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R-DCA-0071-2018
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación Administrativa.
San José, a las trece horas veintinueve minutos del veinticuatro de enero del dos mil dieciocho.----
Recursos de apelación interpuestos por ENFORCE DE COSTA RICA S.A. y GRUPO BABEL
S.A., en contra del acto de adjudicación dictado en la LICITACION PUBLICA 2017LN-000003-01
promovida por el BANCO DE COSTA RICA, cuyo objeto es la adquisición por demanda de
sistemas de autenticación flexible de usuarios, adjudicado al CONSORCIO CONTROL
ELECTRONICO y VU LLC. -------------------------------------------------------------------------------------------
RESULTANDO
I. Que ENFORCE DE COSTA RICA S.A. presentó el día 29 de setiembre de dos mil diecisiete,
recurso de apelación en contra del acto de adjudicación de la Licitación Pública 2017LN-000003-
01, promovida por el Banco de Costa Rica.------------------------------------------------------------------------
II. Que GRUPO BABEL S.A., presentó el día 02 de octubre de dos mil diecisiete, recurso de
apelación en contra del acto de adjudicación de la Licitación Pública 2017LN-000003-01,
promovida por el Banco de Costa Rica.-----------------------------------------------------------------------------
III. Que mediante auto de las trece horas veinte minutos del tres de octubre de dos mil diecisiete,
esta División solicitó el expediente administrativo del concurso, requerimiento atendido mediante
oficio OCA-204-2017, en el cual se indica “(…) procedemos a enviar el expediente completo de
dicha Licitación Pública, la cual costa de cuatro tomos, además el cartel definitivo lo pueden
ubicar en los folios 69 al 97 ubicados en el primer tomo”.------------------------------------------------------
IV. Que mediante auto de las catorce horas cuarenta y dos minutos del diecinueve de octubre de
dos mil diecisiete, esta División otorgó audiencia inicial a la Administración y al Adjudicatario,
respecto a los dos recursos presentados; y a los oferentes Enforce de Costa Rica S.A. y
Consorcio Morpho – Prides BCR 2017, respecto al recurso presentado por Grupo Babel S.A. Lo
anterior, a para se refirieran a los alegatos de los respectivos apelantes, audiencia que fue
debidamente atendida según escritos que constan en el expediente de recurso de apelación.-------
V. Que mediante auto de las once horas del cinco de diciembre del dos mil diecisiete, esta
División otorgó audiencia especial a: i) La Administración, a efectos de que remitiese el oficio
suscrito por la Gerencia de Seguridad de TI, aportado con la respuesta a la audiencia inicial, con
fecha y firma, y para que ampliara su respuesta a la audiencia inicial, en relación con lo señalado
por el recurrente Grupo Babel S.A. en contra de la oferta del Consorcio Morpho-Prides BCR 2017;
2
ii) Enforce de Costa Rica S.A. para que se refiera a las argumentaciones que en contra de su
oferta realizaron el Adjudicatario y la Administración al momento de atender la audiencia inicial; y
iii) Grupo Babel S.A. para que se refiera a las argumentaciones que en contra de su oferta
realizaron el Adjudicatario, la Administración y el apelante Enforce de Costa Rica S.A. al momento
de atender la audiencia inicial. Dicha audiencia fue atendida por la Administración y Enforce de
Costa Rica S.A., no así por parte de Grupo Babel S.A., aun cuando a folios 215 y 216 del
expediente de apelación, consta la debida notificación, hecha al número de fax 2260-4023,
señalado en su escrito de impugnación, al indicarse: “G. NOTIFICACIONES. / Fax dedicado solo
a transmisiones: 2260-4023…”, lo cual consta a folio 31 del expediente de recurso de apelación.--
VI. Que mediante auto de las trece horas treinta y tres minutos del trece de diciembre de dos mil
diecisiete, se concedió audiencia especial a Grupo Babel S.A. respecto a la información aportada
por el Banco, según detalle que se precisa en dicho auto, audiencia que no fue atendida por el
oferente, aun cuando a folios 268 y 269 del expediente de apelación, consta la debida
notificación, hecha al número de fax 2260-4023, señalado en su escrito de impugnación, al
indicarse: “G. NOTIFICACIONES. / Fax dedicado solo a transmisiones: 2260-4023…”. En este
mismo auto, punto segundo, al amparo de lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley de Contratación
Administrativa y 191 de su Reglamento, se prorroga el plazo para la resolución del recurso
señalado, en veinte días hábiles contados a partir del vencimiento de los cuarenta días hábiles
siguientes al auto inicial de traslado.----------------------------------------------------------------------------------
VII. Que en la tramitación del presente asunto se han observado las prescripciones
constitucionales, legales y reglamentarias pertinentes.---------------------------------------------------------
CONSIDERANDO
I.-Hechos Probados: Con vista en el expediente administrativo de la Licitación Pública 2017LN-
000003-01, se tienen por demostrados los siguientes hechos de interés: 1) Que en Informe
Técnico de recomendación de adjudicación, del 17 de julio de 2017, suscrito por los funcionarios
Alejandro Sebiani Serrano y Johnny Muñoz Paniagua, de Seguridad de la Información y Director
de TI respectivamente, se indica entre otros: 1a) “Proceso de evaluación/ Informe Técnico de las
ofertas recibidas: / Los oferentes que participaron presentando sus ofertas fueron Oferta #1
Enforce, Oferta #2 NETCOM, Oferta #3 MORPHO PRIDES, Oferta #4 SISAP, Oferta #5 CESA,
Oferta #6 BABEL, Oferta #7 CR Soluciones, Oferta #8, Trustnet Consultek. / Según nota recibida
de parte de la Gerencia de Soporte Administrativo todas las ofertas son administrativamente
3
elegibles”; 1b) “Metodología, criterios de evaluación y razonabilidad de precio / Una vez revisada
las propuestas técnicas de cada (sic) de los oferentes se determina que las ocho ofertas cumplen
con los requerimientos técnicos exigidos por el cartel tal y como se puede ver en el anexo #1 de
esta nota; 1c) Que se muestra una tabla de calificación, la cual se indica está basada en la
fórmula definida en el cartel, tabla en la cual aparecen los siguientes resultados:
Oferta #1 Oferta #2 Oferta #3 Oferta #4 Oferta #5 Oferta #6 Oferta #7 Oferta #8
Empresa Enforce Netcom Morpho
Prides
SISAP CESA BABEL CR
Soluciones
Trustnet
Consultek
Total de
evaluación
62% 30% 53% 47% 100% 49% 29% 43%
Luego de mostrar los resultados de la calificación, se indica: “Por lo anterior y basados en la tabla
de calificación de las ofertas, recomendamos adjudicar la Licitación Nacional #2017LN-000003-
01, al consorcio “Control Electrónico S.A. y VU LLC”, por un monto inicial de $552.624,30
(quinientos cincuenta y dos mil seiscientos veinticuatro dólares con 30/100), con la posibilidad de
pagos adicionales, en caso de que se requieran licencias adicionales”. (Según consta a folios
3293 a 3295, Tomo IV del expediente administrativo). 2) Que a folios 2376 a 2429 del expediente
administrativo se encuentra la oferta presentada por Grupo Babel S.A., a la cual de seguido se
adjuntan varios anexos. Que en la página dos de la oferta (folio 2428 del expediente
administrativo) consta carta de presentación dirigida al Banco y suscrita por Esteban Oviedo
Blanco, quien firma como Representante legal de Grupo Babel S.A., leyéndose en dicho
documento lo siguiente: “El suscrito, Esteban Oviedo Blanco cédula de identidad 1-1117-0253,
mayor, ingeniero en Computación, vecino de San Pablo de Heredia, en calidad de Representante
Legal empresa Grupo BABEL s.a., PRESENTO FORMALMENTE OFERTA PARA LA licitación
pública #2017LN-000003-01, ADQUISICIÓN POR DEMANDA DE SISTEMA DE
AUTENTICACION FLEXIBLE DE USUARIOS, según las especificaciones y requisitos solicitados
en el cartel. (…)”. Que el folio 2377 del expediente administrativo, corresponde a la página 53 de
la oferta. 3) Que a folio 2040 del expediente administrativo, Tomo 3, se observa una tabla que
forma parte del Anexo No. 04 de la oferta presentada por el Consorcio CESA – VU LLC, la cual se
identifica como “PRECIO DE LA OFERTA – LICENCIAS PERPETUAS”, misma que tiene el
formato establecido en el punto 14.1 del cartel. Se tiene que para los conceptos que se describen
como “Renovación anual licencias sistema biométrico” y “Renovación anual licencias sistema no-
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biométrico”, para una cantidad de 20.000 y 301.000 respectivamente, para las columnas
asociadas identificadas como “Año 2”, “Año 3” y “Año 4”, el precio unitario y subtotal se identifica
para cada una como $0,00. 4) Que mediante nota de fecha 13 de junio de 2017, el Banco de
Costa Rica solicitó información al Consorcio CESA – VU LLC, señalándose en el punto primero de
dicha nota lo siguiente: “1. En la oferta económica presentada no se incluye ningún costo
relacionado al soporte técnico, renovación de licencias biométricas y no biométricas para ninguno
de los años, por lo que necesitamos que por favor nos indiquen cuales serían esos costos de
esos rubros y como los afrontarán”. Así consta a folios 3162 y 3163 del expediente administrativo.
