Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia?

QU HA PASADO CON LA PARTICIPACINCIUDADANA EN COLOMBIA?

FABIO VEL`SQUEZ C.ESPERANZA GONZ`LEZ R.

FUNDACIN CORONAFUNDACIN SOCIAL

FUNDACIN FORO NACIONAL POR COLOMBIACORPORACIN REGIN

CORPORACIN TRANSPARENCIA POR COLOMBIACORPORACIN VIVA LA CIUDADANA

BANCO MUNDIALCIDER - UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

CON EL APOYO DE LAINTER AMERICAN FOUNDATION, IAF

EDITADO POR LAFUNDACIN CORONA

' 2003. Fundacin CoronaLas opiniones planteadas en este libro reflejan el pensamientode sus autores y no necesariamente la posicin del grupopromotor de esta investigacin.Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra citan-do la fuente.

COMIT ASESORMargareth Flrez, Fundacin CoronaPedro Santana, Corporacin Viva la CiudadanaRodrigo Quintero, Fundacin SocialJairo Arboleda, Banco MundialRubn Fernndez, Corporacin ReginEsperanza Gonzlez, Foro por ColombiaJuan Manuel Gonzlez, CIDER - Universidad de los AndesMartha Tamayo, Corporacin Transparencia por Colombia

DIRECCIN EDITORIALMargareth Flrez

EDICINBernardo Gonzlez

DISEO Y ARMADA ELECTRNICAFormato Comunicacin Diseo

ISBN: 958- 97199-7-X

IMPRESINLitoCamargo Ltda.

Impreso y armado en ColombiaPrimera edicin. Bogot, junio de 2003

Fundacin CoronaCalle 100 No. 8A-55 Piso 9 Torre CTel: (+57 1) 644 6500Fax: (+57 1) 610 7620Bogot, [email protected]

RESUMEN EJECUTIVO

ste estudio pretende ser un balance que describe e interpreta lo que ha sucedidoen la ltima dcada en torno a la participacin ciudadana en la gestin munici-pal. Se apoy en tres estrategias: una encuesta de opinin sobre participacinciudadana, aplicada a una muestra de 2.031 personas; el anlisis de la participa-

cin ciudadana en cinco municipios del pas: Bogot, Medelln, Cali, Valledupar y Tarso(Antioquia) y la documentacin de cinco experiencias de planeacin participativa: la pla-neacin zonal en dos zonas de Medelln; la experiencia de planeacin participativa en el`rea Metropolitana de Pereira; el presupuesto participativo en Pasto; la experiencia de pla-neacin y participacin en el municipio indgena de Toribo (Cauca) y el Sistema de Pla-neacin Regional del Magdalena Medio.

ANTECEDENTES DE LA PARTICIPACIN

Dos caractersticas marcan al sistema poltico colombiano desde la segunda mitad del sigloXX: el clientelismo y el autoritarismo (la respuesta autoritaria del Estado a la protestaciudadana), que se erigieron como ejes articuladores del sistema y como referentes percibidoscomo legtimos de las conductas polticas de gobernantes y gobernados. Sin embargo, laslgicas subyacentes a ambas prcticas se encargaron de crear las condiciones para sudeslegitimacin.

La respuesta de la ciudadana a esta doble condicin fue diversa: de un lado, elabstencionismo de un porcentaje creciente de la poblacin que no vea en las elecciones uninstrumento favorable a sus intereses; de otro el incremento de la protesta ciudadana antela incapacidad del Estado de satisfacer las necesidades de la poblacin y, finalmente, la

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intensificacin del conflicto armado. El cierre institucional llev al sistema a entrar encrisis y cre las condiciones propicias para su reforma. Este fue el contexto en el cual apa-recieron las reformas participativas.

La institucionalizacin de espacios de participacin ciudadana, ligada a las polticas des-centralizadoras de la dcada del 80 (Ley 11 de 1986), implic un cambio radical en la arqui-tectura del sistema poltico: la gente podra intervenir directamente en la discusin de laspolticas y programas gubernamentales en el nivel local, rompiendo el monopolio que laslites polticas (alcaldes y concejales) tenan sobre las decisiones pblicas. El entusiasmo yla expectativa se acrecentaron con la expedicin de la Carta Poltica de 1991, que avanz demanera significativa en materia de participacin ciudadana.

EL CONTEXTO

Pobreza y exclusin

La participacin ciudadana surgi y se ha desarrollado en condiciones de creciente desigual-dad social. Colombia presenta uno de los ndices ms altos de concentracin del ingreso enAmrica Latina y la exclusin signa la vida social, econmica y poltica de sus ciudadanos;adems, en la segunda mitad de la dcada pasada, las desigualdades aumentaron. Aunquehasta 1997 se logr una reduccin del porcentaje de poblacin por debajo de la lnea depobreza, a partir de 1998 el ndice se elev rpidamente hasta llegar en 2000 a cerca de 60%.61% de la fuerza de trabajo ocupada se ubica en el sector informal de la economa. Eldesempleo tambin creci en la dcada del 90, en especial a partir de 1998, llegando en2000 a 16.6%.

Sistema poltico y cultura poltica

La participacin ciudadana surge en Colombia precisamente como un medio para renovarlas estructuras formales de la democracia y convertirlas en dispositivos capaces de inter-pretar la voluntad y las demandas de la poblacin, pero se desenvuelve en un marco derelaciones sociales, polticas y simblicas fuertemente atravesadas por el ethos clientelista.

Al clientelismo se suman las conductas corruptas y la creciente desconfianza de la ciuda-dana en la poltica y los polticos, abrindose as un abismo entre el ciudadano y la esferapblica, que de entrada constituye una poderosa barrera a la participacin, pues se la aso-cia adems con la poltica y esto conduce a su estigmatizacin.

