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R-DCA-316-2015 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación Administrativa.
San José, a las quince horas veintisiete minutos del veinticuatro de abril del dos mil quince ------
Recursos de apelación interpuestos por GRUPO AGROINDUSTRIAL ECOTERRA, S.A.,
INTERCONSULTORÍA DE NEGOCIOS Y COMERCIO IBT, S.A. y ENLACES CASUALES
COSTA RICA, S.A., en contra del acto de adjudicación de la LICITACIÓN PÚBLICA No.
2014LN-000002-01 promovida por la MUNICIPALIDAD DE HEREDIA, para la contratación de
servicios de limpieza de alcantarillado cordón de caño, acera y mantenimiento de zonas verdes
del microcentro de Heredia, recaído a favor de ZONAS VERDES GABELO, S.A., por un monto
de ₡170.400.000,00 (ciento setenta millones cuatrocientos mil colones).--------------------------------
RESULTANDO
I.- Que las empresas Grupo Agroindustrial Ecoterra, S.A., Interconsultoría de Negocios y
Comercio IBT, S.A. y Enlaces Casuales Costa Rica, S.A., interpusieron recursos de apelación
en contra del acto de adjudicación de la Licitación Pública 2014LN-000002-01, por cuanto
consideran que la oferta adjudicataria presenta un incumplimientos que la hace inelegible y sus
ofertas fueron excluidas de forma indebida.----------------------------------------------------------------------
II.- Que mediante auto de las once horas del veinte de febrero de dos mil quince, se confirió
audiencia inicial a la Municipalidad de Heredia y la empresa Zonas Verdes Gabelo, S.A., la cual
fue contestada mediante escritos agregados al expediente de apelación.--------------------------------
III.- Que mediante auto de las quince horas del dieciséis de marzo del dos mil quince, se confirió
audiencia especial a las apelantes, para que se refirieran a las manifestaciones de la
Administración y Adjudicataria al contestar la audiencia inicial, la cual fue contestada mediante
escritos agregados al expediente de apelación.-----------------------------------------------------------------
IV.- Que en el procedimiento se han observado las prescripciones constitucionales, legales y
reglamentarias.----------------------------------------------------------------------------------------------------------
CONSIDERANDO
I. Hechos probados: Para la resolución del presente asunto, se tienen por demostrados los
siguientes hechos de interés: 1) 1.1. Que la oferta económica de Grupo Agroindustrial Ecoterra,
S.A. se indicó lo siguiente:
POSICIÓN
DESCRIPCIÓN PRECIO MENSUAL
1 Servicios de Limpieza alcantarillado pluvial dentro del
derecho de vía (pozos, cajas, tragantes, cunetas y algún ₡12.870.000,00
2
otro que sea parte del alcantarillado pluvial) cortar el césped, controlar malezas, barrera las hojas y basura
(incluyendo desechos no tradicionales) recoger los desechos el mismo día, incluido el césped cortado y
transportarlos hasta el relleno sanitario correspondiente.
2 Precio por limpieza por metro lineal, sobre las mismas condiciones indicadas. Considérese para tal efecto el
incremento en el área a intervenir por 2000 metros lineales. ₡316.980,00
TOTAL ₡13.186.980,00
Monto mensual de la oferta: Trece millones ciento ochenta y seis mil novecientos ochenta
colones con 00/100 […] Precios: Firmes, definitivos e irrevocables […] Vigencia de la oferta: 120
días naturales […] Forma de pago: Usual de la institución. 1.2. El precio cotizado tiene la
siguiente distribución porcentual:
ÍTEM Costo Total Porcentaje Mano de Obra con cargas sociales ₡9.033.081,30 68,50% Vehículos, equipos y otros insumos ₡2.175.851,70 16,50% Gastos Administrativos ₡659.349,00 5,00% Utilidad ₡1.318.698,00 10,00%
₡13.186.980,00 100,00%
(ver folios 355 y 356 del tomo I del expediente administrativo). 2) Resolución de exclusión de
Ecoterra. 3) Que a través del oficio N° PRMH-0034-2015 del 14 de enero de 2015 se indicó:
“…CUARTO; Que las ofertas de IBT S.A. y Grupo Agroindustrial Ecoterra, S.A. no presentan el
presupuesto detallado por actividades de acuerdo a lo solicitado en el pliego de condiciones y el
Reglamento a Ley de Contratación Administrativa […] POR TANTO: Siendo que el pliego de
condiciones se consolidó plenamente con la aceptación del mismo por parte de los oferente al
no presentarse objeciones contra el mismo durante el momento procesal correspondiente y
además considerando que los procesos de contratación administrativa buscan la satisfacción de
la necesidad pública mediante un equilibrio entre las verdaderas necesidades a satisfacer por la
Administración y un trato justo y equitativo a todos aquellos potenciales oferentes siendo estos
quienes se ajustan a las necesidades y no a la inversa y en virtud de los artículos 25, 26, 51 y
siguientes, 66, y 83 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa esta Proveeduría
Municipal DESCALIFICA la oferta presentada por Interconsultores de Negocios y Comercio IBT
del procedimiento de contratación tipo Licitación Pública N°2014LN-000002-01
“CONTRATACIÓN DE SERVICIOS DE LIMPIEZA DE ALCANTARILLADO, CORDÓN DE
CAÑO, ACERA Y MANTENIMIENTO DE ZONAS VERDES DEL MICROCENTRO DE
HEREDIA”. (Ver folio 768 del tomo II del expediente administrativo). 4) Que la Comisión de
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Contratación Administrativa en el acta de recomendación N°03-2015 de la Licitación Pública N°
2014LN-000002-01 indicó lo siguiente: “La Proveeduría Municipal descalificó las ofertas
presentadas por Enlaces Casuales CR S.A., Interconsultoría de Negocios y Comercio IBT S.A.
y Grupo Agroindustrial Ecoterra S.A. de acuerdo al siguiente detalle:
Oficio Fecha Oferente Motivo PRMH-0013-2015
7 Enero 2015 Enlaces Casuales CR S.A.
Se encuentra inhabilitado para participar con la Municipalidad de Heredia.
PRMH-0032-2015
13 Enero 2015 Grupo Agroindustrial Ecoterra S.A.
No presenta presupuesto detallado de los elementos del precio ofertado, de acuerdo al artículo 26 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, así requerido también por el cartel.
PRMH-0034-2015
14 Enero 2015 Interconsultores de Negocios y Comercio IBT S.A.
(ver folios 783 y 784 del tomo II del expediente administrativo). 5) Que en el acto de
adjudicación de la Licitación Pública N°2014LN-000002-01, oficio AMH-0061-2015 se indicó:
“De conformidad con lo establecido en el artículo 5to del “REGLAMENTO SOBRE GASTOS
FIJOS Y ADQUISICIÓN DE BIENES Y SERVICIOS DE COMPETENCIA DEL ALCALDE
MUNICIPAL y acogiendo la recomendación de la Comisión de Contratación Administrativa, esta
Alcaldía procede adjudicar la licitación pública N°2014LN-000002-01 denominada:
CONTRATACIÓN DE SERVICIOS DE LIMPIEZA DE ALCANTARILLADO, CORDON DE
CAÑO, ACERA Y MANTENIMIENTO DE ZONAS VERDES DEL MICROCENTRO DE
HEREDIA” a la oferta presentada por Zonas Verdes Gabelo S.A…”. (ver folio 785 del tomo II del
expediente administrativo). 6) En la oferta de la empresa Mantenimiento de Zonas Verdes
Gabelo, S.A. se indicó en el presupuesto detallado del Costo del Servicio, en el cuadro de
Personal (B1) lo siguiente:
Mano de obra Nombre o Descripción
Cant Salario Mensual
Cargas Sociales 46,67%
Salarios P/Mes
Total General P/Mes
Administrativo 1 330.000,00 154.011,00 484.011,00 484.011,00 Barrenderos (Miscelaneos)
17 279.000,00 130.209,30 409.209,30 6.956.558,10
Peones (2 limpiando alcantarilla, 1 personas fumigando)
3 278.994,21 130.206,60 409.200,81 1.227.602,42
Operarios (Guadañeros) 1 310.000,00 144.677,00 454.677,00 454.677,00 Choferes (Recolección de bolsas, desechos de alcantarillas)
2 310.000,00 144.677,00 454.677,00 909.354,00
4
Supervisor y En Salud Ocupacional
1 324.400,00 151.397,48 475.797,48 475.797.48
TOTAL (B1) 25 10.508.000,0
(ver folio 232 del tomo I del expediente administrativo). 7) Que a través del oficio PRMH-0013-
2015 del 07 de enero de 2015 se emite la resolución administrativa que excluye la oferta
presentada por Enlaces Casuales CR S.A. del concurso de Licitación Pública N° 2014LN-
000002-01, en la cual se indicó: “… POR TANTO: En virtud de lo anteriormente expuesto
siendo que el oferente Enlaces Casuales CR S.A. se encuentra inhabilitado para participar en
procesos de contratación administrativa con esta Municipalidad la Proveeduría Municipal
DESCALIFICA esa oferta del procedimiento de contratación tipo licitación pública N° 2014LN-
000002-01…”. (ver folio 704 del tomo II del expediente administrativo).----------------------------------
II. Audiencia Final de Conclusiones. De conformidad con el artículo 182 del Reglamento a la
Ley de Contratación Administrativa, la audiencia de conclusiones es de carácter facultativo, por
lo que a efectos de la tramitación de los recursos, es necesario señalar que este órgano
contralor estimó innecesario realizar la audiencia de conclusiones en este caso, en el tanto con
los documentos que constan en el expediente del recurso de apelación, así como en el
expediente administrativo del concurso se contaba con los elementos suficientes para resolver
el presente asunto. ------------------------------------------------------------------------------------------------–----
III. Sobre el fondo: 1) Recurso Grupo Angroindustrial Ecoterra, S.A. a) Presupuesto
detallado de su oferta: La apelante indica que su representada oferta cumpliendo con las
condiciones y requisitos obligatorios del cartel y hace oferta por un monto de ₡13.186.980 y lo
detalla de la siguiente manera:
ÍTEM DESCRIPCIÓN PRECIO MENSUAL 1 Servicios de limpieza de sistemas de alcantarillado pluvial dentro del
derecho de vía (pozos, cajas, tragantes, cunetas y algún otro que sea parte del alcantarillado pluvial) cortar el césped, controlar malezas, barrer las hojas y basura (incluyendo desechos no tradicionales), recoger los desechos el mismo día incluido el césped cortado y transportarlos hasta el relleno sanitario.
₡12,870.000.00
2 Precio por limpieza por metro lineal, sobre las mismas condiciones indicadas. Considérese para tal efecto el incremento en el área a intervenir por 2000 metros lineales.
₡316,980.00
TOTAL ₡13,186,980.00
Indican de la lectura del cartel en ningún momento establece que no debe sumarse los dos
ítems, que entienden que estos sí son posibles de sumar ya que el ítem 2 indica que es sobre
las mismas condiciones indicadas en el ítem 1. Señalan que en ningún momento se indica que
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el ítem 2 es un supuesto de posibilidad y que el ítem 1 es el sujeto a calificación. Que su
representada cotizó precio mensual sobre lo solicitado en el ítem 1 y el ítem 2 requiere el precio
por metro lineal, sobre las mismas condiciones del 1 con incremento de 2000 metros lineales.
Manifiestan que no todo incumplimiento cartelario puede acarrear la exclusión de una oferta, la
apreciación de la trascendencia o intrascendencia de un incumplimiento es un extremo de
legalidad controlable. Señalan que fueron excluidos del concurso por omitir el presupuesto
detallado, pero ellos aportaron el desglose porcentual del precio según el numeral 26 del
Reglamento a la ley de Contratación Administrativa (RLCA). Indican que la Administración no
les solicitó esa información adicional por medio de aclaración o subsanación. No obstante
amplían la información sobre dicho punto en particular y adjuntan a su apelación el presupuesto
detallado de todos los elementos que componen la estructura de precios aportada. Indican que
dicho presupuesto no varía el precio, características de los servicios, ni los elementos
esenciales de la oferta, solamente amplía la información, situación que aseguran que de
ninguna manera les da una ventaja indebida. Indican además que de acuerdo al pliego de
condiciones el personal mínimo debía ser de 25 personas, que su representada ofrece la
cantidad de personal solicitada y basados en la tabla de salarios mínimos del Ministerio de
Trabajo. Indican que el precio ofrecido no es para nada ruinoso ni excesivo, porque se basa en
los índices actuales donde se comprueba que todos los componentes detallados dan como
resultado un precio remunerativo que se ajusta a la situación económica real, por lo cual no
estaría en riesgo el cumplimiento efectivo de la obligación. La adjudicataria señala a este
respecto que un aspecto de la oferta es subsanable cuando en la propuesta se encuentra al
menos referenciado el dato o aspecto a subsanar, que en el caso de la recurrente en su oferta
ni siquiera existe referencia alguna al desglose de precios, de ahí que no existía obligación para
la Administración de solicitar subsanación alguna. Además indican que el momento procesal
para subsanar, si en derecho le correspondía le precluyó, porque la Administración le comunicó
a través de oficios las razones de su exclusión, por lo que correspondía de oficio presentar en
ese momento procesal el subsane ante la Administración acerca del detalle de precios, pero no
lo hizo de esa forma. Adicionalmente señalan que el presentar hoy el detalle de precios supone
una ventaja indebida frente a los demás participantes, principalmente frente a su representada
que fue la única que presentó este presupuesto, por cuanto al no haber presentado un solo
valor correcto en su propuesta sobre la cual partir para determinar el resto de los valores del
desglose de precios, con el desglose presentado manipula a su favor los valores de los factores
6
que componen el precio. Señalan entonces que el recurrente fue bien excluido por la
Administración, porque en su propuesta no presentó el presupuesto detallados de los precios,
no subsanó al momento de enterarse de tal defecto durante la etapa de análisis de ofertas, por
lo que su plazo le precluyó y por último al encontrarse no conforme a derecho la cotización de la
mano de obra, los elementos a considerar para ser subsanados, estarían malos por cual al
alcanzar el cien por ciento del costo conforme al precio cotizado con la oferta, lo harían en
función del error del costo de mano de obra, esta supuesta subsanación se haría en perjuicio de
la oferta de su representada, que fue la única que si aportó el desglose de precios conforme al
requerimiento cartelario. La Administración señaló que mediante el oficio PRMH-00322015 del
13 de enero de 2015 la Proveeduría Municipal descalificó la oferta presentada por Grupo
Agroindustrial Ecoterra, S.A. por supuesto precio ruinoso respecto al valor de la mano de obra
ofertada. Sobre dicho particular el apelante indicó que su oferta cumple con todos los
requerimientos y que el monto ofertado corresponde por un valor de ₡13.186.980, este valor
ofertado no es congruente con lo requerido en el pliego de condiciones. En ningún momento el
pliego de condiciones establece que debe sumarse el ítem N°1 con el N°2 siendo estos
totalmente distintos e imposibles de sumar a la hora de ofertar. Señalan que el ítem N°2
corresponde a un supuesto de posibilidad de incrementar el área a abarcar con el servicio a
contratar, por lo que no es correcto sumar un ítem con el otro, siendo por tanto el ítem N°1 el
sujeto a calificación. Señalan que como se aprecia en la oferta del apelante, establece el valor
del rubro “mano de obra con cargas sociales” por ₡9.033.081,30 correspondiendo al 68,5%,
pero sobre el valor total de ₡13.186.980 siendo este último precio incorrecto, ya que como se
explicó líneas atrás, el apelante suma el ítem N°1 y el ítem N°2, siendo esa interpretación
incorrecta, esto por cuanto se indicó, el ítem N°2 corresponde a una posibilidad de ampliación
del servicio. Indican entonces que la cantidad de personal requerida en el pliego de condiciones
a fin de comparar y equiparar las ofertas de 25 personas se debe evaluar sobre el ítem N°1 y no
como un total de la oferta (ítem N°1 y N°2) tal y como lo confunde el apelante, por lo que el
precio ofertado no es firme ni definitivo a la vez que se convierte en precio ruinoso al no
alcanzar para cubrir los costos totales para el rubro de “mano de obra” de acuerdo a lo
solicitado en el pliego de condiciones, por lo que esa oferta debe ser excluida del presente
concurso de contratación. Criterio de la División: En el presente punto el apelante hace
referencia a lo que considera su incorrecta exclusión del procedimiento, debido a que la
Administración ante la falta del presupuesto detallado de los rubros que componen el precio
7
ofertado, en lugar de solicitar subsanar dicho elemento opta por la exclusión de su oferta por lo
que considera el incumplimiento del pliego de condiciones que requería dicho presupuesto
detallado, a consideración del apelante esto es improcedente, por cuanto la Administración si
les hubiera solicitado realizar la subsanación de dicho elemento en ningún momento les hubiera
brindado una ventaja indebida frente a las demás ofertas, por cuanto el desglose del precio sí
fue ofrecido desde el momento de presentación de la oferta. A este respecto tenemos que
efectivamente la Municipalidad de Heredia ante la falta en la oferta del presupuesto detallado de
los rubros que componen el precio ofertado del apelante, ordenó la exclusión del oferente del
concurso (hecho probado número 2). En el caso que nos ocupa, donde el objeto contractual es
la entrega del servicio de limpieza de alcantarillado pluvial dentro del derecho de vía (pozos,
cajas, tragantes, cunetas y algún otro que sea parte del alcantarillado pluvial) cortar el césped,
controlar malezas, barrer las hojas y basura (incluyendo desechos no tradicionales) recoger los
desechos el mismo día, incluido el césped cortado y transportarlos hasta el relleno sanitario
correspondiente y donde además el oferente desde el momento de presentación de su oferta
indicó el desglose porcentual de su oferta (hecho probado 1.2). Si bien ocurre que el
recurrente no aportó con la presentación de su oferta el presupuesto detallado de los rubros que
componen su precio y lo realiza al momento de presentación de su recurso de apelación,
puesto que la Administración no le brindó esta posibilidad de previo a su exclusión, por lo que
procede determinar si resulta subsanable o no esa omisión. No se pierde de vista que mediante
la resolución No. R-DCA-405-2013 de las diez horas del ocho de julio del dos mil trece, este
órgano contralor señaló como insubsanable el presupuesto detallado señalando: “Lo que no
opera igualmente con el presupuesto detallado de la obra, pues como su nombre lo indica, en
este se incorpora un detalle de cada una de las actividades, insumos y materiales que serán
realizados y/o utilizados por el oferente en la obra, con su costo unitario y totalizado, y esto es
importante por que esta precisión le permitirá a la Administración conocer con claridad el costo
estimado de cada actividad que desarrollará ese potencial contratista, a efecto de determinar la
razonabilidad del costo de cada una, posibilitándole también realizar un adecuado control de los
pagos por avance de obra, y también, resulta posible para el adecuado cálculo de reajustes al
precio, aunque esto último no de manera única. Es por ello, que el presupuesto detallado como
herramienta, no cumple una función similar que el desglose de la estructura del precio –esto sin
perjuicio de la porcentajes mínimos exigidos por la Administración en el cartel para los rubros de
utilidad e imprevistos-, por lo que su subsanación no resulta posible en vista de contener este
8
información precisa de los costos asociados que por actividad cada oferente incorpora al
proyecto. Lo cual podría ser susceptible de ventajas desfavorables si este presupuesto se
permite completar o presentar en una etapa cuando al oferente que se le prevenga, ya ha
tenido la oportunidad de revisar los costos que para los mismas actividades han definido sus
competidoras en el concurso, pues vaya de suyo indicar, que aún y cuando el monto inicial de
oferta se mantenga bajo esta hipótesis, no puede descartarse que el oferente prevenido no
pueda ajustar algunas de las actividades de su presupuesto, con la finalidad de bajar costos en
relación con similares actividades de las otras concursantes, lo cual podría impactar en la
razonabilidad en el costo de estas o incluso en el reconocimiento posterior de reajuste de
precios.” Esta tesis que ha sido reiterada en otras oportunidades (ver en ese sentido las
resoluciones R-DCA-735-2014 y R-DCA-405-2013), es justamente la que utiliza la
Administración para acordar la exclusión. No obstante, este órgano contralor estima que
procede revisar lo que se ha señalado sobre la interpretación asociada a la ventaja indebida,
que casi en forma automática se detalla en la resolución comentada. Sobre el particular,
debemos indicar que el concepto de presupuesto detallado, se regula junto al desglose de la
estructura del precio en el artículo 26 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa;
pero ciertamente se trata de aspectos diferentes que se complementan entre sí. En el caso de
la estructura de precio, no es otra cosa que el detalle de los principales componentes que
contempla el precio atendiendo a la naturaleza del objeto contractual (obra, servicio o
suministro), siendo los señalados usualmente: costos directos (p.ej mano de obra, insumos, etc)
e indirectos (p.ej gastos administrativos), la utilidad y los imprevistos,según sea el caso, todo lo
cual se expresa ordinariamente en porcentajes del precio total que indican la participación
relativa de cada uno de los componentes que conforman el precio total, cabe señalar que
igualmente dicha estructura puede expresarse en términos absolutos. Conviene precisar que
esta estructura del precio se deriva del presupuesto detallado que cada oferente elabora para
determinar el precio cotizado, en el cual cada uno de esos grandes componentes del precio se
desagrega en los diferentes rubros que lo integran. Para efectos ilustrativos, considérese la
mano de obra requerida para brindar un servicio, en ese caso uno de los componentes de la
estructura del precio es el elemento Mano de Obra, sin embargo, en el presupuesto
detallado el costo de ese elemento del precio se desagrega en los diferentes rubros que lo
componen: salarios, horas extra, cargas sociales, para citar algunos. Así las cosas, como ya se
indicó, se trata de dos documentos que se refieren al precio cotizado que difieren entre sí en
9
cuanto a la información y grado de detalle que contienen, por lo que resultan complementarios.
Como puede verse, es mediante estos documentos que se define el alcance del precio y por
ende, el límite mismo de cada uno de sus componentes, sin perjuicio del mayor o menor nivel
de detalle que se tenga, sea que se trate del presupuesto detallado o del desglose del precio
respectivamente. Así las cosas, en el caso que nos ocupa, se tiene que el presupuesto
detallado, que fue aportado en el recurso de apelación, no podría superar o alterar la estructura
del precio presentada con la oferta, siendo que en este caso dicha estructura es la que define el
límite de cada rubro, de tal forma, que el presupuesto debería coincidir sin mayores
inconvenientes con los componentes definidos en la estructura del precio y los elementos que lo
conforman. Es por ello que, si bien anteriormente este órgano contralor ha estimado que el
presupuesto detallado es insubsanable, este órgano contralor estima que esa tesis debe
dimensionarse bajo una lectura armónica de los principios de eficiencia e igualdad, en la medida
que no es cualquier omisión del presupuesto detallado la que acarrea en sí misma una ventaja
indebida. Sobre el particular, es fundamental que en cada caso se analice la ventaja indebida
en los términos que exigen los artículos 80 y 83 párrafo segundo del Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa; toda vez que la omisión del presupuesto por sí sola no podría
acarrear la exclusión automática de una oferta, sino cuando concurran circunstancias que
generen una ventaja indebida porque coloca en una posición de ventaja al oferente que
subsana frente al resto de participantes. Esta circunstancia debe justificarse en cada caso,
porque debe considerar la Administración que la contratación pública no es una simple
operación automática de documentos para concluir la elegibilidad o no de un oferente, sino que
constituye un complejo engranaje de necesidades públicas, recursos públicos limitados y reglas
cartelarias, pero también de derechos fundamentales de quienes amparados al principio de
buena fe objetiva cotizan a la Administración para atender esas necesidades. Es por ello que
debe justificarse en cada caso, por qué se estima que la omisión del presupuesto representa
una ventaja indebida, pues en criterio de este órgano contralor el presupuesto detallado no
podría responder a un precio total cotizado diferente al indicado en la estructura del precio, ni
contener rubros que no sean consistentes o coherentes con dicha estructura, por lo que si bien
el presupuesto detallado resulta subsanable en tanto encuentra su límite en la estructura del
precio. Es por ello que, en ese sentido, se rectifica expresamente la resolución No. R-DCA-405-
2013 de las diez horas del ocho de julio del dos mil trece, en el tanto se estimó que el
presupuesto detallado resulta del todo insubsanable. Por lo demás, debe considerarse que en
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dicha resolución se examina también la constante variación de los presupuestos detallados, con
lo cual se llegó a concluir que el precio también resultaba incierto; circunstancia que podría
tomarse a modo de ejemplo de lo que pese a la variación de la tesis, sí podría significar un
aspecto no subsanable. En el presente caso si al oferente se le hubiera permitido subsanar la
presentación del presupuesto detallado de los rubros que componen su precio, no
necesariamente se le hubiera otorgado una ventaja indebida, ya que al haber éste indicado
desde la presentación de su oferta la composición porcentual de su precio, lo que correspondía
era determinar que el presupuesto detallado aportado resultaba conteste con los términos ya
reflejados en la estructura del precio. En el caso, no se está valorando el presupuesto
subsanado en sí mismo, respecto del cual tampoco se le han imputado incumplimientos de
fondo; sino el hecho de si su omisión resulta o no subsanable. Ahora bien, de frente a las reglas
de evaluación se tiene que de acuerdo al punto 15. Sistema de Valoración y Comparación de
Ofertas del pliego de condiciones, el precio de la oferta tendría una valoración de 45 puntos y se
indicó: “La fórmula matemática del precio será de la siguiente manera: […] La oferta que cotice
el precio menor se le denominara oferta base y recibirá la cantidad máximo de puntos
indicados. La asignación de puntos a las ofertas restantes, se hará en forma inversamente
proporcional, utilizando la siguiente fórmula: […] Precio: Monto menor de la oferta base / Monto
de la oferta a evaluar x 45% […] El precio a calificar será el ítem N°1” (ver folios 44 y 45 del
tomo I del expediente administrativo), por lo que aceptando la subsanación, no se aprecia cómo
se podría generar ventaja indebida alguna que pueda ameritar la exclusión de la oferta y no
proceder a la aplicación de ese sistema de evaluación. Adicionalmente, el oferente al haber
indicado su desglose de la estructura del precio así como su precio total al momento de
presentar su oferta, con la presentación del presupuesto detallado de sus rubros, debería
necesariamente mantenerse dentro de los montos que han sido indicados desde la
presentación de su oferta, sin posibilidad de que los mismos sean variados, dado que de lo
contrario ocurriría una modificación al precio, lo cual sería totalmente improcedente. Con lo
expuesto entonces se tiene que la subsanación de la presentación del presupuesto detallado en
el presente caso resulta procedente, por cuanto dicha posibilidad no otorgaría una ventaja
indebida al oferente, dado que el mismo desde la presentación de su oferta indicó el desglose
porcentual de su precio y esta información representaría el marco en el cual debe mantenerse
lo indicado en el presupuesto detallado. Conforme lo expuesto, se concluye entonces que la
exclusión realizada por la Administración a este oferente es improcedente, puesto que el
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incumplimiento de presentación del presupuesto detallado es susceptible de ser subsanado,
motivo por el cual no correspondía la exclusión automática del concurso. Ahora bien, con su
recurso de apelación el oferente presenta la subsanación del presupuesto detallado omitido en
su oferta, sin embargo el mismo es presentado acarreando un error que este comete desde el
momento de presentación de su oferta, en lo que respecta al precio cotizado. De esa forma, la
subsanación que pretende realizar el apelante en este momento no sería aceptable, en la
medida que no se ha ajustado el incumplimiento ya imputado. De esa forma, su precio no sea
cierto ni definitivo. No resulta cierto ni definitivo su precio, ya que tal y como ha sido analizado,
el pliego de condiciones solicitó una forma de cotización en específico, la cual incluía dos ítems,
mismos que resultan independientes entre sí, en ningún momento el pliego de condiciones
consideró que el precio que obtendría como cotización del servicio por parte de los oferentes
fuera el resultado de la sumatoria de los ítems a cotizar, al punto que se indicó en forma clara
en el cartel que el ítem a evaluar sería el correspondiente al número uno. El apelante haciendo
caso omiso de las indicaciones cartelarias, procede a cotizar un precio que es el resultado de
sumar los ítems por separado que se debían cotizar y al momento de subsanar uno de los
aspectos de su oferta por el cual había sido excluido en forma indebida, mantiene este error,
situación que provoca la incerteza de su precio, ya que al no ajustarse a lo indicado por el
pliego de condiciones, no es posible saber realmente cuál es el precio que este oferente cotizó
para lo requerido por la Administración y tampoco podría ser definitivo dado que al no
adecuarse su oferta a lo indicado por el cartel, el mismo debería ser variado, situación que
resultaría por demás improcedente, al ser el precio uno de los elementos esenciales de la oferta
que no son susceptibles de modificación y en consecuencia, no sería posible adjudicar a dicha
oferta en tales condiciones. Para aclarar lo señalado como el error cometido es necesario
observar lo indicado en el pliego de condiciones en el punto 2. Objeto de la Contratación, mismo
que señala: “El objetivo es contratar los servicios de limpieza en el área comprendida entre las
avenidas desde la Ave. 17 a la Ave.16 y sobre calles desde calle 11 a calle 16. Corresponde el
servicio desde la calzada hacia la línea de propiedad (Derecho de vía). Debe incluir el costo del
servicio la limpieza de los siguientes parques: Alfredo González Flores, Nicolás Ulloa, Los
Ángeles, El Carmen y el Anfiteatro el Fortín…”. Además en el punto 4.2 Ítems a Cotizar se
indicó lo siguiente:
ÍTEM DESCRIPCIÓN PRECIO
MENSUAL
12
1 Servicios de Limpieza alcantarillado pluvial dentro del derecho de vía (pozos, cajas, tragantes, cunetas y algún otro que sea parte del alcantarillado pluvial) cortar el césped, controlar malezas, barrera las hojas y basura (incluyendo desechos no tradicionales) recoger los desechos el mismo día, incluido el césped cortado y transportarlos hasta el relleno sanitario correspondiente.
2 Precio por limpieza por metro lineal, sobre las mismas condiciones indicadas. Considérese para tal efecto el incremento en el área a intervenir por 2000 metros lineales.
Adicionalmente, en el punto 15. Sistema de Valoración y Comparación de Ofertas, se indicó: “El
precio a calificar será el ítem N°1” (ver folios 44, 49 y 51 del tomo I del expediente
administrativo). Como puede verse, el cartel es claro en definir como el servicio que se requería,
el señalado en lo que la Administración denominó ítem 1, sin embargo, también se requirió
como una referencia adicional de las cotizaciones; indicar en un ítem 2 por aparte, cuál sería el
costo del mismo servicio cotizado por metro lineal y considerando un incremento de 2000
metros lineales. De esa forma, pese a que la solicitud de cotización indicó claramente en el
pliego de condiciones que el precio que se calificaría sería el del ítem N°1, en ningún momento
se estableció la posibilidad de generar un precio total con la sumatoria de ambos ítems por
cotizar, sino que cada uno debería tener un precio independiente. El apelante tal y como lo
indica en su oferta (hecho probado 1.1) así como en su recurso presentado señala que su
precio es el resultado de la sumatoria de ambos ítems, puesto que según él en ningún momento
el cartel estableció la prohibición de realizar esta suma. Además la subsanación que pretende
realizar con la presentación de su presupuesto detallado, lo hace basado en el desglose
porcentual de su precio, pero considerando como su precio la sumatoria de ambos ítems,
cuando tal y como ha sido observado en el pliego de condiciones se requería la cotización por
separado de ambos ítems y únicamente se calificaría el ítem N°1. Esta situación lleva en primer
lugar a que no se tenga un precio cierto, dado que el apelante asegura que su precio no es el
indicado en el ítem N°1 de su oferta, sino la sumatoria del ítem 1 y 2, lo que se opone al cartel.
El apartarse de lo solicitado por el pliego de condiciones provoca la incerteza del precio, al no
ser posible qué es lo que ha sido cotizado por el apelante en su oferta, la generación de su
precio resulta de un ejercicio equivocado de la empresa oferente, situación que no hace posible
conocer la certeza del precio con respecto a lo cotizado. Adicionalmente esta circunstancia, se
reafirma con el hecho de que el presupuesto detallado que presenta como subsanación, se
basa en el resultado de dicha sumatoria de ítems y en segundo lugar tal situación provoca que
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no sea posible analizar el presupuesto detallado aportado, dado que el mismo no se sustenta
en el precio cotizado para el ítem N°1, que era el que sería susceptible de calificación. Por lo
cual se tiene entonces que el apelante incurrió en un error en la cotización al momento de
presentar su oferta, dicho error se mantiene cuando intenta subsanar el error por el cual había
sido excluido del concurso, con lo cual su precio no resulta cierto al agregar el mismo un costo
que no fue requerido. Por lo que viene dicho procede declarar sin lugar el recurso en el
presente punto, dado que si bien el recurrente alega que fue mal excluido del concurso dado
que el requisito omitido era susceptible de ser subsanado, al momento de realizar la
subsanación mantiene el error cometido desde el momento de presentar su oferta en cuanto al
precio, al indicar que su precio es la sumatoria de los ítems 1 y 2, cuando el pliego de
condiciones lo que requirió fue la cotización de los ítems en forma separada para valorar el
precio del ítem N°1. b) Sobre los incumplimientos de la adjudicataria. Evaluación
financiera: Indica el apelante que el cartel en el apartado de evaluación financiera indicó: “se
realizará una evaluación financiera de los estados financieros del oferente del último período
fiscal (2014), sobre la capacidad financiera empresarial, sobre el capital del trabajo y los
riesgos…”. Señalan entonces que la empresa Mantenimiento de Zonas Verdes Gabelo, S.A.,
reporta en sus estados financieros que durante el período 2012-2013 tuvo utilidades de
₡49.526.613,55 y al período en evaluación 2013-2014 tuvo pérdidas de ₡51.684.103,16, es
decir, la utilidad del periodo anterior la perdió por completo. Cuestionan cómo una empresa que
pierde en un período el total de sus utilidades, puede tener la capacidad financiera para hacerle
frente a la prestación de los servicios requeridos por la Administración. La adjudicataria señala
en relación con este tema que los estados financieros no son causales de admisibilidad, a su
representada se le otorgó el puntaje que le correspondía según los resultados de los estados
financieros aportados. La Administración por su parte considera que presentar una pérdida
económica en el ejercicio del periodo fiscal 2014 no genera incumplimiento alguno en la oferta
de Zonas Verdes Gabelo S.A., esto por cuanto considera que al ser los registros financieros
parte del sistema de evaluación de ofertas no generan condiciones de admisibilidad o
cumplimiento obligatorio, sino simplemente generan un valor agregado a la oferta presentada
de frente al proceso de calificación de ofertas. Por lo cual la oferta de Mantenimiento de Zonas
Verdes Gabelo S.A. no podría ser descalificada al presentar utilidad negativa en sus estados
financieros. Criterio de la División: En el presente punto el recurrente alega que la oferta
adjudicataria debe ser excluida, en razón de que en sus estados financieros se denota que en el
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último período tuvo una pérdida de la totalidad de las utilidades del período anterior, situación
que hace dudar de la capacidad financiera de la empresa adjudicataria para cumplir con el
objeto de la licitación. En cuanto a la evaluación de la información contenida en los estados
financieros el cartel indicó en el punto 15. Sistema de Valoración y Comparación de Ofertas,
que la Evaluación Financiera tendría una ponderación de 15 puntos y se dispuso:
“EVALUACIÓN FINANCIERA. Se realizará una evaluación de los estados financieros del
oferente del último período fiscal (2014), sobre la capacidad financiera empresarial, sobre el
capital de trabajo y los riesgos. Sobre los cuales se determinará la calificación o descalificación
de la empresa, según el siguiente detalle: Balance General (Estado de Situación). Estado de
Resultados (Ganancias y Pérdidas, Ingresos y Gastos) y de Utilidades Retenidas o Déficit
Acumulado. […] Para efectos de la evaluación financiera se utilizará el sistema de puntuación
que se explica más adelante. Asignación de puntaje. Al resultado de cada razón financiera se le
asignará un puntaje de acuerdo al siguiente cuadro comparativo:
RAZÓN DE LIQUIDEZ R.L. PUNTOS
1.0 o menor 1 Entre 1.1 y 1.4 3 1.5 o mayor 5
RAZÓN DE RENTABILIDAD
1≤R.R.≤1.5 (UAI / AT X 100)
R.R PUNTOS Entre y 5 1 Más de 5 hasta 10 3 Más de 10 5
RAZÓN DE ENDEUDAMIENTO R.E (%) PUNTOS
0 o menor 5 Más 1 hasta 50 3 Más de 50 1 R.L.= ACTIVO CIRCULANTE / PASIVO CIRCULANTE. R.R.= UTILIDAD NETA ANTES DE
IMPUESTO / ACTIVO TOTAL. R.E. = PASIVO TOTAL x 100 / ACTIVO TOTAL. (ver folios 43 al
45 del tomo I del expediente administrativo). Se observa entonces que el pliego de condiciones
estableció una metodología mediante la cual se valoraría y asignaría puntaje a las condiciones
financieras de las empresas, siendo que la evaluación financiera era uno de los puntos de
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evaluación, no así de admisibilidad, al cual se le otorgó una ponderación de 15 puntos del total
de la calificación. Con lo cual el recurso del apelante señala únicamente que los estados
financieros de la adjudicataria reflejan una pérdida de un período a otro de las utilidades
generadas, motivo por el cual dicha situación hace dudar de la capacidad financiera del
adjudicatario, sin que el recurso profundice en cómo tal situación repercute en la calificación
que ha sido asignada o debió asignarse a la oferta de Mantenimiento de Zonas Verdes Gabelo,
S.A. Es decir, no indica cómo el hecho de presentar pérdidas de utilidades de un período a otro,
signifique que se le deba rebajar la calificación otorgada, considerando las razones de liquidez,
rentabilidad y endeudamiento que serían valoradas para otorgar la calificación en lo que a
evaluación financiera se refiere. Por lo que viene dicho procede declarar sin lugar el recurso
por falta de fundamentación en cuanto a este punto, dado que el mismo se limita a realizar la
afirmación de un hecho, por el cual considera se debe excluir la oferta adjudicataria, sin que
indique de frente al cartel o la ley las razones por las cuales dicha situación implica la exclusión
de la oferta adjudicataria. 2) Recurso de Interconsultoría de Negocios y Comercio IBT, S.A.
a) Exclusión hecha por la Proveeduría Municipal: Indica el apelante que el acto de exclusión
de la oferta de su representada, sea el oficio PRMH-0034-2015, es suscrito por el señor Enio
Vargas Arrieta en el cargo de proveedor municipal, no es realizado por el departamento legal de
la Municipalidad, órgano que sería el competente para las valoraciones de tipo legal que se le
hicieran a las ofertas. Indican que de acuerdo al artículo 219 del RLCA las proveedurías lo que
hacen es conducir los procedimientos de contratación, no se les conceden facultades como las
que en este caso les ocupa, o sea poder y competencia para poder tomar la decisión de excluir
las ofertas presentadas al concurso, esto excede el límite de sus funciones, como las
acontecidas en este caso. Indican que la exclusión de su oferta por parte de la Proveeduría
Municipal es nula de pleno derecho, por arrogarse la misma, facultades que no son de su
competencia y exceder el límite de las funciones atribuidas a esta, según la legislación. Indican
que dicho actuar es un vicio que genera una nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la
adjudicación recurrida, por irrespetar principios esenciales en materia de contratación
administrativa. La adjudicataria señala que la recurrente demuestra un total desconocimiento
de lo que en derecho se denomina actos preparatorios para el dictado del acto final, lo que
realiza el funcionario de la proveeduría para elevar la recomendación de adjudicación al
Consejo Municipal son los actos preparatorios, que se conforman por una serie de documentos
que lo soportan, no es un acto en solitario del proveedor, está respaldado por todo el engranaje
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administrativo del gobierno local que le sirve de soporte al Consejo Municipal para la toma de
decisión, ya que estos en última instancia avalan lo actuado por la totalidad de los subalternos
al acoger la recomendación de adjudicación y lo establecido en el expediente administrativo que
soporta esos actos. La Administración indica que en el reglamento del sistema para la
adquisición de bienes y servicios de la Municipalidad de Heredia se estable que para esta
Administración es la figura de la Proveeduría Municipal quien será capaz de desarrollar y llevar
a cabo todos los procedimientos de contratación administrativa, convirtiéndose así en la unidad
técnica para cumplir a cabo con los objetivos institucionales, por tanto lo indicado por el
apelante carece de todo interés y no agrega valor alguno al proceso de contratación. Criterio
de la División: El recurrente alega que la exclusión de su oferta fue hecha por la Proveeduría
Municipal, órgano de la Administración que no resulta competente para realizar dicha acción,
motivo por el cual su exclusión del concurso deviene nula y tal vicio genera una nulidad
absoluta del acto de adjudicación. Si bien en el presente caso mediante el oficio N°PRMH-0034-
2015 se emite una resolución administrativa en donde se indica que se excluye la oferta
presentada por Interconsultoría de Negocios y Comercio IBT, S.A. de la Licitación Pública
N°2014LN-000002-01, la cual es firmada por el señor Enio Vargas Arrieta en su condición de
Proveedor Municipal (hecho probado 3), también se observa en el expediente administrativo
que la Comisión de Contratación Administrativa de la Municipalidad de Heredia mediante el acta
de recomendación N° 03-2015 tomó en consideración la descalificación hecha por la
Proveeduría Municipal de las ofertas presentadas por Enlaces Casuales CR S.A.,
Interconsultoría de Negocios y Comercio IBT S.A. y Grupo Agroindustrial Ecoterra, S.A. (hecho
probado 4) y a su vez el acto de adjudicación dictado por el MBA. José Manuel Ulate Avendaño
en su condición de Alcalde Municipal acoge la recomendación de la Comisión de Contratación
Administrativa con respecto a la Licitación Pública N° 2014LN-000002-01 (hecho probado 5).
Esta concatenación de actuaciones de la Administración demuestran entonces que la exclusión
de la oferta del apelante por los motivos indicados a través del oficio N°PRMH-0034-2015, no
fue un acto que dictó la Proveeduría Municipal de forma aislada, sino que es esta quien ha
realizado los actos preparatorios del concurso en mención, tendientes a que el competente para
dictar la adjudicación del concurso lo haga, como en efecto sucedió en este concurso. En ese
sentido, del expediente administrativo del concurso se desprende que el acto de adjudicación
que fue dictado por el Alcalde Municipal se acoge la recomendación emitida por la Comisión de
Contratación Administrativa de la Municipalidad, la cual a su vez tomó en consideración los
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motivos para excluir la oferta presentada por la recurrente, que señaló la Proveeduría Municipal,
es decir, los motivos por los cuales la Proveeduría señaló que la oferta del apelante debió ser
excluida han sido ratificados por el órgano competente para realizar la adjudicación del
procedimiento. Es importante hacer notar, que tal y como ocurre en el presente caso, se ha
resguardado el derecho de impugnación con que cuenta el apelante, dado que el plazo para
recurrir así como la oportunidad de hacerlo es con respecto a la resolución de adjudicación
emitida por el Alcalde Municipal, por lo que la exclusión que notificó la Proveeduría Municipal no
es otra cosa que la notificación de un acto preparatorio, cuando el acto susceptible de generar
estado es precisamente el acto final del procedimiento concursal. Es por ello, que se estima que
en este caso no se ha actuado contrario a la normativa y sobretodo, no se ha causado ningún
menoscabo en los derechos del apelante con la actuación administrativa, ni mucho menos dicho
actuar reviste de nulidad alguna, dado que ha quedado acreditado que las actuaciones fueron
emitidas por la instancia competente para hacerlo. Por lo que viene dicho procede declarar sin
lugar el recurso en este punto, dado que el apelante no demuestra la nulidad alegada en su
recurso. b) Motivo de exclusión de su oferta: Indica el apelante que de ninguna manera el
funcionario que excluyó su oferta debió dejar de lado el derecho que un oferente tiene de
subsanar aspectos que en este caso no van a causarle una variación al precio, ni a su
estructura porcentual y que si el funcionario hubiera permitido subsanar ese detalle de ninguna
forma se hubiera generado una ventaja indebida. Por este motivo aportan con su recurso el
presupuesto detallado de los elementos que fueron indicados en su desglose porcentual del
precio de su oferta. En los presupuestos detallados que han sido presentados en ningún
momento se incumple lo indicado en el desglose del precio que fue adjuntado desde el
momento de presentación de la oferta. Indican además que si se les hubiese permitido
subsanar dicho elemento, el detalle del precio que hubieran presentado sería el mismo que en
este caso, únicamente que como no se les brindó dicha oportunidad en sede administrativa, lo
presentan ante el ente contralor con su recurso. El adjudicatario indica que debe quedar claro
que un aspecto de la oferta es subsanable cuando en la propuesta se encuentra al menos
referenciado el dato o aspecto a subsanar, en el caso de la ilegitima recurrente en su oferta ni
siquiera existe referencia alguna al desglose de precios, de ahí que no existía obligación para la
Administración de solicitar subsanación alguna. Señalan además que el momento procesal para
subsanar, si en derecho le correspondía, le precluyó, esto por cuanto demostró con su recurso
que la Administración le comunicó con sendos oficios las razones de su exclusión, siendo una
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de ellas que no había presentado el desglose de precios, por lo que correspondía de oficio
presentar en ese momento procesal el subsane ante la Administración acerca del desglose de
precios, pero no lo hizo de esa forma, indican que corresponde presentar el subsane en el
momento que tenga conocimiento del mismo, caso contrario su momento procesal se encuentra
precluido. De igual forma señalan que presentar hoy el detalle de precios supone una ventaja
indebida de este oferente frente a los demás participantes, específicamente frente a la oferta de
su representada que fue la única que sí cumplió con este requisito, por cuanto el recurrente al
no haber presentado un solo valor correcto en su propuesta sobre la cual partir para determinar
el resto de los valores del desglose de precios, con el detalle presentado manipula a su favor
los valores de los factores que componen el precio. Señalan que el cartel en el punto 4. Precio
cotizado u ofertado, opción “a. Reajuste de Precios” indica: “…El oferente junto con la oferta
deberá presentar el desglose de la estructura de precios, junto con un presupuesto detallado y
completo con todos los elementos que lo componen, artículo 26 del Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa. La ausencia del desglose del precio aquí solicitado convierte la
oferta como inelegible en virtud del artículo 26 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa”. Debido a lo anterior la Administración descalificó a la recurrente, porque no
cumplieron con lo que solicitaba el cartel en el punto antes mencionado. La Administración por
su parte indica que presenta el apelante conjuntamente con el recurso de apelación el
presupuesto detallado del servicio a brindar y anota una comparación del rubro mano de obra y
sus costos con sus competidores e incluye costos que no entienden ellos a qué aspectos se
refiere, lo cual se considera como una ventaja indebida en este momento procesal. Indican que
el apelante Interconsultoría de Negocios y Comercio IBT, S.A. fue descalificado del concurso
por no incluir dentro de su oferta el desglose de la estructura del precio junto con un
presupuesto detallado y completo con todos los elementos que lo componen en virtud del
artículo 26 del RLCA, según oficio PRMH-0034-2015. Criterio de la División: En este punto
nuevamente se alega la improcedencia de la exclusión realizada a la oferta de un apelante por
falta del presupuesto detallado, dado que a consideración del apelante, dicho aspecto resulta
ser un elemento subsanable, por cuanto con su presentación no se otorga ningún tipo de
ventaja indebida al oferente que lo haga, máxime cuando desde la presentación de la oferta se
encuentra referenciado el desglose del precio de su oferta. Tal y como se mencionó en el punto
a) Presupuesto detallado de su oferta al resolver el recurso de Grupo Agroindustrial Ecoterra,
S.A. en esta resolución, se estima que en este caso también el presupuesto es subsanable. Al
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respecto, no se observa que exista en el expediente del concurso un análisis o desarrollo de
parte de la Municipalidad que evidencie cuál sería la ventaja indebida que obtendría un oferente
si se le permitiera subsanar el requisito de la presentación del presupuesto detallado, siempre y
cuando dicho presupuesto detallado se adecue en su totalidad a las cantidades que han sido
indicadas de forma previa en su desglose de la estructura del precio. Al contrario, la
presentación del presupuesto detallado bajo las condiciones que han sido mencionadas, no
otorga al oferente que realiza esta subsanación ningún tipo de ventaja de frente a los demás
oferentes, incluso aquellos que cumplieron con dicho requisito desde la presentación de la
oferta, dado que el presupuesto detallado únicamente puede especificar los mismos montos
que fueron indicados al momento de presentar el desglose del precio ofertado, con lo cual lo
que se tiene es únicamente la ampliación de la información que ha sido plasmada desde un
inicio en su oferta. Ahora, si bien es cierto la exclusión del apelante por no presentar con su
oferta el presupuesto detallado ha sido hecha en forma indebida, debido a que tal requisito si
resultaba susceptible de subsanación y con su recurso presenta tal presupuesto, motivo por el
cual se debe tener por subsanado dicho requisito, no se ha demostrado su mejor derecho a a la
readjudicación. Al respecto, se tiene que el apelante de frente a la calificación de las ofertas que
ha sido desarrollada por la Administración al momento de contestar la audiencia inicial de este
proceso de apelación, no articula de qué forma se convertiría su oferta en la adjudicataria del
presente concurso, siendo que de acuerdo con el desarrollo del sistema de valoración del
concurso y la calificación realizada por la Administración su oferta ocupa el tercer lugar en el
orden de mérito. Por lo que viene dicho procede declarar sin lugar su recurso por no acreditar
su mejor derecho a la readjudicación, dado que aun prosperando su recurso, en cuanto a su
indebida exclusión, no demuestra de qué forma se convertiría en adjudicatario de acuerdo al
sistema de valoración del pliego de condiciones. c) Insuficiencia rubro de mano de obra
oferta adjudicataria: Señala el apelante que tanto la empresa Zonas Verdes Gabelo como
Ecoterra, S.A. deben ser excluidas del proceso por insuficiencia de recursos en el rubro de
mano de obra de tal forma que solo su representada quedaría vigente en este proceso de
licitación. Indican que ambas ofertas indicadas son insuficientes en cuanto a lo cotizado para el
pago de los salarios mínimos de ley, por lo tanto dichas empresas deberían ser sacadas del
proceso por ruinosidad y violación a las normativas en materia de salario mínimos legales.
Como prueba de su dicho aportan los cálculos de costos de mano de obra para ambas
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empresas aplicando las cargas sociales adecuadas y por lo tanto evidenciando la insuficiencia
del recurso:
Por su parte el adjudicatario señala que según el folio 232 se detalla el cuadro de mano de
obra donde se demuestra que la empresa IBT falta a la verdad para confundir al órgano
contralor y presenta un detalle de mano de obra donde 22 personas ganarían ₡278.207,67,
según folio 221 ofreció, 2 choferes, 1 supervisor, 3 guadañeros, 1 jardinero y 18 peones, nótese
que le da el mismo salario a diferentes ocupaciones (guadañeros, jardineros y peones), donde
cada ocupación tiene su propio salario. De igual forma el adjudicatario aporta el detalle de las
cargas sociales contempladas en su oferta:
Detalle de Cargas Sociales Porcentaje (%) Seguro enfermedad y maternidad 9,25 Seguro invalidez, vejez y muerte 4,92 Banco Popular 0,5 INA 1,5 IMAS 0,5 ASFA 5
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Aguinaldo 8,33 Vacaciones 4,16 Fondo de capitalización y pensión complementaria 3 Cesantía 5,33 Póliza de riesgos del INS 4,18 Total cargas sociales 46,67 Con lo cual señala queda demostrado que es incorrecta la afirmación de la ilegítima recurrente,
porque su representada cumple a cabalidad la totalidad de los conceptos por mano de obra y
cargas sociales de conformidad con la legislación vigente. La Administración indica que el
apelante presenta dos cuadros de costos comparando las ofertas del adjudicatario y de la
empresa Grupo Agroindustrial Ecoterra, S.A., específicamente en el rubro de “mano de obra”,
sin embargo no es claro ni conciso en cuanto a qué aspectos considera que esos oferentes
dejaron de incluir dentro de su rubro de costos. Indican que se dedica el recurrente a establecer
únicamente un rubro denominado “Días Descanso / Vacaciones Feriados” los cuales pondera
un valor del 9%, sin explicar o desarrollar la base que determine ese valor indicado. Criterio de
la División: Para este punto el recurrente le imputa a la oferta tanto del adjudicatario como de
la empresa Grupo Agroindustrial Ecoterra, S.A. que los montos por ellas cotizados en el rubro
de mano de obra resultan insuficientes para cumplir con la normativa salarial así como las
cargas sociales correspondientes. Para sustentar su afirmación el recurrente aporta a través de
su recurso de apelación dos tablas de cálculo en donde toma como referencia los mismos
montos salariales y cantidad de puestos aportados por la empresa adjudicataria en su oferta,
pero establece una cantidad con respecto a cargas sociales diferente a la indicada por
Mantenimiento de Zonas Verdes Gabelo, S.A. en su oferta. Dicho ejercicio de cálculo no se
hace acompañar de ningún tipo de explicación que sustente la procedencia de las cargas
sociales en diferente medida que lo que fue cotizado por el adjudicatario en su oferta, indicando
qué aspectos normativos o de otra naturaleza no fueron considerados. En este caso si bien el
apelante incluye en su argumento de insuficiencia en cuanto a la mano de obra cotizada por el
adjudicatario, el cálculo matemático que ha realizado para llegar a esta conclusión, el mismo
difiere con respecto a la oferta del adjudicatario, en el monto correspondiente a cargas sociales,
sin embargo, el apelante no indica en su recurso el motivo por el cual el porcentaje que él
asigna en el cálculo de la suficiencia de mano de obra de la oferta de Mantenimiento de Zonas
Verdes Gabelo, S.A. es el que corresponde y no el que indicó la empresa adjudicataria al
momento de presentar su oferta. Es decir, el recurso del apelante en este punto al alegar la
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insuficiencia del monto cotizado por mano de obra de la oferta del adjudicatario se presenta sin
la prueba idónea que demuestre su punto, esto por cuanto no explica en base a qué sustenta
sus afirmaciones de que las cargas sociales que se le deben sumar a los salarios mínimos de
ley, son del porcentaje que ella indica en sus cálculos y no los indicados por Mantenimiento de
Zonas Verdes Gabelo, S.A. en su oferta. En ese sentido, debe recordarse que los alegatos de
insuficiencia o ruinosidad, ameritan demostrar conforme la normativa vigente u otros aspectos
pertinentes, por qué el precio tiene deficiencias; de forma que no basta con señalar que es
diferente al cotizado por quién reclama la falta, pues bien puede obedecer a otros aspectos
como la lógica de prestación del servicio, esquema de rotación, administración del recurso o
eficiencia en el uso de tecnología. De acuerdo con lo expuesto, se tiene que el recurso del
apelante incurre en la falta de fundamentación debida, de acuerdo a lo señalado por el artículo
177 del RLCA, mismo que en lo que interesa indica: “El escrito de apelación deberá indicar con
precisión la infracción sustancial del ordenamiento jurídico que se alega como fundamento de la
impugnación, así como individualizar las líneas que se recurren. El apelante deberá aportar la prueba en
que se apoyen sus argumentaciones, y cuando discrepe de los estudios que sirven de motivo para
adoptar la decisión, deberá rebatir en forma razonada tales estudios, aportando los dictámenes y estudios
emitidos por profesionales calificados en la materia que se impugna”. En este caso si bien se presentó
el recurso con prueba de su dicho, en lo que respecta a los cálculos, los mismos no se
acompañan de la explicación pertinente que logre corroborar que los mismos resultan ciertos,
es decir, más allá de la correcta aplicación matemática de los cálculos elaborados, se extraña el
sustento de los porcentajes utilizados, mismos que conducen al apelante a concluir que el rubro
de mano de obra que ofertó el adjudicatario resulta insuficiente para cumplir con los mínimos
legales establecidos. Por lo que viene dicho procede el declarar sin lugar el recurso en cuanto
a este punto en específico, dado que el mismo se presenta ayuno de la fundamentación debida
que se señala en el artículo 177 del RLCA. 3) Recurso de Enlaces Casuales de Costa Rica,
S.A. Sobre la descalificación de su oferta: Indica el apelante que con respecto a la
descalificación de su oferta por motivo de sanción, aclaran que con motivo de la impugnación al
oficio 1181-2013, la alcaldía acogió la revocatoria en lo que respecta a la sanción de
inhabilitación por no haber sido parte inicial del proceso y rechazó la revocatoria en cuanto a la
resolución del contrato. Así las cosas lo único que fue elevado vía apelación ante el Tribunal
Contencioso Administrativo fue la apelación contra la resolución del contrato. Sin embargo,
indican que la resolución generada por la alcaldía ante su impugnación al oficio 1181-2013 no
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consta en el expediente de este proceso, por lo que proceden a ubicarlo e incorporarlo a esta
apelación lo más pronto pues es de vital importancia para demostrar que la misma alcaldía
desistió de aplicar sanción. Además concluye el apelante que de no haber sido descalificada su
oferta, la misma sería la legítima ganadora pues los estados financieros presentados por la
adjudicataria presentan una utilidad negativa en el último período y por consiguiente no goza del
soporte financiero requerido. El adjudicatario solicitó que se rechazara por improcedente este
recurso, dado que la adjudicación del mismo fue publicada en el diario oficial La Gaceta número
16 del día 23 de enero de 2015, por lo que el plazo de diez días hábiles para interponer el
recurso de apelación venció el día seis de febrero, de conformidad con la documentación que
corre agregada al expediente administrativo de la Contraloría, la recurrente presentó ante este
despacho el recurso de apelación hasta el día 09 de febrero, sea su plazo para la interposición
del recurso había vencido. Por lo anterior de conformidad con el artículo 179, inciso b del RLCA,
opone la excepción de presentación extemporánea del recurso a este recurrente. La
Administración señala que según se aprecia en la fecha de recibido por parte de la Contraloría
General de la República en el documento de apelación interpuesto por Enlaces Casuales Costa
Rica, S.A. es del día 9 de febrero de 2015 a las 3:33 pm horas, misma fecha se puede
corroborar en la página electrónica de esta Contraloría “Estado de su trámite” para el
documento N°3205 cuya fecha de ingreso data el día 09/02/2015. Señalan que visible a folio
778 del expediente administrativo se encuentra copia de la publicación del acto de adjudicación
en el diario oficial La Gaceta N°16 del día viernes 23 de enero de 2015 y siendo que el artículo
84 de la LCA establece un plazo de diez días para la presentación del recurso de objeción, el
plazo por tanto se cumplió el día viernes 6 de febrero de 2015. Por tanto indican que el recurso
de Enlaces Casuales Costa Rica, S.A. debe ser rechazado por inadmisible por ser considerado
como extemporáneo. Además, indica que por el hecho de que se registre en el estado
financiero una pérdida económica en el ejercicio del periodo fiscal 2014, no genera un
incumplimiento en la oferta de Zonas Verdes Gabelo, S.A., esto por cuanto se considera que al
ser los registros financieros parte del sistema de evaluación de ofertas no generan condiciones
de admisibilidad o cumplimiento obligatorio, sino simplemente generan un valor agregado a la
oferta presentada de frente al proceso de calificación de ofertas, por lo tanto la oferta del
adjudicatario no podría ser descalificada al presentar utilidad negativa en sus estados
financieros. Criterio de la División: En este punto el apelante alega que fue excluido en forma
indebida por parte de la Administración, dado que en lo que respecta al proceso de resolución
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contractual y sanción de inhabilitación que la Municipalidad de Heredia llevó a cabo contra su
empresa, únicamente se dio la resolución contractual, no así la sanción de inhabilitación. i)
Presentación extemporánea del recurso. En primer lugar se debe indicar que la excepción
de extemporaneidad que ha sido alegada tanto por la Administración así como por el
adjudicatario no es procedente, esto por cuanto tal y como lo expusieron al interponer la
excepción de extemporaneidad, el plazo máximo de presentación del recurso de apelación en
este procedimiento venció el día 06 de febrero, a folio 56 del expediente de apelación consta el
ingreso vía fax del recurso de apelación, mismo que cuenta con sello de esta División de
Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República con hora de las 3:49 p.m.
del 06 de febrero de 2015, además de que a folio 57 consta el documento original del
mencionado recurso, con sello de esta División de las 3:39 p.m. del 09 de febrero de 2015, es
decir, el día siguiente hábil. Con lo cual el apelante en aplicación del artículo 165 del RLCA
cumplió en tiempo con la presentación de su recurso, ya que el citado artículo señala en lo que
interesa: “El recurso podrá ser presentado por fax, debiendo remitirse el original dentro de los
tres días hábiles siguientes, salvo en el recurso de objeción donde el original deberá
presentarse el día hábil siguiente. En tales casos, la presentación del recurso se tendrá como
realizada al momento de recibirse el fax. Si el recurso presentado por fax se remite el último día
del plazo para recurrir, éste debe ingresar en su totalidad dentro del horario hábil del despacho.
En caso de que el original del recurso no se presente dentro del plazo antes indicado la gestión
será rechazada”. Aclarado este punto en cuanto a la presentación en tiempo del recurso,
procede revisar la exclusión cuestionada. ii) Exclusión de la empresa apelante por sanción.
Al respecto, se tiene que el apelante presenta junto con su recurso la resolución de la
Municipalidad de Heredia N° AMH-1387-2013 de las quince horas treinta minutos del once de
septiembre de dos mil trece que resuelve el recurso de revocatoria presentado por el consorcio
Enlaces Casuales-Mutiasa en contra del oficio AMH-1181-2013 correspondiente al acto final del
procedimiento tendiente a determinar la verdad real de los hechos y la procedencia de la
resolución del contrato N° 096-2099/LN000002-2008, suscrito entre el consorcio Enlaces
Casuales-Mutiasa y la Municipalidad de Heredia, en cuyo Por Tanto se indica en lo que interesa
lo siguiente: “Por las anteriores consideraciones de hecho y derecho expuestas, se acoge
parcialmente el recurso de revocatoria, únicamente en cuanto a la imposición de la sanción de
inhabilitación, por no haberse imputado en la resolución del traslado de cargos…”; lo cual no ha
sido rebatido, ni alegado como falso por la Municipalidad en este caso. Con esto se tiene
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entonces que la exclusión que realizó la Administración, por motivo de que el oferente Enlaces
Casuales de Costa Rica, S.A. se encontraba inhabilitado (hecho probado 7) no es procedente,
puesto que con la resolución de la Municipalidad de Heredia que aporta el apelante con su
recurso de apelación se denota que el apelante no fue sancionado con inhabilitación en el
procedimiento que indicó la Administración para fundamentar su exclusión. Ahora bien, el
apelante en su recurso señala la indebida exclusión de su oferta, al no considerar la
Administración la totalidad de documentos del proceso que se le siguió por resolución
contractual y no así por inhabilitación, sin embargo su recurso el único ejercicio que realiza para
demostrar su mejor derecho a la adjudicación de este concurso en caso de que su oferta
prosperara es alegar que la oferta adjudicataria presenta estados financieros con una utilidad
negativa en el último periodo y por consiguiente no goza del soporte financiero requerido. En
cuanto a este punto, al igual que en el punto b) del recurso del apelante Grupo Agroindustrial
Ecoterra, S.A. de esta resolución, se tiene que el apelante no realiza el ejercicio argumentativo
que lleve a la conclusión de que de acuerdo a las reglas del pliego de condiciones presentar
una utilidad negativa en los estados financieros en el último período resulta un motivo de
exclusión de la oferta. De la forma en que fue expresado en la resolución del punto b) del
recurso de Grupo Agroindustrial Ecoterra, S.A., el pliego de condiciones en lo que respecta a la
evaluación financiera le dio una ponderación de 15 puntos del total de la nota y para cumplir con
dicha puntuación se estableció la metodología de asignación de puntaje de acuerdo a las
razones financieras que se calcularían, entonces de frente a esta regulación cartelaria el
apelante no realiza ningún tipo de ejercicio que demuestre como la oferta adjudicataria por
presentar una utilidad negativa en el último periodo no debe ser acreedora de la nota que la
Administración le asignó en cuanto a la evaluación financiera de su oferta. Por lo que viene
dicho procede declarar sin lugar el presente recurso de acuerdo al artículo 180 del RLCA,
inciso b) por no lograr acreditar el apelante su mejor derecho a la adjudicación, ya que aún y
cuando su recurso prosperara no lograría resultar adjudicatario del concurso.-------------------------
POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182 y 183 de la Constitución
Política; 84, 85 y 90 de la Ley de Contratación Administrativa; 174, 177, 182 y 184 de su
Reglamento, se resuelve: 1) DECLARAR SIN LUGAR los recursos de apelación interpuestos
por GRUPO AGROINDUSTRIAL ECOTERRA, S.A., INTERCONSULTORÍA DE NEGOCIOS Y
COMERCIO IBT, S.A. y ENLACES CASUALES COSTA RICA, S.A., en contra del acto de
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adjudicación de la LICITACIÓN PÚBLICA No. 2014LN-000002-01 promovida por la
MUNICIPALIDAD DE HEREDIA, para la contratación de servicios de limpieza de alcantarillado
cordón de caño, acera y mantenimiento de zonas verdes del microcentro de Heredia, acto
recaído a favor de ZONAS VERDES GABELO, S.A. por un monto de ₡170.400.000,00 (ciento
setenta millones cuatrocientos mil colones), acto que se confirma. 2) De conformidad con el
artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa.------
NOTIFÍQUESE. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------
Allan Ugalde Rojas
Gerente de División
Marlene Chinchilla Carmiol
Elard Gonzalo Ortega Pérez
Gerente Asociada Gerente Asociado
Estudio y redacción: Bernal Rodríguez Cruz. BRC/chc NN: 5832 (DCA-0952) NI:2704, 3139, 3205, 6004, 6326, 7996, 8146 G: 2015000903-2