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1 Qué se entiende por captura del Estado

Que Se Entiende Por Captura Estado

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  • Qu se entiende por captura del Estado

  • Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo Consejo Nacional Anticorrupcin

  • Qu se entiende por captura del Estado

    Qu se entiendepor captura del Estado

    Mario A. Membreo Cedillo

  • Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

    Consejo Nacional Anticorrupcin (CNA), 007.Tegucigalpa, HondurasEste documento ha sido elaborado con el apoyo financiero de la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (ASDI). En ningn momento debe considerarse que los anlisis y propuestas del mismo expresan la opi-nin oficial de ASDI.

    Supervisin de edicin, diseo y diagramacin:Tania C. Martnez Edicin: Leda ChvezDiseo de portada: Marla LozanoDiseo y diagramacin: Hektor VarelaImpreso en: Publigrficas S. de R. L.

    Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

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    Consejo Nacional AnticorrupcinLevantemos los muros de la integridad

    6.. Membreo Cedillo, Mario A.M56C.H. Qu se entiende por captura del Estado/Mario A. Membreo Cedillo. --[Tegucigalpa]: Consejo Nacional Anticorrupcin/[Publigrficas], [2008] 48 p. Bibliografa al final de la obra ISBN: 978-99926-752-8-1 1.-CORRUPCIN. 2.-ADMINISTRACIN-PBLICA CORRUPCIN.

  • 5Qu se entiende por captura del Estado

    ndice

    Presentacin .................................................................................................... 7. Aspectos conceptuales ......................................................................... 9. Poderes y captura del Estado......................................................... . Propuesta: estrategias y soluciones para evitar la captura del Estado ......................................................................... Bibliografa .................................................................................................... Anexos..............................................................................................................

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  • 7Qu se entiende por captura del Estado

    Presentacin

    El Consejo Nacional Anticorrupcin (CNA) atendiendo a su mandato de ley de Proponer polticas, estrategias y planes de accin para prevenir y combatir la co-rrupcin en Honduras ha iniciado un proceso de de generacin de conocimiento y anlisis propositivo en torno a estudiar a fondo el fenmeno de la corrupcin en Honduras, tanto en sus causas y consecuencias, as como un seguimiento y eva-luacin permanente de las estrategias e instituciones contraloras del Estado de Honduras para conocer su desempeo y desafos con el fin de buscar los cambios

    necesarios para lograr mayor eficiencia y eficacia en la lucha contra la corrup-cin.Consientes de que hay que convertir la lucha contra la corrupcin en un reclamo ciudadano de alcance nacional que provoque una coyuntura ptima para poner en funcionamiento un sistema que, con la dosis adecuada de voluntad poltica, disminuya significativamente las motivaciones y oportunidades para cometer ac-tos de corrupcin, es que ofrece a los ciudadanos y ciudadanas, la presente Co-leccin, gracias al apoyo de la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para

    el Desarrollo (ASDI), denominada tica e Integridad para el Desarrollo, como un insumo y una herramienta analtica y propositiva para que la ciudadana cuente con el conocimiento necesario para participar de manera consciente e informada en la lucha contra la corrupcin.

  • 8 Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

    Los trabajos publicados en esta coleccin son parte de la labor de investigacin y anlisis que realiza el CNA, pero quiere ser tambin un espacio de publicacin para todos aquellos ciudadanos y ciudadanas que actualmente estn estudian-do este fenmeno y presentan propuestas para su comprensin y erradicacin. Siendo el CNA una instancia de sociedad civil quiere fortalecer la capacidad de sus organizaciones para demandar y generar mayor capacidad propositiva por la transparencia en Honduras. Por ello, esperamos que los trabajos aqu publicados respondan a las expectativas y requerimientos de conocimiento e informacin de la ciudadana en los temas para fortalecer una tica e integridad para el desarrollo en nuestro pas.

    Juan F. FerreraCoordinador del CNA

  • 9Qu se entiende por captura del Estado

    El trmino captura del Estado (Hellman Jones, Kaufmann: 000) surge de las conceptualizaciones y estudios del Ins-tituto de Gobernabilidad del Banco Mun-dial. Originalmente, este concepto se aplic a las economas en transicin, especialmente a las de Europa Orien-tal, cuyos pases entraban no slo a una etapa de democracia, sino tambin a una economa de mercado. Una caracterstica de la captura del Es-tado en esos pases ex comunistas es que una nueva generacin emergente de empresarios se valieron de procedi-mientos ilegales para lograr sus prop-sitos: sobornos, compra de funciona-rios, trfico de influencias, compra de puestos claves; actuaron rpidamente para responder a una desventaja tcti-ca con relacin a los empresarios que ya estaban consolidados en el antiguo rgimen. En pocas palabras, la cap-tura del Estado es un asalto al poder, intencionado y calculado, que respon-de a una posicin defensiva de las em-presas, que si no actan as no podran competir con grupos empresariales ms fuertes y consolidados (vase recuadro No. ).

    Aspectos conceptuales

    En Amrica Latina este concepto re-viste algunas modalidades diferentes. Por ejemplo, en realidad no se trata de economas en transicin en un sentido puro, ya que ha existido un mercado li-bre antes de los aos noventa; en todo caso, se plantea una democracia en tran-sicin. Pero, a partir de los noventa, la fuerza de la globalizacin y liberaliza-cin ha facilitado un entramado finan-ciero ms sofisticado y difcil de seguir. Las democracias siguen siendo dbiles y las instituciones apenas cuentan con una eficacia incipiente. A diferencia de los nuevos empresarios de los pases de Europa Oriental, en Amrica Latina no se puede afirmar que la captura del Estado sea hecha por nuevos empresa-rios que compiten con los tradiciona-les. En la prctica, lo que ha habido es una combinacin de viejos cuos tra-dicionales de los mismos grupos tradi-cionales que, dada la liberalizacin y la economa de mercado, han actuado con una mayor voracidad econmica. Antes los empresarios apenas eran fi-nancistas de las campaas polticas; ahora, algunos de ellos son adems polticos.

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    FIGURA No. 1Flujograma de relaciones en la captura del Estado

    El Estado ha pasado de una etapa de clientelismo individual a un clientelis-mo de tipo corporativo (vase figura No. ).Al contrario de lo que se afirma en cuan-to a que la privatizacin era necesaria para ser ms transparente y que las empresas en manos del Estado slo producen ineficiencia, malos servicios y corrupcin, la opinin generalizada es que la privatizacin tambin ha produ-cido corrupcin. Entonces, cmo se produce la captura del Estado? En primer lugar, dada su fuerza econmica, las empresas entran

    directamente en el financiamiento de los partidos polticos y de los candi-datos. En Amrica Latina hay una gran polmica por los regmenes de finan-ciacin poltica y tambin por los altos costos de las campaas. Esto ha creado una brecha de inequidad en la compe-tencia y ha permitido a los empresa-rios financiar y literalmente comprar puestos dentro de los partidos, dentro de las estructuras de gobierno y a ve-ces hasta en responsabilidades claves del gabinete. Sin embargo, no siempre es fcil medir los casos de captura. En el caso de Honduras, por ejemplo, poco se ha avanzado en la investigacin

    Grupos empresarios

    Candidato/partidopoltico

    Impunidadcorrupcin

    Retribucin de privilegios Estado

    Financiamientopoltico

    Capturadel

    Estado

    Fuente: Elaboracin propia CNA, 2006.

  • Qu se entiende por captura del Estado

    sobre el financiamiento de los partidos y en el acceso a la informacin y el tr-fico de influencias y los diferentes tipos de corrupcin (vase cuadro No. ).A partir de los aos noventa, con la ad-ministracin Callejas se empieza a de-bilitar el Estado, se inicia tambin una reforma de ste y empiezan las privati-zaciones. Los empresarios, en general, adquieren gran relevancia en esta d-cada. Los organismos financieros inter-nacionales presionan por una mayor liberalizacin econmica, privatizacio-nes y, en general, por la reduccin del Estado. Por otra parte, tambin en esta poca se gesta un movimiento en con-tra de las privatizaciones, promovido por los sindicatos, ligas campesinas y, ocasionalmente, por los gremios ma-gisteriales, el sector microempresarial y otros sectores populares. Adems de esos contextos, la captura del Estado no necesariamente es un

    proceso que desde un punto de vista legal sea totalmente corrupto: El tr-mino abuso supone un acto ilegal, por ejemplo, el pago de una propina; sin embargo, grupos corporativos pueden tener una influencia desmedida sobre la autoridad, sin que necesariamente exis-tan actos ilcitos (Engel y Kaufmann: 00:). Pero tambin es importante lo que advierte Sapelli: El elemento fundamental de la corrupcin son las empresas que manipulan el mercado, llevndolo a formas de monopolio y de oligopolio. Para este autor, en las socie-dades contemporneas la economa y la poltica se sostienen recprocamen-te y producen un neopatrimonialismo, forma actual del poder invisible, que implica, inevitablemente, corrupcin (Calvo:006). A veces es difcil delimitar la influen-cia poltica de lo que es un simple ca-bildeo. Tambin es complejo dar un seguimiento a todas las acciones de un

    RECUADRO No. 1La captura del Estado

    La captura del Estado, la influencia y la corrupcin administrativa indican que todas tienen diferentes causas y consecuencias. Las grandes empresas titulares que tienen lazos formales con el Estado tienden a heredar la influencia como un legado del pasado y son propensas a disfrutar de una mayor seguridad en cuanto a los derechos sobre la propiedad y de tipo contractual, as como tasas ms elevadas.

    Para competir contra estos titulares con influencia, los nuevos participantes se inclinan por la captura del Estado como una eleccin estratgica, y no como un sustituto para la innovacin, sino para compen-sar la debilidad en el marco del trabajo legal y regulatorio.

    Cuando el Estado proporciona deficientemente los bienes pblicos necesarios para el ingreso y la competencia, las empresas captoras adquieren directamente del Estado tales beneficios privados como seguros, derechos de propiedad y la eliminacin de obstculos para mejorar el desempeo, lo cual su-cede slo en una economa de captura.

    Fuente: Hellaman, Jones, Kaufmann: 2000:1.