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QU HA PASADO CON LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN COLOMBIA?

El clientelismo y la corrupcin, ambos inspirados en el principio del beneficio particularpor encima del colectivo, y, en general, la crisis de la poltica en Colombia(i) han propiciadola desinstitucionalizacin del Estado a lo que se suma un fuerte corporativismo e, incluso,un individualismo a ultranza en el campo de las relaciones entre el ciudadano y el Estado,lo que tampoco contribuye a la participacin.

As, pues, la participacin se enfrenta a componentes culturales de gran monta, que nosiempre estn articulados en funcin de los objetivos que ella persigue, a saber: el fortaleci-miento de lo pblico, el compromiso moral de la ciudadana con la poltica como formacolectiva de definir el destino de todos y todas, la articulacin entre intereses particularese inters colectivo, la cooperacin y la solidaridad para quebrar el clientelismo y la corrup-cin y el logro de una gestin pblica que, alimentada por la participacin, contribuya amejorar la calidad de vida de los colombianos.

Violencia y participacin

A esto se suma el incremento de la violencia y del conflicto armado. En 2002, el 70 o 75% deltotal de municipios del pas tena presencia guerrillera importante y las ciudades capitales noescapaban a este fenmeno. Las cifras de la Federacin Colombiana de Municipios indicanque entre 1998 y 2002 fueron secuestrados 17 alcaldes, amenazados 554 y asesinados 54. Lacifra de alcaldes que despachan fuera de su municipio era de 300 en noviembre de 2002.

La guerra ha obligado a los lderes a desarrollar un trabajo de bajo perfil para evitar ponerseen la mira de los grupos armados. As la violencia ha sido un obstculo para la participa-cin, le ha generado altos costos y, sobre todo, ha impedido la emergencia de nuevos lide-razgos aunque, como se ver ms adelante, el conflicto tambin se ha convertido en unamotivacin para participar.

EL CONCEPTO DE PARTICIPACIN

Para el presente estudio la participacin es entendida como un proceso social que resulta dela accin intencionada de individuos y grupos en busca de metas especficas, en funcin deintereses diversos y en el contexto de tramas concretas de relaciones sociales y de poder. Es,en suma, un proceso en el que distintas fuerzas sociales, en funcin de sus respectivos

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(i) GARAY, Luis Jorge (Coordinador general), Repensar a Colombia. Hacia un nuevo contrato social, Bogot, PNUD,2002, pp. 80 y ss.

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intereses (de clase, de gnero, de generacin), intervienen directamente o por medio de susrepresentantes en la marcha de la vida colectiva con el fin de mantener, reformar o trans-formar los sistemas vigentes de organizacin social y poltica(ii).

La participacin puede operar en diversos niveles: en algunos casos se trata de obtenerinformacin sobre un tema o decisin especfica o emitir una opinin sobre una situacin.En otros participar significa tener iniciativas que contribuyan a la solucin de un proble-ma. O bien puede tener un alcance mayor cuando se trata de procesos de concertacin ynegociacin o de fiscalizar el cumplimiento de acuerdos y decisiones previas. En fin, laparticipacin se reivindica como medio para la formulacin, discusin y adopcin de losgrandes consensos sobre el desarrollo y la convivencia en el territorio.

En su forma ms institucionalizada ha tenido momentos de auge y cada. Gener una granexpectativa y una importante movilizacin ciudadana en la dcada del 80, las que seincrementaron con la aprobacin de la Carta Poltica en 1991. Los desarrollos legislativosde esta ltima introdujeron un nmero considerable de espacios de participacin, que abrie-ron nuevas posibilidades de movilizacin de la poblacin. Actualmente, sin embargo, eltema no tiene ninguna prioridad para el gobierno nacional.

Ahora bien por qu y para qu la participacin? Porque mejora la eficiencia y la eficacia dela gestin pblica en la medida en que es capaz de concitar voluntades para la construc-cin de consensos, reduciendo as las resistencias del entorno, y logrando por esa va resul-tados que cuentan con la aceptacin de los interesados. Adems, produce un efecto dentrode las administraciones pblicas al facilitar el dilogo horizontal entre sus miembros, coor-dinar mejor las acciones y evitar la segmentacin de responsabilidades. Por ltimo, la par-ticipacin mejora el rendimiento institucional, es decir, la capacidad de las institucionespblicas para responder a las necesidades sociales.

La participacin puede asumir un papel determinante en la orientacin de las polticaspblicas y en la transformacin de las relaciones entre la ciudadana y el gobierno local. Esaposibilidad depende, sin embargo, de, por lo menos, dos condiciones: de una parte, unadecidida voluntad de los gobiernos (nacional, regionales y municipales) de crear las oportu-nidades para el ejercicio de la participacin. De otra, la existencia de ciudadanos y ciudada-nas, de organizaciones sociales y de agentes participativos que hagan uso de esas oportuni-dades y las traduzcan en acciones encaminadas a democratizar y cualificar los resultadosde la gestin pblica.

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(ii) VEL`SQUEZ, Fabio, Crisis municipal y participacin ciudadana en Colombia, en Revista Foro, N 1, Bogo-t, septiembre de 1986, p. 22.

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Este estudio coloca un nfasis especial en la planeacin participativa. La razn es sencilla:la planeacin ha sido una prctica extendida desde hace tiempo en sociedades muy dife-rentes y ha tenido un papel importante en la conduccin de procesos econmicos y socia-les. La planeacin participativa es a la vez proceso y escenario. Como proceso, comprendeuna serie de dinmicas sociales y polticas en torno a la identificacin de problemas ypotencialidades del presente y a la formulacin de apuestas de futuro. Como escenario laplaneacin es una oportunidad de encuentro entre voces diferentes interesadas en cons-truir consensos bsicos sobre metas de bienestar y sobre los procedimientos, instrumentosy acciones necesarios para alcanzarlas.

LA OFERTA PARTICIPATIVA

Colombia es un pas que le otorga un valor muy importante a la expedicin de normas y ala creacin de instituciones, bajo el supuesto de que ellas son prenda suficiente de garantapara que la democracia funcione. De hecho, promulgada la Constitucin del 91 en dondese consagra la participacin ciudadana, se produjo una avalancha legislativa sobre el tema.

El resultado fue un amplio espectro normativo que rige la participacin, pero esa riquezano parece traducirse suficientemente en la movilizacin ciudadana en torno a lo pblico,en la democratizacin de la gestin y, sobre todo, en la incidencia de la ciudadana en laformulacin de las polticas pblicas; por el contrario, parece ampliarse la brecha entre lainstitucionalidad participativa, las conductas de la poblacin en el escenario pblico y susresultados en trminos de la modernizacin y democratizacin de la gestin. As puesColombia cuenta con una amplia legislacin sobre participacin ciudadana. El equipo delestudio identific 29 normas que crean otras tantas instancias de participacin.

Un perfil de la oferta participativa reglamentada en el nivel nacional podra ser el siguiente:se trata de un nmero importante de instancias de participacin, creadas en su gran mayo-ra en la dcada del 90, muchas de ellas de obligatoria conformacin, instituidas en buenaproporcin como espacios de encuentro entre la administracin municipal y los represen-tantes de la poblacin, y a las que se han asignado principalmente funciones de iniciativa yfiscalizacin y en menor medida de consulta, concertacin y gestin.

Esta oferta participativa ha sido de iniciativa estatal, con una caracterstica bien precisa:sus contenidos, en trminos de agentes, funciones y alcances, fueron definidos por losagentes polticos tradicionales, afincados en los gobiernos de turno y en el Congreso de laRepblica, sin concertacin con la ciudadana, los movimientos y las organizaciones socia-les. Fue el producto de una iniciativa poltica de modernizacin del Estado y de apertura

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democrtica forzada por las circunstancias, que interpret ms el inters de un sistemapoltico que haba perdido credibilidad y legitimidad, que las aspiraciones de una poblacinsometida secularmente a la lgica de las clientelas polticas.

Por ello existe en la mayora de los municipios del pas una importante infraestructura par-ticipativa que sirve de soporte institucional a la intervencin de la ciudadana. Adems, losgobiernos locales han ido creando, segn sus necesidades e intereses y, en algunos casos, altenor de las demandas de la poblacin, un conjunto de instancias, tambin formales, regla-mentadas localmente, que constituyen un aporte a la institucionalidad democrtica local.

Tambin existe un amplio conjunto de instancias informales de participacin, menos suje-tas a normas y restricciones, ms flexibles y adaptables a las circunstancias, algunas tran-sitorias, otras creadas simplemente para responder a circunstancias muy particulares y, enconsecuencia, efmeras, la mayora de ellas (dos de cada tres) han sido fruto de la iniciativade los respectivos gobiernos en cada ciudad y son, en su gran mayora, escenarios de en-cuentro para la concertacin de polticas y de acciones en beneficio de los sectores partici-pantes o del conjunto de la ciudad.

Ahora bien, este ejercicio de la participacin a nivel local se entiende, se aborda y se apoyade distintas maneras, segn las concepciones e intereses de los actores. Desde la prcticados pueden ser las categoras que asume la participacin:

La participacin-argumentacin que coloca el acento en el componente racional comunicati-vo de toda relacin social. Participar es, pues, ante todo dialogar con otro para exponerargumentos sobre un determinado tema y convencerlo de que mis argumentos son msvlidos que los suyos. Participar es comunicar, argumentar, deliberar y convencer.

La otra categora es la de la participacin-accin. En este caso, los componentes dialgicos yretricos ceden su lugar de privilegio a los elementos prcticos, a la accin. Participar esinteractuar con otros para definir cursos de accin. Por supuesto, es necesario argumentar,exponer puntos de vista, deliberar, pero aqu la participacin es, en consecuencia, menosracional y ms pragmtica.

Estas dos categoras, sin embargo, no dan cuenta suficiente de la complejidad de la partici-pacin, tal y como se despliega en las estrategias que suelen poner en marcha los gobiernoslocales.

Pueden distinguirse cinco estrategias en las experiencias analizadas: la participacin-formali-dad, entendida nicamente como un requisito de ley que es preciso llenar, la participacinsin alas, aquella que no pone en cuestin la lgica y las estructuras de poder vigentes. La

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participacin-integracin-cooptacin: en donde las autoridades locales promueven en formaefectiva la participacin, crean nuevas instancias de intervencin ciudadana y manejanpermanentemente el discurso de la participacin no tanto para que la gente gane autono-ma y capacidad de interlocucin con el Estado, sino, por el contrario, para que se acojacada vez ms a las orientaciones de los grupos polticos dominantes. La participacin-concer-tacin: coloca el acento en la construccin colectiva de acuerdos en torno a objetivos comu-nes y a los medios para alcanzarlos. Dos ideas son centrales en esta nocin: el pluralismo yla intervencin directa de la ciudadana en el anlisis de su entorno y en la toma de decisio-nes acerca de cmo actuar para conseguir objetivos compartidos. La participacin-modo devida: aqu la participacin no es concebida como una actividad adicional a la rutina diariade la gente, como algo que exige esfuerzos adicionales y costos, sino como un valor y unanorma social interiorizados desde la infancia, que llevan a la gente a involucrarse en din-micas colectivas no tanto para la obtencin de un beneficio especfico, sino porque esbueno hacerlo y de esa forma el colectivo social se beneficia y fortalece.

En el desarrollo de estas distintas estrategias aparece un rasgo comn: la discontinuidad en laformulacin y aplicacin de polticas de participacin, que se explica sobre todo por el papeldiscrecional que siguen teniendo los alcaldes en la promocin de la opcin participativa.

De hecho, los colombianos piensan que las administraciones municipales no apoyan demanera suficiente la participacin. Se les solicit a los informantes de la encuesta de opi-nin ciudadana que calificaran de 1 a 7 el respaldo brindado por la administracin munici-pal a la participacin ciudadana. La calificacin promedio asignada fue 3.88, lo que equiva-le a 2.8 en una escala de 1 a 5. La opinin mejora a medida que se reduce el tamao delmunicipio: es menor en Bogot y mayor en los municipios pequeos.

Las entidades no estatales (universidades, centros de investigacin, organizaciones no gu-bernamentales, medios de comunicacin, iglesias, gremios empresariales, colegios profe-sionales, corporaciones y fundaciones sin nimo de lucro, entidades internacionales), porel contrario, s han tenido un papel importante en el estmulo y desarrollo de la participa-cin. El papel de estos organismos se ha fortalecido desde mediados de la dcada del 80,cuando fueron aprobadas las reformas descentralistas y las normas que institucionalizaronla participacin ciudadana en la gestin local.

De otro lado, los colombianos perciben que los agentes polticos tienen poco inters enrespaldar los procesos participativos, tarea de la que se han hecho responsables los entes nogubernamentales, llenando el vaco dejado por los gobiernos locales y por la dirigenciapoltica y sus organizaciones partidistas.

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LOS ACTORES DE LA PARTICIPACIN

La participacin ciudadana se ha venido consolidando desde mediados de la dcada del 80.En este tiempo se ha visto emerger nuevos agentes que intervienen en la escena pblica ypujan por encontrar un sitio en ella para hacer valer sus intereses. En dicha puja los viejosactores sociales, muchos de ellos vinculados estrechamente al mundo de la poltica local,intentan mantener su lugar, dando pie a tensiones en el ejercicio del liderazgo y a nuevasformas de relacin entre la sociedad y el Estado en el plano local.

De otra parte, este estudio estableci que son los estratos medios y altos de la poblacin,ms que los bajos, los que ms intervienen en estas instancias. Solamente los comits departicipacin comunitaria en salud acogen en mayor proporcin representantes de los es-tratos bajos. Este dato es importante, pues se pens que la participacin ciudadana estabadiseada principalmente para los sectores ms pobres de la poblacin, hasta entonces ex-cluidos de los circuitos de toma de decisiones. Es mayor la proporcin de mujeres y depersonas adultas que de hombres y jvenes en los seis espacios examinados. Con la excep-cin de los consejos de planeacin y, en parte, de las juntas administradoras locales, en losque las cohortes ms jvenes tienen una mayor representatividad, en los dems espacios esla gente adulta la que participa, ms precisamente la de las cohortes de ms de 55 aos.

Lo interesante es que comienza a aparecer en el universo de agentes participativos un con-junto de lderes nuevos (mujeres, algunos jvenes, minoras tnicas, adultos mayores quenunca se haban proyectado en el escenario pblico) que pretenden renovar las estructurastradicionales de liderazgo. Estn en los consejos de planeacin y en las veeduras ciudada-nas, en los consejos de juventud, en los consejos de cultura y en otras instancias sectoriales.

Se les pregunt a los informantes de la encuesta si saban que existen en su municipioalgunas instancias formales de participacin. Los resultados muestran que hay un nivel deconocimiento que puede ser calificado entre medio y bajo: slo cuatro de los diez canalesmencionados son conocidos por ms del 40% de los informantes, mientras los restantesseis son conocidos solamente por una proporcin que oscila entre 27% y 37%. La instanciams conocida result ser el Consejo Municipal de Planeacin, seguida de la Junta Adminis-tradora Local, la Junta Municipal de Educacin y las veeduras ciudadanas. Tambin semencionaron, pero con menos frecuencia, la Asociacin de Usuarios de Salud, los comitsde participacin comunitaria en salud, el Consejo Municipal de Seguridad Social en Salud,el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, los foros educativos municipales y los comitsde tica hospitalaria.

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LA PLANEACIN PARTICIPATIVA: UN ESCENARIO PROMETEDOR

La planeacin participativa es un escenario propicio para llevar adelante la intrincada tareade compartir disensos para construir consensos, de producir unidad de criterio a partir dela diversidad de pareceres. Combina, por tanto, ingredientes tcnicos y sociopolticos. Losprimeros son necesarios para construir una lectura del entorno fundamentada en la reali-dad, es decir, que revele sus reales componentes y sus relaciones en trminos de problemasy potencialidades. Los segundos aluden a la dinmica de construccin de acuerdos colecti-vos a partir de identidades, discursos, intereses y proyectos diversos.

La planeacin participativa constituye un espacio de renovacin permanente de los princi-pios de la democracia; es, en ese sentido, una herramienta de pedagoga democrtica parala formacin de nuevos ciudadanos interesados en los asuntos pblicos y conscientes de laimportancia de contribuir a su definicin. Adems, reafirma los valores de la descentraliza-cin y de la autonoma poltica de los entes territoriales; propicia la cualificacin de loslderes; crea condiciones para la densificacin del tejido social; cambia los patrones de con-ducta de las administraciones municipales en el sentido de apertura a la iniciativa ciudada-na, control social de la gestin pblica, rendicin de cuentas, asignacin eficiente de losrecursos y formulacin de polticas pblicas inclusivas.

Como se mencion al comienzo el estudio document cinco experiencias de planeacinparticipativa. En todos los procesos estudiados se encuentra la idea, implcita o explcita,de producir transformaciones en las condiciones de vida materiales de las comunidades,pero tambin en las prcticas colectivas, en la cultura ciudadana y en el ejercicio de lagestin pblica. En materia de cultura ciudadana, por ejemplo, cada uno de los casos estu-diados busca transformar imaginarios polticos y ciudadanos, fortalecer una cultura cen-trada en lo pblico, afianzar los lazos y las prcticas de solidaridad, el sentido de pertenen-cia, la construccin de identidades colectivas, la convivencia y la diversidad cultural, entreotros. Es un proceso en el cual estn en evidencia el reconocimiento de los derechos perotambin los deberes ciudadanos en relacin con los asuntos de la vida pblica en los terri-torios concretos. Se pretende, entonces, la generacin de un sentido de lo pblico, la inter-vencin de la ciudadana en la definicin de los asuntos pblicos y una mayor fluidez, entrminos de interlocucin, en las relaciones entre el Estado y la sociedad.

Como consecuencia de estas experiencias se hizo ms visible la presencia de nuevos acto-res en el escenario de la gestin local y regional, animados por la idea de luchar por susderechos, encontrar salidas a los problemas detectados y, en ltimas, generar mejores con-diciones de vida. Contribuyeron de manera notoria al fortalecimiento de las organizacio-

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nes existentes y a la creacin de otras nuevas que han venido adquiriendo un papel claveen la gestin pblica y en la planeacin local y regional. Las experiencias muestran unefecto visible en el sentido de la creacin de canales de acercamiento entre el Estado y lasociedad, que introdujeron nuevas dinmicas en el seno de las administraciones municipa-les: mayor apertura a la iniciativa ciudadana, cambio en los procedimientos de la planea-cin local, concertacin con la ciudadana de proyectos de desarrollo local, pluralizacin delas decisiones, nuevas actitudes de los funcionarios frente al papel de la ciudadana en elescenario pblico y cambios en la cultura organizacional de las administraciones locales yregionales. Otro efecto en el campo de la gestin pblica ha sido la creacin de lazos deconfianza, ms fuertes en unos casos, menos en otros, entre las autoridades locales y lapoblacin. Los resultados de la gestin en Toribo lo confirman: en ocho aos el presupues-to se ha multiplicado por diez y las realizaciones en materia de servicios a la poblacinestn a la vista.

LOS AVANCES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA

La institucionalizacin de la participacin ciudadana cambi las coordenadas de las rela-ciones polticas en la vida municipal. Aunque se registran cada vez ms experiencias exitosasde incidencia de los ciudadanos y las ciudadanas en la definicin de polticas pblicas, laparticipacin no ha logrado un impacto fuerte como se esperaba, al menos sobre la pla-neacin y la ejecucin de dichas polticas. Ha sido ms bien en el terreno del control socialdonde se observan resultados ms halagadores: los procesos de seguimiento a la contrata-cin y ejecucin del gasto han contribuido de manera indirecta a la obtencin de mejoresresultados en la gestin pblica.

Varias de las instancias analizadas, si bien constituyen escenarios de interlocucin entrelos distintos sectores de la ciudadana y la administracin municipal, no cuentan en gene-ral con los instrumentos (jurdicos, de informacin, tcnicos y polticos) necesarios paraincidir en el contenido y orientacin de las polticas, lo que limita el alcance de su accin yde su incidencia en la planeacin y puesta en marcha de los procesos de gestin pblica.

Algo parecido hay que decir de los consejos territoriales de participacin, CTP. Su inciden-cia en la definicin de los contenidos de los planes de desarrollo y de los planes de ordena-miento territorial ha sido inferior a lo esperado. Esa situacin se relaciona con limitacionesen su diseo normativo y en su alcance poltico. En efecto, los CTP son de obligatoriaconformacin (Ley 152 de 1994), pero no existen sanciones explcitas en la norma para losalcaldes que no los creen. Las autoridades locales (alcalde y Concejo municipal) no estn

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obligadas a tener en cuenta las observaciones de los CTP ni de incluirlas en la redaccinfinal del Plan.

Hasta la promulgacin de la nueva Constitucin en 1991, las JAL fueron la expresin msvisible de la participacin ciudadana en la vida municipal y tuvieron un cierto protagonis-mo, a pesar de que la Ley 11 de 1986 y los acuerdos municipales que las crearon les dieronun alcance limitado a su accin. Poco a poco, las JAL fueron perdiendo fuerza y presenciaen los procesos participativos. Adems, abandonaron su identidad como instancias de par-ticipacin ciudadana y se convirtieron en lo que son hoy la mayora de ellas, instancias derepresentacin poltica de carcter territorial.

El impacto reducido de la participacin ciudadana en la adopcin de polticas pblicas y sudelimitacin a universos de decisiones blandas tienen que ver con el diseo de las instan-cias, tal y como est consignado en las respectivas normas que las regulan. Pero no es elnico factor. Esas limitaciones se relacionan tambin con el sentido que le asignan la ciu-dadana y, en particular, los agentes participativos a los distintos canales, as como con laactitud de los agentes polticos frente a la participacin.

No obstante existen experiencias exitosas de intervencin ciudadana en la planeacin y lagestin municipal. Ellas dejan en claro que, a pesar de las condiciones adversas, tanto jur-dicas como polticas en las cuales se desenvuelven, es posible democratizar la gestin p-blica y mejorar su eficiencia y su efectividad si convergen otros factores como la articula-cin de esfuerzos entre agentes de distinta naturaleza, la existencia de recursos de diferentendole y, sobre todo, la conviccin de que la participacin tiene sentido.

En cuanto a la participacin ciudadana en el control social de la gestin pblica, las expe-riencias adelantadas parecen ofrecer mejores resultados. A travs de las veeduras se contri-buye de manera directa a democratizar la gestin e, indirectamente, a cualificarla y mejo-rar sus resultados.

Una opinin mayoritaria es que la participacin ciudadana ha permitido a la gente influiren las decisiones de las autoridades locales. Cuatro de cada diez personas encuestadas piensanas, mientras una tercera parte piensa que no. Por ltimo, los colombianos creen que laparticipacin le ha permitido a los lderes y a las organizaciones sociales hablar ms de t at con las autoridades locales.

Un segundo efecto esperado de la participacin ciudadana en la gestin local es la creacinde condiciones para la transformacin de las conductas polticas en el pas. El ejercicio de laparticipacin lleva a la gente a preocuparse ms por los asuntos pblicos, a intervenir msdirectamente en los procesos de planeacin, a pensar en proyectos para su barrio, su vere-

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da, su comuna, a fiscalizar el desempeo de las autoridades pblicas y a emprender inicia-tivas colectivas para resolver los problemas de su entorno inmediato.

Sin embargo, las prcticas de los polticos tradicionales siguen imponindose en muchoscasos. La participacin implica debates, procesos de concertacin y de construccin deconsensos. Y eso toma tiempo, a veces un tiempo que no se compadece con la urgencia delas necesidades. La competencia entre el clientelismo y la participacin es an desigual. Lodeca uno de los participantes en el grupo focal de Medelln: No podemos cambiar en diezaos lo que hemos venido haciendo durante siglos en cuestin de gobernabilidad.

El dominio de las relaciones clientelistas no es, sin embargo, total. A su lado aparecen ymaduran diversas experiencias que miran hacia horizontes nuevos, inspirados en un ima-ginario democrtico. Ellas han permitido demostrar que el clientelismo no es un lenguajenico, universal y absoluto y que, como producto cultural, la propia sociedad puede encar-garse de eliminarlo y sustituirlo por otro tipo de relaciones.

Tarso y Toribo son dos ejemplos de este nuevo tipo de experiencias participativas, de ges-tin y de manejo de los asuntos polticos. En Tarso, la Asamblea Municipal Constituyenteha logrado poco a poco romper con viejos esquemas de ejercicio de la poltica en el munici-pio, impidiendo que la actividad participativa se convierta en correa de transmisin atravs de la cual las prcticas clientelistas y de tipo utilitario se sigan trasladando del m-bito poltico a la sociedad, a sus lderes y a las organizaciones sociales.

De Toribo puede decirse lo mismo, especialmente a partir del momento en que la poblacinentiende que los grandes objetivos del Proyecto Nasa implican participar en las eleccioneslocales y asumir las riendas de la administracin municipal con candidatos propios. El resul-tado est a la vista: Vencer la politiquera afirma Beltrn tal vez ha sido el gran xito.

En contraste con lo planteado acerca de los efectos de la participacin ciudadana en lamodernizacin y democratizacin de la gestin pblica y en el cambio de las costumbrespolticas, puede decirse que quiz el resultado ms tangible del ejercicio de la participacinciudadana en la ltima dcada en Colombia ha sido movilizar amplias capas de poblacinen torno a asuntos colectivos y el de multiplicar redes de cooperacin y actitudes de con-fianza entre los colombianos.

Se ha ganado mucho en organizacin y movilizacin social, pero no se ha avanzado losuficiente en la creacin de confianzas interinstitucionales e interpersonales que permitanarticular esfuerzos en pos de objetivos compartidos. Persiste una cierta fragmentacin so-cial, la que en algunos municipios se ha acentuado a raz de la estrategia desarrollada porlas autoridades municipales, encaminada a frenar y a controlar el alcance de los procesos

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participativos y quitarle peso a la planeacin participativa y a otros escenarios en los que lapoblacin suele trascender los niveles de consulta e iniciativa y se convierte en agenteprotagonista de las decisiones de inversin en su entorno.

Hay que decir que frente a la disminucin de la pobreza y la desigualdad, la participacinno puede garantizar soluciones por s misma, pues no incide directamente en ellas, pero spuede contribuir a crear condiciones propicias para que se resuelvan. Por ejemplo, puedeestimular la generacin de iniciativas de desarrollo por parte de la poblacin a travs deprogramas y proyectos especficos. O bien a travs de la veedura ciudadana a la gestinpblica es posible garantizar un uso ms eficiente y adecuado de los recursos pblicos porparte de las autoridades locales para atender las necesidades y demandas de la poblacin.Incluso la ciudadana puede participar a travs de la planeacin en el diseo y ejecucin deproyectos de desarrollo local.

El tema de la violencia y, ms especficamente, del conflicto armado(iii) plantea otro tipo dereflexiones. En ese terreno, la participacin ciudadana en el plano local no solo puede tenerun importante papel para contrarrestar el impacto del conflicto, sino que de hecho enColombia lo ha tenido. Ese es quizs uno de los logros ms interesantes de la participacinciudadana en Colombia, que promete convertirse en un factor de peso en el tratamientodel conflicto armado. En efecto, a travs de dinmicas participativas la poblacin afectadapor la violencia ha desarrollado movimientos de resistencia a los actores armados que hantenido eficacia.

CONCLUSIONES

Colombia posee una amplia y compleja infraestructura para la participacin ciudadana.Hoy puede decirse que la ciudadana ha comenzado a comprender la importancia de asumirresponsabilidades pblicas, de intervenir en la definicin de los asuntos de su entorno, decruzar iniciativas y esfuerzos colectivos, incluidos los del Estado a travs de sus distintasagencias locales, a fin de perfilar un futuro menos incierto. La gente percibe cada vez conmayor claridad que puede incidir y que, de hecho, ha incidido en las decisiones pblicas.

La apertura de canales de participacin ha logrado dar vida a nuevos lenguajes y prcticasque han transformado las coordenadas del ejercicio de la poltica en su sentido ms amplio,como insercin de los individuos y de los grupos en la definicin de los asuntos colectivos.

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(iii) Se hace referencia especfica al conflicto armado, pero el razonamiento es vlido para otras formas de violen-cia, sobre todo en la esfera pblica.

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Sin embargo, se ha producido una especie de Ley del embudo en la que el espritu de lanorma que crea el mecanismo es amplio, pero va siendo restringido a medida que es regla-mentado y puesto en marcha. En la misma perspectiva debe ser entendida la tendencia,presente en algunas regulaciones, a introducir tal cantidad de requisitos para hacer efecti-vo un mecanismo o una instancia de participacin ciudadana, que al final la norma seconvierte ms en un desestmulo que en un incentivo a la participacin.

La amplia infraestructura normativa, construida probablemente con muy buenas inten-ciones, no se corresponde con prcticas efectivas de participacin que le den vida al froarticulado de los reglamentos. As mismo, la dispersin de las normas sobre participacinciudadana o, lo que es lo mismo, su falta de articulacin en un sistema que tenga sentidopara la gente constituye una de las restricciones ms mencionadas por los usuarios de lasinstancias participativas.

La articulacin de la participacin implica, de un lado, propiciar una economa de las ins-tancias en el sentido de crear solamente aquellas que sean estrictamente necesarias parainducir la accin individual y colectiva en torno a objetivos pblicos y evitar lo superfluo,es decir, la idea de que toda norma debe crear un nuevo canal de participacin, as ste nosea utilizado. De otro, identificar un espacio ya existente que funja como articulador de laparticipacin ciudadana. La planeacin podra asumir ese papel.

En cuanto a las condiciones concretas que rodean la participacin en Colombia: elclientelismo sigue siendo referente importante de los comportamientos polticos de ciuda-danos y gobernantes y, en consecuencia, no puede ser dejado de lado en el momento deevaluar el desarrollo y el alcance de la participacin ciudadana. Las condiciones de pobrezaparecen incidir ms como obstculo que como incentivo a la participacin, en el sentido deque un importante nmero de potenciales participantes no se vincula a los escenarios departicipacin pues otras son sus preocupaciones y prioridades, por ejemplo, la bsqueda deempleo y de ingresos para s mismos y sus familias.

Un tercer elemento del entorno social y poltico de la participacin es la violencia polticay el conflicto armado. La violencia ha interpuesto barreras y definido lmites estructuralesa la participacin: ha reducido el espacio de la deliberacin, ha obligado a los lderes ainvisibilizarse; ha introducido sesgos en el desarrollo de los procesos participativos cuandolos actores armados controlan a los dirigentes sociales y a sus organizaciones; ha creadomiedos, generado lealtades perversas e impuesto la fuerza de las armas sobre la de la razn.La participacin ha sido desvirtuada y se ha convertido en un instrumento al servicio deoscuros intereses. Sin embargo, el estudio muestra que la violencia no slo es un elementocondicionante, sino que tambin ha sido estmulo para la movilizacin ciudadana, a travs

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de las iniciativas de resistencia a la guerra y a los actores armados. La participacin, porsupuesto, no est libre de ataduras, pero puede romperlas y contribuir a la aparicin denuevas coordenadas de existencia para los colombianos.

Los casos estudiados muestran que la participacin puede ser el fruto de una iniciativa esta-tal o del empuje ciudadano. Sin embargo, sin el apoyo estatal y sin la decisin de los gober-nantes de promover y nutrir la participacin creando condiciones para su ejercicio, sta puededebilitarse y perder su capacidad de incidir en las polticas pblicas. Las experiencias exitosasensean que el dilema de la participacin desde arriba o desde abajo puede ser falso. Enrealidad, ambos polos de la relacin son necesarios. La clave est en la forma como se articu-lan y consiguen un equilibrio que evite la hegemona de alguno de los dos.

Es preciso que los agentes gubernamentales estn dispuestos a promover la participacin y acrear las condiciones para su ejercicio, basados en la consideracin de que ella es una condicinnecesaria para enfrentar los asuntos colectivos. Adems, es fundamental que la gente la reco-nozca y sienta que quienes estn desempeando cargos pblicos le apuestan a la participacin.

Las experiencias exitosas analizadas ensean que la participacin opera en una perspectivademocrtica siempre y cuando se logre otra articulacin, aquella entre los intereses indivi-duales y el bien comn. Y ello slo es posible si la participacin emerge de las concienciasindividuales como una energa social sin la cual la colectividad perdera toda unidad yhasta razn de ser. En otras palabras, a medida que la participacin se convierta en unpatrimonio cultural de las personas y las colectividades, mayor ser su impacto democrti-co. De ah la relevancia de los procesos educativos y de socializacin poltica como instru-mentos para la difusin de los valores y las prcticas participativas.

Pero, hasta dnde debe tener un carcter decisorio la participacin ciudadana. Existen dosposiciones al respecto: la de los lderes que la practican la participacin ciudadana, si no esdecisoria, no es participacin y la de los polticos: hay que fortalecer la representacinpoltica y debilitar la participacin ciudadana. Ambas parten de un mismo supuesto: queparticipacin ciudadana y representacin poltica son componentes mutuamenteexcluyentes en un sistema democrtico. Ambas parten de una nocin de poder sumacero y estn generando un equvoco muy grande acerca del significado de la democraciacontempornea. El debate moderno sobre el tema(iv) va por otra va: tiende a refrendar lanecesidad de buscar una convergencia de suma positiva entre los dos trminos. Ningunode ellos puede negar al otro; se trata ms bien de asignarle a cada uno su lugar y establecer

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(iv) Se hace referencia a los trabajos ya citados de David Held, Norberto Bobbio, Boaventura de Souza Santos,Chantal Mouffe, entre otros.

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los vnculos de complementariedad que los pueden unir. Surge as una nueva articulacinen la perspectiva del fortalecimiento de la democracia: la de representacin poltica y par-ticipacin ciudadana.

Aunque la gente est dispuesta a trabajar en la solucin de sus problemas, est tambininteresada en expresar sus opiniones ante las autoridades municipales y participar en lasdiscusiones. En general, en las tareas de la participacin en sus barrios, sus veredas, suscomunas, no parece ver del todo con buenos ojos los escenarios de participacin ciudada-na, especialmente los ms formales. Percibe en ellos rasgos que no son de su agrado: lide-razgos tradicionales de carcter personalista; politiquera en el manejo de los asuntos co-lectivos; escasos niveles de transparencia en las decisiones; conflictos, a veces descarnados,en torno a micropoderes relacionados con la canalizacin y el manejo de fondos; y pararematar, percibe que las autoridades locales y los representantes polticos no siempre res-ponden a las demandas expresadas a travs de tales instancias.

As, ms que apata, lo que existe es un cierto desencanto con la institucionalidad partici-pativa y una desconfianza en su capacidad para atender las demandas y aspiraciones de lapoblacin.

Se ha avanzado o retrocedido en materia de participacin ciudadana? Es casi imposibledar respuesta a esa pregunta, pues no existe un punto de referencia, una lnea de base, quepermita la comparacin con el pasado. Lo que demuestra este estudio es que hay avances yretrocesos, que el desarrollo de la participacin no es lineal y que tendra tanta razn quiendice que el vaso est medio lleno como quien afirma que est medio vaco. Los logros songanancia, lo que falta por hacer es reto. Probablemente, lo nico que queda claro es quehay una gran diversidad de experiencias y de resultados; que es muy difcil generalizar yque lo que habra que construir es una especie de tipologa de formas participativas.

La participacin ciudadana, podra decirse a manera de cierre, requiere como condicin unconjunto de articulaciones. En primer lugar, la articulacin de instancias. Su dispersinresta fuerza a los procesos al fragmentar iniciativas y atomizar a los agentes participativos.En segundo lugar, articulacin de actores. Significa, como se ha mencionado atrs, la crea-cin de espacios compartidos, de reglas consensuadas y de intereses comunes en torno aobjetos o procesos especficos. En tercer lugar, articulacin entre intereses particulares eintereses globales. Finalmente, articulacin entre participacin ciudadana y representa-cin poltica. El espacio pblico lo es de encuentro entre la sociedad y el Estado. Tomasentido en el momento en que las deliberaciones se concretan en decisiones polticas. Lapolarizacin entre lo social y lo poltico tiene como nico efecto debilitar a ambos elemen-

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tos. Su articulacin los fortalece y crea condiciones para que la participacin adquiera unadimensin colectiva y represente algo para quienes se comprometen con ella(v).

RECOMENDACIONES

Es necesaria una economa de las normas para evitar su proliferacin y dispersin. Sobretodo es preciso intentar que operen y que no se conviertan en obstculo para el ejercicio dela participacin. Por supuesto, habr que modificar algunas normas (por ejemplo, la LeyOrgnica de Planeacin) para darle a la participacin ms dientes y hacerla ms eficaz conrespecto a las definiciones polticas.

Es preciso lograr que las autoridades pblicas, tanto en el nivel nacional, como departamen-tal y municipal, tomen conciencia del papel que puede asumir la participacin ciudadanaen el diseo de polticas pblicas ms eficaces y, en consecuencia con ello, concreten esfuer-zos institucionales, polticos, administrativos y financieros para promover la participacin.

Tambin es importante introducir reformas democrticas en los partidos colombianos,estimular su compromiso con la participacin y orientarlos hacia la bsqueda del interscomn.

Algunas de las experiencias exitosas de resistencia civil organizada a los actores armadosson poco conocidas. La labor de difusin de tales experiencias debe ser tarea prioritaria, quepuede estar en manos del gobierno municipal o de entidades no gubernamentales interesa-das en promover la participacin y en difundir ese tipo de experiencias que apoyan elfortalecimiento de la participacin en un escenario de violencia y conflicto armado.

La investigacin de procesos, el anlisis de experiencias exitosas y no exitosas puede ser unbuen complemento de los procesos educativos. A travs de la tarea investigativa no slo seacopia una informacin y se la sistematiza, sino que se generan elementos de juicio para laaccin. Promover la investigacin sobre un tema poco estudiado, como es la participacinciudadana en los asuntos pblicos, debe ser un reto en adelante.

Es preciso crear las mejores condiciones subjetivas y objetivas para la participacin. Esa esuna tarea de todos: del gobierno, de las entidades no estatales, de los ciudadanos y de sus

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(v) Puede haber otras articulaciones tan importantes como las que se acaba de sealar. Por ejemplo, una que nose ha mencionado, la que existe entre normas positivas (leyes, cdigos) y costumbres. Si las normas queregulan la participacin corresponden a las pautas culturales vigentes en una sociedad, los procesos partici-pativos sern ms fluidos y probablemente rendirn ms y mejores frutos.

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Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia?