del Perú, porque para consolidar institu-ciones se requiere de tiempo y aprendizaje.

En la introducción Ud. afirma que los residentes de la capital tienen mayor capaci-dad para influir en las decisiones políticas del país a diferencia de los residentes de provincias. ¿Se refiere al centralismo asfixiante del que muchos hablan?

Siempre ha sido así. El antilimeñismo es histórico; recuerdo que en los años 50 vivía en Are-quipa, y en aquella época, yo era un extranjero en esa ciudad. La gente me miraba como un extraño. Y esto no es una cuestión política es una cuestión social y cultural. Toda la vida ha habido un rechazo al centralismo y a la prepotencia limeña. Es la gran paradoja porque aquí se centralizan las decisiones y los recursos, pero las autoridades de Lima no son capaces de tener legitimidad.

Hay una cita de Mariátegui en el libro que señala que las cosas siempre han sido un poco borrosas o confusas en el Perú. ¿Sigue siendo nuestro país borroso y confuso?

Cada vez menos, pero en ciertas cosas cada vez más. En todos los países hay hibridaciones, tradiciones, pero hay un viso común que es la nacionalidad. ¿Qué quiero decir con esto? Que la gente reconoce y acepta al Estado como eje de organización, pero aquí no ocurre eso. Si tú vas al Brasil, hasta en el último pueblito de Brasil la gente dice que es brasileña. Aquí no todos se consideran peruanos.

A lo largo del libro hay una serie de palabras que se utilizan en relación a Puno: de-cadencia, marginación, fragmentación, radicalismo. ¿Es esa la caracterización de esta región?

Hay dos maneras de verlo: desde el punto de vista intelectual y desde el punto de vista político. Desde el primero, yo creo que el gobierno central debería intervenir directamente en deter-minadas regiones para crear las condiciones del desarrollo autónomo, porque nunca se van a desarrollar solas. En Puno te encuentras con una ilegalidad creciente que va a ser peor que el VRAE; entonces si existe ese nivel de fragmentación no se puede hablar de la sociedad puneña o juliaqueña. Cuando la población físicamente está tan dispersa, entonces es difícil imaginar intereses colectivos.

Pero existen corredores económicos que nos integran.

Por eso digo que intelectualmente es imposible, pero políticamente sí, siempre y cuando el gobierno central decidiera intervenir. La pregunta es ¿cómo crear las condiciones para que el gobierno tenga mayor presencia e influencia y al mismo tiempo que los puneños actúen más y participen? Hay que buscar coaliciones para que, a largo plazo, la gente entienda que el desa-rrollo y el cambio es un problema de tiempo.

241

¿La carretera Interoceánica podría ser un ejemplo de proyecto y apuesta por el de-sarrollo de Puno?

Para mí la Interoceánica forma parte de los elefantes blancos que tenemos en el Perú. La gente imagina, erróneamente, que con eso va a solucionar sus problemas.

Las regiones se han convertido en espacios políticos importantes; hay congresis-tas que quieren ser presidentes regionales y hay algunos de éstos que saltan al es-pacio nacional. ¿Nos da eso una idea de institucionalización del país?

Claro que sí. Una de las mejores cosas que Alan García decidió fue acabar con el Consejo Na-cional de Descentralización. Aunque él no se lo esperaba, esto permitió que los presidentes regionales crearan su asamblea regional. Eso es sensacional. Es un acto de autonomía y ahora se pueden reunir y plantear una serie de cosas.

¿Qué opina de la propuesta federal del presidente regional de Puno?

Desde el momento que se habla de regionalización, la idea del federalismo está presente. Mi opinión es que si no tienes un Estado central cómo puedes hablar del federal. ¿Imagínate a Puno encargado de su propio Estado federal? Significaría que todo se administra desde la región, que ésta tendría su propia policía, su propia educación, hablamos de una gran respon-sabilidad. ¿Existe alguna región en el Perú que tenga la capacidad para dirigir todo eso? Se ne-cesita tiempo para ir aprendiendo y creando. Es cierto que hay regiones que tienen más capa-cidades para gestionar sus problemas que otras, pero desde el gobierno central no se puede legislar para cada una de ellas. Tiene que haber una legislación básica a partir de la cual se pue-da abrir un abanico de posibilidades.

242

243

María Luisa Burneo es magíster en antropología social y etnología por la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales de París, Francia. Licenciada en antropología por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Se desempeña como investigadora del Instituto de Estudios Peruanos (IEP) y docente de la especialidad de antropología de la PUCP. Es co-res-ponsable del Grupo de Investigación “Taller Etnológico de Cultura Política” de la misma unive-ridad y asociada de SEPIA. Ha publicado artículos científicos sobre sociedades rurales y comu-nidades campesinas en Perú, Colombia, EE.UU. y Francia.

Ivan Lanegra es abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor de Ciencia Política en la misma universidad y en la Universidad del Pacífico. Ha sido Gerente de Gestión Transectorial del Consejo Nacional del Ambiente, Gerente de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente del Gobierno Regional de Junín, Adjunto del Defensor del Pueblo para el Medio Ambiente, los Servicios Públicos y los Pueblos Indígenas y Viceministro de Intercultu-ralidad. Ha sido consultor del PNUD, de la OIT y del Banco Mundial. Actualmente es miembro del Consejo Técnico-Consultivo del Senace. Los últimos libros que ha publicado son El cami-no ambiental hacia la OCDE. El Perú y la implementación de las recomendaciones en material ambiental (2018) y ¿Qué es el cambio climático? (2017).

Carlos Federico Leyton Muñoz es Doctor en Sociología. Fue Ministro de Agricultura y Vi-cepresidente del Gobierno Regional de Arequipa. Dirigió el Centro de Estudios para el Desa-rrollo Regional. Actualmente es docente principal de Sociología y Jefe de la Oficina de pro-moción del desarrollo local y regional de la Universidad Nacional de San Agustín. Autor de diversos estudios sobre descentralización y la realidad nacional.

Abdul Trelles es licenciado en antropología por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), y graduado de la Maestría en Antropología de la misma universidad. Miembro del Gru-po de Investigación “Taller Etnológico de Cultura Política” de la PUCP y becario del Seminario Permanente de Investigación Agraria - SEPIA XVII (2019). Sus temas de interés se centran en el análisis de la cultura y representación política en espacios rurales.

Paulo César Vilca Arpasi, es magíster en Gobierno y Administración Pública por la Univer-sidad Menéndez Pelayo y el Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, Magíster en Ciencia Política y Gobierno por la Pontificia Universidad Católica del Perú y abogado por la Universidad Católica Santa María. Ha publicado diversos estudios sobre política regional, des-centralización y gobiernos locales. Fue viceministro de Interculturalidad y asesor parlamen-tario. Actualmente es docente universitario y coordinador de proyecto en la Asociación SER.

244

Documents

Puno en el siglo XXI - SER · 2021. 1. 6. · Puno se han mantenido inalterables. Como parte de nuestra labor, a lo largo de todo este tiem-po hemos publicado diversas investigaciones