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    gobierno, sobre todo en un pas como Honduras, en donde todava no hay una cultura de la rendicin de cuentas ni en los partidos ni en el gobierno. Si bien el fenmeno de captura del Es-tado se puede definir como una intro-misin de sectores empresariales para obtener ganancias fciles en las com-pras o servicios del Estado, tambin abarca a otros sectores: captura del

    Poder Legislativo y del Poder Judicial. Incluso cabra la pregunta de si en Hon-duras no ha habido en la ltima dca-da una captura de los propios partidos polticos, especialmente de los tradi-cionales; o si ha habido una captura del Estado por parte de grupos narcotrafi-cantes. Aqu cabe otra consideracin, tambin se puede dar un secuestro de la poltica pblica o privatizacin de la poltica pblica, como lo llama Engel y

    Nivel de corrupcin

    Definicin Consecuencias Nivel de empresas

    Captura del Estado

    Configuracin de las reglas bsicas del juego a travs de pagos ilcitos y convenios oscuros con funcionarios pblicos.

    Van desde el financiamiento poltico hasta la compra de personajes claves en el gabinete o instituciones del Estado. Pero tambin incluyen la compra de puestos claves, colocando en ellos a funcio-narios para defender intereses corporativos e internacionales de empresas que operan en territorio local.

    Influencias corporativas de empresas que han surgido con las privati-zaciones y el financia-miento de los partidos.

    Influencia Capacidad de la empresa para tener un impacto sobre la formacin de las reglas bsicas del juego sin efectuar pagos privados a funcionarios pblicos

    Si bien hay un pago en el sentido de soborno, esta influencia podra ser una forma disimulada de captura del Estado, dependiendo de que beneficios puede tener o proteger una empresa.

    Empresas que tradicio-nalmente han operado en el pas, no han surgi-do en los ltimos aos, tienen pocos vnculos con el capital extranjero y son ms conservado-ras en sus operaciones financieras.

    Corrupcin ad-ministrativa

    Pagos privados a fun-cionarios pblicos para distorsionar la imple-mentacin de reglas y polticas oficiales.

    Aqu se da una corrupcin que est orientada sencilla-mente a evadir una regla o una sancin. Por ejemplo, que las empresas no paguen los servicios pblicos.

    Empresas ligadas a la evasin de impuestos.

    CUADRO No. 1

    Tipos de corrupcin

    Fuente: Elaboracin propia con base en Hellman, Jones, Kaufmann: 2000:1-5.

  • Qu se entiende por captura del Estado

    Kaufman (00:), o privatizacin de lo pblico (Sojo: 2004: 138:).Este tipo de capturas son factibles so-bre todo en pases con dbiles institu-ciones judiciales y con sociedades fuer-temente influenciadas por los partidos polticos. Pero, tambin se produce lo que se denomina corrupcin legal, la cual es tratada en todo un captulo del Informe de Competitividad 00 del Foro Econmico Mundial. Este concepto es ms frecuente en pa-ses como Estados Unidos y Francia, en donde la corrupcin legal es un pro-blema mayor que la corrupcin ilegal. No obstante, en Amrica Latina se da una influencia indebida que no tiene que ver con la violacin de leyes, sino con el aprovechamiento del poder, que tambin se podra incluir como una co-rrupcin legal. En algunos casos hasta se elaboran leyes para favorecer posi-ciones especficas o para que ciertas industrias evadan los impuestos, pro-tegidas por un marco legal, aunque desde la tica pblica y empresarial se est actuando deslealmente y perjudi-cando al Estado. O, como sostiene Cal-vo, la captura del Estado es un acto de poder que logra instituirse en leyes (Calvo:006:).En ese sentido, se trata de aquellos es-pacios no alcanzados por las regulacio-nes formales, que son controladas por un actor que detenta un recurso perti-nente y logra resolver la incertidumbre organizacional, a costa de ejercer el

    poder Las normas, en principio, pre-tenden disminuir esta incertidumbre organizacional. La corrupcin, en cam-bio, tender a crear zonas de oportu-nidades, esto es, espacios no alcanza-dos por las normas que son propicios para que algn actor con expectativas tenga beneficios particulares a expen-sas de la organizacin (Groppa y Be-sada: 3). Sin embargo, hay que sealar que no solamente se intentan crear zo-nas de oportunidades o buscar vacos legales, sino que, como afirma Pritz: se presiona por impulsar leyes (Gro-ppa y Besada: ). Esta captura de poder se basa en que los nuevos gobernantes elegidos pre-tenden legitimar los poderes fcticos que los llevaron al poder. Si bien se est en una democracia y esto se aplica a gobiernos autocrticos, s-tos siempre se apoyarn en determi-nados grupos econmicos, como pue-de ser el caso de Honduras, en donde los propios presidentes de la repblica tienen no slo un inters en apoyar a ciertos grupos, sino que ellos mismos comandan o son personas con grandes inters econmicos personales o fami-liares (vase cuadro No. ).A ello se agrega que ha existido un fuerte clientelismo, tradicionalmente una gran corrupcin proveniente del Estado y una cultura empresarial que ha creci-do histricamente protegida por el Es-tado y los favores polticos. De tal ma-nera que hay un campo frtil para una captura del Estado: Donde la captura

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    del Estado ha distorsionado el proce-so de reforma para crear (o preservar) estructuras monoplicas soportadas por intereses polticos poderosos, el reto es particularmente intimidante. Las estrategias requieren ser formula-das combinando la desmonopolizacin gradual con una posicin activa sobre la competencia y la poltica de ingreso, aunada a la voz de la sociedad y a la vez hacer transparentes los costos sociales de la captura del Estado a la poblacin, electorado en pro de la reforma y ONG (Hellman, Jones y Kaufmann: 000:6; vase cuadro No. ).

    En sentido general, la captura del Es-tado es la capacidad de grupos para influir a travs de prcticas corruptas en los procesos de alta decisin del Estado, que a su turno se convierte en una forma predominante de corrup-cin asociada con el favorecimiento de intereses privados en las altas esferas del poder (Kaufmann, D.: 1999). Sin embargo, este enfoque no analiza de-bidamente la diferencia entre lo que es la captura del Estado y lo que simple-mente es la influencia, que aun cuando no implica una entrega de dinero, s ejerce el poder para beneficiar grupos econmicos con intereses particulares.

    Sectores Niveles de influencia Identificacin de grupos

    Poder Ejecutivo Conseguir concesiones, crear proteccionismo de empresas en detrimento de otras. Evadir pago de impuestos.

    Transnacionales.

    Parlamento Influenciar ciertas leyes o detener otras.

    Empresas nacionales o extranjeras con vinculaciones en energa, tele-comunicaciones, bancos.

    Sistema Judicial Influenciar decisiones de la corte o de los jueces.

    Intereses familiares o comerciales.Defensa de juicios o casos de co-rrupcin de ex presidentes o fun-cionarios pblicos.

    Entes reguladores Neutralizar la accin transparente y eficaz contra la corrupcin.

    Partidos polticos tradicionales.

    Banco Central Informacin exclusiva de uso estra-tgico para inversiones u operacio-nes financieras.

    Grupos agroexportadores, financie-ros y bancos.

    Partidos polticos Cooptar partidos polticos econmi-camente.

    Grupos familiares econmicos.

    CUADRO No. 2

    Principales reas de captura del Estado

    Fuente: Elaboracin propia, 2006.

  • 5Qu se entiende por captura del Estado

    En ese contexto, como sostiene el vice-presidente de Colombia con relacin a la realidad de su pas, la captura del Estado satisface intereses polticos o econmicos particulares, afectando el cumplimiento de responsabilidades p-blicas de inters colectivo y de la mo-ral social () Es un tema que recorre transversalmente el Estado y (requie-re) una visin mucho ms amplia, ms poderosa y ms efectiva para describir lo que es la corrupcin, porque tiene unas precisiones, unas especificacio-nes y unas maneras de actuar que van mucho ms all de lo que penalmente planteamos y conocemos como co-rrupcin (Santos F.: 2003:1).Desde las diversas perspectivas, hay que sealar los aportes de los enfoques estructural e institucional. Brutz, por

    ejemplo, parte del reconocimiento del peligro que supone el monopolio de la representacin del inters pblico, no slo por parte de intereses particula-res, sino por una sola rama del poder pblico y afirma que aquellos pases que carecen de un sistema de pesos y contrapesos entre poderes, es ms f-cil que los intereses creados de cier-tos sectores puedan influir en la toma de decisiones y, por ende, obstruir el desarrollo econmico (Rozo Rincn: 2005:40). En el caso especfico de Honduras, la falta de autonoma real de los tres poderes del Estado facilita la captura de ste.Asimismo, se hace hincapi en que la captura se realiza en el nivel institu-cional y poltico ms alto del Estado y en sealar como captores potenciales

    Formalismo de las medidas de control e informalidad de las relaciones entre intereses privados y el inters general.

    La participacin ciudadana y la democracia directa son formales y, en la prctica, marginales.

    El sistema poltico ha perdido representatividad y capacidad de premiar y sancionar a polticos y funcionarios.

    Las instituciones contraloras han sido cooptadas por el sistema poltico.

    Los rganos electorales no gozan de independencia y no hay un rgimen de financiamiento transparente y regulado.

    Ambigedad normativa en definir el inters general, el inters privado, debilidad del debate y de la accin pblica democrtica.

    La institucionalidad del Estado y el inters general que debe representar es dbil y su defensa ineficiente.

    CUADRO No. 3

    Oportunidades o debilidades para la captura del Estado

    Fuente: Elaboracin propia con base en Rozo Rincn: 2005:44.

  • 6 Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

    a los grandes agentes econmicos. Sin embargo, este enfoque no analiza los orgenes de la captura ni de qu ma-nera los intereses privados se benefi-cian del inters pblico (Rozo Rincn: 005: 0). Por otra parte, en el anlisis del enfo-que de eleccin racional y neoinstitu-cional, el autor Omelyanshuck sostie-ne que las estructuras determinan la captura del Estado, definiendo esta accin como la actividad sistmica de los individuos o de grupos para influir, en su propio beneficio, en la actividad de las principales instituciones esta-tales usando mecanismos legales y no-minales (Rozo Rincn: 2005: 40). En tal sentido, este enfoque parte de una lgica de los actores orientada a obte-ner beneficios en el espacio en donde ms se concentran las decisiones gu-bernamentales y de elaboracin de po-lticas pblicas. A diferencia del enfoque institucio-nalista y estructural, este enfoque de eleccin racional se centra en los ac-tores como grupos sociales, los cuales pueden participar de la captura del Estado, incluyendo grupos gremiales o productivos, no slo grandes agentes econmicos. A su vez, este enfoque in-corpora el concepto de que pases con una sociedad civil altamente desarro-llada son menos propensos a la cap-tura del Estado, ya que aqulla acta como contrapeso. De ah la importan-cia de que la sociedad civil logre consti-

    tuirse en un ente fiscalizador que exija rendicin de cuentas al Estado y luche por la aplicacin de una ley de acceso a la informacin. Analizando la captura institucional, Pritz seala la teora de los grupos de inters que se constituyen como ta-les cuando tratan de defender o de imponer intereses particulares de ese grupo por la va del proceso poltico (Groppa y Besada: ), asegurando que estas ventajas sectoriales redunden en serias desventajas para otros grupos que no estn debidamente organiza-dos. Este tipo de captura rentista del Esta-do se puede ilustrar con las presiones de estos gremios por aumento salarial a costa de otros grupos menos orga-nizados, como los campesinos o los servidores pblicos. En definitiva, sea gremial o empresarial, la captura del Estado se da entre grupos econmi-camente poderosos o grupos fuerte-mente organizados que actan a su fa-vor en detrimento de los dems. Aqu habra que agregar la clasificacin de Elliott (Groppa y Besada: 1997: 4-5) de los actores sobre quienes recae la captura del Estado; este autor seala tres grupos claramente identificables (vase figura No. 2): El sector privado. Los burcratas nombrados, no electos. Polticos electos.

  • 7Qu se entiende por captura del Estado

    Segn la figura anterior, se produce un juego de posibilidades para la corrup-cin a gran escala si las acciones de los polticos electos se convierten en tr-fico de influencias; de tal manera que la cooptacin del Estado se produce por los partidos polticos y la empre-sa privada: La va ms segura y usada es cooptar a los partidos polticos por medio del financiamiento de la campa-a (Groppa y Besada: 1997: 5) Paralelamente, hay que tomar la adver-tencia de que: el financiamiento espu-rio de las campaas no es una cues-tin susceptible de ser aislada y resuel-ta mediante una ley concreta forma parte de un sistema complejo que es

    necesario combatir mediante institu-ciones capaces de investigar y castigar en los distintos eslabones de la cadena de corrupcin (Andvi: 000:0). Tam-bin hay que agregar la corrupcin que se da por parte de los gobernantes para cubrir gastos de campaa usando ile-galmente fondos pblicos, una prcti-ca muy usada y que puede ser definida como captura del Estado; a sta habra que agregarle el uso de las llamadas partidas confidenciales, usuales entre presidentes de la Repblica y presiden-tes del Congreso. El tema relevante en el campo de la captura del Estado es que se hayan establecido mecanismos de presin o

    FIGURA No. 2 Actores que participan en la captura del Estado

    Burcratas no electos

    Actores privados y empresarios

    Funcionarios y polticos electos

    Fuente: Elliot, 1997, citado en Groppa, O., y Besada, M.

  • 18 Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

    incentivos ilegtimos que llevan a los sistemas de decisin estatal a favore-cer en forma sistmica intereses pri-vados sobre intereses generales de la poblacin, inhibiendo los contrapesos institucionales y mecanismos de fisca-lizacin y control que deberan hacer prevalecer dichos intereses generales (Rozo Rincn: 2005:42).

    Otra de las caractersticas identifica-das en la captura del Estado consiste en que sta no es necesariamente una accin que comprometa a una insti-tucin pblica como tal, sino a uno o algunos de los miembros en los orga-nismos colegiados, o de los funciona-rios de influir en la decisin institucio-nal (Rozo Rincn: 2005:41). Tampoco consiste en cualquier gestin dirigida a presentar o defender una ley o deci-sin pblica; lo que caracteriza la cap-tura del Estado es la ilegalidad o ilegi-timidad con que se adelanta la gestin, la que confiere su connotacin de ser sociablemente inconveniente o perni-ciosa (Rozo Rincn: 2005:43). Es tambin claro que la captura del Estado no slo se refiere a interferir o

    violar normas o reglas del juego, o a la interpretacin de la ley, sino tambin al proceso de elaboracin de la ley. Es importante recalcar que la captura del Estado no necesariamente se da desde la ilegalidad: rebasa los lmites de lo ilcito, es decir del Cdigo Penal, para llegar al terreno de la ilegitimidad nor-mativa y an poltica (Rozo Rincn: 005: ).Otro aspecto importante que dificulta y vuelve ambiguo el concepto de cap-tura del Estado es la diferencia entre lo que es un normal, legtimo y legal cabildeo y lo que es un cabildeo que es ilegtimo, ilegal y corrupto (Rozo Rincn: 2005). En ese sentido, hay que sealar que hay lagunas en la ley, ya que el cabildeo no est tipificado; no hay ninguna ley en el Congreso ni en la rama ejecutiva para reglamentar lo que debera ser una ley nacional de cabildeo, en donde se delimiten aspec-tos y casos concretos que sirvan a los actores y jueces para diferenciar entre un cabildeo normal y uno que excede las normas jurdicas y los principios ticos de la sana competencia (vase recuadro No. ).

  • 19Qu se entiende por captura del Estado

    RECUADRO No. 2Cabildeo

    La corrupcin es un problema complejo, difcil de comprender y delimitar. Lo es porque los linderos entre legalidad, ilegalidad, legitimidad e ilegitimidad, son muy difciles de trazar; por ejemplo, no es claro que estar dentro de la legalidad me garantice que no est incurriendo en prcticas corruptas. Igualmente, no es posible determinar de una manera precisa los lmites de una influencia legtima por parte de inte-reses particulares en la formacin de una ley, de una influencia ilegitima. Por ejemplo, cuando un grupo econmico o un gremio ejerce una presin en el Ejecutivo o en el Congreso para defender un aspecto de un proyecto de ley, es difcil saber si est incurriendo en prcticas corruptas porque habra que aclarar si quien recibe influencia afronta un conflicto de intereses, o si el mecanismo para ejercer la influencia es aceptable, o si el beneficio de aprobar o negar el aspecto referido es de beneficio general o particular.

    El lobby o cabildeo es legal y legtimo, pero de qu manera puede regularse para que los intereses privados y los defensores del inters pblico sepan hasta dnde se puede llegar la influencia de los pri-meros sobre los segundos, sin lesionar el inters general? Pero aun si el cabildeo no est regulado o est mal regulado, la influencia de los intereses privados puede declararse como aceptable, sin hacer evidentes conflictos de intereses, permitiendo incluso la captura del Estado y afectando negativamente los recursos y el inters pblico, en medio de prcticas aceptadas sobre financiacin poltica. En este contexto, los intereses privados pueden influir indebidamente en la toma de decisiones de manera directa, incidiendo en el gobierno y en el legislativo, o indirectamente al influir en el Ejecutivo para que ste, a su vez, influya en el Legislativo. Aunque se argumente que la financiacin privada de la poltica contribuye a fortalecer la democracia, tambin puede contribuir a debilitarla, porque se puede convertir en una inversin para condicionar la actividad estatal a los intereses particulares de quienes controlan la financiacin y de quie-nes se ven beneficiados por la misma.

    Fuente: Rozo Rincn: 2005:27-28.

  • 0 Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

  • Qu se entiende por captura del Estado

    En Honduras la captura del Estado es de grandes proporciones y abarca to-dos los niveles y poderes del Estado (vase grfico No. 1).

    Poder Ejecutivo: la compra del Esta-do

    Un punto importante en la captura del Estado, y a veces menos fcil de iden-

    Poderes y captura del Estado

    2

    GRFICO No.1Captura del Estado por niveles: Per, Honduras y Colombia

    Fuente: Banco Mundial, 2002:24.

    Nivel de captura del Estado/Influencia indebida de las lites para influenciar las altas decisiones en Per, Honduras y Colombia (como reportado por empresas, 2001)

    providenciales o de ministro

    A parlamentarios que influyen en las leyes

    A autoridades o consejeros municipales

    A oficiales que influyen decisiones

    A las agencias regulatorias

    Al sector judicial

    Soborno a Oficialesdel Banco Central

    Pe r Honduras Colombia

    10 20 30 40 50 6 0 7 0 8 0 9 0

    8568

    77

    8366

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    6975

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  • Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

    tificar que la captura del Legislativo o del Sistema Judicial, es la captura del Ejecutivo, la cual se da en varios nive-les, pero principalmente en altas esfe-ras y grupos financieros que financia-ron las campaas polticas. En tal sentido, muchos cargos del ga-binete van orientados a favorecer in-tereses particulares, pero aqu no se trata de elaboracin de leyes, sino de decisiones ministeriales que pueden favorecer intereses particulares. Un problema grave en Honduras es que no hay una cultura de rendicin de cuentas y tampoco una ley que ga-rantice eficazmente el libre acceso a la informacin de las cuentas del Estado. Pero, tambin hay otro ncleo de inte-reses relacionados con las contratacio-nes del Estado, los servicios pblicos y las privatizaciones. Estas ltimas me-recen especial inters (vanse recua-dro No. 3 y figura No. 3).

    Privatizaciones A partir de los noventa, presionados por los cambios en el panorama pol-tico mundial, los organismos interna-cionales promovieron la democracia dentro de la modernizacin del Esta-do, sumada a la liberalizacin, y tam-bin lo que se ha llamado privatizacin o desregulacin, lo que no es otra cosa que pasar activos del Estado a manos de sectores privados, ya sea nacionales o combinados con extranjeros.

    Entre algunas de las justificaciones de estas privatizaciones, se pueden se-alar la promocin de una mayor efi-ciencia de servicios pblicos, cubrir dficit fiscal, mejorar el servicio a los consumidores, generar divisas para el Estado y hasta aumentar el empleo va distributiva. En este contexto, tambin se haca re-ferencia a que una reduccin del Esta-do tambin servira para combatir la corrupcin. Organismos como el Banco Mundial y el FMI argumentaban que para combatir la corrupcin haba que reducir el Estado, promover la compe-tencia y comercializacin a travs de la desregulacin de la economa, las reformas del sector pblico en secto-res tales como aduanas, administra-cin fiscal y servicios pblicos (Singh: 2001:1). Sin embargo, estos beneficios esperados resultaron difciles de lo-grar, entre otros factores, porque las privatizaciones precisamente lo que promovieron fueron actos de corrup-cin y de trfico de influencias para apropiarse a buenos precios de em-presas de servicios pblicos que en muchos de los casos tenan ganancias, tales como telefona, energa, concesio-nes mineras, cadenas de TV, petrleo, etctera. Es interesante apuntar que el aumento de la corrupcin en todo el planeta es en gran medida el resulta-do de la rpida privatizacin de las em-presas pblicas junto con la aplicacin de reformas para reducir la dimensin y el gasto de los servicios sociales. En

  • Qu se entiende por captura del Estado

    RECUADRO No. 3Captura y corrupcin en el marco de la regulacin

    Ante las reformas, en muchos pases se consideraba que algunos autores, como Savas (2000:223) y To-rres (2000:145), defendan la privatizacin en los servicios como instrumento para reducir la corrupcin. Otros, como Rose-Ackerman (1996), Stiglitz (2002) y Boehme (2005) sealaban que la privatizacin y la regulacin podan crear oportunidades para la corrupcin y la presin de los grupos de inters.

    La teora de la eleccin pblica y la escuela de Chicago ponen en duda la regulacin basndose en la captura del regulador por los intereses particulares de la industria regulada. La nocin de captura de Estado tiene origen en la teora de Marx y fue introducida en la teora econmica moderna por George J. Stigler, apoyndose en los trabajos de Downs (1957) y Olson (1965).

    La hiptesis de Stigler (1971) es que una industria puede utilizar el poder coercitivo del Estado, o poder pblico, para conseguir rentas privadas. La captura se puede identificar mediante tres criterios: Primero, segn el actor activo. El regulador puede ser capturado por la industria o por los polticos. Stigler (1971) trata el caso de la captura por la industria; la captura por polticos es el ejemplo clsico del abuso de las empresas pblicas para el populismo y la politiquera. Segundo, segn el tiempo trascurrido entre una captura ex ante y una captura ex pos. En la captura ex ante, la regulacin an no existe y se intenta cap-turar el Poder Legislativo para influir en el diseo de las instituciones reguladoras. En la captura ex post, la regulacin ya est vigente y se intenta capturar el Poder Ejecutivo. Tercero, hay diferencia entre una captura legal y una oculta a travs de la corrupcin. Cabe sealar que la captura no tiene porqu tener una connotacin de ilegalidad. Si bien la captura del regulador puede incluir la corrupcin, tambin se puede lograr con actividades legales dentro del sistema poltico, lo que se conoce como lobby. Estas actividades han sido objeto de estudio de la nueva economa poltica y de la teora de la eleccin pblica, siguiendo la idea de bsqueda de rentas propuestas por Buchanan y Tullock (1962) y desarrolladas en Tullock (1967) y Krueger (1974).

    Fuente: Frederic Boehm, 2005:247.

    su informe Exportacin de la corrup-cin: privatizacin, multinacionales y sobornos, Sue Hawley estima que las empresas de occidente pagan sobor-nos del orden de los 80,000 millones de dlares al ao (Singh: 2001). Por otra parte, en un proceso de con-tratacin y privatizacin corrupto, una proporcin mayor de las ganancias se acumula en manos de licitantes gana-dores y los funcionarios pblicos, en comparacin con lo que sucedera bajo

    un sistema honesto. Una proporcin de la riqueza de un pas se distribuye den-tro de las personas del sistema que ocu-pan posiciones privilegiadas y concur-santes corruptos, contribuyendo as a la desigualdad en la riqueza. El Estado debe compensar los elevados precios de los contratos y los decepcionantes ingresos generados por las privatiza-ciones elevando los impuestos o recor-tando el gasto pblico (Elliot: 00:6) (sobre los sobornos y la privatizacin, vase recuadro No. ).

  • Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

    Captura tcnica del Estado En un sentido muy amplio, se habla de privatizar lo pblico a travs de tres aspectos fundamentales: la desestati-zacin de la vida social, la desterrito-rializacin de los procesos socioeco-nmicos y la mercantilizacin de las funciones pblicas de la produccin y de la sociedad (Sojo: 2004:138). Hay una captura tcnica del Estado cuan-do ste, amparado en modelos econ-micos, se privilegia de determinadas acciones e iniciativas tendientes a la privatizacin o elaboracin de polticas pblicas, sin tener un debido anlisis

    de las mismas y de sus consecuencias. Si bien esta consideracin se relaciona con la capacidad de gobernar, hay que entender que tiene sus imbricaciones en la manera cmo los gobernantes lle-gan al poder, amparados en campaas con un alto grado de compromiso con los financistas y con partidos sin bases programticas debidamente consen-suadas; a esto hay que agregar que hay una intencin de favorecer a grupos o tendencias econmicas que atentan en su fondo contra el inters colectivo, pero tambin que muchas iniciativas del Estado se dan sin consenso, que la informacin es un privilegio reservado

    FIGURA No. 3Proceso de regulacin y posibles lneas de corrupcin

    Poltico /Gobierno/Poder Legislativo

    Ciudadanos/usuarios

    principal cliente poltico de la empresa

    Regulador Poder Ejecutivo

    Agente del poltico principal de la

    empresa

    Empresa regulada,agentes del

    gobierno, cliente del regulador e indirectamente

    agente del usuario

    Cambiar reglas del juegorelaciones con Congreso

    Extorsin

    Fraude/malversacin fondos

    Extorsin

    Soborno, favoritismo, fraude

    Fuente: Boehm: 2005:250.

  • 5Qu se entiende por captura del Estado

    a ciertos funcionarios y tcnicos, y que siempre hay grupos de poder que sa-can ventajas de esa informacin (vase cuadro No. y anexo No. ).La misma ausencia de polticas nacio-nales del Estado en una materia, o la falta de planes de desarrollo naciona-les, pueden ser factores que conspiren a favor de la corrupcin. Por ejemplo, un rubro en el cual se han manejado grandes concesiones es el de las tele-comunicaciones y la energa, en don-de se han modificado y hecho grandes contrataciones, a veces sin medir las consecuencias y sin plantear polticas integrales de Estado. Estas lagunas al final terminan favore-ciendo incursiones ilegtimas o a veces hasta ilegales en el otorgamiento de concesiones. Muchos de estos aspec-tos tienen races que vienen desde los

    mismos partidos, donde casi nunca hay una real base programtica que no sea con fines electoreros; tampoco han puesto a funcionar sus institutos de ca-pacitacin y de anlisis econmicos y sociales. Todo ello facilita que se llegue a las elec-ciones sin propuestas realmente estu-diadas; por ello, una vez en el poder y al mando de Estado, los gobiernos im-provisan, por lo que la gestin pblica es relativizada y se acta sin referentes sociales e instrumentales y sin criterios de legalidad, racionalidad, eficiencia y prospectiva. Ese escenario favorece a los grupos depredadores y bien informados, y a veces se combina con intereses en los mismos gabinetes econmicos, en donde se da una serie de prebendas.No obstante, lo que ms facilita ese en-torno proclive a la corrupcin es que

    RECUADRO No. 4Sobornos y privatizaciones

    El soborno es cada vez ms sutil. A menudo adopta la forma de honorarios semilegales, o comi-

    siones y precios inflados. En los contratos garantizados por organismos de crdito para exportacin, tales comisiones son incluidas en los costos y as en el valor total del contrato cubierto por las prcticas de garanta, que segn Transparencia Internacional, son una invitacin indirecta al soborno que, en el futuro, se acerca a la complicidad con un delito penal. Hasta hace poco, varios pases entre ellos Fran-cia, Alemania y Gran Bretaa trataban los sobornos como gastos comerciales legtimos que podan ser objeto de deduccin con propsitos fiscales (). Las prcticas corruptas de las trasnacionales afectan de diversas maneras. Adems de socavar el desarrollo y la creciente desigualdad y pobreza, ponen en situacin de desventaja a las empresas nacionales ms pequeas. Ponen en manos de los ricos dinero que podra ser aplicado a la erradicacin de la pobreza. Distorsionan los procesos de toma de decisiones para favorecer proyectos que benefician a unos pocos en lugar de a unos muchos. Tambin aumentan la deuda, benefician a las compaas y no al pas, pasan por encima de procesos democrticos locales, perjudican el ambiente, eluden las leyes.

    Fuente: Singh: 2001:4.

  • 6 Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

    Desregulacin Efecto

    Energa La ENEE mantiene el rubro de la energa elctrica, pero se ha concesionado la obten-cin de energa a diversas compaas priva-das, lo mismo que la facturacin.

    Poca transparencia en el manejo de las licitaciones y los contratos leoninos que dichas empresas han tenido. Ocultamiento del pago de servicios elctricos. Actual-mente la ENEE tiene ms de 11,000 deu-dores morosos.

    Telecomuni-caciones

    El Estado an mantiene Hondutel, habien-do fallado en la intencin de vendrsela a TELMEX, pero ha concesionado varias lneas favoreciendo intereses trasnacionales, como es el caso de CELTEL y MEGATEL. Actual-mente se debate en el Congreso la Ley del Sector Marco de las Telecomunicaciones.

    El Congreso aprob una concesin a CEL-TEL que permiti a esa compaa ahorrar millones de dlares en perjuicio del Estado de Honduras. La Fiscala de la Corrupcin demand judicialmente a la Junta Directi-va de CONATEL por haber autorizado esa concesin; sin embargo, la demanda no prosper.

    Aeropuertos El Estado privatiz los cuatro aeropuertos. El Estado no pudo ampliar su red aeropor-tuaria.

    Agua y bos-ques

    Agua: Aprobacin por el Congreso Nacional (2003) de la Ley Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento y vigencia a partir de 2004 de un reglamento de la ley. Des-centralizacin del sector agua y traspaso a las alcaldas. Bosque: Anteproyecto de Ley Forestal; el sector se traspasar tambin a las alcaldas y se permite la explotacin del bosque por el sector privado. El sector fo-restal es manejado por COHDEFOR, empresa estatal, mediante un sistema de subastas pblicas.

    Agua: Las alcaldas podrn privatizar este recurso o darlo en concesin al sector privado, siempre y cuando sea aprobado por ms del 51% de los beneficiarios de la comunidad en un plebiscito supervisado por el TSE (Ley Marco del Sector de Agua Potable y Saneamiento, Art.17). Bosque: Hay una lucha de intereses entre sectores madereros y ambientalistas en el Congreso Nacional por aprobar una Ley Forestal. La misma no contempla vedas forestales; sin embargo, tiene controles para la explota-cin del bosque.

    Cemento El Estado vendi la cementera al sector privado nacional.

    Se favoreci a un cartel cementero que impone precios.

    Lotera El Estado todava mantiene el PANI, pero permiti la incorporacin de una nueva empresa privada.

    Se desconocen los orgenes del capital y las cuentas y pagos al fisco de la nueva empresa.

    Sistema ban-cario

    El sistema bancario se desregulariz. Surgieron nuevos bancos y muchos de ellos quebraron, dejando sin ahorros a miles de cuentahabientes.

    CUADRO No. 4

    Sectores privatizados susceptibles de corrupcin y captura del Estado

    Fuente: Elaboracin propia, 2006.

  • 7Qu se entiende por captura del Estado

    a veces ni siquiera hay polticas de Estado en determinados rubros. Aqu cabra sealar las consideraciones y anlisis de Yankel Dror sobre la capa-cidad de gobierno; hasta qu punto la falta de capacidad de gobierno y de po-lticas de Estado, o de su implementa-cin, en caso de haberlas, son un vaco del cual se vale la corrupcin. O hasta qu punto algunas empresas pbli-cas no funcionan, con el propsito de beneficiar intereses privados. Como seala Ospina: Existe entonces una relacin directa entre transparencia, eficiencia y no corrupcin (Ospina Robledo: 2005:3). Es por eso que tam-bin algunos autores sostienen que uno de los elementos para combatir la corrupcin es establecer estrategias para mejorar la eficiencia y equidad del gobierno y fortalecer la eficiencia del sector privado (Elliot: 00:65).Los servicios pblicos y la falta de rendicin de cuentas No hay tampoco en las entidades del gobierno central o las descentraliza-das, una cultura de rendicin de cuen-tas. En un sistema como el hondureo, se agrega a esto lo que podra ser una especie de clientelismo corporativo, el cual consiste en entregar la direccin de entes claves a personas ligadas a grupos econmicos y polticos, con-tribuyendo as a crear entidades defi-cientes, poco organizadas, que toman sus decisiones con un amplio rango de discrecionalidad, por lo general favo-

    reciendo intereses corporativos o per-sonales. Otro fenmeno en la captura del Esta-do es la expresin del rentismo, deri-vado de las contrataciones o compras que el Estado efecta, por lo general caracterizadas por una alta concentra-cin en determinados proveedores del Estado. Estas rentas son coto de caza de empresarios: compras para el siste-ma de salud, otorgamiento de licencias para el transporte, concesiones de car-teras financieras, materiales educati-vos, etc.Es fundamental comprender que las actividades rentistas dependen direc-tamente del alcance y de la dimensin de las injerencias del Estado en la eco-noma, as tambin como de la dimen-sin que alcanza el sector pblico (Groppa y Besada: ). Pero, tambin la cooptacin del Estado es realizada por contratistas y concesionarios cuan-do sortean controles institucionales en connivencia con el poder poltico (Gro-ppa y Beseda: 5). Adems, tambin hay formas que no llegan al latrocinio, que se pueden con-siderar como variantes de la influen-cia poltica (Scout: 1972), las cuales distorsionan la toma de decisiones y desvan los costos y beneficios de las polticas gubernamentales.La iniciativa puede venir de los clien-tes privados o de los funcionarios p-

  • 28 Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

    blicos: los primeros pueden ofrecer so-bornos, los segundos pueden retrasar las decisiones o inventar situaciones de escasez hasta que se hagan los pa-gos, o simplemente para poder extor-sionarlos. El clima de corrupcin puede estar ge-neralizado a tal grado que no se necesi-tan peticiones explcitas: todo el mun-do sabe que se debe pagar por las deci-siones. Pero sin importar quin tome la iniciativa, la influencia corrupta re-quiere recursos valiosos, como dinero, autoridad, conocimientos especializa-dos, acceso especial o control sobre un grupo de seguidores polticos. Pocos ciudadanos comunes disponen de ta-les recursos o pueden competir pol-ticamente con quienes s disponen de ellos. Por lo tanto, la mayor parte de la corrupcin tender a beneficiar a los que tienen a expensas de los que no tienen, tanto en el plano poltico como material (Elliot: 2001:83).

    Poder Judicial Otro rama del Estado que corre riesgo de captura es el Poder Judicial, por lo general cooptado por la partidizacin poltica; no obstante, existe la ventaja de que los fallos judiciales siempre se conocen y no hay lugar a la secretividad; lo que entra en duda es la actuacin de los jueces y sus fallos para favorecer in-tereses polticos o econmicos. Tradicionalmente, lo que ha prevaleci-do es la sumisin del Poder Legislati-

    vo y Judicial con respecto al Ejecutivo. Pero con las reformas al Poder Judicial y la implementacin de la junta no-minadora, se permiti que un partido distinto del que domina el Ejecutivo controle ese poder del Estado. Aqu la cooptacin se da en una parte de las lneas de los partidos y estos se encuentran en manos de grupos con grandes intereses financieros. La cap-tura del Poder Judicial est fortalecida por la misma cultura poltica de los sis-temas presidencialistas que depositan todo el poder en el presidente y en la rama ejecutiva, siendo los tres poderes slo comparsas. El Poder Judicial nunca ha sido un po-der realmente independiente y siem-pre ha estado en mano de magistrados o presidentes de la Corte que obede-cen intereses polticos-econmicos. En realidad, como sostiene un analista y poltico latinoamericano: El proble-ma es que en Amrica Latina el Po-der Judicial nunca se percibi como un poder, nunca lo fue. Y al no percibirse como poder poltico del Estado, es pre-sa fcil del Ejecutivo. En Amrica Lati-na el Poder Judicial nunca se anim a constituirse en poder poltico, esto es, en uno de los tres poderes del Estado. Por eso siempre fue el poder ms pos-tergado (Bovino: 00).Poder Legislativo

    Es difcil encontrar pruebas de captu-ra del Estado en trminos de las par-

  • 29Qu se entiende por captura del Estado

    ticipaciones de los y las congresistas si no hay un registro pblico de votos. En el Poder Legislativo, adems de los conflictos de intereses, se dan toda una serie de valoraciones procedimentales que pudiesen tener una relacin direc-ta o indirecta con la corrupcin o la influencia poltica, entre ellas aquellas categorizadas como falta de trasparen-cia, alta discrecionalidad y algunas aso-ciadas a la cultura poltica, todas ellas relacionadas con la elaboracin del proyecto de ley, desde su concepcin hasta su aprobacin o desaprobacin (vase anexo No. ). En Honduras siempre ha existido un juego poltico y, por as decirlo, una aplanadora, cuando uno de los parti-dos mayoritarios se alza con este po-der del Estado. Muchas leyes se han aprobado a altas horas de la noche, sin los consensos respectivos, ni con-sultas o pasos de informacin; a veces se manipula hasta el uso de la palabra. No hay un registro oficial de votos en el Congreso; pese a que hay un Centro de Investigacin de Estudios Legislati-

    vos (CIEL), ste no opera en la debida forma. Una evidencia concreta de la manipu-lacin poltica es que los mismos presi-dentes del Congreso se terminan con-virtiendo en candidatos presidencia-les, rompiendo el equilibrio de eficacia y legalidad. Asimismo, hay muchas le-yes cuya aprobacin se retrasa durante aos, mientras que otras se aprueban muy rpido. Los mecanismos trasparentes son po-cos, mientras los intereses que se jue-gan con la aprobacin o no de deter-minadas leyes o decretos legislativos adquieren gran importancia econmi-ca para ciertos sectores. Ser diputado o diputada del Congreso reporta algu-nos beneficios y muy pocos controles y rendicin de cuentas en el proceso, desde las elecciones internas y gene-rales, porque no hay control de los fi-nanciamientos de las campaas, ni de la gestin de los diputados en el Con-greso (vase anexo No. ).

  • 0 Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

  • Qu se entiende por captura del Estado

    Algunas consideraciones prelimina-res La corrupcin sinstitucionalizada, ha-ciendo referencia a lo que se denomina captura del Estado, no puede ser des-articulada, porque en el caso de Hon-duras es estructural y sistmica, basa-da en un ncleo duro, afincado en par-te en el sistema poltico, privando un bipartidismo triunfante que se ha ve-nido modelando desde principios del siglo XX. Tampoco hay independencia de los rganos contralores, a pesar de las reformas e intentos por adecentar la administracin pblica. Estas reformas han sido desnaturaliza-das, ya que en el caso hondureo, ade-ms de una captura del Estado, en sen-tido general, lo que hay es una captura de una partidocracia que termina do-minando todas las estructuras pblicas y los poderes del Estado. Si bien, por ejemplo, ahora no hay una hegemona de uno de los partidos tradicionales en los tres poderes del Estado, dado que el Sistema Judicial y varios organismos contralores estn en poder de la opo-

    sicin, esto por s solo no garantiza la ecuanimidad en el funcionamiento de los poderes del Estado, especialmente del Poder Judicial, ya que la Corte Su-prema de Justicia est partidizada y su nica funcin es defender intereses partidarios, como se ha comprobado con varios fallos judiciales. Diagnstico: tipos de corrupcin segn desequilibrios polticos Aqu estamos considerando la tipologa y los anlisis de Michel Johnston (00), quien considera los diferentes escena-rios y tipos de corrupcin de acuerdo a la captura del Estado y los desequili-brios polticos que reproducen. Segn Johnston, existen cuatro esce-narios: licitacin de grupos de inters, hegemona de la elite, cacicazgos frag-mentados y aparatos clientelares. Si bien hay pases que son propensos a un escenario ms que a otro, en Hon-duras hay elementos de aplicacin a la situacin del pas de los cuatro esce-narios analizados por Johnston (vase cuadro No. 5).

    Propuesta: estrategias y soluciones

    para evitar la captura del Estado

    3

  • Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

    CUADRO No.5Desequilibrios polticos: variedades de corrupcin

    Es necesario agregar que, en el caso hondureo, nunca ha habido una real divisin de poderes, un sistema real de pesos y contrapesos, lo que crea una sola estructura monoltica de poder, donde la nica relacin es de pactos y negociaciones. Los partidos hechos go-bierno o el partido perdedor siempre

    tienen una cuota de poder, y lo hacen valer. Es conocido que un sistema corrupto como el descrito no puede ser derriba-do slo desde un punto de vista lega-lista, por ms leyes que se aprueben, si a su vez no hay una real transforma-

    Accesibilidad >Autonoma Autonoma de las elites >Accesibilidad

    A. LICITACIN DE GRUPOS DE INTERS Este escenario se caracteriza por fuertes intereses privados, lites inaccesibles y competencia poltica y econmica. La riqueza se utiliza para buscar influencia poltica. En este caso pueden estar pases como EE.UU., Inglaterra y Alemania. Las oportuni-dades econmicas son mayores que las polticas. Generalmente no se estila este tipo de corrupcin, ya que presupone una economa y un mercado fuertemente competitivo y transparente.

    En el caso de los empresarios hondureos ha sido al contrario, ya que han crecido bajo el patrocinio del Estado. Adems, no hay una real competencia poltica, porque lo que priva es un monopolio bi-partidista sin diferencias programticas y tampoco hay una sana competencia econmica.

    B. HEGEMONA DE ELITE (RIESGO DE CORRUPCIN EXTREMA) Elites bien establecidas con competencia poltica li-mitada que venden el acceso poltico, se enriquecen y enriquecen a sus aliados polticos y de negocios. Puede haber rasgos de este tipo de corrupcin de la elite, bajo un liderazgo sin la debida penetracin poltica, ms que con el Estado, pero no desde la base de los partidos.

    C. CACICAZGO FRAGMENTADO (RIESGO DE CO-RRUPCIN EXTREMA)Elites fragmentadas y polticamente inseguras que hacen grupos de seguidores personales, utilizando recompensas materiales. Esto se puede dar con el caudillismo en regiones rurales de Honduras, pero a nivel de ciudades lo que priva es un presidencia-lismo.

    D. APARATOS CLIENTELARES Los aparatos clientelares se caracterizan por elites fuertes que controlan la participacin de las masas, limitan la competencia por medio del cacicazgo y con frecuencia sacan provecho de la pobreza de sus seguidores masivos. Los partidos polticos estn bien disciplinados, son jerrquicos y extienden el poder de la elite en la sociedad. Con frecuencia es el resultado de la corrupcin sistmica. sta es la caracterstica de mayor peso, como corrupcin poltica y elitista. Los partidos polticos hondureos son slidos y clientelares; sin embargo, hay que considerar que el clientelismo es cada da ms corporativo y empresarial.

    Fuente: Elaboracin propia con base en Elliot: 2001: 94.

  • Qu se entiende por captura del Estado

    Caracterstica Causa Efecto Reforma

    Se objeta la legitimidad del Estado como guar-din del inters pblico

    El Estado responde a una visin patrimonialista y de clientelismo poltico

    No hay credibilidad en que el Estado defiende el inters pblico ante el privado.

    Propiciar una cultura de servicio pblico y del inters colectivo.

    El Estado de derecho no est firmemente esta-blecido

    La institucionalidad y la capacidad de gobierno son dbiles.

    Las leyes se aplican a unos y no a todos.

    Despolitizar y profe-sionalizar los entes contralores y el Siste-ma Judicial.

    Las instituciones de rendicin de cuentas no son eficaces

    Las instituciones respon-den a intereses privados y polticos.

    Deslegitiman la de-mocracia y el proceso poltico.

    Participacin ciuda-dana para exigir la rendicin de cuentas del gobierno central y local.

    El compromiso de los lderes nacionales para combatir la corrupcin es dbil

    El sistema poltico es elec-torero y no produce lde-res con vocacin demo-crtica y con una voluntad real y eficaz de combatir la corrupcin.

    Hay una captura del Estado y se privilegia los intereses privados sobre los intereses colectivos.

    Trasformar la cultura poltica caudillesca y clientelar en una cultura poltica de trasparencia.

    cin del sistema poltico y los partidos, como se demuestra con las reformas al Poder Judicial, sistema poltico y entes contralores. Esto tiene que ver con un cambio en la cultura poltica, pero tam-bin en la cultura de valores, si como se seala, debe tenerse en cuenta que en el corto plazo el conflicto entre valores culturales e instituciones se resuelve a favor de los primeros, pues los valo-res (o desvalores) estn arraigados en las prcticas sociales y modos de ser (Groppa y Besada: 8).A lo anterior se podran sumar algunas otras consideraciones con relacin a

    los factores que promueven la corrup-cin, como las sealadas en el cuadro No. 6. Pero, tambin hay una serie de estrate-gias que los actores corruptos han ve-nido utilizando, algunas de las cuales son prcticas usuales; otras son ms sofisticadas y tienen que ver con un desarrollo y evolucin de las prcticas corruptas, tales como las sealadas en el recuadro 5 o los tipos de corrupcin asociadas con los desequilibrios pol-ticos como las sealadas en el cuadro No. 7.

    CUADRO No. 6Qu promueve la corrupcin?

    Fuente: Elaboracin propia con base en Shah, Anwar y Schacter Mark: 2004: 41.

  • Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

    Complejizacin normativa A veces existen varias leyes que se refieren al mismo tema, decretos presidenciales, cambio de leyes. De esta manera, la corrupcin aumenta porque disminuyen los gravmenes o el plazo de vigencia del beneficio. Adems, disminuye la probabilidad de que sea descubierto el acto delictivo. Este exceso puede incluso lle-var a que, por otro lado, sea prcticamente imposible cumplir con todas las leyes. As se genera un ambien-te propicio para la neutralizacin, debido a la mayor permisividad social (Surez, Jabbaz e Isuani, 2001).

    Creacin de zonas de incertidumbre La permanente creacin de formas se debe no solamente a la necesidad de llevar un monopolio de poder, sino a la de crear ambigedades con el fin de llevar la discusin posterior al terreno de la interpretacin. Mediante este mecanismo, se evita el poder de una legislacin clara y precisa. El lenguaje se subvierte, con-virtindolo en un velo para encubrir la realidad.

    Opacidad Se manifiesta en varios aspectos. Es la ausencia de informacin o de razones suficientes para determinados actos. Se vincula con el punto anterior.

    Cambio en las autoridades de aplicacin u organismos de contralora Esta estrategia obedece a la necesidad de llevar las decisiones sobre actos de corrupcin a los lugares o funcionarios que forman parte de la red. De esta manera se crea una red de jurisdicciones que conduce a eternas discusiones procesales y a ganar tiempo, alargando los plazos de los juicios.

    Complicacin de los procesos Buena parte de estas causas terminan en verdaderos atolladeros procesales. Los procesos se vuelven eter-nos y derivan en la discusin sobre cuestiones procesales, bastante alejadas del tema que les dio origen.

    Contratacin de importantes bufetes de abogados Si bien la estrategia sjudicial es finalmente abandonada, su importancia no se puede soslayar. Algunos de nuestros entrevistados nos han mencionado el axioma grandes bufetes, grandes empresas, refirindose a que sin la connivencia de importantes consorcios de abogados, sera mucho ms difcil llevar a cabo este tipo de acciones.

    Agrandamiento de la red de corrupcin Frente a la oposicin de la ley, se vuelve necesario involucrar cada vez a mayor cantidad de funcionarios, ya sea extendiendo horizontalmente la red, pero tambin es menester extenderla verticalmente, ssi hay escollos para el perfeccionamiento de la estrategia de corrupcin, para ir en contra del sistema legal consiguiendo reaseguros institucionales y pudiendo llegar, por ltimo, hasta el prncipe. Con la proteccin poltica se crea un ambiente de impunidad, fundamental para el crecimiento de la corrupcin. La corrupcin es un sistema de prcticas y, como tal, slo puede mantenerse en la medida en que crece. La voluntad poltica es fundamental para el crecimiento de la corrupcin.

    RECUADRO No. 5Estrategias corruptas usadas para la captura del Estado

    Fuente: Groppa y Besada: 7.

  • 5Qu se entiende por captura del Estado

    Propuesta de reformas: soluciones y estrategias

    Aspectos instrumentales Polticas de Estado La lucha contra la corrupcin debe convertirse en una poltica de Esta-do que considere su carcter fun-cional, estructural, conductual, sis-tmico e integral. Igualmente, debe ir acompaada de polticas nacio-nales en materia de educacin en valores y de una transformacin del sistema educativo nacional. Plan nacional contra la corrupcin Elaboracin de un plan nacional an-ticorrupcin de largo plazo y aplica-cin de la Estrategia Nacional Anti-corrupcin 00-006. Alianza nacional Creacin de una alianza en contra de la corrupcin, con la participa-cin del gobierno, sociedad civil y empresa privada.Aspectos sectoriales

    Sector normativo legal Aplicar la Ley de la Carrera Judicial; crear una Ley General de Rendicin de Cuentas que supere el nivel me-ramente informativo.

    Sector de recursos humanos Creacin del Consejo de Alta Direc-cin Pblica con el objeto de ter-minar con el predominio de los cri-terios polticos en la seleccin de los cargos pblicos de alto nivel.

    Sector poltico En general, reformar el sistema po-ltico, orientarlo a partidos menos clientelistas y electoreros, dotar-lo de una dinmica ms slida de transparencia y hacer reformas al rgimen de financiamiento polti-co.

    Sector legislativo Considerar obligatorio el registro de votos en cada sesin y aproba-cin de leyes, lo mismo que su pu-blicacin en Internet. Creacin de una ley que regule la actividad del cabildeo. Sector judicial Crear el Consejo de Judicatura de la

    Corte Suprema de Justicia. Sector institucional Separar el rgimen de financiamien-

    to del Tribunal Supremo Electoral y pasarlo al Tribunal Superior de Cuentas o a instancias de sociedad civil, despolitizar los entes contra-lores e incorporar elementos de la sociedad civil en el TSE.

    Algunos tipos de corrupcin y estra-tegias para combatirlaEn algunos enfoques se considera a la corrupcin con relacin a los desequi-librios polticos; este tipo de anlisis aporta un ngulo interesante sobre todo en pases como Honduras, donde la va-riable poltica es importante y a veces desempea un rol ms determinante que el mismo Estado de Derecho (va-se cuadro No. 0).

  • 6 Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

    CUADRO No. 7Estrategias contra la corrupcin segn escenarios identificados

    Fuente: Elaboracin propia con base en Elliot, 2001.

    Escenario identificado Estrategias para combatirla Ejemplos

    Licitaciones de grupos de inters

    Fortalecer y proteger la autonoma oficial, los lmites Estado-sociedad y la rendicin de cuentas internas de la burocracia.

    Proteger la igualdad y la competencia poltica.

    Leyes para el financiamiento de campaas electorales.

    Reglas para el cabildeo, decla-racin de activos e intereses.

    Proteccin y profesionalizacin del servicio pblico.

    Hegemona de lite Fortalecer la participacin de las masas.

    Abrir los canales burocrticos y regu-larizar los procedimientos.

    Enfatizar la legalidad y rendicin de cuentas.

    Ampliar la competencia poltica y econmica.

    Independencia burocrtica judicial de la prensa.

    Elecciones competitivas. Sociedad civil ms fuerte. Proteccin de los derechos civi-

    les, polticos y de propiedad.

    Cacicazgo fraccionado Fortalecer y proteger la autonoma oficial y los lmites Estado-sociedad.

    Mejorar la capacidad del Estado e incrementar el crecimiento econmi-co.

    Fortalecer la participacin de las masas y la competencia poltica.

    Abrir los canales burocrticos y regularizar los procedimientos.

    Incrementar el crecimiento econmico.

    Aparatos clientelares Fortalecer la participacin de las masas y la competencia poltica.

    Abrir los canales burocrticos y regu-larizar los procedimientos.

    Incrementar el crecimiento econmi-co.

    Independencia burocrtica y judicial.

    Libertad de prensa y libertades civiles.

    Sociedad civil ms fuerte. Leyes para elecciones limpias. Crecimiento econmico de

    bases amplias.

    Caracterizacin de los desequilibrios polticos de Honduras

    Licitaciones de grupos de inters Aunque Honduras es un pas democr-tico, hay que delimitar bien el inters pblico de los privados y el Estado de

    la sociedad. Por lo general, en los pa-ses desarrollados los grupos de inters asumen una competencia ms sana, mientras que en pases subdesarrolla-dos, con incipiente institucionalidad y mercados cautivos, los grupos de inte-rs pueden asumir una captura del Es-tado para favorecer sus intereses parti-

  • 7Qu se entiende por captura del Estado

    culares, o tratar de socavar las polticas pblicas. Un mecanismo para combatir la co-rrupcin es contar con medidas pre-ventivas enfocadas a la rendicin de cuentas a la base, por ejemplo, en los propios partidos. Aqu cabe nivelar el desequilibrio de las oportunidades econmicas y polti-cas, y proteger a la vez la autonoma de los representantes y los respon-sables de tomar decisiones (Elliot: 2001:101). Se debe fortalecer el siste-ma poltico e impulsar las candidatu-ras independientes, pero tambin la equidad poltica en el financiamiento. Tambin hay que propiciar una mayor independencia de los poderes y un cri-terio ms razonable e independiente de los legisladores, quienes, en el caso de Honduras, por lo general obedecen una lnea partidaria o de intereses pri-vados. Asimismo, hay que democra-tizar las economas y crear leyes an-timonopolio para la proteccin de la micro, pequea y mediana empresa, y crear polticas de Estado en materia de competitividad y transparencia econ-mica. Algunas estrategias ms sobre la corrupcin y su relacin entre lo p-blico y lo privado pueden verse en el recuadro No. 6. Hegemona de la elite En Honduras hay una alta concentra-cin del poder poltico y econmico, in-

    cluyendo los medios de comunicacin, que tambin, segn las circunstancias, siguen fines poltico-partidarios o de-fienden directamente intereses econ-micos. En sociedades as, es clave el rol protagnico que puede desempear la sociedad civil.Esta afirmacin se reitera con la opi-nin de Norberto Bobbio sobre la ne-cesidad de la transparencia de la accin gubernamental en el marco de su crti-ca a los poderes ocultos existentes en los sistemas democrticos. Para Bob-bio, una de las promesas incumplidas (y acaso incumplibles de la democra-cia) es la eliminacin del poder invi-sible.Bobbio desarrolla su argumentacin sealando que, frente al ideal demo-crtico del poder visible, se han desa-rrollado formas que lo amenazan (los poderes econmicos que gravitan so-bre las decisiones y actos del gobierno, orientndolos a favorecer los poderes fcticos), el criptogobierno (los pode-res polticos fcticos). Habermas, por su parte, ve la solucin en una opinin pblica no articulada lo ms argumen-tativa posible. En otras palabras una democracia genuina slo existe sobre la base de una relacin constante en-tre el sistema de instituciones pblicas y la capacidad organizada de la socie-dad civil independiente para plantear sus argumentos como contrapeso de estos poderes fcticos (Rodrguez Ze-peda: 00: 5-6).

  • 38 Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

    Asimismo, se vuelve imprescindible la rendicin de cuentas y una ley eficien-te y prctica de acceso a la informa-cin, para obligar a los entes guberna-mentales a rendir cuentas y evitar el patrimonialismo corporativo y la cap-tura del Estado por las elites que, por lo general, han contribuido al financia-miento y a la victoria poltica del parti-do gobernante. En este tipo de escenarios, los partidos polticos pequeos juegan un rol de contrapeso y son saludables las can-didaturas independientes, adems del crecimiento y creacin de nuevos me-dios de comunicacin. Cacicazgo fragmentado En este escenario se requiere mayor profesionalizacin y proteccin de los

    funcionarios, como tambin de los en-cargados de hacer cumplir las leyes; el crecimiento de una sociedad civil inde-pendiente y alejada de los polticos, un mejoramiento de las capacidades del Estado en funcin de la emisin e im-plementacin de polticas pblicas. Aqu caben unos aspectos importan-tes que, por lo general, no se asocian con la corrupcin, pero que en el fondo van creando un vaco instrumental que a la postre es aprovechado sistemti-camente por la corrupcin y los lde-res polticos corruptos. Estos aspectos comprenden: visin de pas, planes de desarrollo nacionales, planificacin es-tratgica, liderazgos ticos, educacin en valores y resistencia civil, capaci-dad de gobierno, polticas de Estado, visin estratgica y de largo plazo. Por lo general, la visin del lder poltico

    RECUADRO No. 6

    Estrategias y nexos entre lo privado y lo pblico

    La preponderancia de la captura del Estado por parte de poderosos conglomerados (incluyendo al-gunas trasnacionales) pone de relieve tres corolarios que desafan los puntos de vista ortodoxos sobre gobernabilidad y el clima de inversin. En primer lugar, replantea el enfoque tradicional para evaluar el ambiente de negocios y el clima de inversin. Se asuma que era el gobierno quien provee este clima a un sector empresarial pasivo. Pero, la realidad es ms compleja, mostrando conglomerados y elites po-derosas jugando un papel importante en la formacin de las reglas del juego constitutivas del entorno de negocios.

    En segundo lugar, la captura del Estado es una manifestacin extrema de la necesidad de entender el nexo entre la gobernanza de los sectores pblicos y privados y, consiguientemente, replantea la reco-mendacin tradicional de controlar la corrupcin como un problema exclusivo del sector pblico.

    En tercer lugar, ser difcil establecer estrategias de gobernabilidad democrticas sin un mejor cono-cimiento del tipo de nexos especficos existentes entre el sector pblico y privado en un determinado pas.

    Fuente: Joan Prats, Instituto Internacional de Gobernabilidad.

  • 39Qu se entiende por captura del Estado

    est condicionada por una visin in-mediatista y de poder poltico local, u obedece a intereses muy particulares o corporativos. El fenmeno del cacicaz-go fragmentado comporta la ausencia total de un liderazgo moral y de efi-ciencia en la conduccin de los parti-dos y del gobierno. Aparatos clientelares La corrupcin tambin se caracteriza por aparatos clientelares en sociedades en donde hay un monopolio partidis-ta, como es el caso de Honduras con el bipartidismo, donde adems existe una slida cultura clientelar y patrimonialis-ta del Estado. En este tipo de sociedad son importantes las reformas, especial-mente polticas en los procesos de elec-ciones. Tambin es necesario proteger la independencia y profesionalizacin de los servidores pblicos, la protec-cin de los partidos en competencia y el acceso abierto y no politizado de los intereses privados a las dependencias burocrticas y a los encargados de to-mar decisiones. Aqu hay que identificar bien a los grupos de inters que estn a favor de estas medidas. Algunas reflexiones ticas sobre la captura del Estado

    Un aspecto toral en la captura del Esta-do es que si no existe la debida trans-parencia en los procesos econmicos y polticos, lo que se da es una especie de ocultamiento o encubrimiento; tal como Locke lo afirma el poder poltico

    slo se puede comprender si lo deriva-mos de su origen, de aquel estado en que todos los hombres se encuentran por naturaleza libremente dotados de las mismas ventajas y por lo tanto de-positarios de los mismos derechos, de-rechos que le otorguen el poder tener a la vista de cmo se gestan las cosas del Estado.Locke toca un aspecto importante, que en trminos modernos se denomina el derecho a la informacin y a una ren-dicin de cuentas del Estado, que no slo es informativa sino tambin expli-cativa: la razn de los actos y su conve-niencia pblica. En ese trasfondo hay una relacin sinrgica entre captura del Estado y poca transparencia, poca informacin, poca rendicin de cuen-tas. La captura del Estado ser mucho ms difcil mientras ms transparencia e informacin se tenga sobre las cuen-tas del Estado. Otro pensador universal, Kant, toca la centralidad de la poltica y de las cuen-tas del Estado y dice que: Son injus-tas todas las acciones que se refieren al derecho de otros hombres cuyos principios no soportan ser publica-dos (Rodrguez Zepeda: 2004:39). En ese sentido, la divulgacin y publicidad posibilitan un sistema social poltico y cultural ms justo. Podemos terminar con algunas obser-vaciones de Rawl, quien liga la publi-cidad a la justicia, para l los polticos y gobernantes estn obligados a razonar

  • 0 Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

    pblicamente sus acciones y decisio-nes, deben rendir cuantas a los gober-nados (Rodrguez Zepeda: 2004:6). Para Rawl, la rendicin de cuentas y su demanda por parte de los gobernados no son slo un derecho, sino una de las piezas claves para lograr una justicia ms plena. En consecuencia, la trans-parencia no slo se debe quedar en los partidos y en el gobierno, sino tambin abarcar a los poderes fcticos. Se debe ir pasando, en el ms puro sentido de Karl Popper, de una sociedad cerrada a una sociedad abierta: ms informada, ms equitativa, ms justa.

    Finalmente, cerramos estas reflexiones ticas con el pensamiento de uno de los principales intelectuales hondure-os del siglo XX, Alfonso Guilln Zelaya, quien afirmaba que los gobernantes y los funcionarios pblicos deban gober-nar con inteligencia, energa y honradez, pues con tales virtudes se podra en-causar a Honduras hacia un futuro me-jor. Ese es el tipo de liderazgo tico que necesita Honduras, y un paso esencial para evitar la captura del Estado.

  • Qu se entiende por captura del Estado

    Bibliografa

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  • Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

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  • Qu se entiende por captura del Estado

    ANEXO No. 1

    Captura tcnica del Estado

    Anexos

    Entre instituciones del sector Estado- Sector Privado Consumidor-Estado

    Diseo de polticas

    Captura de polticas (com-petencia y monopolio).

    Captura de polticas.

    Regulacin Captura de regulacin

    (por ejemplo, renuncias a regulaciones y licencias).

    Planificacin y presupuesto

    Distorsin del proceso de toma de decisiones por parte de los polticos (afec-tando la asignacin + tipos de inversiones para el pro-yecto).

    Corrupcin de la gestin nacional de presupuestos (abuso de los fondos, sobor-nos interministeriales para la asignacin de los fondos, conspiracin en la seleccin y aprobacin de proyectos).

    Corrupcin de la gestin lo-cal de presupuestos (fraude, falsificacin de las cuentas / documentacin, conspira-cin a nivel local).

    Sobornos que influencian la asignacin de recursos.

    Sobornos en la gestin de presupuestos (influencias, tergiversacin de las asig-naciones de las subvencio-nes) (nacional y local).

    Financiacin por donantes

    Conspiracin/fraude entre el gobierno y el donante, negociaciones para conse-guir los objetivos marcados, gastos / fondos.

    Conspiracin / fraude entre el gobierno y el donante, progreso y calidad.

    Conspiracin entre donan-te y funcionario nacional privado (al margen de los acuerdos legales del mer-cado).

  • Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

    Transferencias fiscales

    Soborno, inversiones para asegurar los traslados de fondos entre Ministerio de Finanzas y otros ministerios.

    Gestin y diseo del programa

    Corrupcin de la gestin de personal: pagos a candida-tos preferidos (por ejemplo, empresas de servicio pblico de las dictaduras) y pagos por ascensos, traslados, beneficios extra.

    Distorsin del proceso de toma de decisiones (conspi-racin con los lderes para la seleccin y aprobacin de proyectos).

    Corrupcin del gobierno local y planificacin de presupuestos.

    Conspiracin entre el personal de las agencias y los asesores con el fin de predisponer el resultado de los estudios de diseo y costos, etc. Adems de la valoracin medioambiental y social.

    Influenciar la toma de deci-siones sobre el proyecto.

    Sobornos para conseguir trato preferencial, captura de la elite.

    Distorsin del proceso de toma de decisiones (a nivel del proyec-to; eleccin del lugar, equipo, construccin).

    Oferta y con-tratacin

    Corrupcin administrativa (fraude, falsificacin de documentos, pagos por el silencio).

    Conspiracin. Departamento / agencia sobre la contrata-cin y construccin.

    Sobornos para influenciar la organizacin de contra-tos / licitaciones.

    Corrupcin en la adjudi-cacin de concesiones; decisiones sobre fechas de entrega, exclusividad, tarifas y subvenciones.

    Corrupcin en la con-tratacin: estimaciones exageradas, suministro de productos qumicos, veh-culos, equipo.

    Falsificacin de documen-tos.

    Construccin Construir sin acatar las especificaciones.

    No finalizar el trabajo. Pagar menos a los trabaja-

    dores. Facturacin fraudulenta.

    Corrupcin en la construccin co-munitaria (prcti-cas similares a las de las interaccio-nes Estado-sector privado).

  • 5Qu se entiende por captura del Estado

    Operacin y manteni-miento

    Facturacin de ms por parte de los proveedores, robo / malversacin de los ingresos.

    No actuar conforme a las regulaciones, especificacio-nes y normas de salud y seguridad.

    Falsificacin de las cuen-tas.

    Instalacin / ocultacin de co-nexiones ilegales, evitar la desco-nexin, suministro ilcito.

    Corrupcin admi-nistrativa (trato preferencial, ms rapidez), co-nexiones nuevas, reparaciones.

    Pago(por servicios)

    Lecturas fraudu-lentas del medi-dor.

    Facturar de ms.

    Fuente. Instituto del Banco Mundial y Transparencia Internacional, Programa para mejorar la transparencia, el acceso a la informacin y la rendicin de cuentas en el sector de agua y saneamiento en Honduras y Nicaragua, (sin fecha).

  • 6 Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

    ANEXO No. 2

    Conflicto de intereses en la elaboracin de leyes

    Principios bsicos y reglas jurisprudenciales sobre el conflicto de intereses en el modelo colombiano

    Conflictos de orden moral

    S se configura conflicto No se configura conflicto

    Cuando un o una congresista sabe que est bajo investiga-cin penal por la comisin de un delito, conoce el objeto de la investigacin y participa votando en el trmite de la ley que lo podra beneficiar en el proceso penal corres-pondiente.

    En cuanto al conocimiento, la causal se configura cuando se ha vinculado formalmente a el o la congresista al proce-so mediante el llamamiento a rendir indagatoria, o cuan-do de las circunstancias del caso se deduce que an antes de la vinculacin, el o la congresista saba con precisin cul es el delito por el cual se le investiga.

    En cuanto a la materia del proyecto de ley en cuyo trmite participa el o la congresista, se configura la causal cuando es de la misma materia penal, o cuando a pesar de versar sobre una materia diferente, su efecto incidira de manera clara en el proceso por el cual se le investiga.

    En cuanto al trmite, se configura la causal tanto en el caso de que el proyecto sea aprobado, como cuando no.

    Cuando el o la congresista participa en la tramitacin de un proyecto de ley que favorece econmicamente a una persona jurdica no pblica, de la cual l o ella es socia y directiva, de tal forma que tambin recibe un beneficio directo y especfico.

    Cuando no se sabe que est bajo investigacin penal y participa en la aprobacin de una ley que podra beneficiarlo.

    Cuando sabe que est bajo investigacin, pero des-conoce el delito especfico por el cual se le sigue el proceso. Cuando sabe que est bajo investigacin penal y adopta una posicin adversa al proyecto que podra beneficiarle.

    Cuando l o ella, o sus familiares o socios, presen-tan acciones contra la nacin para defender sus intereses como cualquier otro ciudadano.

    Cuando no se declare impedido o impedida para participar en el trmite de una ley de referendo que, aunque afecta su permanencia en el cargo, tiene un alcance general.

    Cuando no se pruebe un inters particular.

    Cuando participa en una ley de reforma tributaria que afecta por igual a todos los miembros de la sociedad

    Cuando teniendo intereses en la agricultura recibe subsidios del Estado asignados a ese sector, siempre y cuando no haya sido partcipe mocionante de la ley.

    Cuando siendo socio o socia de una empresa, partici-pa en el debate y votacin de una ley que modifica el rgimen jurdico de sta, si hay ausencia de bene-ficio especfico y directo. Cuando no inscribe su situacin econmica oportu-namente en el libro de registro de intereses. Cuando pertenece a una corporacin con patrimonio independiente al suyo, ya que no se beneficia de manera directa por participar en el trmite de un proyecto de ley que podra beneficiar a dicha cor-poracin.

    Fuente: Rozo Rincn, 2005:36-37.

  • 7Qu se entiende por captura del Estado

    ANEXO No. 3Mapa de riesgos de incidencia indebida de intereses particulares

    en el proceso de formacin de leyes

    Riesgos asociados a

    Etapas del procesolegislativo

    Falta de transparencia Alta discrecionalidad Prcticas indebidas de cultura poltica /conflicto de intereses

    Elaboracin del proyecto

    Falta de valoracin en la exposicin de moti-vos de los beneficios y perjuicios generados por el proyecto de ley para la sociedad.

    Uso insuficiente de mecanismos para conocer la opinin de sectores sociales afectados.

    Ausencia de dis-posiciones sobre estudios tcnicos y jurdicos previos a la presentacin de los proyectos.

    ConflictoAlgunos proyectos pueden venir impulsados por terce-ros a solicitud de congre-sistas o funcionarios con impedimentos.

    Cultura poltica Excesiva personalizacin de las iniciativas.

    La informacin para la elaboracin de los pro-yectos no es confiable.

    Posibilidad de no dar trmite a un proyecto de iniciativa popular.

    Reparto del pro-yecto

    Definicin y publi-cacin de la orden del da de las se-siones

    Ausencia o inoportuni-dad en la publicacin de la orden del da.

    Mala o tarda comuni-cacin de la orden del da de las sesiones.

    La orden del da la elaboran exclusivamen-te los presidentes de comisiones o de las plenarias.

    Manipulacin de la orden del da, lo que permite frenar o acele-rar una iniciativa.

  • 48 Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo

    Fuente: Roza Rincn, 2005:68-75.

    Debates en comisio-nes y plenarias

    Debates acelerados al final de la legislatura que impiden un anlisis ponderado y una vota-cin informada.

    Discrecionalidad del presidente de las comi-siones para la asigna-cin de los ponentes, vulnerando el derecho al pluralismo poltico y la representacin de las minoras.

    Discrecionalidad para otor-gar el uso de la palabra, violentando el derecho de representacin.

    Cadena de favores entre los ponentes y el presiden-te de la comisin.

    Manipulacin para disol-ver el qurum e impedir debate o votacin de iniciativas.

    Los mecanismos para con-trolar la participacin de congresistas con intereses particulares en un proyecto son insuficientes y poco operativos.

    Falta de publicidad de las decisiones de los congresistas por ausencia de votacin nominal obligatoria.