5) Que mediante nota recibida ante el Banco de Costa Rica, en fecha 15 de junio de 2017, el
Consorcio CESA – VU LLC atendió la nota remitida por el Banco, de fecha 13 de junio,
atendiendo el primer punto de la siguiente manera: “1. De acuerdo con el modelo definido por el
fabricante VU LLC, las licencias comprenden el soporte técnico y renovación por un periodo de
cuatro años, por lo que si se incluyera algún costo en estos aspectos, implicaría que los mismos
se le estarían cobrando al Banco dos veces. Así mismo y en cuanto al soporte anual, con la
adquisición del licenciamiento por un periodo de cuatro años, el Banco de Costa Rica adquiere el
derecho a soporte y actualización de versiones durante ese periodo, sin costo adicional, así como
el soporte local requerido para caso excepcionales de incidentes o fallas, por lo que mal haríamos
si lo cobrásemos dos veces. Queremos también aclarar que detallamos un costo tanto de
renovación de licencias como de soporte de las mismas a partir del año cinco, como lo indicamos
en la Oferta Económica en el Anexo No. 4 Oferta Económica”. Así consta a folio 3180 del
expediente administrativo. 6) Que en el Anexo 7 de la oferta presentada por el Consorcio Cesa –
VU LLC se presenta una serie de referencias respecto a la implementación de la solución, entre
las cuales destacan las siguientes: ●CMR y Banco Falabella Corporativo (Grupo Falabella) –
Cantidad de usuarios: 16.000.000, ●VISA para los 4 bancos siguientes para el canal tarjetas de
crédito: Banco ICBC, Banco Macro, Banco Galicia, Banco Comafi. Cantidad de usuarios:
10.000.000 ● Banco de la República Oriental de Uruguay Cantidad de usuarios: 1.000.000 ●
Banelco. Cantidad de usuarios: 12.000.000 ● Banco Galicia. Cantidad de usuarios: 800.000
●Banco BICA. Cantidad de usuarios: 400.000 ● Banco Macro. Cantidad de usuarios: 500 ● Banco
Credicoop. Cantidad de usuarios: 400.000 ● GlobalBank – Panamá. Cantidad de usuarios:
200.000 ● Banco de la Pampa. Cantidad de usuarios: 100 000 ● QboCel Cantidad de usuarios:
2.300.000 ● Dinner club Internacional. Cantidad de usuarios: 1.600.000, ● Banco de la República
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Oriental de Uruguay. Cantidad de usuarios: 1.000.000 ● Diario El Mercurio – Chile. Cantidad de
usuarios: 2000 HSBC – Argentina. Cantidad de usuarios: 5000 Agro Servicios Pampeanos.
Cantidad de usuarios: 200.000 Banco de la Pampa. Cantidad de usuarios: 100.000 Cooperativa
Andalucía. Cantidad de usuarios: 15.000 Así consta a folios 1987 A 1993 del expediente
administrativo.---------------------------------------------------------------------------------------------------------------
II.- Sobre la audiencia final de conclusiones: De conformidad con el artículo 190 del
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, la audiencia de conclusiones es de carácter
facultativo, por lo que a efectos de la tramitación del recurso es necesario señalar, que este
órgano contralor estimó innecesario realizar la audiencia de conclusiones en este caso, en el
tanto con los documentos que constaban en el expediente de apelación y en el expediente
administrativo, se cuenta con los elementos suficientes para resolver el asunto.------------------------
III. - Sobre el recurso de apelación presentado por GRUPO BABEL S.A. 1) De su
legitimación. Con la finalidad de resolver el recurso de apelación presentado por Grupo Babel
S.A., es necesario atender lo señalado en el artículo 184 del Reglamento a la Ley Contratación
Administrativa (RLCA), norma que indica: “Podrá interponer el recurso de apelación cualquier
persona que ostente un interés legítimo, actual, propio y directo”; así como lo indicado en el
artículo 188 incisos a) y b) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), el
cual dispone el rechazo de plano por improcedencia manifiesta del recurso de apelación en el
momento que se advierta alguno de los siguientes casos: “a) Cuando se interponga por una
persona carente de interés legítimo, actual, propio y directo; b)Cuando el apelante no logre
acreditar su mejor derecho a la adjudicación del concurso, sea porque su propuesta resulte
inelegible o porque aún en el caso de prosperar su recurso, no sería válidamente beneficiado con
una eventual adjudicación, de acuerdo con los parámetros de calificación que rigen el concurso.
Debe entonces el apelante acreditar en el recurso su aptitud para resultar adjudicatario. (…)" Aun
cuando el apelante manifiesta ostentar un interés legítimo, actual, propio y directo para interponer
su recurso, por cuanto – en su decir - es el único oferente que cumple con lo solicitado por el
Banco de Costa Rica (en adelante BCR), y por ende el único que puede ser adjudicado, lo cierto
es que en la Licitación Pública 2017LN-000003-01, se recibieron ocho ofertas (hecho probado
1a), y de conformidad con el Informe técnico de recomendación de adjudicación, evaluadas las
ofertas recibidas, los primeros cuatro lugares (hecho probado 1c), son ocupados por los
siguientes oferentes: Consorcio Control Electrónico y VU LLC (100%); Enforce de Costa Rica
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S.A. (62%) Consorcio Morpho Prides (53%) y Grupo Babel S.A., (49%), a partir de lo cual se tiene
que la legitimación de la empresa apelante se reconocerá en tanto logre desplazar a las ofertas
que ocupan un lugar preferente respecto a su plica. Así las cosas, se procede analizar la
legitimación de la empresa recurrente a efectos de determinar la procedencia de su recurso,
siendo que primeramente se determinará la acreditación de su mejor derecho. Conocidos los
alegatos presentados por Grupo Babel S.A. (en adelante Babel), a quien la Administración
reconoció haber cumplido los requerimientos técnicos exigidos por el cartel (hecho probado 1b) y
contándose con la respuesta dada por las partes involucradas en este proceso de impugnación,
resulta necesario determinar si la apelante cuenta o no con la legitimación requerida por el
ordenamiento jurídico para interponer su acción recursiva, partiendo de verificar si logra – al
amparo de sus alegatos – desplazar en primer término al que lo supera en nota de manera
inmediata, esto es la oferta que ocupó el tercer lugar, a saber: el Consorcio Morpho Prides (en
adelante el Consorcio Morpho). Previo a ello, ha de advertirse que respecto al alegato presentado
por el oferente Enforce de Costa Rica S.A. (a quien Babel también ataca en su recurso), respecto
a la falta legitimación de Babel en tanto señala, no presentó su oferta firmada, ha de indicarse
que no lleva razón Enforce. Lo anterior, por cuanto apunta Enforce de Costa Rica S.A. (en
adelante Enforce) que a folio 2377 del expediente administrativo se observa la ausencia de
rúbrica, sin embargo dicha aseveración no está contemplando la carta de presentación visible a
folio 2428 del expediente administrativo (hecho probado dos), carta de presentación dirigida al
Banco y suscrita por Esteban Oviedo Blanco, quien firma como representante legal de Grupo
Babel S.A., leyéndose en dicho documento lo siguiente: “El suscrito, Esteban Oviedo Blanco
cédula de identidad 1-1117-0253, mayor, ingeniero en Computación, vecino de San Pablo de
Heredia, en calidad de Representante Legal empresa Grupo BABEL S.A., presento formalmente
oferta para la LICITACIÓN PÚBLICA #2017LN-000003-01, ADQUISICIÓN POR DEMANDA DE
SISTEMA DE AUTENTICACION FLEXIBLE DE USUARIOS, según las especificaciones y
requisitos solicitados en el cartel. (…)”, debiéndose considerar que dicha carta se ubica en la
página 2 de la oferta presentada por Babel, mientras que el folio 2377 señalado por Enforce,
corresponde a la página 53 de dicha oferta, lo que representa que tanto el folio 2428 como el folio
2377, forman parte de la misma oferta, de manera que existe una manifestación de voluntad para
participar en el proceso y un documento a ello vinculado, debidamente suscrito. Ahora bien, a
efecto de que se determine la legitimación de Babel, procede conocer si lleva razón respecto a las
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faltas alegadas en contra del Consorcio Morpho, quien se encuentra en tercer lugar según la tabla
de calificación y que antecede la oferta del recurrente. Específicamente Babel señala dos faltas
en contra de la oferta del Consorcio Morpho: i) Del Personal. Refiere el apelante Babel al punto
15.3 el cartel, el cual indica: “15.3 La implementación tiene básicamente 4 grandes fases, a saber
el planeamiento, la implementación, la capacitación y el soporte, el contratista deberá indicar para
cada una de esas etapas el personal a cargo de su ejecución, indicando si el recurso es del
contratista o del fabricante y su función en el proyecto. Se debe indicar al menos 3 proyectos
similares en los que ha participado indicando el nombre de la empresa y los datos del contacto de
esa empresa con quien es posible validar lo indicado”. Posteriormente indica que la información
de los currícula presentados por este Consorcio, no tiene información sustentable para evaluar el
conocimiento y que adicionalmente, se presentan cinco currícula en idioma francés, totalmente
escuetos de información; aspecto que indica además no es subsanable, a la vez que refiere a un
extracto de una resolución emitida por este órgano contralor y señala que al tratarse de
información para evaluar la experiencia de los profesionales asignados, es sustancial y no debe
estar en otro idioma o bien ser traducida al español. El oferente Consorcio Morpho señala que
no es claro el alegato de Babel al señalar de forma subjetiva que los currícula aportados “no
presentan información sustentable”, pues a partir del folio 1116 de del expediente administrativo,
Anexo 8 de su oferta, se pueden apreciar los currícula con información relevante para esta
licitación, a saber, la profesión y la experiencia laboral de cada uno de los profesionales que
eventualmente integrarían el equipo de trabajo. Indica que es correcto que faltó información
relativa a la experiencia, en los términos solicitados en el punto 15.3 del cartel de licitación, lo cual
a solicitud del BCR fue debidamente subsanado el día 16 de junio del 2017, tal y como consta en
el folio 3221 del expediente de licitación, al aportar el Consorcio Morpho – Prides el escrito
respectivo de subsanación. Indica que aun cuando Babel considera que lo anterior no es
subsanable, su interpretación es equivocada y además desactualizada, dado que la normativa
vigente en la materia ha previsto en el artículo 4 de la Ley de Contratación Administrativa y el
artículo 2 de su Reglamento, los principios de eficiencia y eficacia para que en la actividad de
contratación administrativa prive el cumplimiento de fines, metas y objetivos de la administración,
estableciendo la posibilidad de subsanar defectos, siempre y cuando no sean defectos
sustanciales o que la subsanación no presente ventaja indebida, partiendo así del hecho de que
no hay oferta perfecta, con lo cual, incorporando al fundamento legal el artículo 81 del mismo
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Reglamento, es perfectamente posible la subsanación de la experiencia obtenida antes de la
apertura, considerada así como un hecho histórico. Agrega además que de acuerdo a las
observaciones poco claras de Babel, se aporta como Anexo 1 a su respuesta a la audiencia
inicial, traducción al español de la información relevante y solicitada en el cartel de licitación,
extraída de los currícula en francés, y que según la Tabla No. 3 del recurso de apelación de
Babel, se hacen las aclaraciones o subsanaciones en cuanto al personal y el rol a realizar por
cada uno de ellos. La Administración refiere al mismo extracto de jurisprudencia indicado por el
apelante, señalando que se ha reconocido que alguna información no requiere ser traducida al
español. Señala que el Consorcio Morpho incluyó 17 currícula, de los cuales ocho son en
español, ocho en francés y uno en inglés, indicando que la información incluida pudo ser
debidamente entendida, debido a que la mayoría del personal de la Gerencia de Seguridad de
Información habla inglés y que además cuenta con el recurso del señor Roberto Vargas
Villalobos, egresado del liceo franco-costarricense, quien habla francés. ii) Horas instructor.
Señala el apelante que el instructor ofrecido por el Consorcio Morpho no cumple con la cantidad
de proyectos solicitados como experiencia, incumpliendo la oferta otro aspecto de admisibilidad
para la ejecución del proyecto. El oferente Consorcio Morpho remite con su respuesta un
cuadro, en el que se señala el rol y nombre de la persona ofrecida como parte del personal, a la
vez que se hace referencia a la observación de Babel y su respuesta acerca del cumplimiento del
requisito. Tratándose del instructor, a folio 199 del expediente de apelación, se lee lo siguiente:---
Rol Nombre Observaciones de
Grupo Babel
Cumplimiento de
requisitos
Instructor Pierre
Henry
Faure
1. No se identifican los
proyectos similares.
2. No se puede
contabilizar cantidad de
años
3. CV en francés
1. Ver folio 3221 del expediente.
2. 14 años desde que obtuvo su diploma universitario
De tecnología, especializado en electrónica e informática
industrial. Ver Anexo 1
3. Ver Anexo 1
Mientras que en el anexo 1 de la respuesta, página 11, información visible a folio 206 y 207 del
expediente de apelación, respecto al señor Henry Faure, se indica: “Pierre Henry Faure / Ingeniero
general con especialización en ingeniería comercial./ Formación académica: /2006: Diplomado en ingeniería
general en la Escuela Central de Electrónica de Paris con especialización en ingeniería comercial. / 2003:
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Diplomado universitario especializado en ingeniería electrónica e informática industrial. / Proyectos similares
en los que ha participado: 1. Proyecto: Dirección: Société Générale .Teléfono: 86 Avenue de Flandre, 75019
Paris, Francia. Teléfono: +33 1 53 35 84 10 / 2. Proyecto: SI Airbus Grupos. Dirección: 2 Rond point de
Dewoitine, 31700 Blagnac, Francia Teléfono: +33 5 81 31 75 00 / 3. Proyecto: firma electrónica de la SNCF.
Teléfono: +33 1 43 40 37 69. / 4. Proyecto: BPCE. Dirección: 50 Avenue Pierre Mendès-France, 75013
Paris, Francia. Teléfono: +33 1 58 40 41 42 / 5. Proyecto: BNP Paribas. Dirección: 16 Boulevard des
Italiens, 75009 Paris, Francia. Teléfono: +33 820 82 00 01”. Por su parte la Administración indica que
respecto a la cantidad de proyectos solicitados por el instructor, ha de indicarse que en el folio
195 de la oferta del Consorcio, se indica que el instructor es Pierre Henry Faure y que en el folio
306 se incluye su currículo, en el cual se hace mención a 5 proyectos similares, tal y como se
solicita. De seguido la Administración copia el extracto del currículo en francés y posteriormente,
según indica, traduce al español. Concluye el Banco señalando que la apelación no es válida.
Criterio de la División: Tal y como se extrae del mismo recurso, Babel apunta dos faltas, las
cuales en su consideración representan aspectos de admisibilidad no cumplidos por parte del
Consorcio Morpho, señalando expresamente que la oferta presentada por este, posee
incumplimientos de admisibilidad a nivel del equipo de profesionales propuestos. Previo al
señalamiento de las faltas, Babel apela al contenido del punto 15.3 del cartel, norma cuyo
contenido es a criterio de este órgano contralor, la que permite dilucidar si existen o no las faltas
apuntadas. En el Anexo 1 del cartel - Especificaciones Mínimas Requeridas, visible en el folio 86 y
anteriores del expediente administrativo, se identifica el punto 15 de la siguiente manera: “15.
Conocimiento técnico requerido por parte del proveedor o contratista”, si bien en dicho título se
hace referencia a la condición de “proveedor o contratista”, el requisito 15.3 es puntual en
identificar a quién se le exige la presentación de dicha información. Expresamente el numeral 15.3
(visible a folios 73 y 74 del expediente administrativo) dispone: “La implementación tiene
básicamente 4 grandes fases, a saber el planeamiento, Ia implementación, Ia capacitación y el
soporte, el contratista deberá indicar para cada una de esas etapas el personal a cargo de su
ejecución, indicando si el recurso es del contratista o del fabricante y su función en el proyecto. Se
debe indicar al menos 3 proyectos similares en los que ha participado, indicando el nombre de Ia
empresa y los datos del contacto de esa empresa con quien es posible validar lo indicado” (El
subrayado y negrita no corresponde a original). Se tiene así que es al contratista y no al oferente
a quien se le está exigiendo indicar para cada una de las etapas señaladas (planeamiento,
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implementación, capacitación y el soporte) el personal a cargo de su ejecución. De esta forma, al
haberlo así exigido el Banco, el requisito de la información (currícula) del personal es un aspecto
a exigir y verificar al contratista, tratándose ello de un momento procesal distinto a la valoración
de ofertas y posterior a la adjudicación. Bajo el contexto del cartel inmerso en las cláusulas del
punto 15 referido, corre con la misma suerte el requisito establecido en el punto 15.5, puesto que
este versa sobre los requisitos que se exigen al instructor que estará a cargo de la capacitación,
que corresponde a una de las etapas que comprende y refiere el 15.3. A partir de lo anterior, aun
cuando la Administración durante el análisis de ofertas, solicitó subsanaciones acerca de
información presentada por los oferentes en relación con estos requisitos, lo cierto es que - en
virtud de la redacción de la cláusula cartelaria -, exigible y consolidada, será deber del Banco
licitante, verificar la información y requisitos vinculados y exigidos al personal del proyecto, al
contratista. Así, el cuestionamiento acerca de si hubo entrega de currícula del personal en otro
idioma, o de la cantidad de proyectos relacionados con el instructor a cargo de la capacitación,
devienen aspectos cuya verificación es del resorte exclusivo del Banco en etapa de ejecución
contractual, no así propios del análisis de ofertas como tampoco ante esta sede en etapa
recursiva. A partir de lo anterior, siendo que el alegato apuntado por parte de Babel en contra del
Consorcio Morpho no se constituye en una falta comprobada a la plica de este último, procede
rechazar el recurso del primero, en tanto no logró desplazar del tercer lugar al Consorcio Morpho,
oferta que le antecedía en puntaje a partir de la calificación realizada por el Banco. Por lo anterior,
se rechaza de plano por falta de legitimación el recurso de Grupo Babel S.A. al no haber logrado
acreditar su interés legítimo, actual, propio y directo, representado en un mejor derecho respecto
a las ofertas que le antecedían en calificación. Se omite pronunciamiento sobre los restantes
aspectos ventilados, de conformidad con el artículo 191 del RLCA, por carecer de interés práctico.
IV. - Sobre el recurso de apelación presentado por ENFORCE DE COSTA RICA S.A. 1) De la
presentación de la oferta económica y su desglose. Señala el apelante que la oferta de la
adjudicataria es omisa en cuanto al desglose de precio referido en el artículo 26 del RLCA, en
relación con los artículos 14.4 y 14.6 del cartel, siendo que la indicación de los rubros
indispensables en la oferta económica se constituía en un requisito de admisibilidad. Señala
además que la adjudicataria omite realizar la inclusión de los costos para los años 2, 3 y 4;
omisión que se constituye en una afrenta a la buena fe, por cuanto tiende a inducir a error a la
administración contratante, en el tanto se produce el efecto de disminuir en apariencia el costo de
11
las soluciones propuestas, a la vez que imposibilita el objetivo cartelario relacionado a la
obtención de un precio estimado a partir del año quinto. Indica que la omisión deviene en
evidente ventaja indebida en su favor con respecto a los demás oferentes, pues la solución
ofrecida al no contar con la cotización de costos anuales reduce considerablemente el precio
ofertado frente a cualquier otra oferente que sí cumpla con la cotización de la totalidad de los
mismos, siendo que el precio ofertado en relación a cualquier otro de los ofertados resulta
considerablemente menor, lo cual evidencia cómo el precio en el mercado es completamente
disímil al pretendido por la actual adjudicataria (evidencia de la ruinosidad de su precio). Indica
que la necesidad de presentar un correcto desglose de precios deviene no solo de la importancia
que reviste para eventuales reajustes de precios, sino que a su vez guarda trascendental relación
con la transparencia y la tutela al principio de igualdad de trato entre oferentes, manifestando que
la existencia de una ventaja indebida en el caso de la adjudicataria, violenta la igualdad de trato
entre oferentes, en el tanto su representada sí cumplió con el desglose requerido y la cotización
de los costos anuales, sin que la adjudicataria lo haya hecho de esa manera. Refiere además a su
preocupación acerca del correcto manejo de los fondos utilizados, en el tanto señala que el Banco
queda sin garantía del correcto funcionamiento de la herramienta adquirida, específicamente
indica que tratándose de soluciones de software, las mismas generan un costo para actualización
de plataformas, sin embargo al no ser incluidos dichos costos (como indica sucede en el caso de
la adjudicataria), se genera un grave riesgo en cuanto al correcto funcionamiento de la solución
instalada, situación que la Administración en criterio del apelante, está pasando por alto. Señala
además que no se están incluyendo los costos por soporte y mantenimiento, siendo que según el
criterio externado por la misma adjudicataria, se incluye el soporte local "para casos
excepcionales" por lo que no existe ninguna garantía para la administración contratante y se
evidencia el incumplimiento del punto 13.5 del cartel que expresamente contempla la atención de
averías en un tiempo no mayor a 15 minutos (en horario 24x7x365). Concluye indicando Enforce
que siendo que el desglose presentado se constituye como ayuno de los requisitos fundamentales
solicitados por la Administración y que tal omisión le otorgó una ventaja indebida al momento de
ser estudiada la oferta de la adjudicataria, valorando además el incumplimiento respecto a los
costos por atención de averías y mantenimiento, solicita se declare la nulidad del acto recaído a
favor del Consorcio Control Electrónico y VU LLC. Por su parte el adjudicatario señala que en
cuanto a la omisión que se le señala respecto a la inclusión de los costos para los años 2, 3 y 4,
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ello está alejado de verdad, siendo que para desvirtuar tal argumento, basta con remitirse a lo
indicado en el punto 1. de su nota de fecha 16 de junio presentada al Banco de Costa Rica,
mediante la cual se atendieron aclaraciones solicitadas en relación con su oferta, nota en la cual
se afirmó: "De acuerdo con el modelo definido por el fabricante VU LLC, las licencias comprenden
el soporte técnico y renovación por un periodo de cuatro años, por lo que si se incluyera algún
costo en estos aspectos, implicaría que los mismos se le estarían cobrando al Banco dos veces.
Así mismo y en cuanto al soporte anual, con la adquisición del licenciamiento por un período de
cuatro años, el Banco de Costa Rica adquiere el derecho al soporte y actualización de versiones
durante ese período, sin costo adicional, así como el soporte local requerido para casos
excepcionales de incidentes o faIlas, por lo que mal haríamos si lo cobrásemos dos veces.
Queremos también aclarar que detallamos un costo tanto de renovación de las licencias como de
soporte de las mismas a partir del año cinco, como lo indicamos en nuestra Oferta Económica en
el Anexo No. 4 Oferta Económica”. Agrega que con el fin de respaldar lo antes señalado, adjunta
con su respuesta a la audiencia inicial, en el anexo 1, una nota firmada por el representante legal
de la empresa VU, en la que confirma que la oferta corresponde a un paquete con los alcances
indicados, por lo que tampoco es de recibo el alegato de que "la institución bancaria queda sin
garantía del correcto funcionamiento de la herramienta adquirida…”. Concluye señalando que de
los términos expuestos, queda claro que el esquema cotizado corresponde a un modelo definido
por el propio fabricante, de la misma manera en que los proveedores de vehículos automotor
incluyen en sus precios, determinada cantidad de años de garantía y respaldo; señalando que en
ambos casos, siendo que el período de garantía se encuentra determinado por el fabricante, mal
haría un distribuidor si cobrara nuevamente por tales extremos, pues se trataría de un doble cobro
en perjuicio de la Hacienda Pública. La Administración indica que mediante nota con fecha 13
de junio, consignada en el expediente administrativo, se solicitó aclarar al Consorcio CESA-VU el
tema de los precios para los años subsiguientes, requerimiento que fue atendido en nota con
fecha 16 de junio, habiéndose respondido: “De acuerdo con el modelo definido por el fabricante
VU LLC, las licencias comprenden el soporte técnico y renovación por un periodo de cuatro años,
por lo que si se incluyeran algún costo en estos aspectos, implicaría que los mismos se le
estarían cobrando al Banco dos veces. Así mismo y en cuanto al soporte anual, con la adquisición
del licenciamiento por un periodo de cuatro años, el Banco de Costa Rica adquiere el derecho a
soporte y actualización de versiones durante ese periodo, sin costo adicional, así como el soporte
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local requerido para caso excepcionales de incidentes o fallas, por lo mal haríamos si lo
cobrásemos dos veces. Queremos también aclarar que detallamos un costo tanto de renovación
de licencias como de soporte de las mismas a partir del año cinco, como lo indicamos en la Oferta
No, Oferta Económica”. Asimismo, señala el Banco que respecto al precio a partir del quinto año,
se tiene que en la oferta económica del adjudicatario, al pie de la tabla se indica lo siguiente:
“Precio unitario de licencia a partir del año 5: noventa y ocho centavos de US dólar. Precio de
soporte anual a partir del año 5 y para cantidades adicionales: veinticuatro centavos y medio de
US$”. Señala el Banco que de la respuesta obtenida, se pudo concluir que los precios no se
omiten, sino que están incluidos en el costo indicado, además que se les indicó el precio de las
licencias para los años subsiguientes, con lo cual la Administración tiene claridad del precio inicial
y para años subsiguientes. Tratándose de la diferencia en el precio, indica el Banco que ello
constituye un beneficio económico importante, siendo que se tuvo la misma duda sobre el
esquema de precios y por eso se consultó al proveedor, para que pudiera validar el esquema de
costos y evitar basarse en un posible error en la cotización, siendo que de la respuesta dada,
antes referida, los precios son correctos. Así, señala se logró verificar que el precio no se debió a
un error en la presentación de la oferta, lo cual considera entendible, toda vez que lo que se está
adquiriendo es “software” y puede suponerse que los costos para el fabricante ya han sido
superados, porque el software ya ha sido desarrollado, no se tienen costos de desarrollo ni de
equipos. Se defiende el Banco señalando que tal y como consta en el expediente de la
contratación, sí realizó las aclaraciones correspondientes respecto a la cotización, siendo que
efectivamente es usual que los fabricantes incluyan un costo anual de soporte, que incluye
derecho a nuevas versiones del software; sin embargo, en soluciones “paquetizadas” o sea que
se desarrollan para ser vendidas a cualquier empresa y no soluciones “customizadas” o
desarrolladas específicamente para una empresa, cualquier eventual problema en la aplicación se
soluciona para todos los clientes con la liberación o publicación de una nueva versión del sistema.
Termina este punto, indicando que el tema del costo anual y soporte, fue debidamente aclarado
con el proveedor y precisamente por tratarse de una solución de “software paquetizada” es que
encuentra válido el esquema de costos presentado, siendo importante considerar que el pago del
sistema se realizará una vez implementado y debidamente probado. Además, se ha solicitado
una garantía de cumplimiento que se mantendrá vigente durante la vigencia del contrato, por lo
cual no es riesgo para la institución. El apelante ante audiencia especial que le fue concedida, se
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refirió a las respuestas dadas por el adjudicatario y la Administración, indicando que el subsane
de la información referente a la estructura de precios presentada en la oferta de la adjudicataria;
al amparo del artículo 26 del RLCA no resulta procedente desde el plano de la legalidad, al
violentar el principio de igualdad y otorgar una ventaja indebida a la oferente, al permitírsele
evadir el desglose de precio de conformidad con la estructura concedida por la administración, a
la vez que alega una posible ruinosidad de la oferta adjudicada. Indica que existe una omisión por
parte del Banco de su deber de investigación de la razonabilidad del precio, pues al separarse la
adjudicataria del rango de precios, ello ameritaba una investigación, un análisis más profundo y
realizar un estudio de mercado, no limitándose a “consultar” al proveedor. Señala que el
reconocimiento del Banco acerca de la omisión de la adjudicataria, indicando que deviene de la
naturaleza “paquetizada” de la solución, bien puede reducir costos más no explica llevar a una
cifra cero, dicho costo, por la ruinosidad que ello implica. Expone el apelante dos escenarios, a
partir de los cuales indica se demuestra el grave riesgo ante el que se está exponiendo la
administración contratante, escenarios en los que considera el costo por licencia y el costo de
mantenimiento anual. Nuevamente indica que el soporte y mantenimiento preventivo en un
periodo de tiempo de 15 minutos, no resultaría cubierta por la ínfima cotización realizada por la
adjudicataria. Criterio de la División: El punto 14 del cartel (que consta a folio 94 del expediente
administrativo), se identifica como “Precio a ofertar o esquema de cotización”, el cual establece
que “Se debe indicar de forma separada cada ítem, hardware, software, implementación, y
cualquier otro costo adicional, de Ia manera que se indica en Ia siguiente tabla”, y de seguido se
dispone en el punto 14.1 lo siguiente: “El precio de Ia oferta se establecerá de acuerdo con Ia
siguiente tabla de referencia:--------------------------------------------------------------------------------------------
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Señalando el punto 14.2: “Nótese que hay algunas casillas marcadas en negro porque en
principio no deberán incluirse en el año indicado, pero esta tabla es únicamente de referencia
para mostrar Ia claridad que se desea respecto a Ia oferta económica”. Por su parte, el punto 14.6
del cartel establece lo siguiente: “El oferente deberá indicar expresamente el detalle de los
siguientes costos: - Precio unitario de adquisición por cada licencia para cada año. - Precio
unitario mensual de renovación anual de licencias, el cual se utilizará para los años posteriores. -
El costa del software y de las renovaciones, debe incluir el derecho a nuevas versiones del
sistema. - En caso de que el costo por licencia sea diferente para controles biométricos y no
biométricos, se debe indicar el costo unitario por separado, tanto para Ia adquisición inicial como
para Ia renovación anual. - - Precio de hora consultoría para Ia implementación posterior de otros
sistemas, aplicaciones o canales. - Precio de hardware en caso de requerirse. - Precio de Ia
capacitación. - Precio de los servicios de implementación del sistema por etapa, según se define
en las especificaciones técnicas. - Precio anual de soporte técnico, incluida Ia visita de
verificación y eventual actualización u optimización de Ia plataforma. - Cualquier otro ítem que
requiera indicarse por separado. - En caso de productos o servicios relacionados y que impliquen
mejoras al sistema de autenticación de usuarios, que no hayan sido explícitamente solicitados,
podrán ser cotizados como opcionales y deberán ser separados en Ia oferta económica, de forma
que no sean incluidos en el total de Ia oferta. Estos productos o servicios opcionales, no serán
considerados en Ia calificación de las ofertas, pero podrán ser evaluados y será decisión del
Banco adjudicarlos o no”. En el caso de marras no existe debate acerca de si la tabla
contemplada en el punto 14.1 fue considerada e integrada en la oferta del adjudicatario, la cual de
hecho sí consta (hecho probado tres), sino que la falta apuntada versa sobre la supuesta no
inclusión de los costos de las licencias para los años 2, 3 y 4. Con vista a la oferta del
adjudicatario, se tiene que conforme a la tabla incluida e identificada como “Precio de la oferta –
Licencias Perpetuas” , para los conceptos que se describen como “Renovación anual licencias
sistema biométrico” y “Renovación anual licencias sistema no-biométrico”, para una cantidad de
20.000 y 301.000 respectivamente, para las columnas asociadas identificadas como “Año 2”, “Año
3” y “Año 4”, el precio unitario y subtotal se identifica para cada una como $0,00 (hecho probado
tres), costo respecto al cual el Banco solicitó información al Consorcio. Así, mediante nota de
fecha 13 de junio de 2017 (hecho probado cuatro) se le solicitó lo siguiente: “1. En la oferta
económica presentada no se incluye ningún costo relacionado al soporte técnico, renovación de
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licencias biométricas y no biométricas para ninguno de los años, por lo que necesitamos que por
favor nos indiquen cuales serían esos costos de esos rubros y como los afrontarán”, a lo cual el
Consorcio contestó: “1. De acuerdo con el modelo definido por el fabricante VU LLC, las licencias
comprenden el soporte técnico y renovación por un periodo de cuatro años, por lo que si se
incluyera algún costo en estos aspectos, implicaría que los mismos se le estarían cobrando al
Banco dos veces. Así mismo y en cuanto al soporte anual, con la adquisición del licenciamiento
por un periodo de cuatro años, el Banco de Costa Rica adquiere el derecho a soporte y
actualización de versiones durante ese periodo, sin costo adicional, así como el soporte local
requerido para caso excepcionales de incidentes o fallas, por lo que mal haríamos si lo
cobrásemos dos veces. Queremos también aclarar que detallamos un costo tanto de renovación
de licencias como de soporte de las mismas a partir del año cinco, como lo indicamos en la Oferta
Económica en el Anexo No. 4 Oferta Económica” (hecho probado cinco), dicha posición es
igualmente reiterada por el adjudicatario en su respuesta a la audiencia inicial, habiendo
adjuntado con su respuesta a la audiencia inicial, en el anexo 1, documento que consta a folios
130 a 133 del expediente de recurso de apelación, una nota de fecha 12 de octubre de 2017,
firmada por Sebastian Leandro Stranieri, quien suscribe como representante legal de VU Security,
dirigida al Banco de Costa Rica, en la cual se lee: “Referencia: Licitación pública No. 2017LN-
000003-01 “Adquisición por demanda de sistema de autenticación flexible de usuarios”. /
Estimados Señores: En relación con la oferta presentada al Banco de Costa Rica, por Vu Security
en Consorcio con la Empresa Control Electrónico S.A. en la Licitación Pública de la referencia,
confirmamos que la oferta económica presentada corresponde a un Paquete, en el que las
licencias comprenden el soporte técnico y renovación por un periodo de cuatro años. En dicho
paquete la adquisición del licenciamiento por un periodo de cuatro años incluye el derecho al
soporte y actualización de versiones durante ese periodo, sin costo adicional, así como el soporte
local requerido para casos de incidentes o fallas. (…)”. Se tiene así que el Consorcio
adjudicatario ha respaldado por qué el costo señalado para los años 2, 3 y 4 es igual a cero,
explicado incluso por el mismo fabricante de las licencias al manifestar que se trata de la forma de
cotizar su producto, al cual identifica como un “paquete” o modelo que comprende lo requerido,
resultando claro que durante la ejecución del contrato y en virtud de las explicaciones y detalles
brindados acerca del modelo ofrecido, no podrá el Consorcio realizar cobro alguno por dicho
concepto al estar el mismo inmerso en el precio ya ofertado. En otro orden de ideas, ha de
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indicarse que aun cuando el apelante insinúa una ruinosidad del precio ofertado, no aporta criterio
y prueba alguna con su recurso que sustente su dicho, sin que los ejercicios y escenarios
esbozados en la respuesta a la audiencia especial que le fuere concedida, puedan considerarse
prueba o ampliación de su recurso, que aun de serlo así serían extemporáneos. El apelante
sostiene que se ha dado una ventaja indebida al adjudicatario, al permitírsele evadir el desglose
de su precio, sin embargo la omisión específica acerca del costo de los años 2, 3 y 4 ha sido
explicada como parte del modelo ofertado, sin que el apelante haya desvirtuado que el precio que
se dice comprendido en dicho modelo no forma parte del mismo o haya logrado mostrar cuál es el
costo faltante, según su posición. Adicionalmente ha de indicarse que acerca del alegato que el
adjudicatario no cuenta con profesionales, centro de soporte y atención de averías en el país,
dicha falta no se respalda con prueba alguna, advirtiéndose que en esta materia y de conformidad
con los alcances de la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, la carga de la prueba
recae sobre quien recurre, misma situación que ocurre con la falta señalada acerca del
incumplimiento apuntado en relación con los costos por atención de averías y mantenimiento,
teniéndose así que dichos alegatos carecen de fundamento. En virtud de las razones expuestas,
se declara sin lugar este extremo del recurso. 2) De la presentación de la oferta económica y
su desglose. Puntos 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 4.2 y 6.19. Señala el apelante que en la formulación de
una oferta no basta con tan solo manifestar de manera genérica que se entiende y cumple con lo
solicitado por la Administración, sino que a su vez es requisito la debida individualización y detalle
de lo ofrecido. De seguido refiere al contenido de los puntos 2,2, 2.3, 2.4, 2.5 y 6.19 del cartel,
indicando luego que de la revisión de la oferta presentada por el adjudicatario se denota cómo se
declina por omitir el detalle requerido en cuanto a las especificaciones técnicas anteriores, lo cual
considera que el Banco pasa por alto y termina inclinándose únicamente por el precio ofertado.
Por su parte el adjudicatario señala que la apelante se limita solo a considerar las respuestas
puntuales al cartel dadas en su oferta, haciendo total abstracción de la información técnica
aportada en al anexo No. 8 de su oferta y en el CD complementario entregado al Banco, la cual
contiene absolutamente todos y cada uno de los aspectos que dicha empresa supuestamente
echa de menos. ● Punto 2.2 Dispone el cartel: “En caso de que exista una diferencia en cuanto
al costo de las licencias de los controles biométricos y los no biométricos o algún otro control de la
solución, se debe especificar e indicar por separado en la oferta económica”. Señala el
adjudicatario que tal y como lo indica la misma letra de la cláusula, sólo si existe alguna
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diferencia en cuanto al costo de las licencias, se debe indicar por separado en la oferta
económica, siendo que en su caso, como se puede verificar en el cuadro de su oferta económica,
se indica los costos de las licencias biométricas y no biométricas, datos a partir de los cuales se
puede advertir que no existe ninguna diferencia en cuanto a esos costos. La Administración
señala que el punto indica “en caso de que exista una diferencia”, esto por cuanto varias de las
soluciones analizadas, tenían un esquema de licenciamiento separado, sobre todo porque la
solución se basa en la integración de varios sistemas, por lo que se debe pagar el licenciamiento
de ambas, tema que no es el caso de la solución “VU” presentada por el adjudicatario, que se
trata de un sistema con capacidad de realizar ambas autenticación, tanto biométricas como no
biométricas. ● Punto 2.3 Dispone el cartel: “Se requiere que la oferta indique claramente el
esquema de licenciamiento y el costo individual o grupal, permitiendo el pago inicial de 20,000
licencias para usuarios móviles, que requieren el uso de los controles biométricos y de 301,000
licencias para usuarios web, que utilizarán todos los demás controles a excepción de los
biométricos”. El adjudicatario señala que en su oferta económica se encuentra el precio unitario
y total, lo que le permite al Banco el pago inicial indicado en este punto para los controles
biométricos y no biométricos. La Administración señala que el Consorcio adjudicado respondió:
“Entendemos, aceptamos y cumplimos. Está incluida en la oferta de la solución para 301.000
usuarios independientemente de las plataformas actuales o futuras que se utilicen” y que además
en la oferta económica presentada se puede ver en el desglose que se ofertan 20.000 licencias
biométricas, con costo $0 y 301,000 licencias no Biométricas, con costo individual de $0,98, esto
por cuanto la licencia incluye tanto factores biométricos como no biométricos. ● Punto 2.4
Dispone el cartel: “Debe indicarse si el sistema puede implementar la autenticación biométrica
fuera de banda, esto para aplicaciones web accesadas a través de computadoras de escritorio o
portátiles que no cuentan con buenos dispositivos para la lectura de valores biométricos pero que
podrían entonces utilizar dispositivos móviles como complemento. Esta funcionalidad no es un
requerimiento obligatorio, sin embargo, en la calificación de ofertas se asignará un puntaje
adicional a aquellas ofertas que si cumplan con este punto”. El adjudicatario indica que su
respuesta a este punto fue: "La solución propuesta cumple esto de manera nativa, se puede
implementar el tipo de autenticación que se requiera sin ningún problema para cada canal o
incluso combinarlos" y que adicionalmente en su nota del 16 de junio como respuesta a la
solicitud de aclaración por parte del Banco, se amplió la información técnica explicando cómo el
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sistema puede implementar la autenticación biométrica fuera de banda para aplicaciones web
accesadas a través de computadoras de escritorio o portátiles; habiendo presentado al Banco un
CD con información técnica de fabricante, que ampliamente se refiere a este tema, información
que es de dominio público ya que está publicada en la página web del fabricante, bajo el concepto
de VU Sync Token y VU Face Recognition, refiriendo a los respectivos enlaces. La
Administración señala que a este punto el proveedor respondió “Entendemos, aceptamos y
cumplimos. La solución propuesta cumple esto de manera nativa, se puede implementar el tipo de
autenticación que se requiera sin ningún problema para el canal o incluso combinarlos”, y
posteriormente en nota recibida con fecha 16 de junio, se aclaró el punto. ● Punto 2.5 “En caso
de que el sistema incluya el módulo de autenticación biométrica fuera de banda, deberá explicar
cómo funciona y en caso de resultar seleccionado, deberá incluir una demo del funcionamiento de
la autenticación biométrica fuera de banda”. El adjudicatario indica que aplica la misma
respuesta al punto anterior. La Administración señala que a este punto el proveedor respondió
“Entendemos, aceptamos y cumplimos. La solución propuesta cumple esto de manera nativa, se
puede implementar el tipo de autenticación que se requiera sin ningún problema para el canal o
incluso combinarlos”, y posteriormente en nota recibida con fecha 16 de junio, se aclaró el punto.
Adicionalmente agrega: “Es importante tener claridad de que este punto era opcional y asignaba
10 puntos adicionales, que ante la diferencia abismal de precio, no haría diferencia alguna
respecto a la calificación de los oferentes, toda vez que la oferta más cercana es un 80% más
costosa. / En todo caso el tema fue validado por el personal técnico en el sitio web: -------------------
------------------------------https://www.vusecurity.com/sharing/docs/app_VU_Face_Recogn_ES.pdf
Dentro de la información publicada, se explica cómo funciona el reconocimiento facial y dentro de
otra información se indica los siguiente: “Por ejemplo, un usuario puede comenzar el trámite de
identificación en una computadora sin los elementos para la captura de los factores de
autenticación biométricos necesarios. Luego, al momento de la captura de los mencionados
factores, el sistema puede mostrar un código QR que identifica el trámite. Posteriormente, el
usuario, al escanear el código QR con la APP Móvil de su celular, captura los factores biométricos
requeridos.” / Como se puede observar es posible para un usuario iniciar una transacción en una
computadora sin elementos de captura o sea sin capacidad de validar al usuario biométricamente,
pero la autenticación se realiza con el dispositivo móvil, por lo que el proveedor si cumple con el
requerimiento”. ● Punto 4.2 “El contratista debe entregar como parte de la oferta inicial un diseño
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preliminar de la solución a implementar, indicando los principales componentes, protocolos de
comunicación, puertos, esquema de respaldo y recuperación, registro de bitácora, integración a
sistemas de autenticación (Active Directory u otros), integración a sistemas o aplicaciones,
esquema de replicación con sitio alterno y cualquier otro elemento requerido para la
implementación de la solución. “Indica que como se señaló en su oferta, se adjuntó a la misma un
gráfico del diseño de la solución en el Anexo No. 9 y que además en el Anexo No. 8 se aportó la
documentación técnica con la arquitectura de la solución”. Señala el apelante que para el punto
4.2 la adjudicataria no aporta ningún modelo de la solución a implementar, debiendo el Banco
asegurarse acerca de lo que está contratando y cuáles son las características puntuales de lo
ofertado. El adjudicatario indica que como lo señaló en la respuesta concreta a este punto en su
oferta, se adjuntó a la misma un gráfico del diseño de la Solución en el Anexo No. 9 y además en
el Anexo No. 8 se aportó documentación técnica con la arquitectura de la solución. La
Administración señala que el hoy adjudicatario incluyó en su oferta un diseño preliminar, el cual
puede ser validado en el anexo #9. ● Punto 6.19 “El proveedor deberá apoyar al equipo de
desarrollo en el proceso de implantación del código (SDK) dentro de las aplicaciones definidas en
las etapas de implementación. Entiéndase como apoyar, la explicación de cómo se ha realizado
en otros proyectos o aplicaciones y la atención de consultas específicas de parte del equipo de
desarrollo”. El adjudicatario indica que como se indicó en la oferta, “entendemos, aceptamos y
cumplimos” con la obligación de apoyar al equipo de desarrollo en el proceso de implantación del
código (SDK) y los demás alcances indicados. La Administración señala que a este punto el
adjudicatario respondió “Entendemos, aceptamos y cumplimos”, advirtiendo el Banco que el
requerimiento está definido a futuro, porque es claro que será en caso de ser adjudicado y no
antes, por eso se indica “el proveedor deberá…”. Criterio de la División: El apelante indica que
luego que de la revisión de la oferta presentada por el adjudicatario se denota cómo se declina
por omitir el detalle requerido en cuanto a las especificaciones técnicas señaladas, sin embargo
su recurso es ayuno en cuanto a prueba que permita demostrar por qué con lo ofertado no se
puede llegar a comprobar el cumplimiento de las normas invocadas en este sentido, si bien hace
referencia a determinadas cláusulas cartelarias, lo cierto es que no desarrolla cada punto a efecto
de acreditar o identificar qué es lo que no está claro en la oferta del adjudicatario, reiterándose
que en esta materia, la carga de la prueba recae sobre el recurrente, a partir de lo cual y ante la
falta de fundamentación, se declara sin lugar las faltas señaladas. 3) Falta de acreditación de la
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experiencia de la adjudicataria en Biometría. Señala el apelante que el alcance cartelario 15.1
y consecutivos contempla la necesidad de acreditación de la experiencia de las oferentes en
implementación de herramientas tecnológicas, así mismo se establecen como requisitos que
dichas implementaciones se hayan realizado en al menos tres empresas con al menos 400.000
usuarios y que una de ellas sea de un Banco Comercial, sin embargo alega que la actual
adjudicataria a falta de los mismos, se decantó por indicar como referencia de su experticia en
biometría, una única herramienta en el Banco General Rumiñahui, sin que la misma cumpliera
con lo requerido, al encontrarse en "fase de implementación", sin que se conozcan los resultados
o el éxito de su utilización. Adicionalmente señala que los currícula aportados para el personal no
se denota la experiencia en biometría por parte de los mismos, situación que pone en riesgo la
consecución de los objetivos de la administración con la licitación generando un grave riesgo a la
eficacia de lo contratado. El adjudicatario indica que el punto 15.1 del cartel solicita que 'La
solución presentada debe haber sido implementada en al menos 3 empresas con al menos
400,000 usuarios. Al menos una de las empresas indicadas debe ser un Banco comercial. Se
deberá indicar el nombre de la empresa, datos de contacto con quien se puede verificar la
implementación realizada y cualquier otra información de respaldo", siendo que en el Anexo No. 7
de su oferta se presentó la información relacionada con lo requerido en este punto y se indicó 18
referencias de empresas donde se ha implementado su solución, de las cuales 12 son bancos
comerciales y además se incluyó la referencia de 9 empresas que tienen 400.000 o más usuarios,
con lo que se demuestra que cumple y sobrepasa el requisito de experiencia solicitado. Respecto
a la carta señalada por el apelante indica que se trata de una referencia adicional que se adjuntó
para ratificar la experiencia y aceptación de su solución y la presencia en muchos mercados en
América Latina, pero habiendo cumplido con el requerimiento solicitado mediante el aporte de las
otras referencias de bancos comerciales con mayor cantidad de usuarios a los solicitados.
Concluye señalando que al no cuestionar ninguna de las otras referencias presentadas, es claro
que la propia recurrente acepta que las demás se ajustan a las previsiones cartelarias, lo que
demuestra que ella misma está consciente de que cumple en exceso el parámetro establecido en
el cartel de licitación. La Administración indica que el proveedor incluyó en su oferta varias
referencias comerciales, esto puede ser validado en el anexo #7, dentro de las cuales se incluye
la referencia del Banco Rumiñahui, indicada en la apelación, la cual efectivamente indica 25,000
usuarios, sin embargo, además se incluye: Banco Falabella con 16,000,000 usuarios, VISA con
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10,000,000 de usuarios, Banco de la República Oriental del Uruguay con 1,000,000 de usuarios,
Banelco con 12,000,000 de usuarios, Banco de Galicia con 800,000 usuarios y otros. Respecto al
cuestionamiento del personal y su experiencia en biometría, indica el Banco que no existe ningún
requerimiento del cartel, que solicite de forma explícita “experiencia en biometría”, lo cual además
es un tema muy general, porque tratándose de un “software paquetizado” lo que se requiere es
que el personal técnico conozca la solución o sistema que se va a implementar, toda vez que las
funcionalidades técnicas requeridas, están incluidas en el software o sistema, no se está
solicitando un desarrollo que amerite experiencia especifica en biometría, sino una solución
paquetizada. Criterio de la División: El cartel dispuso en su punto 15.2 (visible a folio 74 del
expediente administrativo), que la solución presentada debe haber sido implementada en al
menos 3 empresas con al menos 400,000 usuarios, siendo al menos una de esas empresas un
banco comercial, para lo cual se pedía señalar la siguiente información: “Se deberá indicar el
nombre de Ia empresa, datos de contacto con quien se puede verificar Ia implementación
realizada y cualquier otra información de respaldo”, de lo cual se desprende que lo requerido
era determinada información, no así un documento específico. El cuestionamiento del
apelante no es acerca de las tres referencias que pide el cartel, sino respecto a la del Banco
General Rumiñahui, sin embargo se tiene que en el Anexo 7 de la oferta presentada por el
Consorcio Cesa – VU LLC (hecho probado seis),se presenta una serie de referencias respecto a
la implementación de la solución, entre las cuales destacan las siguientes, mismas que refieren a
una cantidad de usuarios mayor a 400.000: ●CMR y Banco Falabella Corporativo (Grupo
Falabella) – Cantidad de usuarios: 16.000.000, ●VISA para los 4 bancos siguientes para el canal
tarjetas de crédito: Banco ICBC, Banco Macro, Banco Galicia, Banco Comafi. Cantidad de
usuarios: 10.000.000 ● Banco de la República Oriental de Uruguay Cantidad de usuarios:
1.000.000 ● Banelco. Cantidad de usuarios: 12.000.000 ● Banco Galicia. Cantidad de usuarios:
800.000 ●Banco BICA. Cantidad de usuarios: 400.000 ● Banco Credicoop. Cantidad de usuarios:
400.000 ● QboCel Cantidad de usuarios: 2.300.000 ● Dinner Club Internacional. Cantidad de
usuarios: 1.600.000, ● Banco de la República Oriental de Uruguay. Cantidad de usuarios:
1.000.000; referencias respecto a los cuales se aporta a su vez información tal como fecha de
inicio, foco del proyecto, ubicación, cantidad de usuarios, nombre de un contacto y un teléfono, sin
que demuestre el apelante que a partir de dicha información no se cumple el requisito cartelario, a
23
saber: que la implementación se haya dado en al menos 3 empresas con una cantidad de
usuarios mínima de 400.000, siendo al menos una de estas tres referencias un banco comercial.
Una vez más se reitera lo ya señalado acerca de la carga de la prueba que se impone al
recurrente en materia de contratación administrativa, correspondiendo al apelante aportar las
pruebas que respalden su alegato, a efecto de demostrar el incumplimiento que se señale o
desvirtuar los criterios que han servido de respaldo para la toma de decisión administrativa que se
impugna. Por lo anterior, y ante la falta de fundamentación, se declara sin lugar este extremo del
recurso. Por las razones expuestas, se declara sin lugar el recurso presentado por Enforce de
Costa Rica S.A.-------------------------------------------------------------------------------------------------------------
V. – En virtud de que el recurso de apelación de Grupo Babel S.A. presentaba alegatos en contra
de la oferta presentada por el Consorcio Morpho Prides, se le concedió a este último audiencia
inicial para que se refiriera acerca de lo alegado en su contra, siendo que dicho Consorcio a la
hora de atender la audiencia, presentó alegatos en contra de la oferta del Consorcio adjudicatario,
así como en contra de la oferta presentada por Enforce de Costa Rica S.A., alegatos que no
serán conocidos al encontrarse los mismos extemporáneos, habida cuenta que el Consorcio
Morpho Prides no interpuso recurso de apelación en el momento procesal procedente.---------------
VI. - Consideración de oficio. Si bien el recurso de Grupo Babel S.A. fue rechazado de plano por
falta de legitimación, este órgano contralor no ha obviado que ante ciertos alegatos planteados
por parte de éste en contra de la oferta adjudicataria, el Banco de Costa Rica ha reconocido la no
verificación de ciertos requisitos. De seguido el detalle: ● Babel señaló que el Consorcio
adjudicado no cumplía con la cláusula 15.5, la cual dispone: “En el caso de Ia capacitación, el
instructor además de cumplir con el punta anterior, debe ser un instructor con experiencia, para lo
cual debe haber impartido Ia capacitación de Ia solución en al menos 5 ocasiones previas, para lo
cual debe indicar cuales capacitaciones ha impartido”, específicamente indicó Babel que el punto
no era cumplido ya que la experiencia solicitada no es visible en el currículo de Javier Vallejos,
puesto que aun cuando se indica que proporcionó capacitación en Banelco, Banco Brou,
Credicoop, Banco Galicia y Banco Macro, ello no se refleja en el currículo, siendo que sus
funciones según el currículo es desarrollador senior en VULL, además que en el documento de
adición de información que presentó el Consorcio se indica que los involucrados en las fases de
capacitación son Nicolás Lastra y María Celeste Conte, sin que se visualice la experiencia en los
tres proyectos similares con 400.000 usuarios. Al respecto el Banco indicó: “Respecto a la
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experiencia en la capacitación, el espíritu del requerimiento, era evitar que una persona sin
experiencia en la solución impartiera el curso de capacitación, esto para procurar el mejor
aprovechamiento del tema, es importante considerar que no es usual incluir en un curriculum, las
capacitaciones impartidas, esto sería complicado para personal que imparte constantemente
capacitaciones, lo que usualmente se incluye el la función de capacitador. / Cuando se recibió la
tabla de personas por roles enviada por la empresa CESA, se indicaron dos recursos a cargo de
la capacitación, efectivamente el punto 15.5 solicita haber impartido la capacitación en al menos 5
ocasiones, asumimos que al tratarse de personal del fabricante estaban cumpliendo, sin embargo,
debemos indicar que efectivamente el requerimiento de 5 capacitaciones previas, no fue validado,
ni para CESA, ni para ninguno de los demás oferentes. Sin embargo, considerando la cantidad y
tamaño de las implementaciones presentadas como referencia, consideramos que será
sumamente simple para el proveedor cumplir con lo requerido, con lo cual no vemos un riesgo
que vaya a afectar el proceso de implementación de la solución, razón por la cual la apelación no
es válida” (El subrayado no corresponde al original). ● Babel alega que al analizar los currícula
presentados por el fabricante del consorcio adjudicado, ninguno de los profesionales cumple con
el rol del punto 15.6, el cual dispone: “La implementación debe ser realizada por personal
especializado y certificado por el fabricante y durante el proceso de implantación y capacitación
se deberá realizar Ia transferencia de conocimiento al personal del Banco y al menos a 2
ingenieros del proveedor, esto en caso de que el proveedor no cuente con personal capacitado.
Esto en el entendido que por el tipo de soluciones podría no contarse con personal capacitado en
el país, en cuyo caso Ia implementación inicial deberá ser realizada directamente por el
fabricante”. Por su parte, el Banco indicó que tal y como se mencionó respecto al punto 15.1 del
cartel, se asumía que el proveedor local no contaría con experiencia sobre la plataforma, esto
considerando que no existían al momento de publicación ningún otro Banco utilizando soluciones
biométricas. Al tener los diferentes proveedores y la empresa CESA entre ellos, el soporte directo
del fabricante para la implementación del proyecto, se asumió que se contaría con personal
especializado por el fabricante y agrega: “Debemos indicar que efectivamente por error no se
realizó la verificación del requerimiento, ahora bien, respecto a la indicación de que en caso de
aportar nueva información, pongamos en ventaja a la empresa, no consideramos que sea cierto,
toda vez que estamos hablando del fabricante o sea que difícilmente éste deberá correr a
capacitar al personal que ha fabricado e implementado su solución en otras empresas del sector
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financiero y mucho más grandes que el Banco de Costa Rica. Considerando la cantidad y tamaño
de las implementaciones presentadas como referencia, consideramos que será sumamente
simple para el proveedor cumplir con lo requerido, con lo cual no vemos un riesgo que vaya a
afectar el proceso de implementación de la solución, razón por la cual la apelación no es válida”.
(El subrayado no corresponde al original). ● Babel cuestiona que parte de los profesionales
ofrecidos por el Consorcio no cuentan con alguno de los títulos que el mismo cartel estableció en
la cláusula 15.4, a saber: título de ingeniero en sistemas, en administración de proyectos o
ingeniero industrial, a lo cual el Banco contesta que al momento de la definición y publicación del
cartel, no existía un solo Banco en Costa Rica, que estuviera realizando autenticación biométrica
y por lo tanto era imposible que existiera personal con experiencia, por esa razón se incluyó el
punto 15.1, siendo además que en el punto 15.4 se indicó “El personal a cargo del proyecto”,
cuando en realidad el espíritu del punto 15.4 era que el administrador del proyecto, tuviera la
experiencia en proyectos “similares”, no todo el personal, porque ya se sabía de previo que
ninguno o muy pocos proveedores a nivel nacional, podrían cumplir con ese requisito. Sobre el
particular, considerando las tres respuestas dadas por el Banco en relación a dichos temas, bajo
la interpretación del alcance del punto 15 del Anexo 1 del cartel, desarrollada en la resolución del
recurso de Grupo Babel S.A., se tiene que los requisitos de las cláusulas 15.4, 15.5 y 15.6
devienen exigibles al contratista y no al oferente, de forma tal que aun cuando la Administración
ha reconocido no haber validado el punto 15.5 y no haber verificado el 15.6, será su deber hacerlo
respecto al contratista. De igual forma corresponderá hacerlo en relación con los requisitos
establecidos en el punto 15.4, sin que pueda la Administración – como lo pretendió en su
respuesta – flexibilizar o variar el requisito impuesto, debiendo verificar que el personal que se
ofrezca se ajuste a los parámetros indicados en el cartel.-----------------------------------------------------
POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución
Política84, y 86 de la Ley de Contratación Administrativa; 182, 184, 188, 190 y 191 del
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se resuelve: 1) Declarar sin lugar el
recurso de apelación interpuesto por ENFORCE DE COSTA RICA S.A.; 2) Rechazar de plano el
recurso presentado por GRUPO BABEL S.A., ambos presentados en contra del acto de
adjudicación dictado en la LICITACION PUBLICA 2017LN-000003-01 promovida por el BANCO
DE COSTA RICA, cuyo objeto es la adquisición por demanda de sistemas de autenticación
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flexible de usuarios, adjudicado al CONSORCIO CONTROL ELECTRONICO y VU LLC, acto el
cual se confirma y 3) Se da por agotada la vía administrativa. NOTIFÍQUESE. -------------------------
Allan Ugalde Rojas Gerente de División
Estudio y redacción: Carolina Cubero Fernández CCF/apus NN: 01141 (DCA-0300-2018) CI: Archivo central G: 2017001525-3 NI: 24548, 24836, 25150, 28006, 28047, 28138, 28258, 28297, 28393, 28502, 32341, 32487,
Kathia Volio Cordero Gerente Asociada a.i.
Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociada
